EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE INTERPRETACIONES JUDICIALES

RODRIGO REAL GUERRERO

TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE ABOGADO

DIRECTOR

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ ABOGADO

MAGISTRADO AUXILIAR CORTE CONSTITUCIONAL

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO BOGOTÁ

2006

Artículo 23 de la Resolución Nº 13 de julio de 1946.

“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos

por sus alumnos en sus trabajos de tesis. Solo velará por que no se

publique nada contrario al dogma y a la moral católica y por que las

tesis no contengan ataques personales contra persona alguna, antes si

bien se vea en ellas el anhelo de buscar la verdad y la justicia”.

Para Nohora...

Y por supuesto, para mi.

CONTENIDO

Pág.

INTRODUCCIÓN

1. ALGUNAS GENERALIDADES SOBRE EL CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD. EL CONTROL ABSTRACTO Y EL

CONTROL CONCRETO 3

1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS 3

1.2 NATURALEZA DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD 11

1.3 CONCEPTO DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD 16

1.4 EL CONTROL ABSTRACTO Y EL CONTROL CONCRETO 17

2. EL CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD

SOBRE INTERPRETACIONES JUDICIALES 21

2.1 MARCO CONCEPTUAL 21

2.1.1 El objeto del control de constitucionalidad. Norma y disposición normativa. 21

2.1.2 La conservación del derecho y la interpretación conforme a la Constitución. 26

2.1.3 La modulación de las sentencias de constitucionalidad. 27

2.1.4 El juicio de constitucionalidad sobre contenidos normativos. 30

2.1.4.1 La doctrina del derecho viviente. 30

2.2 JUICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO 33

2.2.1 Posición favorable al control sobre interpretaciones judiciales. 52

2.2.2 Posición negativa al control sobre interpretaciones judiciales. 55

2.2.3 Síntesis de la posición que defiende el control de constitucionalidad sobre

interpretaciones judiciales. 60

CONCLUSIONES 63

BIBLIOGRAFÍA 66

INTRODUCCIÓN

La paulatina evolución de los ordenamientos jurídicos, plantea cada vez en mayor grado, la

existencia de diversos tipos de problemas competenciales entre los diferentes órganos que

componen las distintas jurisdicciones. Este trabajo de grado, se ocupará del estudio de uno

esos conflictos en particular :

¿Qué ocurre cuando la Corte Constitucional, en sede de control abstracto de normas, se

pronuncia sobre la adecuación a la Carta del contenido normativo que se desprende de un

texto legislativo, conforme a la interpretación que del mismo han hecho el Consejo de

Estado y la Corte Suprema de Justicia como máximos operadores jurídicos de su respectiva

jurisdicción? ¿Es la Corte Constitucional competente para pronunciarse sobre la

constitucionalidad de esas interpretaciones, o por el contrario, al efectuar este juicio de

constitucionalidad está extralimitando la órbita de sus competencias, mutando la Carta

Política al abrir la puerta a una acción de inexequibilidad referida a la jurisprudencia de los

jueces?

Actualmente esta situación -no muy ampliamente difundida- es bastante confusa, ya que los

organismos de cierre de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa defienden

la autonomía e independencia de su jurisprudencia, en tanto que el máximo tribunal de la

jurisdicción constitucional, asevera no encontrar un límite en los pronunciamientos de esos

operadores jurídicos para cumplir a cabalidad con su misión de salvaguardar la integridad y

supremacía de la Constitución.

Así las cosas, para encontrar respuesta a los interrogantes planteados, vamos por una lado, a

identificar los diferentes temas y posturas presentes en este conflicto mediante el atento y

juicioso estudio de la Constitución Política, la doctrina nacional y extranjera y la

jurisprudencia existente en la materia. Por otra parte, y a manera de complemento para una

mejor ilustración, analizaremos algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre

el tema.

Sólo resta decir, que con la realización de este trabajo de grado, se pretenden aportar los

elementos necesarios para formular una postura clara y concreta frente a este poco

estudiado conflicto competencial, sin perjuicio de que el lector saque sus propias

conclusiones.

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1. ALGUNAS GENERALIDADES SOBRE EL CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD. EL

CONTROL ABSTRACTO Y EL CONTROL CONCRETO

Como un presupuesto para el estudio que se pretende abordar en este trabajo, acerca del

control de constitucionalidad que recae sobre interpretaciones normativas, se realiza a

continuación un breve recuento de los aspectos generales más importantes en torno a la

figura del control de constitucionalidad.

1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Puede decirse que el control de constitucionalidad, tal como se concibe en la actualidad,

tuvo sus primeros antecedentes en el derecho anglosajón, más exactamente en la Inglaterra

del siglo XVll. En este sentido, se han destacado de forma amplia, los pronunciamientos del

juez Coke mientras se desempeñó como presidente del Tribunal Superior de Inglaterra. En

ellos, Coke formuló los pilares de una doctrina de la supremacía constitucional1, al afirmar

1 Así, por ejemplo, en 1603, con ocasión del caso Darcy vs. Allen, Coke estableció que los monopolios no sólo constituían una violación a las leyes del Parlamento, sino que también estaban en contra del derecho consuetudinario. Más adelante en 1610, con ocasión del famoso caso del Doctor Bonham, Coke determinó que el Real Colegio de Médicos estaba actuando como juez y parte al mismo tiempo en un mismo proceso y esto era contrario al common law, por cuanto conforme a sus principios, nadie podía ser juez de su propio asunto. El primero de estos fallos tuvo su origen en una situación particular. Debido a que hombres de oficios y ocupaciones viles se aplicaban a juegos ociosos con naipes, el Rey Jacobo l, a modo de remedio y represión, otorgó una carta-patente a Darcy, sus factores y agentes, como únicos proveedores de naipes, prohibiendo a cualquier otro importarlos, fabricarlos o venderlos por el tiempo que durase la patente. Allen introdujo naipes en el reino y los vendió, violando la patente de Darcy, por lo que éste último lo demandó por el pago de 2.000 libras a modo de compensación. Allen adujo en su defensa que, de acuerdo con las costumbres de Londres, un hombre libre puede comprar y vender toda cosa comerciable, y puesto que era hombre libre y tendero de Londres, y los naipes eran cosas comerciables, los compró y vendió. En el segundo de los casos el actor fue el doctor Thomas Bonham, quien ejercía en Londres su profesión de médico sin la autorización del Real Colegio de Médicos. A raíz de ello, fue emplazado a comparecer ante los censores de ese Colegio y multado por deficiencia en sus aptitudes profesionales; además le prohibieron ejercer su profesión, bajo la pena de prisión. Debido a que Bonham no cumplió la prohibición del ejercicio profesional impuesta, el Colegio ordenó su detención. El Tribunal concluyó que en determinados casos, el common law debe controlar las leyes del Parlamento y, en los supuestos en que las normas estén en contra de la razón o del derecho, o sean de imposible cumplimiento, se debe determinar su nulidad.

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la preeminencia del common law (entendido como un derecho común generador de un

orden espontáneo, que para esa época –siglo XVll– comenzó a ser vinculado con la teoría

del derecho natural) frente a los actos de la corona y las leyes del Parlamento2.

Aun cuando en Inglaterra la doctrina del juez Coke quedo relegada, pues allí se impuso la

doctrina de la soberanía parlamentaria3, sus postulados tuvieron acogida en Norteamérica,

donde en 1803, el control de constitucionalidad alcanza su máxima expresión dentro del

constitucionalismo con ocasión del célebre caso Marbury Vs Madison4, en el cual el Juez

Marshall inaplica una ley federal por considerarla contraria a la Constitución de los Estados

Unidos. A partir de este hecho, se le atribuye a la Constitución un “valor normativo

superior, inmune a las leyes ordinarias y más bien determinante de la validez de éstas, valor

superior judicialmente tutelado”5. Es de anotar igualmente, que este precedente dio origen

2 Véase entre otros, DURÁN RIBERA, Willman Ruperto. El recurso incidental de inconstitucionalidad : ponencia presentada en el Seminario Internacional “Las relaciones entre el Tribunal Constitucional y la jurisdicción ordinaria en materia de control normativo represivo de constitucionalidad: análisis de la Reforma constitucional”, celebrado en Santiago de Chile, del 27 al 28 de mayo de 2005. En: www.tribunalconstitucional.gov.bo/descargas/artículos; ROJAS, Ricardo. El orden jurídico espontáneo. En: www.atlas.org.ar/derecho/rojas_2.asp; POLO BERNAL, Efraín. Manual de derecho constitucional. México : Porrúa, 1985. p. 16. 3 FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. La justicia constitucional ante el siglo XXl : la progresiva convergencia de los sitemas americano y europeo –kelseniano. México : UNAM, 2004. p. 122. 4 El caso Marbury contra Madison, se desarrolló y resolvió en circunstancias en que finalizaba el mandato del presidente John Adams (Federalista), cuyo partido había perdido las elecciones frente a Thomas Jefferson (Republicano). Así, cinco días antes de que Thomas Jefferson asumiera la presidencia de la Nación (1801), el Congreso, que concluía su mandato el 4 de marzo de 1801, promulgó una ley orgánica para el Distrito de Columbia, la cual, entre otras cosas, autorizaba la designación "de tiempo en tiempo, del número de personas discretas para jueces de paz, según lo crea conveniente el Presidente de Estados Unidos, por el plazo de cinco años.” En las circunstancias anotadas, el presidente Adams se apresuró a nombrar 42 jueces de paz, designaciones que fueron confirmadas por el Senado; sin embargo, en la prisa de los últimos actos no se entregaron las credenciales a otros cuatro jueces designados, entre los que se encontraba William Marbury. Una vez posesionado el Presidente Thomas Jefferson, acudieron ante el secretario de Estado James Madison, exigiéndole la notificación con sus nombramientos, pero él se negó a hacerlo. Ante la negativa, William Marbury, recurrió en súplica ante la Corte Suprema, pidiéndole que expidiera el oportuno mandamiento por el que se ordenara a Madison la entrega del nombramiento. La Corte Suprema, al entender que la ley de 1789, que facultaba a la Corte a dictar esas órdenes al Ejecutivo estaba en contradicción con lo establecido por la sección segunda del artículo 3,0 de la Constitución, estableció la doctrina, según la cual “una ley contraria a la Constitución no constituye derecho”. 5 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid : Cívitas, 1984. p. 36.

5

al sistema difuso o americano de control de constitucionalidad6, en el que la función de

control es ejercida por los jueces de cualquier posición jerárquica (aunque su aplicación

puede proceder a instancia de parte) y donde la decisión sólo tiene efectos constitutivos

inter partes y para el caso concreto, lo cual implica que esa norma considerada como

inconstitucional, si bien se inaplica para la solución del caso concreto, seguirá vigente en el

ordenamiento jurídico.

En el constitucionalismo europeo, no obstante los tempranos antecedentes que se han

mencionado, el control de constitucionalidad sólo encontró expresión normativa en el Siglo

XX, producto de las inquietudes de Hans Kelsen que culminaron con la formulación de lo

que hoy se conoce como modelo concentrado de control de constitucionalidad. Este

sistema, establecido por primera vez en la Constitución Austriaca de 1920 y adoptado luego

por la mayoría de países europeos, encuentra su principal característica en que el control de

la constitucionalidad de las leyes (el cual se ejerce sin que necesariamente exista una litis y

cuyos efectos son erga omnes), está asignado perentoriamente a un tribunal constitucional,

especializado, independiente y de carácter netamente jurisdiccional, el cual como legislador

negativo (por contraposición al legislador positivo, es decir el órgano creador de la ley) es

el encargado del “monopolio del control constitucional de las leyes”7. Sin embargo, este

modelo rápidamente amplió su radio de acción, pues la labor de los Tribunales

Constitucionales no se limitó al control de constitucionalidad de las distintas expresiones

normativas, sino que se extendió a un control general de la conformidad de la actuación del

poder público con la Constitución, especialmente en materia de derechos fundamentales8.

Dejando de lado los antecedentes internacionales del control de constitucionalidad, vamos a 6 Ver entre otros, PÉREZ ESCOBAR, Jacobo. Derecho constitucional colombiano. 5 ed. Bogotá : Temis, 1997. p. 46.; RODRÍGUEZ R., Libardo. Derecho administrativo : general y colombiano. 12 ed. Bogotá : Temis, 2000. p. 241.; POLO BERNAL, Op. cit., p. 30. 7 PÉREZ ESCOBAR, Op. cit., p.47. 8 Por ejemplo, encontramos en el artículo 93 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania de 1949 en su numeral 4a, la competencia que tiene el Tribunal Constitucional Federal para conocer del recurso de amparo que pueden ejercer los ciudadanos para obtener la tutela y defensa de sus derechos fundamentales. Dice el precitado artículo: Artículo 93. El Tribunal Constitucional Federal conoce: (...) 4a. Sobre recursos constitucionales que podrán ser interpuestos por cualquiera mediante alegación de que la autoridad pública le ha lesionado en alguno de sus derechos fundamentales.

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continuación, a ocuparnos de sus antecedentes en Colombia, para luego presentar de forma

breve, los rasgos centrales que presenta el sistema de control de constitucionalidad

actualmente en nuestro país.

Así las cosas, en Colombia9, los primeros antecedentes del control de constitucionalidad,

datan de la Constitución del Estado de Cundinamarca de 1811. En ella, se consagraba un

control de constitucionalidad de tipo político a cargo del Poder Ejecutivo10 y también una

especie de control por vía de acción11.

En las Constituciones Políticas que sucedieron inmediatamente a la de 1811, no hubo

grandes avances en la materia. El control de constitucionalidad seguía teniendo un marcado

carácter político y su desarrollo en los textos constitucionales, era incipiente12.

9 URIBE VARGAS, Diego. Las constituciones de Colombia : Historia, crítica y textos. Madrid : Cultura Hispánica, 1977. 1v. p. 309 y s.s.; GAONA CRUZ, Manuel. Control y reforma de la Constitución en Colombia. Bogotá : Ministerio de Justicia. Superintendencia de Notariado y Registro, 1988. 2 v. p. 78 y s.s. 10 El artículo 24 de esta Constitución expresaba : “Si la ley que se le presenta (al Poder Ejecutivo) se opone directa o indirectamente a la Constitución, bien sea en su sustancia, o bien por no haberse guardado las formalidades prescritas por dicha Constitución, pondrá al pie del decreto devuélvase por inconstitucional; y en el oficio de devolución expresará los artículos o las formalidades de la Constitución que son contrarios a la ley propuesta”. Luego, el artículo 28, claramente preceptuaba: “Pero si aunque las objeciones sean fundadas, tienen respuesta y solución satisfactoria, deberá darla el Poder Legislativo, acompañando con ella la ley, y dirigiéndola al Poder Ejecutivo; si éste se satisface con la respuesta, pondrá el decreto publíquese y cúmplase; y si no se satisface, pondrá suspéndase hasta nueva Legislatura y la devolverá al Poder Legislativo, acompañándola con oficio en que se expresen las razones que motivan este nuevo decreto”. 11 Sobre el particular, el artículo 9 de esta Constitución señalaba : Habrá un Senado de Censura y protección, compuesto de un presidente, que lo será el vicepresidente de la representación nacional, y cuatro miembros, para sostener esta Constitución y los derechos del pueblo, a fin de que de oficio o requerido por cualquiera ciudadano, reclame cualquiera infracción o usurpación de todos o cada uno de los tres poderes ejecutivo, legislativo y judicial que sea contra el tenor de la Constitución. 12 Por ejemplo, en la Constitución de Cúcuta de 1821, la titularidad del control de constitucionalidad seguía recayendo en manos del Congreso. Al respecto, el artículo 188 de esa Constitución establecía: Se declaran en su fuerza y vigor las leyes que hasta aquí han regido en todas las materias y puntos que directa o indirectamente no se opongan a esta Constitución ni a los decretos y a las leyes que expidiere el Congreso. Y el artículo 189 agregaba: El Congreso podrá resolver cualquiera duda que ocurra sobre la inteligencia de algunos artículos de esta Constitución. Después y como consecuencia de la disolución de la Gran Colombia, la figura del control de constitucionalidad establecida en la Constitución de 1830, no tiene aplicación en la practica jurídica, motivo por el cual para esta época, su desarrollo es nulo. Posteriormente en la Constitución de 1832 de la Nueva Granada, se retoma un control de constitucionalidad de tinte político. Así lo estableció el artículo 161 de este Texto Constitucional que decía: Las Cámaras de Provincia no tienen facultad de suspender, modificar, ni interpretar las leyes y resoluciones del Congreso, de ejercer acto alguno ejecutivo ni judicial, ni ninguna otra función que le esté atribuida por la Constitución o la ley. Sus resoluciones deliberativas deben ser anualmente sometidas al Congreso por medio del Presidente de la Republica, y son

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La historia toma otro rumbo con la Constitución de la Confederación Granadina de 1858.

