El presupuesto y evaluación con base en resultados como ...
150
INSTITUTO TECNOLOGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACION PUBLICA Y POLITICA PUBLICA CAMPUS CIUDAD DE MEXICO El presupuesto y evaluación con base en resultados como enfoques y herramientas de flexibilización del nuevo proceso presupuestario en México Ta::ND16elcc,-.w1 Sir EGAP. EsaJela de Graduados., .Aó, ... a:ló, Pública y Pollllca Pública César Ortiz Cata ló n Secretaría de Hacienda y Crédito Público Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Derecho Internacional Asesor: Mtro. Max Alberto Diener Sala Julio de 2007
Transcript of El presupuesto y evaluación con base en resultados como ...
INSTITUTO TECNOLOGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACION
PUBLICA Y POLITICA PUBLICA CAMPUS CIUDAD DE MEXICO
El presupuesto y evaluación con base en resultados como enfoques y herramientas de
flexibilización del nuevo proceso presupuestario en México
Ta::ND16elcc,-.w1 Sir
EGAP. EsaJela de Graduados., .Aó, ... a:ló, Pública y Pollllca Pública
César Ortiz Cata ló n Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Derecho Internacional Asesor: Mtro. Max Alberto Diener Sala
Julio de 2007
INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO
El presupuesto y evaluación con base en resultados como enfoques y herramientas de
flexibilización del nuevo proceso presupuestario en México
César Ortiz Catalán Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Derecho Internacional
Asesor: Mtro. Max Alberto Diener Sala Julio de 2007
INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO
El presupuesto y evaluación con base en resultados como enfoques y herramientas de flexibilización del nuevo proceso presupuestario en México
~ TECNOLÓGICO • DE MONTERREY•
BIBLIOTECA
César Ortiz Catalán Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Derecho Internacional
Asesor: Mtro. Max Alberto Diener Sala Julio de 2007
Tabla de contenido
RESUMEN DE LA INVESTIGACIÓN .............................................................................. i
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ ii
MARCO TEÓRICO Y METODOLÓGICO .................................................................... iv
CAPÍTULO l. Gestión por Resultados ............................................................................... !
1.1. Qué es la Gestión por Resultados ................................................................................. 1
I .1.1 Antecedentes ....................................................................................................... 1
I.1.2 Definición del concepto ....................................................................................... 4
1.2. Etapas para la implementación de la Gestión para Resultados ................................ 4
1.3 Presupuesto por Resultados ........................................................................................... 7
1.4 Evaluación de resultados ................................................................................................ 9
CAPÍTULO 11. Rigidez y flexibilidad presupuestaria ................................................... 13
11.1 Conceptos ..................................................................................................................... 13
11.2 Clasificación de inflexibilidades ................................................................................. 14
11.3 El déficit como elemento que genera inflexibilidad presupuestaria ....................... 16
11.4 Ventajas y problemática de la rigidez o inflexibilidad presupuestaria .................• 18
CAPÍTULO 111. ESTUDIO COMPARATIVO SOBRE LA LEGISLACIÓN PRESUPUESTARIA EN PAÍSES DE LA OCDE Y LATINOAMERICANOS .......... 20
111.1 Alemania ..................................................................................................................... 21
III.1.1 Aspectos Relevantes del "Federal Budget Code" (1969) .................................. 21
IIl.1.1.1 Disposiciones Generales ............................................................................... 21
III.1.1.2 Planeación-Programación-Presupuestación ................................................... 22
III.1.1.3 Elaboración del Presupuesto ......................................................................... 22
III.1.1.4 Ejercicio ....................................................................................................... 24
III.1.1.5 Contabilidad y requisitos de información ...................................................... 26
III.1.1.6 Control, evaluación y responsabilidades ....................................................... 26
III.1.1.6.1 Mecanismo de evaluación .......................................................................... 26
IIl.1.1.6.1 Responsabilidades de los servidores públicos y sanciones ......................... 27
111.2 Argentina .................................................................................................................... 27
III.2.1 Aspectos Relevantes de la "Ley de Administración Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Público Nacional" .................................................................... 27
III.2.1.1 Disposiciones y principios generales ............................................................ 27
III.2.1.2 Planeación-Programación-Presupuestación .................................................. 28
III.2.1.3 Elaboración del presupuesto ........................................................................ 29
III.2.1.4 Ejercicio ....................................................................................................... 31
III.2.1.5 Contabilidad y requisitos de información ...................................................... 34
III.2.1.6 Control, evaluación y responsabilidades ....................................................... 35
III.2.1.6.1 Control ...................................................................................................... 35
III.2.1.6.2 Evaluación ................................................................................................ 35
III.2.1.6.3 Responsabilidades ..................................................................................... 36
111.3 Australia ..................................................................................................................... 3 7
IIl.3.1 Aspectos Relevantes del "Financia! Management and Accountability Act 1997" .................................................................................................................................. 37
III.3.1.1 Disposiciones generales ................................................................................ 37
III.3.1.2 Planeación-Programación-Presupuestación ................................................... 38
111.3.1.13 Elaboración del presupuesto ....................................................................... 38
III.3.1.4 Ejercicio ....................................................................................................... 39
III .3 .1.5 Contabilidad y requisitos de información ..................................................... .41
IIl.3.1.6 Control, evaluación y responsabilidades ...................................................... .41
111.3.1.6.1 Evaluación ................................................................................................ 41
III.3.1.6.1 Antecedentes y actualidad del proceso de evaluación ................................ .42
III.3.1.6.2 Responsabilidades de los servidores públicos y sanciones ........................ .43
2
111.4 Chile ............................................................................................................................ 46
III.4.1 Aspectos Relevantes de la "Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Estado". (l 975) .......................................................................................................... 46
III.4.1.1 Disposiciones y principios generales ........................................................... .46
III.4.1.2 Planeación-Programación-Presupuestación .................................................. .48
III.4.1.3 Elaboración del presupuesto ........................................................................ .49
III.4.1.4 Ejercicio ....................................................................................................... 49
III.4.1.5 Contabilidad y requisitos de información ...................................................... 51
III.4.1.6 Control, evaluación y responsabilidades ...................................................... 52
III.4.1.6.1 Mecanismos de evaluación ........................................................................ 52
III.4.1.6.1.1 El Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) ............................... 53
III.4.1.6.2 Control financiero ..................................................................................... 57
III.4.1.6.3 Responsabilidades ..................................................................................... 58
111.5 España ......................................................................................................................... 59
III.5.1 Aspectos Relevantes de la "Ley General Presupuestaria" ................................ 59
III.5.1.1 Disposiciones y principios generales ............................................................ 59
III.5.1.2 Planeación-Programación-Presupuestación ................................................... 59
III.5.1.3 Elaboración del presupuesto ......................................................................... 60
III.5.1.4 Ejercicio ....................................................................................................... 62
III.5.1.5 Contabilidad y requisitos de información ...................................................... 65
III.5.1.6 Control, evaluación y responsabilidades ....................................................... 66
III.5.1.6.1 Mecanismos de fiscalización y evaluación ................................................. 66
III.5.1.6.2 Responsabilidades de los servidores públicos ............................................ 68
111.6 Nueva Zelanda ............................................................................................................ 69
III.6.1 Aspectos Relevantes del "Fiscal Responsability Act (FRA)" ........................... 69
III.6.1.1 Disposiciones y principios generales ............................................................ 69
III.6.1.2 Planeación-Programación-Presupuestación ................................................. 70
IIl.6.1.3 Elaboración del presupuesto ......................................................................... 70
III.6.1.4 Ejercicio ....................................................................................................... 71
3
IIl.6.1.5 Contabilidad y requisitos de información ...................................................... 72
Ill.6.1.6 Control, evaluación y responsabilidades ....................................................... 74
III.6.1.6.1 Mecanismos de evaluación ........................................................................ 74
III.6.1.6.2 Responsabilidades de los servidores públicos ............................................ 74
IV.1 Implementación de la Gestión por Resultados en México ...................................... 75
IV .1.1 Antecedentes ................................................................................................... 7 5
IV.1.2 Reforma al Sistema Presupuestario (RSP) ....................................................... 76
IV.1.3 Sistema de Metas Presidenciales ..................................................................... 79
IV.1.4 Sistema de Evaluación de la Inversión ............................................................ 80
IV.1.5 Nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria .................. 82
IV.1.6 Servicio Profesional de Carrera ....................................................................... 83
IV.1.7 Auditoria Superior de la Federación ................................................................ 84
lV.2 EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO .............................................. 85
IV .2.1 La planeación .................................................................................................. 86
IV .2.2 La Programación y elaboración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación ................................................................................................................. 87
IV.2.3 Revisión y Aprobación del Presupuesto .......................................................... 92
IV.2.4 Ejecución del Presupuesto ............................................................................... 92
IV .2.5 Control del gasto público y cuenta pública ...................................................... 94
IV .3 Evaluación ................................................................................................................... 97
IV.4 Rigidez y flexibilidad presupuestaria en México .................................................. 100
CONCLUSIONES ............................................................................................................ 106
ANEXO 1 ........................................................................................................................... 111
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................. 133
4
RESUMEN DE LA INVESTIGACIÓN
La presente investigación desarrolla los conceptos de presupuesto y evaluación con base en
resultados dentro del marco de la Gestión por o para Resultados, así como el concepto de
flexibilidad presupuestaria, para después poder entender su uso e incorporación en los
procesos presupuestarios de diferentes países y, por supuesto, en México.
Además destaca que la Gestión por o para Resultados, especialmente el presupuesto y su
evaluación basados en resultados, son herramientas de suma importancia en el actual
proceso presupuestario, toda vez que ofrecen el potencial para mejorar el desempeño del
sector público, no dejando cabos sueltos sobre la aplicación real del mismo, pero lo más
importante es que los actores del proceso presupuestario podrán contar en lo adelante con la
información fehaciente del resultado y logros alcanzados en su aplicación, en lugar de sólo
efectuar aisladamente su ejercicio y de esta forma realizar nuevos planteamientos que
permitan una flexibilidad presupuestaria y reducción a un nivel óptimo de las rigideces
institucionales en la materia, así como una asignación del gasto con base en principios de
transparencia, eficiencia, eficacia y calidad.
INTRODUCCIÓN
El uso transparente, eficaz y eficiente de los recursos públicos constituye una demanda
fundamental de la sociedad, es requisito indispensable para garantizar las prioridades de
gobierno y permite impulsar el desarrollo de un país sobre bases sólidas y permanentes.
Muchos gobiernos en el mundo han desarrollado y declarado su intención de aplicar un
sistema de presupuesto y evaluaciones basadas en resultados.
A primera vista, la idea de vincular el presupuesto a los resultados en la aplicación de
recursos públicos resulta atractiva, debido al marcado y significativo contraste con la ya
larga tradición incrementalista en la formulación y discusión legislativa de los
presupuestos.
Surge entonces la interrogante de cómo surge y qué se entiende por presupuesto y
evaluación basados en resultados. Es por ello que se inicia con una muy general explicación
del por qué durante los últimos veinte años, las economías de diversos países
experimentaron un proceso amplio de expansión de los programas y actividades de
gobierno, así como de los recursos para poder financiarlas. En este sentido, especialmente
hacia la década de los años ochenta del siglo XX, con la interrupción de dicho proceso, la
economía mundial se volvió inestable, y en los estados y naciones los contribuyentes se
volvieron menos tolerantes a la carga tributaria.
Es así como la sociedad comenzó a demandar una mayor eficiencia en la asignación y uso
de los recursos públicos y se identificó al presupuesto como un instrumento para influir en
las instituciones públicas.
Bajo este esquema, en la presente investigación se abordan diversas teorías y prácticas de
gestión pública, en dónde destacan dos de sus herramientas principales: el presupuesto y la
evaluación con base en resultados, cuya instrumentación implicó nuevos enfoques de
11
gerencia pública que impulsan la descentralización de decisiones para incentivar el logro de
resultados.
Las primeras aplicaciones de estos instrumentos se dieron en países desarrollados, por lo
que las experiencias más exitosas se registran en la Gran Bretaña, Nueva Zelanda,
Australia, Canadá y en poca medida en España. En América Latina, estas tendencias
llegaron tarde, motivadas por el interés de encontrar nuevas formas de elevar el rendimiento
de los recursos públicos tras años de ajustes fiscales y una reactivación de las demandas
sociales; siendo sólo algunos países en los que se muestra un avance importante, tal es el
caso de: Chile, Argentina y Colombia. En esta investigación se analizó especialmente el
esquema presupuestario de Alemania, España, Australia, Nueva Zelanda, Argentina y
Chile.
Un análisis de estas experiencias indica que no existe una sola manera de estructurar un
presupuesto por resultados, sino que más bien existen múltiples alternativas que dependen
de la estructura institucional del país y su cultura organizacional en el sector público.
Como última parte de esta investigación, se encuentra el desarrollo conceptual y general del
proceso presupuestario en México especificando la determinación de los niveles de rigidez
y flexibilidad presupuestaria y se esquematizan los antecedentes y la actualidad del papel
que juega la gestión por resultados y su evaluación en los procesos de planeación,
presupuestación y ejecución del gasto público en México.
Es así como esta investigación desarrolla la inquietud y los esfuerzos que en este sentido se
han realizado México y algunos países para mejorar, controlar y transparentar el ejercicio
del gasto público mediante el uso de las herramientas que una Gestión por o para
Resultados contiene, como lo son la del presupuesto y la evaluación con base en resultados.
lll
MARCO TEÓRICO Y METODOLÓGICO
Esta investigación se llevó a cabo con información que la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público genera, así como con diversos estudios a nivel internacional que investigadores
patrocinados por el Banco Interamericano de Desarrollo y otras agencias internacionales
para el desarrollo han realizado al respecto.
Asimismo se utilizó información generada y recopilada por investigadores nacionales sobre
las materias que nos conciernen y se aprovechó información que funcionarios públicos de
México y América Latina han difundido en foros especializados.
Parte de las barreras documentales a las que se enfrentó la presente investigación, es sin
duda la falta de bibliografía en la que, sin un enfoque al sistema presupuestario o de gestión
pública sobre un país determinado, se abordara el tema de la gestión por o para resultados
así como los temas de presupuesto y evaluación con base en resultados e inflexibilidades
presupuestarias.
Este problema, sin duda alguna por como se refleja en el desarrollo de este trabajo, se debe
a que no existe una receta o una fórmula en la que se determine la forma, método y
requisitos para la aplicación de estas herramientas, y mucho menos en las que se asegure su
éxito, toda vez que la estructura y forma que adoptarán dependerá de la estructura
sistémica, cultural y gubernamental del país interesado en adoptarlas y solucionarlas.
Por otro lado, la investigación mediante la comparación de legislaciones presupuestarias,
así como de foros y documentos de trabajo de diversas secretarias o ministerios, en los que
principalmente se hace mención a la experiencia del desarrollo e implementación de las
herramientas objeto de análisis en esta investigación, permitieron un acercamiento y
conocimiento directo de la problemática que enfrentan y cómo la han ido incorporando a su
sistema, así como los errores y aciertos que han tenido y que en el plano nacional se deben
estudiar y tomar en cuenta para su implantación correcta y asertiva en México.
IV
Lo anterior permitió que se realizaran, a manera de conclusiones, algunas propuestas
concretas para la implantación de estas herramientas en México, situación que sin duda
alguna se espera sea de utilidad para aquellas personas que interesadas en el desarrollo del
país quieran adoptarlas para su desarrollo e implementación integral en la administración
pública.
V
CAPÍTULO l. Gestión por Resultados
1.1. Qué es la Gestión por Resultados
1.1.1 Antecedentes
La Gestión por Resultados, no es un proceso nuevo, puesto que ha sido aplicado ya varías
décadas atrás por distintos países, pero bajo diversos criterios.
Cerca de la década de los 60's del siglo pasado, se desarrolló en Estados Unidos de
Norteamérica durante la segunda Guerra Mundial un sistema denominado PPBS
(Programee, Planning and Budgeting Systems) que tenía como objetivo principal el
promover el desarrollo en países de América Latina. Fue una concepción vinculada a la de
Estado de bienestar que imperaba en los países desarrollados que daba al Estado un rol
central en la economía y lo responsabilizaba del crecimiento y el desarrollo. La
implantación de presupuestos por programas fue la expresión técnica de estas ideas que
buscaba integrar la planificación de políticas en el proceso presupuestario.
La dificultad en la implementación de estas ideas se presentó con la necesidad de restringir
el gasto frente a los desequilibrios externos generados principalmente a finales de la década
de 1970 y principios de la de 1980; además de que los conceptos vinculados con el Estado
de bienestar, dejaban de ser válidos y daban paso a concepciones en que se pretendía que el
eje del desarrollo y del crecimiento económico era el sector privado y el rol del Estado
únicamente se debía centrar en la estabilización económica, procurando un equilibrio
macroeconómico. Se creía, firmemente, que el crecimiento económico generaría empleos
en diferentes sectores y las políticas sociald se focalizarían entonces a grupos indigentes.
Ya en la década de 1990, las políticas tendientes a la disminución del tamaño y el costo del
sector público, mejor conocidas como downsizing, propuestas en el Consenso de
Washington, se proponían paralelamente sistemas de modernización de la gestión pública
bajo la perspectiva de la "Nueva Gestión Pública", mejor conocida como New Public
Management (NPM).
Por lo general, las teorías y prácticas reduccionistas en la administración pública, se han
asociado con gobiernos neoliberales o de corte conservador; sin embargo este proceso de
reforma se ha desarrollado en países con distintas tendencias políticas de gobierno, tanto de
derecha como de izquierda; puesto que comparten todos éstos la expectativa de realizar
cambios en el funcionamiento del Estado, alejándose de las necesidades de los funcionarios
y de la organización administrativa y enfocando la atención en las necesidades de la
sociedad. 1
Este nuevo rol del Estado lleva a revalorizar la herramienta de la planificación, pero en un
enfoque diferente al de los 60, porque incorpora la preocupación fiscal a nivel
macroeconómico, los instrumentos del NPM (gestión por productos o gestión por
resultados) y porque se insiste en la visión centrada en el servicio al ciudadano,
identificando cómo llegan a éste los bienes y servicios producidos por el Estado ( eficacia,
eficiencia y calidad) y en lo posible, cómo impactan las políticas públicas en sus vidas.
Es así como la necesidad de una gestión enfocada en resultados de desarrollo, cuya práctica
incluye el uso de información para mejorar la toma de decisiones y dirigirlos a procesos de
desarrollo económico y social hacia metas definidas claramente, toma relevancia a nivel
mundial, convirtiéndose en una preocupación en países en desarrollo, desarrollados y
agencias para el desarrollo. Estos objetivos se definieron en la Conferencia de Monterrey en
2002; sin embargo "esto no quiere decir que los esfuerzos de desarrollo nunca hubieran
logrado resultados antes de 2002, pero lo que es nuevo es una comprensión compartida de
la necesidad de pensar en los resultados, y las maneras de lograrlos, desde el comienzo de
1 Cfr. Echebarría, Koldo (2000). Reivindicación de la reforrna administrativa: significado y modelos conceptuales. Revista del CLAD, Reforma y Democracia No. 18. Caracas.
2
cualquier iniciativa, empresa o proyecto -y luego monitorear el avance y seguir liderando
el esfuerzo para que en realidad se logren los resultados deseados-."2
En la mesa redonda internacional sobre resultados en Marrakech (febrero de 2004), las
agencias de desarrollo respaldaron cinco principios centrales con el fin de administrar para
resultados. Más recientemente, en el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en
París (marzo de 2005), los países socios y los donantes respaldaron la Declaración de
Paris3, que contiene seis compromisos específicos relacionados con la gestión para
resultados. 4
Con el fin de evitar confusiones entre la Gestión Orientada a Resultados, promovida en la
década de 1990, y la Gestión por o para resultados de Desarrollo (GpRD), se considera
conveniente hacer la siguiente aclaración:
"La introducción gradual de técnicas de gestión orientada a resultados en los años noventa ayudó a muchos gerentes de agencias del sector público y de desarrollo a adoptar un enfoque más sistemático sobre todos los aspectos de la gestión de proyectos y programas. Muchas instituciones y agencias en los países, tanto desarrollados como en desarrollo, ahora usan una variedad de técnicas prácticas para la gestión para resultados, lo que incluye la planificación estratégica basada en resultados, el uso de modelos lógicos o marcos de resultados de proyectos, la presupuestación basada en resultados, la gestión de riesgos y el M&E basado en resultados.
Si bien la gestión basada en resultados es casi sinónima de la GpRD como la comprendemos actualmente, algunos enfoques a la gestión basada en resultados se han centrado sólo en la rendición de cuentas. La GpRD va más allá, incorporando las ideas más nuevas acerca de la colaboración, la asociación, la apropiación por parte del país, la armonización y la alineación y brinda una norma de gestión más alta porque les pide a todos los interesados directos a poner el énfasis continuamente en el desempeño de resultados del país, en lugar de en los resultados a corto plazo".5
2 BID. (2006) Libro de Consulta: Buenas prácticas recientemente identificadas de gestión para resultados de desarrollo. pág. iii 3 Ver Anexo I 4 Op cit. BID. (2006) Libro de Consulta. pág. iii 5 Op cit. BID. (2006) Libro de Consulta. págs. 8 y 9
3
1.1. 2 Definición del concepto
La gestión por o para resultados de desarrollo puede ser definida de conformidad con el
convenio de la Mesa Redonda de Resultados de Marrakech en 2004, donde se señala que
"es una estrategia de gestión centrada en el desempeño del desarrollo y en las mejoras
sostenibles en los resultados del país. Proporciona un marco coherente para la efectividad
en el desarrollo en la cual la infmmación del desempeño se usa para mejorar la toma de
decisiones, e incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la gestión de
riesgos, el monitoreo del progreso y la evaluación de los resultados".6
En este sentido, la Declaración de París sobre la Eficacia Ayuda para el Desarrollo, define a
la Gestión por o para Resultados como "la gestión orientada a la consecución de resultados
significa administrar e implementar ... [mejoras]. .. con vistas a los resultados deseados y
utilizar la información para mejorar la toma de decisiones."
En consecuencia, se puede decir que la GpRD es simple y sencillamente la definición de
resultados esperados realistas, que se basan en análisis apropiados; pero que además es la
identificación precisa de los beneficiarios de los proyectos y la preparación de proyectos
que responden a las necesidades de dichos beneficiarios; que también es el seguimiento, a
partir de indicadores apropiados, de los progresos hacia el logro de los resultados esperados
haciendo un uso eficaz de los recursos con que se cuenta; también puede ser entendida
como la identificación y la gestión de riesgos, teniendo en cuenta los resultados esperados y
los recursos requeridos o como la mejora de conocimientos a partir de lecciones aprendidas,
integrando éstas en los procesos de toma de decisiones. 7
1.2. Etapas para la implementación de la Gestión para Resultados
El modelo de la GpRD supone como eje principal la medición del desempeño de la gestión
pública. La tarea ejecutiva del gobierno requiere que los organismos públicos, responsables
6 Op cit. BID. (2006) Libro de Consulta. pág. 1 7 Cfr. http://www.ocimed.gob.pe/observatorioídocumentos obs/asist doc/acdi/i.rnia acdi 04.doc Fecha de última consulta: 27/Mar/2007
4
de un determinado serv1c10 o producto públicos, utilicen, en la mayoría de los casos,
insumos financieros, humanos y materiales que les son asignados a través del presupuesto
para la consecución de los resultados y objetivos de la política pública. Es así como las
etapas de la GpRD están íntimamente ligadas al proceso presupuestario e incluso lo llegan
a complementar.
De manera resumida, tal y como lo expone Marcos Pedro Makón, 8 implica la priorización
de la acción sobre la Alta Dirección y las gerencias operativas mediante dos herramientas
metodológicas: la planificación estratégica situacional y la reingeniería de procesos.
La planificación estratégica situacional, supone la necesidad de ordenar y ubicar las
prioridades de una institución mediante la identificación y jerarquización de procesos,
productos, servicios y beneficiarios, es decir, implica la definición de indicadores de
desempeño gerencial que permiten al operador un marco de acción en un tiempo definido.
Por otro lado, el hecho de implantar un sistema, requiere una adecuación de procesos
internos, en donde se suelen detectar inconsistencias entre los objetivos y metas con su
ejecución; es aquí donde la reingeniería de procesos hace presencia, toda vez que permite
mediante un monitoreo continuo y evaluaciones periódicas, introducir y aplicar cambios
que permitan una congruencia entre los objetivos, metas y prácticas en la ejecución, es
decir, eficientar los procesos.
Los indicadores pues, se elaboran estableciendo una expresión cuantitativa a resultados más
significativos que se espera obtener en la ejecución de un determinado programa, proyecto
o servicio público en un período de tiempo determinado. Los indicadores de gestión
seleccionados deben permitir la realización de una evaluación del desempeño de la
actividad, unidad o actor involucrados, arrojando un resultado que permita contrastar lo
planificado con lo realizado. Es decir, los indicadores de gestión tienen como objetivo la
construcción de un sistema de medición y evaluación de la gestión de programas, proyectos
y servicios públicos.
www.top.org.ar/Documentos/M AK O N. %20Marcos%20%20 El%20modelo%20de%20gestin%20por%20resul tados.m!.f Fecha de última consulta: 27/Mar/2007
5
Los indicadores que con mayor frecuencia se emplean para evaluar la gestión pública son
los de cobertura (identifican el número de usuarios atendidos o prestaciones entregadas;
estos indicadores son relevantes en· el caso de servicios que se prestan en áreas deficitarias
y en las que la acción del Estado es prioritaria); de oportunidad del servicio (miden el
tiempo requerido para entregar un determinado servicio al usuario); de eficiencia (miden la
relación entre los bienes públicos producidos o suministrados y los insumos requeridos para
ello, aspecto especialmente válido durante la discusión de los presupuestos); de eficacia
(miden el grado de cumplimiento de los planes y programas); de efectividad (miden el
grado de satisfacción de la demanda), y de autofinanciamiento (miden la capacidad de los
servicios públicos para generar sus propios recursos que les permita financiar su actividad,
reduciendo su dependencia de los aportes fiscales).9
Con el fin de que las metas y los indicadores establecidos por los organismos públicos
tengan una vinculación entre el ejecutor y el gobierno central, además de establecer un
compromiso no sólo al interior del gobierno sino con la propia sociedad se ha optado, en
muchos Estados, por suscribir los objetivos de gestión en documentos tales como contratos,
decretos u otras formas que impliquen su observancia general. Por lo regular son suscritos
anualmente y de manera pública por las máximas autoridades del gobierno y las
autoridades de las instituciones involucradas, con el aval de los organismos encargados de
la planificación y presupuestación de las finanzas.
Esta etapa de "compromiso" esta ligada con la proyección del presupuesto que se ejercerá
en el periodo para el cual han sido definidos los objetivos de gestión o metas con base en
los indicadores. El desarrollo de la planeación y presupuestación, como etapas de la GpRD,
al igual que su monitoreo durante la ejecución, rendición de cuentas y evaluación de los
resultados, son puntos que más adelante se desarrollarán por considerarlos pilares
fundamentales de la GpRD y, especialmente, porque son éstos los mecanismos que
permitirán una flexibilización del gasto público.
9 Quintín, Antonio. "Paradigmas emergentes de la refonna administrativa: la Nueva Gestión Pública" en Patrimonialismo, burocracia y posburocracia en el diseño institucional de la administración pública venezolana. Caracas, 2005.
6
1.3 Presupuesto por Resultados
La asignación de recursos sobre la base de los servicios a entregar es una idea antigua1
seductora y básica, y podemos sorprendernos de que no emprendido un camino propio y de
cierta forma autónomo. Muchos gobiernos incluyen en sus presupuestos informaciones
sobre resultados pero esto no significa que toman sistemáticamente sus decisiones de gastos
sobre esa base. El concepto de presupuesto basado en resultados es el concepto en el cual
cada incremento de gasto se vincula expresamente a un incremento de la producción o del
desempeño. La puesta en práctica de este concepto supone que el gobierno dispone de datos
confiables sobre el costo unitario de los servicios y que las demandas de créditos sean
estructuradas con el fin de facilitar el análisis marginal de los costos y de los productos. Si
algunos gobiernos juntan informaciones sobre el desempeño, pocos son aquellos que
actualmente tienen esa capacidad. 10
Así pues, las mediciones de los resultados o del desempeño no sólo se utilizan para medir la
eficiencia en la ejecución del gasto en sus diversos programas, sino que se convierten en la
base del propio proceso de presupuestación, autorización y ejecución. De alguna manera,
los resultados buscan dar sentido y congruencia a la integración de las diferentes agencias
gubernamentales, sus acciones y resultados, ligándolos con los impactos que el gobierno
como un todo pretende alcanzar. Los presupuestos, en este sentido, adquieren a todo nivel
una nueva dimensión: el gasto debe generar resultados e impacto y estos deben definir el
gasto. 11
En este sentido, David Arellano Gault, señala que
Un "proceso ideal en una presupuestación por resultados implicaría que los programas, como categorías presupuestales, deben establecer actividades
10 Schick, Allen (2001) "Does Budgeting have a future?" in 22nd Annual Meeting ofSenior Budget Officials. PUMA/SBO 4 Paris, May (en castellano: "¿La Presupuestación tiene algún futuro?", Serie Gestión Pública No. 21, ILPES-CEPAL. Santiago, 2002). 11 A rellano Gault, David. (2001 ). Documento presentado como ponencia en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 noviembre.
7
asociadas que contribuyan al mismo objetivo más allá de las unidades de gasto o estructuras administrativas encargadas. Los 'outcomes' o impactos se definen como aquellos que reflejan el grado de afectación positiva de las acciones de una organización o conjunto de organizaciones gubernamentales en el público beneficiario, y los 'outputs' o resultados que se quiere alcanzar, serían la medida de la cantidad de bienes o servicios producidos por una agencia. Este proceso de concatenación entre impactos y resultados implica la construcción de un modelo relativamente completo de la contribución que los diferentes programas, manejados por diferentes agencias, tienen tanto en el uso de recursos, como en el costo y eficiencia de las acciones diseñadas. En otras palabras, no es posible contentarse solamente con una definición del nivel de recursos que se necesita para emprender una acción, sino una comparación en términos de eficiencia, congruencia e incluso equidad de cada programa y de cada acción organizacional a emprender."
Como he mencionado con anterioridad, el presupuesto por o para resultados asociado a la
planificación estratégica, no debe confundirse con el presupuesto por programas. La
diferencia es grande, toda vez que esta última es propia del sistema de planificación
centralizada, instaurada en la década de 1960 y no tiene como finalidad el aumentar la
eficiencia ni eficacia, toda vez que los resultados no permitían identificar logros favorables
o desfavorables orillando a que los programas pem1anecieran inalterados.
