EL PRESUPUESTOM U N I C I P A L

PARTICIPATIVO

Publicación de la Fundación Solidaridad con el auspicio de CIIR/CID-UE

G U Í AM E T O D O L Ó G I C A

Juan Castillo • Miguel Angel Cid • LeandroMartínez • Alice Auradou • Florence Kohnen

La Experiencia de Villa González

EL PRESUPUESTOM U N I C I P A L

PARTICIPATIVO

P R E S U P U E S T OM U N I C I P A LP A R T I C I P A T I V O

• Juan Castillo• Miguel Angel Cid• Leandro Martínez• Alice Auradou• Florence KohnenPublicación de la Fundación Solidaridadcon el auspicio de CIIR/CID-UE

Fundación SolidaridadAv. Francia No. 40Apartado Postal 129-2Santiago, República DominicanaTeléfono: (809) 971-5400Fax: (809) 587-3656E.Mail: f.solidaridad@verizon.net.doPágina Web: www.solidaridad.org.do© Diciembre de 2004

Diseño e impresión:Editorial GenteCalle 16 No. 7 esquina calle 12Urbanización Arismar, Los Frailes IAutopista Las Américas, Km. 10 1/2Santo Domingo EsteRepública DominicanaTeléfono y Fax: (809) 598-7393E-mail: e_gente@hotmail.com

Dibujos: Cristian Hernández

2

La experiencia de Villa González

Corrección: José De Luna

I N D I C E

3

Introducción 5

Ficha de Identidad 6

1) La Participación Ciudadana en la Gestión Municipal 7

1.1. Panorama general dominicano 7

1.2. Iniciativas legislativas 8

1.3. Experiencias relevantes 9

2) Antecedentes del Presupuesto Municipal Participativo (PMP): de Porto Alegre a Villa González 10

2.1. Porto Alegre y el escenario internacional 10

2.2. El PMP en la República Dominicana 13

2.3. El Presupuesto Municipal Participativo de Villa González: Una experiencia dominicana 14

3) Guía para el Presupuesto Municipal Participativo 18

3.1. ¿Qué es un Presupuesto Municipal? 18

3.2. ¿Qué es el Presupuesto Municipal Participativo? 18

3.3. ¿Para qué se hace el Presupuesto Municipal Participativo? 19

3.4. ¿Quiénes deben participar? 20

3.5. ¿Cuáles son los requisitos básicos? 21

3.6. Metodología 21

4El presupuesto municipalparticipativoGUIA METODOLOGICA

INDICE

3.6.1. Fase preparatoria 22

3.6.2. Consultas ciudadanas 25

3.6.3. Presentación y negociación de las prioridades con las autoridades municipales 27

3.6.4. Formulación y aprobación del presupuesto municipal 27

3.6.5. Socialización del presupuesto aprobado 28

3.6.6. Ejecución presupuestaria y seguimiento 28

3.6.7. Rendición de cuentas 31

3.6.8. Resumen metodológico 32

3.7. Presupuesto Municipal con Perspectiva de Género 35

No olvidar que...! 37

Conclusión 38

Bibliografía 39

LLa Fundación Solidaridad siente la satisfacción de presentar esta guíametodológica con el propósito de socializar la experiencia de participaciónciudadana en la gestión municipal desarrollada en Villa González y quela misma pueda servir de referencia a otros municipios interesados enpromover procesos que articulen a las autoridades locales y la ciudadaníadef iniendo par t ic ipat ivamente e l presupuesto municipal .

En otro orden, esta herramienta contribuye a orientar los esfuerzos colectivosde las comunidades hacia la articulación con las autoridades municipalesen la línea de la concertación y la solución consensuada de los problemas,lo cual haría más factible el desarrollo comunitario y por tanto, la mejoríade las condiciones de vida de los/las munícipes.

Además de explicar lo que es un Presupuesto Municipal Participativo enun lenguaje de fácil entendimiento y contextualizarlo en los escenariostanto internacional como nacional, este documento también tiene laintención de servir como guía metodológica para iniciar o fortalecerprocesos de esta naturaleza, que van adaptados y enfocados hacia elmunicipio.

