AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

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LEGALIDAD

Auditoría Pública nº 38 (2006) p.p. 51-64

José Antonio Arratibel ArrondoLetrado. Eusko Jaurlaritza

Gobierno Vasco

El control parlamentario de la actividadeconómica del sector públicovasco: características del sistemajurídico general y foral

I. INTRODUCCIÓNEl control del gasto público se encuentra inexorablemente ligado al control

de la ejecución de los Presupuestos, en la medida en que éstos han de recogerlos créditos oportunos para la realización del gasto.

Es tradicional en la doctrina referirse al control de la ejecución delPresupuesto como si estuviéramos en una cuarta fase del ciclo que comienza conla elaboración del Proyecto por el Gobierno, continúa con la aprobación parla-mentaria de la Ley, se ejecutan las autorizaciones de gasto por la Administracióny, finalmente, una serie de órganos despliegan sus competencias fiscalizadorasen relación con esa ejecución.

La doctrina al referirse al control del presupuesto diferencia distintos tipos decontrol en función de los órganos encargados del mismo, por su dependenciaorgánica o funcional, por lo objetivos y efectos de su actuación órgano compe-tente, momento de realización, etc.

Nosotros vamos a seguir la distinción que toma en consideración la funciónde control en relación con el órgano competente para llevarla a cabo, esto es, losdenominados controles internos y externos.

El control interno se caracteriza por ser la propia institución encargada dela ejecución presupuestaria la que despliega los medios de control. Para elcaso del sector público vasco –el Gobierno Vasco y cada una de lasDiputaciones Forales– me remito a los artículos publicados en esta mismarevista (Nº 19/1999 “El control financiero y de gestión del gasto sanitario enEuskadi“, Nº 31/2003 “Características de la modalidad de control interven-tor económico-normativo en el sector público vasco”).

El control externo se caracteriza por ser realizado por órganos ajenos a la ins-titución objeto de control. En el caso del sector público vasco: al ParlamentoVasco y cada una de las Juntas Generales de los Territorios Históricos y alTribunal Vasco de Cuentas Públicas. Esta modalidad de control externo de laactividad presupuestaria del sector público vasco se identifica plenamente con

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el control político debido a que el contenido y lanaturaleza de la actividad que realizan tanto elParlamento Vasco como las Juntas Generales res-ponde, fundamentalmente, a un interés de índolepolítica.

Por tanto, en este trabajo únicamente haremosreferencia a los denominados controles externos dela actividad financiera del sector público vasco y, enparticular, al desarrollado por sus poderes legislati-vo y normativos: Parlamento Vasco (InstitucionesComunes del País Vasco) y Juntas Generales

(Instituciones Territoriales). En concreto, nos inte-resa analizar cómo se instrumentaliza este tipo decontrol así como determinar sus garantías jurídicas.

Antes de finalizar esta introducción, estimo deinterés recordar el contenido de otro artículo quepubliqué en esta misma revista bajo el título“Determinación jurídica del sector público vasco: laintegración de los sectores general y forales” (nº23/2001), al objeto de determinar los conceptos desector público vasco, general y foral. Gráficamentepodemos decir:

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SECTOR PÚBLICO VASCO

SECTOR PÚBLICO TERRITORIOSHISTÓRICOS

SECTOR PÚBLICO C.A. EUSKADI

ADMINISTRACIÓNINSTITUCIONAL

SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL

ADMINISTRACIÓNGENERAL

ENTES PÚBLICOS DERECHO PRIVADO

SOCIEDADES PÚBLICAS

ORGANISMOSAUTÓNOMOS

SECTOR PÚBLICO MUNICIPAL

II. EL CONTROL DEL PARLAMENTO VASCO Y JUNTASGENERALES

La última fase de los procedimientos presupues-tarios del Sector Público del País Vasco, tanto gene-ral como foral, reside en el respectivo control queejerce el Parlamento Vasco sobre el Sector Públicode la Comunidad Autónoma de Euskadi (órganosdependientes del Gobierno Vasco) y cada una de lasJuntas Generales respecto del Sector Público Foral(órganos dependientes de cada una de lasDiputaciones Forales). Hay que recordar que tantoel Parlamento Vasco como cada una de las JuntasGenerales aprueban el plan de la actividad financie-ra en su respectivo ámbito y, el Gobierno Vasco y

cada una de las Diputaciones Forales, ejecutandicho plan.

El denominado control parlamentario o políticosupone la conformidad o no del órgano que tiene lapotestad legislativa (normativa en el caso de losTerritorios Históricos) con la ejecución del gastopúblico efectuada por los respectivos ejecutivos. Estafase cierra, por tanto, lo que se ha denominado por ladoctrina como procedimiento presupuestario.

Con el fin de garantizar técnicamente la decisiónpolítica sobre el control externo de la ejecución pre-supuestaria el art. 30 de la denominada Ley deTerritorios Históricos (en adelante LTH), instituyóun órgano dependiente del Parlamento Vasco, esto

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es, el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP).Su función primordial es el examen y censura de laactividad económica del sector público vasco. Aestos efectos, el TVCP emite el correspondienteinforme dirigido al Parlamento Vasco y a cada unade las correspondientes Juntas Generales con el finde contar con un documento técnico e imparcialque sirva de base para la aprobación o rechazo de lascorrespondiente Cuentas Generales mediante lacorrespondiente Ley o Norma Foral.

Por tanto, en el ámbito del control externo de laactividad económica del sector público vasco cabedistinguir entre el que desarrollan directamente elParlamento Vasco y las Juntas Generales y el ejer-cido por le Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

El primero se inscribe en el marco de las relacio-nes entre el ejecutivo y el legislativo. Es un controldirecto ejercido sobre la ejecución de lo presupues-tos, mediante diferentes técnicas a las que haremosreferencia.