La presupuestación de cualquier tipo, es un aspecto técnico en su operación, pero político
en su formulación y rendición de cuentas. Por ello es necesario:
"comprender que: a) estos presupuestos añaden nuevas ideas técnicas, pero no eliminan ni eliminarán la discusión política sobre el papel y las acciones gubernamentales; b) la discusión de resultados, impacto y desempeño es una discusión que involucra la definición y ordenamiento de preferencias múltiples entre actores heterogéneos. No hay solución técnica para la ordenación de preferencias y la definición de resultados para cualquier situación; c) los presupuestos que buscan ordenarse por resultados pueden ser vistos como políticas públicas, donde las agendas de los actores políticos y burocráticos, los debates y argumentos entre los diversos agentes políticos, el contexto de la discusión sobre el estado y la administración pública son variables contextuales y coyunturales particularmente importantes en todo esfuerzo de introducción de presupuestos de este tipo." 12
Se podría decir que:
12 Op cit. Are llano Gault, David. (2001) sin página.
8
"el Presupuesto por resultados se refiere a procedimientos o mecanismos que intentan fortalecer vínculos entre los recursos proveídos a las entidades del sector público y su impacto a través de la utilización de información formal de desempeño. El concepto de utilizar los programas del gobierno o la información de desempeño de un programa específico para la toma de decisiones en la asignación de recursos y para mejorar el uso de dichos recursos, parece claro y contundente. La información del desempeño se recoge y la oficina de presupuesto y los tomadores de decisiones hacen uso de ésta para decidir el nivel de utilización presupuestaria para el año siguiente. El buen desempeño se premia con recursos adicionales y al mal desempeño se le disminuyen o mantienen los mismos recursos del año anterior. Se establece un sistema que ofrece incentivos para la buena gestión" 13,
sin embargo la realidad es más compleja.
1.4 Evaluación de resultados
La evaluación de programas gubernamentales y la cuantificación de su impacto, cobra
relevancia en la década de los noventa a fin de logar una mejor asignación del gasto
público. Es así como la evaluación de proyectos, planes y programas, y la generación de
resultados, se ha convertido en una de las funciones básicas del Estado moderno.
La evaluación es un proceso que procura determinar, de manera más sistemática y objetiva
posible, la pertinencia, eficacia, eficiencia e impacto de actividades a la luz de los objetivos
específicos. 14 Constituye una herramienta administrativa de aprendizaje y un proceso
organizativo orientado a la acción para mejorar tanto las actividades en marcha, como la
planificación, programación y toma de decisiones futuras. La evaluación de programas y
proyectos es un instrumento de gestión, es un proceso de duración determinada que trata de
valorar de manera sistemática y objetiva la pertinencia, el rendimiento y el éxito de los
programas y proyectos concluidos y en curso. La evaluación se realiza con carácter
selectivo para dar respuesta a determinadas preguntas e impartir orientaciones a los
encargados de tomar decisiones y administradores de programas, así como para obtener
13 Leipziger, Danny. (2006). Memorias del Seminario Internacional Transparencia Fiscal: Presupuesto por resultados y calidad del gasto público (2006). Bogotá, Colombia. Pag. 32 14 Cfr. http www.cndna.gov.ve/PlanAccion/6. l PropuestaSEGUIMIENTO.doc Fecha de última consulta: 27/Mar/2007
9
infonnación que permita determinar si las teorías e hipótesis básicas que se utilizaron al
formular el programa resultaron válidas, qué surtió efecto o no, y por qué. La evaluación
generalmente tiene por objeto determinar: a) la pertinencia, b) la eficiencia, c) la eficacia,
d) el impacto y e) la sostenibilidad. 15
En este sentido, la evaluación es un proceso permanente y continuo de indagación y
valoración de la planificación, la ejecución y la finalización de los programas y proyectos
sociales. Su finalidad es generar información, conocimientos y aprendizaje dirigidos a
alimentar la toma de decisiones oportunas y pertinentes para garantizar la eficiencia, la
eficacia y la calidad de los procesos, resultado e impactos de los programas, todo ello en
función del mejoramiento de las condiciones de vida de sus poblaciones beneficiarias. 16
La evaluación no debe ser considerada como una acción de control o fiscalización, es un
proceso que permite a los distintos actores involucrados aprender y adquirir experiencia de
lo planificado y ejecutado para tomar decisiones que optimicen la gestión del programa o
proyecto y garanticen mejores resultados e impactos. 17
La evaluación de resultados, tiene como objetivo obligar a la administración pública a
publicar informes anuales de desempeño, en los cuales se analicen las operaciones y se
comparen los resultados esperados con los efectivamente logrados. Para esto se requiere
que las metas de gestión se definan ex ante y que los resultados se contrasten con estas
metas. Para esto se requiere desarrollar indicadores de desempeño y compilar los datos
mediante informes. 18
El fin mismo, como se mencionó en un prmc1p10, de la evaluación, es incorporar los
resultados de ésta a la toma de decisiones del ciclo presupuestario. La forma y velocidad
con que se genere este vínculo, dependerá del contexto político institucional de cada país.
15 ldem. 16 ldem. 17 ldem 18 Cfr. Pag I 80 www.eclac.org/publicacioneslxml/9/l 5209/PanoramaGP Pane 11.pdf Fecha de última consulta: 27/Mar/2007
10
Así pues, Sonia Cunill y Nuria Ospína en su investigación Evaluación de resultados para
una gestión pública moderna y democrática: experiencias latinoamericanas, señalan dos
tipos de sistemas de evaluación, tomando como referencia el marco institucional del
sistema de evaluación y al tipo de proceso de toma de decisiones al que pretenden servir sus
resultados: el modelo plan y el modelo presupuesto.
El modelo de evaluación tipo Plan busca reforzar el proceso de toma de decisiones
propiamente políticas, más que las decisiones presupuestarias, y generalmente es
coordinado o promovido por las unidades encargadas de la planificación. En contraste, el
modelo de evaluación tipo Presupuesto desarrolla instrumentos de evaluación que están
orientados a mejorar los procesos de formulación y discusión presupuestaria, en las que las
herramientas de la evaluación se integran al ciclo presupuestario.
Asimismo, hay autores que clasifican la evaluación en dos sentidos, uno macro y otro
institucional. En el ámbito macro, se observa una perspectiva global, se ubica la
preocupación por el desarrollo nacional y la globalidad, materializándose en la
metaevaluación. En consecuencia, el ámbito institucional desarrollado en la
mesoevalaución, toca los niveles operacionales.
La evaluación, generalmente es vinculada con la auditoría y ha evolucionado desde la
auditoría interna, realizada por las dependencias y entidades; la externa, que realizan los
órganos legislativos, hasta una visión que contempla consecuencias económicas y sociales
de aplicación de fondos públicos y que se denomina auditoria de resultados.
Como se ha mencionado, uno de los principales objetivos de la GpRD, es generar
credibilidad ante la sociedad para que se observe que la aplicación del gasto en proyectos,
planes y programas tiene un beneficio social. En este sentido, no basta con que las
dependencias y entidades realicen evaluaciones y comparen sus resultados esperados con
los obtenidos, toda vez que propiciaría una subjetividad en la información generada. l
Previendo esto, muchos países han adoptado sistemas de evaluación externa, permitiendo
que la información generada contribuya a la credibilidad de la misma y se pueda hacer uso
confiable de ella.
11
La evaluación resulta ser un proceso complejo, sus políticas y métodos tienen que ser
definidos al momento en que se determinan los objetivos estratégicos y los indicadores de
desempeño. Sin embargo, no todos los servicios pueden ser evaluados bajo la misma
perspectiva. Es así como la aplicación de un solo sistema o política de evaluación no resulta
suficiente; razón por la cual, es conveniente adoptar diferentes sistemas de evaluación, con
el objetivo de comparar los resultados que se generen y así tener información más confiable
que permita aplicarla en el siguiente ciclo presupuestario.
12
CAPÍTULO II. Rigidez y flexibiJidad presupuestaria
II.1 Conceptos
La rigidez presupuestaria es también concebida como inflexibilidad presupuestaria y, de
forma más general, como la incorporación de "gastos obligatorios" en el presupuesto de
egresos de un país.
Acotando el tema al análisis administrativo y presupuestario, materia de esta investigación,
la rigidez presupuestaria se puede definir, en principio, como los compromisos no
discrecionales en el presupuesto de tipo legal y contractual que los gobiernos deben cubrir
para cada ejercicio fiscal y que reducen el margen de maniobra de las autoridades de
política para la priorización de acciones del Estado y la ejecución de programas sustantivos
del gobierno. 19 A contrario sunsu, la flexibilidad presupuestaria debe ser entendida como la
posibilidad de incorporar gastos discrecionales que permitan la priorización del gasto de
conformidad con los objetivos del Estado.
En virtud de la incorporación de gastos obligatorios, la estabilidad macroeconómica se ve
comprometida toda vez que dificulta adecuar las magnitudes fiscales de un Estado, debido a
que en la visión macroeconómica se tienden a establecer mayores compromisos de gasto en
el futuro, provocando la emisión de deuda pública.
Bajo ciertos criterios normativos, es posible que las inflexibilidades en el presupuesto
puedan considerarse como un aspecto deseable en la medida en que hay un conjunto de
rubros presupuestales que no deben estar sujetos a vaivenes de corto plazo. Las
flexibilidades se entenderían, entonces, como un mecanismo para aislar dicho rubros de la
19 Cfr. Echeverry, Bonilla, Jorge Alexander y Moya Andrés (2006), Rigideces institucionales y flexibilidad presupuestaria: los casos de Argentina, Colombia, México y Perú, BID-PRODEV.
13
discusión anual del presupuesto y generar un compromiso sólido del Estado con dichas
obligaciones.20
Sin embargo, el exceso en la utilización de inflexibilidades, no es recomendable porque
abre la posibilidad de que grupos de interés o de poder, incluyan en el presupuesto rubros
que se consideren prioritarios; o bien si se trata de rubros prioritarios implica la obligación
de una determinada asignación aún cuando esté de por medio la atención a un área más
general, comprometiendo la viabilidad financiera del Estado.
Además de lo anterior, el exceso de su uso propicia una complejidad en la elaboración del
presupuesto, toda vez que es difícil jerarquizar las prioridades de gasto en estos rubros de
gasto obligatorio y de sus políticas públicas.
Como ejemplos claros de las rigideces o inflexibilidades presupuestarias, tenemos los
gastos en servicios personales, las pensiones y el servicio de deuda. "Si bien los gastos en
personal pueden modificarse por disminuciones de la planta o en las remuneraciones, ello
no es fácil, ni jurídica ni políticamente. Otro tanto ocurre con las jubilac_iones. El servicio
de deuda puede también modificarse por operaciones de conversión o canje, pero tampoco
es sencillo. Sólo en circunstancias muy graves se dejan de atender los gastos salariales,
provisionales y de la deuda. En cambio, los gastos destinados a la inversión pública son de
naturaleza discrecional, ya que pueden ser postergados".21
11.2 Clasificación de inflexibilidades
Un elemento clave para la determinación de rigideces o inflexibilidades presupuestarias es
la discrecionalidad en el gasto público. Sin embargo la subjetividad de la discrecionalidad
no permite definir bien el tema en términos absolutos, por lo que únicamente se puede
20 Echeverry, Juan Carlos; Bonilla, Jorge Alexander y Moya Andrés (2006), Rigideces institucionales y flexibilidad presupuestaria: los casos de Argentina, Colombia, México y Perú, BJD-PRODEV. 21 Vega, Susana (2005). Inflexibilidades: rigideces y afectaciones presupuestarias y otros aspectos. Experiencia argentina. XXXII Seminario Internacional de Presupuesto Público, Lima Perú.
14
hablar de gastos más discrecionales o flexibles, y gastos . menos discrecionales o
inflexibles. En este sentido es necesario analizar la naturaleza del gasto.
Una clasificación útil y didáctica de las inflexibilidades, es aquella que la divide en tres:
1. Inflexibilidades en el gasto;
11. Inflexibilidades del ingreso o rentas con destino específico, y
111. Otras inflexibilidades.
El pnmero se ongma en normas que dictan un gasto de obligatorio cumplimiento; el
segundo ata alguna fuente de ingreso y la destina por Ley a un uso específico, y el tercero
se refiere a otros aspectos que constituyen los recursos "parafiscales" y las exenciones
tributarias o "gastos fiscales", los cuales se encuentran por fuera del presupuesto, pero
reflejan decisiones presupuestales implícitas o explícitas. 22
Otra clasificación que resulta útil, para la comprensión de las inflexibilidades es aquella que
la clasifica como alta, media o baja inflexibilidad.
En este sentido, se considera que un gasto es de alta inflexibilidad, si el ejecutivo y el
legislador no tienen discreción sobre su valor nominal durante una vigencia fiscal. La
inflexibilidad media se presenta cuando existe algún margen de maniobra de la autoridad
política sobre el monto nominal de ese rubro en el corto plazo. Por último, una
inflexibilidad, sería de carácter bajo, si el ejecutivo tiene amplia discrecionalidad en los
ajustes nominales de las asignaciones o afectaciones presupuestales, o si la magnitud
ineludible de ese gasto es poco significativo. Bajo esta metodología, s1 un rubro es
clasificado en alguna de las dos primeras categorías, se considera exclusivamente
inflexible. 23
22 Cfr. Echeverry, Juan Carlos; et al (2006). 23 ldem.
15
Otro enfoque es el que toma en cuenta la afectación de recursos atados a la atención de
gastos, o sea, partiendo de la clasificación según su fuente de financiamiento. Así se tienen ·
recursos afectados, recursos propios, transferencias, uso de crédito y tesoro nacional. 24
También es posible distinguir la inflexibilidad o los gastos obligatorios, según su objeto, de
mayor o menor cumplimiento obligatorio: servicios personales, jubilaciones y pensiones,
transferencias a gobiernos locales, servicio de deuda, bienes y servicios, otras
transferencias, inversión real, inversión financiera, etc.; dependiendo éstos de los conceptos
que prevean los presupuestos de egresos de los Estados. Esta clasificación, generalmente y
para mayor practicidad, cuenta con una subclasificación antes abordada, la de alta, media y
baja inflexibilidad o rigidez.25
11.3 El déficit como elemento que genera inflexibilidad presupuestaria
La experiencia en algunos países miembros de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), en las últimas décadas, no parece ajustarse a la teoría que
plantea que la deuda pública debe cumplir el papel de "amortiguador" ante los choques
inesperados ( de gasto o de ingreso) en la economía. Por el contrario, se observa una
tendencia hacia la acumulación de deuda pública aún en periodos de paz y crecimiento para
las economías de la OCDE. Los países en desarrollo no se han quedado atrás en esta
tendencia de acumulación de deuda pública (Echeverry, et al 2004).
Sin duda alguna, la política juega un papel muy importante en la determinación de rigideces
o inflexibilidades presupuestarias.
La teoría política y económica, no ha estudiado a profundidad el problema de las
inflexibilidades como tal, sin embargo vale la pena revisar las teorías políticas sobre la
acumulación de deuda pública, tales como la teoría de la "ilusión fiscal" y de "la deuda
como una variable estratégica" (Alessina y Perotti, 1994).
24 Op. cit. Vega, Susana (2005). 25 Cfr: Vega, Susana (2005).
16
En este sentido, los encargados de la política que desean dar una continuidad a sus
objetivos mediante la figura de la reelección o permitiendo que un grupo a fin a su
ideología continúe en el poder, utilizarán herramientas de política económica· para
desarrollar la economía nacional antes del periodo electoral incurriendo, por lo general, en
un déficit fiscal.
Igualmente, desde un punto de vista político, la deuda pública permite que un gobierno
gaste más recursos en las áreas que determine prioritarias de conformidad con su plan de
gobierno, sin embargo si el futuro político le es adverso, el servicio de la deuda limita los
recursos disponibles en el futuro para los adversarios políticos. Esto supone, que Estados
con un alto índice de polarización política, pudieran llegar a presentar niveles importantes
de inflexibilidad a causa de la deuda pública.
La presión de gasto, en este tema, no es exclusiva de la generación de deuda, toda vez que
desde el punto de vista político también se pueden asegurar recursos y la continuidad de
proyectos sujetando éstos a leyes o mandatos que determinen un porcentaje o destino
específico del gasto, lo cual genera una presión de gasto que, para cumplirla, obliga a los
gobiernos a incurrir en déficit, si no desean eliminar del presupuesto otros gastos.
De esta forma, se observa que el aspecto político, no es la única causa generadora de déficit
público, pero sí una variable muy importante.
La acumulación de deuda, en el presente, genera impuestos para ciudadanos que aún no han
nacido o no se han sumado a la población económicamente activa y que, por lo mismo, no
se encuentran representados en los procesos políticos de toma de decisiones. Esta
desigualdad de representación política de generaciones, puede llegar a generar acumulación
de deuda pública, en la medida que las presentes generaciones transfieren a las futuras los
costos de un elevado nivel de gasto público.
Claro ejemplo de esto se observa en países que no previeron sistemas de ahorro para el
retiro y que, debido a los cambios en su estructura demográfica y aumento en la esperanza
de vida, elevan la presión de gasto derivada de pensiones. En este caso, las primeras
17
generaciones tenderían a asignarse generosos recursos y beneficios, costo que tendrían que
pagar generaciones futuras sin tener los mismos beneficios. 26
Otro elemento que genera presiones de gasto mediante inflexibilidades, es el conflicto
distributivo. Este se presenta cuando diferentes grupos o sectores no están dispuestos a
asumir los costos de tener que contribuir más al gasto público mediante el pago de
impuestos. En este esquema es necesario acudir a la austeridad, pero no siempre es
suficiente y sostener altos niveles de deuda pública resulta una política insostenible.
En este escenario, la acumulación de déficit es el resultado de una "guerra de espera" entre
distintos grupos de interés que intentan que sean otros quienes carguen con el peso del
ajuste fiscal. Nadie quiere ser el primero en "soltar" sus rentas, y no hay mecanismos
disponibles o instituciones de coordinación que posibiliten una reducción simultánea.27
11.4 Ventajas y problemática de Ja rigidez o inflexibilidad presupuestaria
En los términos de los apartados anteriores, la rigidez o inflexibilidad presupuestaria se
presenta más como un problema que como una solución a la priorización del gasto.
Un debate al respecto, puede ser abordado desde la política económica y uno de sus
conceptos conocido como la inconsistencia dinámica o inconsistencia temporal.28
En este sentido, una solución al problema de la inconsistencia temporal, es la renuncia a la
discreción, mediante la adopción de reglas rígidas para la elaboración de la política
26 Cfr. Echeverry, Juan Carlos; Fergusson, Leopoldo, y Querubín, Pablo (2004). La batalla política por el presupuesto de la nación: inflexibilidades o supervivencia fiscal. Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colombia. 27 Idem. 28 La inconsistencia temporal implica, en términos generales, que una acción que genera un beneficio presente, en un plazo determinado o indeterminado genera un desajuste económico que implica acciones correctivas que no son necesariamente benéficas. Por ejemplo, un país desea generar infraestructura productiva, y al no contar con inversión directa, interna o externa, recurre al endeudamiento. Como sigue teniendo el mismo nivel de ingresos, tendrá que recurrir a la inflación para reducir el valor real de la deuda.
18
económica. Dentro de este contexto las inflexibilidades se entenderían como una respuesta
óptima.29
Sin embargo, en la realidad, existen situaciones imprevistas, y el hecho de contar con una
flexibilidad presupuestaria o discreción para modificar las acciones de gobierno pasadas,
pueden también resultar óptimas.
Entonces, ¿cuál es la solución si ningún modelo es realmente óptimo? Una de las diversas
soluciones que se han estudiado es "la creación de cláusulas de escape mediante las cuales
las autoridades de política pueden acudir a la discreción si algo extraordinario e imprevisto
ocurre, o si la única alternativa de política, aunque previsible, es indeseable".3º
Ahora bien, no basta con establecer cláusulas de escape, sino fijar reglas que permitan el
uso responsable de éstas, y una de las mejores formas es el contrapeso de poderes, es decir,
sujetar la aplicación de éstas por parte del ejecutivo a una autorización del congreso.
En la determinación de reglas se debe tener claro, que para la atenuación del problema de
inconsistencia temporal o dinámica, no se deben adoptar reglas demasiado estrictas que
hagan imposible su cumplimiento, cuestión que por el aspecto político con el que son
creadas, son difíciles de superar.
29 Op. cit. Echeverry, Juan Carlos, et al (2006). 30 Idem.
19
CAPÍTULO 111. ESTUDIO COMPARATIVO SOBRE LA LEGISLACIÓN
PRESUPUESTARIA EN PAÍSES DE LA OCDE Y LATINOAMERICANOS31
Con el fin de que el lector observe la incorporación de las mejores prácticas a nivel
internacional, que fueron adoptadas para la formulación de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y con el objeto de establecer las bases de un futuro proceso de
reforma al sistema presupuestario mexicano que complemente los esfuerzos alcanzados
hasta ahora logrados en materia de presupuesto por o para resultados, y la evaluación de
estos; se hace manifiesta la necesidad de revisar el marco legal, a fin de ubicarlo en el
contexto internacional.
Este estudio comprende: un análisis general de la legislación presupuestaria de Alemania,
Argentina, Australia, Chile, España y Nueva Zelanda; en donde se señalan los aspectos
relevantes de las legislaciones analizadas.
Al realizar la lectura de este capítulo, el lector será capaz de identificar los aspectos
comunes, tales como los principios en los cuáles se basa el sistema presupuestario, la clase
de información que se rinde en forma de cuenta pública a los respectivos poderes
legislativos, las responsabilidades institucionales y de los servidores públicos que se han
establecido para dar certidumbre y transparencia a los procesos de asignación y ejecución
del gasto público, así como, en gran parte y salvo sus excepciones, los tiempos y procesos
31 Con base en el estudio realizado por la Unidad de Política y Control Presupuestario de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; así como en las siguientes fuentes: las constituciones y las leyes presupuestarias de los países seleccionados; el estudio denominado "Estudio comparativo sobre el proceso presupuestario en países de la OCDE y latinoamericanos", elaborado por esa Unidad en 1997 con base en un cuestionario conteniendo 54 preguntas sobre el proceso presupuestario y su estructura institucional, el cual fue enviado a 20 países de la OCDE y latinoamericanos; así como diversos documentos preparados por la OCDE (Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Management; Budgeting in Sweden; OECD Economic Surveys: New Zealand; Modem Budgeting, Budgeting for the Future), y el documento elaborado por el FMI denominado: "Public Expenditure Management and BudgetLaw: Toward a · Framework for a Budget Law for Economies in Transition" ( 1994).
20
de formulación, presentación y discusión y negociación de los presupuestos nacionales por
parte de los poderes ejecutivo y legislativo.
El desarrollo de este capítulo es complementario a la parte general del siguiente capítulo,
defonna tal que con el panorama general de estas buenas prácticas y el estudio de los
sistemas presupuestarios de los países analizados, permitirá observar que el nuevo sistema
presupuestario mexicano ha adquirido y construido un sistema tal que involucra a nuestro
país como uno de los sistemas más avanzados, sin embargo, y como se demostrará, es sólo
el principio pues falta avanzar más no sólo en tener un buen esquema y responsabilidades
presupuestarias y hacendarías, sino enfocar el esquema presupuestario en la obtención de
beneficios concretos y satisfactorios para la población, lográndose esto, solamente en el
enfoque con base en resultados de los procesos presupuestarios y de evaluación.
111.1 Alemania
111. 1 .1 Aspectos Relevantes del "Federal Budget Code" (1969)
111.1.1.1 Disposiciones Generales.
El objeto y marco institucional son determinados por el Federal Budget Code (FBC), que
determina y establece los fondos que la Federación y los estados necesitan para dar
cumplimiento a sus propósitos.32
Asimismo se señalan como principios económicos los siguientes:
a) Eficacia y economía en la preparación y ejecución del presupuesto;
b) Elaborar análisis de costo-beneficio en la aplicación de medidas financieras;
c) La utilización del superávit para la reducción de préstamos, el repago de deudas o
para destinarlo a la reserva económica;
32 Sección 2 del Federal Budget Code y sección 1 de la Ley de Principios Presupuestarios para la Federación y los Estados, LPPFE.
21
d) El déficit deberá ser cubierto en el siguiente ejercicio fiscal únicamente con recursos
provenientes de préstamos. 33
111. l. 1.2 Planeación-Programación-Presupuestación
En materia de inversión pública, los presupuestos para gastos y las autorizaciones de
compromisos futuros para construcciones, mejoras y el desarrollo de proyectos serán
cubiertos por las asignaciones del Gobierno Federal, de los estados o de los municipios.
Dichos gastos y autorizaciones no serán presupuestados sino hasta que exista un plan que
explique el tipo de obra, el costo, las instalaciones, el tiempo requerido y el plan de
financiamiento. Existen casos de excepción cuando de posponerse el proyecto, pudieran
presentarse desventajas para el Gobierno Federal.34
El tipo de planeación con el que cuenta Alemania es del tipo estratégica, es decir se lleva a
cabo mediante proyecciones financieras de mediano plazo. El procedimiento de
presupuestación se rige por un Plan Financiero de 5 años que será ajustado cada año
dependiendo del desarrollo económico. La presupuestación puede ser anual o multianual (2
años presupuestados por separado). El Ejecutivo puede tomar las medidas necesarias,
conforme al plan financiero, para asegurar una administración financiera ordenada,
tomando en consideración la probable agregación económica durante los distintos años del
plan.35
111. 1 .1. 3 Elaboración del Presupuesto
Después del análisis de los diversos ordenamientos en los que se regula el procedimiento de
elaboración del presupuesto, éste se puede resumir de la siguiente forma:
33 Secciones 7, 8 y 25 FBC. 34 Sección 24 FBC. 35 Secciones I y 11 del Federal Budget Code [FBC], sección 9 de la Ley para Promover el Crecimiento y la Estabilidad Económica [LPCEE], y sección 50 incisos I y 7 de la LPPFE.
22
a) Cada ministerio debe elaborar su anteproyecto de presupuesto y remitirlo en las
fechas previamente establecidas al Ministerio de Finanzas para que éste elabore
el proyecto de presupuesto y, en su caso, modifique las estimaciones que le
fueron remitidas.36
b) Se establece un procedimiento de negociación en el Ejecutivo, cuando el
Ministro de Finanzas no incluye alguna de las propuestas de presupuestos de los
ministerios. 37
c) El presupuesto puede ser por uno o dos años fiscales (presupuestados por
separado). En la elaboración del presupuesto, las autorizaciones para
compromisos futuros se presupuestan por separado a nivel de concepto de gasto.
En caso de que los compromisos se desarrollen en dos o más ejercicios fiscales
se debe indicar el monto anual en el presupuesto.38
Igualmente se observa que el contenido del presupuesto será el siguiente:
iEl presupuesto se conforma de presupuestos departamentales y del presupuesto
agregado, pudiendo subdividirse en administrativo y financiero.39
u Contiene los ingresos que se esperan obtener durante el ejercicio fiscal, el dinero
que se piensa gastar y las autorizaciones para compromisos futuros que se planea
requerir durante el ejercicio. Si el presupuesto se dividió en administrativo, debe
contener: ingresos administrativos esperados, gastos administrativos estimados y
las autorizaciones para compromisos futuros que se requieren para el pago de los
gastos administrativos.40
36 Secciones 27 y 28 del FBC. 37 Sección 29 FBC. 38 Sección 16 FBC. 39 Secciones 12 y 13 FBC. 40 Secciones 3, 7, 11, 12, 13 y 14 FBC.
23
m Tanto los ingresos como los gastos se deben presupuestar en su totalidad y de
manera independiente. Esta regla no aplica para los ingresos obtenidos por
préstamos ni para los gastos relativos a la amortización de la deuda.41
1v Partidas secretas. La Cámara de Diputados puede autorizar que las operaciones
confidenciales de gastos sean operadas por un "Comité Confidencial"
seleccionado por la misma Cámara.42
Por otro lado, se observa que la Cámara de Diputados puede realizar modificaciones al
presupuesto. Bajo este supuesto, el Gobierno Federal debe negociar con los miembros del
Congreso explicándoles los efectos financieros que se pueden producir si se reducen o
incrementan los gastos del proyecto de presupuesto. Las modificaciones se deben realizar
conforme a la LPCEE.43
111.1.1. 4 Ejercicio
Durante la ejecución del gasto, se puede observar que mediante el uso de la flexibilidad
presupuestaria se otorga independencia en la administración pública a ciertas entidades
cuando se justifica ésta por razones de eficiencia y economía.44
Asimismo, se permite realizar adecuaciones presupuestarías. Se permiten transferencias:
dentro del mismo capítulo, en materia de servicios personales; o cuando exista una
conexión sustantiva o administrativa. El gasto presupuestario sin indicación específica
sobre sus propósitos no es elegible para transferirlo.45
En cuanto a gastos con vigencia específica, se puede decir que existen fondos para gastos
que hayan sido designados en el presupuesto para un periodo establecido, respecto de los
cuales se haya establecido una condición para su vigencia, debiéndose utilizar dentro del
41 Sección 15 FBC. 42 Sección I O a FBC. 43 Sección 8 de la LPCEE y sección I O del FBC. 44 Sección 15 FBC. 45 Secciones 20 y 46 FBC.
24
periodo señalado sin que exista la posibilidad de ser aprovechado· en fechas posteriores.
Esto aplica para las plazas establecidas. 46
Existen también mecanismos presupuestarios en caso de emergencia. Sin embargo los
excesos y los gastos extrapresupuestarios requieren del consentimiento del Ministro Federal
de Finanzas, quien lo otorgará sólo en caso de una necesidad imprevista e inevitable, y se
podrán compensar con ahorros o gastos del mismo presupuesto departamental.47
También se prevé la posibilidad de congelar recursos que por razones especiales no deban
ejercerse o que no estén comprometidos. Solamente con la autorización del Ministro de
Finanzas se podrían utilizar dichos recursos.48
Se permite, igualmente, que los remanentes de los gastos de inversión sean llevados al
siguiente ejercicio. Otro tipo de gastos pueden declararse elegibles si están destinados a un
fin que comprende varios años, siempre que se realice por razones de eficiencia y
economía.49
En cuanto al establecimiento de fondos, es necesano contar con la autorización del
Ministro de Finanzas. Esta autorización toma en cuenta que dentro de los límites de los
fondos de efectivo disponibles, las autoridades competentes tengan un fondo para realizar
pagos en el momento en que sea necesario hasta un determinado monto y por un periodo
establecido. 50
Acerca de la deuda se puede decir lo siguiente:
a) Podrá contratarse hasta el equivalente a la suma total de los gastos de inversión;
se permiten excepciones sólo en el caso de que se adviertan en el equilibrio
económico general. 51
46 Sección 47 FBC. 47 Sección 37 FBC. 48 Secciones 22 y 36 FBC. 49 Secciones 19 y 45 FBC. 50 Sección 43 FBC. 51 Sección 18 FBC.