En ella, el control de constitucionalidad deja de ser netamente de tipo político y empieza a

tomar matices de orden judicial, al otorgársele a la Corte Suprema de Justicia la

competencia para suspender la ejecución de las leyes, aun cuando el Senado era quien

tomaba la decisión final sobre la validez o no de dichos actos13. Esta forma de control de

constitucionalidad continuó vigente bajo la Constitución Federal de 1863. Sin embargo es

de resaltar en esta Carta Política, la inclusión nuevamente, de la acción popular de

inconstitucionalidad14, ausente desde la Constitución de Cundimanarca de 1811.

Posteriormente, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1886, se presentan dos

hechos de gran relevancia. De un lado, la eliminación definitiva del control de

constitucionalidad por parte del Senado, función que se le delega en forma exclusiva, a la

Corte Suprema de Justicia15, y por otro, la consagración de una especie de excepción de

inconstitucionalidad, aunque quedó inoperante por una disposición de la Ley 153 de 188716.

Más adelante, mediante el Acto Legislativo 03 de 1910, se introduce en el Ordenamiento

Constitucional la acción pública de inconstitucionalidad con las características que hoy se

exequibles mientras no sean expresamente improbadas. Todo procedimiento en contrario será un atentado contra la seguridad y el orden público. 13 El artículo 50 de esta Constitución preceptuaba: Corresponde a la Corte Suprema suspender la ejecución de los actos de las legislaturas de los Estados, en cuanto sean contrarios a la Constitución o a las leyes de la Confederación; dando cuenta de la definitiva suspensión al Senado, para que éste decida definitivamente sobre la validez o nulidad de dichos actos. 14 El artículo 72 de esta Constitución se refería a esta acción en los siguientes términos: Corresponde a la Corte Suprema suspender, por unanimidad de votos, a pedimento del Procurador general o de cualquier ciudadano, la ejecución de los actos legislativos de las Asambleas de los Estados, en cuanto sean contrarios a la Constitución o a las leyes de la Unión, dando, en todo caso, cuenta al Senado para que éste decida definitivamente sobre la validez o nulidad de dichos actos. 15 Expresaba el artículo 151 de esta Constitución: Son atribuciones de la Corte Suprema: (...) 4. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de actos legislativos que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales. 16 El artículo 21 por su parte afirmaba: En caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta. Los militares en servicio queda exceptuados de esta disposición. Respecto de ellos, la responsabilidad recaerá únicamente en el superior que da la orden. Sin embargo, por causa de la disposición legal contenida en el articulo 6 de la ley 153 de 1887 y según la cual, una disposición expresa de ley, posterior a la Constitución se reputa constitucional y se aplica aun cuando parezca contraria a la Constitución, esta clase de excepción de inconstitucionalidad quedo sin utilidad, pues sólo serviría para atacar actuaciones anteriores a la Constitución de 1886, siendo esto, ilógico.

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mantienen17 y se regula nuevamente lo relacionado con la excepción de

inconstitucionalidad, dejando atrás las incongruencias en su aplicación, producto del

desafortunado artículo 6 de la ley 153 de 188718.

Después, con las reformas constitucionales de 1945 y 1968, y teniendo como antecedente

la Ley 167 de 1941 en donde se hablaba de un control de constitucionalidad para los actos

administrativos nacionales y locales, se estableció un control de constitucionalidad por

parte de la jurisdicción contencioso administrativa para los decretos dictados por el

Gobierno Nacional, distintos de aquellos cuyo control se atribuía a la Corte Suprema de

Justicia19. En cuanto a los demás aspectos del control, no hay grandes cambios, pudiéndose

sintetizar, que éste sigue en cabeza de la Corte Suprema de Justicia, ahora a través de su

Sala Constitucional, y circunscrito al mecanismo de la objeción presidencial y al de la

acción publica de inconstitucionalidad20.

Finalmente, con la Constitución de 1991 se produce un gran cambio en la tradición jurídica

17 En virtud del artículo 41 de este Acto Legislativo, “A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del procurador General de la Nación”. 18 Al respecto precisaba el artículo 40: “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales”. 19 Sobre el particular indicaba el artículo 216 de esta Constitución: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 de la Constitución. 20 Decía el artículo 214: A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá las siguientes: 1. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 2. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12 y 80 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano. En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación. En los casos de los artículos 122 y 123, cualquier ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos a que ellos se refieren. La Corte Suprema de Justicia cumplirá estas funciones en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional compuesta de Magistrados especialistas en Derecho Público. El Procurador General de la Nación y la Sala Constitucional dispondrán cada uno, de un término de treinta días para rendir concepto y ponencia, y la Corte Suprema de Justicia de sesenta días para decidir. El incumplimiento de los términos es causal de mala conducta que será sancionada conforme a la ley.

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que traía el país de tiempo atrás. Semejante hecho fue la creación de un tribunal

constitucional especializado, al que se le denominó Corte Constitucional, órgano que en

adelante sería el encargado de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución,

según los estrictos y precisos términos del artículo 241. No obstante, el modelo colombiano

de control de constitucionalidad no se convierte por este hecho, en concentrado, pues de

una parte, el Consejo de Estado y de otra, cualquier funcionario judicial, ponen en marcha

la jurisdicción constitucional; el primero, cuando el artículo 237 numeral 4 señala como una

de sus atribuciones la de ‘conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los

decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte

Constitucional’. Los segundos, ya sea por medio de la excepción de inconstitucionalidad, la

cual se desprende del artículo 4 Superior21, o cuando resuelven un asunto relativo a la

acción de tutela, dentro de los lineamientos establecidos por el artículo 86 Constitucional.

Hecho este breve recuento histórico y del cual podemos concluir, que no obstante las

diferentes etapas por las que pasó y evolucionó nuestro sistema de control de

constitucionalidad (política, mixta y finalmente judicial), desde sus inicios siempre se

encaminó a garantizar la efectividad del principio de supremacía constitucional, nos

corresponde ahora abordar sucintamente, las principales características que presenta el

esquema de control de constitucionalidad que opera bajo la Constitución Política de 1991.

El artículo 241 Superior, enumera las diferentes formas mediante las cuales la Corte

Constitucional desarrolla su función de control. Así, al máximo tribunal de la jurisdicción

constitucional le corresponde, decidir sobre las acciones públicas de inexequibilidad que

promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que

sea origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación (artículo 241 numeral 1);

decidir sobre la constitucionalidad de la convocatoria a asamblea constituyente o a

referendo para reformar la Constitución, en todo caso, con anterioridad a la materialización

del pronunciamiento popular, y sólo por vicios de procedimiento en su formación (artículo 21 Según el artículo 4, “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.”

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241 numeral 2); decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las

consultas populares y plebiscitos del orden nacional, estos últimos sólo por vicios de

procedimiento en su convocatoria y realización (artículo 241 numeral 3); decidir sobre las

demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por

su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (artículo 241

numeral 4); decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los

ciudadanos contra decretos con rango de ley dictados por el Gobierno Nacional con

fundamento en los artículos 150 numeral 10 (es decir, los expedidos por el Presidente de la

República revestido de facultades extraordinarias) y 341 de la Constitución (el que expide

el Gobierno para poner en vigencia el Plan Nacional de Desarrollo ante la negativa del

Congreso), por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación

(artículo 241 numeral 5); decidir de forma definitiva, sobre la adecuación a la Carta de los

decretos legislativos que expida el Gobierno en relación con los estados de excepción, de

acuerdo a los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (artículo 241 numeral 7); decidir

definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido

objetados por el Presidente, cuando éste considera que tienen algún vicio de

inconstitucionalidad, y sobre los proyectos de leyes estatutarias en términos del artículo

153 Superior, en ambos casos tanto por su contenido material como por vicios de

procedimiento en su formación (artículo 241 numeral 8); revisar en la forma que determine

la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos

constitucionales(artículo 241 numeral 9); y finalmente, decidir definitivamente sobre la

adecuación a la Carta de los tratados internacionales y de las correspondientes leyes

aprobatorias (artículo 241 numeral 10).

No obstante, como ya lo habíamos anotado, otros actores ejercen función de control

constitucional. Nos referimos en primer lugar, al Consejo de Estado, el cual a través de la

acción de nulidad por inconstitucionalidad, ejerce control de constitucionalidad de los

decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte

Constitucional (artículo 237 numeral 2 Superior). Estos decretos, son principalmente los

que el Gobierno expide con fundamento en el artículo 189 de la Constitución, el cual le

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concede al ejecutivo, la potestad reglamentaria, actividad que se desarrolla con el fin de

hacer cumplir las leyes22. En segundo lugar, aludimos a los jueces y autoridades

administrativas, quienes mediante la excepción de inconstitucionalidad, pueden, frente a un

caso concreto, abstenerse de aplicar una norma cuando ésta contradiga en forma evidente el

texto de la Constitución Política. Por último, hacemos referencia a cualquier juez o

corporación, pues “dentro de los parámetros definidos por el artículo 86 fundamental, al

momento de resolver un asunto de tutela, también están haciendo parte de la llamada

jurisdicción constitucional”23.

1.2 NATURALEZA DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

La noción de control de constitucionalidad, nos remite a un sistema orientado a asegurar la

supremacía de la Constitución, o, en sentido más amplio, como se expresa en la

Constitución Colombiana, a asegurar la supremacía y la integridad de la Constitución. En

ese contexto, ha sido planteado el interrogante acerca de la naturaleza de la función del

control de constitucionalidad, para establecer si la misma es política o jurídica 24.

En gran medida la controversia se ha centrado, no en la naturaleza de la función como tal,

sino en el carácter de la autoridad encargada de llevarla a cabo.

En este contexto, el control de constitucionalidad será de naturaleza política25, cuando una

22 REYES BLANCO, Sergio. El control de constitucionalidad : su evolución en España y Colombia. 1 ed. Bogotá : Librería del Profesional, 2004. p. 99. 23 Sentencia C-037 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 05 de febrero de 1996. 24 Véase entre otros, NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría constitucional e instituciones políticas. 7 ed. Bogotá : Temis, 1997. p. 383 y s.s.; TOBO RODRÍGUEZ, Javier. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia. 2 ed. Bogotá : Jurídicas Gustavo Ibáñez, 1999. p. 46 y s.s.; POLO BERNAL, Op. cit., p. 20 y s.s. 25 Especial atención merece el caso de Francia, modelo esencial de control político. Allí, teniendo como antecedente próximo el Comité Constitucional establecido por la Ley Fundamental de 1946, la Constitución de 1958 instituyó el Consejo Constitucional, conformado por los ex presidentes de la República en forma vitalicia y por nueve miembros más, elegidos tres por el Presidente de la República, tres por la Asamblea Nacional y tres por el Presidente del Senado. Dentro de sus funciones, está la de pronunciarse obligatoriamente y siempre de manera previa a su promulgación, sobre la constitucionalidad de las leyes orgánicas y reglamentarias del cuerpo legislativo. Posteriormente y en virtud de la reforma al artículo 61 de

12

corporación como el Parlamento, caso de algunos países europeos por ejemplo Holanda y

Suecia26 , o en si, un cuerpo político, como sería el caso del Consejo Constitucional

Francés, sea el encargado de aplicar el control de constitucionalidad.

Entre las críticas que se han planteado frente a este sistema de control de

constitucionalidad, está aquella que apunta a que el poder legislativo en esencia, es

considerado un libre creador del derecho y no propiamente un órgano de aplicación del

mismo27. En otras palabras, el órgano legislativo, llámese Congreso o Parlamento, no está

llamado a aplicar el control de constitucionalidad, pues es por naturaleza un creador del

derecho y no un árbitro del mismo. A propósito, bien afirma Kelsen que “sería además una

ingenuidad política pensar que el Parlamento anularía una ley que él mismo ha votado...”28.

Otras críticas centran su ataque en el propio espíritu del cuerpo político. En este sentido,

Vladimiro Naranjo expresa que “...un organismo de esta naturaleza, es más propenso y

sensible a las presiones de tipo político vengan de donde vinieren y así mismo más

maleable a los halagos que pueda ofrecerle un gobierno autoritario. Por consiguiente, su

independencia en el cumplimiento de tan delicada misión no estará suficientemente

garantizada”29.

De otra parte, el control de constitucionalidad será de naturaleza jurídica, cuando el aparato

jurisdiccional en forma independiente del poder legislativo y de cualquier otra autoridad

estatal, sea el encargado de la aplicación del control de constitucionalidad.

Sin embargo, esta forma de control de constitucionalidad también ha sido ampliamente

criticada. Una de estas críticas proviene nuevamente de Vladimiro Naranjo al afirmar que, la Constitución en 1974, se introdujo una instancia ante el propio Consejo Constitucional en la cual se plantea la cuestión de constitucionalidad de las leyes expedidas por el Parlamento. En la época actual y a raíz de esta reforma de 1974, el Consejo Constitucional juega un papel fundamental en la tutela de los derechos humanos. Ver más en, FIX ZAMUDIO, Héctor. Los tribunales constitucionales y los derecho humanos. 1ed. México : Porrúa, 1985. p. 35 y s.s. 26 NARANJO MESA, Op. cit., p. 386. 27 KELSEN, Hans. La garantía jurisdiccional de la constitución. En: Escritos sobre la democracia y el socialismo. Madrid : Debate, 1988. p.129. 28 Ibid., p. 129. 29 NARANJO MESA, Op. cit., p. 386.

13

“no es lo mismo imponer el respeto a la ley a un particular que someter al Estado, y que hay

intereses sobre los cuales únicamente el Estado se encuentra en capacidad de ser juez,

siendo delicado someter su apreciación a una autoridad que no tenga la responsabilidad del

gobierno”30.

Se formulan otras dos objeciones a esta forma de control de constitucionalidad. La primera

de ellas dice, que un tribunal constitucional es incompatible con la soberanía del

Parlamento. Sin embargo, Kelsen responde a esta crítica aseverando que “...no cabe hablar

de la soberanía de un determinado órgano estatal, pues la soberanía pertenece, todo la más,

al ordenamiento estatal como tal...”31. La segunda objeción, que es un poco más compleja

y parte del principio de separación de poderes, nos dice que la anulación de un acto del

órgano legislativo por parte del tribunal constitucional, constituye una invasión a su órbita

de poder. Para dar respuesta a este cuestionamiento, Kelsen presenta un planteamiento

alternativo, conforme al cual, esa aparente extralimitación de funciones, se trata en realidad

de una distribución expresa de competencias para el ejercicio de una función de legislación

negativa. De este modo, dicho autor afirma que, “la anulación de las leyes por un tribunal

puede, pues, interpretarse con igual razón más como un reparto del poder legislativo entre

dos órganos que como una intrusión en el poder legislativo”32. Es por ello que Kelsen,

prefiere hablar de una división de poderes, donde hay un control recíproco y una

colaboración armónica, y no de una separación de poderes en la que existiría una

concentración excesiva de poder en un solo órgano, que por contragolpe, atentaría contra la

democracia.