El segundo, es un control desarrollado por unórgano especializado, dependiente del ParlamentoVasco, lo que supone un instrumento control indi-recto por parte de este sobre toda la actividad pre-supuestaria del sector público vasco, tanto de lasInstituciones Comunes como de las Forales. Estecontrol se materializa, además de la citada funciónfiscalizadora, el enjuiciamiento de la responsabili-dad contable limitado y el asesoramiento alParlamento en materia económico-financiera.

Nuestro trabajo se centrará en el control directodel Parlamento Vasco y Juntas Generales. II.1. El Control directo del Parlamento Vasco y JuntasGenerales

Esta modalidad de control externo de la actividadpresupuestaria del sector público vasco se identificaplenamente con el control político debido a que elcontenido y la naturaleza de la actividad que reali-zan tanto el Parlamento Vasco como las JuntasGenerales responde, fundamentalmente, a un inte-rés de índole política. Ya hemos adelantado que eshabitual que las Asambleas Parlamentarias utilicenuna serie de medios técnicos que les permitan efec-

tuar el control de la gestión presupuestaria de susejecutivos. Podemos clasificar estas técnicas de con-trol político en: generales, en cuanto propias delquehacer político en cualquier materia; y particula-res, en cuanto dirigidas a materias íntegramentepresupuestarias.

En nuestra opinión, las fórmulas generales utili-zadas para el control del Gobierno suelen ser laspreguntas, mociones, interpelaciones, comisionesde investigación, debates en la Comisión dePresupuestos y otras. Estos constituyen elementosesenciales de fiscalización y vigilancia de la actua-ción política, admisibles, también, en materia pre-supuestaria.

En este sentido, la doctrina se divide a la horade determinar si estos medios de control tienenrelación con el control presupuestario. Mientrasunos como Sainz de Bujanda, F., Martín Queralt,J.; Lozano Serrano, C., Palomar Olmeda, A. yLosada Gonzáles, H. sostienen que cabe incluirentre los mecanismos de control de la gestiónpresupuestaria las mociones, interpelaciones alGobierno, las Comisiones de investigación, deba-tes en la Comisión de Presupuestos, otros como,Martínez Lago, M. matizan que: “no ha de verse,sin embargo, en estos instrumentos de controldel Legislativo sobre el Gobierno ninguna espe-cialidad financiera, pues la presentación de pre-guntas, interpelaciones, la propia creación deComisiones parlamentarias de investigación, esalgo que tiene que ver con la actividad general delas Cámaras en el control general de la políticagubernamental”.

En nuestra opinión, existen otras fórmulas decarácter particular, referidas al control específica-mente presupuestario, tales como:

En primer lugar, la información que cada ciertotiempo deben remitir los Departamentos deHacienda del Gobierno Vasco y de la DiputacionesForales al Parlamento y a las Juntas Generales, res-pectivamente.

En segundo lugar, el control derivado de la apro-bación de la Cuenta General.

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A efectos de nuestro trabajo analizaremos única-mente los controles de carácter más específicamen-te presupuestario: las informaciones que se remitena la Comisión de Presupuestos y los derivados de laaprobación de la Cuenta General. II.1.1. Informaciones al Parlamento y a la JuntasGenerales

Los ejecutivos autonómico y forales están obliga-dos a remitir al Parlamento Vasco y a las respecti-vas Juntas Generales una serie de información rela-tiva a la actividad financiera del Sector PúblicoVasco de manera mensual, trimestral o semestral-mente, según se desprende de las normas conteni-das en el régimen presupuestario de lasInstituciones Comunes y Forales. En nuestra opi-nión, las normas que analizamos seguidamente tie-nen en común que esta información permite ejerceral Parlamento Vasco y a las respectivas JuntasGenerales una actividad controladora respecto a laejecución presupuestaria.

En este sentido, se da conocimiento directo, pun-tual y cercano en el tiempo, de los movimientos dela Tesorería por operaciones presupuestarias comoextrapresupuestarias, así como la situación de lamisma. Por otro, entendemos que se convierte enuna forma indirecta de control, ya que tanto la ela-boración de esa información como la publicación dela actividad de la ejecución obliga a lasAdministraciones Públicas Vascas a un funciona-miento más diligente habida cuenta de la obligato-riedad de la referida remisión documental.

Avanzando en nuestro análisis debemos determi-nar el complejo marco jurídico que regula el régi-men jurídico presupuestario del sector públicovasco, en su concepción integral. Decimos comple-jo ya que las competencias de régimen presupuesta-rio residen en diferentes instituciones que vertebranel País Vasco. En nuestra opinión, el marco jurídi-co es el siguiente:

En primer lugar, para el sector público general,en el Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviem-bre, por el que se aprueba el Texto Refundido de laLey de Principios Ordenadores de la Hacienda

General del País Vasco y, fundamentalmente, en elDecreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre,por el que se aprueba el Texto Refundido de las dis-posiciones legales sobre Régimen Presupuestario deEuskadi. Hay que tener en cuenta, también, la apli-cación parcial de la Ley 14/1994 de 30 de junio, deControl Económico y Contabilidad de laComunidad Autónoma de Euskadi (LCEC).

En segundo lugar, para el sector público Foral, encada una de las Normas Forales aprobadas por cadaTerritorio Histórico, esto es: Norma Foral 10/1997,de 14 de octubre, de Régimen Económico delTerritorio de Bizkaia, la Norma Foral 17/1990, de26 de diciembre, de Régimen Financiero yPresupuestario del Territorio Histórico deGuipúzcoa y la Norma Foral 53/1992, de RégimenFinanciero y Presupuestario del Territorio Históricode Álava.