25
b) El Ministro de Finanzas puede contratar créditos con la finalidad de obtener
liquidez automática, siempre y cuando éstos se paguen dentro de los seis meses
posteriores a la conclusión del ejercicio fiscal. 52
111. 1.1.5 Contabilidad y requisitos de información
Igualmente la legislación nacional establece que el Ejecutivo deberá informar al Parlamento
los proyectos y un panorama de los efectos del programa financiero y presupuestario de la
Federación, los estados y los municipios. Asimismo, informará de los totales de los
presupuestos de gastos secretos, los resultados de la auditoría de la cuenta anual, la
administración financiera y presupuestaria, y los excesos y gastos extrapresupuestarios.53
Así mismo el FBC señala las reglas bajo las cuales se deben de presentar_ los reportes del
cierre de caja y del cierre del presupuesto. 54
111.1.1.6 Control, evaluación y responsabilidades
111.1.1.6. l Mecanismo de evaluación
Existen en la Administración Pública oficiales encargados de los resultados, quienes no
deberán estar involucrados en las recaudaciones, pagos o ingresos en cuentas, salvo que el
Ministro de Finanzas permita bajo una excepción al supuesto anterior. 55
Por otro lado, las entidades responsables de las recaudaciones y pagos o de los ingresos en
cuentas serán objeto de auditorías eventuales por lo menos una vez al año y las entidades
responsables de la administración de suministros por lo menos una vez cada dos años.56
52 Sección 18 FBC. 53 Cada tres meses; secciones 1 O, 1 O a y 3 8 FBC. 54 Secciones 82 - 84. 55 Sección 77 FBC. 56 Sección 78 FBC.
26
lll.1.1. 6.1 Responsabilidades de los servidores públicos y sancibnes
Cada entidad que administre ingresos o gastos tiene la obligación de señalar a un oficial de
finanzas que estará subordinado al jefe de la entidad y será el responsable de preparar los
documentos necesarios para la planeación financiera y del proyecto presupuesta!, así como
de ejecutar el presupuesto.57
111.2 Argentina
III. 2.1 Aspectos Relevantes de la "Ley de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional"
111. 2. 1.1 Disposiciones y principios generales
Las disposiciones de esta Ley se aplican a la administración central; orgamsmos
descentralizados; instituciones de seguridad social; empresas y sociedades del Estado;
sociedades anónimas con participación mayoritaria del Estado y las de economía mixta, así
como a las organizaciones privadas que reciben subsidios.58
Asimismo, se definen los conceptos de compromiso, gasto devengado y deuda pública.59
Como principios podemos encontrar los siguientes:
i) Todo incremento de gasto previsto en el proyecto del Ejecutivo deberá contar con el
financiamiento respectivo. 60
ii) Debe garantizarse la aplicación de los prmc1p1os de regularidad financiera,
legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y gasto de los
'bl' 61 recursos pu 1cos.
57 Sección 9 FBC. 58 Arts. 7, 8, 11 16 y 18. 59 Art. 31 del reglamento de la Ley. 60 Art. 28. 61 Art. 4.
27
iii) No se pueden adquirir compromisos para los cuales no queden saldo·s disponibles de
créditos presupuestarios, ni disponer de los créditos para una finalidad distinta a
la prevista. 62
iv) Ningún ingreso puede destinarse al pago específico de determinados gastos, con
excepción de los provenientes de operaciones de crédito, de donaciones con
destino específico y los que las leyes especiales determinen. 63
111. 2.1. 2 Planeación-Programación-Presupuestación
La planeación claramente presenta una visión de resultados. Así, el presupuesto comprende
un capítulo denominado "Disposiciones Generales", el cual contiene una visión global del
presupuesto y sus resultados esperados.64
El proceso de Programación-Presupuestación presenta las siguientes características:
a) En la programación-presupuestación, los poderes y entidades deben programar para
cada ejercicio la ejecución física! y financiera de los presupuestos conforme a las
técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos
que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto.65
b) Los presupuestos comprenden todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio,
los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones
entre sí; mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones
programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la
producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas. 66
En cuanto a inversión, los programas y proyectos en esta materia, pueden ser
multianuales. Así, la ley contempla proyectos de inversión multianuales para contratar
62 Art. 33. 63 Art. 23. 64 Art. 20. 65 Arts. 14, 16 y 34. 66 Art. 12.
28
obras o adquirir bienes y serv1c10s, para lo cual se requieren de cuatro requisitos:
señalar los recursos que ya han sido invertidos en ejercicios anteriores; los recursos que
se pretenden invertir; el monto total de la inversión, y los cronogramas de ejecución
fisica. 67
111. 2.1. 3 Elaboración del presupuesto
Ahora bien, en la formulación del presupuesto se observa que las dependencias realizan una
evaluación del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general
del país; sobre estas bases y con una proyección de las variables macroeconómicas a corto
plazo, se prepara una propuesta de prioridades presupuestarias en general, y de planes o
programas de inversiones públicas en particular.68
Para realizar el proyecto de presupuesto son considerados: el programa monetario, el
presupuesto de divisas ( estos últimos serán enviados al Congreso Nacional como
información adicional a la Ley de Presupuesto), la cuenta de inversión del ejercicio anterior
y el presupuesto consolidado vigente. 69
El contenido y formato se puede resumir de la siguiente forma:
a) El presupuesto consta de tres títulos: i) Disposiciones Generales, que contienen una
visión global del presupuesto y sus resultados; ii) Presupuesto de recursos y gastos
de la administración central, y iii) Presupuestos de recursos y gastos de organismos
descentralizados. Los presupuestos se clasifican por rubros e identifican la
producción y los créditos presupuestarios. Además de estos tres títulos, el proyecto
contiene los resultados de las cuentas corriente y de capital de la administración
nacional y los créditos para los proyectos de inversión. 70
67 Art. 15. 68 Art. 24. 69 Art. 24. 70 Arts. 19 y 25.
29
b) Se establece que las disposiciones generales que rigen para cada ejercicio financiero
no pueden ser de carácter permanente, ni pueden reformar o derogar leyes vigentes,
ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos. 71
Es importante señalar que los poderes y órganos autónomos realizan sus anteproyectos de
presupuesto y los envían a la Oficina Nacional de Presupuesto para que ésta realice los
ajustes necesarios. Sin embargo, los Poderes Legislativo y Judicial no se sujetan a las
normas que dicten los órganos rectores de los sistemas presupuestarios y de tesorería en
cuanto a los programas de ejecución física y financiera del presupuesto. 72
En cuanto a las empresas públicas, se establece un capítulo específico para el régimen
presupuestario de las empresas y sociedades del Estado. La máxima autoridad de la
empresa elabora el presupuesto, el cual contiene los planes de acción, las estimaciones de
gasto y su financiamiento, el presupuesto de caja y los recursos humanos a utilizar. Con
base en esto, la Oficina Nacional de Presupuesto analiza los proyectos y, en su caso,
aconseja la realización de ajustes. Es así como el Ejecutivo, antes del 31 de diciembre,
aprueba los ajustes que crea necesarios pudiendo delegar esta función al Ministerio de
Economía. Si las empresas no realizan sus presupuestos, la Oficina Nacional de
Presupuesto los elabora para remitirlos a la aprobación del Ejecutivo quien debe publicar
una síntesis de los presupuestos. 73
También es importante señalar que la Ley no señala específicamente el nivel de agregación
con el cual el Congreso Nacional aprueba el presupuesto; sin embargo, menciona que los
créditos, con los niveles de agregación que haya aprobado el Congreso, constituyen el
límite máximo de las autorizaciones disponibles para gasto.74
Una vez promulgada la Ley de Presupuesto, el Ejecutivo decreta la distribución
administrativa del presupuesto, la cual consiste en la presentación desagregada hasta el
71 Art. 20. 72 Arts. 25 y 34. 73 Arts. 46 - 54. 74 Art. 29.
30
último nivel previsto en los clasificadores y categorías de programación utilizadas, de los
créditos y realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto. 75
Interesante resulta la disposición de la Ley Complementaria, que señala específicamente
que las dependencias pueden incluir en sus respectivos presupuestos, créditos destinados a
atender gastos de carácter reservado y/o secreto.76
Por último, en caso de que no se apruebe el presupuesto, nge el del año anterior
(reconducción presupuestaria) con los ajustes que realice el Ejecutivo:
a) Eliminación de créditos que no deban repetirse por haber cumplido sus fines;
b) Inclusión de créditos indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas
derivadas de los compromisos de_ tratados internacionales;
c) Inclusión de créditos indispensables para asegurar los servicios, y
d) Adaptación de objetivos y cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y
servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos que resulten de los
ajustes anteriores. 77
111. 2.1. 4 Ejercicio
En cuanto a las adecuaciones presupuestarias se puede decir que el Ejecutivo establece los
límites para llevar a cabo modificaciones al presupuesto. Sin embargo, el Congreso puede
realizar modificaciones sólo cuando éstas afecten el monto total del presupuesto y el
endeudamiento previsto, así como los incrementos a gastos corrientes en detrimento de los
gastos de capital, y los que impliquen un cambio de distribución en las finalidades. 78
Las modificaciones a los presupuestos de empresas y sociedades del Estado que durante su
ejecución impliquen la disminución de los resultados operativos o económicos, alteración
75 Art. 30. 76 Art. 11 de la Ley Complementaria. 77 Art. 27. 78 Art. 37 de la Ley y su Reglamento.
31
de la inversión programada, o el incremento del endeudamiento autorizado, deben ser
aprobadas por el Ejecutivo previa opinión de la Oficina Nacional de Presupuesto. En este
marco, las empresas y las sociedades pueden establecer su propio sistema de
adecuaciones. 79
También son considerados durante el eJerc1c10, la ejecución de gastos en caso de
emergencia. De esta forma el Ejecutivo puede disponer autorizaciones de gasto no incluidas
en la Ley de Presupuesto para atender casos de emergencia. Estas autorizaciones deben ser
comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga y se deben
incorporar al presupuesto. 80
En cuanto a servicios personales, el Poder Ejecutivo puede disponer un régimen de
contrataciones destinados a desarrollar estudios, proyectos o programas especiales.81
En el caso del crédito externo, el Banco Central debe emitir opinión sobre su impacto en la
balanza de pagos. 82
Los subsidios, se pagan al beneficiario sólo en caso de que cuente cuando menos con el
25% de los recursos necesarios para cubrir sus gastos. 83 Al respecto es importante
mencionar que el Congreso puede extender su competencia de control externo a las
personas de derecho privado que reciban subsidios para su instalación o funcionamiento. 84
En el régimen de garantías, éstas sólo pueden ser autorizadas en los casos en que las
operaciones que se pretenden garantizar se encuentren aprobadas en las respectivas leyes de
presupuesto. De esta forma el Ministro de Economía puede avalar operaciones de
organismos descentralizados, empresas, y sociedades del Estado, en el caso de que se
cancelen dentro del mismo ejercicio presupuestario.85
79 Art. 52. 80 Art. 39. 81 Art. 53 de la Ley Complementaria. 82 Art. 61. 83 Art. 7 de la Ley Complementaria. 84 Arts. 8 y 120. 85 Art. 63 del reglamento.
32
En este sentido, los avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza, que cualquier ente
público otorgue a personas ajenas a este sector, requerirán de una ley, excluyendo las que
otorguen las instituciones públicas financieras. 86
La concentración de recursos, la realiza la Tesorería. Existe una tesorería central en cada
dependencia y entidad la cual centraliza la recaudación de las distintas cajas de su
jurisdicción, recibe los fondos puestos a disposición de las mismas, y cumple los pagos que
autorice el respectivo servicio administrativo. 87 Es así como deben concentrarse los créditos
otorgados a las entidades de la administración nacional cuando éstas se mantengan sin
utilización por un periodo no justificado.88
Por otro lado, se considera gastado un crédito y por lo tanto ejecutado el presupuesto de
dicho concepto, cuando queda afectado definitivamente al devengarse un gasto, se
traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro.89
Al respecto, los Poderes, dependencias y entidades están obligados a llevar los registros de
ejecución presupuestaria; es decir, deben registrarse la liquidación o el momento en que se
devenguen los recursos y su recaudación efectiva y, en materia de presupuesto de gastos,
además del momento del devengado, las etapas de compromiso y del pago. En este sentido,
se entiende que existe la obligación de registrar la ejecución en sus tres momentos:
compromiso, devengado y pagado.90
Las reglas del cierre del ejercicio se pueden enumerar de la siguiente forma:
1. Las cuentas de presupuesto de ingresos-gastos se cerrarán al 31 de diciembre y no
pueden devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha. Después
de esa fecha los recursos que se recauden se consideran parte del presupuesto
86 Art. 64. 87 Art. 77. 88 Art. 84. 89 Arts. 21 y 31. 90 Art. 32.
33
vigente, con independencia de la fecha en que se hubiere· originado la obligación de
pago o liquidación de los mismos. 91
2. Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre de cada año son
cancelados, durante el año siguiente, con cargo a las disponibilidades de caja y
bancos existentes a la fecha señalada. Los gastos comprometidos y no devengados
al 31 de diciembre son afectados automáticamente al ejercicio siguiente, imputando
los mismos a los créditos disponibles para ese ejercicio. 92
3. Al cierre del ejercicio se reúne información de los entes responsables de la
liquidación y captación de recursos de la administración nacional y se procede al
cierre del presupuesto de recursos de la misma. Esta información, junto al análisis
de correspondencia entre los gastos y la producción de bienes y servicios que
prepara la Oficina Nacional de Presupuesto, es centralizada en la Contaduría
General de la Nación para la elaboración de la cuenta de inversión del ejercicio que
debe remitir anualmente el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional. 93
Finalmente, la Contaduría General de la Nación organiza y mantiene en operación un
sistema permanente de compensación de deudas intergubemamentales, que permita reducir
al mínimo posible los débitos y créditos existentes entre las entidades del sector público
nacional. Este sistema se denomina Sistema de Compensación de Adeudos. 94
111. 2.1. 5 Contabilidad y requisitos de información
El sistema de contabilidad argentino es único y uniforme; integra la información del tesoro,
de la entidades y las cuentas nacionales; muestra la ejecución del presupuesto; está
91 Art. 41. 92 Art. 42. 93 Art. 43. 94 Art. 93.
34
orientado a determinar los costos de las operaciones y se basa en principios de contabilidad
generalmente aceptados. 95
En cuanto a la contabilidad esta debe registrar sistemáticamente todas las transacciones;
procesar y producir información financiera para la adopción de decisiones; facilitar las
tareas de control y auditoría; y pemlitir que la información que se procese y produzca en el
sector público se integre al sistema de cuentas nacionales. 96
111. 2.1. 6 Control, evaluación y responsabilidades
111. 2.1. 6. 1 Control
Dentro de los cuatro meses después de concluido el eJerc1c10 financiero, las entidades
deben entregar a la Contaduría General de la Nación los estados contables financieros de su
gestión anterior.97
Por otro lado, la cuenta de inversión es presentada anualmente antes del 30 de junio del año
siguiente al del ejercicio. Su contenido abarca los estados de ejecución, los movimientos
del Tesoro; el estado de la deuda; los estados contables financieros, y un informe que
muestre los resultados operativos, económicos, y financieros. Además incluye comentarios
sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y metas, el comportamiento de los costos e
indicadores de eficiencia y la gestión financiera del sector público nacional.98
111.2.1.6.2 Evaluación
La Oficina Nacional de Presupuesto evalúa la ejecución del presupuesto de manera
periódica, durante el ejercicio, y al cierre del mismo. Para ello, lleva a cabo un análisis
crítico de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los
95 Art. 87. 96 Art. 86. 97 Art. 92. 98 Art. 95.
35
mismos; observando las variaciones de acuerdo a lo programado y procurando determinar·
sus causas.
Las Unidades de Presupuesto de cada Jurisdicción o entidad centralizan -la información
sobre la ejecución fisica de los respectivos presupuestos. Para ello medirán la ejecución de
las categorías programáticas que juzguen relevantes. La máxima autoridad de la Unidad es
la responsable de dicha medición. Los resultados de la ejecución física se informan
trimestralmente a la Oficina Nacional de Presupuesto.99
111. 2.1. 6. 3 Responsabilidades
Todas las Unidades que cumplan funciones presupuestarias son responsables de cuidar el
cumplimiento de las políticas y lineamientos que en materia presupuestaria emitan las
autoridades competentes. 100
Igualmente la persona cuyas funciones se encuentren sujetas a la competencia de la
Auditoría General de la Nación responde de los daños económicos que por su dolo, culpa o
negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados siempre que no se
encuentre comprendida en regímenes especiales de responsabilidad patrimonial. 101
La acción tendiente a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de todas las personas
físicas que se desempeñan en el ámbito de la administración central, organismos
descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios
públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los entes privados adjudicatorios de
procesos de privatización, las entidades públicas no estatales o de derecho privado en cuya
dirección o administración haya responsabilidad del Estado, las que éste hubiere asociado,
y en general en todo ente que administre, perciba o gaste fondos públicos en virtud de una
norma legal o con una finalidad pública, 102 prescribe en los plazos fijados por el código
99 Arts. 44 y 45 de la Ley y el Reglamento. 100 Art. 18. 101 Art. 130. 102 Arts. 117 y 120.
36
civil contados desde el momento de la comisión del hecho generador del daño o de
producido éste si es posterior, cualquiera que sea el régimen jurídico de responsabilidad
patrimonial aplicable con estas personas. 103
111.3 Australia
111. 3.1 Aspectos Relevantes del "Financia! Management and Accountability Act
1997"
111.3.1.1 Disposiciones generales
Contiene los principios base de las actividades de las personas y organismos que
financieramente son agentes del Estado ( departamentos y entidades que no están
autorizadas a poseer recursos propios).
De las tres leyes que se aplican al presupuesto, existe una ley que regula algunos aspectos
de la actividad financiera de los organismos descentralizados y de las empresas de
participación estatal denominada "Commonwealth Authorities and Companies Act" y otra
que se relaciona con las auditorías generales "Auditor-General Act". 1º4
Algunos de los términos presupuestarios que se definen son los siguientes:
a) Asignación: es la autorización por Constitución o por ley para aplicar un monto
de un fondo particular; 105
b) Drawn money: es el dinero que se ha registrado como salida en un fondo pero que
no ha ingresado a otro; 106
c) Dinero público: es el que se encuentra en custodia o bajo el control del Estado; 107
103 Art. 131. 104 Exposición de motivos de la ley. ios Art.5. 106 Art. 17.3. 107 Incluye fideicomisos; art. 5.
37
d) Propiedad pública: es la que se encuentra en custodia o bajo control del Estado, 108
y
e) Dinero recibido: es aquél que se convierte en dinero público por haber sido
acreditado al Fondo Consolidado de Ingresos o que por autorización del Ministro
de Finanzas, está destinado a un fin específico; 109
Para objeto de este trabajo de investigación, es relevante mencionar que existen partidas
especiales que se conocen como obligatorias y que se incluyen cuando se piensa llevar a
cabo el pago de un monto que se encuentra separado de las partidas anuales. Se utilizan
para el pago automático. 110
111. 3.1. 2 Planeación-Programación-Presupuestación
Las proyecciones financieras a mediano plazo, son elaboradas para los próximos tres años,
y a través de ellas el Gabinete establece las metas generales para el presupuesto. 111
111. 3.1.13 Elaboración del presupuesto
Al igual que en apartados anteriores, se resumirá para efectos didácticos el procedimiento
de elaboración del presupuesto de la siguiente forma:
a) Antes de ser presentado el presupuesto ante el Parlamento, el proyecto es discutido
por el Comité de Revisión de Gasto, compuesto por los Ministros de mayor
antigüedad (Primer Ministro y otros tres miembros del Gabinete) y por el Comité de
Ingreso (integrado por el Primer Ministro, el Tesorero, el Ministro de Finanzas, el
Líder de Gobierno en el Senado y el Primer Ministro Adjunto Parlamentario).
b) El Gabinete fija un techo general de gasto para las Agencias y los Ministerios. 112
ios Jdem. 109 Art. 17.2. 11º Art. 31. 111 Estudio comparativo sobre el proceso presupuestario en países de la OCDE y Latinoamérica.
38
c) Nivel de agregación. El Parlamento aprueba el presupuesto al nivel de capítulo
concepto, tiene facultades para llevar a cabo modificaciones a los nuevos
programas. 113
d) La revisión hecha por el Comité Revisor del Gasto se lleva a cabo por medio de
rondas, una en marzo y otra en abril; en ellas participa el Gabinete Presupuesta!. El
presupuesto se presenta al Parlamento en el mes de mayo, para su discusión. Cabe
agregar, que no existen reglas específicas que normen el proceso de aprobación del
presupuesto, sin embargo, el Parlamento se guía por un manual denominado
"Commonwealth Financia! Handbook". En caso de no aprobarse el presupuesto,
existe un mecanismo que permite la aplicación de recursos de manera automática
para aquellas partidas que son denominadas especiales por contener gastos
obligatorios. 114
111. 3. J. 4 Ejercicio
Durante la ejecución del presupuesto, se pueden realizar modificaciones al presupuesto
aprobado, tales como las adecuaciones presupuestarias. Es así como el Ministro de
Finanzas emite las directrices para transferir los Fondos de una Agencia existente a una
nueva, para el cumplimiento de las funciones correspondientes, o bien, para transferir los
recursos necesarios para que la Agencia que adopta funciones de otra, pueda realizarlas. 115
Las reservas presupuestarias pueden ser creadas por el Ministro de Finanzas, quien las
puede crear a través de una transferencia de recursos del Fondo Consolidado de Ingresos y
del Fondo de Préstamo, un Fondo Monetario de Reserva. Dicho Fondo debe destinarse a un
fin específico. 116
112 ldem. 113 ldem. 114 Idem. 115 Art. 32.2 116 Art. 20.2.
39
Igualmente existen reglas para realizar ajustes en caso de emergencia. Existe un Fondo de
contingencia para casos de emergencia o para realizar ajustes en el gasto, cuyo
aprovechamiento requiere de la autorización del Ministro de Finanzas, quien a su vez debe
presentar informes mensuales al Parlamento. 117
En materia de crédito externo, para que el Estado sea objeto de crédito, es necesario que se
encuentre previamente autorizado por una ley. 118
Asimismo, para que el Estado realice una donación, es necesario: que se encuentre
previamente autorizada por ley; que el Ministro de Finanzas dé su autorización por escrito;
o que la propiedad haya sido adquirida para ser donada. 119
Es importante mencionar que todo el dinero que el Estado reciba debe ser ingresado al
Fondo Consolidado de Ingresos. 120
Respecto al establecimiento de fondos, cuando el recurso esté destinado para una función
específica, no será ingresado al Fondo Consolidado de Ingresos. En este caso, si los fondos
se aplican para alguna actividad que deba realizar una Agencia, se transfieren al Fondo de
Actividades Comerciales; si son para un préstamo, se transfieren al Fondo de Préstamo; o si
son para un fin específico se canalizan al Fondo de Reserva. 121
Ahora bien, las reglas para efectuar pagos son las siguientes:
Para que cualquier servidor público lleve a cabo un pago es necesaria la
autorización del Ministro de Finanzas, quien a su vez, puede revocarla en cualquier
momento. El dinero no se puede retirar de las cuentas oficiales sin autorización del
Ministro de Finanzas. Se señala una pena de 2 años de prisión para quien viole esta
d. · ·, 122 1spos1c1on.
117 Op cit. Estudio comparativo sobre el proceso presupuestario en países de la OCDE y Latinoamérica 118 Art. 37. 119 Art. 43. 120 Art. 17.2. 121 Arts. 17, 19-21. 122 Arts. 13, 26 y 27.
40
11 En el caso de que el Estado reciba un reembolso, se considera que ese dinero nunca
salió del fondo. 123
111.3.1.5 Contabilidad y requisitos de información
El Poder Ejecutivo, al final de cada mes a través del Ministro de Finanzas, debe publicar un
estado de las operaciones financieras estatales donde reporte las transacciones y las
estimaciones del presupuesto para el ejercicio fiscal. Asimismo, debe mostrar la manera en
que fue aplicado el superávit, o en su caso, el financiamiento de déficit existente. 124
El Ministro de Finanzas cuenta con un plazo de 5 meses posteriores al cierre del ejercicio
fiscal, para presentar al Auditor General el estado financiero anual. En el caso de que esto
no sea posible, se presenta un escrito con las razones que lo justifiquen. El Auditor General,
una vez que examina el informe debe emitir un reporte de conformidad de la auditoría. 125
Igualmente, puede requerir cualquier información (acceso a cuentas y expedientes) a los
demás ministros, sin embargo, el acceso queda sujeto a la existencia de alguna ley que
prohíba divulgar cierta información. 126
111. 3.1. 6 Control, evaluación y responsabilidades
111.3.1.6.1 Evaluación.
Un titular de una Agencia debe asegurarse de manejar los recursos del Estado, de los que es
responsable, de manera ética, eficiente y eficaz. 127
El titular de una Agencia debe implementar un plan de control de fraude que contemple,
inclusive, a terceros que tengan relación con las actividades de la Agencia. 128
123 Art. 30. 124 Art. 54. 125 Art. 55. 126 Art. 48.2. i21 Art.44. 128 Art. 45.
41
El titular de una Agencia debe establecer un Comité de Auditoría para la Agencia, que
cumpla con los requerimientos establecidos por el Ministro de Finanzas. 129
Existe la posibilidad de delegar funciones a los servidores públicos de una Agencia,
siempre y cuando, el Ministro de Finanzas no lo prohíba. Esto tiene la finalidad de lograr
mayor fortaleza en las funciones de control y evaluación. Los titulares de las Agencias
están mejor ubicados que el Ministro de Finanzas en relación con los delegados en
Agencias, para administrar, vigilar y controlar las actividades de los servidores públicos. El
titular de una Agencia es el responsable ante el Ministro de Finanzas respecto de las
funciones que realiza. 130
El Ministro de Finanzas está facultado para acceder libremente a las cuentas y registros
hechas por un titular de Agencia, sin embargo, dicha intervención está sujeta a cualquier
ley que prohíba la divulgación de cierta información. 131
III. 3. J. 6.1 Antecedentes y actualidad del proceso de evaluación
"A fines de los años ochenta se estableció un sistema de evaluación formal ( ex post) vinculado con el presupuesto.
A cada cartera (ministerio o grupo de ministerios) se le exigió que elaborara un plan de evaluación de los programas sobre una base cíclica, realizando ellos mismos la evaluación pero bajo la supervisión del ministerio de finanzas. Se estableció un comité de revisión de los gastos del Gabinete para examinar todas las nuevas políticas propuestas (que tenían que proporcionar objetivos y medidas de desempeño) y para considerar los principales informes de evaluación. También se requirió que se publicaran los informes de evaluación.
Con el cambio de gobierno en 1996, este enfoque fue dejado de lado, y se adoptaron los aspectos principales de la perspectiva de Nueva Zelanda sobre elaboración de los presupuestos basada en productos (incluida la adopción de contabilidad por acumulaciones en el sector público para medir los costos de los insumos). Se abandonaron los requisitos de evaluación formal y la evaluación se delegó aún más a los ministerios/organismos.
i29 Art.46. JJO Art. 53 E.M. 131 Art. 48.2.
42
Unido a la tendencia del gobierno de buscar mayor asesoramiento político (o actividad relacionada a la evaluación) fuera de la administración púplica, esto ha debilitado la capacidad del poder central y sus aptitudes de evaluación, anteriormente concentradas en el ministerio de finanzas.
En 1999 se estableció un marco de efectos directos y de productos, que incluye la recopilación y notificación regular de la información de desempeño. También se puso el énfasis en la comparación de indicadores de desempeño dentro del sector público y en hacer comparaciones con el sector privado para determinar si las actividades podrían contratarse al sector privado, y en usar indicadores de desempeño para el desarrollo de convenios de prestaciones de servicios entre el ministerio y el ministro. Ahora esta información de desempeño es en gran parte interna del ministerio y suministro, con poca participación del ministerio de finanzas.
Las revisiones de la Oficina Nacional de Auditoría han criticado la calidad de la información de desempeño, incluida la adecuación de la información de contabilidad por acumulaciones al nivel de unidad, destacando la falta de suficientes incentivos para que los ministerios la preparen de forma seria, porque no existe una supervisión central, por ejemplo de parte del ministerio de finanzas.
Australia ahora está cambiando hacia un mayor énfasis en los efectos directos, en comparación con el énfasis anterior sobre los productos, desarrollando la notificación de efectos del desempeño y asignaciones presupuestarias para los efectos directos.
La Oficina Nacional de Auditoría retiene una función de auditoría del desempeño amplia y bien dotada, lo que le permite evaluar la economía, eficiencia y eficacia del gasto del gobierno, aunque su mandato no la habilita para cuestionar los objetivos de política del gobierno."132
111. 3. I. 6. 2 Responsabilidades de los servidores públicos y sanciones
Es aplicable la legislación penal para todos los delitos cometidos contra esta ley. Cuando
una pena está especificada dentro de esta ley, significa que el que contravenga esas
disposiciones es culpable de un delito. 133
Un servidor público o un Ministro pueden incurrir en responsabilidad cuando:
132 Shand, David. Institucionalización del monitoreo y la evaluación -- consideraciones y la experiencia en los países de la OCDE y en América Latina www.worldbank.org/oed/ecd/docs/synthesis sp.pdf 133 Art. 7.
43
Cualquiera de ellos reciba una cantidad ( en efectivo o a través de un documento) y no la
deposita en la cuenta oficial del Banco correspondiente. Máxima sanción: 2 años de··
prisión. 134
Cuando al recibir dinero lo depositen en una cuenta distinta de las destinadas para ello.
Máxima sanción: 7 años de prisión. 135
Cualquiera de ellos acuerde el recibo o custodia de dinero público por un particular, sin que
exista autorización por escrito del Ministro de Finanzas o establecida por alguna ley.