No puede dejar de observarse entonces, que la naturaleza del órgano encargado de ejercer

el control, es determinante para establecer la manera como el mismo actúa, puesto que

cuando la función se atribuye a un órgano político o predominantemente político, es claro

30 Ibid., p. 387. 31 KELSEN, Op. cit., p. 129. 32 Ibid., p.130.

14

que su actuación se desenvuelve en ese mismo ámbito33, al paso que cuando el órgano de

control se inserta en la rama judicial, no obstante las peculiaridades de las que sea revestido

en orden a imprimirle un matiz político34, su actuación se inscribe dentro de la metodología

jurídica y la decisión es de naturaleza judicial.

Sin embargo, independientemente del esquema que se adopte, cabe observar que la

tendencia es a la configuración de un tribunal independiente, que si bien tiende a

caracterizarse como judicial, no puede ubicarse precisamente dentro de los contornos de la

rama judicial y se concibe, no sin resistencia, como un poder autónomo de orden superior,

encargado de la custodia de la integridad y la supremacía de la Constitución y como tal, con

autoridad para imponer sus decisiones a los demás órganos del Estado. De este modo, el

carácter político que se podría desprender de su condición como órgano constitucional

autónomo para la garantía de la supremacía de la Constitución, se vería compensado por la

naturaleza judicial -sometida a los rigores de la metodología jurídica- de la función de

control.

Es importante precisar en este contexto, que no obstante que la función de control, así

caracterizada, recae sobre la actividad de los distintos órganos del Estado, no se le puede

considerar como la expresión de una relación de superioridad jerárquica, ni como un

desplazamiento de competencia, ya que el órgano de control actúa en una dimensión

distinta a la del órgano controlado. Así por ejemplo, en el control de constitucionalidad de

la ley, el tribunal constitucional no se ubica en el mismo plano que el legislador para

valorar la ley desde la perspectiva de la conveniencia o la oportunidad, lo cual ciertamente

plantearía un conflicto de competencia. Definitivamente, esa decisión del tribunal se ubica

en un plano distinto, es decir en el de una competencia directamente asignada por la

Constitución, para confrontar la actuación del legislador, o la ley, como producto de la

33 Así, por ejemplo, en Francia, modelo prototípico del control político de constitucionalidad, no se requiere ser abogado o tener formación jurídica para ser miembro del Consejo Constitucional. 34 En los Estados Unidos, por ejemplo, la función de control se ejerce por la Corte Suprema, tribunal claramente judicial, en cuya composición, sin embargo, participan los órganos de configuración política, el Presidente y el Congreso, a través del Senado.

15

misma, con la Constitución. Al tratarse del ejercicio de una competencia distinta no hay

desplazamiento de la competencia del órgano controlado, ni la imposición de una decisión

como fruto de una relación jerárquica. El mismo análisis, en lo que resulta específicamente

relevante para este trabajo, puede aplicarse cuando el objeto del control es una decisión

judicial. En ese caso, no obstante que la naturaleza de la función es, en los dos extremos,

jurisdiccional, tampoco cabe desplazamiento de competencia ni la subordinación

jerárquica, porque se trata de competencias distintas. Así, el juez constitucional no desplaza

al juez ordinario en la interpretación y la aplicación de la ley, sino que realiza un control

posterior y autónomo de la corrección de la decisión judicial, exclusivamente desde la

perspectiva de su conformidad con la Constitución.

Así las cosas, el problema competencial al que aludimos en este trabajo, ya no residiría

exclusivamente en determinar la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse

sobre interpretaciones normativas, sino precisamente, en establecer la naturaleza del control

que este tribunal ejerce y por virtud del cual desplaza una interpretación, que la Corte

Suprema de Justicia o el Consejo de Estado estiman, al menos implícitamente, como

ajustada a la Constitución, para declarar que tal interpretación es violatoria de la misma. De

este modo, si la función de control de constitucionalidad tiene una dimensión política, es

claro que su ejercicio comporta, en un cierto sentido, la pretensión de hacer prevalecer una

opción política -aquella que sea acogida por la Corte Constitucional- sobre otras -

principalmente la desplegada por el Congreso, y, para nuestro caso, las que se desprenden

de la interpretación que las jurisdicciones ordinaria o contencioso administrativa hacen de

la ley-, pretensión que para unos carece de fundamento, en la medida que, en nuestra

Constitución, la Corte Constitucional hace parte de la rama judicial y se encuentra en la

misma posición jerárquica que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, al paso

que, para otros, tal pretensión no es sino la expresión de la manera como el poder ha sido

distribuido por la Carta Política entre distintos órganos y, en particular, de la competencia

expresamente atribuida a la Corte Constitucional para preservar la supremacía y la

integridad de la Constitución.

16

En ese contexto, el conflicto surge porque el pronunciamiento de la Corte Constitucional

sobre la interpretaciones judiciales, no remite a un proceso plenamente objetivo de

confrontación de la norma resultante de la interpretación del juez ordinario o contencioso

administrativo con la Carta Política, sino que esa comparación está determinada por la

lectura que la Corte Constitucional haga de la Constitución.

Ese problema se ha tratado de superar afirmando, por un lado, la calidad de intérprete

autorizado de la Constitución que tiene la Corte Constitucional, y en esa dimensión, la

supremacía de sus decisiones cuando las mismas versen sobre asuntos constitucionales, y,

por otro, tal como se mostrará en este trabajo, precisando que el control de

constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales, no es el resultado de una competencia

autónoma no prevista en la Constitución para el control por parte de la Corte

Constitucional, de las interpretaciones judiciales que en el ámbito de sus competencias

realicen la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, sino una modalidad del

ejercicio del control de constitucionalidad de la ley, en los términos expresamente previstos

en la Carta Política. De esta forma, como ya lo habíamos anticipado, la manera como se

resuelve este asunto, va a depender de la lectura que la Corte Constitucional haga de la

Constitución, pero en todo caso siendo la lectura adecuada, “la que se haga desde el

principio de supremacía constitucional, como único camino adecuado para evitar los

‘choques de trenes’”35.

1.3 CONCEPTO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Ya con este panorama, podemos ocuparnos del concepto como tal, del control de

constitucionalidad.

35 QUINCHE RAMÍREZ, Manuel Fernando. La lectura administrativa de la Constitución Política. En: Vniversitas, revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana Nº 104 (dic. 2002). Bogotá : Javegraf, 2004. p. 150.

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Así, para Juan Manuel Charry36, el control de constitucionalidad es “un conjunto de

procedimientos judiciales, políticos, de control y administrativos destinados a mantener el

funcionamiento del Estado dentro de los lineamientos señalados por la voluntad

constituyente, y para impedir que ese poder exorbitante sea colocado al servicio de

intereses diferentes de los de la comunidad”.

Para Efraín Polo Bernal37, es “la protección integrada por instrumentos jurídicos y

procesales, establecidos, tanto para conservar la normativa constitucional como para

prevenir su violación, reprimir su desconocimiento y lograr su desarrollo de acuerdo a la

realidad político-social y a los preceptos programáticos de la propia Carta Fundamental”.

Por su parte, Pierre Avril y Jean Gicquel38, definen el control de constitucionalidad como

“el conjunto de medios jurídicos o políticos puesto en funcionamiento para asegurar la

regularidad de las normas jurídicas al cotejarlas con la Constitución”.

Sin embargo, construyendo nuestra propia definición, podemos concluir que el control de

constitucionalidad es un mecanismo que involucra elementos jurídicos y políticos,

mediante el cual se asegura que el contenido de las normas jurídicas del sistema, sea

conforme a los postulados, valores y mandatos contenidos en el Ordenamiento Superior,

constituyéndose así, un límite al poder público del Estado y configurándose el principio de

la supremacía constitucional, generador de la legalidad y la seguridad jurídica.

1.4 EL CONTROL ABSTRACTO Y EL CONTROL CONCRETO

En el contexto en el que se desarrolla el conflicto competencial, tema de este trabajo,

resulta de particular importancia efectuar la distinción entre el control abstracto y el control

concreto de constitucionalidad, pues esta diferenciación, reiteramos, delimita el objeto de

36 CHARRY URUEÑA, Juan Manuel. La acción de tutela. Bogotá : Temis, 1992. p. 69. 37 POLO BERNAL, Op. cit., p. 24. 38 AVRIL, Pierre et GICQUEL, Jean. Lexique droit constitutionnel. Paris : PUF, 1994. Citados por TOBO RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 143.

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nuestro estudio, ya que exclusivamente nos vamos a ocupar in extenso, de la situación que

se presenta cuando la Corte Constitucional, en sede de control abstracto de normas, se

pronuncia sobre la adecuación a la Carta del contenido normativo de un texto legislativo,

derivado de la interpretación hecha por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia

como máximos operadores jurídicos de su respectiva jurisdicción, dejando de lado el

estudio de las distintas situaciones a que da origen el control concreto de

constitucionalidad.

Según Brage39, esta distinción surge en la doctrina germana para contraponer dos

modalidades de control de constitucionalidad efectuado por el Tribunal Constitucional de

ese país. De este modo tenemos por un lado, un control de constitucionalidad abstracto,

donde el Tribunal lleva a cabo un control de la constitucionalidad con total abstracción de

la aplicación concreta del derecho y se limita a resolver una discrepancia abstracta en torno

a la conformidad o no de un texto legal (sin importar si se aplica o nunca se ha aplicado),

con el texto de la propia Constitución. Si el resultado del examen de constitucionalidad es

la inexequibilidad, esa norma no se podrá aplicar luego a ningún caso, pues ya no existe en

el ordenamiento jurídico40.

En el lado opuesto encontramos el control de constitucionalidad concreto, ejercido por el

propio Tribunal Constitucional a instancias de un juez o tribunal que a la hora de resolver

un determinado litigio, se encuentra en la necesidad de aplicar una ley sobre cuya

constitucionalidad se le plantean dudas o existen divergencias de opinión, por lo que eleva

la cuestión sobre la constitucionalidad de la ley al Tribunal Constitucional. Sin embargo,

ese control concreto en un sistema difuso, opera de forma diferente, pues cualquier juez

puede resolver directamente (es decir, sin necesidad de remitir la cuestión de

constitucionalidad al tribunal constitucional) sobre la constitucionalidad de una ley que

deba aplicar al caso que esté conociendo, eso si, con eficacia limitada a las partes que

intervienen en ese proceso. 39 BRAGE CAMAZANO, Joaquín. La acción de inconstitucionalidad. México : Instituto de investigaciones jurídicas del Instituto Federal Electoral, 2000. p. 79 y s.s. 40 TOBO RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 59.

19

En Colombia, el panorama que se presenta sobre el particular es el siguiente:

El control abstracto tendrá cabida en aquellas hipótesis del artículo 241 Constitucional, en

las que una norma de naturaleza legal o incluso de rango inferior, sea comparada con la

Constitución sin que esté siendo aplicada a un caso concreto, esto es, en todos los casos del

citado artículo, exceptuando el numeral 9, caso de control concreto que veremos al final.

Por su parte, el control concreto de constitucionalidad, tendrá cabida en dos eventos. El

primero de ellos, cuando estemos frente a la excepción de inconstitucionalidad,

“mecanismo a través del cual, en un caso concreto y con efectos ínter partes, un juez o

inclusive una autoridad administrativa, pueden abstenerse de aplicar una norma en aquellos

eventos en que ésta contradiga en forma flagrante el texto de la Carta Política”41. El

segundo caso, se da cuando un juez cualquiera resuelve la acción de tutela. Sin embargo,

ésta “no es el procedimiento idóneo para determinar la constitucionalidad o no de normas,

pues para ello, el propio ordenamiento constitucional consagró la acción pública de

inconstitucionalidad, que permite, una vez se agote el proceso correspondiente, una

sentencia con efectos erga omnes. No obstante lo anterior, el juez de tutela puede, si

encuentra que la aplicación de una norma desconoce derechos de rango fundamental,

analizar la posibilidad de inaplicar la norma que se cree contraria a los derechos y garantías

constitucionales fundamentales, haciendo uso de la excepción de inconstitucionalidad”42.

En este contexto, encontramos una modalidad particular de control concreto, situación ésta

que se presenta, cuando la lectura que a un caso en concreto da un juez ordinario, produce

un resultado que se estima inconstitucional y lesivo de los derechos fundamentales, el cual

puede ser cuestionado a través de la llamada tutela contra sentencias. En este evento, sin

duda existe un pronunciamiento sobre interpretaciones judiciales por parte del juez de

tutela, pues está excluyendo del orden jurídico, la interpretación -o si se quiere, la subregla

jurídica resultante de ella- que aplica ese juez en referencia al caso concreto por ser ésta,

contraria a la Constitución al configurar una vulneración o una amenaza de los derechos

41 Sentencia C-037 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 05 de febrero de 1996. 42 Sentencia T-318 de 1997. M.P. Jorge Arango Mejía. 01 de julio de 1997.

20

constitucionales fundamentales de las partes en el proceso. Sin embargo reiteramos, que el

objeto de nuestro trabajo se circunscribe al control abstracto de normas, motivo por el cual

no ahondaremos más en esta situación.

Finalmente, para nuestra Corte Constitucional, también hay control concreto, cuando esa

Corporación “revisa en la forma en que determina la ley, las decisiones judiciales

relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales, verifica la

constitucionalidad de tales actuaciones de los jueces, corrigiéndolas cuando las halla

erróneas, y, a la vez, interpretando el contenido de los preceptos superiores aplicables, con

miras a la unificación de la jurisprudencia”43.

43 Sentencia T-175 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 08 de abril de 1997.

21

2. EL CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD

SOBRE INTERPRETACIONES JUDICIALES

Se ha observado en nuestro país en los últimos tiempos, que la Corte Constitucional en sede

de control abstracto de normas, ha venido emitiendo sentencias que manifiestamente recaen

sobre las interpretaciones de las distintas disposiciones normativas realizadas por los

máximos operadores jurídicos de cada jurisdicción, vgr. el Consejo de Estado y la Corte

Suprema de Justicia; interpretaciones que por reiteradas y por conformar la orientación

dominante, constituyen expresión del derecho viviente. Esta práctica ha generado una gran

controversia, centrada en si la Corte Constitucional, en virtud de la misión que se le asigna

en el artículo 241 Superior, puede válidamente pronunciarse sobre la constitucionalidad de

contenidos normativos derivados de esas interpretaciones, o si por el contrario, la Corte

Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son autónomos en la producción de su

jurisprudencia y la práctica de este juicio de constitucionalidad por parte de la Corte

Constitucional, estaría produciendo una mutación en la Carta Política al crear la acción de

inexequibilidad contra la jurisprudencia de los jueces.

2.1 MARCO CONCEPTUAL

2.1.1 El objeto del control de constitucionalidad. Norma y disposición normativa. Como punto de partida, debemos entrar a establecer a través de ciertas precisiones

terminológicas, cuál es el objeto del control de constitucionalidad, si la disposición

normativa, es decir el texto legislativo como tal o por el contrario, la norma o contenido

normativo que se desprende de la interpretación de aquel.