A. Períodos de informaciónTanto respecto al sector público de las

Instituciones Comunes, el art. 70 del DecretoLegislativo 1/1994, de 27 de setiembre, por el quese aprueba el Texto Refundido de las disposicioneslegales sobre Régimen Presupuestario de Euskadi(DLRPE) como para el sector público de lasInstituciones Forales los arts. 131 de la NormaForal 53/1992, del Territorio de Álava, 111 a 113de la Norma Foral 10/1997, de 14 de octubre, sobreRégimen Económico del Territorio de Bizkaia y, elart. 91 de la Norma Foral 17/1990, del TerritorioHistórico de Gipuzkoa, regulan el régimen jurídicode la información que deben remitir los diferentesejecutivos.

En concreto disponen que corresponde alDepartamento de Hacienda o a las respectivasDiputaciones Forales enviar, bien mensual, trimes-tral o semestralmente, según la institución de quese trate, a la Comisión de Economía, Hacienda yPresupuestos del Parlamento Vasco, o las JuntasGenerales de cada Territorio, una serie de informa-ción y documentación referida a la ejecución delpresupuestos. Una vez analizadas las normas pode-mos establecer la siguiente clasificación temporal:

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1. MensualmenteEl art. 70.3 de la DLRPE dispone que sea el

Departamento de Hacienda el que debe remitir a laComisión de Economía, Hacienda y Presupuestos delParlamento Vasco el grado de ejecución de losPresupuestos de la Administración y sus OrganismosAutónomos.

El art. 131.1 de la NF 53/1992, del Territorio deÁlava y el art. 112.1 de la NF 10/1997, delTerritorio Histórico de Bizkaia, establecen la obli-gación de remitir mensualmente a las JuntasGenerales una serie de información.

En el caso del Territorio de Álava, la informaciónes la que sigue:• Estado de Ejecución del Presupuesto Ordinario.• Balance y cuenta de Pérdidas y Ganancias provi-

sional.• Estado de las Modificaciones Presupuestadas efec-

tuadas por el Régimen de Transferencias.• Disposiciones realizadas del Crédito Global.• Proyectos de Compromisos de Gastos aprobados,

con indicación de la Parte del Gasto que habrá deimputarse al ejercicio corriente, la que correspon-da a ejercicios futuros y el número de anualida-des, así como una memoria justificante de loscitados proyectos.

• Aquellos créditos de Operaciones de Capitalque en virtud del Régimen de Transferencias,hayan financiado gastos corrientes utilizados

para la entrada en funcionamiento de nuevasinversiones.

• Resumen del Estado de Ejecución de los Residuosdel Presupuesto de Gastos e Ingresos.

• Relación de las subvenciones y ayudas de cual-quier clase que se otorguen con cargo a losPresupuestos del Territorio Histórico que siendode importe superior al fijado en la NormaPresupuestaria de Ejecución del año, no esténasignadas en él nominalmente.

• Estado de las operaciones financieras y de endeu-damiento realizadas.En relación al Territorio de Bizkaia, el art. 112.1

de la NF 10/1997, establece que la DiputaciónForal remitirá a las Juntas Generales la siguienteinformación referida a la Administración Foral y susOrganismos Autónomos Forales Administrativos:• Resumen de la modificación de créditos presu-

puestarios.• Resumen de la ejecución de los Presupuestos en

sus estados de Ingresos y Gastos.• Estado de la recaudación de los tributos concerta-

dos comparado con el ejercicio anterior.• Situación de la deuda presupuestaria, con la indi-

cación de las variaciones del período.2. Trimestralmente.

El art. 70.1 de la LRPE dispone que elDepartamento de Hacienda el que debe remitir tri-mestralmente, a la Comisión de Economía,

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Hacienda y Presupuestos del Parlamento Vasco, lasiguiente información:

En primer lugar, estado de las modificacionesoperadas con inclusión de las agrupaciones de pro-gramas habidas en el período, según dispone el art.74 de la DLRPE.

En segundo lugar, informar de las siguientessituaciones presupuestarias: • Las disposiciones y reasignaciones habidas en rela-

ción al Crédito Global regulado en el art. 20 dela LRPE.

• Las autorizaciones que el Gobierno efectúe enrelación a los Créditos de Compromiso del art.30.3 de la LRPE y en los casos previstos en elartículo 31 de la LRPE de autorización delGobierno referidos a los contratos de inversionesreales y a operaciones de suministro, asistenciatécnica y científica y de arrendamientos de equi-pos se formalicen con un incremento del 20%sobre la cuantía inicialmente aprobada. El art. 131.2 de la NF 53/1992, del Territorio de

Álava, el art. 91 de la NF 17/1990, del TerritorioHistórico de Gipuzkoa y los arts. 112.2 y 113 de laNF 10/1997, del Territorio Histórico de Bizkaia,establecen la obligación de remitir trimestralmentea las Juntas Generales una serie de información.

En el caso del Territorio de Álava se estableceque dentro del primer trimestre de cada ejercicio laDiputación Foral debe facilitar a las JuntasGenerales el estado de las incorporaciones de crédi-to operadas. Cuando excepcionalmente se operenincorporaciones posteriores al 30 de marzo, laDiputación Foral remitirá el estado de incorpora-ciones dentro del trimestre natural correspondiente.

En caso del Territorio del Territorio Histórico deGipuzkoa, la única mención referida a la informa-ción de la gestión presupuestaria a las JuntasGenerales se hace en la regulación de la rendiciónde cuentas. Señala el referido art. 91 que las cuen-tas y documentación que deban rendirse a las JuntasGenerales, en aplicación de lo que disponga en laNF de los Presupuestos Generales, se forma yaprueba por períodos trimestrales, excepto las

correspondientes a Organismos AutónomosMercantiles, Entes Públicos de Derecho Privado ySociedades Públicas, que se rinden anualmente.

En el caso del Territorio de Bizkaia, se establecela obligación de remitir la información relativa a laAdministración Foral y Organismos autónomos: • Modificaciones en la composición de la plantilla.• Relación de los compromisos de gastos de carác-

ter plurianual.• Operaciones de avales otorgados e importe total

avalado.• Balance y Cuenta de Pérdidas y Ganancias.