Máxima sanción: 7 años de prisión. 136
Se realice un retiro de dinero de una cuenta oficial sin que exista autorización del Ministro
de Finanzas. Máxima sanción: 2 años de prisión. 137
Exista una aplicación inadecuada del dinero público. Máxima sanción: 7 años de prisión. 138
Al momento de ocurrir una pérdida monetaria tenían custodia nominal del dinero. Pueden
ser eximidos si comprueban que realizaron los actos necesarios para que no sucediera dicha
pérdida. 139
Una pérdida se da por la omisión de un deber de cuidado o un actuar deliberado. Si esa no
es la única causa de la pérdida, la responsabilidad será en la proporción que les
corresponda. 140 En los casos descritos en los incisos f y g la sanción consiste en la
restitución al Estado de la cantidad perdida por parte del responsable. 141 El hecho de que los
responsables ya no ostenten el cargo que tenían, no los exime de responsabilidad. El monto
perdido lo reclamará la autoridad competente. 142
134 Art. 1 O. 135 Art. 11. 136 Art. 12. 137 Art. 13. 138 Art.14. 139 Art. 15. I y 15.2. 140 Art.15.3. 141 Art.15. 142 Art. 15.4 y 15.5.
44
Cuando reciban propiedad y no la hayan entregado al Estado o hayan recibido propiedad
firmando un reconocimiento que se encargaría de su cuidado. En estos casos el responsable
debe restituir al Estado el monto de la pérdida. El concepto "pérdida" abarca destrucción y
daño. El monto de la pérdida, en caso de daño, es igual al precio de la propiedad o al co_sto
de su reparación (se aplica el que sea menor); en el caso de destrucción, lo será el valor de
la propiedad. 143
Cualquiera de ellos haya recibido títulos de crédito, y no los haya manejado de
conformidad con lo dispuesto por el Ministro de Finanzas. Máxima sanción: 2 años de
prisión. 144 Hagan mal uso de propiedad pública. Máxima sanción: 7 años de prisión. 145
Falsifiquen una cuenta, ajuste, ingreso, o registro. Máxima sanción: 7 años de prisión. 146
El titular de la Agencia debe procurar recuperar los recursos que se deban al Estado por las
operaciones de la Agencia, y los que el Ministro de Finanzas le ha asignado. De no cumplir
con esta función, incurre en responsabilidad. 147
Los titulares de las Agencias son responsables de manejar los recursos del Estado en forma
ética, eficiente y eficaz. 148
Los funcionarios responsables de la pérdida de recursos públicos, deben restituirlos a
menos que demuestren que tomaron las medidas adecuadas. Cabe agregar, que los
funcionarios responsables aún renunciando a su cargo continúan sujetos a la
responsabilidad. 149
143 Art. 42. 144 Art. 40. 145 Art. 41. 146 Art. 61. 147 Art. 47. 148 Art. 44. 149 Arts. 7, 1 O, 12-15, 40-42, 47 y 61.
45
111.4 Chile
111. 4.1 Aspectos Relevantes de la "Ley Orgánica de la AdminÚtración
Financiera del Estado". (1975)
111. 4.1.1 Disposiciones y principios generales
La regulación del sistema de administración financiera incluye:
a) Los procesos presupuestarios, constituidos por un programa financiero de
mediano plazo (a tres o más años) y por presupuestos anuales coordinados entre
sí.
b) Los procesos de contabilidad, que funcionarán sobre la base de: una
descentralización de los registros a nivel servicios y una centralización de
información global en estados financieros generales.
c) Los procesos de administración de fondos, consistentes en la obtención y
manejo de recursos financieros del sector público y su distribución y control de
acuerdo a las necesidades públicas. 150
La Ley tiene un ámbito de aplicación sobre toda la administración pública, excepto a las
universidades de Chile y Santiago de Chile, así como a las empresas que depend~n del
Ministerio de Defensa. 151
Las definiciones que merecen una especial mención son: crédito público, deuda pública,
presupuesto del sector público, ingreso presupuestario, egresos públicos y presupuesto de
gastos. 152
Asimismo, la Ley contiene un concepto de presupuesto de gasto, el cual consiste en las
estimaciones máximas que pueden alcanzar los egresos y compromisos públicos. Se
150 Arts. 1,5- 7 y 9. _1s1 Art. 2. 152 Arts.11, 18, 19, 39 y 40.
46
entiende por egresos públicos los pagos en efectivo y por compromisos, las obligaciones
que se devenguen y no se paguen en el respectivo ejercicio presupuestario. 153
En cuanto al crédito externo, éste lo constituyen las obligaciones con otro Estado,
organismo internacional o con cualquier persona sin residencia ni domicilio en el país, cuyo
cumplimiento es· exigible fuera del territorio nacional; todos los empréstitos así otorgados
se consideran deuda del Fisco. 154
Respecto al crédito interno, éste se encuentra constituido con las obligaciones que contrae
el Estado con personas de derecho público o privado domiciliadas en el país, cuyo
cumplimiento es exigible dentro del territorio nacional. 155
En materia de gastos obligatorios, éstos pueden ser señalados en los presupuestos para los
objetivos a los cuales las leyes vigentes destinen financiamientos especiales. 156
Los principios del presupuesto son:
Todos los ingresos y gastos deben estar contemplados en el presupuesto del sector
público. 157
u Los ingresos deberán asignarse presupuestariamente a las prioridades que se
establezcan en la Ley de Presupuesto. 158
m Contraída una obligación de crédito, sólo se incorpora como ingreso presupuestario
la cantidad de la parte del crédito cuya utilización se efectúe en el correspondiente
ejercicio presupuestario. 159
153 Art. 19. 154 Arts. 41 y 50 bis. 155 Art. 42. 156 Art. 72 151 Art. 4 158 Idem. 159 Art. 18.
Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad de México
Biblioteca
47
lll. 4.1. 2 Planeación-Programación-Presupuestación
En Chile existe un estrecho vínculo entre planeación, programación y presupuesto. El
sistema presupuestario se sustenta en una coordinación entre el Programa Financiero de
Mediano Plazo (3 o más años) y el Presupuesto Anual; en ambos se establecen prioridades
y se asignarán recursos por sector. Existe una relación estrecha en el proceso de planeación
programación-presupuestación dado que en la clasificación presupuestaria se debe
proporcionar la información necesaria para la toma de decisiones, así como vincular el
proceso presupuestario con la planificación del sector público, posibilitando el control de la
eficiencia con que se manejan los recursos públicos en el ámbito nacional, regional y local.
El programa financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera de mediano
plazo del sector público. Dicho instrumento constituye un documento interno de la
Dirección de Presupuestos. 160
Los proyectos de inversión deben de contar con los siguientes requisitos (en un documento
interno de la administración):
1) Un informe del organismo de planificación nacional o regional que evalúe y
analice su rentabilidad.
2) La autorización de recursos para los proyectos con la previa identificación
presupuestaria. Dicha identificación, deberá ser aprobada a nivel de
asignaciones especiales, por decreto o resolución.
Asimismo, podrán celebrarse los contratos de estudios y ejecución de obras aplicables a las
adquisiciones de materiales y maquinarias para ser cwnplidos o pagados en un mayor
tiempo que el del ejercicio presupuestario o con posterioridad al término del ejercicio. En
estos casos se podrán efectuar imputaciones parciales sujetas a la disponibilidad
presupuestaria de cada año. Una vez autorizado el proyecto no puede ser modificado. 161
160 Arts. 5, 9, 10 y 16. 161 Art. 19 bis.
48
111. 4.1. 3 Elaboración del presupuesto
La Dirección de Presupuestos propone la asignación de recursos al presupuesto, también·
regula y supervisa la ejecución del mismo sin perjuicio de las atribuciones de la
Contraloría. El Ministro de Hacienda especifica el calendario de formulación del programa
financiero de mediano plazo y de los presupuestos anuales. 162
Las empresas que dependan del Ministerio de Defensa y ciertas universidades, no se sujetan
a las disposiciones de la Ley, salvo cuando se tra~a de actos que comprometan el crédito
público, o cuando se trate del traspaso de utilidades a rentas generales de la Nación. 163
El presupuesto contiene una estimación de los ingresos y gastos del sector público para un
afio, compatibilizando los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos. Se
publica un resumen del presupuesto del sector público en el Diario Oficial. 164
La fecha límite de tramitación del presupuesto es el 1 º de diciembre del año anterior a su
vigencia y en caso de no ser aprobado regirá el proyecto presentado por el Presidente. 165
Por otro lado, la Dirección de Presupuestos, durante el mes de diciembre, dictará normas
para la ejecución presupuestaria del año siguiente, proponiendo al Ministro de Hacienda un
programa de ejecución. 166
111.4.1.4 Ejercicio
Las normas que regulan las adecuaciones se establecen por decreto anual, distinto a la Ley
de Presupuestos, en el mes de diciembre anterior a su vigencia. Dichas normas pueden ser
modificadas durante el ejercicio. Sólo por ley puede autorizarse el traspaso de fondos entre
diferentes Ministerios. Asimismo, se señalan los casos en que el Ejecutivo puede autorizar
162 Arts. 13 y 15. 163 Art. 2. 164 Arts. 11 y 20. 165 Art. 64 de la Constitución y art. 14 de la Ley. 166 Art. 14.
49
pagos que excedan el presupuesto autorizado de ciertos rubros, así como la fuente de su
tinanciamiento. 167
Las ampliaciones automáticas deben ser financiadas con reasignaciones presupuestarias o
con mayores ingresos en los siguientes casos: para el cumplimiento de sentencias
ejecutoriadas; para devolver impuestos, contribuciones y derechos; para pagar el servicio de
la deuda, y para el pago de jubilaciones, pensiones, montepíos y gastos de previsión
social. 168
En materia de garantías del Estado, éste puede otorgarlas para avalar la obligación
contraída por un organismo del sector público o por un particular. Si se refiere a una
entidad del sector público, constituye siempre deuda pública directa; si se relaciona con un
particular, constituye deuda pública indirecta. 169
Respecto a las utilidades netas, el Ministro de Hacienda podrá ordenar el traspaso a las
empresas del Estado de las utilidades netas que arrojen los balances patrimoniales anuales
de las instituciones o empresas del Estado, a rentas generales de la Nación o a otras
instituciones o empresas del Estado. Aplica también para los traspasos de excedentes de
caja de los servicios e instituciones que no tengan aporte fiscal. 170
Existe la posibilidad de que durante el ejercicio presupuestario se presenten ingresos y
gastos no previstos. Los ingresos y/o gastos aprobados por leyes sancionadas durante el
ejercicio presupuestario y aquéllos autorizados por leyes de años anteriores que no hubieren
sido incluidos en la Ley de Presupuestos, se incorporan al presupuesto vigente. Por decreto
se determina la ubicación que dentro de la clasificación presupuestaria corresponderá a
dichos ingresos o gastos. 171
167 Art. 26, 26 bis y 28. 168 Art. 28. 169 Art. 40. 170 Arts. 25, 29 y 29 bis. 171 Art. 21.
50
El Servicio de Tesorerías, debe proveer los fondos para efectuar los pagos de las
obligaciones del sector público, de acuerdo a las autorizaciones contenidas en la Ley de
Presupuestos. 172
De esta forma, existe una cuenta principal donde se depositan todos los ingresos del sector
público, y una cuenta subsidiaria destinada a los distintos servicios de recaudación; los
titulares de estas últimas cuentas pueden girar hasta el monto de los depósitos sin que
puedan sobregirarse. 173
El Servicio de Tesorerías podrá devolver a otras deudas del solicitante, los ingresos
efectuados por éste con manifiesto error de hecho, pero en los demás casos, se requerirá el
informe favorable del organismo que emitió la orden de ingreso en el sentido de devolver
las sumas erróneamente percibidas. 174
Con el fin de llevar a cabo una descentralización administrativa en materia financiera, la
administración financiera deberá tender a la descentralización administrativa y regional,
definiendo las instancias de coordinación y participación de las regiones en función de la
integración, la seguridad, el desarrollo socioeconómico y la administración nacional. 175
Por último, el sistema de cierre de caja que opera el presupuesto es hasta el 31 de
diciembre, de tal forma que los compromisos pendientes de pago a esta fecha se cancelan
con cargo al nuevo presupuesto. En todo caso, deben comunicar los compromisos
pendientes a la Contraloría General de la República. 176
111. 4.1. 5 Contabilidad y requisitos de información
El sistema de contabilidad funciona con base en una descentralización de servicios y una
centralización de información. El órgano encargado de controlar, evaluar y fiscalizar el
cumplimiento de las disposiciones financieras, así como de llevar la contabilidad nacional
172 Art. 30. 173 Art. 32 174 Art. 34. 175 Art. 8. 176 Art. 24.
51
es la Contraloría General de la República quien establece los principios y normas contables
básicas. 177
La información dentro del Ejecutivo se presenta de la siguiente forma: los servidores
públicos deberán elaborar y enviar a la Dirección de Presupuestos a más tardar el 31 de
diciembre, un balance de ingresos y gastos, así como un estado de situación financiera. 178
Posteriormente, el Ministro de Hacienda debe informar a la Contraloría General (Poder
Legislativo) acerca de los montos de los préstamos externos que el Banco Central haya
conservado en su poder. 179
111. 4.1. 6 Control, evaluación y responsabilidades
111. 4.1. 6. 1 Mecanismos de evaluación
Compete a la Dirección de Presupuestos regular y supervisar la ejecución del gasto público.
La verificación y evaluación son funciones que competen a la Administración del Estado y
cuyo ejercicio corresponde al Ejecutivo.
El sistema de control financiero comprende todas las acciones orientadas a cautelar y
fiscalizar la correcta administración de los recursos del Estado. Verifica el cumplimiento de
los fines, el acatamiento de las disposiciones legales y reglamentarias, y la obtención de las
metas programadas por los servicios que integran el sector público. 180
Los métodos y procedimientos de análisis y auditoría que apliquen las unidades de control
interno y el Servicio de Tesorerías, se sujetarán a las instrucciones que imparta la
Contraloría General, a fin de mantener la uniformidad y coordinación del sistema de control
financiero del Estado. 181
Es importante señalar que en Chile existe un claro esquema de incentivos y sanciones.
177 Arts. 7, 52 y 65. 178 Art. 68. 179 Arts. 50 y 50 bis. 180 Art. 51 181 Arts. 51, 52 y 61.
52
El cálculo de entradas del presupuesto debe contener una proyección del rendimiento del
sistema de ingresos públicos, agrupados por conceptos significativos. Para este efecto, la
Dirección de Presupuestos podrá consultar a los servicios públicos que determinen,
recauden o controlen ingresos. Los Jefes de los servicios consultados serán
administrativamente responsables del cumplimiento de esta obligación y de la veracidad de
la información proporcionada. 182
IIl.4.1.6.1.1 El Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG)
Antes que nada es importante señalar que el PMG, es uno de los programas que el Estado
chileno, ha implementado para evaluar el desempeño, sin embargo, no es el único.
Un programa de Mejoramiento de la Gestión es un instrumento que permite identificar
áreas comunes (tales como recursos humanos, administración financiera y enfoque de
género) en la gestión de servicios públicos en la Administración Pública con el objeto de
desarrollarlas y evaluarlas mediante el cumplimiento de etapas de desarrollo o estados de
avance denominados "objetivos de gestión" que se son determinados por cada institución
tomando como referencia un Programa Marco.
Este instrumento prevé un proceso de evaluación interna y externa ( certificación); la
utilización de los informes sobre su cumplimiento en el proceso presupuestario, así como el
otorgamiento de un estímulo o incentivo monetario a partir del 75% del cumplimiento de la
meta.
En 1998 con la entrada en vigor de la Ley 19,553, inició el desarrollo de PMG's en las
instituciones, asociando el cumplimiento de objetivos de gestión a un incentivo de carácter
monetario para sus funcionarios (incremento en su remuneración en el año siguiente).
En su etapa inicial, el mejora:rriiento de la gestión se expresó mediante el uso de indicadores
en actividades rutinarias de la Administración Pública estableciendo metas y procesos poco
182 Art. 17.
53
exigentes. El resultado generó un esfuerzo poco unifonne en la Administración Pública con
el fin de obtener únicamente el estimulo económico.
En consecuencia, el Gobierno chileno decidió perfeccionar la elaboración y aplicación de
los PMG, enfocándose al adecuado funcionamiento de las áreas y sistemas para garantizar
una gestión global de las instituciones, mediante la elaboración de un Programa Marco.
Este perfeccionamiento del PMG pennitió que en 2004 la mayoría de los servicios
alcanzaran las etapas superiores definidas, por lo que se previó la aplicación de un estándar
externo (ISO) promoviendo la excelencia y haciendo reconocibles los logros para la
sociedad.
Es así como en 2005 se incorporan elementos para una certificación por medio de nonnas
ISO. Para este efecto, el Programa Marco se elaboró constituyendo dos esquemas: uno
Básico y uno Avanzado, enfocándose este último especialmente en el tema de la
certificación.
La operación del PMG se puede esquematizar en las siguientes etapas:
Preparación y Elaboración del Programa Marco. La Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda con apoyo de la Red de Expertos 183 elabora el Programa
Marco (que incluye el Programa Marco Básico y Avanzado) detenninando las áreas
estratégicas, sistemas y nuevas etapas de . desarrollo a sistemas existentes.
Posterionnente, se presenta al Comité Triministerial184 para su análisis y
aprobación. Una vez aprobado, se infonna a todas las instituciones y se envían
instrucciones específicas.
11 Formulación del PMG. Cada institución presenta su PMG (con base en el Programa
Marco elaborado por la Dirección de Presupuestos quien define las áreas comunes
de gestión) a la Dirección de Presupuestos, quien junto con la Red de Expertos
revisa este programa. En caso de que se realicen modificaciones, éstas tienen que
183 Conjunto de instituciones del sector público con responsabilidad en cada uno de los sistemas 184 Integrado por los Ministerios del lnterior, Secretaría General de la Presidencia y Hacienda, quien lo preside. Se encarga de velar la coherencia y calidad técnica y exigencia de los objetivos de gestión.
54
ser incorporadas al PMG para poder presentar la propuesta final al Comité
T riminsterial..
Este procedimiento se realiza anualmente y permite identificar los "objetivos de
gestión" o etapas de avance que cada institución se propone alcanzar en cada área y
sistema contemplado en el Programa Marco.
Asimismo, permite que cada institución y servicio público determine las prioridades
para cada uno de los objetivos de gestión, así como su valorización, de manera que
los objetivos sumen un 100%. En ocasiones el Programa Marco define previamente
la prioridad de algunos objetivos de gestión así como su valor mínimo.
m Envío del PMG al Comité Triministerial. Cada institución envía para su aprobación
final, su propuesta de PMG revisada por la Dirección de Presupuestos y la Red de
Expertos. Dicho Comité analiza, aprueba o desecha la formulación de compromisos.
Las instituciones, en este último caso deben incorporar las modificaciones
realizadas.
1v Elaboración de Decretos. Una vez aprobado el PMG por el Comité se formalizan
estos compromisos a través de un Decreto firmado por el ministro del Ramo y los
ministros que conforman el Comité Triminesterial.
v Evaluación: Cada institución esta obligada a presentar un Informe de Cumplimiento
sobre su PMG. Este informe es revisado internamente185, y si corresponde es
validado por la Red de Expertos, quien a su vez presenta los resultados al Comité
Triministerial para su aprobación final. En el caso del Programa Marco Avanzado,
se incluye la certificación externa mediante la Norma ISO.
Programa marco. En 2005, como ya hemos comentado, se estableció un Programa Marco .
Básico y un Programa Marco Avanzado con el fin de definir áreas, sistemas y objetivos
sujetos a mejoramiento de la gestión, así como su certificación interna y externa.
185 A través de instrumentos y procesos como la definición de los medios de verificación y la verificación por medio de las auditorías internas de cada institución, entre otros, se verifica el cumplimiento de los requisitos de los objetivos de gestión.
55
Programa Marco Básico. Es elaborado por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de
Hacienda con apoyo de una Red de Expertos y permite la determinación de áreas comunes
en la gestión pública conjugando una serie de principios ordenadores y orientadores de su
desarrollo, por lo que éste debe de ser: i) Pertinente; ii) Simple y comprensible; iii)
Exigente y comparable; iv) Participativo; v) Flexible, y vi) Verificable.
Incluye sistemas esenciales para un desarrollo eficaz y transparente de la gestión de
servicios públicos, respondiendo a definiciones de política en el ámbito de la
modernización de la gestión del sector público. Su evaluación o certificación técnica es de .
carácter interno, apoyándose por una Red de Expertos.
En este programa se desarrollan y determinan las etapas de desarrollo de cada sistema
perteneciente a un área. Es importante destacar que las etapas formuladas son acumulativas,
por lo que el desarrollo alcanzado en una de ellas, incluye el desarrollo de las anteriores; la
falta de cumplimiento de una de ellas, compromete su desarrollo futuro.
Programa Marco Avanzado. El Programa Marco Avanzado consiste en la certificación
externa de procesos y mecanismos de sistemas establecidos en el Programa Marco del
PMG para los servicios públicos, bajo los parámetros de la Norma ISO 9001 :2000. La
incorporación gradual a este mecanismo consiste en avanzar desde el Programa Marco
Básico, acreditado por la Red de Expertos, al Programa Marco Avanzado y consta de las
siguientes etapas I) Preparación del sistema para la Certificación; 2) Certificación; 3) y 4)
Mantener la certificación.
Anualmente se pretende certificar 2 sistemas por PMG.
El objetivo de obtener la certificación ISO es, en primer lugar, que un área externa al
gobierno verifique que los requisitos técnicos de las etapas comprometidas en los sistemas
de gestión se cumplan y funcionen.
En este sentido la preparación para la certificación consiste, como en todo proceso, en la
definición de responsables, el establecimiento de manuales de calidad, procedimientos
estratégicos (control y normalización de requisitos técnicos), implementación de auditorías
e incorporación de medidas correctivas detectadas en la auditoría. Este proceso se realiza
56
con base en las guías para obtener la certificación ISO, y en caso de que el sistema no
cuente con un proceso necesario para la certificación se prepara su incorporación.
Analizando los requerimientos y objetivos del proceso de certificación, se llega a la
conclusión de que este proceso únicamente verifica la implementación y cumplimiento de
objetivos del sistema y procesos a certificar incluidos en el PGM de cada institución con
base en los Programas Marco Básico y Avanzado, es decir certifica y avala que el proceso
funcione como se pretende, pero no certifica ni garantiza que el proceso sea bueno o genere
un beneficio.
Vinculación con el presupuesto. Los PMG deben ser consistentes con los recursos
financieros asignados en el presupuesto de cada institución. Por ello la presentación de la
propuesta de PMG por parte de cada institución se efectúa junto con la presentación de su
propuesta de presupuesto a la Dirección de Presupuestos y finaliza con la fijación definitiva
de objetivos, posteriormente al envío al Congreso del Proyecto de Ley de Presupuestos.
Los objetivos de gestión cuya etapa se encuentra dentro del Programa Marco Avanzado,
constituyen la única excepción a la regla de consistencia con los recursos presupuestados.
Esto se debe a las exigencias requeridas en los proceso de certificación, por lo que reciben
recursos complementarios de apoyo a actividades vinculadas a este proceso, por ejemplo:
para el año 2007 la Dirección de Presupuestos entregará recursos equivalentes al 50% del
costo total del proceso de preparación y el 75% del costo total de la certificación.
La información generada del cumplimiento de los PMG constituye información que se
utiliza en el ciclo presupuestario, específicamente en la Evaluación de la Ejecución
Presupuestaria, donde se analiza su cumplimiento y las etapas comprometidas en el año
correspondiente.
111. 4.1. 6. 2 Control financiero.
La Contraloría General fiscaliza el cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias relacionadas con la administración de los recursos del Estado; además
57
efectúa auditorías para verificar la recaudación, percepción e inversión de los ingresos de
los servicios públicos. 186
A su vez, la Dirección de Presupuestos regula y supervisa la ejecución del gasto público y
verifica el cumplimiento de la obtención de las metas programadas. 187
111. 4.1. 6. 3 Responsabilidades.
Los cargos cuya función consiste en la administración y/o custodia de bienes o dinero del
Estado deben estar identificados en la organización de los Servicios y los funcionarios que
los ejerzan están obligados a rendir caución individual o colectiva, según lo determine la
Contraloría. Dicho monto debe ser de dos años de sueldo, salvo que el mismo Contralor
determine ampliarlo. 188
Una vez que la cuenta sea examinada, finiquitada o reparada en un plazo no mayor a un
año, cesa la responsabilidad, sin perjuicio de las medidas disciplinarias que corresponda
aplicar a los funcionarios y de las responsabilidades civiles y criminales. 189
Además, si las cuentas no fueren presentadas dentro de los plazos legales, el Contralor
puede suspender al empleado o funcionario responsable sin goce de remuneraciones; dicha
medida durará hasta que se dé cumplimiento a la obligación. 190
186 Art. 52. 167 Arts. 51, 52 y 61. 188 Art. 56. 189 Art. 58. 190 Art. 60.
58
111.5 España
IJI. 5.1 Aspectos Relevantes de la "Ley General Presupuestaria"
111. 5.1.1 Disposiciones y principios generales
El marco jurídico presupuestario español, incluye la reglamentación con respecto a los
ingresos y egresos, la administración de la Hacienda Pública, la concesión de créditos
extraordinarios, el régimen de deuda pública, la acuñación de moneda, el régimen
patrimonial y control-evaluación de las finanzas. 191
Resulta interesante, destacar que el tema de los subsidios es claramente definido y
conceptual izado.
Al igual que en otros países, en la Ley son concebidos algunos principios, en este caso son
dos especialmente:
1) La elaboración del presupuesto de los orgamsmos autónomos ( organismos
descentralizados en México) se limita a que éstos no podrán tener déficit inicial,
yl92
2) No podrán adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe de
los créditos autorizados en el presupuesto, siendo nulos de pleno derecho los
actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a la Ley
que infrinjan esta disposición. 193
IJI. 5.1. 2 Planeación-Programación-Presupuestación
Al diferencia de México y Chile, no existe un estrecho vínculo entre planeación,
programación y presupuestación. En general, no contiene una instancia de planeación
específica que se vincule con el proceso de presupuestación.
191 Art. 7. 192 Art. 54. 193 Art. 60.
59
En cuanto a la inversión, existe un concepto de multianualidad programática muy amplio
que abarca:
a) inversiones y transferencias de capital,
b) contratos de suministro y asistencia técnica,
c) an-endamientos de bienes inmuebles y servicio de la deuda.
En el caso de los incisos a) y b) se prevé un límite máximo de cuatro años, en los demás
casos no se señala plazo específico.
También los proyectos de inversión son plurianuales, debiéndose identificar como tales en
el presupuesto, así como su asignación de recursos queda condicionada a la autorización
anual del Congreso. 194
111. 5.1. 3 Elaboración del presupuesto
Los órganos constitucionales, los ministerios, los organismos autónomos, las sociedades
estatales y el resto de los entes del sector público envían sus anteproyectos de ley de
presupuesto al Ministro de Hacienda antes del 1 de mayo. Con base en los anteproyectos,
en las estimaciones de ingresos y en la previsible actividad económica durante el ejercicio
presupuestario siguiente, el Ministro de Hacienda lo somete al acuerdo del Gobierno para
aprobación de éste y deben remitirlo a la Cámara de Diputados antes del 1 de octubre. 195
Respecto a los Poderes y órganos autónomos, la situación es la siguiente: el gobierno
otorga autonomía a los órganos constitucionales y a las Comunidades Autónomas para
aprobar sus propios gastos de servicios, excepto los reservados por Ley al Gobierno. Sin
embargo, deben remitirlos al Ministro de Hacienda para su incorporación en la Ley de
Presupuestos. 196
194 Arts. 15 y 54. 195 Arts. 54 y 55. 196 Arts. 52, 54 y 74.
60
A las empresas públicas, se les otorga autonomía para aprobar sus gastos de servicios,
salvo los reservados por mandato de Ley al Gobierno. Las sociedades estatales ( empresas
de participación estatal mayoritaria) elaboran un presupuesto de explotación y uno de
capital, así como un programa de actualización, inversión y financiamiento, expresando
objetivos a alcanzar, su cuantificación y los recursos necesarios. 197
En cuanto al contenido del presupuesto, se puede decir que como documentación anexa al
anteproyecto de presupuestos se remite:
1) La cuenta consolidada de los presupuestos, así como las memorias y
modificaciones a cada uno de éstos, a los que se acompaña un avance del grado
de cumplimiento de los objetivos del ejercicio corriente;
2) La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance del ejercicio
corriente;
3) El presupuesto consolidado del sector público;
4) Un informe económico-financiero, y
5) Los programas y proyectos de inversión. 198
El presupuesto aplica las clasificaciones:
i) Orgánica, que agrupa los créditos para cada servicio, y
ii) Funcional desagregada en programas, que agrupa los créditos según la naturaleza de
las actividades por realizar, y
iii) Económica.
Además, al presentarse el presupuesto se separarán los gastos corrientes y los gastos de
capital. 199
197 Arts. 87 a 90. 198 Arts. 48 y 51. 199 Art. 53.
61
111. 5. 1. 4 Ejercicio
Las adecuaciones que puede realizar el Ministro de Hacienda previa aprobación del
Consejo de Ministros son las siguientes:
A. Entre uno o varios programas incluidos en la misma función;
B. Entre programas, incluidos en distintas funciones siempre que se trate de
reorganizaciones administrativas o que se produzcan como consecuencia de la
aplicación de los recursos procedentes de compromisos internacionales;
C. De las dotaciones no utilizadas en los programas de las distintas secciones del
presupuesto, a imprevistos y funciones no clasificadas, y
D. Desde el programa de imprevistos y funciones no clasificadas a los conceptos y
artículos de los demás programas de gasto, cualquiera que sea la función o sección a
que corresponda.200
A su vez, las adecuaciones que pueden realizar los titulares de los ministerios son:
a) Entre crédito de un mismo programa correspondiente a un mismo o diferente
servicio, siempre que no afecten a gastos de personal, diplomáticos, de subsidios o
que impliquen desviaciones en la consecución del programa respectivo;
b) El Ministro de Defensa podrá autorizar transferencias, aparte del inciso a), los que
se refieran a gasto en bienes corrientes y servicios e inversiones reales;
c) Generaciones de crédito por aportaciones del Estado a los organismos autónomos,
por reembolsos de préstamos y por los ingresos obtenidos por reintegros de pagos
realizados indebidamente;
d) Incorporaciones de créditos que amparen compromisos de gasto por operaciones
corrientes contraídos antes del último mes del ejercicio y los créditos autorizados en
función de la recaudación, y
e) Ampliaciones de crédito.201
200 Arts. 67 y 68.
62
También existen gastos con cargo al presupuesto que no pueden demorarse hasta el
ejercicio siguiente por lo que se otorga un crédito extraordinario, cuando no hay recursos
en el presupuesto, o un suplementario, cuando el crédito es insuficiente. El otorgamiento
de créditos suplementarios o extraordinarios se concede vía proyecto de Ley que el
Congreso debe aprobar.202
Por otro lado, el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda autoriza
ciertas transferencias de crédito (con limitaciones), que incluyen a los programas de
imprevistos y funciones no clasificadas. Los titulares de las dependencias también están
facultados para autorizar cierto tipo de transferencias.203
La Ley hace mención a ampliaciones automáticas, que son aquellos créditos que de modo
taxativo y debidamente explicitados, se relacionan en el presupuesto y pueden incrementar
su cuantía previo cumplimento de los requisitos exigidos por vía reglamentaria.204
Respecto a las reservas presupuestarias, se cuenta con un mecanismo para enfrentar la
coyuntura económica y social que prevé un monto determinado de reserva para programas
de inversión y la disponibilidad del 10% de los recursos previstos en el presupuesto del
Estado y de los organismos autónomos. Estos recursos se ejercen con sujeción al
presupuesto, por lo que deben estar previstos o se pueden incluir en el presupuesto en el
transcurso del año fiscal; asimismo se debe reportar anualmente al Congreso sobre la
utilización de estas reservas. En caso de que no existan créditos de este tipo en los
mencionados programas, se debe presentar un proyecto de Ley para la aprobación en el
Congreso.205
201 Arts. 69, 72 y 73. 2º2 Art. 64. 203 Arts. 64 a 70. 204 Art. 66. 205 Art. 57.
63
En cuanto a anticipos, éstos se conceden para gastos inaplazables con un límite del 1 % de
los aprobados en los presupuestos, siempre y cuando lo autorice el Congreso o se
establezca en Ley. 206
Con referencia a los subsidios, se establecen reglas claras y precisas respecto de su
otorgamiento. También se puntualiza que el subsidio puede ser materia de concesión vía
concurso. Se establece la devolución del subsidio si se incumplen los requisitos para su
otorgamiento o si existe un exceso obtenido sobre el costo de la actividad desarrollada.