Ocurre que aun cuando las expresiones norma legal, enunciado normativo, proposición

normativa, artículo, disposición legal y otras afines, guardan similitud y suelen usarse como

22

sinónimas, la doctrina44 claramente ha diferenciado entre disposición normativa y norma

propiamente dicha.

Una disposición normativa según Pizzorusso, hace referencia a “los enunciados contenidos

en los textos normativos concretamente producidos según las distintas formas previstas por

el ordenamiento”45. Es decir, el texto positivo como tal, expedido sin más por el órgano

legislativo. De este modo cuando se habla de disposición normativa se alude a “un precepto

específico consagrado en una disposición determinada vgr. el artículo X de la ley Y”46.

Por el contrario, una norma se refiere al contenido que se puede deducir de los enunciados

utilizando los instrumentos de interpretación47. Por lo tanto, una disposición normativa

puede contener diversas normas, y una misma norma puede estar contenida en diversos

textos legislativos, porque la relación entre norma y enunciado normativo no es siempre

unívoca48. Así, “el contenido normativo de la disposición X puede encontrarse también en

la disposición Y”49.

Hechas estas precisiones, cabe entonces preguntar: ¿cuál es el objeto del control de

constitucionalidad, la disposición normativa o la norma ?

Sobre el particular, Pizzorusso afirma que “si el objeto del control de constitucionalidad

recae únicamente en las disposiciones normativas, habría que deducir que ni el juez a quo,

cuando decida sobre la fundamentación de la cuestión y sobre su relevancia, ni el Tribunal

Constitucional, cuando falle definitivamente sobre la misma, pueden realizar cualquier

44 Véase entre otros, MARTÍNEZ CABALLERO, Alejandro. Tipos de sentencias en el control constitucional de las leyes : la experiencia colombiana. s.l. : s.n., s.f.; PIZZORUSSO, Alessandro. El tribunal constitucional italiano. En: FAVOREU, Louis et al Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales. Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 1984.; PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de derecho constitucional. 3 ed. Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 1984. 2v. P.20 y s.s. 45 PIZZORUSSO, El tribunal constitucional italiano. Op. cit., p. 257. 46 Sentencia C-1046 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 04 de octubre de 2001. 47 PIZZORUSSO, El tribunal constitucional italiano. Op. cit., p. 257. Estos instrumentos están dados ya sea por la interpretación combinada de varios textos o el reenvío a los principios generales o cualquier otra técnica más o menos compleja de interpretación. 48 MARTÍNEZ CABALLERO, Op. cit., p. 25. 49 Sentencia C-1046 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 04 de octubre de 2001.

23

interpretación que asigne a la proposición o a la parte de proposición considerada como

objeto del control, un significado distinto del que resulte inmediatamente de la pura y

simple lectura de la misma, sin más referencias a otras disposiciones”50. Agrega además,

que de declararse la inconstitucionalidad de la disposición normativa o parte de ella, el

resultado de ese fallo no sería otro que la remoción de ésta o de aquella de entre el conjunto

de materiales utilizables para la elaboración de las normas por los operadores jurídicos, ya

sean jueces, funcionarios o simples ciudadanos51.

Esta serie de observaciones nos conduce a afirmar en principio, que si bien el control de

constitucionalidad debe recaer sobre la disposición normativa, en otros casos también lo

debe hacer sobre el contenido normativo. Sobre el particular la Corte Constitucional ha

dicho52:

“...conviene tener en cuenta que la Constitución establece una separación

entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones (jurisdicción

ordinaria, contencioso-administrativa y jurisdicciones especiales) por lo cual,

en principio, no corresponde a la Corte entrar a definir los debates sobre los

alcances de las normas legales, ya que tal tarea corresponde a los jueces

ordinarios que, al tenor de la Constitución, están sometidos únicamente al

imperio de la ley (Constitución Política artículo 230).

No puede entonces la Corte Constitucional, como regla general, establecer

cual es el sentido autorizado de las normas legales. Sin embargo, el anterior

principio se ve matizado por los siguientes dos elementos que provocan una

constante interpenetración de los asuntos legales y constitucionales. De un

lado, es obvio que un proceso de control de constitucionalidad implica siempre

un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme 50 PIZZORUSSO, Lecciones de derecho constitucional. Op. Cit., p. 23. 51 Ibid., p. 24. 52 Sentencia C-496 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 03 de noviembre de 1994.

24

con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se

establece previamente el significado de la norma legal. Ningún tribunal

constitucional puede entonces eludir la interpretación de las normas legales.

De otro lado, la Constitución es norma de normas y constituye la base de todo

el ordenamiento positivo (Constitución Política artículo 4), por lo cual los

jueces ordinarios están también sometidos al imperio de la Constitución. Esto

significa que los jueces ordinarios tampoco pueden dejar de lado la

interpretación de las normas constitucionales al ejercer sus funciones.”.

Posteriormente, La Corte Constitucional afirmó53:

“Esta Corporación ha venido señalando que, en principio, no le corresponde

al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso

de aplicación o interpretación de la ley, pues es claro que en estos casos no se

trata de cuestionar el contenido literal de la norma impugnada, sino el sentido

o alcance que a ésta le haya fijado la autoridad judicial competente... No

obstante, también este alto Tribunal ha admitido que por vía de la acción

pública de inexequibilidad se puedan resolver los conflictos atinentes a la

interpretación de las normas jurídicas, cuando aquellos “están involucrando

un problema de interpretación constitucional (que, a diferencia de otros

problemas de hermenéutica, debe ser resuelto por esta Corporación, como ente

encargado de la guarda e integridad de la Constitución)54 y el mismo se origina

directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. El hecho de

que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o

significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de

indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus

diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera

53 Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 29 de mayo de 2002. 54 Sentencia C-1436 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 25 de octubre de 2000.

25

relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden

resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores”.

Todo esto nos lleva a concluir, que el control de constitucionalidad recae no sólo sobre la

disposición normativa, sino también, sobre los contenidos normativos que se desprendan de

la interpretación del texto legal. De no ser así, podrían “subsistir aplicaciones normativas

irrazonables que desbordarían el marco jurídico que fija la Constitución”55, lo que generaría

inseguridad jurídica en el ordenamiento.

Y es que tal y como afirma Pizzorusso, “parece hoy indiscutible que pueden ser objeto de

una cuestión de inconstitucionalidad, tanto la totalidad del texto de un acto normativo o

simples disposiciones contenidas en aquel (artículos, apartados, proposiciones, simples

palabras), como las normas que se pueden deducir por vía de interpretación de una o varias

disposiciones...”56.

No obstante lo anterior, en Colombia, bajo una interpretación literal del artículo 241

Superior, se llegaría a concluir que el control de constitucionalidad se ejerce sobre las

disposiciones normativas, de tal manera que, de encontrarse que las mismas son

inconstitucionales, deberían ser expulsadas del ordenamiento, con la consecuencia de que

todos los posibles contenidos normativos que en ellas se encontrasen, correrían la misma

suerte. Lo mismo ocurriría en la hipótesis inversa. De este modo, si se encuentra que la

disposición objeto de control se ajusta a la Constitución, así habría de declararlo la Corte

Constitucional, lo cual implicaría, nuevamente, que tal declaración cobijaría a todos los

posibles contenidos normativos en ella presentes.

Así, en principio, los problemas de interpretación de las disposiciones objeto del control de

constitucionalidad, parecerían estar excluidos del ámbito de la competencia de la Corte

55 Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 29 de mayo de 2002. 56 PIZZORUSSO, El tribunal constitucional italiano. Op. cit., p. 247.

26

Constitucional. Sin embargo, tal como se ha puesto de presente, la Corte Constitucional ha

concluido que ese no es el caso y que en ocasiones, (1) la interpretación de las normas

objeto de control es un presupuesto necesario para la actuación del juez constitucional, y,

(2) que en determinados casos, el juicio de constitucionalidad puede recaer sobre

determinadas interpretaciones normativas que comporten, en si mismas, problemas de

constitucionalidad.

2.1.2 La conservación del derecho y la interpretación conforme a la

Constitución.

Tal como se expresó, el juicio de constitucionalidad, en principio, recae sobre la

disposición normativa, pero sin embargo, cuando el sentido de la misma no es unívoco, la

razón de su inconstitucionalidad puede estar en uno de sus posibles contenidos normativos.

En una hipótesis tal, no parecería adecuado expulsar del ordenamiento jurídico el texto,

más aun en aquellos eventos en los cuales el sentido que se ha encontrado inconstitucional,

no es el usual o más extendido, sino uno que, si bien puede, mediante una interpretación

razonable, derivarse de esa disposición, no es el que corrientemente emplean los

operadores jurídicos. Entonces, para atender al doble propósito de preservar la tarea hecha

por el legislador, pero sin descuidar la salvaguarda de la supremacía de la Constitución, esa

disposición normativa se debe interpretar conforme a la Constitución. Con ello se evita un

desmantelamiento del orden jurídico, que por contera, generaría problemas de

incertidumbre jurídica.

Como afirma Hesse, “una ley no ha de ser declarada nula cuando pueda ser interpretada en

consonancia con la Constitución”57. De este modo, la Corte Constitucional ha expresado

que “…no puede excluir una norma legal del ordenamiento jurídico por vía de la

57 HESSE, Konrad. Escritos de derecho constitucional. 2 ed. Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 1992. p. 50. El mismo autor agrega que: “Esta consonancia no sólo existe allí donde la ley, sin el recurso a puntos de vista jurídico-constitucionales permite una interpretación compatible con la constitución; puede tener igualmente lugar cuando un contenido ambiguo o indeterminado de la ley resulta precisado gracias a los contenidos de la Constitución”.

27

declaración de inexequibilidad, cuando existe por lo menos, una interpretación de la misma

que se aviene con el texto constitucional. De ser así, el juez de la Carta se encuentra en la

obligación de declarar la exequibilidad de la norma legal, condicionada a que ésta sea

entendida de acuerdo con la interpretación que se concilie con el estatuto superior. Con esto

se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, alguno de los posibles efectos jurídicos

de la disposición demandada, de manera que se conserve, al máximo la voluntad del

legislador”58.

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado:

“...en atención al principio de la conservación del derecho, el juez

constitucional debe propender por preservar las normas adoptadas por el

legislador. El esfuerzo que implica para una sociedad la creación de una ley

invita al juez constitucional, en principio, a conservar el derecho, no a

desmantelarlo.”59.

Con todo, la interpretación conforme a la Constitución tiene límites, pues no puede

desfigurar el sentido de las disposiciones normativas, otorgándoles una interpretación

manifiestamente diferente al texto como tal, ignorando la finalidad prevista por el

legislador60.

2.1.3 La modulación de las sentencias de constitucionalidad.

Es claro que del ejercicio del control de constitucionalidad sobre contenidos normativos, se

hace imperativa la existencia de cierto tipo de sentencias, en las que la Corte

Constitucional, teniendo como fundamento la seguridad jurídica del ordenamiento,

reflejada en los principios de conservación del derecho y de interpretación conforme a la

58 Sentencia C-499de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 15 de septiembre de 1998. 59 Sentencia C-810 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 03 de octubre de 2002. 60 Al respecto el mismo HESSE dice: “no es posible la interpretación conforme en contra del sentido del texto o en contra de la finalidad legislativa”. HESSE, Op. cit., p. 51.

28

Constitución ya vistos, “en vez de retirar del ordenamiento la disposición acusada y crear

un vacío legislativo, o mantenerla sin modificaciones, emite un fallo que altera

parcialmente ese contenido”61. Esto es lo que la Corte, ha denominado ‘modulación de los

efectos de los fallos’, técnica dentro de la cual es posible encuadrar tres clases de

sentencias.

Un primer tipo, está constituido por las llamadas sentencias interpretativas. En ellas, la

Corte Constitucional “restringe el alcance normativo de la disposición acusada, ya sea

limitando su aplicación (no se aplica en tales casos), ya sea limitando sus efectos (no se

aplica tal o cual consecuencia)62. Entonces, en estos eventos lo que hace la Corte

Constitucional, es “confirmar la constitucionalidad de la ley pero sólo en el sentido de una

determinada interpretación, esto es, de las distintas posibilidades de comprensión que tiene

la norma se entiende válida -constitucional-, solo alguna o algunas de éstas”63.

Por su parte Pizzorusso64, quien las llama también sentencias condicionales, afirma que lo

que pretenden estas decisiones no es otra cosa que frente a cierta disposición, se siga la

interpretación que es considerada por el Tribunal como la única conforme a la

Constitución.

Un segundo tipo de decisión, está dado por las llamadas sentencias aditivas o integradoras,

las cuales, “sin afectar al texto de la disposición impugnada, producen un efecto de

extensión o ampliación de su contenido normativo, señalando que dicho contenido debe

incluir algo que el texto de la disposición no prevé expresamente”65. Son típicas en los

casos de omisión legislativa, donde la inconstitucionalidad se genera precisamente, debido

a una regulación insuficiente de determinada materia.

61 MARTÍNEZ CABALLERO, Op. Cit., p. 20. 62 Ibid., p. 20. 63 SIERRA PORTO, Humberto. Concepto y tipos de ley en la Constitución colombiana. 1 ed. Bogotá : Universidad Externado de Colombia, 1998. p. 217. 64 PIZZORUSSO, Lecciones de Derecho Constitucional. Op. cit., p. 53. 65 DÍAZ REVORIO, Francisco Javier. Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Valladolid : Lex Nova, 2001. Citado en la sentencia C-688 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 27 de agosto de 2002.

29

Este tipo de sentencias en opinión de Humberto Noguera Alcalá66, constituyen la muestra

más clara del activismo judicial de los tribunales constitucionales. Al respecto Pizzorusso

bien afirmaba que, “la oposición que se produjo contra este tipo de sentencias, fue

igualmente muy dura y se tradujo incluso a veces en un rechazo por parte de los jueces

ordinarios a aplicar la norma creada por el Tribunal; sin embargo, el Parlamento y el

Gobierno se preocuparon de traducir en textos legislativos las normas creadas por el

Tribunal Constitucional, terminando así por ser vencidas las resistencias, e incluso la

doctrina se decidió a aceptar de mejor o peor grado esta evolución”67.

Por último encontramos las sentencias sustitutivas. Mediante este tipo de fallo, “la Corte

expulsa del ordenamiento una disposición acusada, y sustituye el vacío normativo por una

regulación específica, que tiene raigambre constitucional directa”68. Según Zagrebelsky,

“ellas se utilizan cuando la ley prevé una cosa, mientras que por Constitución debería

prever otra. Desde el punto de vista de la estructura, estos pronunciamientos contienen una

decisión de inconstitucionalidad de la ley por lo que ella dice, y una de adición por lo que

ella no dice”69.

De particular relevancia para este estudio resultan las sentencias interpretativas, porque son

las que, de manera directa, responden al interrogante que plantea la oposición entre

disposición y norma, y hacen posible que una misma disposición sea susceptible de

distintas interpretaciones, unas acordes con la Constitución y otras contrarias a ella.

66 NOGUERA ALCALÁ, Humberto. Consideraciones sobre la tipología y efectos de las sentencias emanadas de tribunales o cortes constitucionales. En: Jurisdicción constitucional en Colombia : la Corte Constitucional 1992-2000, realidades y perspectivas. Bogotá : edición de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura, con el apoyo de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” y de la Fundación “Konrad Adenauer”, 2001. p. 369 y s.s. 67 PIZZORUSSO, El tribunal Constitucional italiano. Op. cit., p. 261. 68 MARTÍNEZ CABALLERO, Op. cit., p. 21. 69 ZAGREBELSKY, Gustavo. La giustizia costituzionale. Bologna : il mulino, 1988. p. 297. Citado por SOLANO GONZÁLEZ, Edgar. Sentencias manipulativas e interpretativas y respeto a la democracia en Colombia. Bogotá : Universidad Externado de Colombia, 2000. p. 25.