Igualmente esta iniciativa se dirige tanto a autoridades y funcionarios/asmunicipales como a dirigentes/as comunitarios y a instituciones sin finesde lucro, que en este caso acompañan vía asesoría a los AyuntamientosMunicipales, se espera que esta cartilla pueda utilizarse como unaherramienta de trabajo apropiada para fortalecer la democracia local yconvertir los municipios en espacios para el ejercicio de una ciudadaníaresponsable y comprometida.

La publicación de esta guía tiene como motivación y origen la interesanteexperiencia que desde mediados del año 1997, la Fundación Solidaridadha venido desarrollando en el marco del proyecto Concertación y DesarrolloMunicipal, el cual se propuso como objetivo central “Fortalecer lagobernabilidad en el municipio de Villa González, mediante la educación,la participación ciudadana y la concertación entre las autoridades localesy la sociedad civil, con el fin de fortalecer la democracia local, lainstitucionalidad y la capacidad de gestión concertada de los diferentesactores sociales del municipio”.

En sus inicios el proyecto fue apoyado por la Fundación Interamericana(FIA), Cooperación Internacional para el Desarrollo (CIIR/CID) y el Programapara el Apoyo a las Iniciativas Democráticas (PID-PUCMM-USAID). Aestas agencias de cooperación internacional se han sumado la orga-nización belga VOLENS/ITINERANS y el Programa de Fortalecimiento deAlianzas contra la Pobreza Urbana en América Latina (FORTAL).

Así que, esta experiencia merece ser socializada, conceptualizaday transferida en un lenguaje a la vez educativo y popular.

SOCIALIZAR

LA EXPERIENCIA

DE

PARTICIPACION

CIUDADANA

EN LA GESTION

MUNICIPAL DE

VILLA GONZALEZ

I N T R O D U C C I O N

5El presupuesto municipal

participativoGUIA METODOLOGICA

F I C H A D EI D E N T I D A D

INFORMACIONES BÁSICAS

Extensión 104 km2

División territorial 3 secciones rurales, 2 distritos municipales,1 centro urbano

Población 33,573 - censo 2002

Producción principal Tabaco

Número de organizaciones comunitarias 105

Síndico 2002 – 2006 César Álvarez(Partido Revolucionario Dominicano)

Presupuesto Municipal 2003 RD$ 13,621,622.85

Presupuesto Municipal 2004 RD$ 17,997,694.00

6El presupuesto municipalparticipativoGUIA METODOLOGICA

MUNICIPIO DE VILLA GONZALEZPROVINCIA DE SANTIAGO

R E P U B L I C A D O M I N I C A N A

MonteCristi

HAITI

LaRomana

Puerto Plata

San Franciscode Macorís

La Vega

Santiago

Elías Piña

Hispaniola SANTODOMINGO Higüey

San Pedrode Macorís

HainaLagoEnriquillo

BarahonaPedernales

Bahía de Samaná

SAN JOSE DE LAS MATAS JÁNICO

JUNCALITO

LICEY

LA CANELA

SANTIAGO

TAMBORIL

VILLA GONZALEZ

Provincia de Santiago

VILLA BISONÓ

SABANA IGLESIA

PEDRO GARCIA

BAITOA

A1.1. Panorama general dominicano

A pesar de los obstáculos, en República Dominicana discurre actualmenteun proceso de cambios institucionales, que incluyen la modernización delEstado y la continuación de procesos de reformas iniciados en la décadade los ’90.

La sociedad civil, por su parte, apoyada en diversas instancias organizativas,también ha logrado avances significativos en identificar estrategias quesirvan para promover y fortalecer el desarrollo humano con mayor equidad.

El proceso de modernización y desarrollo de las instituciones representativasde la República Dominicana, ha estado marcado, básicamente, por unatutela rectora del Estado. Desde el año 1990, ese papel ha sido compartidopor los partidos políticos mayoritarios, que desde las diferentes esferasdel poder (ejecutivo-legislativo-judicial-municipal-electoral), hanhegemonizado el rol en la definición y ejecución de las estrategias quehan pautado las políticas públicas, evidenciándose una notable ausenciade otros actores sociales claves en este contexto.

Ante ese escenario, la descentralización se presenta como una opción parapropiciar el equilibrio entre las demandas sociales y las ofertas públicas,entendiendo ésta como mecanismo de racionalización del sistema de tomade decisiones a nivel administrativo, financiero y político en el planonacional, regional y local que facilita y potencia la capacidad de la sociedadcivil para asumir sus derechos ciudadanos.