Asimismo, es motivo de rendición de cuentas, cualquier subsidio que se otorgue a entidades
o personas privadas.207
Es importante señalar que los recursos que no se ejerzan con motivo del otorgamiento de
subsidios se deben concentrar en el Tesoro Público.208
En cuanto a los pagos, éstos sólo pueden ser exigibles cuando resulten de la ejecución del
presupuesto, de sentencia judicial firme o de operaciones de Tesorería. Se define el "pago
a justificar" como aquél que se libra para atender gastos sin la aportación previa de los
documentos justificativos.209
Ahora bien, si la administración llegase a no pagar al acreedor de la Hacienda dentro de los
3 meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial o del reconocimiento
de la obligación, se causan intereses, pero desde el momento en que el acreedor reclame
por escrito el cumplimiento de la obligación. El término de la prescripción de la obligación
de pago es de 5 años. 210
Por último, en cuanto a la flexibilidad de la anualidad, existen algunos créditos que pueden
incorporarse al ejercicio inmediato siguiente:
a) Extraordinarios y suplementarios, así como las transferencias de crédito que se
hayan concedido en el último mes del ejercicio;
206 Arts. 64 a 70. 207 Arts. 81 y 123. 208 Art. 81. 209 Arts. 43, 79 y 121. 210 Arts. 45 y 46.
64
b) Que amparen compromisos de gasto por operaciones corrientes contraídas antes del
último mes del ejercicio;
c) Por operaciones de capital;
d) Los autorizados en función de la recaudación de los derechos afectados, y
e) Los generados por las siguientes operaciones:
i) Aportaciones del Estado a los organismos autónomos;
ii) Enajenación de bienes del Estado o de organismos autónomos;
iii) Prestaciones de servicios;
iv) Reembolso de préstamos, y
v) Créditos del exterior para inversiones públicas.211
En materia de garantías de organismos autónomos, éstas se pueden otorgar ( con un límite)
siempre y cuando se autorice en sus leyes de creación. En caso de exceder del límite
señalado en el presupuesto se necesita el correspondiente proyecto de ley.212
111. 5.1. 5 Contabilidad y requisitos de información
Todos los documentos civiles o militares del Estado de los que se deriven obligaciones y
derechos de contenido económico, deben ser evaluados y contabilizados. Se establece la
facultad del órgano de contraloría para inspeccionar la contabilidad de los organismos del
Estado.213
El órgano de intervención puede formular observaciones respecto de los actos o
documentos examinados. Asimismo se establece un procedimiento de inconformidad para
la entidad examinada por motivo de las observaciones.214
211 Arts. 71 y 73. 212 A1t. 109. 213 Arts. 92 y 125. 214 Arts. 96 y 97.
65
En lo que respecta a la información al Legislativo y la cuenta pública, el Gobierno tiene la
obligación de informar trimestralmente a cerca de la aplicación de los créditos
suplementarios y extraordinarios, y anualmente del crédito de acción coyuntural (reservas
presupuestarias). El gobierno debe formular la cuenta pública antes del 31 de agosto y
remitirla al Tribunal de Cuentas dos meses después. Éste debe examinar y comprobar la
cuenta en 6 meses a partir de su rendición. El Ministro de Hacienda debe publicar
mensualmente en el Boletín Oficial, los movimientos del Tesoro y las operaciones de
ejecución del presupuesto.215
Con las cuentas rendidas por la administración pública al Tribunal de Cuentas, la
"lnterventoría" elabora estados anuales agregados que permitan ofrecer una visión general
de la gestión realizada en cada ejercicio por cada una de las entidades de la administración
pública.216
J/1. 5. J. 6 Control, evaluación y responsabilidades
J/1. 5.1. 6. 1 Mecanismos de fiscalización y evaluación
Las funciones de la Intervención General de la Administración del Estado se ejercen con
plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión fiscalice,
además se ejerce en sus modalidades de intervención crítica o previa de todo acto,
documento o expediente, susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido
económico o movimiento de fondos y valores; o fiscalización formal y material de la
ordenación de pago.
El ejercicio de la expresada función comprende la intervención de la aplicación o empleo
de las cantidades destinadas a obras, suministros adquisiciones y servicios, que a su vez
comprende el examen documental.217
215 Arts. 57, 64, 131, 136 y 137. 216 Art. 135. 217 Art. 93.
66
Si la Intervención se manifestase en desacuerdo con el fondo o forma de los actos,
expedientes, etc. examinados, se puede formular reparos por escrito.218 A su vez, si el
órgano no está de acuerdo con los reparos, cuenta con un procedimiento para
inconformarse. 219
El Gobierno puede acordar previo informe de la Intervención General de la Administración
del Estado, que la intervención previa en cada una de las secretarías, centros, dependencias
u organismos, se limite a comprobar lo siguiente:
i) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la
naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer.
En los casos en que se trate de contraer compromisos de gastos de carácter
plurianual se comprobará si se cumple con los requisitos para tal efecto.
ii) Que las obligaciones o gastos se generan por órgano competente.
iii) Aquellas otras situaciones que, por su trascendencia en el proceso de gestión,
determine el Consejo de Ministros a propuesta del Secretario de Hacienda,
previo informe de la Intervención General de la Administración del Estado.220
Los organismos autónomos del Estado, con actividades industriales, comerciales,
financieras o análogas, quedan sometidos al control financiero que se ejerce con carácter
permanente respecto de la totalidad de operaciones efectuadas por estos.221
No están sometidos a intervención los gastos de material no inventariable, suministros
menores, así como los de carácter periódico y demás de tracto sucesivo.
Por vía reglamentaria pueden ser excluidas de intervención previa los subsidios con
asignación nominativa.222
218 Art. 96 219 Art. 98. 22º Art. 95. 221 Art. 1 OO. 222 Art. 95.
67
III. 5.1. 6. 2 Responsabilidades de los servidores públicos
Las autoridades y funcionarios que por dolo, culpa o negligencia adopten resoluciones o
contravengan la Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública de los daños y
perjuicios ocasionados con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que
les pueda corresponder.223
Son infracciones:
1. La malversación de fondos públicos cuya responsabilidad será exigida por el
Tribunal de Cuentas.
2. La contravención de las disposiciones de administración de recursos, así como
su liquidación, recaudación o ingreso en la Tesorería.
3. El comprometer gastos y ordenar pagos sin crédito disponible.
4. El dar lugar a pagos indebidos al liquidar las obligaciones o al expedir
documentos en virtud de sus funciones.
5. La no rendición de las cuentas reglamentarias o rendirlas defectuosamente, y
6. El no justificar la inversión de fondos ni de subsidios.
Se establece que la acción prescribe en 5 años, para imponer sanciones administrativas en
materia de subsidios, las cuales dependiendo de la gravedad podrán ser hasta del triple de la
cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada.224
223 Art. 140. 224 Art. 82.
68
111.6 Nueva Zelanda
III. 6. 1 Aspectos Relevantes del "Fiscal Responsability Act (FRA)"
111. 6.1. 1 Disposiciones y principios generales
Esta "Ley" tiene como objeto el prever un marco legal para la formulación y la conducción
de la política fiscal en general, así como incorporar una orientación de largo plazo al
proceso presupuestario en particular. En este sentido, la ley comprende disposiciones para
fijar objetivos fiscales de largo plazo y un sistema de información con mecanismos
específicos para asegurar su credibilidad e integridad.225
Como principios económicos, establece la obligación del Gobierno de cumplir sus
objetivos, observando los principios de administración fiscal responsable:
i) Reducir y mantener la deuda a niveles prudentes;
ii) Lograr y mantener un valor neto del Gobierno;
iii) Manejar prudentemente los riesgos fiscales que se presenten, y
iv) Seguir políticas que puedan razonablemente predecir los niveles y estabilidad de
las tasas impositivas de los próximos años.
Estos principios tienen el objetivo de garantizar la adopción de políticas fiscales
congruentes y evitar que el Gobierno en tumo se desvíe de ellas. El Gobierno puede
temporalmente dejar de observar dichos principios, siempre y cuando señale las razones
para no hacerlo, la manera en que volverá a regirse por estos principios y el tiempo que le
tomará hacerlo. 226
225 Preámbulo de la Ley. 226 Art. 4.
69
!JI. 6. J. 2 Planeación-Programación-Presupuestación
Los principios de administración fiscal responsable se traducen en objetivos específicos del
Gobierno, a través del Informe Anual de Política de Presupuesto. En este informe, el
Gobierno señala:
a) Sus intenciones para los próximos tres años, así como sus objetivos fiscales de
largo plazo. Estos deben ser especificados en términos de ingresos totales, gastos
totales, el balance ingresos-egresos totales, el nivel total de deuda y el nivel total
del valor neto del Gobierno.
b) La consistencia de sus intenciones y objetivos con los pnnc1p1os de
administración fiscal responsable o, en su caso, deberá explicar por qué no se
apegan totalmente a los mismos.227
Cabe señalar, que los principios de administración fiscal responsable se establecen en
términos generales sin señalar metas fiscales específicas, tal como se realiza en otros países
(Estados Unidos). Es facultad del Gobierno determinar las metas en los informes anuales de
política de presupuesto. Dichos principios fueron concebidos de tal forma por tres razones:
la dificultad para prever todas las eventualidades que se puedan presentar en el futuro; la
necesidad de contar con cierta flexibilidad en el corto plazo; la pérdida de credibilidad en
caso de no alcanzar las metas que estuvieran establecidas en la ley, y el temor de que las
metas establecidas en la ley fueran manipuladas con tal de cumplirlas. 228
]JI. 6.1. 3 Elaboración del presupuesto
El procedimiento de elaboración esquemáticamente es el siguiente:
221 Art. 6
1) El Informe Anual de Política de Presupuesto es publicado por lo menos con tres
meses de anticipación a la fecha de presentación del proyecto de presupuesto.
228 OCDE (] 997). "Budgeting for the Future"p. 19-23
70
2) El informe es presentado al Parlamento de manera agregada (ingresos y egresos
totales), a efecto de separar el debate sobre la estrategia fiscal general de la
asignación específica de los presupuestos, así corno para orientar la discusión
hacia el impacto del presupuesto propuesto en la econornía.229
3) El informe presentado por el Gobierno es revisado por el Comité de Finanzas y
Gastos del Parlamento quien emite un reporte.
4) Posteriormente, el Parlamento discute el informe; sm embargo, no realiza
votación alguna al respecto.
Ahora bien, respecto a las modificaciones al proyecto de presupuesto por parte del
Parlamento, se hace hincapié sobre la particularidad de que el Parlamento no tiene
facultades para hacer propuestas de gasto, sin embargo puede reducirlo.230
El presupuesto contiene: el informe del Ministro de Finanzas presentado al momento de la
segunda lectura del primer proyecto de ley de asignación; el reporte de estrategia fiscal; el
reporte de actualización financiera y fiscal del año en curso, y las proyecciones económicas
que dispone la Ley de Finanzas Públicas.231
111. 6.1. 4 Ejercicio
A manera de adecuaciones presupuestarias se realizan transferencias entre programas o
asignaciones para adquirir diferentes productos, dentro de los montos totales, sin que
ninguna asignación sea incrementada en más del 5%. 232
Asimismo, como regla para efectuar pagos, se establece la existencia de una autorización
previa del Tesoro antes de que los recursos públicos puedan ser gastados.233
229 Art. 6 23° Cfr. FMI (1994). Public Expenditure Management and Budget Law: Toward a Frameworkfor a Budget Law for Economies in Transition. 231 Art. 2 232 Op.cit. FMI (1994). 233 Art. 22 Public Finance Act.
71
111. 6.1. 5 Contabilidad y requisitos de información
La Ley de Finanzas Públicas adoptó la contabilidad financiera (accrual accounting) como
base para presupuestar e informar al Parlamento. Todos los estados financieros incluidos en
los reportes e informes requeridos por la ley, son elaborados de conformidad con los
principios de contabilidad generalmente aceptados. El Tesoro emite las reglas e
instrucciones respecto de la contabilidad de conformidad con dichos principios.234
Como reglas de información se encuentran:
234 Art. 5.
A. Un sistema detallado de información sobre los resultados y la posición de las
finanzas públicas durante el ejercicio, con el objeto de juzgar la consistencia
de la política fiscal con los objetivos establecidos en el Informe de Política
de Presupuesto, así como para fomentar la transparencia de las finanzas
públicas.
B. La entrega al Parlamento y la publicación de diversos informes durante el
ejercicio (informe de política de presupuesto; reportes de estrategias fiscales;
reportes de actualización fiscal y económica; reportes de actualizaciones
pre-electorales, y reportes de actualización del año en curso). 235
C. El Reporte de Estrategia Fiscal, presentado al Parlamento junto con el
presupuesto. Su principal objetivo es valorar la consistencia del presupuesto
con las intenciones de corto plazo y los objetivos fiscales de largo plazo
establecidos en el Informe de Política de Presupuesto. Este reporte debe
contener una serie de "escenarios sobre el progreso" que proyecten las
finanzas a 1 O años por lo menos, basadas en el marco de política contenido
en el presupuesto. Asimismo, se incluyen escenarios alternativos que
235 Arts. 16 y 17.
72
señalan el rumbo que tomarían las finanzas públicas, en caso de que las
intenciones y los objetivos del Gobierno no sean observados.236
D. Los reportes de Actualización Fiscal y Económica se presentan al entregar el
proyecto de presupuesto y a la mitad del ejercicio. Estos reportes contienen
proyecciones económicas y financieras para el ejercicio fiscal en curso y los
dos siguientes.237
E. Las proyecciones económicas incluyen las variaciones en: producto interno
bruto; precios al consumidor; empleo y desempleo; y la posición de la
cuenta corriente de la balanza de pagos.
F. Las proyecciones financieras incluyen informes sobre: la posición financiera;
los pronósticos de ingreso y gasto; el flujo de capital; las actividades de
deuda; otras operaciones financieras del Estado; los compromisos existentes;
los riesgos fiscales específicos; las políticas de contabilidad significativas y,
cuando sea conveniente, debe incluirse información presupuestaria de los
dos ejercicios anteriores.
G. El reporte de Medio Ejercicio del Año en Curso es remitido al Parlamento
después de entregar el primer proyecto de ley de asignación para el siguiente
ejercicio. Este reporte contiene una actualización fiscal del año en curso
relativa a: el balance actual del Gobierno; los gastos e ingresos del ejercicio
en curso; el flujo de capital; la situación crediticia; las políticas de
contabilidad; los pronósticos sobre la situación financiera actual y, cuando
sea conveniente, una comparación con el ejercicio fiscal anterior.238
H. El reporte de Actualización Pre-electoral es publicado antes de que se
celebren elecciones del Parlamento. Este reporte contiene una estimación de
las variables económicas y fiscales más importantes para un periodo de tres
años y tiene por objeto informar oportunamente al electorado.239
236 Art. 7. 2'7 º Arts. 8, 9, 10 y 13. 238 Art. 15. 239 Art. 14
73
111. 6.1. 6 Control, evaluación y responsabilidades
111. 6.1. 6.1 Mecanismos de evaluación
El Ministro de Finanzas reporta todas las operaciones del gobierno a la mitad y al final del
ejercicio, mientras que los titulares de las agencias y departamentos son responsables de
informar sus operaciones. 240
La reforma más notable a la evaluación se ha focalizado en la presupuestación por
productos y la contratación por desempeño con los funcionarios ejecutivos. Las
as1gnac1ones presupuestarias se han convirtieron en asignaciones para la compra de
productos acordados del ministerio o el organismo correspondiente. Si bien se han creado
mecanismos que permitan vincular los productos con los objetivos del gobierno del nivel
más alto a través de "Indicadores de Resultados Clave" y "Acuerdos de Resultados
Estratégicos", no parecen haber funcionado sati~factoriamente. 241
III. 6.1. 6. 2 Responsabilidades de los servidores públicos.
Los diversos informes requeridos por la ley, contienen dos Informes de Responsabilidad.
En el primero, el Ministro de Finanzas debe afirmar que todas las decisiones de política con
implicaciones económicas y/o fiscales materiales, fueron comunicadas al Tesoro. El
segundo informe corresponde al Secretario del Tesoro, quien debe señalar que bajo las
bases de información económica y fiscal disponibles, el Tesoro ha proporcionado al
Ministro de Finanzas los reportes correspondientes. El objetivo de estos informes es
delimitar las responsabilidades de políticos y servidores públicos, así como evitar que el
Ministro de Finanzas presione a servidores públicos para emitir reportes favorables. 242
240 Arts. 35 PFA y 5 FRA. 241 Cfr. Op. cit. Shand, David. 242 Art. 12
74
CAPÍTULO IV. MÉXICO
IV.1 Implementación de la Gestión por Resultados en México
IV.1.1 Antecedentes
A partir de la reforma a los artículos 25 y 26 constitucionales en 1982 -. DOF 3 de Febrero
de 1983- la planeación adquirió un carácter institucional para el Estado Mexicano. Con
motivo de esta reforma se expidió la Ley de Planeación.
Con la reforma, el Estado conjugó los instrumentos de política económica con que ya
contaba en pleno ejercicio de la rectoría económica. Esto le permitió organizar un sistema
de planeación democrática del desarrollo nacional mediante la participación de diversos
sectores sociales.
Es así como México incursiona en la elaboración de un presupuesto por programas, que
además de presentar las erogaciones señalando ejecutores de insumos (herencia del
presupuesto tradicional), presentó también el gasto público desglosado en funciones y
programas, reflejándose esto en la ahora abrogada Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal de 1976, en la que se establecía que el ejecutivo presentaba el
Presupuesto de Egresos con base en programas que incluyan objetivos y metas.
Es así como en 1985, con la instauración del Sistema Nacional de Planeación Democrática,
el presupuesto por programas quedó consolidado técnica y jurídicamente. Sin embargo el
sistema se volvió explícito y pretendió cumplir con las obligaciones legales, sin abordar los
problemas del desarrollo nacional. En consecuencia no se produjeron los resultados que se
pretendían.
El presupuesto por programas, no pudo reflejar los resultados del quehacer gubernamental
tanto al momento de formularlo, como al de evaluar lo ejecutado. Asimismo, no pudo
superar en mucho al presupuesto tradicional porque los ejecutores continuaron dando
mayor importancia a la adquisición de insumos que a los resultados pretendidos. Así
persistió una negociación presupuestaria consistente en solicitar recursos con base en
incrementos al año anterior.
75
Lo anterior motivó a llevar a cabo una Reforma al Sistema Presupuestario (RSP) en 1996,
cuyo objetivo fue contar con elementos que vincularan la orientación y el impacto con la
aplicación de los recursos públicos.
JV.1. 2 Reforma al Sistema Presupuestario (RSP)
Esta reforma se integró con una de las líneas estratégicas establecidas en el Plan Nacional
de Desarrollo 1995-2000: elevar la eficiencia del uso de los recursos públicos en beneficio
del desarrollo del país; siendo retomada en el Programa Nacional de Modernización Pública
(PROMAP) y posteriormente en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo
(PRONAFIDE). 243
El PROMAP alinea y coordina a la administración Pública Federal para meJorar los
servicios que ofrecía a la ciudadanía; mientras que el PRONAFIDE enuncia la estrategia
para fortalecer el ahorro público, imprescindible para impulsar la inversión productiva.
Los objetivos de la reforma que conllevó al · RSP, supusieron la implantación de 3
herramientas básicas: una Nueva Estructura Programática (NEP), un Sistema de Evaluación
del Desempeño (SED) y un Sistema Informático Integral de Administración Financiera
Federal (SIAFF).
La implementación de estas medidas propuso una metodología que vinculara la
formulación del presupuesto público con la planeación, programación, costos y evaluación
de los programas y proyectos gubernamentales.
La NEP surgió como una solución específica para dotar de mayor transparencia a la
asignación, distribución y aplicación de los recursos públicos, así como para incentivar la
eficacia y eficiencia gubernamental.
Por otro lado, el SED, nació como el instrumento que evaluaría de manera objetiva y
socialmente aceptada, la eficacia y eficiencia en los programas y proyectos.
243 CHA VEZ PRESA, Jorge A. (2000) México. Para recobrar la confianza en el Gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados en el presupuesto púbico. Fondo de Cultura Económica, pág. 162
76
Finalmente el SIAFF, se constituyó como un instrumento que concentrara la información
presupuestaria, financiera y contable de la Administración Pública Federal para fortalecer
las actividades de planeación, programación y presupuestación, así como de control y
evaluación financiera. 244
Con base en lo anterior, se establecieron cambios importantes por lo que se puede hablar de
un antes y un después de su implementación.
En materia de planeación, antes el PND y sus programas no se actualizaban y no reflejaban
el quehacer cotidiano de la dependencia o entidad; el control macroeconómico del gasto
tenía preeminicencia sobre la planeación y el desarrollo de las actividades de la
Administración Pública Federal. Posterior a las reformas se logró que la planificación
estratégica vinculara las actividades y las alineara al cumplimiento de objetivos; asimismo
la planeación estratégica dotó de información suficiente para priorizar programas y
actividades aún cuando existiese disponibilidad limitada de recursos.
Anterior a las reformas, la programación presentaba la inexistencia de programas a
mediano y largo plazo; tiempo reducidos para la realización de las actividades de
programación y presupuestación con instrumentos de apoyo complejos y extensos, y los
tramites para asegurar recursos no revelaban las prioridades del Estado. La RSP, permitió la
utilización de programas con un horizonte permanente de mediano y largo plazo (6 años)
que son retroalimentados anualmente; permitió un ajuste en los tiempos e instrumentos de
apoyo, de conformidad con el nuevo esquema normativo presupuestario, y la asignación del
gasto se justificó y vinculó a resultados.
El ejercicio presupuestario pasó de presentar una reducida flexibilidad y autonomía en el
ejercicio de los recursos; numerosos trámites para ajustar el presupuesto a las actividades
reales, que conllevaban a una solicitud de ampliación y/o subejercicio de gasto, y una alta
discrecionalidad, a permitir que los ejecutores estuviesen facultados a elegir la mejor
244 ARELLANO, David Y PURÓN, Gabriel (2004) México. "México. Reforma al Sistema Presupuesta!: una reforma atrapada por las inercias" en Más allá de !are invención del Gobierno: Fundamentos de la Nueva Gestión Pública y Presupuestos por Resultados en América latina. Miguel Ángel Porrúa, CIDE, Congreso de la Unión, pág. 146.
77
alternativa en la ejecución de programas y acc10nes públicas; igualmente implicó una
reducción en el número de adecuaciones presupuestarias, previendo las que se deriven de
contingencias o ajuste de la operación, y se redujo la discrecionalidad con una adecuada
planeación y asignación de recursos enfocados al cumplimiento de objetivos.
Asimismo, el control presupuestario dejó de presentar una excesiva normatividad, alta
centralización de decisiones y largas cadenas de trámites y procedimientos toda vez que la
RSP implementó una simplificación administrativa, así como una corresponsabilidad y
facultación a los ejecutores del gasto.
En cuanto al proceso de evaluación, se dejó atrás aquella que era centrada en auditorías e
informes; desfasada, y basada en procedimientos y no en resultados, siendo poco
preventiva. De esta forma el proceso de evaluación, evolucionó a ser un proceso
propositivo y articulado desde la planeación, buscando una retroalimentación continua del
sistema.
Con la NEP y el SED, se establecieron los cimientos para que las distintas etapas del
proceso presupuestario se orientaran a resultados, pero no obstante el esfuerzo emprendido,
la RSP se transformó en un proceso de evolución continuo, y sus tres herramientas
sufrieron modificaciones desde el momento de su implementación, haciendo patentes
algunas debilidades.
En el caso de la NEP, ha sido claro que a pesar de representar un buen inicio en la
evolución de la programación de un presupuesto por programas a un presupuesto por
resultados, se está lejos de obtener una programación del gasto basada en resultados.
Haciendo referencia al SED, cabe señalar que existen aún resistencias e inercias al interior
de la Administración Pública Federal respecto a la evaluación del desempeño de las
dependencias y entidades de la misma, y prevalece una gran confusión conceptual respecto
de las metas y los indicadores, que son elementos esenciales para dicha evaluación.
Esta evolución del RSP nos lleva a observar que hoy en día, como tal, ya no esta vigente.
Aunque esta reforma se ha continuado, no ha sido bajo este nombre y es, mas bien, una
78
serie de esfuerzos -concentrados en temas concretos y, algunos integrales-, enfocados a
las diferentes etapas del proceso presupuestario.
IV. l. 3 Sistema de Metas Presidenciales
Entre los diferentes esfuerzos enfocados a la consecución de un presupuesto por resultados
encontramos el Sistema de Metas Presidenciales SIMEP, cuyos objetivos son concertar y
establecer compromisos para mejorar los resultados de programas prioritario y estratégicos,
así como avanzar en la racionalización y uso óptimo de los recursos humanos, financieros y
materiales con el fin de transfonnar la realidad económica y social del país, en beneficio de
la población en general.
En este sistema, el titular de la dependencia u _organismo público se compromete a cumplir
con detenninadas metas, previamente consensuadas con el Presidente o la persona que éste
designe, mediante la finna de un convenio. La evaluación se mide en ténninos de
resultados en función de los estándares, ponderaciones y el rango de metas a cumplir
(mínima, satisfactoria y sobresaliente).
Un requisito en el establecimiento de metas, es que éstas deben estar vinculadas al PND y a
los Programas Sectoriales. El SIMEP está a cargo de la Secretaría de la Función Pública por
medio de la Unidad de Control y Evaluación de la Administración Pública que emite un
informe que se remite a la Presidencia. Esta Unidad de Control y Evaluación corresponde a
un área cuya principal función es dar seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
También es importante destacar que cada meta presidencial se encuentra debidamente
soportada, toda vez que se requiere la elaboración de fichas técnicas que contienen como
mínimo, el procedimiento de definición, acciones a realizar por la institución para alcanzar
los niveles mínimo, satisfactorio y sobresaliente, así como una calendarización y
detenninación de las áreas de la instituciór: que intervienen en el logro, además de que se
cuenta con la seguridad de que los compromisos adquiridos no se pueden modificar de
manera unilateral.
79
IV 1. 4 Sistema de Evaluación de la Inversión
Anterionnente, muchos proyectos de inversión se ejecutaban sin contar con una evaluación
adecuada, carecían de un análisis costo beneficio, y en los proyectos en los que sí se
realizaba dicha evaluación, ésta no siempre se llevaba a cabo de forma apropiada. Lo
anterior, provocaba que muchos de los proyectos presentaran sobrecostos y retrasos.
Por estas razones es que a partir de 2002 se institucionalizó el Nuevo Sistema de Inversión
Pública del Gobierno Federal, que tiene como propósito lograr una asignación eficiente de
los recursos públicos a través de la utilización en mayor medida de técnicas de evaluación
de proyectos de inversión, así como una asignación clara y eficaz de las responsabilidades
en el desarrollo de los proyectos de inversión. El Nuevo Sistema de Inversión Pública del
Gobierno Federal consta de seis etapas para el desarrollo de los proyectos de inversión: I)
Planeación; II) Análisis; III) Registro; IV) Programación y Presupuestación; V) Ejecución,
y VI) Revisión y Difusión.
La etapa de planeación tiene como objetivo lograr una mejor planeación del gasto de
inversión a través de la identificación y jerarquización los proyectos de inversión a
desarrollarse en el mediano plazo. Para lo anterior, se diseñó un instrumento por medio del
cual las dependencias y entidades definen sus objetivos, estrategias y prioridades de
mediano plazo en materia de inversión en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo;
a dicho instrumento se le denominó documento de planeación.
En lo que respecta a la etapa de análisis, ésta tiene como objetivo asegurar que todos los
programas y proyectos de inversión que se registren en cartera cuenten con una evaluación
costo beneficio que muestre que de llevarse a cabo, generarían beneficios netos. Su
instrumentación se basa principalmente en la tipología de análisis costo beneficio, y de
programas y proyectos de inversión; así como la capacitación a los servidores públicos que
realiza el Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Socioeconómica de
Proyectos (CEPEP).
En cuanto a la etapa de registro, su objetivo es contar con una base de programas y
proyectos de inversión que sean viables para integrarse al Proyecto de Presupuesto de
80
Egresos. Para llevar el registro se cuenta con dos instrumentos, i) la cartera de programas y
proyectos de inversión, y ii) la clave de registro.
Referente a la etapa de programación y presupuesto, el objetivo que persigue esta fase, es
vincular la cartera de programas y proyectos de inversión con el Proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federación. De esta forma sus instrumentos son el Proyecto de
Presupuesto de Egresos ( con el fin de incorporar sólo los programas y proyectos que
tengan clave, es decir, que cuenten con un análisis costo beneficio), y la asignación de
recursos (para vincular la Cartera con los montos asignados a inversión física en el
Proyecto PEF).