De igual manera, establece la remisión trimestralde información relativa a los OrganismosAutónomos Forales Mercantiles, Entes Públicos deDerecho Privado y Sociedades Públicas Forales.

Por tanto, a la información anterior hay que aña-dir la dispuesta en el art. 113 de la NF 10/1997.Esta información hace referencia a:• Relación de las modificaciones autorizadas a sus

dotaciones de carácter limitativo.• Relación de operaciones de endeudamiento reali-

zadas a largo plazo, así como su saldo.• Balance y Cuenta de Pérdidas y Ganancias.3. Semestralmente

El art. 112.3 de la NF 10/1997, del TerritorioHistórico de Bizkaia establece una remisión semes-tral relativa a los siguientes extremos, relativos a laAdministración Foral y Organismos autónomos: • Realización de objetivos y acciones de los progra-

mas presupuestarios.• Información de los ingresos por gastos cofinancia-

dos.B. Disposiciones generales y otras normasAl objeto de la correcta tramitación de esta infor-

mación al Parlamento Vasco y a la respectiva JuntasGenerales, las normas de régimen presupuestariode ambos niveles institucionales contienen una seriede reglas de obligada cumplimentación en aras,precisamente, de la efectividad del objetivo de lainformación que es el control presupuestario.

En este sentido, el art. 74.2 de la DLRPE obligaal Departamento de Hacienda a que la información

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relativa a las transferencias de crédito entre progra-mas y la relativa a la creación de nuevos programasdebe ser comunicada “de forma suficientementeexplícita”.

Por su parte, el art. 111 y 113 de la NF 10/1997,del Territorio de Bizkaia establece una serie de nor-mas generales para la remisión de la información,así como unas normas concretas para el caso de lainformación de su Administración Institucional. Eneste sentido, son normas generales: • La obligatoriedad de que la Diputación Foral

remitirá a las Juntas Generales las cuentas ydocumentación del Sector Público Foral con laperiodicidad, grado de detalle y condiciones quese determinan en la propia NF.

• La obligación de remitir la información dentro delos dos meses siguientes a la fecha de ejecución y,en caso de no cumplirse dicho plazo o de presen-tarla incompleta, se comunicará expresamente.Este plazo no será de aplicación a la informaciónmensual, trimestral y semestral que correspondaal final del ejercicio, y que formará parte de laCuenta General.Son normas concretas la remisión trimestral, a las

Juntas Generales, de la información referida a losOrganismos Autónomos Forales Mercantiles, EntesPúblicos de Derecho Privado y Sociedades PúblicasForales al que ya hemos hecho referencia.

Por último, el art. 131.3 de la NF 53/1992, deTerritorio de Álava regula un procedimiento espe-cial para la información a remitir a las JuntasGenerales, en relación a los acuerdos que se tomanen órganos suprainstitucionales en los que tomaparte el ejecutivo foral. Es evidente que estamosante órganos que inciden plenamente en la materiapresupuestaria.

En este sentido, la Diputación Foral, dentro delos 15 días hábiles posteriores a las reuniones de laComisión Mixta del Cupo, Comisiones deTransferencias y del Consejo Vasco de Finanzas, enlas que toma parte, se debe informar sobre las mis-mas a las Juntas Generales. Establece una cláusulade carácter político al excepcionar el envío de infor-

mación en los siguientes casos y siguiendo un pro-cedimiento en el que básicamente se contempla: unescrito razonado de la existencia de causas gravesque justifiquen la necesidad del secreto sobre lasdeliberaciones y acuerdos tomados, y siempre que ladivulgación de aquéllos sea perjudicial a los intere-ses del Territorio Histórico.

Se ha dicho por la doctrina que si bien es loablela intención con la que se han previsto esta serie denormas, su eficacia se ha visto disminuida por supropia globalidad. Así, Martín Queralt, Lozano,Casado Tejerizo (“Curso de Derecho Financiero yTributario”) y Martínez Lago, M. A. (Manual deDerecho Presupuestario) opinan que no es previsi-ble que de este tipo de información “pueda obtener-se por el Parlamento un mejor conocimiento de lagestión desarrollada”.II.1.2. La aprobación de la Cuenta General

La función fiscalizadora del Tribunal Vasco deCuentas Públicas (TVCP) sobre la gestión econó-mica y financiera del sector público vasco no hade confundirse con la función de control de la eje-cución presupuestaria que corresponde exclusiva-mente al Parlamento Vasco y a cada una de lasJuntas Generales. Ello no supone minimizar laimportancia que tiene la función fiscalizadorapara el control externo del gasto público, ya queel informe del TVCP resulta necesario para laaprobación de las correspondientes CuentasGenerales.

La competencia sobre el control externo de la eje-cución presupuestaria que corresponde alParlamento Vasco y a cada una de las JuntasGenerales se ejerce mediante el procedimiento quelleva a la aprobación de la Ley o Norma Foral deCuentas Generales de cada uno de los ejercicios pre-supuestarios.

El estudio de esta cuestión se encuentra unido ados aspectos concretos:

El primero hace referencia a la liquidación de lospresupuestos y, el segundo, a los órganos competen-tes para la confección de la cuenta general y la ren-dición de las cuentas.

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Por otro lado, también tiene íntima relación conel informe que el TVCP debe emitir sobre la liqui-dación de los Presupuestos de la CAPV (CuentaGeneral de la CAPV) y la liquidación de losPresupuestos de las Diputaciones Forales (CuentaGeneral de cada Territorio Histórico).A.Contenido y formación

Tanto la Cuenta General de la CAPV como la decada Territorio Histórico tienen en común queabordan de forma similar el contenido y la forma-ción de su respectiva Cuenta General. El proceso deformación de estas Cuentas Generales aparece regu-lado en el entramado jurídico que seguidamente seexplicita. La nota común se encuentra, obviamente,en que en los ejecutivos de ambos niveles institu-cionales se residencia la iniciativa legislativa(Parlamento Vasco) normativa (Juntas Generales decada Territorio Histórico).