30

Sobre esta materia, la Corte Constitucional ha expresado:

“...cuando una disposición legal admite varias interpretaciones, de las cuales

algunas violan la Carta pero otras se adecúan a ella, entonces corresponde a

la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia

interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se

mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos

constitucionalmente. En este caso, la Corte analiza la disposición acusada

como una proposición normativa compleja que está integrada por otras

proposiciones normativas simples, de las cuáles algunas, individualmente, no

son admisibles, por lo cual ellas son retiradas del ordenamiento”70.

2.1.4 El juicio de constitucionalidad sobre contenidos normativos.

En este contexto nos corresponde ahora, desarrollar las diversas situaciones que se

presentan, cuando en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se interpone una

demanda contra un determinado contenido normativo. El problema tiene mayor relevancia,

cuando ese juicio de constitucionalidad recae sobre interpretaciones que constituyen lo que

la doctrina ha denominado derecho viviente. Por ello, inicialmente haremos claridad sobre

este tema.

2.1.4.1 La doctrina del derecho viviente.

El derecho viviente puede ser entendido, como la interpretación dominante consolidada o

constante71 de una disposición normativa, hecha por jueces y doctrinantes especializados

en la respectiva materia, dentro de los cuales ocupan una posición preeminente, los

70 Sentencia C-496 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 03 de noviembre de 1994. 71 MARTÍN DE LA VEGA, Augusto. La sentencia constitucional en Italia : Tipología y efectos de las sentencia en la jurisdicción constitucional italiana : medio siglo de debate doctrinal. Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 2003. p. 192.

31

órganos judiciales colegiados que se encuentran en la cima de una jurisdicción72. De esta

definición se colige entonces, que la simple interpretación que de una disposición

normativa realice una persona del común o un doctrinante poco conocido en el mundo del

derecho, no constituirá derecho viviente, así como tampoco lo será, una sola sentencia de

un operador jurídico o la opinión de un tratadista que aunque reconocido, no consulte la

orientación dominante.

Por ello, la Corte Constitucional ha fijado varios requisitos sin los cuales no existe derecho

viviente73:

“...son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación judicial

debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones

o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo

generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en

segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo,

salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una

interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente

jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el

significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y

efectos de la parte demandada de una norma...”.

Y agrega:

“Por otra parte, la opinión de los doctrinantes puede ser valiosa para fijar el

significado de una norma, pero no basta por sí sola para que se configure un 72 Así lo ha establecido la Constitución al definir al Consejo de Estado como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo” (artículo 237- 1 de la Constitución Política) y a la Corte Suprema de Justicia como “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria” (artículo 234 de la Constitución Política). Por lo tanto, la jurisprudencia de ambos órganos es un referente indispensable para apreciar el significado viviente de las normas demandadas. Al prestarles la atención que su ubicación institucional exige, la Corte Constitucional está valorando su labor hermenéutica dentro de un mismo sistema jurídico. Sentencia C-557de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 31 de mayo de 2001. 73 Sentencia C-557 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 31 de mayo de 2001.

32

derecho viviente. Los requisitos mencionados anteriormente son también

aplicables para apreciar el valor de la doctrina. Sin embargo, a ellos debe

agregarse un elemento cuantitativo y otro cualitativo: en cuanto al primero, no

es lo mismo la opinión de un ensayista que la coincidencia entre las tesis de

muchos tratadistas; para que pueda ayudar a conformar un derecho viviente la

interpretación de los doctrinantes debe estar suficientemente expandida; en

cuanto a lo segundo, la autoridad académica del doctrinante naturalmente le

confiere un valor especial”.

Encontramos entonces, que la doctrina del derecho viviente persigue dos propósitos

esenciales74. De un lado, armonizar el carácter abstracto del control constitucional con los

significados concretos y efectivos que adquieren las disposiciones jurídicas demandadas en

la práctica jurídica y social, de tal manera que el juez constitucional, al evaluar el sentido de

una disposición, tome en consideración aquel que realmente se acoge o patrocina en las

instancias judiciales y no otros contenidos hipotéticos que no han tenido ninguna aplicación

práctica.

Al respecto ha dicho la Corte Constitucional:

“Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto

porque no surge de su aplicación en un proceso particular, ello no significa

que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto

dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha

sido interpretada (i.e. ha vivido). En fin: en buena medida, el sentido de toda

norma jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada”75.

De otro lado, la doctrina del derecho viviente, pretende conciliar el reconocimiento y

protección de la autonomía de los funcionarios judiciales en la interpretación de la ley

74 Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 08 de junio de 2004. 75 Sentencia C-557 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 31 de mayo de 2001.

33

(Constitución Política artículos 228 y 230), con la función que corresponde a la Corte

Constitucional de guardar la integridad y supremacía de la Constitución (Constitución

Política artículo 241). De este modo, podemos afirmar que “la doctrina del derecho

viviente promueve un diálogo institucional respetuoso de las competencias de los diversos

órganos judiciales”76.

2.2 JUICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO

Teniendo claro lo que es el derecho viviente y sus implicaciones, ahora si nos ocuparemos

de estudiar las diferentes situaciones que se presentan, frente a la procedencia de las

demandas de inconstitucionalidad en función de los contenidos normativos.

Un primer evento se presenta, cuando el actor en su demanda de inconstitucionalidad,

formula el cargo directo de inconstitucionalidad basado en un contenido normativo

imaginario o meramente supuesto por él, que a todas luces no se desprende de la

interpretación del texto legal ni se aplica en la práctica. En estos casos, la Corte

Constitucional debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. Por

ejemplo, la Corte Constitucional mediante sentencia C-901 de 200377, resolvió la demanda

de inconstitucionalidad interpuesta en contra del artículo 625 numeral 2 del Código de

Procedimiento Civil en el aparte que dice ‘sólo podrá proponer las excepciones distintas de

las previas contempladas en los numerales 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º y 10º del artículo 97’78.

76 Sentencia C-1294 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 05 de diciembre de 2001. 77 Sentencia C-901 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 07 de octubre de 2003. 78 Código de Procedimiento Civil. Artículo 625 Modificado D.E 2282/89 artículo 1 num.336 Liquidación a causa de sentencia de jueces eclesiásticos. Cualquiera de los cónyuges podrá pedir la liquidación de la sociedad conyugal disuelta a causa de sentencia eclesiástica, si acompaña copia auténtica de la misma, y el certificado de matrimonio con la constancia de haberse tomado nota de ella. Para la liquidación se aplicarán las siguientes reglas: 2. El demandado sólo podrá proponer las excepciones distintas de las previas contempladas en los numerales 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º y 10º del artículo. 97. También podrá proponer como excepción previa la cosa juzgada, y que el matrimonio no estuvo sujeto al régimen de comunidad de bienes. Consideraban los demandantes vulnerado, por un lado, el artículo 29 Superior en la medida que el aparte señalado, faculta a los demandados a proponer excepciones previas que resultan incompatibles con ese tipo de

34

Al abordar el tema, la Corte Constitucional advirtió que sobre el particular había

indeterminación jurídica, motivo por el cual, debía definir primero el verdadero sentido y

alcance normativo de la disposición en cuestión y luego, efectuar el examen de

constitucionalidad. Para tal fin recurrió a un análisis histórico, sistemático y racional de la

misma. De éste se coligió, que por fallas de técnica legislativa, atribuibles a un error

gramatical, en el artículo correspondiente del Decreto 2282 de 1989 que reformaba la

versión original del artículo 625 contenida en el Decreto 1400 de 1970, erróneamente se

empleó la expresión ‘sólo’, cuando la correcta era ‘no’, pero en todo caso siendo la

intención del legislador de 1989, la de actualizar y adecuar la disposición a la nueva

enumeración dada a las excepciones previas, ampliando de alguna manera las causales que

durante la vigencia del Decreto 1400 de 1970, eran procedentes para la liquidación de la

sociedad conyugal a causa de sentencia religiosa.

Así las cosas, el numeral 2° del artículo 625 del Código de Procedimiento Civil se viene

interpretando (y por tanto constituye el derecho viviente en la materia), tal como fue

reformado por el Decreto 2282 de 1989, en el sentido de sostener que dicha norma autoriza

al demandado, en los procesos de liquidación de sociedad conyugal a causa de sentencia

religiosa, una vez corrido el traslado de la demanda y cuando ésta no se presenta de

consuno, a proponer las excepciones previas de: falta de jurisdicción (numeral 1°), falta de

competencia (numeral 2°), inexistencia del demandante o demandado (numeral 4°),

incapacidad o indebida representación de las partes (numeral 5°), no haberse presentado

procesos, como son, el compromiso o la cláusula compromisoria (numeral 3°), habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso que no corresponde (numeral 8°), no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios (numeral 9°), no haberse citado a personas que la ley ordena citar (numeral 11) y haberse notificado la demanda a persona distinta de la demandada (numeral 12). Esto afecta de manera grave el ejercicio efectivo de su derecho a la defensa y genera un desequilibrio que termina por privilegiar a la parte demandante en cuanto ésta, no encontraría ninguna clase de oposición a las pretensiones formuladas. Por otra parte, consideraban vulnerado el artículo 13 de la Constitución, pues la expresión ya mencionada genera una desigualdad injustificada entre el demandado en un proceso de liquidación de sociedad conyugal a causa de sentencia eclesiástica (Código de Procedimiento Civil Artículo 625) y el demandado en un proceso de liquidación de sociedad conyugal a causa de sentencia de juez civil (Código de Procedimiento Civil artículo 626), ya que en las liquidaciones por sentencia judicial, se pueden proponer todas las excepciones previas previstas en el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil.

35

prueba de la calidad de cónyuge (num. 6°), ineptitud de la demanda (numeral 7°) y pleito

pendiente (numeral 10°).

Entonces, como la interpretación dada por los actores al aparte demandado, no consultaba

su verdadero sentido y alcance, la Corte se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento

de fondo, pues consideró que la formulación del cargo directo de inconstitucionalidad

adolecía de ineptitud, ya que aun cuando formalmente se impugna una determinada

disposición, sustancialmente se acusa una norma inexistente. Al respecto en dicho

pronunciamiento, la Corte Constitucional afirmó:

“...para que haya lugar al juicio de inconstitucionalidad, se requiere que en la

demanda se señale expresamente: (i) las disposiciones legales acusadas de

inconstitucionales, (ii) las normas de la Constitución que se estiman como

violadas y (iii) las razones o motivos que llevan a su aparente

desconocimiento.

En relación con el cumplimiento de esta última exigencia, la Corporación

viene considerando que “el mismo no constituye una mera exigencia formal

cuya inobservancia pueda ser superada o corregida por el juez durante el

curso del proceso”, sino que “comporta para el titular de la acción pública

una verdadera carga procesal de contenido sustancial”; que entre otros

aspectos, se materializa en la necesidad de que el demandante formule por lo

menos un cargo directo de inconstitucionalidad y ofrezca una interpretación

de la norma acusada que corresponde a su verdadero contenido normativo.

Según este Tribunal, en caso de que no exista tal correspondencia, mal puede

la Corte dar curso al proceso, ya que, aunque formalmente se impugna una

determinada disposición, sustancialmente se acusa una norma inexistente”79.

79 Sentencia C-901 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 07 de octubre de 2003.

36

Un segundo evento se presenta, cuando el actor en su demanda de inconstitucionalidad,

formula el cargo directo de inconstitucionalidad basado en un contenido normativo, que no

obstante no ser derecho viviente, si se desprende razonablemente de la disposición

normativa o incluso ha sido aplicado en la práctica. En estos casos, la Corte Constitucional

debe admitir la demanda, pero analicemos algunas variantes que aquí se pueden presentar.

La primera de ellas, es que ese contenido normativo presentado por el actor, sea el único

que existe respecto de esa disposición normativa, seguramente por ser ésta nueva en el

ordenamiento jurídico o por no haber sido objeto de aplicación judicial. Aquí simplemente

la Corte Constitucional, una vez efectuado el examen de constitucionalidad, declarará su

exequibilidad o inexequibilidad. La segunda opción es que ese texto legal admita varias

interpretaciones, una de las cuales es la aducida por el actor y aquí se presentan tres

situaciones. A) que todas esas interpretaciones se adecuen a la Carta. En este evento, la

Corte Constitucional se debe limitar a declarar la exequibilidad de la disposición normativa,

sin que pueda establecer el sentido en el que debe entenderse el texto legal, ya que tal tarea

corresponderá a los jueces ordinarios. B) que todas las interpretaciones resulten ser

contrarias a la Constitución. En este caso la Corte Constitucional debe retirar simplemente,

la disposición normativa del ordenamiento jurídico y por último, C) que algunas de las

interpretaciones se ajusten a la Carta pero otras no. En estas situaciones, la Corte

Constitucional recurre como única salida a una sentencia interpretativa o condicionada, con

lo cual se da aplicación a un control indirecto y eventual de constitucionalidad.

Al respecto la Corte Constitucional afirmó80:

“Como es sabido, a veces los textos legales admiten interpretaciones distintas,

y algunas de ellas pueden ser contrarias a la Constitución. Una primera vía

por medio de la cual esta Corte se ve obligada a controlar –en forma

indirecta- la constitucionalidad de ciertas interpretaciones es entonces cuando

uno de esos textos es demandado por un ciudadano, puesto que no puede el

juez constitucional expulsarlo del ordenamiento, por cuanto el artículo 80 Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 08 de junio de 2004.

37

acusado admite ciertas interpretaciones constitucionales, pero tampoco puede

la Corte declararlo exequible en forma pura y simple, por cuanto estaría

legitimando ciertos entendimientos del mismo contrarios a la Carta. En esos

eventos, la única alternativa es recurrir a una sentencia interpretativa o

condicionada, y declarar exequible el texto legal, pero expulsando del

ordenamiento el entendimiento de ese texto que resulta contrario a la Carta”.

(...)

“Ahora bien, una sentencia condicionada o interpretativa implica un cierto

control sobre las interpretaciones de los operadores judiciales, puesto que

expulsa del ordenamiento ciertos entendimientos de la disposición acusada.

Sin embargo, ese control es indirecto y eventual pues opera en abstracto, ya

que no se refiere a las interpretaciones específicas realizadas por

determinados jueces o tribunales sino a entendimientos posibles e hipotéticos

del texto acusado”.

Finalmente se presenta el evento de mayor complejidad. En este escenario, el fundamento

del cargo directo de inconstitucionalidad es un contenido normativo que es expresión del

derecho viviente. Y justamente aquí se presenta el problema competencial tema central de

este trabajo, pues se va a someter al escrutinio constitucional, un contenido normativo

derivado de la interpretación consistente y dominante efectuada por quienes son los

interpretes autorizados de la disposición normativa, de tal forma que un fallo de

inexequibilidad conlleva el descalificar la actuación de ese intérprete autorizado y por ende,

a un inevitable ‘choque de trenes’.