El objetivo de la etapa de ejecución, es el de evitar retrasos en la ejecución del gasto de
inversión. En ese sentido, se diseñaron dos herramientas para el seguimiento del ejercicio
de los programas y proyectos de inversión, una es los oficios de inversión que sirven para
descentralizar la emisión de oficios en el caso de todos los proyectos identificados en el
PEF, y el dictamen externo, para contar con la opinión de un tercero sobre los análisis de
factibilidad, técnica, económica y ambiental. El seguimiento del ejercicio de la inversión se
hace de manera trimestral.
Finalmente, la etapa de revisión y difusión tiene como objetivo el verificar el cumplimiento
de las metas de los programas y proyectos de inversión. Los instrumentos mediante los
cuales realiza dicho objetivo es la evaluación expost (compara beneficios observados con
planeados), y la difusión de la cartera y los análisis costo y beneficio por Internet ( de esta
forma pueden ser consultados con facilidad y se da transparencia al uso de recursos
públicos).
Con la finalidad de fortalecer más el Sistema de Evaluación de la Inversión Pública del
Gobierno Federal, en marzo de 2003, la Comisión Intersecretarial de Gasto y
Financiamiento (CIGF), creó el Comité de Coordinación de Inversión. Este tiene facultades '
para opinar sobre posibles complementariedades entre proyectos y evitar duplicidades en la
inversión; analizar y proponer criterios para dar prioridad a la realización de programas y
proyectos de inversión; analizar los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo;
81
evaluar esquemas alternativos de inversión que pueda impulsar el sector público, y
participar en el seguimiento de acuerdos tomados por la CIGF en materia de inversión.
IV. l. 5 Nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
El 30 de marzo del 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, la cual entró en vigor el 1 º de abril de dicho
año.
Dicha Ley es el resultado de un intenso proceso de análisis y discusión de casi 2 años, en el
cual participaron legisladores de todas las fracciones parlamentarias representadas en el
Congreso de la Unión; las entidades federativas a través de diversos foros y directamente
por conducto de la Conferencia Nacional de Gobernadores-CONAGO-; funcionarios de
la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM, entre otras instituciones.
La nueva Ley constituye un nuevo diseño institucional en materia presupuestaria que sirve
como plataforma para lanzar un nuevo orden presupuestario que dará certidumbre jurídica,
económica y transparencia al proceso presupuestario en su conjunto.
Asimismo, uno de los aspectos de mayor trascendencia de la nueva Ley, es la inclusión de
reglas y principios de responsabilidad fiscal, para promover una política económica que
sustente el desarrollo del país con base en finanzas públicas sanas, el uso eficiente, eficaz y
transparente de los recursos públicos y la rendición de cuentas a la población sobre el
manejo de los mismos. Cabe destacar que, a nivel mundial, varios países cuentan con este
tipo de regulación que promueve el manejo responsable de la Hacienda Pública, entre otros,
Australia, Brasil y Nueva Zelanda.
Esta ley incorpora principios de responsabilidad fiscal, los cuales promueven la estabilidad
macroeconómica, las finanzas públicas sanas y el uso responsable de los excedentes
petroleros.
82
Prevé también reglas que ordenan el procedimiento de aprobación del paquete económico,
con el objeto de eliminar la incertidumbre que se genera año con año sobre la aprobación
del paquete económico.
Igualmente, impulsa el federalismo hacendario, institucionalizando mecamsmos.
implementados en los últimos años y dando plena certeza a las entidades federativas sobre
los recursos que les corresponden.
Con esta ley, se fortalece la transparencia para que los órganos públicos en el ejercicio del
gasto y administración de recursos públicos actúen bajo criterios de: legalidad, honestidad,
eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control y rendición
de cuentas; mejorando la calidad de los bienes y servicios públicos y la oportunidad con
que éstos se proveen a la población.
En el ámbito de la modernización presupuestaria, establece disposiciones que actualizan el
marco jurídico presupuestario promoviendo una mayor desregulación del ejercicio del
gasto. En cuanto al tema de presupuesto por resultados, establece la base normativa para un
presupuesto con una planeación del desarrollo efectiva de mediano plazo y orientado a la
obtención de resultados en beneficio de la población.
En consecuencia, la nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,
constituye un nuevo orden presupuestario, acorde con un país moderno y democrático,
garantizando el uso responsable, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos en
beneficio de toda la sociedad.
IV. 1. 6 Servicio Profesional de Carrera
Con la aprobación La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública
Federal (Diario Oficial de la Federación, 1 O de abril de 2003) se regulan los mecanismos de
implantación y operación del Subsistema de Evaluación del Desempeño que deberá operar
plenamente a más tardar en el 2006. Para ello se ha elaborado una herramienta que maneja
metas individuales, bajo una lógica diálogo y desarrollo que está vinculada a la obtención
de resultados globales, correspondiendo a un método que cuantifica resultados.
83
El sistema de evaluación de desempeño esta previsto para otorgar recompensas y/o
incentivos, además de ser una herramienta útil para el diagnóstico de necesidades de
capacitación, para los planes y procesos de desarrollo profesional y, en su caso, para la
separación del servidor público. Quienes aplican la evaluación son tanto el evaluado, como
el superior jerárquico, un tercero, y para el caso de la meta colectiva el titular de la unidad.
Se utiliza la metodología clásica para evaluar competencias: muy característico,
característico, poco característico y no característico.
El Sistema Profesional de Carrera, se diseñó de manera independiente a la Reforma al
Sistema Presupuestario, y si bien ha representado un buen avance de gestión pública en
México el sistema de incentivos no se basa en el desempeño presupuestario, sino más bien
en indicadores de desempeño ajenos al sistema de presupuestación mexicano.
IV. l. 7 Auditoria Superior de la Federación
En julio 1999, el Congreso de la Unión, en su carácter de constituyente permanente,
reformó los artículos, 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, con la finalidad de crear la entidad de fiscalización superior de la federación.
Es así como, en diciembre del año dos mil, el Congreso de la Unión decidió reglamentar
diversos artículos constitucionales en materia de fiscalización y aprobó una nueva ley en la
cual la función de fiscalización externa a los tres Poderes de la Unión, fuera realizada por
un órgano técnico del Poder Legislativo.
Mediante estas reformas legislativas, la Contaduría Mayor de Hacienda evolucionó en la
creación de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
La nueva Ley que crea la ASF, tuvo como finalidad otorgarle autonomía de gestión y
atribuciones fiscalizadoras amplias, que le permitieran ejercer un control sobre la gestión de
las finanzas públicas federales. Asimismo se le dotó de la facultad para fincar directamente
responsabilidades a los servidores públicos por daños y perjuicios a la Hacienda Pública
Federal y determinar indemnizaciones y sanciones pecuniarias.
84
Con esta ley, se prevé que la ASF pueda fiscalizar a los Poderes de la Unión, a los entes
públicos, federales con autonomía por disposición constitucional y legal, las entidades
federativas y municipios que ejerzan recursos públicos federales, así como a personas
físicas y morales de carácter privado que recauden, administren, manejen o ejerzan recursos
públicos federales.
Asimismo se estableció que el tipo de fiscalización que realizaría la ASF sería ex-post, es
decir será de forma posterior a la gestión financiera de los Poderes de la Unión y de los
organismos con autonomía constitucional y legal.
Con el fin de conocer y fiscalizar los resultados físicos y financieros de los procesos
concluidos en el ejercicio fiscal corriente, pero sólo dentro del periodo del 1 ° de enero al 31
de agosto, se estableció un Informe de A vanee de Gestión Financiera. Los procesos
concluidos son aquellos que los poderes y los entes públicos federales, reportan como tales,
con base en los reportes de gasto devengado y de conformidad con la estructura
programática.
Con excepción de la fiscalización. al Informe de A vanee de la Gestión Financiera, y las
situaciones excepcionales señaladas en la Ley, no se puede realizar una fiscalización
durante el ejercicio en curso, así como a ejercicios pasados.
IV.2 EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO
El ciclo presupuestario, como he señalado a lo largo de esta investigación, permite un
seguimiento fijo y regular de las políticas y programas, ya que por lo regular, los ciclos
presupuestarios se basan en calendario de años fiscales.
En México se cuenta con un ciclo presupuestario anual. En este sentido, "el proceso
presupuestario puede dividirse en cuatro fases: la preparación por parte del poder ejecutivo,
la revisión y la aprobación por parte del poder legislativo, la ejecución y la auditoria o
evaluación del mismo. Este proceso no es lineal en realidad, sino que los ciclos se enciman
unos con otros en los sistemas presupuestarios anuales. Por ejemplo, al tiempo que se
85
prepara el presupuesto, se ejecuta el del año anterior, y se prepara también la cuenta pública
para su revisión legislativa".245
IV. 2.1 La planeación
A partir de la reforma a los artículo 25 y 26 constitucionales de 1982 ( que si bien fueron
aprobadas en 1982, no se publicaron sino hasta el 3 de febrero de 1983), la planeación
adquirió un carácter institucional para el Estado Mexicano. Es a partir de tal momento que
se otorga a éste, en la Constitución, la facultad de ejercer la rectoría económica y se
fundamenta y consolida el vínculo ya existente entre la planeación, la programación y la
presupuestación.
Como consecuencia de dicha reforma, se publica en el Diario Oficial de la Federación, la
Ley de Planeación, reglamentaria del artículo 26 constitucional y que abroga a la Ley Sobre
Planeación General de la República, que databa del afio 1930.246
En este marco, la Ley de Planeación fue concebida con el objeto de hacer de la planeación
un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo
integral y sustentable del país, que de igual forma, deberá tender a la consecución de los
fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos consagrados en la
Constitución.
Una vez establecida en la Constitución la facultad de la rectoría económica del Estado y
delimitados los ámbitos de participación de los sectores público y privado en la elaboración
de la estrategia global para el desarrollo nacional, la Constitución se ocupó, igualmente, de
delinear las características del Sistema de Planeación del Desarrollo Nacional.
Destacan tres vertientes principales en el mencionado sistema de planeación, y que son: una
Vertiente obligatoria (La Constitución obliga al Estado a sujetar a los programas de la
245 GÓMEZ Amparán, Juan Pablo y MADRID, Sánchez de la Vega, Rodolfo. Consideraciones sobre la transparencia en el gasto público en México, CIDE y Fundación Ford, pág. 3. 246 DIENER Sala, Max Alberto (2005). Vinculación entre planeación y programación. El proceso de planeación, programación y presupuestación en México. Documento de trabajo. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Dirección General Jurídica de Egresos, pág. 3.
86
Administración Pública Federal al Plan Nacional de Desarrollo, el cual incorpora las
aspiraciones y demandas de la sociedad); una vertiente de coordinación (mediante la cual el
Ejecutivo Federal coordina mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas, la elaboración y ejecución del Plan Nacional de Desarrollo), y una vertiente de
inducción y concertación (en la cual el Ejecutivo Federal induce y concierta la participación
de los particulares para cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo).
Ahora bien, de conformidad con este marco legal, toda acción del Gobierno Federal en
México, debe estar sustentada en planes y programas específicos; es decir, todo recurso
público debe estar respaldado por un programa que presenta el respaldo legal para su
e1erc1c10.
Los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo tiene una vigencia que no
excede la del propio Plan ( en su generalidad). En ellos se especifican objetivos, prioridades
y políticas del sector administrativo. Contiene estimaciones de recursos y determinan
responsables de su ejecución. Estos programas dan lugar a otros en los que se definen las
acciones en el corto plazo, y que son la base para integrar los anteproyectos de presupuesto
anual de las dependencias y entidades.
IV. 2. 2 La Programación y elaboración del Proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federación
El proceso de elaboración del Presupuesto de Egresos, se vio modificado con la reforma
publicada el 30 de julio de 2004 en el Diario Oficial de la Federación a la fracción IV del
artículo 74 constitucional, en la cual se estableció que "El Ejecutivo Federal hará llegar a la
Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario
de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá l
aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de
noviembre."
87
En este sentido y con la aprobación de la nueva Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaría (LFPRH), se establecen nuevos tiempos dentro de este
proceso.
Es así que a partir del año 2004, el proceso presupuestario se realiza dentro del Sistema
Proceso Integral de Programación y Presupuesto (PIPP).
Este sistema contiene los distintos módulos mediante los que se registra y genera la
información presupuestaria. Entre dichos módulos se encuentran los relativos al: Proyecto
PEF; la integración por clave presupuestaria del PEF aprobado por la Cámara de
Diputados; el presupuesto de servicios personales y el control de la estructura ocupacional;
el estado del ejercicio; los reportes de pasivo circulante del ejercicio que concluye y los
calendarios de presupuesto autorizados a las dependencias y entidades, así como la
información relacionada con el registro de programas y proyectos de inversión en la Cartera
l. ·, 247 y su actua 1zac10n.
El PIPP fue diseñado con la finalidad de que los ejecutores de gasto de la Administración
Pública Federal puedan elaborar y presentar la información presupuestaria ante la
Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a través de un sistema en línea, en el cual
los usuarios tramiten en forma directa e individualizada entre otras gestiones, la
concertación de sus estructuras programáticas, estructuras económicas, metas e indicadores,
programas y proyectos de inversión, así como la distribución de las asignaciones
presupuestarias desde sus propias oficinas, transmitiendo la información en tiempo real.
En este sentido, la estructura presupuestaria se lleva a cabo a través de la clave
presupuestaria, la cual agrupa, identifica y ordena la información del PEF de acuerdo con
las clasificaciones administrativa, funcional-programática por objeto del gasto, y
económica; vinculando las asignaciones que se determinan durante la programación,
integración y aprobación presupuestaria, con las etapas de ejecución y control del gasto; a
su vez identifica el ejercicio fiscal, y constituye un instrumento para el registro y control de
las asignaciones y erogaciones del presupuesto.
247 Cfr. DIENER SALA, Max Alberto (2005).
88
La estructura del gasto público en México puede analizarse a través de cuatro dimensiones
o clasificaciones: la administrativa, la ·funcional-programática, la económica y la
geográfica. Cada una comprende criterios de distribución de gasto distintos y responde a
diferentes objetivos, al enfocar aspectos específicos del presupuesto.
La clasificación administrativa registra el ramo administrativo, general o autónomo en el
que se autoriza y/o ejerce el Presupuesto de Egresos, así como a la unidad administrativa
comprendida en el Reglamento Interior y/o en la estructura orgánica básica de una
dependencia responsable de ejercer la asignación presupuestaria correspondiente.
La clasificación funcional identifica (i) las actividades que realiza el Estado para cumplir
con sus fines, ubicándose principalmente en tres grupos: Gobierno, Desarrollo Social, y
Desarrollo Económico; (ii) las acciones en las que participan las dependencias y entidades
paraestatales, de acuerdo con las directrices contenidas en la Ley de Planeación y en el Plan
Nacional de Desarrollo; (iii) las acciones sustantivas o de apoyo que realizan las
dependencias y entidades con el fin de dar cumplimiento a sus objetivos y metas, y (iv)
actividades prioritarias o estratégicas que requieren la identificación y asignación de
recursos en forma específica.
La clasificación económica identifica los rubros de gasto mediante los cuales las
dependencias y entidades ubican las asignaciones presupuestarias y realizan el registro y
control de las erogaciones, así como el origen de los recursos, distinguiendo los
provenientes de ingresos del Gobierno Federal de los financiados con créditos del exterior.
Ahora bien, una vez que se tienen proyectos dentro de las dependencias y entidades, entre
mayo y junio, éstas proponen a la SHCP un presupuesto para cubrir las necesidades de
financiamiento para sus diversos programas. Ocurre entonces la negociación dentro de los
aparatos burocráticos, en donde cada grupo, sector, comunidad o región ligada a algún
programa o partida presupuestaria plantea sus demandas para lograr atención a través de los 1
recursos públicos. Para orientar norrnativamente las solicitudes, la SHCP ofrece una serie
de documentos-guía a las dependencias gubernamentales, como el Manual de
Programación y Presupuesto para el ejercicio fiscal correspondiente; los Lineamientos para
la Formulación del Anteproyecto de presupuesto; Guía de Operación del Módulo de 89
Integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos, entre otros, los cuales ofrecen un
soporte técnico a las diversas solicitudes de recursos.
Un instrumento fundamental para el control del presupuesto es el diseño de los techos
financieros. Una vez que la SHCP determina cuál será su capacidad de financiamiento, y
con el objetivo de mantener el equilibrio de las finanzas públicas, establece techos
financieros para informar concisamente a las dependencias y entidades sobre el límite de
gastos que pueden realizar.
Es así como se puede llegar a esquematizar en lo general, y con fechas aproximadas el
proceso de programación y presupuesto:
Tabla 1
1. Presentación del Programa a Oficiales
Mayores
2. Concertación de estructuras programáticas
a) Inicio de la concertación
b) Fase de concertación
3. Definición de objetivos, metas e
indicadores
a) Definición del mecamsmo para el
establecimiento de las metas e
indicadores
b) Establecimiento de los objetivos,
metas e indicadores
4. Anteproyecto de presupuesto
a) Definición de techos preliminares
90
14-mayo
17-mayo al 15-junio
17-mayo
17-mayo al 15-junio
6-mayo al 15-junio
6-mayo
17-mayo al 15-junio
2-julio al 12-agosto
2-julio
(gasto neto total y balance
extrapresupuestario)
b) Integración del anteproyecto de 5-julio al 5-agosto
presupuesto (ramos y entidades
paraestatales)
c) Elaboración de la carpeta del 5 al 11-agosto
Presidente
d) Presentación al Presidente 12-agosto
5. Presupuesto regularizable de ..
15 al 30-junio serv1c10s
personales
a) Cierre y adecuaciones de servicios 15-junio
personales
b) Determinación del presupuesto 16 al 30-junio
regularizable
6. Cartera de programas y proyectos de 30-julio (fecha límite)
inversión
7. Estimación de cierre preliminar 5-julio al 5-agosto
8. Comunicación de marco macro y techos 13 al 16-agosto
definitivos
9. Integración del Proyecto PEF 16 al 27-agosto
1 O. Integración de la exposición de motivos 12-julio al 27-agosto
11. Publicación de tomos del Proyecto PEF 27-agosto al 7-septiembre
12. Entrega del Proyecto PEF a la Cámara de 8-septiembre
Diputados
Fuente: Con datos aproximados derivados de la experiencia personal y ténninos establecidos en los ordenamientos legales.
91
IV. 2. 3 Revisión y Aprobación del Presupuesto
El 8 de septiembre se inicia la etapa de aprobación del presupuesto. El Ejecutivo Federal
tiene tres funciones relativas al presupuesto: iniciativa, ejercicio y control. A través del
Secretario de Hacienda, se presenta y se explica la iniciativa de Ley de Ingresos y el
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación al Congreso. Por su parte, ambas
Cámaras deben discutir y aprobar la Ley de Ingresos, mientras que solamente la de
Diputados discute y aprueba el Presupuesto de Egresos de la Federación, posteriormente a
la aprobación de la Ley de Ingresos, teniendo como fecha límite para la aprobación del PEF
el 15 de noviembre, salvo que se trate de el año en el que se elige al Presidente de la
República, en dónde se ajustaran los tiempos de conformidad con el artículo 42 de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría. De esta forma se vincula la facultad
de la Cámara de Diputados para supervisar que se cumpla la ejecución del presupuesto en
los términos acordados.
IV. 2. 4 Ejecución del Presupuesto
Los pagos con cargo al PEF se realizan por las dependencias a través de la Tesorería de la
Federación; mientras que los pagos que realicen las entidades se efectuarán por conducto de
sus propias tesorerías, llevando registros presupuestarios correspondientes en sus
respectivos flujos de efectivo.
De forma didáctica y tratando de resumir lo más posible esta compleja etapa del proceso
presupuestario, se puede decir que las etapas del ejercicio del gasto se clasifican en:
compromiso, devengado, liquidado y pagado.
a) Compromiso: Es la reserva de recursos que con cargo a su presupuesto y calendario
autorizado deban constituir las dependencias para atender los compromisos
derivados de la celebración de contratos, convenios, pedidos o cualquier figura
análoga que signifique una obligación de pago.
b) Devengado: Se denomina así al reconocimiento de un pasivo a favor de un tercero
por parte de la dependencia o entidad apoyada presupuestariamente, que en
92
términos generales se determina por el acto de recibir y/o aceptar a satisfacción el
bien, servicio o contraprestación; así como, al apoyo determinado, con base en los
requisitos establecidos para otorgar un subsidio.
c) Liquidado: Es la instrucción de pago que realiza una dependencia a favor de un
beneficiario, mediante el envío de una Cuenta por Liquidar Certificada ( el
documento por medio del cual se realizan cargos al Presupuesto de Egresos para
efectos de registro y pago), a la Tesorería de la Federación, y
d) Pagado: Son los recursos que la Tesorería de la Federación paga a un beneficiario
por instrucción de la dependencia, mediante una transferencia electrónica de
recursos a la cuenta bancaria del mismo o a través de cualquier otro medio de pago.
Así mismo y para comprender algunos aspectos de esta investigación, es importante hacer
mención a uno de los problemas a los que se enfrentan las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal y que son las modificaciones o adecuaciones
presupuestarias.
Las modificaciones presupuestarias son identificadas bajo el término de "adecuaciones", y
se definen como los traspasos de recursos y movimientos que realizan las dependencias y
entidades durante el ejercicio fiscal a las estructuras funcional-programática, administrativa·
y económica; a los calendarios de presupuesto, así como las ampliaciones y reducciones
líquidas al presupuesto, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de
los programas a cargo de las dependencias y entidades.
Las adecuaciones presupuestarias se clasifican en externas e internas: serán externas
aquéllas que requieran autorización de la SHCP, e internas las que se autoricen por las
dependencias y entidades bajo su responsabilidad, conforme a lo dispuesto en la
normatividad aplicable.
Derivado de las adecuaciones presupuesta;'ias que las dependencias y entidades realizan
durante el ejercicio a sus presupuestos se determina el "Presupuesto modificado
autorizado", el cual constituye la asignación presupuestaria para cada uno de los ramos, así
como para las entidades paraestatales, a una fecha determinada, que resulta de incorporar,
93
en su caso, las adecuaciones presupuestarias que se registran al presupuesto aprobado por la
Cámara de Diputados.
Durante la ejecución del gasto, la SHCP realiza de forn1a periódica la evaluación financiera
del ejercicio del Presupuesto en función de los calendarios de presupuesto de las
dependencias y entidades; mientras que las metas de los programas aprobados en el PEF
son analizadas y evaluadas por la Secretaría de la Función Pública.
Igualmente, en esta etapa del proceso presupuestario, los Poderes Legislativo y Judicial, los
entes públicos federales, y las dependencias y entidades, deben cumplir las obligaciones de
transparencia en materia presupuestaria establecidas en la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental.
En igual sentido, el Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, está obligado a
proporcionar a la Cámara de Diputados informes trimestrales sobre la ejecución del
Presupuesto, así como sobre la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio.
IV. 2. 5 Control del gasto público y cuenta pública
La Administración Pública Federal está sujeta a diversos controles que configuran un
esquema inte1Telacionado y complementario entre sí. En este sentido, aplican dos tipos de
control del gasto público: el control "interno" que realiza el Ejecutivo Federal, por
conducto de la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el control "externo" bajo la
responsabilidad del Poder Legislativo, éste constituye la etapa final del proceso de
ejecución y vigilancia del presupuesto anual, se lleva a cabo por la Auditoría Superior de la
Federación (otrora Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados).
El control interno, como ya mencioné, está a cargo del poder Ejecutivo en cualquiera de sus
ámbitos municipal, estatal o federal; se lleva a cabo por dos vías:
a) Mediante la supervisión y fiscalización que llevan a cabo los Órganos Internos de
Control que se encuentran ubicados físicamente en cada una de las dependencias,
órganos desconcentrados o entidades (Contralorías Internas), y
94
b) Directamente por el órgano de control dependiente del poder Ejecutivo a través
de la SFP. Este tipo de control conocido también como "autocontrol", a diferencia
del control externo, puede realizarse concomitante, esto es, durante el ejercicio
fiscal.
Los Órganos Internos de Control, son unidades administrativas de las dependencias y
entidades encargadas de investigar, tramitar, substanciar y resolver los procedimientos
establecidos en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos. La Secretaría de la Función Pública, con el propósito de mejorar el desarrollo del
control y evaluación gubernamental, designa_ y remueve a los titulares de los Órganos
Internos de Control de las dependencias y entidades, así como a los de las áreas de
auditorías, quejas y responsabilidades de tales Órganos, quienes dependerán jerárquica y
funcionalmente de dicha Secretaría.
La fiscalización legislativa fue prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos desde 1824, año en que se fundó la Contaduría Mayor de Hacienda de la
Cámara de Diputados, con la función de revisar la Cuenta Pública de la Federación y ha
prevalecido a lo largo de nuestra historia en las constituciones posteriores, hasta llegar a la
que actualmente nos rige; ésta reconoce como una facultad exclusiva de la Cámara de
Diputados, la revisión de la Cuenta Pública presentada por el Poder Ejecutivo.
La revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública tienen por objeto determinar:
l. Si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y montos aprobados;
11. Si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos se ajustan o
corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas;
111. El desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los
programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto; J
IV. Si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los términos
autorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y
demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en
los actos respectivos;
95
V. En forma posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, el resultado
de la gestión financiera de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales;
VI. Si en la gestión financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y
demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad
gubernamental; contratación de serv1c10s, obra pública, adquisiciones,
arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes
muebles e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales;
VII. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y
si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades
fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños
o perjuicios en contra del Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de
los entes públicos federales;
VIII. Las responsabilidades a que haya lugar, y
IX. La imposición de las sanciones resarcitorias correspondientes en los términos de
esta Ley.
La fecha límite de presentación de la Cuenta Pública es el 10 de junio del ejercicio fiscal
inmediato siguiente al que se reporta. En lo que respecta a la fecha límite para que la
Auditoría Superior de la Federación (ASF) presente a la consideración de la Cámara de
Diputados, el informe sobre la revisión de la Cuenta Pública (Informe del Resultado), se
establece el día 31 de marzo del año siguiente al de su presentación.
La fiscalización está limitada al principio de anualidad; por lo tanto, la ASF no puede
abarcar ejercicios anteriores al año que corresponda fiscalizar. Sin embargo, la ASF puede
revisar de manera casuística y concreta, información y documentos relacionados con
conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la Cuenta
Pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado
abarque diversos ejercicios fiscales, sin que esto signifique abrir nuevamente la Cuenta
Pública del ejercicio correspondiente a la revisión específica señalada.
96
La fiscalización superior se realiza de forma posterior a la gestión financiera de los Poderes
de la Unión y de los "entes públicos federales" ( organismos con autonomía por disposición
constitucional y legal). En este sentido, en el caso del Informe de A vanee de Gestión
Financiera248, la ley señala que la fiscalización se realiza sobre los procesos concluidos, los
cuales son aquéllos que los Poderes y los entes públicos federales, reporten como tales, con
base en los reportes de gasto devengado conforme a la estructura programática.
Sin embargo, la Ley prevé que la ASF puede realizar visitas y auditorías durante el
ejercicio fiscal en curso, respecto de los procesos reportados como concluidos en el Informe
de A vanee de Gestión Financiera.
Asimismo, pueden llevarse a cabo acciones de fiscalización durante el ejercicio fiscal en
curso, en situaciones excepcionales.
En cuanto a la evaluación de metas, la ley establece que tanto en el Informe de A vanee de
Gestión Financiera, como en el Informe del Resultado de la revisión de la Cuenta Pública,
se evaluará el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas con base en los
indicadores estratégicos aprobados en el Presupuesto y bajo criterios de eficiencia, eficacia
y economía. En este sentido, la ASF puede hacer las observaciones y recomendaciones que
estime procedentes.
IV.3 Evaluación
Como se puede observar en el primer apartado de este capítulo, existen diversos sistemas
de tvaluación e indicadores de desempeño. Sin embargo no todos están alineados y resulta
difícil o poco segura la interpretación de los datos que arrojan éstos.
l 248 Es el lnfonne, que como parte integrante de la Cuenta Pública, rinden los Poderes de la Unión y los entes públicos federales de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre los avances físicos y financieros de los programas federales aprobados, a fin de que la Auditoría Superior de la Federación fiscalice en fonna posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de sus fondos y recursos, así como el grado de cumplimiento de los objetivos contenidos en dichos programas.
97
A partir del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1999 se
establece la obligación de asegurar la obtención de información y la evaluación de los
beneficios económicos y sociales de su asignación y aplicación.
De conformidad con la LFPRH, trimestralmente se reportan al Congreso de la Unión los
beneficios económicos y sociales de los programas sujetos a reglas de operación y otros
programas que se consideren por obligación de ley o en los que se establezca esta
obligación mediante el PEF.
La LFPRH en su artículo 78, recogió del PEF (que a partir del año 2000 se establecía) la
obligación que tenían las dependencias y entidades de presentar una evaluación a los
programas sujetos a reglas de operación.
Esta evaluación en términos de la legislación aplicable, debe ser realizada por instituciones
académicas y de investigación, o por organismos especializados de carácter internacional,
con reconocimiento y experiencia en la materia.
Esta evaluación debe considerar:
a) Su apego a las reglas de operación;
b) Los beneficios económicos y sociales de sus acciones;
c) Su costo beneficio de los recursos asignados al programa;
d) El resultado de verificación en campo de cumplimiento de las metas físicas y
financieras del programa, y
e) El escenario prospectivo y la opinión sobre la permanencia del programa,
readecuación o conclusión del mismo.
Así pues, la incorporación de los proceso de evaluación a programas gubernamentales, de
alguna forma asegura que los recursos públicos se asignen con eficiencia, eficacia,
oportunidad, equidad y transparencia.
El marco jurídico vigente, y en especial la Ley General de Desarrollo Social, establece que
la evaluación de la Política de Desarrollo Social está a cargo del Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEV AL), quién realiza ésta por sí
mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa, y
98
tiene por objeto, revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los
programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, para corregirlos,
modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente. 249
Es así como para la evaluación de resultados, los programas sociales de manera invariable
incluyen los indicadores de resultados, gestión y servicios para medir su cobertura, calidad
e impacto. Las dependencias del Ejecutivo Federal, estatales o municipales, ejecutoras de
los programas a evaluar, proporcionan toda la información y las facilidades necesarias para
la realización de la evaluación.250
La evaluación es anual, definiendo como periodo del primero de mayo al treinta de abril y
podrá también ser multianual en los casos que así se determine.
Los resultados de las evaluaciones serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y
deben ser entregados a las Comisiones de Desarrollo Social de las Cámaras de Diputados y
de Senadores del Congreso de la Unión, y a la Secretaría de Desarrollo Social.
De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social emite las sugerencias y recomendaciones que considere
pertinentes al Ejecutivo Federal y hace las mismas del conocimiento público.