El régimen jurídico aplicable al contenido y for-mación de la Cuenta General del Sector Público dela CAPV se encuentra en la Ley 14/1994 de 30 de

junio, de Control Económico y Contabilidad de laComunidad Autónoma de Euskadi (LCEC).

El régimen jurídico aplicable al contenido y for-mación de la Cuenta General del Sector PúblicoForal se encuentra en cada una de las distintasNormas Forales antes citadas, esto es: art. 141 de laNorma Foral 10/1997, de 14 de octubre, sobrerégimen económico del Territorio Histórico deBizkaia, así como el art. 92 de la Norma Foral17/1990, de 26 de diciembre, de RégimenFinanciero y Presupuestario del Territorio deGipuzkoa y el art. 115 de la Norma Foral 53/1992,de 18 de diciembre, de Régimen Económico yPresupuestario del Territorio Histórico de Álava.

Podemos afirmar, una vez analizados los conte-nidos de los preceptos citados que todos ellosdeterminan, básicamente, el mismo contenido ycomposición de su respectiva cuenta general. Eneste sentido, obtenemos las siguientes normascomunes:

En primer lugar, respecto al contenido, estructu-ra y normas de elaboración de la respectiva CuentasGeneral en todo caso suministra, como mínimo,información sobre:a) La ejecución y liquidación de los presupuestos.b) Los resultados económicos-patrimoniales del ejer-

cicio.c) La situación económica, financiera y patrimonial

del Sector Público correspondiente.En segundo lugar, el ámbito subjetivo de las

Cuentas Generales coincide, lógicamente, con el dela Ley y Norma Foral de Presupuestos, puesto quedebe producirse una identidad entre las entidades yórganos a los que dicha Ley o Norma Foral autorizóel correspondiente gasto público y las entidades yórganos sujetos al control externo que representanlas citadas Cuentas Generales. Esta coincidenciaimplica que las Cuentas Generales han de compren-der:a) La Administración General de la CAPV y Foral.b) Los Organismos Autónomos.c) Los Entes Públicos de Derecho Privado.d) Las Sociedades Públicas.

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En tercer lugar, los órganos competentes para ela-borar la liquidación de las respectivas Cuentas secorresponden con los órganos de control interno delas respectivas administraciones.

En caso del sector público de las InstitucionesComunes, para elaborar la liquidación de losPresupuestos Generales de la CAPV es la Oficina deControl Económico de conformidad con los arts. 4,10 y 12.1 de la LCE.

Respecto a las Instituciones Forales es compe-tencia de los respectivos centros gestores de inter-vención y contabilidad del Departamento deHacienda, la formación de la Cuenta General deDiputación Foral. De conformidad con lo estableci-do en los arts. 89 de la NF 17/1990, 112 de la NF53/1992 y 137 de la NF 10/1997.

No vamos a entrar en el análisis exhaustivo delprocedimiento de aprobación de la Cuenta Generalde cada nivel institucional ya que de por sí consti-tuye materia suficiente para otro trabajo.Dejaremos apuntado que en relación a lasInstituciones Comunes, el Título VIII de la DLRPE(arts. 123 a 126) trata de la liquidación de losPresupuestos y, en concreto, los aspectos más sobre-salientes de la misma, como son las relativas a lafecha de cierre, la documentación precisa al efecto,la elaboración y aprobación de la liquidación de lospresupuestos. En relación a las InstitucionesForales, la NF 17/1990 (arts. 75 y 92.3), la NF53/1992 (arts. 80 a 86 y 115.3) y arts. 83, 91, 139y 140 de la NF 10/1997 establecen las normasgenerales sobre los aspectos señalados para laLiquidación y cierre de los Presupuestos de laCAPV.

Lo que nos interesa en este momento es engarzareste procedimiento de liquidación de losPresupuestos con la siguiente actividad que es laaprobación de los mismos por las Asambleas corres-pondientes. Por tanto, aquí comienza la labor con-troladora de la gestión presupuestaria delParlamento Vasco y cada una de las JuntasGenerales. En mi opinión, es en este momento delproceso de ejecución del presupuesto donde se ejer-

ce un control a posteriori de naturaleza presupues-taria al efectuar el examinen y aprobación de la res-pectiva Cuenta General.

B. AprobaciónAl igual que ocurre con los Presupuestos, el

monopolio de la iniciativa legislativa (normativa encaso de los Territorios Históricos) corresponde alGobierno Vasco y a cada una de las DiputacionesForales, mediante la remisión a sus correspondien-tes cámaras, el proyecto de Ley o Norma Foral.

Por tanto, es nota común en las normas analizadasque la documentación relativa a la liquidación de losPresupuestos Generales, junto con la informaciónque se exija por los respectivos regímenes jurídicospresupuestarios, es remitida por el ejecutivo, con lapropuesta del Departamento de Hacienda, alParlamento o Juntas Generales para su aprobación.

Otra nota común es que se regula idénticamentela posibilidad de acompañar, junto a la referidadocumentación relativa a la liquidación de losPresupuestos Generales, aquella otra informaciónreferente a otros aspectos de la situación financieray patrimonial de la Comunidad Autónoma o delTerritorio, que se exija en su caso, será remitida porel Gobierno o Diputación Foral para su debate yaprobación por el Parlamento o respectivas JuntasGenerales. Es en este momento cuando se da entra-da a la actividad fiscalizadora del TVCP. En casodel Sector Público General esta norma se encuentracontenida en los arts. 5 a 12 de la LCEC, arts. 125y 126 de la DLRPE y, en el caso del Sector PúblicoForal en las normas contenidas en los arts. 116 de laN.F. 53/92, el arts. 93 de la N.F. 17/90 y arts. 141y 142 de la N.F. 10/97,

Con carácter previo a la aprobación de la Cuentadel ejercicio correspondiente, el TVCP de intervie-ne en este procedimiento de aprobación de confor-midad con lo dispuestos en el art. 30.5 de la LTH y9.4 y 5 de la Ley 1/1988, de 5 de febrero, delTribunal Vasco de Cuentas Públicas.