Entonces, el problema de fondo aquí, es dilucidar si la Corte Constitucional tiene la

competencia para controlar las interpretaciones de los funcionarios judiciales. Recordemos

que en virtud de la separación existente entre las distintas jurisdicciones, el juez

constitucional debe ser muy respetuoso de la autonomía interpretativa que tienen estas otras

38

jurisdicciones, por lo cual en principio, no le corresponde condicionar o fijar el sentido

autorizado de los textos legales, salvo cuando hay de por medio un problema de carácter

constitucional. Sobre este particular, en aclaración de voto a la Sentencia T-836 de 2004, se

expresó81:

“La Corte Constitucional sólo puede condicionar el alcance de las

interpretaciones de las disposiciones legales adelantadas por los jueces, y en

especial por los órganos de unificación jurisprudencial, como la Corte

Suprema o el Consejo de Estado, cuando existan razones constitucionales que

justifiquen el condicionamiento. Y no es una razón suficiente que la Corte

Constitucional considere que tiene una interpretación legal mejor de una

disposición, puesto que existe una separación entre la jurisdicción

constitucional y las otras jurisdicciones, y por ello la Corte no puede imponer

a los jueces, y menos al Consejo de Estado, una determinada comprensión de

la ley con base en criterios y discusiones legales”.

En este mismo sentido, en una ocasión anterior, la Corte había afirmado82:

“Esta Corporación, en la medida en que es un juez de constitucionalidad y no

de legalidad, no puede imponer, con base en discusiones puramente legales,

cual es el sentido de una disposición legal, puesto que ésa es labor de los

jueces ordinarios y, en especial, del tribunal de casación. En virtud de la

separación que existe entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción

constitucional, la Corte Constitucional sólo puede establecer en sus sentencias

cuáles son las interpretaciones admitidas de determinadas normas legales

cuando existen valores constitucionales en juego”.

81 Sentencia T-836 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 01 de septiembre de 2004. Aclaración de voto del Magistrado Rodrigo Uprimny Yepes. 82 Sentencia C-109 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 15 de marzo de 1995.

39

Y es que, cuando están en juego los valores y principios de la Carta Política, el problema se

torna evidentemente constitucional y la Corte, en cumplimiento de la misión que le asigna

el artículo 241 Superior, debe entrar de inmediato a resolverlo. Debemos tener muy

presente, que la Constitución es sin duda alguna el fundamento del ordenamiento positivo y

por lo tanto los funcionarios judiciales se hallan sometidos a sus preceptos.

Veamos lo que dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-569 de 2004 al respecto83:

“Sin lugar a dudas, en Colombia el control constitucional derivado de una

demanda ciudadana es abstracto, al menos por las siguientes dos razones: de

un lado, porque se hace al margen de cualquier litigio concreto, ya que

cualquier ciudadano puede demandar cualquier ley, aun cuando ésta no lo

afecte directamente (Constitución Política artículos 40, 214 ordinal 4º y 242

ordinal 1º). Y de otro lado, por cuanto el objeto del control es una disposición

legal, ya que el análisis y la decisión de la Corte recaen sobre la ley

demandada, ya sea por problemas de su contenido material o por vicios de

procedimiento en su formación (Constitución Política artículo 241 ordinal

4º), y no sobre su aplicación concreta.

Por consiguiente, el control constitucional rogado o por demanda ciudadana

es abstracto y recae sobre las leyes y no sobre la actividad de los jueces. Esta

característica ha sido resaltada por esta Corte en numerosas ocasiones,

cuando ha dicho que la “acción pública de inconstitucionalidad es un

mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente -en

Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los

mandatos constitucionales”, y por ello el “análisis que efectúa la Corte debe

darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición

examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga”.

83 Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 08 de junio de 2004.

40

(...)

“Conforme a lo anterior, es cierto que el control constitucional recae

esencialmente sobre las leyes, y no sobre su interpretación o aplicación, y que

la Carta no sólo ampara la autonomía judicial (Constitución Política artículos

228) sino que además establece una separación entre la jurisdicción

constitucional y las otras jurisdicciones (Constitución Política artículos 234,

236 y 241). Todo esto fortalece la idea de que esta Corte carece de

competencia para, por vía de demanda ciudadana y con fuerza erga omnes,

fijar el sentido autorizado de una determinada disposición legal, o controlar la

labor de otros jueces u otras cortes. Sin embargo, el alcance de esa

conclusión no debe ser exagerado indebidamente, por cuanto la Constitución

es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo

(Constitución Política artículo 4º), por lo cual los jueces ordinarios están

también sometidos al imperio de sus mandatos. Además, corresponde a esta

Corte la guarda de la integridad y supremacía de Constitución (Constitución

Política artículo 241). En tales circunstancias, es indudable que corresponde

igualmente a esta Corte, dentro de ciertos límites, asegurar la subordinación

de los funcionarios judiciales a la Constitución”.

Con lo anteriormente expuesto, ya tenemos suficiente claridad para afirmar sin ninguna

duda, que la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre las

interpretaciones que de disposiciones normativas, hacen los respectivos operadores

jurídicos autorizados. Nos corresponde ahora si, resolver qué ocurre cuando el actor basa su

cargo directo de inconstitucionalidad en un contenido normativo que es expresión del

derecho viviente.

Tenemos entonces, que cuando un contenido normativo hace parte del derecho viviente, el

juez constitucional a la hora de efectuar y decidir el examen de constitucionalidad, debe

acoger esa interpretación, pues es la que define el contexto en el cual es realmente aplicada

41

la disposición normativa en la vida jurídica y por ende, corresponde a su verdadero

significado y alcance. Además, de este modo, el juez constitucional valora la labor

hermenéutica realizada por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado. Sin

embargo, esto no implica que la Corte Constitucional no pueda, según las reglas ya vistas,

pronunciarse sobre su adecuación a la Constitución Política.

Ha dicho la Corte Constitucional al respecto84:

“En particular, la Corte ha indicado que la jurisprudencia desarrollada por

los órganos que ocupan la cúpula de las distintas jurisdicciones, y en

particular el Consejo de Estado y la Corte Suprema, juegan un papel

trascendental, pues a esas corporaciones corresponde unificar la

jurisprudencia legal en sus ámbitos específicos. Por ende, al acoger sus

criterios, el juez constitucional no sólo está reconociendo la importancia que

tiene para el derecho la labor interpretativa y de unificación asignada a los

organismos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino además, rescatando

el verdadero significado de la norma, esto es, su significado viviente, o el que

surge de su aplicación”.

Y agregó:

“...una cosa es que el juez constitucional reconozca la autonomía de los jueces

para determinar el alcance de las disposiciones legales, y por ello acoja su

interpretación, si ésta tiene una orientación dominante y consolidada, como

entendimiento viviente del texto acusado, y otra muy distinta que el juez

constitucional abdique de su función de controlar la constitucionalidad de ese

texto. Por ello corresponde a esta Corte Constitucional, como guardiana de la

integridad y supremacía de la Constitución (Constitución Política, artículo

84 Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 08 de junio de 2004.

42

241), examinar si las disposiciones sometidas a control, tal y como han sido

entendidas por el derecho viviente, se ajustan o no a la Carta”.

En conclusión, frente a este tipo de casos, la Corte Constitucional debe como regla general,

acoger esa interpretación dominante y consolidada, pues ella precisa cuál es el contenido

normativo de la disposición (vgr., conforme al derecho viviente, de la disposición A se

deriva el contenido normativo A1) y así queda delimitado entonces, el contenido normativo

que debe ser objeto del control de constitucionalidad. Luego, si el juez constitucional

encuentra que esa interpretación es contraria a la Constitución, declarará la

inconstitucionalidad del respectivo contenido normativo, o de toda la disposición, cuando la

misma no admita una interpretación conforme a la Constitución.

Para una mejor ilustración del tema, a continuación presentaremos las distintas sentencias

de constitucionalidad emitidas por la Corte Constitucional, en las cuales esta Corporación,

de manera evidente, se ha pronunciado sobre interpretaciones judiciales que constituyen

derecho viviente.

Así, por ejemplo, la Corte Constitucional resolvió en la sentencia C- 557 de 200185, la

demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la expresión ‘solamente’

contenida en el artículo 59 de la Ley 610 de 2000.86

85 Sentencia C-557 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 31 de mayo de 2001. 86 Ley 610 de 2000 Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. Artículo 59. Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme. El actor consideró que dicha expresión constituía una violación a los artículos 29, 228, 229 y 230 Superiores en la medida en que se restringe injustificadamente el derecho de las personas a acudir ante las autoridades judiciales, pues dicho precepto señala que únicamente será demandable el acto administrativo con el cual termina el proceso de responsabilidad fiscal, siendo posible que dentro de éste, existan decisiones diferentes a la de terminación del proceso (vgr. la que resuelve las nulidades y la que deniega las pruebas) las cuales, por su incidencia en el acto final, deberían ser igualmente impugnables. Aseveraba el actor, que si bien el artículo 89 de la Constitución señala que corresponde a la ley establecer los recursos, acciones y procedimientos necesarios para la protección de los derechos individuales, dicho mandato no puede cumplirse menoscabando el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia.

43

En el análisis del caso y para precisar el contenido normativo demandado, la Corte

Constitucional recurrió a la doctrina administrativa y a la jurisprudencia del Consejo de

Estado que conforman el derecho viviente en esa materia y del cual se desprende que, en

los procesos de responsabilidad fiscal, sólo puede ser objeto de cuestionamiento judicial el

fallo que declara la responsabilidad fiscal. Por lo tanto, no procede demanda en vía

jurisdiccional contra actos de trámite o preparatorios que no pongan fin a la actuación

administrativa ni imposibiliten su continuación; más sin embargo, esto no significa que

esos actos de trámite no sean objeto de control judicial, pues lo serán, cuando sea

demandado el acto definitivo mediante el cual termina el proceso.

Entonces, la Corte consideró que ese contenido normativo derivado del derecho viviente no

es contrario a la Carta, ya que el artículo demandado contribuye al efectivo funcionamiento

de la administración de justicia y al goce del derecho de acceso a la justicia, pues la ley

regula y limita la procedencia de las acciones precisamente, para asegurar que los procesos

lleguen maduros ante las instancias judiciales y así evitar dilaciones injustificadas. Por lo

tanto, procedió a declarar la exequibilidad de la expresión ‘solamente’, contenida en el

artículo 59 de la Ley 610 de 2000.

En ese mismo año, mediante sentencia C-955 de 200187, la Corte Constitucional resolvió la

demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la expresión ‘y grupos políticos’

contenida en el artículo 1, numeral 5 del Decreto 2241 de 1986.88 Luego de haber dejado en

De este modo, no se están garantizando los derechos al debido proceso (artículo 29) y al acceso a la administración de justicia (artículo 229) de quien es juzgado fiscalmente, pues se crean “zonas vedadas al control judicial dentro de la actuación administrativa so pretexto de preservar una técnica de impugnación de los actos y de una eficacia de la función administrativa mal entendida”. 87 Sentencia C-955 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 06 de septiembre de 2001. 88 Decreto 2241 de 1986. Por el cual se adopta el Código Electoral. Artículo 1. (...) 5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD. Dentro del marco del sistema del cuociente electoral, las corporaciones escrutadoras asegurarán la representación proporcional de los partidos y grupos políticos expresadas en las urnas conforme al artículo 172 de la Constitución Nacional. Según el demandante, la expresión ‘grupo político’ debe entenderse derogada por la de ‘partido político’ que es a la que hace referencia la Constitución Política de 1991. Considera que dicha expresión, constituye una violación a los artículos 172, 263, 264 y 265 Superiores, pues si bien, los partidos o movimientos políticos están a su vez integrados por grupos políticos, la Constitución de 1991 le dio representatividad a los primeros y no a los últimos. De este modo, para el actor la composición de las corporaciones públicas debe hacerse con base en la votación obtenida por los partidos políticos y no por los grupos que los integran, pues aquellos como colectividad, son los únicos autorizados por la Constitución para presentar las listas a los cargos de

44

claro que la expresión acusada no estaba derogada, la Corte entró a precisar el contenido

normativo de la disposición acusada a través del derecho viviente, derivado de la

interpretación hecha por el Consejo de Estado a las normas del Código Electoral y según el

cual, la adjudicación de puestos en las elecciones de miembros de las corporaciones

públicas, se realiza teniendo como base las listas de candidatos y no a los partidos políticos;

jurisprudencia ésta, que el actor consideraba contraria a la constitución.

El juez constitucional determinó que esa interpretación, o más exactamente la norma o

contenido normativo que resulta de la misma, no era contraria a la Constitución, ya que la

representación proporcional (manifestada a través del cuociente electoral) concedida a

favor de las listas de candidatos y no exclusivamente a los partidos políticos, constituye la

interpretación admisible de la disposición normativa a la luz de la Constitución Política.

Puntualizó la Corte, que el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa

ha entendido que por esa vía, se garantiza la participación democrática de los ciudadanos en

el desarrollo de la vida política de la Nación. Por todo lo expuesto, la Corte procedió a

declarar la exequibilidad de la expresión ‘y grupos políticos’ contenida en el artículo 1,

numeral 5 del Decreto 2241 de 1986.

elección popular. Por último, el accionante consideró que la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular, según la cual, “la adjudicación de los puestos se realiza a las listas y no a los partidos”, está en franca contradicción con el espíritu del artículo 263 de la Carta Política, que reconoce la representatividad de los partidos y movimientos políticos y no de las listas. En primera medida, la Corte entró a definir si la expresión acusada, expedida durante la vigencia de la Constitución de 1886, estaba derogada o si por el contrario, debía entenderse vigente, pero armonizada con la Carta política de 1991. La Corte determinó que la expresión ‘grupos políticos’ no se encuentra derogada y que por el contrario, se encuentra implícita en el nuevo Régimen Constitucional, particularmente en los artículos 40, 108, 109 de la Carta, que establecen la posibilidad de que cualquier ciudadano constituya ‘agrupaciones políticas’ sin limitación alguna y que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también puedan inscribir candidatos, y que además reciban beneficios económicos estatales por los resultados que obtengan en las votaciones. Y aún más, la misma expresión fue incorporada en disposiciones de jerarquía estatutaria, como descriptor genérico de cualquier agrupación con fines políticos, por ejemplo el artículo 29 de la Ley 130 de 1994 donde se señala que los grupos políticos podrán utilizar espacios públicos determinados por los alcaldes para colocar propaganda electoral, pero no podrán utilizar espacios privados con el mismo propósito, sin autorización del dueño. Agregó la Corte, que el numeral 5 del artículo 1 del Código Electoral, contiene un principio cardinal del régimen electoral colombiano: el principio de proporcionalidad democrática, el cual se materializa a través del cuociente electoral y se predica tanto de los partidos políticos, como de las demás organizaciones, sociales o políticas más o menos estructuradas, que persiguen un fin político y que intervienen en una contienda electoral con sujeción a la ley mediante la presentación de listas.