En ese sentido, la sociedad civil de nuestro país ha venido reclamandoespacios de participación, convirtiéndose en uno de los fenómenos políticosmás novedosos de la política dominicana de la última década.

C A P I T U L O 1

7El presupuesto municipal

participativoGUIA METODOLOGICA

LA PARTICIPACIONDE LA CIUDADANIA

EN LA GESTION MUNICIPAL

EN LA REPUBLICA

DOMINICANA EXISTEN

NUMEROSAS Y VARIADAS

EXPERIENCIAS DE

PARTICIPACION CIUDADANA

EN LA GESTION MUNICIPAL,

ENTRE LAS MAS

SOBRESALIENTES SE PUEDE

CITAR: EL PRESUPUESTO

MUNICIPAL PARTICIPATIVO

DE VILLA GONZALEZ, ...

8El presupuesto municipalparticipativoGUIA METODOLOGICA

Vista de las personas asientes al encuentro final del PMP de Villa González en el año 2002.

PARTICIPACIONDE LA CIUDADANIA ENLA GESTION MUNICIPAL

Estos sujetos sociales se han mostrado abiertos aldiálogo y con capacidad para la concer tación,constituyéndose en un rico aporte a la construcciónde la democracia dominicana. Muchos han asumido,a través de diversas instituciones, pero sobre todo delas ONG, un especial protagonismo en impulsarproyectos de convivencia humana con relativos nivelesde eficacia, canalizando recursos económicos y humanosque los gobiernos no han sido capaces de captar.

En sentido general, se puede afirmar que el país havivido un interesante proceso de debate sobre los temasde par ticipación ciudadana, descentralización ygobernabilidad. Resaltan experiencias novedosas,generadas a partir de la intervención de la sociedadcivil; entre estas existen las que han sido desarrolladaspor ayuntamientos, universidades, ONG y organismosde cooperación, muchas de las cuales se han sustentadosobre la base de las reformas del marco jurídico.

1.2. Iniciativas legislativas

Los principales instrumentos jurídicos relativos alrégimen municipal dominicano, son la Constituciónde la República, la Ley de Organización Municipal 3455del 21 de diciembre del 1952 y la Ley 5622 del 14 deseptiembre de 1961. La primera establece lo referentea la creación de los municipios; la segunda se refieredetalladamente a la conformación de los municipiosy las principales competencias de los ayuntamientos;por último, la tercera establece unas 22 atribuciones,en las cuales el ayuntamiento no tiene que pedirautorización a una instancia superior.

A pesar de que la Ley 3455 confiere a los ayuntamientos63 atribuciones legales, en ninguna de ellas se contemplala participación de la ciudadanía dentro de la gestiónmunicipal, aunque la misma ha sido modificada envarias ocasiones.

En el país existen numerosas propuestas que han sidoformuladas por estudiosos e investigadores de latemática municipal, ONG y legisladores, entre estasdestacan las de modificación de la Ley OrgánicaMunicipal 3455 y la Ley de Participación Social.

El anteproyecto para modificar la Ley 3455 prevé unconjunto de prerrogativas jurídicas que posibilitan laparticipación de la ciudadanía articulada con el gobiernolocal. Igualmente propone la creación de un registrode las organizaciones sociales en el nivel municipaly modalidades de participación tales como: plebiscitosmunicipales, consultas populares, asambleas electivas,consejo municipal, consejos sectoriales y locales.Establece además, la creación en todos losayuntamientos de una Oficina de Par ticipaciónMunicipal, la cual tendría como función servir deenlace entre el ayuntamiento y las diferentes institucionesque hacen vida en el municipio.

9El presupuesto municipal

participativoGUIA METODOLOGICA

PARTICIPACIONDE LA CIUDADANIA ENLA GESTION MUNICIPAL

Manuel Alfonso Díaz de la Asociación de Agentes deDesarrollo de Villa González mientras conduce laasamblea zonal de Palmar Abajo.

También se han promovido otras iniciativas como ladel Programa para el For talecimiento de lasOrganizaciones de la Sociedad Civil, auspiciado porBID y ejecutado por el Instituto Tecnológico de SantoDomingo (INTEC), el cual ha formulado mediante unamplio proceso de concertación, un proyecto de LeyGeneral de Participación Social, que propone la creaciónde un sistema nacional que garantice este derecho dela ciudadanía.