A su vez, la LFPRH establece para todos los programas y proyectos, un nuevo Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED).251
Es así como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, realiza bimestralmente la
evaluación económica de los ingresos y egresos en función de los calendarios de
presupuesto de las dependencias y entidades. Las metas de los programas aprobados son
analizadas y evaluadas por la Función Pública y las Comisiones Ordinarias de la Cámara de
Diputados.
249 Art. 72 de la Ley General de Desarrollo Social. 250 Art. 74 de la 251 Se define al mismo como el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos.
99
La Secretaría de Hacienda y de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas
competencias, verifican periódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de
recaudación y de ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y
entidades, con base en el SED, entre otros, identificando la eficiencia, economía, eficacia, y
la calidad en la Administración Pública Federal y el impacto social del ejercicio del gasto
público, así como aplicar las medidas conducentes. Igual obligación y para los mismos
fines, tendrán las dependencias, respecto de sus entidades coordinadas.
El SED es obligatorio para los ejecutores de gasto. Dicho sistema, a partir del año 2008,252
incorporará indicadores para evaluar los resultados presentados en los informes bimestrales,
desglosados por mes, enfatizando en la calidad de los bienes y servicios públicos, la
satisfacción del ciudadano y el _cumplimiento de los criterios de legalidad, honestidad,
eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de
cuentas y equidad de género.
Se puede decir que el SED, actualmente está en una fase de implementación, sin embargo
la evaluación se realiza en la actualidad con los elementos con que se cuente y todavía bajo
un vacío normativo que homogenice su aplicación.
Finalmente es importante señalar que existe la obligación legal, para que una vez integrado
el SED, los resultados sean considerados para efectos de la programación, presupuestación
y ejercicio de los recursos.
IV.4 Rigidez y flexibilidad presupuestaria en México
Existen rubros del presupuesto público en México, que se encuentran atados a obligaciones
legales y compromisos contractuales. Estas rigideces presupuestarias se explican por
razones de índole política. "Las inflexibilidades han surgido como resultado de la debilidad
252 Artículos 11 O, 111 y Sexto Transitorio de la LFPRH.
100
de las instituciones y la democracia; es decir la rigidez del presupuesto puede reflejar la
falta de maduración política e institucional".253
En algunos casos el objetivo del gobierno mexicano al hacer ciertos rubros inflexibles,
como se comentó de manera general en capítulos anteriores, se debió a la necesidad de
apartarlos de las decisiones políticas. De esta forma la creación de inflexibilidades se
fundamenta en principios de asignación de presupuestos más transparentes, con criterios de
equidad y propósitos considerados, en su mayoría, como positivos.
Con base en la información presupuestaria del Sector Público Federal de México, las
inflexibilidades pueden ser clasificadas en tres tipos: inflexibilidades en el gasto,
inflexibilidades en el ingreso, e inflexibilidades de rubros por fuera del presupuesto (por
ejemplo, exenciones y rentas parafiscales).254
Por razones del objetivo de esta investigación, se centrará el análisis en las inflexibilidades
del gasto en México. Éstas son de carácter contractual o por compromisos jurídicos que se
encuentran establecidos o sujetos a una disposición legal.
De esta forma, y para facilitar su concepción, se han clasificado éstos en tres grupos:255
GRUPO 1. Existen diversas asignaciones de gasto específicas que están previstas en las
leyes federales y, por ende, tanto el Ejecutivo Federal como la Cámara de Diputados están
obligados a prever las mismas en PEF. Por citar algunos ejemplos, se detallan a
continuación algunas asignaciones de gasto cuyo monto es perfectamente determinable
conforme a los porcentajes y fórmulas de las disposiciones legales aplicables:
a) Participaciones federales a entidades federativas y municipios, las cuales se determinan
con base en fórmulas y porcentajes específicos establecidos en la Ley de Coordinación
Fiscal.
b) Aportaciones federales a entidades federativas y municipios, las cuales se determinan
con base en fórmulas y porcentajes esta½lecidos en la Ley de Coordinación Fiscal.
253 Op.cit. Echeverry, Juan Carlos, et al (2006). 254 Cfr. Echeverry, Juan Carlos, et al (2006). 255 Nota de trabajo (2006). Dirección General Jurídica de Egresos. SSE-SHCP.
101
c) Aportaciones a la seguridad social, cuyo monto es cuantificable conforme a las
fórmulas y porcentajes establecidos en las leyes del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado; del Instituto Mexicano del Seguro
Social, y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, así como con
base en la plantilla de personal de los órganos públicos.
d) El pago de pensiones y jubilaciones, cuyo monto es también cuantificable .con base en
las leyes citadas en la viñeta anterior.
e) Remuneraciones a los servidores públicos que inclusive se encuentran garantizadas en
el artículo 75 Constitucional y cuyo monto es cuantificable con base en la plantilla de
personal de los órganos públicos
f) Pago y retención de impuestos, con base en la legislación fiscal federal y local
aplicables (por ejemplo, los impuestos sobre la renta y los impuestos locales sobre
nóminas son perfectamente determinables conforme a la plantilla de personal de los
órganos públicos).
g) Gastos en educación pública. La Ley General de Educación obliga al Estado a destinar
el equivalente al 8% del PIB en gasto educativo ( esta meta debió cumplirse en el 2006,
pero cada año ha tenido que incrementarse el monto correspondiente para cumplir con
ese objetivo).
h) Gasto en desarrollo social. La Ley General de Desarrollo Social establece que el gasto
en esta materia no puede ser inferior al aprobado en el Presupuesto de Egresos de la
Federación anterior.
i) Gasto en ciencia y tecnología. La Ley de Ciencia y Tecnología establece que el monto
anual que el Estado destine a las actividades de investigación científica y desarrollo
tecnológico no podrá ser menor al 1 % del producto interno bruto del país.
j) Gasto en salud. La reciente reforma a la Ley General de Salud que estableció el
funcionamiento del Sistema de Protección Social en Salud, señala en sus disposiciones
transitorias que cada año y de manera acumulativa se incorporarán las familias con el
fin de alcanzar el 100% de cobertura en el año 2010.
k) Responsabilidad patrimonial del Estado. La Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado señala que los entes públicos federales incluirán en sus
102
respectivos presupuestos los recursos para cubrir las erogaciones derivadas de
responsabilidad patrimonial, cuya suma total no podrá exceder del equivalente al 0.3 al
millar del gasto programable del Presupuesto de Egresos de la Federación para el
ejercicio fiscal correspondiente.
GRUPO 2. En el mismo sentido, existen otras asignaciones que aún cuando su monto no se
determina directamente con base en disposiciones de las leyes federales, son jurídicamente
vinculatorias para el Estado Mexicano, ya que son obligaciones adquiridas con base en las
leyes federales, cuyo monto es determinable y que deben pagarse en el ejercicio fiscal en
cuestión por obligación contractual, por ejemplo:
a) La deuda pública, cuya autorización se da en las respectivas leyes de Ingresos de la
Federación de diversos ejercicios fiscales y cuyas amortizaciones y costo financiero
deben pagarse cada año.
b) Los pagos relacionados con PIDIREGAS, cuya realización la autorizó la Cámara de
Diputados en ejercicios fiscales anteriores, con base en el artículo 30 de la derogada
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y el actual artículo 32 de la
LFPRH.
c) El pago de compromisos contractuales multianuales de adquisiciones, arrendamientos,
servicios y obras públicas adquiridos en ejercicios anteriores con base en el derogado
artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y el actual
artículo 32 de la LFPRH.
d) El pago de cuotas a organismos internacionales determinadas a través de tratados y
convenios internacionales.
GRUPO 3. Asimismo, existen diversas leyes que obligan al Estado a contener partidas y
previsiones necesarias en el PEF para el cumplimiento de diversos objetivos:
a) Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Incluir asignaciones para el Programa Especial
Concurrente.
b) Ley de Energía para el Campo. Previsiones presupuestarias para cumplir con el
Programa de Energía para el Campo.
103
c) Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Formular el
proyecto de presupuesto consolidado en la materia para su inclusión en el Proyecto
PEF.
d) Ley General de Protección Civil. El Proyecto PEF establecerá los montos para el
FONDEN y FOPREDEN.
e) Ley de Vías Generales de Comunicación. El PEF contendrá las partidas necesarias para
el sostenimiento de las escuelas postales, telegráficas, ferrocarrileras, aeronáutica civil,
náuticas, etcétera.
f) Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; Ley del
Instituto Nacional de las Mujeres; Ley Federal para Prevenir y Eliminar la
Discriminación; Ley de Seguridad Nacional; Ley de Capitalización del Procampo; Ley
General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos indígenas; Ley de Disciplina del
Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos; Ley de Bioseguridad de Organismos
Genéticamente modificados, entre otras.
La inflexibilidad en materia de inversión en México se considera como media256, dado que
sus gastos son 91 % ineludibles.257
"En cuanto al gasto no programable, el 100% de este es inflexible, allí se encuentran obligaciones contractuales como los intereses, comisiones y gastos de la deuda, y adeudos por ejercicios fiscales anteriores; y responsabilidades de ley, como las transferencias a entidades federativas y municipios, difíciles de modificar. Del total de presupuesto inflexible en México los rubros con mayor participación son servicios personales (35%) y participaciones a entidades federativas y municipios (16% ).
El porcentaje de presupuesto inflexible en términos del gasto programable ha tenido una tendencia estable durante el periodo 2001-2004 ubicándose alrededor del 85%, sin embargo, recientemente el grado de rigidez ha empezado a incrementarse. Este último comportamiento es atribuible no sólo a algunos gastos obligatorios relacionados con la educación pública, servicios educativos, gasto social en general y algunos programas de desarrollo, sino en parte por la presión creciente del gasto en pensiones".258
256 Con base en datos hasta el ejercicio fiscal 2004. 257 Cfr. Echeverry, Juan Carlos, et al (2006). 258 Op. cit. Echeverry, Juan Carlos, et al (2006).
104
105
CONCLUSIONES
Primera: El proceso de desarrollo de los conceptos de gestión por o para resultados nos
llevan a comprender que un presupuesto basado en resultados se definir como el conjunto
de metodologías e instrumentos que permiten que las decisiones involucradas en un
presupuesto incorporen consideraciones sobre los resultados, pasados y esperados, de la
aplicación de recursos públicos y motiven a las instituciones públicas para su logro.
En dicha conceptualización se hace manifiesto que el proceso presupuestario basado en
resultados necesita insumos de información, mismos que debe generar un proceso paralelo
e íntimamente vinculado que se de;nomina evaluación, en donde los indicadores, que son
metas cuantificables y concretas para medir su avance, son comparadas con los resultados
reales y los proyectados.
Segunda: La inflexibilidad presupuestaria, permite alejar de situaciones políticas algunas
asignaciones de gasto, pero también puede propiciar que los gobiernos al momento en que
pierden un poder de negociación con sus respectivos congresos, se conviertan en rehenes de
esos gastos obligatorios superando en ocasiones, rápidamente, la realidad a los tiempos del
gobierno para actuar a consecuencia de cambios o necesidades sociales.
Asimismo es importante que se revisen las políticas públicas de gasto para prever
inflexibilidades toda vez que éstas no sólo tienen su origen legal, sino también pueden
tenerlo de manera contractual o en virtud del gasto público que no es correcta ni
debidamente financiado. Es de esperarse, que en la gran mayoría de los países de América
Latina en este sentido tendrán que cuidar y diversificar su deuda pública tanto interna como
externa a fin de poder realizar un gasto social y no sólo encaminarlo al pago de ésta. Otro
punto importante en esta región será sin duda la necesidad de reformar o establecer nuevas
reglas respecto a los sistemas de pensiones toda vez que cada día se revierte la pirámide
poblacional y aún se está a tiempo de no heredar a futuras generaciones un problema
106
imposible de resolver, teniendo que asumir su responsabilidad los diferentes actores
políticos, así como la sociedad.
Tercera: De la revisión de los procesos presupuestarios de Alemania, España, Australia,
Nueva Zelanda, Argentina y Chile, puede concluirse que no existe un modelo único de
Gestión, presupuesto y evaluación con base en resultados, sino que las experiencias
prácticas tienen a adecuarse a la realidad institucional y a la cultura organizacional del
sector público de cada país.
Los cambios que permiten que estos países han implementado y que hacen exitoso sus
sistemas basados en resultados, no son resultado únicamente de un intento, sino de varios
relacionados con los cambios en la cultura organizacional y otras reformas
complementarias como a los sistemas de planeación, contabilidad pública, distribución de
responsabilidades y coordinación fiscal.
Es en este punto cuando, una vez analizada la experiencia internacional se puede establecer
que para que exista un presupuesto y, consecuentemente, una evaluación basados en
resultados es necesario se cumplan tres condiciones:
- Exista información simple, confiable y útil sobre el desempeño de la gestión pública a fin
de alimentar el proceso presupuestario.
- El proceso presupuestario debe ser capaz de incorporar y tomar en cuenta dicha
información durante el proceso de toma de decisiones.
- El sistema presupuestario, debe encontrar una forma de involucrar a los actores
materiales, es decir, a los servidores públicos mediante alguna estructura de incentivos, que
no necesariamente económicos, permitan que las instituciones públicas encuentren un
motivo concreto y directo por alcanzar mejores resultados.
Cuarta: La experiencia en México arroja importantes avances en la implementación de un
marco legal y regulatorio de un sistema de gestión, presupuesto y evaluación con base en
107
resultados, sin embargo la falta de constancia y otros factores sistémicos no han permitido
una implementación suficiente y adecuada.
Desde el punto de vista de la política de gasto, los resultados son todavía insuficientes, en el
sentido de propiciar una mejor asignación de los recursos públicos, debido quizá, y entre
otros, a los siguientes factores.
a. La generalidad de las evaluaciones no presentan los indicadores adecuados para
sustentar recomendaciones en esta materia;
b. La información que permite elaborar los análisis de costo-beneficio y construir
adecuados indicadores, no esta disponible;
c. La heterogeneidad de las evaluaciones de cobertura e impacto, se encuentran
generalmente desvinculadas de los principios de eficiencia y efectividad;
dificultando, a decir de sólo un ejemplo, precisar el costo en términos de mejoras
en el nivel de bienestar; y
d. El proceso de presupuestación, todavía se realiza en forma tradicional sin considerar
los resultados de la o las evaluaciones realizadas.
Por otro lado, el mayor avance del sistema presupuestario en México, desde 1996, fue la
aprobación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que permitió
sistematizar y racionar un conjunto de normas que habían venido edificándose desde finales
de los años ochenta del siglo XX y ha permitido estructurar un marco normativo coherente
para la administración financiera en la Administración Pública Federal
Falta mucho por hacer, sin embargo existen las vías y los proyectos tanto por parte del
Ejecutivo Federal como por parte del Poder Legislativo, para establecer marcos regulatorios
que permitan la correcta implementación y conceptualización de procesos que permitan una
retroalimentación con el sistema presupuestario, toda vez que la administración
transparente, eficaz y eficiente de los recursos públicos ante su escasez, se convierte cada
vez más en una prioridad.
Quinta: Como propuestas a esta investigación se realizan las siguientes:
108
a) Toda vez que no existe una adecuada alineación de indicadores, éstos pueden ser
replanteados y alineados integrando un sistema de monitoreo y evaluación bajo una sola
batuta que interactúe directamente en el proceso presupuestario no sólo en la etapa de toma
de decisiones, sino también previamente y posteriormente a efecto de corregir su
funcionamiento en marcha.
Este sistema de evaluación y monitoreo deberá considerar y asegurar que la información
que proporcione sea pertinente, oportuna, veraz y legítima a fin de apoyar el proceso de
evaluación tanto de la gestión como del gasto.
Actualmente existe la base legal como se observó para la creación de este sistema, y el
Ejecutivo Federal ha enviado una propuesta al Congreso para la consolidación del Sistema
de Evaluación del Desempeño (SED), que sin embargo es mejorable en muchos aspectos,
toda vez que esta evaluación tendrá que implementarse de manera gradual.
b) Como se mencionó, es necesario definir nuevamente los objetivos institucionales,
indicadores y metas. En esta nueva definición se considera necesario clasificar los
indicadores en dos grupos: estratégicos y de gestión.
En este sentido serán indicadores estratégicos aquellos que se vinculen con los objetivos
institucionales superiores ( definidos por el PND y el presidente) y serán los que se vinculen
con el SED. Por su parte, serán indicadores de gestión los que se vinculen a los objetivos y
metas intermedias para el logro de objetos institucionales, y serán únicamente de uso
interno para las dependencias y entidades.
c) Los sindicadores deberán de generarse mediante procesos de planeación estratégica y a
efecto de garantizar la calidad de los mismos, no serán solamente propuestos por las
dependencias y entidades, sino que deberán ser concertados en coordinación con las
Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública en su respectivo ámbito
de competencia, a fin de asegurar su validez, ejecución y debido funcionamiento, toda vez
que retroalimentarán el proceso presupuestario.
Con el fin de validar la inforn1ación que se genere, es a mi parecer conveniente, que estas
mismas secretarías, tengan la facultad, en especial la Secretaría dela Función Pública, de
109
auditar los procesos de generación de infomrnción de las dependencias, tal y como se
realiza en Chile en el PMG.
d) Es necesario fortalecer las facultades del CONEV AL, a fin de que no sólo se aboque a la
evaluación de programas de desarrollo social, sino que a través del SED coordine la
evaluación de todos (los prioritarios y los que determine el ejecutivo y el congreso) los
programas de la Administración Pública Federal.
Para la consecución de esta propuesta, es necesario dotar de mayor autonomía al
CONEV AL y realizar su separación del sector de Desarrollo Social y convertirlo en un
organismo descentralizado desectorizado.
e) Cambiar el calendario presupuestario, con la finalidad de que la información que se
obtenga en las evaluaciones se incorpore o sea analizada antes y durante la elaboración del
proyecto de decreto de PEF, para lo cual es necesario realizar una reforma constitucional
previa discusión entre el Ejecutivo Federal y el Congreso.
11 O
ANEXO 1
DECLARACIÓN DE PARÍS SOBRE LA EFICACIA DE LA AYUDA AL
DESARROLLO
Apropiación, Armonización, Alineación & Resultados y Mutua Responsabilidad
l. Exposición de los Objetivos
1. Nosotros, Ministros de países desarrollados y en desarrollo, responsables de fomentar el
desarroJlo, y nosotros, Directivos de instituciones de desarrollo multilaterales y bilaterales,
reunidos en París el 2 de marzo de 2005, estamos resueltos a emprender acciones de largo
alcance y supervisables con vistas a reformar las formas en las que suministramos y
gestionamos la ayuda, mirando hacia el futuro la revisión quinquenal de la ONU de la
Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) más adelante en
el año. Como en Monterrey, reconocemos que si es necesario aumentar el volumen de la
ayuda y de los otros recursos del desarrollo para lograr estos objetivos, también es preciso
aumentar al mismo tiempo de manera significativa la eficacia de la ayuda al Desarrollo, así
como respaldar el esfuerzo que realizan los países socios reforzando sus gobiernos y
mejorando el desempeño del desarrollo. Esto será tanto más importante si las existentes y
nuevas iniciativas bilaterales y multilaterales conducen a ampliar todavía más la ayuda.
2. En este segundo Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo,
proseguimos la Declaración adoptada durante el Foro de Alto Nivel sobre Armonización en ¡
Roma (febrero de 2003) y los principios fundamentales avanzados durante la Mesa
Redonda de Marrakech sobre la Gestión orientada a los resultados del desarrollo (febrero
de 2004), porque creemos que incrementarán el impacto de la ayuda para reducir la pobreza
y la desigualdad, acelerando el crecimiento y agilizando el cumplimiento de los ODM. 111
Aumentar la eficacia de la ayuda al desarrollo
3. Reafinnamos los compromisos realizados en Roma de armonizar y alinear el suministro
de la ayuda al desarrollo. Nos anima el que muchos donantes y países socios están haciendo
de la eficacia de la ayuda al desarrollo una prioridad de primer orden, y reafirmamos
nuestro compromiso de acelerar el progreso en su aplicación, especialmente ert las áreas
siguientes:
i. Reforzar las estrategias de desarrollo nacional de los países socios y sus marcos
operativos (por ej.: planificación, presupuesto y marcos de evaluación del
desempeño).
ii. Aumentar la alineación de la ayuda al desarrollo con las prioridades, sistemas y
procedimientos de los países socios, ayudando a incrementar sus capacidades.
iii. Intensificar la mutua responsabilidad de donantes y países socios hacia sus
ciudadanos y parlamentos, en cuanto a sus políticas, estrategias y desempeño en
materia de desarrollo.
iv. Eliminar la duplicación de esfuerzos y racionalizar las actividades de donantes,
para alcanzar el máximo rendimiento posible.
v. Refonnar y simplificar políticas y procedimientos de los donantes para favorecer
un comportamiento de colaboración y la alineación progresiva con las prioridades,
sistemas y procedimientos de los países socios.
vi. Definir medidas y estándares de desempeño y responsabilidad para los sistemas
de los países socios en gestión de finanzas públicas, aprovisionamiento,
salvaguardias fiduciarias y evaluación medioambiental, aplicándolos de manera
rápida y extensa, de acuerdo con las buenas prácticas ampliamente aceptadas.
4. Nos comprometemos a emprender las acciones concretas y efectivas para tratar los
planteamientos remanentes, entre los que figuran:
112
i. Debilidades en las capacidades institucionales de los países para desarrollar e
implementar estrategias de desarrollo nacional dirigidas a los resultados.
ii. Falta de compromisos que sean más previsibles y multianuales sobre los flujos de
ayuda suministrados a los países socios.
iii. Delegación de autoridad insuficiente a los actores de campo de los donantes y
falta de incentivos para colaboraciones de desarrollo eficaz entre donantes y países
SOCIOS.
iv. Integración insuficiente de programas e iniciativas globales en la agenda
ampliada de desarrollo de los países socios, incluso en áreas críticas como VIH/Sida
y. Corrupción y falta de transparencia que socavan el apoyo público, imposibilitan
la movilización y asignación eficaz de recursos, y desvían los recursos destinados a
actividades vitales para erradicar la pobreza y para un desarrollo económico
sostenible. Donde existe, la corrupción impide que los donantes confíen en los
sistemas de los países socios.
5. Reconocemos que es realizable y necesario aumentar la eficacia de la ayuda al
desarrollo, pasando por todas las formas de la ayuda. En el momento de determinar las
formas más eficaces para suministrar la ayuda, nos guiaremos por las estrategias y
prioridades de desarrollo establecidas por los países socios. Individual y colectivamente,
elegiremos y diseñaremos las formas adecuadas y complementarias tendentes a potenciar lo
más posible su eficacia combinada.
6. De acuerdo con la Declaración, intensificaremos nuestros esfuerzos para proporcionar y
utilizar la ayuda al desarrollo, incluso los :Oujos crecientes prometidos en Monterrey, con 1
vistas a racionalizar la fragmentación de las actividades de donantes a escala nacional y
sectorial, que en demasiados casos es excesivo.
113
Adaptar y aplicar a las distintas situaciones de los países
7. También es necesario aumentar la eficacia de la ayuda para situaciones desafiantes y
complejas, como el maremoto que arrasó a los países costeros del Océano Indico el 26 de
diciembre de 2004. En tales situaciones, es crucial armonizar la asistencia humanitaria y la
ayuda al desarrollo en el marco de las agendas de crecimiento y reducción de la pobreza de
los países socios. En los estados frágiles, al tiempo que apoyamos la construcción del
estado y el suministro de servicios básicos, nos aseguraremos que los principios de
armonización, alineación y gestión orientada a los resultados están adaptados a entornos de
gobiernos y capacidades débiles. De manera general, estamos decididos a prestar especial
atención a estas situaciones complejas en nuestra labor para aumentar la eficacia de la
ayuda.
Especificar indicadores, calendarios y metas
8. Reconocemos que las reformas sugeridas por esta Declaración requerirán un apoyo
político continuado de alto nivel, peso paritario y acciones coordinadas a escalas globales,
regionales y nacionales. Nos comprometemos a acelerar el ritmo del cambio poniendo en
práctica los Objetivos de Cooperación presentados en la Sección JI, en un espíritu de mutua
responsabilidad, y a medir el progreso de acuerdo con 12 indicadores específicos en los que
hemos adoptado hoy y que figuran en la Sección III de esta Declaración.
9. Para estimular aún más el progreso, fijaremos estas metas hasta el año 2010. Estas metas
que involucrarán tanto a los países socios como donantes, están diseñados para seguir y
favorecer los avances a nivel global entre los países y las agencias que se han consensuado
en esta Declaración. No apuntan a perjudicar o sustituir a ninguna de las metas que puedan
desear establecer individualmente los países socios. Hemos decidido hoy fijar cinco metas
preliminares según indicadores que figuran en la Sección III. Estamos de acuerdo para
valorar estas cinco metas y para adoptar metas que correspondan a los últimos indicadores
como se indica en la Sección III, antes de la Cumbre de la AGNU en Septiembre de 2005,
114
pidiendo a la cooperación de donantes y socios acogidos en el CAD que se preparen a ello
urgentemente. Mientras tanto, son bienvenidas las iniciativas de países socios y donantes
para establecer sus propias metas para mejorar la eficacia de la ayuda dentro del marco de
los compromisos de cooperación e indicadores adoptados. Por ejemplo, ciertos países
socios ya han presentado planes de acción, y un amplio número de donantes ya ha
anunciado nuevos importantes compromisos. Invitamos a todos los participantes que
deseen proporcionar información sobre tales iniciativas que las sometan hasta el 4 de abril
de 2005 para su correspondiente publicación.
Supervisar y evaluar la implementación
1 O. Dado que es difícil demostrar los progresos reales a escala de los países, bajo el
liderazgo de los países socios evaluaremos periódicamente nuestros progresos mutuos a
escala nacional, tanto cualitativos como cuantitativos, en la puesta en práctica de los
compromisos adoptados en concepto de eficacia de la ayuda al desarrollo. Al efecto,
utilizaremos los mecanismos pertinentes a escala de los países.
11. A escala internacional, hacemos un llamamiento a la cooperación entre donantes y
países socios que pertenecen al CAD para una participación ampliada para finales de 2005,
con vistas a proponer acuerdos de supervisión a medio plazo de los compromisos de esta
Declaración, y con bastante frecuencia para evaluar el progreso. Entretanto, solicitamos de
la asociación para coordinar la supervisión internacional de los Indicadores de Progreso
incluidos en la Sección 111; [afinar las metas si procede]; proporcionar las directrices
apropiadas para establecer líneas base; y permitir que se reúna la información coherente a
través de un abanico de países, que se resumirá en un informe periódico. También
utilizaremos mecanismos de revisión paritaria y evaluaciones regionales con el objetivo de
respaldar el progreso de acuerdo con esta agenda. Además, examinaremos los procesos de
supervisión y evaluación independientes a través de los países -que deberían aplicarse sin
representar una carga adicional para los países socios- con vistas a lograr un entendimiento
115
más completo de cómo un aumento de la eficacia de la ayuda al desarrollo contribuye al
cumplimiento de los objetivos.
12. En coherencia con el enfoque de implementación, planeamos reunimos de nuevo en
2008 en un país en desarrollo y realizar dos ciclos de supervisión antes de proceder a
controlar el progreso efectuado en la aplicación de esta Declaración.
11 COMPROMISOS DE COOPERACIÓN
13 Desarrollos en un espíritu de mutua responsabilidad, estos Compromisos de
Cooperación se basan en la enseñanza de las experiencias. Reconocemos que los
compromisos tienen que ser interpretados a la luz de la situación específica de cada país
SOCIO
APROPIACIÓN
Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo
y estrategias y coordinan acciones de desarrollo
14. Los países socios se comprometen a:
•
•
Ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus ¡ropias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos25
.
Traducir estas estrategias de desarrollo nacional en programas operativos, priorizados y orientados a los resultados tal como están expuestos en los marcos de gastos a medio plazo y los presupuestos anuales (Indicador 1).
259 El término 'estrategias de desarrollo nacional' incluye reducción de la pobreza o estrategias globales
similares así como estrategias sectoriales y temáticas.
116
• Dirigir la coordinación de la ayuda en todos los ámbitos, así como los otros recursos del desarrollo, en diálogo con los donantes y fomentando la participación de la sociedad civil y del sector privado.
15. Los donantes se comprometen a:
• Respetar el liderazgo de los países socios y ayudarlos a reforzar su capacidad a ejercerlo.
ALINEACIÓN
Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y
procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios
Los donantes se alinean con las estrategias de los socios
16 Los donantes se comprometen a:
• Basar su apoyo global - estrategias nacionales, diálogos de política y programas de cooperación para el desarrollo - en las estrategias de desarrollo nacional de los socios y revisiones periódicas del progreso constatado en la puesta en práctica de estas estrategias (Indicador 3).260
• Diseñar las condiciones, cuando sea posible, para la estrategia de desarrollo nacional de un país socio o para su revisión anual de progreso constatado en la puesta en práctica de esta estrategia. Se incluirían otras condiciones únicamente si existe una sólida justificación para ello y se deberían efectuar de manera transparente y consultando estrechamente con otros donantes e interesados.
• Vincular el financiamiento con un marco único de condiciones y/o una serie de indicadores derivados de la estrategia nacional de desarrollo. Esto no significa que todos los donantes tengan condiciones idénticas, sino que cada condición de los donantes debería proceder de un marco coordinado común destinado a alcanzar resultados duraderos.
260 Esto incluye por ejemplo la Revisión Anual del Progreso (Annual Progress Review - APR) de las
Estrategias de Reducción de la Pobreza.
117
Los donantes utilizan los sistemas reforzados de los países
17. El hecho de utilizar las propias instituciones y los sistemas nacionales, donde haya
bastante garantía de que se utilizará la ayuda en los objetivos aprobados, aumenta la
eficacia de la ayuda reforzando la capacidad sostenible del país socio para desarrollar,
aplicar y responder de sus políticas ante sus ciudadanos y su parlamento. Los sistemas y
procedimientos nacionales incluyen por lo general pero no únicamente disposiciones y
procedimientos nacionales para gestión de finanzas pública, contabilidad, auditorías,
aprovisionamiento, marcos de resultados y supervisión.
18 Los análisis de diagnósticos son una fuente importante y creciente de información para
gobiernos y donantes sobre el estado de los sistemas nacionales en los países socios. Países
socios y donantes tienen un interés compartido en ser capaces de supervisar en el tiempo el
progreso del mejoramiento de los sistemas nacionales. Están asistidos por marcos de
evaluación del desempeño, y un abanico combinado de medidas para reformar, que avanzan
a partir de la información propuesta por los análisis de diagnóstico y el trabajo analítico
relacionado.