Sus funciones consistirán en examinar y compro-bar la documentación relativa a la liquidación de losPresupuestos Generales de la CAPV, de los

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Presupuestos de las diputaciones Forales y, cuandoasí se requiera, de las Corporaciones Municipales. Seestablece un plazo de remisión al TVCP que se sitúadentro del mes siguiente al de la confección de laliquidación.

El TVCP, una vez examinados los documentosaportados debe emitir un informe en el plazo pre-ceptivo de los cuatro meses siguientes a su recep-ción. Este informe tiene que pronunciarse necesa-riamente sobre tres aspectos:

En primer lugar, sobre el cumplimiento de lalegislación vigente en materia de gestión de fondospúblicos.

En segundo lugar, sobre la racionabilidad en laejecución de los gastos públicos basados en criteriosde economía y eficacia.

Y, en tercer lugar, sobre el sometimiento de ladocumentación financiera presentada a los princi-pios contables que resulten de aplicación.

El informe emitido por el Tribunal Vasco deCuentas Públicas, tanto referido a la liquidación delos Presupuestos Generales de la CAPV, como los delas Diputaciones Forales y CorporacionesMunicipales, en su caso, se pone en conocimiento delParlamento Vasco.

Al Gobierno Vasco le será puesto en conocimientoel informe relativo a la liquidación de susPresupuestos Generales. Las conclusiones obtenidasen el informe se deben publicar en el Boletín Oficialdel País Vasco. Para finalizar el informe se debe unirnecesariamente al proyecto de ley que se remite alParlamento por el Gobierno. La aprobación de lacorrespondiente de Ley de Liquidación de losPresupuestos Generales por parte del Parlamento cie-rra el ciclo presupuestario.

A las Diputaciones Forales y a las CorporacionesMunicipales les será remitido el informe emitido porel TVCP a quien corresponde la adopción de lasmedidas oportunas que resulten contenidas en elinforme.

C. Procedimiento parlamentarioEl Reglamento del Parlamento Vasco no dispo-

ne nada respecto a un procedimiento específico en

relación a la aprobación de la Cuenta General. Eneste sentido, la aprobación ha de seguir la tramita-ción general establecida para los proyectos de leycontenida en Título Sexto (ProcedimientoLegislativo), capítulo I (El procedimiento legislati-vo común), arts. 110 a 116 del Reglamento delParlamento Vasco.

En nuestra opinión, echamos de menos un proce-dimiento más ágil y especial, como pudiera ser elque regula la aprobación de los PresupuestosGenerales de la Comunidad Autónoma de Euskadi,de manera que se adecuara a la especificidad y com-plejidad técnica que supone la aprobación de lasCuenta General.

Si analizamos las Leyes por la que se aprueban lasCuentas Generales correspondientes a cada ejercicioobtenemos las siguientes consecuencias:

1.Período transitorioSe produjo un período transitorio de aprobación

de la Cuentas Generales de la CAPV (1980-1986).1Las Leyes aprobadas con anterioridad de la entradaen vigor de la Ley 1/1988, de 5 de febrero, delTribunal Vasco de Cuentas Públicas, se aprobaronen función de las normas contenidas en la LTH y laDLRPE. No obstante, en este período nos encon-trarnos, a su vez con tres fórmulas diferentes: a) La relativa a la Cuenta General del período

Mayo-Diciembre de 1980. Aún cuando no estaba aprobada en 1980 la LRPE,

la Ley 5/1986, de 23 de abril, que aprueba laCuenta General de ese período se fundamenta enel título VI de la Ley General Presupuestaria,aplicable a la Comunidad Autónoma del PaísVasco a falta de norma propia, en virtud de lodispuesto en la Disposición Transitoria Séptimadel Estatuto de Autonomía. Lo característico dela Ley 5/1986 es que incluye únicamente laCuenta General de la Administración General dela Comunidad Autónoma, puesto que con fecha31 de Diciembre de 1980 aún no estaban creadoslos entes que conformaron, posteriormente, laAdministración Institucional de la ComunidadAutónoma.

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b) Las relativas a las Cuentas Generales de la CAPVcorrespondientes a los ejercicios 1981, 1982,1983, 1984 y 1985.

Ante la ausencia de LTVCP hasta 1988, las CuentasGenerales de la CAPV correspondientes a los años1981 a 1985 tuvieron que ser aprobadas pormedio de la tramitación de proyectos de ley con-forme al procedimiento de lectura única previstoen el art. 119 del Reglamento del ParlamentoVasco, en la Sesión plenaria de día 10 de julio de1987. La Leyes fueron la 3, 4, 5, 6 y 7/1987, de 8de julio.

c) Por último, aprobada la LTVCP, pero sin quehubiera sido publicada en le BOPV se tramitó yaprobó por el Parlamento Vasco la ley 4/1988,de 19 de febrero de aprobación de la CuentaGeneral de la CAPV correspondiente al ejerci-cio 1986. Por tanto, las Cuentas Generales de la CAPV

correspondientes al período de 1980 y a los ejerci-cios 1981 a 1986 fueron aprobadas sin la interven-ción del TVCP.

La estructura que presentan estas Leyes es igualen todos los casos. Consta de cuatro artículos quecontienen las siguientes disposiciones:

En primer lugar, la declaración de aprobación dela Cuenta General de la CAPV correspondiente al

cada uno de los ejercicios desde 1981 a 1986. En segundo lugar, la Cuenta General es la elabo-

rada por el Departamento de Hacienda e integradapor los siguientes documentos: • la Cuenta de la Administración General. • la Cuenta de los Organismos Autónomos

Administrativos. • la Cuenta de los Organismos Autónomos

Mercantiles. • los estados financieros correspondientes a las

sociedades públicas y entes de derecho privadocreadas a la fecha de elaboración de la Cuenta. En tercer lugar, la Cuenta de la Administración

General: operaciones presupuestarias, patrimonialeso de tesorería.