45

Más adelante, en la Sentencia C-207 de 200389, la Corte Constitucional se ocupó de la

demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del contenido normativo, derivado

de la interpretación que hace el Consejo de Estado del artículo 17 de la Ley 144 de 1994.90

Después de precisar que en este caso no había operado el fenómeno de la cosa juzgada

constitucional, la Corte aclaró que la Ley 144 de 1994 fue complementada por la Ley 446

de 1998, la cual señaló la autoridad que sería competente para conocer del recurso

extraordinario de revisión contra las sentencias por medio de las cuales se hubiese

decretado la pérdida de la investidura de un congresista. De esta forma, la interpretación

hecha por el Consejo de Estado y de la que se deriva el derecho viviente en la materia, se

sintetiza en tres puntos: 1) El recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo

17 de la ley 144 de 1994, procede sólo contra sentencias mediante las cuales se hubiese

decretado la pérdida de la investidura de congresista, ejecutoriadas a partir del 19 de julio

de 1994, no contra las ejecutoriadas antes de esa fecha. 2) El término de cinco años dentro

del cual ha de interponerse el recurso, se cuenta a partir del 8 de julio de 1998 (fecha en la 89 Sentencia C-207 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 11 de marzo de 2003. 90 Ley 144 de 1994. Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas. Artículo 17. Son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y por las siguientes: a) Falta del debido proceso b) Violación del derecho de defensa. A juicio del actor, del tenor literal de la disposición se desprende que todas aquellas providencias que para el momento en que se expidió la ley 144 de 1994, hubiesen decretado la pérdida de investidura de un parlamentario, son susceptibles del recurso extraordinario de revisión. Señala entonces, que a pesar de este análisis, el Consejo de Estado ha venido considerando que dicho recurso sólo es procedente respecto de las sentencias de pérdida de investidura ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, fecha en la cual entró en vigencia la Ley 144 de 1994 y a la cual no puede dársele aplicación retroactiva. Por lo tanto para el demandante, esa interpretación que hace el Consejo de Estado de la disposición normativa en cuestión, resulta contraria a los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución en la medida que al ser procedente el recurso extraordinario de revisión sólo contra las sentencias proferidas con posterioridad a la vigencia de la ley 144 de 1994, se da, sin justificación alguna, un tratamiento desigual a los ex parlamentarios a quienes se les declaró la pérdida de la investidura con anterioridad al 19 de julio de 1994, situación que a la vez, vulnera sus derechos de defensa y de acceso a la administración de justicia. En primera medida, la Corte Constitucional entró a estudiar si en este caso había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 ya había sido objeto de pronunciamiento constitucional con la sentencia C-247 de 1995, que declaró exequible toda la disposición normativa, salvo el literal c. La conclusión es, que por dirigirse en esta ocasión la demanda contra un contenido normativo, derivado de la interpretación hecha por el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa y no contra el tenor puramente textual de la disposición, la cosa juzgada constitucional no ha operado y por lo tanto se impone un nuevo análisis.

46

que entro en vigencia la Ley 446 de 1998) respecto de aquellas sentencias que hubiesen

quedado ejecutoriadas después del 19 de julio de 1994 y antes del 8 de julio de 1998. 3)

Respecto de las sentencias que hayan quedado ejecutoriadas a partir del 8 de julio de 1998,

los cinco años se cuentan desde la fecha de su ejecutoria.

Después de un extenso análisis de la institución de la pérdida de investidura de los

congresistas, la Corte Constitucional, aun cuando acogió plenamente la interpretación

realizada por el Consejo de Estado por ser el sentido en el que la disposición normativa es

aplicada en la práctica jurídica, determinó que esa interpretación resultaba contraria al

derecho de acceso a la administración de justicia, pues limitar la cobertura del recurso

extraordinario especial de revisión sólo a las sentencias ejecutoriadas con posterioridad al

19 de julio de 1994, no tiene explicación constitucionalmente admisible, más aun, cuando

no se trata de revivir un proceso ya concluido. También estimó la Corte, que esta

interpretación vulnera el derecho a la igualdad, pues la diferencia de trato que se da a los

congresistas que perdieron su investidura con anterioridad a 1994, no persigue un objetivo

admisible a la luz de la Constitución. Y para rematar, consideró la Corte, que si bien el

Consejo de Estado respalda su postura de conceder el recurso extraordinario de revisión

sólo a las sentencias ejecutoriadas a partir de 1994 en el hecho de que la ley no contempló

efectos retroactivos, es claro que la institución de la pérdida de investidura tiene naturaleza

eminentemente sancionatoria y por consiguiente, participa de los principios que gobiernan

el ejercicio del ius puniendi del Estado, razón por la cual, cuando ello resultase procedente

en razón de un tránsito de legislación, los congresistas afectados por la sanción pueden

ampararse en el principio de favorabilidad.

En virtud de todo lo expuesto, la Corte Constitucional resolvió declarar exequible el

contenido normativo del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, complementado por el artículo

33 de la Ley 446 de 1998, bajo el entendido que el recurso extraordinario de revisión allí

previsto, también procede para todas las sentencias ejecutoriadas antes de la vigencia de la

Ley 446 de 1998, incluidas las proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de

47

1994, y que el término de caducidad de cinco años para estos casos, se cuenta a partir del 8

de julio de 1998, fecha de publicación de esta última ley.

Posteriormente, mediante sentencia C-875 de 200391, la Corte Constitucional resolvió la

demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la expresión ‘ningún varón’

contenida en el artículo 422 del Código Civil92.

En principio, la Corte Constitucional consideró que la disposición demandada prodiga un

tratamiento diferencial entre hombres y mujeres que perjudica a los varones, pues les

impide reclamar alimentos cuando han superado los dieciocho años.

Interpretada en su sentido literal, la norma resulta claramente inconstitucional, pues

establece una diferencia de trato basada exclusivamente en el género de su destinatario. Sin

embargo, aclara la Corte, que desde su expedición hasta nuestros días, el Código Civil ha

experimentado una profunda evolución, especialmente en el tema de la igualdad de sexos.

Por ello, las normas que sobreviven en el texto legal como rezagos de una época menos

igualitaria, deben ser interpretadas a la luz de esa renovación del régimen civil.

Por lo tanto, y con el fin de establecer el verdadero significado y alcance que la disposición

tiene en la práctica jurídica, la Corte procedió a examinar el derecho viviente en la materia.

Encontró en resumen, que los distintos operadores jurídicos, vgr. los jueces de familia y el

máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria, han venido interpretando el artículo 422 a la

luz de las disposiciones vigentes y que, gracias a esa interpretación contextualizada, la

91 Sentencia C-875 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 30 de septiembre de 2003. 92 Código Civil. Artículo 422 Duración de la Obligación. Los alimentos que se deben por Ley, se entienden concedidos para toda la vida del alimentario, continuando las circunstancias que legitimaron la demanda. Con todo, ningún varón de aquellos a quienes sólo se debe alimentos necesarios, podrán pedirlos después que haya cumplido veintiún años, salvo que por algún impedimento corporal o mental, se halle inhabilitado para subsistir de su trabajo; pero si posteriormente inhabilitare, revivirá la obligación de alimentarle. Aducía el actor que la expresión mencionada, viola el artículo 13 de la Carta Política, pues establece un trato diferencial plenamente injustificado entre hombres y mujeres, al ubicar a los hombres en una posición de desventaja frente a las mujeres, permitiéndoles a éstas, la posibilidad de solicitar los alimentos necesarios para su subsistencia aun después de la mayoría de edad, mientras que a los varones se les prohíbe obtener este beneficio, a no ser que se den ciertas condiciones que no les permitan valerse por sí mismos, caso en el cual tendrían la posibilidad de solicitar los alimentos.

48

norma sigue produciendo efectos, ya no sólo para los deudores alimentarios varones, sino

también para las mujeres. Agregó la Corte, que cuando los encargados de interpretar y

aplicar los contenidos legales, entienden, en su calidad de expertos, que al artículo 422 del

Código Civil debe dársele un sentido histórico acorde con el sistema jurídico actual, se está

reconociendo que la norma ha evolucionado a la par de las instituciones civiles y que, a

pesar de su aparente pugnacidad, aquella todavía permite regular el término de expiración

de las obligaciones alimentarias.

En virtud de lo expuesto, y haciendo uso del principio de conservación del derecho ya

visto, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión ‘ningún varón’

contenida en el artículo 422 del Código Civil, bajo la condición que también se entienda

referida a ninguna mujer.

En otra oportunidad, la Corte Constitucional mediante sentencia C-043 de 200493, resolvió

la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del artículo 171 del Código

Contencioso Administrativo en el aparte que dice ‘teniendo en cuenta la conducta asumida

por las partes, podrá’94.

93 Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 27 de enero de 2004. 94 Código Contencioso Administrativo Artículo 171 Modificado. Ley 446 de 1998, artículo 55. Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil. El actor consideró que el aparte acusado del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, desconoce la responsabilidad objetiva del Estado consagrada en el artículo 90 de la Constitución, pues condiciona la condena en costas cuando el Estado es vencido, al ejercicio de una facultad discrecional otorgada al juez (el juez podrá), y al resultado de una evaluación subjetiva de la conducta que las partes asumen dentro del proceso (teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes). Igualmente adujo violación del artículo 13 Superior, pues el aparte en mención lleva a que la disposición establezca un trato discriminatorio a favor del Estado, de tal modo que, en lo contencioso administrativo, que es donde se ejerce el control judicial de los actos del Estado, la condena en costas a cargo de la parte vencida está sujeta a una valoración subjetiva realizada por el juez, mientras que en sede civil, que es donde se ejerce el control judicial de los actos de los particulares, la condena en costas siempre es objetiva. En primera medida, la Corte entró a definir si la institución de las costas, hace parte del daño antijurídico derivado de la responsabilidad objetiva del Estado. La conclusión a la que llego la Corporación fue negativa, pues las costas no guardan una relación directa con el daño antijurídico y además su reembolso hace relación a una obligación de tipo procesal y no a una de tipo sustancial. Por tales motivos es válido que el legislador, haciendo uso de la libertad configurativa, pueda regular de manera distinta el fundamento de la condena en costas en las diferentes jurisdicciones, imponiendo determinados requisitos, eso si sin caer en la arbitrariedad.

49

Hechas algunas precisiones sobre las costas procesales, la Corte Constitucional entró a

estudiar la discrecionalidad que tiene el juez, de condenar en costas a la parte vencida en el

proceso según la conducta asumida por ésta. Para tal fin, delimitó el contenido normativo

de la disposición acusada a través del derecho viviente en la materia, derivado de la

jurisprudencia del Consejo de Estado. De éste se desprende, que con la modificación

introducida a esta disposición del Código Contencioso Administrativo por el artículo 55 de

Ley 446 de 1998 se posibilita la condena en costas para la entidad pública vencida, pues

bajo la vigencia del artículo 171 original del Código Contencioso Administrativo, sólo se

permitía dicha condena para el litigante particular vencido en el proceso, incidente o

recurso, con lo cual se está atendiendo al principio de igualdad de las partes. Además, el

nuevo artículo exige una valoración subjetiva para su condena, en tanto que en la norma

anterior, el criterio para su procedencia era simplemente objetivo, pues remitía al artículo

392 del Código de Procedimiento Civil.

No obstante, la dificultad surge al determinar los criterios que debe tener en cuenta el juez

para decidir cuándo la conducta de la parte justifica la condena en costas. Esto según el

propio Consejo de Estado, constituye lo que se denomina una cláusula abierta, que en todo

caso se debe interpretar de forma discrecional y sin abusos ni arbitrariedades. Así, al

parecer del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, la cláusula abierta utilizada

por el legislador en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, no concede al

juez una facultad absolutamente potestativa de decidir cuándo procede o no la condena en

costas, sino que otorga una facultad discrecional que le permite hacer una evaluación

razonable de la conducta procesal de la parte vencida, dentro de cierto margen de

apreciación personal. Esto implica, que solamente resulta posible condenar en costas a

dicha parte, cuando ha procedido con notorio abuso del derecho de acceso a la justicia, por

el ejercicio del derecho de acción o de defensa, de la facultad de solicitar o presentar

pruebas, de interponer recursos o de promover incidentes, en forma claramente irrazonable,

temeraria, infundada, dilatoria o desleal.

50

Por todo lo expuesto, la Corte Constitucional consideró que el contenido normativo de la

disposición acusada, derivado de la interpretación sistemática y dominante hecha por el

Consejo de Estado a través de su jurisprudencia, es acorde a la Constitución y por lo tanto,

procedió a declarar la exequibilidad de la expresión ‘teniendo en cuenta la conducta

asumida por las partes, podrá’, contenida en el artículo 171 del Código Contencioso

Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

Finalmente, un caso de particular interés se encuentra en la sentencia C-426 de 200295. En

esta ocasión, la Corte Constitucional resolvió la demanda de inconstitucionalidad

interpuesta en contra del contenido normativo, derivado de la interpretación que hace el

Consejo de Estado, del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo96. Sin embargo

es de aclarar, que en este pronunciamiento el problema planteado tuvo una aproximación

diametralmente opuesta, ya que el juez constitucional directamente, asumió el papel de

intérprete de la disposición demandada para señalar cuál debería ser su interpretación

conforme a la Constitución, descalificando desde el primer momento, la interpretación

realizada por el Consejo de Estado.

95 Sentencia C- 426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 29 de mayo de 2002. 96 Código Contencioso Administrativo Artículo 84-. Subrogado D.E. 2304 de 1989, artículo 14. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, o mediante falsa motivación con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y servicio. Consideraba el actor, que la doctrina de los motivos y finalidades, viola el derecho de acceso a la administración de justicia, pues impide que a través de la acción de simple nulidad, se demanden los actos administrativos de contenido particular y concreto. Agregaba que, atendiendo al texto del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, lo único que éste exige para que proceda la acción de nulidad simple, es que el acto acusado se encuentre dentro de una de las causales de anulación, sin distinguir entre actos de contenido general o particular, o entre actos de trascendencia social y sin ella. Adicionalmente señalaba, que dentro de las causales para promover la acción de simple nulidad, se encuentra la relativa a la violación ‘del derecho de audiencias y defensa’, lo cual reafirma la procedibilidad de la acción contra todo tipo de actos, pues, en su concepto, aquella sólo es predicable de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Por este motivo también considera que se viola el derecho al debido proceso y en particular el derecho a la defensa.

51

La interpretación de dicha disposición, que de paso constituye el derecho viviente en la

materia, está dada por la llamada doctrina de los motivos y finalidades, según la cual, la

acción de simple nulidad, además de proceder contra todos los actos de contenido general y

abstracto, también puede promoverse contra ciertos actos creadores de situaciones jurídicas

individuales y concretas en los siguientes dos casos: (1) cuando expresamente lo consagre

la ley y (2) cuando el acto, al margen de su carácter particular, despierte un especial interés

para la comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto,

comprometiendo el orden público, social o económico del país. En las demás situaciones, la

acción de simple nulidad no será admisible respecto de los actos particulares, debiendo

acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del plazo a que hace

referencia expresa el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo; esto es, dentro

de los cuatro (4) meses siguientes al de la publicación, notificación, comunicación o

ejecución del acto.

Después de un estudio pormenorizado del contencioso de anulación en el derecho

colombiano, la Corte Constitucional determinó que la doctrina de los motivos y

finalidades, orientación dominante en cuanto a la aplicación del artículo 84 del Código

Contencioso Administrativo, es contraria a la Constitución, pues impide impetrar la acción

de simple nulidad contra un acto administrativo de carácter particular, cuando se pretende

solamente impugnar la legalidad de aquel. Esto resulta contrario a los fines del Estado de

Derecho, ya que se le desconoce al demandante el interés por el orden jurídico y se le priva

del acceso a la administración de justicia. Por tal motivo, la Corte procedió a declarar la

exequibilidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo tal y como fue

subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que

la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto,

cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto.

52

2.2.1 Posición favorable al control sobre interpretaciones judiciales.

Concluido el estudio de los anteriores pronunciamientos de la Corte Constitucional,

podemos colegir que la posición que admite el control sobre interpretaciones judiciales, se

centra en los siguiente puntos.

Primero. Es claro que en nuestro ordenamiento jurídico, encontramos, por un lado,

disposiciones normativas y por otro, normas, o contenidos normativos. Aquellas se refieren

al texto legal como tal, en tanto que estas, corresponden a la interpretación que hacen los

operadores jurídicos de ese texto legal.

Segundo. Aun cuando de la simple lectura del artículo 241 Superior, podría desprenderse

que sólo las disposiciones normativas son objeto del control, esta conclusión es

inadecuada, pues llevaría a desconocer la forma como los textos legislativos son aplicados

por los operadores jurídicos, la cual, en ocasiones, puede estar en flagrante contravía con la

Carta Política, evento en el cual surge un problema de carácter constitucional que hace

imperativa la intervención de la Corte Constitucional en ejercicio de sus expresas

competencias constitucionales.