1.3. Experiencias relevantes

En la República Dominicana existen numerosas yvariadas experiencias de participación ciudadanaarticulada con la gestión municipal, dentro de las mássobresalientes se pueden citar las siguientes: elPresupuesto Municipal Participativo de Villa González,el proceso de participación ciudadana en la gestiónmunicipal de Constanza y las iniciativas impulsadaspor el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernizacióndel Estado (PARME).

Se destacan además, el programa de transparenciamunicipal desarrollado por Participación Ciudadana,el programa de capacitación municipal que auspiciaUNICEF, las iniciativas de capacitación de líderes/asimpulsadas por el Centro de Trabajo Popular, laFundación Solidaridad, el Centro de Estudios SocialesP. Juan Montalvo y otras instituciones; asimismo elprograma de desarrollo local que promueve la GTZ.

Una característica distintiva de estas iniciativas, es lavariedad de las mismas ya que algunas son de carácterlegislativo, otras de capacitación, de ejecución deproyectos o de formación de alianzas estratégicas entresociedad civil, gobiernos locales, sector privado.

En la actualidad, además de Villa González, variosayuntamientos han iniciado procesos de PresupuestoMunicipal Participativo, entre ellos se destacan: Mao,Navarrete, Altamira, Santiago, San Pedro de Macorís,Salcedo y Villa Altagracia.

CComúnmente, se habla de Presupuesto Participativo “PP”, o en versiónoriginal, portugués, de Orçamento Participativo “OP”. En este documentose menciona en varias ocasiones el término de Presupuesto MunicipalParticipativo “PMP”, el cual se refiere específicamente a la experiencia deVilla González en República Dominicana.

2.1. Porto Alegre y el escenario internacional

La primera experiencia de Presupuesto Municipal Participativo fueimplementada en Brasil en el año 1989, concretamente en Porto Alegre,municipio cabecera del Estado de Río Grande do Sul.

El llamado “Presupuesto Participativo” (PP) es una iniciativa del gobiernolocal brasileño de entonces, encabezado por Olivio Dutra, del Partido delos Trabajadores (PT), quien abrió la participación de la ciudadanía en elámbito municipal con el propósito de combinar la democracia directa conla representativa, para hacer más transparente el ejercicio de la prácticapolítica a nivel local y romper con el modelo de gestión neoliberal tendientea la exclusión social.

Además de abrir la participación en lo concerniente al diseño del presupuesto,el PP de Porto Alegre contempla la participación a través una comisiónintegrada por el gobierno local, el Consejo del PP y el sindicato de lostrabajadores municipales para dialogar sobre la creación de nuevos puestosde personal en el cabildo, eso significa que la participación no se limitaa la parte de las inversiones, sino también en la gestión interna del gobiernolocal.

Según Ubiratan de Sousa, Secretario Especial del Gabinete de Presupuestoy Finanzas del Gobierno del Estado de Río Grande do Sul, “El PP es un

C A P I T U L O 2

ANTECEDENTES DELPRESUPUESTO MUNICIPALPARTICIPATIVO (PMP):

“EL PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO ES UN

PROCESO DE DEMOCRACIA

DIRECTA, VOLUNTARIA

Y UNIVERSAL, DONDE EL

PUEBLO PUEDE DISCUTIR

Y DECIDIR SOBRE EL

PRESUPUESTO Y LAS

POLITICAS PUBLICAS”.

Ubiratan De Sousa

10El presupuesto municipalparticipativoGUIA METODOLOGICA

DE PORTO ALEGRE A VILLA GONZALEZ

11El presupuesto municipal

participativoGUIA METODOLOGICA

1 De Sousa Ubiratan. Presupuesto Participativo; la Experienciade Río Grande Do Saul. Brasil, 2000.

2 Dobal, Jorge. El Presupuesto Participativo, bastante más queuna alternativa. Instituto de Estudios y Formación -CTA, BuenosAires, 2001.