La Cuenta de la Administración General compren-siva de todas las operaciones presupuestarias, patri-moniales y de tesorería llevadas a cabo durante elejercicio y que constaban de varias partes que conte-nían: los resultados del ejercicio, la Cuenta deTesorería, la Cuenta de Liquidación del EjercicioPresupuestario, el estado demostrativo de la evolu-ción y situación de los derechos a cobrar y obligacio-nes a pagar procedentes de ejercicios anteriores, elestado de los créditos de compromiso delPresupuestos de gastos y sus utilización y la CuentaGeneral de la Deuda Pública.

El control parlamentario de la actividad económicadel sector público vasco: características del sistema

jurídico general y foral

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LEGALIDAD

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En cuarto lugar, la Cuenta de la AdministraciónGeneral: anulación de remanentes.

Contenía la anulación de los créditos totales auto-rizados para el ejercicio correspondiente, sobre lasobligaciones reconocidas y liquidadas en el mismoperíodo. Esta anulación de remanentes se entendíasin menoscabo de la posibilidad de su incorporaciónal Presupuesto del ejercicio siguiente.

Por último, la Cuenta de la AdministraciónGeneral: derechos y obligaciones pendientes.

Cuantificaban los derechos y obligaciones reco-nocidos y liquidados, pendientes de cobro al finali-zar un ejercicio presupuestario. Lo mismo se efec-tuaba para las obligaciones reconocidas y liquida-das, pendientes de pago al finalizar el ejercicio. Enlo que se refiere a l aprobación de la Cuenta Generalde los Presupuestos Generales de los TerritoriosHistóricos.2.Período definitivo

Una vez publicada la LTVCP la aprobación de laCuenta General de la CAPV se efectúa de conformi-dad con el procedimiento contenido en la propiaLTVCP y la LRPE. Así, la primera intervención delTVCP en relación con la Cuenta General de laCAPV tuvo lugar con motivo del informe emitidoen relación a la liquidación del ejercicio 1987. Conposterioridad, se ha aprobado la liquidación de losPresupuestos Generales de la CAPV hasta el ejerci-cio 1995.

La estructura que presenta estas Leyes es lamisma en todos los casos. • Una exposición de motivos, en la que hace refe-

rencia a la base legal de la DLRPE y la LTVCP.• Un artículo único, en la señala que por la presen-

te ley se aprueba la liquidación de losPresupuestos Generales de la ComunidadAutónoma de Euskadi del ejercicio correspon-dientes e integrada por la documentación señala-da en la DLRPE y cuyos cuadros resumen seadjuntan como anexo. La exposición de motivos de estas Leyes recoge

sistemáticamente este procedimiento:

“El artículo 137 de la Ley 31/1983, de 20 dediciembre, de Régimen Presupuestario deEuskadi, señala la documentación que, con carác-ter mínimo y adecuadamente sistematizada, debecomponer e integrar la liquidación de losPresupuestos Generales. Esta documentación,junto con aquella otra información referente aotros aspectos de la situación financiera y patri-monial de la Comunidad Autónoma que, en sucaso, se exija, debe ser remitida por el Gobierno,según lo establecido por el artículo 139 de la Ley31/1983, de 20 de diciembre, mediante el corres-pondiente proyecto de ley para su debate y apro-bación por el Parlamento, interviniendo elTribunal Vasco de Cuentas Públicas en este pro-cedimiento en los términos contenidos en la nor-mativa que lo regule. A este respecto, el artículo9.4 de la Ley 1/1988, de 5 de febrero, delTribunal Vasco de Cuentas Públicas, dispone queen el ejercicio de la función fiscalizadora elTribunal Vasco de Cuentas Públicas examinará ycomprobará la documentación relativa a la liqui-dación de los Presupuestos Generales de laComunidad Autónoma del País Vasco, y su infor-me será puesto en conocimiento del Parlamentoy del Gobierno a los efectos oportunos, siendopublicadas sus conclusiones en el Boletín Oficialdel País Vasco, y deberá unirse necesariamente alproyecto de ley mencionado en el artículo 139 dela ley de Régimen Presupuestario de Euskadi,citado anteriormente. Partiendo de estas premi-sas normativas, una vez elaborada por elDepartamento de Economía y Hacienda la docu-mentación exigida, cuyos cuadros resumen seadjuntan como anexo a la presente ley, y emitidopor el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas el pre-ceptivo informe de fiscalización, cuyas conclu-siones fueron publicadas en el Boletín Oficial delPaís Vasco n° (...), la presente ley procede a laaprobación de la liquidación de los PresupuestosGenerales de la Comunidad Autónoma deEuskadi correspondientes al ejercicio (...)”.

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D. Procedimiento ante las Juntas GeneralesLa aprobación de la Cuenta General de los

Territorios Históricos cuenta con un procedimientoalgo más complejo que la Cuenta General de laCAPV. Se caracteriza por una aprobación en dosfases diferenciadas: una fase de aprobación provisio-nal y una fase de aprobación definitiva.

En la fase de aprobación provisional correspondea cada Diputación Foral, a propuesta de sus respec-tivos Departamentos de Hacienda y Finanzas,debiéndose remitir a las Juntas Generales para suexamen y aprobación, si procede, el proyecto deNorma Foral correspondiente, con anterioridad al30 de junio.

Del acuerdo de aprobación provisional de laCuenta General del Territorio Histórico de Bizkaiase dará traslado al Tribunal Vasco de CuentasPúblicas para su conocimiento y efectos oportunos.