19. Los países socios y donantes se comprometen conjuntamente a:
• Trabajar conjuntamente para establecer marcos comúnmente convenidos que aporten evaluaciones fiables del desempeño, transparencia y responsabilidad de los sistemas nacionales (Indicador 2)
• Integrar análisis de diagnóstico y marcos de evaluación del desempeño dentro de las estrategias lideradas por los países para el desarrollo de capacidad
20. Los países socios su cumprumutun a:
• Ejecutar análisis de diagnóstico que aporten evaluaciones fiables de los sistemas y procedimientos del país.
• Sobre la base de cada uno de los análisis de diagnóstico, emprender las reformas necesarias para asegurar que los sistemas, instituciones y procedimientos nacionales para gestión de la ayuda y otros recursos de desarrollo son efectivos, responsables y transparentes.
118
• Emprender reformas como la reforma de la gestión pública, que podrían ser necesarias para lanzar y alimentar procesos de desarrollo de la capacidad sostenibles.
21. Los donantes se comprometen a:
• Utilizar los sistemas y procedimientos nacionales de la manera más extensa posible. Cuando no sea viable el uso de sistemas nacionales, establecer salvaguardias y medidas adicionales con vistas a reforzar en vez de socavar los sistemas y procedimientos de los países (Indicador 5).
• Evitar, de la manera más amplia posible, la creación de estructuras que se encarguen de la administración cotidiana y de la puesta en práctica de los proyectos y programas financiados por la ayuda (Indicador 6).
• Adoptar marcos de evaluación del desempeño armonizados para los sistemas nacionales, con el objetivo de evitar que se presenten países socios con un número excesivo de objetivos potencialmente conflictivos.
Los países socios refuerzan su capacidad de desarrollo con el apoyo de donantes
22. La capacidad para planificar, administrar, implementar y justificar los resultados de las
políticas y programas son puntos críticos para alcanzar los objetivos de desarrollo partiendo
de análisis y diálogo y pasando por implementación, supervisión y evaluación: El desarrollo
de capacidad es la responsabilidad de los países socios, desempeñando los donantes un
papel de respaldo. Necesita no únicamente basarse en análisis técnicos sólidos, sino
también abarcar el entorno social, político y económico más amplio, incluyendo la
necesidad de reforzar los recurso humanos.
23. Los países socios se comprometen a:
• Integrar objetivos específicos de desarrollo de las capacidades en las estrategias de desarrollo nacionales y proseguir su puesta en práctica a través de estrategias de desarrollo de la capacidad dirigidas por los países, donde sea necesario.
24. Los donantes se comprometen a:
119
Alinear su apoyo financiero y analítico con los objetivos y estrategias de desarrollo de la
capacidad de lo socios, utilizar de manera eficaz la capacidades existentes, y armonizar el
apoyo al desarrollo de capacidad de manera pertinente (Indicador 4).
Reforzar la capacidad de gestión de finanzas públicas
25. Los países socios se comprometen a:
• Intensificar los esfuerzos para movilizar los recursos nacionales reforzando la viabilidad fiscal y creando un entorno que permita inversiones públicas y privadas.
• Proporcionar informes transparentes y fiables en tiempo oportuno sobre la ejecución del presupuesto.
• Dirigir el proceso de reformas de la gestión de finanzas públicas
26. Los donantes se comprometen a:
• Proporcionar compromisos indicativos fiables relativos a la ayuda dentro de un marco multianual y desembolsar ayuda de manera predecible y en tiempo oportuno de acuerdo con los programas adoptados (Indicador 7).
• Confiar de la manera más amplia posible en los mecanismos transparentes de contabilidad y presupuesto del Gobierno socio (Indicador 5).
27. Los países socios y los donantes se comprometen conjuntamente a:
• Implementar análisis de diagnósticos y marcos de evaluación del desempeño en la gestión de finanzas públicas que sean armonizados.
Reforzar los sistemas nacionales de aprovisionamiento
28. Los países socios y donantes se comprometen conjuntamente a:
• Utilizar normas y procesos mutuamente acordados261 para realizar diagnósticos, diseñar refonnas sostenibles y supervisar implementaciones.
261 Como han desarrollado conjuntamente el CAD-OCDE - Banco Mundial en la Mesa Redonda sobre
refuerzo de las capacidades de aprovisionamiento en los países en desarrollo.
120
• Empeñar bastantes recursos para respaldar y sostener reformas de aprovisionamiento y desarrollo de la capacidad a medio y largo plazo.
• Compartir reacciones a escala nacional respecto a los enfoques recomendados para poder mejorarlos con el tiempo.
29. Los países socios se comprometen a tomar la dirección de los procesos de reforma del
aprovisionamiento y a ponerlos en práctica.
30. Los donantes se comprometen a:
• Utilizar progresivamente_ los sistemas nacionales para aprovisionamiento cuando el país haya implementado modelos y procesos mutuamente adoptados (Indicador 5).
• Adoptar enfoques armonizados cuando los sistemas nacionales no cumplan con los niveles de desempeño mutuamente adoptados o cuando los donantes no los utilicen.
• Ayuda desligada: obtener más valor para el dinero
31. Desligar la ayuda aumenta generalmente la eficacia de la misma reduciendo los costes
de transacción para los países socios y mejorando la apropiación y la alineación de los
países. Los donantes del CAD mantendrán sus esfuerzos para llevar a cabo progresos en
concepto de ayuda desligada, como se fomentan en las Recomendaciones CAD 2001 sobre
la Ayuda Oficial al Desarrollo Desligada para los Países Menos Adelantados. (Indicador
8).
ARMONIZACIÓN
Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y
colectivamente eficaces
Los donantes implementan disposiciones comunes y simplifican procedimientos
32. Los donantes se comprometen a:
121
• Poner en práctica los planes de acción de donantes que han desarrollado como parte de lo que se había decidido en el
• Foro de Alto Nivel de Roma. • Aplicar, donde sea posible. disposiciones comunes a escala nacional para planificar.
financiar (por ej. disposiciones de financiamiento conjuntas), desembolsar, supervisar, evaluar e informar el gobierno sobre las actividades de los donantes y los flujos de ayuda. El uso incrementado de modalidades de ayuda basada en programas puede contribuir a este esfuerzo. (Indicador 9).
• Trabajar juntos para reducir el número de misiones de campo y de análisis de diagnóstico duplicadas y separadas (Indicadores 10) promoviendo el adiestramiento conjunto para compartir las lecciones aprendidas y construir una comunidad de prácticas.
Complementariedad: una división del trabajo más eficaz
33. La fragmentación excesiva de la ayuda a escala global, nacional o sectorial disminuye
la eficacia de la ayuda. Un
enfoque pragmático de la división del trabajo y de la distribución de la carga aumenta la
complementariedad reduciendo los costes de transacción.
34. Los países socios se comprometen a:
• Proporcionar panoramas claros de las ventajas comparativas de los donantes y cómo conseguir la complementariedad a escala nacional o sectorial.
35. Los donantes se comprometen a:
• Utilizar plenamente sus ventajas comparativas respectivas a escala sectorial o nacional, delegando la autoridad, cuando sea apropiado, para dirigir a los donantes en la ejecución de los programas, actividades y labores.
• Trabajar juntos para armonizar los procedimientos separados. • Incentivos para conductas orientadas a cooperación
36. Los donantes y países socios se comprometen conjuntamente a:
122
• Reformar los procedimientos y reforzar los incentivos -incluyendo incentivos para contratación, valoración y adiestramiento, para que directivos y personal trabajen apuntando a armonización, alineación y resultados.
Suministrar una ayuda eficaz a los estados frágiles262
37. La visión a largo plazo del compromiso internacional hacia estados frágiles es
conseguir estados y otras instituciones que sean legítimos, eficaces y resistentes. Si los
principios directores de la eficacia de la ayuda se aplican igualmente a los estados frágiles,
necesitan ser adaptados a entornos en los que apropiación y capacidad son débiles, y a
necesidades inmediatas de suministro de servicios básicos.
38. Los países socios se comprometen a:
• Realizar progresos para crear instituciones y establecer estructuras de gobernación que brinden seguridad y protección pública y acceso equitativo a los servicios sociales básicos para los ciudadanos y buena gobernalidad.
• Lanzar el diálogo con donantes con el fin de desarrollar herramientas de planificación simples tales como matriz de resultados de transición donde las estrategias de desarrollo aún no existen.
• Fomentar la participación ampliada de un abanico de actores para establecer prioridades.
39. Los donantes se comprometen a:
• • Armonizar sus actividades. La armonización es cuanto más crucial cuando no exista un fuerte liderazgo del gobierno. Debería apuntar a realizar análisis aguas arriba, evaluaciones conjuntas, estrategias conjuntas, coordinando el compromiso político e iniciativas prácticas como la creación de oficinas de donantes conjuntas.
• Alinear de la manera más extensa posible con estrategias centrales llevadas por los gobiernos, o si no fuera posible, los donantes deberían utilizar al máximo los sistemas del país, regionales, sectoriales o no gubernamentales.
262 La sección siguiente trata del proyecto de Principios de buena implicación internacional en los estados
frágiles, que surgió en el Foro de Alto Nivel sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo en los Estados Frágiles
(Londres, Enero de 2005)
123
• Evitar actividades que socavan la construcción de las instituciones nacionales como procesos que pasen por encima del presupuesto nacional o instaurando sueldos altos para el personal local.
• Utilizar una mezcla apropiada de instrumentos de la ayuda, incluyendo el apoyo a financiamientos recurrentes, en particular para los países en transiciones prometedoras pero de alto riesgo.
• Promover un enfoque armonizado de las evaluaciones medioambientales
40. Los donantes han realizado considerables progresos en la armonización en tomo a
evaluación de impacto ambiental (ET A), incluyendo soluciones de salud y sociales
relevantes en concepto de proyectos. Este progreso necesita ser profundizado, inclusive con
el propósito de tratar de los impactos relacionados con cuestiones de importancia global
como desertización, cambio del clima y pérdida de la biodiversidad.
41. Los donantes y países socios se comprometen conjuntamente a:
• Reforzar la aplicación de las ET A y ahondar procedimientos comunes para los proyectos, incluyendo consultas con los interesados; desarrollar y aplicar enfoques comunes de la "evaluación medioambiental estratégica'' a escala sectorial y nacional.
• Seguir desarrollando la capacidad técnica y las políticas especializadas necesarias para el análisis medioambiental y para la aplicación de la legislación.
42. También serán necesanos esfuerzos de armonización similares para otros
planteamientos transversales, como la igualdad de géneros y otras problemáticas
incluyendo los que estén financiados por fondos dedicados.
124
GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS
Administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orientadas a
resultados
43. La gestión orientada a los resultados significa gestión e implementación de la ayuda con
vistas a los resultados deseados y utilizando la información para mejorar las tomas de
decisión.
44. Los países socios se comprometen a:
• Reforzar los vínculos entre las estrategias de desarrollo nacional y procesos presupuestarios anuales y multianuales.
• Procurar establecer marcos de reporting y de supervisión orientados a resultados que supervisen el progreso de acuerdo con dimensiones clave de las estrategias de desarrollo nacionales y sectoriales y que estos marcos sigan un número de indicadores de fácil gestión, cuyos datos son disponibles sin costes excesivos (Indicador 11).
45. Los donantes se comprometen a:
• Vincular la programación y los recursos con los resultados y alinearlos con los marcos de evaluación del desempeño de los países socios, evitando introducir indicadores de desempeño que no sean coherentes con las estrategias de desarrollo nacionales de los países socios.
• Trabajar con los países socios para apoyarse lo más posible en los marcos de evaluación del desempeño orientados a los resultados de los países socios.
• Armonizar sus requerimientos del concepto de supervisión y realización de informes con los países socios, ponerse de acuerdo en formatos comunes para informes periódicos, de la manera más extensa posible, hasta que puedan confiar más ampliamente en los sistemas de evaluación estadística y supervisión de los países SOCIOS.
46. Los países socios y los donantes se comprometen conjuntamente a:
• Trabajar juntos en enfoques participativos para reforzar las capacidades de los países a desarrollar una gestión basada en los resultados y la necesidad de la misma.
125
MUTUA RESPONSABILIDAD
Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo
4 7. U na de las mayores prioridades para países soc10s y donantes es ampliar la
responsabilidad y la transparencia en la utilización de los recursos del desarrollo. También
es una manera de reforzar el apoyo público a las políticas nacionales y la ayuda al
desarrollo
48. Los países socios se comprometen conjuntamente a:
• Reforzar el papel del parlamento en las estrategias de desarrollo nacional y/o los presupuestos.
• Fomentar enfoques participativos involucrando sistemáticamente a un amplio abanico de actores del desarrollo en el momento de formular y evaluar el progreso en la implementación de las estrategias de desarrollo nacional.
49. Los donantes se comprometen a:
• Proporcionar información transparente y completa en tiempo oportuno sobre los flujos de ayuda con el objetivo de que las autoridades de países socios puedan presentar informes presupuestarios completos a sus parlamentos y ciudadanos.
50. Países socios y donantes se comprometen conjuntamente a:
• Evaluar conjuntamente a través de los mecanismos existentes nacionales y cada vez más objetivos, los progresos de la implementación de los compromisos acordados sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, incluyendo los Compromisos de Cooperación (Indicador 12).
126
111. INDICADORES DE PROGRESO
A medir a escala nacional con supervisión internacional
APROPIACIÓN METAS
PARA2010
Los Socios tienen estrategias de desarrollo operativas - Número de países con
1 estrategias nacionales de desarrollo (incluso ERP) con prioridades estratégicas claras Como mfnimo el 75%* y vinculadas con un marco de gastos a medio plazo y que quedan reflejadas en los de los países socios presupuestos anuales.
ALINEACIÓN METAS
PARA2010
Sistemas nacionales fiables- Número de países socios cuyos sistemas de gestión de Metas de mejora a las finanzas públicas y de aprovisionamiento (a) cumplen con las buenas pr á cticas
2 generalmente adoptadas o (b) tienen instaurado un programa de reformas para establecer en septiembre
conseguirlo. de 2005
850/o* de los Aujos de
3 los flujos de ayuda se alinean con las prioridades nacionales- Porcentaje de flujos ayuda de ayuda que se repercuta en el presupuesto nacional de los socios se reperrutan en el
presupuesto nacional
Reforzar capacidades con apoyo coordinado - Porcentaje de ayuda a la construcción Metas de mejora a 4 de capacidad proporcionada vía programas coordinados coherentes con las 1 establecer en septiembre
estrategias de desarrollo nacional de los países socios. de 2005
Utilización de los sistemas nacionales- Porcentaje de donantes y flujos de ayuda que Metas de mejora a
5 utilizan sistemas nacionales de aprovisionamiento y/o gestión de Finanzas Públicas en establecer en septiembre los países socios que (a) cumplen con las buenas prácticas generalmente adoptadas o de 2005 (b) tienen instaurado un programa de reformas para conseguirlo.
Reforzar la capaddad evitando estructuras de implemenfildÓn pilralela!r Número de Metas de mejora a 6 establecer en septiembre
unidades especializadas de ejecución de proyectos (PIU) por país. de 2005
La ayuda es más predecible- Porcentaje de desembolsos de ayuda liberados de Como mlnimo el 75%* 7 de esta ayuda liberada en
acuerdo con programas adoptados dentro de marcos anuales o multianuales. programas
8 Ayuda des/lgada - Porcentaje de ayuda bilateral desligada. Progresos a supervisar.
ARMONIZACION METAS
PARA~010
9 Uh'lizar disposiciones o procedimientos comunes - Porcentaje de ayuda suministrada como enfoques basados en programas5 Como minimo el 25 %*
Fomentar análisis comunes - Porcentaje de (a) misiones de campo y/o (b) trabajos Metas de mejora a 10 establecer en septiembre
analíticos sobre países, incluyendo análisis de diagnóstico que son conjuntos. de 2005
GESTION ORIENTADA A RESULTADOS METAS
PARA2010 i Marcos oríenrados a resultados- Número de países con marcos sólidos de evaluación
750/o * de los países
1 11 del desempeño transparentes y supervisables para medir los progresos en torno a (a) socios
las estrategias de desarrollo nacionales y (b) los programas sectoriales.
MUTUA RESPONSABILIDAD METAS
PARA 2010
Mutua responsabilidad - Número de países socios que evalúan sus progresos mutuos Metas de mejora a 12 poniendo en práctica los compromisos acordados sobre la eficacia de la ayuda establecer en septiembre
incluyendo aquellos mencionados en esta Declaración de 2005
*Se confirmáran o se modificáran estas cifras de aquí a septiembre de 2005
127
Anexo A:
Notas metodológicas sobre los indicadores
Los Objetivos de Cooperación proporcionan un marco que permite que sean operativas las
responsabilidades y compromisos recogidos en la Declaración de París sobre Eficacia de la
Ayuda al Desarrollo. Este marco se apoya de manera selectiva en los Compromisos de
Cooperación presentados en la Sección II de esta Declaración.
Propósito - Los Objetivos de Cooperación facilitan un marco que permite que sean
operativas las responsabilidades y compromisos recogidos en la Declaración de París
sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. Miden principalmente la conducta colectiva a
escala nacional.
Escala Nacional contra Escala Global - El marco anterior de indicadores está
destinado a una medición a escala nacional en colaboración estrecha entre países socios
y donantes. Los valores de los indicadores a escala nacional podrán entonces elevarse
estadísticamente a la escala regional o global. La agregación global se efectuará para los
países del panel mencionado anteriormente, a efectos meramente de equiparación
estadística, y de manera más amplia, para todos los países socios para los que están
disponibles datos relevantes.
Desempeño de donantes / países socios - Los indicadores de progreso también
proporcionarán una referencia con la que las agencias de los donantes individuales
podrán medir su desempeño a escala nacional, regional o global. En el momento de
medir el desempeño de donantes individuales, habrá que aplicar los indicadores con
128
flexibilidad, teniendo en cuenta que los donantes tienen requisitos institucionales
distintos.
Objetivos - Los objetivos se fijan a escala global. Los progresos hacia estos objetivos
han de medirse elevando estadísticamente los indicadores medidos a escala nacional.
Además de los objetivos globales, países socios y donantes podrían adoptar objetivos a
escala nacional en un país determinado.
Línea base - Se establecerá una línea base para 2005 en un panel de países
autoseleccionados. El Grupo de Trabajo del CAD sobre la Eficacia de la Ayuda al
Desarrollo está invitado a establecer este panel de países.
Definiciones & criterios - El Grupo de Trabajo del CAD sobre la Eficacia de la
Ayuda al Desarrollo está invitado a proporcionar directrices específicas, campos de
aplicación, criterios y metodologías específicos para asegurar que se podrán aprovechar
los resultados por todos los países y a lo largo del tiempo.
Nota sobre el Indicador 9 - Los enfoques basados en programas están definidos en el
volumen 2 de la Armonización de las Prácticas de los Donantes para asegurar una
ayuda eficaz (OCDE 2005) en el punto 3.1, como un modo de comprometerse en una
cooperación de desarrollo basada en los principios de apoyo coordinado a un programa
apropiado localmente para el desarrollo, tal como una estrategia de desarrollo nacional,
un programa sectorial, un programa temático o un programa de una organización
específica. Los enfoques basados en pro~ramas comparten las siguientes características:
' (a) liderazgo por el país huésped o la organización; (b) un solo marco global
presupuestario y programático; ( c) un proceso formalizado para la coordinación y la
armonización de los procedimientos de los donantes reporing, presupuestos, gestión
129
financiera y aprovisionamiento; ( d) esfuerzos para incrementar el uso de sistemas
locales para diseño y aplicación, gestión financiera, supervisión y evaluación de
programas. Para la finalidad del indicador 9, se medirá el desempeño por separado a
través de las modalidades de ayuda que contribuyen a enfoques basados en programas.
PAÍSES PARTICIPANTES
130
Albania Malawi Australia Malasia Austria Mali Bangladesh Mauritania Bélgica México Benin Mongolia Bolivia Marruecos Botswana Mozambique (Brasil] Burkina Faso Nepal Burundi Países Bajos Camboya Nueva Zelanda Camerún Nicaragua Canadá Níger China Noruega Rep. D de Congo Pakistán República Checa Papúa-Nueva Guinea Dinamarca Filipinas República dominicana Polonia Egipto Portugal Etiopía Rumania Comisión Europea Federación Rusa Fiyi Ruanda Finlandia Arabia Saudita Francia Senegal Gambia Serbia y Montenegro Alemania República Eslovaca Ghana Islas Salomón Grecia África del Sur Guatemala España Guinea Sri Lanka Honduras Suecia Islandia Suiza Indonesia Tayikistán Irlanda Tanzania Italia Tailandia Jamaica Timor-Leste Japón Túnez Jordania Turquía Kenya Uganda Corea Reino Unido Kuwait Estados Unidos República Kirguiza Vanuatu RPL de Laos Vietnam Luxemburgo Yemen Madagascar Zambia
ORGANIZACIONES PARTICIPANTES
1. Banco Africano de Desarrollo 2. Banco Árabe para el Desarrollo Económico en África 3. Banco Asiático de Desarrollo 4. Secretaría de la Mancomunidad
131
5. Consultative Group to Assist the Poorest (Grupo consultivo de ayuda a los más pobres)
6. Banco Desarrollo del Consejo Europeo (CEB) 7. Comisión Económica para África (CEA) 8. Educación para Todos -Iniciativa acelerada 9. Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo 1 O. Banco Europeo de Inversiones 11. Fondo Global de lucha contra el sida, la tuberculosis y la malaria 12. G24 13. Banco Interamericano de Desarrollo 14. Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA) 15. Fondo Monetario Internacional 16. Organización Internacional de la Francofonía 17. Banco Islámico de Desarrollo 18. Campaña del Milenio 19. Nueva Colaboración Estratégica para África 20. Fondo Nórdico de Desarrollo 21. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) 22. Organización de los Estados del Caribe Oriental (OECO) 23. OPEC Fondo para el Desarrollo Internacional 24. Pacific Islands Forum Secretariat (Secretaría del Foro de las Islas 25. Pacíficas) 26. Grupo de la Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) 27. Banco Mundial
132
BIBLIOGRAFÍA
1. Arellano Gault, David. (2001 ), "Dilemas y potencialidades de los presupuestos
orientados a resultados: límites del gerencialismo en la reforma presupuesta!" Documento
presentado como ponencia en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 noviembre 2001.
2. Arellano Gault, David. (2001 ). Documento presentado como ponencia en el VI
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración
Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 noviembre.
3. Arellano Gault, David. (2004), Más allá de la reinvención del gobierno.
Fundamentos de la Nueva Gestión Pública y presupuestos por resultados en América
Latina, México, Miguel Ángel Porrúa-CIDE.
4. ARELLANO, David Y PURÓN, Gabriel (2004) México. "México. Reforma al
Sistema Presupuesta!: una reforma atrapada por las inercias" en Más allá de la reinvención
del Gobierno: Fundamentos de la Nueva Gestión Pública y Presupuestos por Resultados en
América Latina. Miguel Ángel Ponúa, CIDE, Congreso de la Unión, pág. 146.
5. Banco Mundial (1998). Manual para la Gestión del Gasto Público. Washington DC.
6. Banco Mundial (2005). Chile: Estudio de Evaluación de Impacto del Programa de
Evaluación de Programa. Resumen Ejecutivo. Abril 2005.
7. Banco Mundial. (2004), Partnerships in Development: Progress in the Fight against 1
Poverty. Washington, DC.
8. Banco Mundial. (2005), Country Policy And Institutional Assessments. 2005
Assessment Questionnaire, World Bank.
133
9. Banco Mundial. (2005), Gestión de las finanzas públicas. Marco de referencia para
la medición del desempeño, Secretaría del Programa de gasto público y rendición de
cuentas, Banco Mundial
1 O. Banco Mundial. (2006), Country capacity to Manage for Results: preliminary
thoughts for a toolkit, Word Bank.
11. Banco Mundial. (2006), Hacia la Institucionalización de los sistemas de Monitoreo
y Evaluaciónen América Latina y el Caribe: Actas de una Conferencia del Banco
Mundial/Bancolnteramericano de Desarrollo, Banco Mundial: Washington DC.
12. BID. (2006) Libro de Consulta: Buenas prácticas recientemente identificadas de
gestión para resultados de desarrollo.
13. Casar M. y Hemández F. (2001). "¿Qué es el Presupuesto Federal?". Programa de
14. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas Cámara de diputados H. Congreso de la
15. CHA VEZ PRESA, Jorge A. (2000) México. Para recobrar la confianza en el
Gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados en el presupuesto púbico. Fondo de
Cultura Económica.
16. Consenso de Monterrey (2002). Declaración de los Presidentes de los Bancos
Multilaterales de Desarrollo: Mejor medición, monitoreo y gestión para resultados de
desarrollo. Monterrey, México.
17. Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos
18. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
19. Convenio de la Mesa Redonda de Resultados de Marrakech. (2004).
20. Declaración de París, (2005) Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en
París.
21. DIENER Sala, Max Alberto (2005). Vinculación entre planeación y programación.
El proceso de planeación, programación y presupuestación en México. Documento de
trabajo. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Dirección General Jurídica de Egresos.
134
22. DOCUMENTO TES 2.
23. Echebarría, Koldo (2000). Reivindicación de la reforma administrativa: significado
y modelos conceptuales. Revista del CLAD, Reforma y Democracia No. 18. Caracas.
24. Echeverry, Juan Carlos; Bonilla, Jorge Alexander y Moya Andrés (2006), Rigideces
institucionales y flexibilidad presupuestaria: los casos de Argentina, Colombia, México y
Perú, BID-PRODEV.
25. Echeverry, Juan Carlos; Fergusson, Leopoldo, y Querubín, Pablo (2004). La batalla
política por el presupuesto de la nación: inflexibilidades o supervivencia fiscal. Dirección
General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colombia.
26. Estudio realizado por la Unidad de Política y Control Presupuestario de la
Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
27. Federal Budget Code
28. Financia! Management and Accountability Act 1997 (Australia)
29. FMI (1994). Public Expenditure Management and Budget Law: Toward a
Framework for a Budget Law for Economies in Transition.
30. García López, Roberto. Programa de Implementación del Pilar Externo del Plan de
Acción a Mediano Plazo para la Efectividad del Desarrollo (PRODEV). Documento
presentado en reunión del PRODEV en México D.F. Septiembre 2006.
31. GÓMEZ Amparán, Juan Pablo y MADRID, Sánchez de la Vega, Rodolfo.
Consideraciones sobre la transparencia en el gasto público en México, CIDE y Fundación
Ford.
32. Guzmán, Marcela. (2003), Sistema de Control de Gestión y Presupuestos por
Resultados, la Experiencia Chilena. Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda,
Enero 2003.
33. http:/ /www.cndna.gov.ve/PlanAccion/6. l PropuestaSEGUIMIENTO.doc
34. http:/ /www.eclac.org/publicaciones/xml/9/l 5209/PanoramaGP _Parte_ 11. pdf
135
35.
h ttp ://www. ocimed. go b. pe/ observatorio/ documentos_ obs/ asist _ doc/ acdi/ guia_ acdi _
04.doc
36.
http://www.top.org.ar/Documentos/MAKON,%20Marcos%20%20El%20modelo%
20de%20gestin%20por%20resultados. pdf
37. Leipziger, Danny. (2006). Memorias del Seminario Internacional Transparencia
Fiscal: Presupuesto por resultados y calidad del gasto público (2006). Bogotá, Colombia.
38. Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional (Argentina).
39. Ley de Fiscalización Superior de la Federación
40. Ley de Planeación
41. Ley de Principios Presupuestarios para la Federación y los Estados, LPPFE.
42. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
43. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento.
44. Ley General de Desarrollo Social.
45. Ley General Presupuestaria (España)
46. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado de 1975 (Chile)
47. Mayne, J. y Zapico-Goñi, E. (2000). "Seguimiento de los Resultados de la Gestión
en el Sector Público. Perspectivas desde la Experiencia Internacional". Instituto de Estudios
Fiscales, Ministerio de Hacienda. Madrid, España.
48. OCDE (1997). "Budgeting for the Future".
49. OECD Budgeting in Sweden;
50. OECD Economic Surveys: New Zealand; Modern Budgeting, Budgeting for the
Future),
136
51. OEDC. Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Management;
52. Parot, Rodrigo. (2005), Efectividad en el desarrollo: Marco Conceptual y principios
aplicados en el BID.
53. Presupuesto y Gasto Público. Centro de Investigación y Docencia Económica -
CIDE.
54. Public Finance Act.
55. Quintín, Antonio. "Paradigmas emergentes de la reforma administrativa: la Nueva
Gestión Pública" en Patrimonialismo, burocracia y posburocracia en el diseño institucional
de la administración pública venezolana. Caracas.
56. Schick, Allen (2001) "Does Budgeting have a future?" in 22nd Annual Meeting of
Senior Budget Officials. PUMA/SBO 4 Paris, May (en castellano: "¿La Presupuestación
tiene algún futuro?", Serie Gestión Pública No. 21, ILPES-CEPAL. Santiago, 2002).
57. Shand, David. Institucionalización del monitoreo y la evaluación
consideraciones y la experiencia en los países de la OCDE y en América Latina
www.worldbank.org/ oed/ ecd/ docs/ synthesis _ sp. pdf
58. SHCP (2006). "Informe sobre Gastos Fiscales - Cuestionario BID". México
59. SHCP. (2005). "Balance Fiscal en México. Definición y Metodología". México
60. SHCP.(2003). "Presupuesto de Gastos Fiscales 2003". México
61. SHCP.(2004). "Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2003". México.
62. SHCP.(2004). "Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la
Deuda Pública de 2003 ".México
63. Sour L., Ortega l. y San Sebastián S. (2003). Política Presupuestaria durante la
Transición a la Democracia en México: 1997-2003. Programa de Presupuesto y Gasto
Público. Centro de Investigación y Docencia Económica - CIDE. México
137
64. Sour L., Ortega I. y San Sebastián S. (2004). ¿Quien tiene la última palabra sobre el
gasto público en México?. Programa de Presupuesto y Gasto Público. Centro de
Investigación y Docencia Económica - CIDE. México.
65. Unión - CEFP. (2006). Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo
(PIDIREGAS) 2006.
66. UPCP, SHCP (1997) Estu'dio comparativo sobre el proceso presupuestario en países
de la OCDE y latinoamericanos,
67. Vega, Susana (2005). Inflexibilidades: rigideces y afectaciones presupuestarias y
otros aspectos. Experiencia argentina. XXXII Seminario Internacional de Presupuesto
Público, Lima Perú.
68. www.adb.org
69. www.afdb.org
70. www.ebrd.com
71. www.iadb.org
72. www.mfdr.org
73. www.un.org/millenniumgoals
74. www.worldbank.org
138