ANTECEDENTESDEL PRESUPUESTO

MUNICIPAL PARTICIPATIVO

Al centro el Ing. César Alvarez, síndico de Villa González, junto al Concejo de Regidores, comprometidos activamentecon el proceso participativo de este municipio.

proceso de democracia directa, voluntaria y universal,donde el pueblo puede discutir y decidir sobre elpresupuesto y las políticas públicas. El ciudadano nolimita su participación al acto de votar para elegir alejecutivo o al parlamento sino que también decide lasprioridades de gastos y controla la gestión del gobierno.Deja de ser un coadyuvante de la política tradicionalpara ser protagonista permanente de la gestiónpública.”1

El PP fue creado como un mecanismo de participaciónciudadana en el contexto del gobierno local, yespecialmente en el aspecto relacionado con el gastopúblico; es decir, este mecanismo permite la búsquedade consenso entre las autoridades y la ciudadanía paradefinir los gastos del cabildo y dar un seguimiento encuanto a la ejecución presupuestaria.

Jorge Dobal del Instituto de Estudios y Formación –CTA, Argentina, plantea que el Presupuesto Participativo“es un mecanismo que hace que el pueblo intervengade manera activa, primero en el diseño del presupuestode la ciudad, que es el detalle de los ingresos, de loque se calcula recaudar, proveniente de los habitantesde la ciudad en su calidad de contribuyentes, paracada año por venir y de los egresos, vale decir, enqué y cómo se gastará ese dinero. Antes de hacer elpresupuesto se discute en jornadas abiertas para quetales fondos tengan un equitativo y democrático destino.Al mismo tiempo los propios habitantes de la ciudadse convierten en fiscalizadores de la ejecución delpresupuesto.”2

Después de más de 10 años de ensayo eimplementación, el PP de Por to Alegre se haconsolidado y anualmente adopta un reglamento.Según la versión 2003, el Reglamento Interno se enfocaen los criterios generales, técnicos y regionales, almismo tiempo que establece normas para elfuncionamiento del Consejo del Presupuesto

12El presupuesto municipalparticipativoGUIA METODOLOGICA

3 Prefectura Porto Alegre. Reglamento Interno del Consejo del Presupuesto Participativo, Porto Alegre, 2003.4 Cabannes, Yves; Baierte, Sergio. Financiamiento Local y Presupuesto Participativo; Documento Base, Seminario Lanzamiento Red URB-

AL No. 9. Porto Alegre, Febrero 2004.5 San Sebastián, Córdova, Las Cabezas de San Juan (aldeas de Sevilla), Puente Genil, Albacete en España, Ginebra en Suiza, Bobigny y

Saint Denis en Francia, etc.

ANTECEDENTESDEL PRESUPUESTO

MUNICIPAL PARTICIPATIVO

Minerva Díaz y Ramón Rafael del Rosario dirigentes de la Asociación de Agentes de Desarrollo mientras conducenuna asamblea zonal.

Participativo que es “un órgano de participación directade la comunidad que tiene por finalidad planear,proponer, fiscalizar, y deliberar sobre la recaudacióny los gastos del presupuesto del Municipio de PortoAlegre”.

Resulta interesante destacar el párrafo primero quedice lo siguiente: “cabrá a la Coordinación del COPla función de acompañar la ejecución de lasrecaudaciones y los gastos públicos, definiendoparámetros y criterios para tal fin.”3

Un estudio sobre los presupuestos participativos enciudades de Europa y América Latina por YvesCabannes4 , señala que “una lectura histórica de losPP permite distinguir tres grandes etapas”.

Las primeras experiencias de PP se encontraron enuna fase de experimentación de 1989 a 1997,

inicialmente en Porto Alegre, y más luego en SanAndrés y Montevideo, Uruguay. Según este especialista,los años 90 caracterizan la “masificación” de lasexperiencias en Brasil. Las prácticas de participaciónen la elaboración de los presupuestos municipales seextendían a partir del año 2000 en toda América Latinay Europa, ya que estas últimas se encuentran en unatercera fase llamada de “expansión y diversificación”.

Hoy el “modelo brasileño” ha traspasado sus propiasfronteras registrándose numerosos casos en AméricaLatina y el Caribe y más allá en el continente europeoen donde el PP ha sido ensayado más recientemente,en municipios de España, Suiza y Francia5 .

En la República Dominicana las intenciones de ensayarel PMP se están multiplicando desde 1999, año en elcual el municipio de Villa González fue el primero enexperimentarlo.