Una vez aprobada definitivamente por las JuntasGenerales, será publicada la Norma Foral corres-pondiente por la que se aprueba la Cuenta Generaldel Territorio y ejercicio que correspondientes, asícomo a publicación en el Boletín Oficial de cadaTerritorio Histórico.

Las Normas Forales por las que se aprueban lascuentas generales de los Presupuestos de losTerritorios históricos tienen una estructura seme-jante y consta:

En primer lugar, de un Preámbulo: hace referen-cia ala base legal de la NF de régimen presupuesta-rio correspondiente y resumen de los Títulos.

En segundo lugar, Cinco Títulos relativos a:• Disposiciones Generales: relativas a la aprobación

propiamente de la Cuenta General correspon-diente al año de que se trate.

• Contenido de la Cuenta General: AdministraciónForal, Organismos Autónomos Forales,Sociedades Públicas.

• Trata en detalle la Administración Foral delTerritorio que corresponda.

• Trata en detalle los Organismos AutónomosForales.

• Trata en detalle las Sociedades Públicas.En tercer lugar, una serie de Anexos: Anexo I.

Contiene un resumen de los resultados del ejerciciode la Administración Foral. Anexo II. Contiene unresumen de los resultados del ejercicio de losOrganismos Autónomos Forales. Anexo III.Contiene un resumen de los resultados del ejerciciode las Sociedades Públicas Forales.

La aprobación de la Ley y Norma Foral sobreCuentas Generales cierra el ciclo presupuestario alproducirse el pronunciamiento favorable del órganocompetente para ello, esto es, el Parlamento Vascoy las respectivas Juntas Generales, sobre la ejecu-ción del gasto público y su adecuación a la autori-zación otorgada por dichos órganos.

III. CONCLUSIONESEn primer lugar, uno de los tipos de control que

establece el régimen jurídico presupuestario de laHacienda Vasca (general y foral) es el denominadocontrol de carácter externo llevado a cabo por losórganos de representación política de cada uno delos niveles institucionales en que se vertebran lasinstituciones vascas: Parlamento Vasco (legislativo)y Juntas Generales de cada Territorio Histórico(normativo), respectivamente.

En segundo lugar, el control externo políticosobre el sector público vasco ha de entenderse arti-culado sobre la concepción integral de los sectorespúblico que lo integran: el sector público de laComunidad de Euskadi y el sector público Foral decada Territorio Histórico. Ello no supone un disparsistema jurídico, según el ámbito institucional, sinoque encontramos elementos vertebradotes tanto enla denominada Ley de Territorios Históricos comoen la LTVCP.

En tercer lugar, podemos afirmar que las normasreguladoras del sistema jurídico que configuran elsistema de control parlamentario del sector públicovasco, en su concepción integral, se encuentran:

Para el sector público general, en el DecretoLegislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el quese aprueba el Texto Refundido de la Ley de

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jurídico general y foral

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Principios Ordenadores de la Hacienda General delPaís Vasco y, fundamentalmente, en el DecretoLegislativo 1/1994, de 27 de setiembre, por el quese aprueba el Texto Refundido de las disposicioneslegales sobre Régimen Presupuestario de Euskadi.Además, hay que tener en cuenta la Ley 14/1994 de30 de junio, de Control Económico y Contabilidadde la Comunidad Autónoma de Euskadi.

Para el sector público Foral, en cada una de lasNormas Forales aprobadas por cada TerritorioHistórico, esto es: Norma Foral 10/1997, de 14 deoctubre, de Régimen Económico del Territorio deBizkaia, la Norma Foral 17/1990, de 26 de diciem-bre, de Régimen Financiero y Presupuestario delTerritorio Histórico de Guipúzcoa y la Norma Foral53/1992, de Régimen Financiero y Presupuestariodel Territorio Histórico de Álava.

En cuarto lugar, que el control de carácter políti-co del régimen jurídico presupuestario del sectorpúblico vasco manifiesta, a nuestro juicio, lassiguientes notas comunes:A) Los ejecutivos autonómico y forales deben remi-

tir al Parlamento Vasco y a las respectivas Juntas

Generales una serie de información en el tiempo(mensual, trimestral o semestralmente).

B) Ello permite al controlador político tener unconocimiento directo, puntual y cercano en eltiempo, de los movimientos de la Tesorería poroperaciones presupuestarias como extrapresu-puestarias, así como la situación de la misma.

C) Además este control directo determinado por elrégimen jurídico presupuestario, provoca unaforma indirecta de control. Entiendo que, tantola elaboración de esa información como la publi-cación de la actividad de la ejecución, obliga a lasAdministraciones Públicas Vascas a un funciona-miento más diligente habida cuenta de la necesi-dad de presentar datos relativos a la ejecución delos Presupuestos.

D) La consecuencia más importante, relativa al sis-tema jurídico de control parlamentario del sectorpúblico vasco, es que se ejerce mediante un pro-cedimiento normado, tasado y garantista quelleva irremediablemente a la aprobación de la Leyo Norma Foral de Cuentas Generales de cada unode los ejercicios presupuestarios.

E) Podemos afirmar, una vez analizados el régi-men jurídico relativo al contenido y composi-ción de las respectivas cuentas generales delsector público vasco, que todas ellas determi-nan, básicamente, la misma regulación.También es nota común que la documentaciónrelativa a la liquidación de los PresupuestosGenerales, junto con la información que seexija por los respectivos regímenes jurídicospresupuestarios, es remitida por el ejecutivo,con la propuesta del respectivo Departamentode Hacienda, al Parlamento o Juntas Generalespara su aprobación. Por último, la función fiscalizadora del Tribunal

Vasco de Cuentas Públicas (TVCP) sobre la gestióneconómica y financiera del sector público vasco noha de confundirse con la función de control de laejecución presupuestaria que corresponde exclusi-vamente al Parlamento Vasco y a cada una de lasJuntas Generales.