Tercero. En este contexto, surge una situación particularmente compleja, a saber la que se

presenta, cuando la Corte Constitucional debe abordar el estudio de un contenido

normativo que es expresión del derecho viviente sobre determinada materia.

Cuarto. En todo caso, como presupuesto para ejercer el control de constitucionalidad, la

Corte Constitucional debe atender a los contenidos normativos derivados de la

interpretación que de los textos legales, realizan los distintos operadores jurídicos, sea que

constituyan o no derecho viviente, pues ésta es la forma como se aplica el derecho por

parte de los distintos jueces. Y en este punto, encontramos una doble posición. La primera,

que se aprecia en la sentencia C-426 de 2002, nos dice que la Corte Constitucional puede

verificar la corrección de la labor interpretativa de los jueces desde la perspectiva

constitucional, esto es, asegurarse de que los distintos operadores jurídicos interpreten las

53

leyes en armonía con la Carta Política. Por ello, el papel del máximo tribunal de la

jurisdicción constitucional no se limitaría al de un simple legislador negativo, es decir, a

retirar del ordenamiento jurídico un contenido normativo que se ha encontrado contrario a

la Constitución; también oficiaría como un legislador positivo, que fija con autoridad el

sentido en el que una disposición normativa debe interpretarse.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en dicho pronunciamiento afirmó97:

“Ciertamente, conforme al criterio hermenéutico fijado por la jurisprudencia

de la Corporación, si una preceptiva legal puede ser interpretada en más de un

sentido por parte de las autoridades judiciales que tienen a su cargo la

aplicación de la ley, y alguna de ellas entra en aparente contradicción con los

valores, principios, derechos y garantías que contiene y promueve la

Constitución Política, corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis

de constitucionalidad con el fin de establecer cual es la regla normativa que,

consultando el espíritu del precepto, en realidad se ajusta o se adecua a la

Carta Política”.

(...)

“Así las cosas, es indudable que la función de garantizar la vigencia efectiva

de la Constitución, incluye, bajo ciertos parámetros de procedibilidad, la de

verificar que los jueces y demás autoridades públicas interpreten y apliquen

las leyes en armonía con las prescripciones superiores, pues la Constitución,

como norma de normas, constituye el orden jurídico fundamental del Estado y,

por ende, el eje central de todo el derecho interno (C.P. art. 4°). A este

respecto, recuérdese que, según lo tiene establecido esta Corporación, “la

autonomía que la Corte reconoce a la interpretación legal o judicial tiene

como límite la arbitrariedad y la irrazonabilidad de sus respectivos 97 Sentencia C-426 de 2002. M.P Rodrigo Escobar Gil. 29 de mayo de 2002.

54

resultados”, siendo el control de constitucionalidad una vía expedita para

reivindicar el verdadero alcance de la ley y de su validez frente a la Carta,

particularmente, cuando a la luz del derecho viviente ésta entra en

contradicción con el texto Superior”.

La segunda posición, se ilustra en la sentencia C-207 de 2003. Aquí, la Corte

Constitucional asume, sin valorar por si misma, ese proceso interpretativo que realiza el

operador jurídico autorizado y se pronuncia, exclusivamente, sobre la adecuación de la

norma resultante con la Constitución. Entonces, bajo este contexto, el juez constitucional

acepta que en virtud de la separación existente entre la jurisdicción constitucional y las

otras jurisdicciones, los conflictos jurídicos que surgen en torno al proceso de aplicación e

interpretación de las normas legales, son del resorte exclusivo de los distintos jueces. De

este modo, el control objetivo sobre contenidos normativos, no implica un juicio sobre la

corrección del proceso interpretativo, ni el señalamiento de sentidos imperativos de

interpretación.

Al respecto, la Corte Constitucional en dicho pronunciamiento dijo98:

“En este contexto, no corresponde a la Corte determinar la manera como

deben interpretarse los textos legales sometidos a su consideración, sino

establecer si una o varias de las posibles interpretaciones de un texto legal -y

más precisamente, los contenidos normativos que de ellas se derivan- resultan

contrarias a la Constitución. En tales hipótesis, no efectúa la Corte, por

consiguiente, un juicio sobre la corrección hermenéutica de las decisiones

judiciales que fijan el sentido de la ley, sino que su pronunciamiento recae,

exclusivamente, sobre un contenido normativo, aquel que resulta del proceso

de interpretación y aplicación de la ley por los operadores jurídicos

autorizados”.

98 Sentencia C-207 de 2003. M.P Rodrigo Escobar Gil. 11 de marzo de 2003.

55

Quinto. Como resultado del examen de constitucionalidad, los contenidos normativos

presentes en la disposición, pueden estar o no en consonancia con la Constitución.

Entonces, la Corte Constitucional según sea el caso, procederá a declarar la exequibilidad,

o por el contrario, la inexequibilidad de ese texto legal, a menos que la disposición en

cuestión admita una interpretación acorde con la Carta Política, evento en el cual, la Corte

Constitucional recurrirá a una sentencia interpretativa.

2.2.2 Posición negativa al control sobre interpretaciones judiciales. Sin embargo, a pesar de todos los argumentos hasta aquí construidos, que justifican el

control de constitucionalidad sobre los contenidos normativos provenientes de las

interpretaciones judiciales, hay quienes afirman que dicha práctica es manifiesta y

abiertamente contraria a la Constitución.

Una de estas opiniones, emana del propio Consejo de Estado, el cual en sentencia del 04 de

marzo de 200399, le salió al paso a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia

C-426 del 29 de mayo de 2002 en lo relativo a la procedencia de la acción de simple

nulidad contra los actos administrativos de carácter particular.

En dicho pronunciamiento, esta Corporación afirmaba que la distribución de competencias

entre los distintos órganos constitucionales tenía límites claramente establecidos.

“En un estado de derecho no pueden existir órganos con competencias

ilimitadas, aun tratándose de órganos de control de superior jerarquía, pues

los estados de esa clase se caracterizan precisamente por la distribución de

competencias entre las distintas autoridades y por el respeto de las mismas.

Cuando se desconoce ese principio limitante en la actuación de los órganos

estatales, se corre el riesgo de anarquizar el ordenamiento jurídico y se crean

99 Consejo de Estado. Sentencia del 04 de marzo de 2003. Sala plena de lo contencioso administrativo. Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola.

56

condiciones de concentración de poder no previstas constitucionalmente y

riesgos para el sistema de balanzas y contrapesos propios del sistema

democrático”100.

De esta forma, interpretar, reformar y derogar las leyes, expedir códigos en todos los

ramos de la legislación y reformar sus disposiciones, al tenor del artículo 150 Superior

numerales 1 y 2, es competencia exclusiva y excluyente del legislador; así como en virtud

del artículo 241 Superior, la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los

estrictos y precisos términos de ese artículo, corresponde a la Corte Constitucional. Dicha

disposición, prescribe en su numeral 4 que corresponde a la Corte Constitucional ‘Decidir

sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes,

tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación’.

Esto según el Consejo de Estado,

“...indica que la competencia de la Corte Constitucional tiene unos límites

precisos, fijados por la norma que se la otorga. No puede la Corte, sin

desconocer los estrictos y precisos términos de esa facultad, extender su

competencia a dominios no previstos en la norma que le asigna su

competencia”101.

Y agrega:

“Cuando la Corte Constitucional, en el ejercicio de esa competencia, no

decide sobre la petición de inconstitucionalidad de las leyes o de los decretos

con fuerza de ley, mediante el procedimiento de confrontación de las

disposiciones acusadas con los preceptos de la Constitución, sino que extiende

100 Consejo de Estado. Sentencia del 04 de marzo de 2003. Sala plena de lo contencioso administrativo. Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola. 101 Consejo de Estado. Sentencia del 04 de marzo de 2003. Sala plena de lo contencioso administrativo. Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola.

57

su control, sin fundamento en el derecho positivo, a la interpretación que de

las normas controlables hacen los jueces, con la pretensión de imponer sus

criterios de interpretación a los operadores jurídicos, traslada el objeto de su

competencia a una materia no prevista constitucionalmente e incurre en

manifiesta no aplicación de la norma constitucional que le da la competencia y

crea así una nueva acción de inconstitucionalidad referida a la jurisprudencia

producida por los jueces de la República. Esa acción no tiene fundamento

alguno en el derecho constitucional colombiano, que, de todos es sabido, es un

derecho legislado, no pretoriano”102.

De otra parte, estima el Consejo de Estado que este tipo de decisiones desconoce el

contenido del artículo 230 de la Constitución, cuyo texto obliga a todos los jueces, incluida

la Corte Constitucional, cuando prescribe que ‘los jueces, en sus providencias, sólo están

sometidos al imperio de la ley’ y que ‘la equidad, la jurisprudencia, los principios generales

del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial’.

“De manera que el fallo de exequibilidad sobre determinada interpretación de

una norma legal, para ser aceptable, tendría que dicha competencia estar

consagrada expresamente, en términos estrictos y precisos, por una reforma

constitucional, en donde además se tendría que reformar también el artículo

230 constitucional. De no ser así, se estaría en presencia de un derecho de

creación jurisprudencial, en asuntos sobre los que existen normas expresas, lo

cual es incompatible con nuestro ordenamiento jurídico”103.

En resumen, el Consejo de Estado considera que es autónomo en la producción de su

jurisprudencia y que por ser tribunal supremo de lo contencioso administrativo, según se

desprende del artículo 237 numeral 1 de la Carta Política, “no tiene superior que pueda

102 Consejo de Estado. Sentencia del 04 de marzo de 2003. Sala plena de lo contencioso administrativo. Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola. 103 Consejo de Estado. Sentencia del 04 de marzo de 2003. Sala plena de lo contencioso administrativo. Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola.

58

interferir en el ejercicio de sus funciones en la administración de justicia, por la elemental

razón de que dejaría de ser supremo, si sus fallos pudieran ser determinados por otra

autoridad judicial o política”104.

Otra opinión en contra, proviene de Rafael Méndez Arango105, ex magistrado de la Sala de

Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Afirma el autor, que cuando el artículo

113 de la Constitución determina la estructura del Estado, acoge la tradicional división del

poder público en tres ramas, a saber, legislativa, ejecutiva y judicial, y que por tener

funciones claramente separadas, ninguna de ellas es titular de la soberanía, la cual reside

exclusivamente en el pueblo. Agrega que con esta tridivisión del poder, la Constitución de

1991 no hizo más que conservar un principio consagrado en Colombia desde sus primeras

constituciones, y según el cual, resultaría tiránica la reunión de las funciones legislativa,

ejecutiva y judicial en una sola persona o corporación, como también sería tiránico y

contrario a los mandatos de la Constitución, el ejercicio arbitrario o ilimitado de cualquiera

de las funciones propias del poder público. Es por ello, que las funciones de los diferentes

órganos deben ser ejercidas en los precisos términos que establezca la Constitución y la

ley. Entonces, a juicio del autor, del título Vlll de la Carta Política se desprende que la rama

judicial se compone de una jurisdicción ordinaria, una contencioso administrativa y una

constitucional. Por tal motivo, la Corte Constitucional no es más que uno de los varios

órganos que integran la rama judicial y como todo juez, tiene el deber de no extralimitar sus

funciones. Además, en virtud del artículo 121 Constitucional, cuando dispone que

‘ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la

Constitución y la ley’, se expulsó de nuestro ordenamiento positivo la denominada teoría

de los poderes implícitos y por lo tanto, no existen argumentos para pensar que la Corte

Constitucional esté revestida de facultades que sobrepasan las taxativamente señaladas por

el artículo 241 Superior y sin que quepa introducir, por vía de doctrina constitucional, que

104 Consejo de Estado. Sentencia del 04 de marzo de 2003. Sala plena de lo contencioso administrativo. Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola. 105 MÉNDEZ ARANGO, Rafael. ¿Modulación de sentencias o extralimitación de funciones? En: Actualidad laboral y seguridad social Nº 107 (sep.-oct. 2001). Bogotá : Legis, 2001. p. 18-20.

59

dichas facultades se fundamentan en teorías foráneas y en el proceder de los tribunales

constitucionales europeos.

Por consiguiente, concluye el autor, la función de la Corte Constitucional, como uno de los

varios órganos de la rama judicial, es la de administrar justicia y no la de legislar, cuando

so pretexto de modular los efectos de una sentencia o para evitar supuestos vacíos

legislativos, adiciona una ley ordenando algo que ella no prevé. Es innegable que con este

tipo de prácticas, se incumplen los mandatos constitucionales.

Así las cosas, la crítica a la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad sobre

contenidos normativos que se desprenden de las interpretaciones hechas por los máximos

operadores jurídicos de cada jurisdicción, se puede concretar en tres puntos. El primero, es

que con este tipo de actuaciones, la Corte Constitucional está ejerciendo una competencia

que desborda lo previsto por el artículo 241 Superior, pues de la simple lectura de este

texto no se desprende que la Corte pueda emitir pronunciamientos sobre las

interpretaciones que hacen los jueces de los textos legales, ya sea descalificándolas o

dándoles un sentido no previsto por el respectivo operador jurídico. Esto, además de dar

vida a un nuevo tipo de acción de inconstitucionalidad, referida a la jurisprudencia de los

jueces, hace ver claramente como la Corte Constitucional en ocasiones desconoce, que tan

solo es uno de los varios órganos que conforman la rama judicial, con precisas atribuciones

que no puede sobrepasar, cosa que hace cuando toma parte en los asuntos de otras ramas y

jurisdicciones. Al hacerlo, no sólo está violando el artículo 121 de la Carta y por ende,

desconociendo la tradicional división del poder público en tres ramas. También está

concentrando un poder excesivo, que pone en peligro la estabilidad del sistema

democrático. El segundo punto, consiste en que la Corte Constitucional con este tipo de

fallos, desconoce el tenor literal del artículo 230 Superior, texto que prescribe para todos

los jueces, que a la hora de administrar justicia únicamente están sometidos al imperio de

la ley. Por lo tanto, para que un pronunciamiento de este tipo sea válido, se tendría que

reformar el mencionado artículo 230 de la Constitución, pues de lo contrario estaríamos

frente a un derecho de creación jurisprudencial, el cual no tiene cabida a la luz de nuestro

60

ordenamiento jurídico. Finalmente, el último punto radica en que la Corte Constitucional,

fundamenta y ampara este tipo de pronunciamientos en doctrinas extranjeras, derivadas en

su mayoría, del funcionamiento de tribunales constitucionales europeos. Si bien en esos

países puede estar plenamente justificado un fallo, que en últimas recae sobre la

interpretación que hace un operador jurídico de una disposición, en Colombia esta práctica

no tiene ningún fundamento constitucional ni legal.

2.2.3 Síntesis de la posición que defiende el control de constitucionalidad

sobre interpretaciones judiciales.

Hasta aquí, hemos presentado ampliamente las dos posiciones existentes en cuanto al tema.

No obstante, y a pesar de los argumentos en contra, el control de constitucionalidad sobre

contenidos normativos que se derivan de la interpretación hecha por los operadores

jurídicos de cada jurisdicción, definitivamente, se impone. El artículo 241 de la

Constitución le asigna una misión a la Corte Constitucional: ser la guardiana de la

integridad y supremacía de la Constitución. A esta labor, no se le pueden oponer obstáculos

argumentativos que no consultan la realidad, como por ejemplo, que en ninguna parte del

mencionado artículo 241 diga que el control pueda recaer sobre un contenido normativo

que se desprende de la interpretación de determinado juez, y que además puede ser derecho

viviente. Esta forma de entender el funcionamiento del control de constitucionalidad es

equívoca; afirmar que sólo las disposiciones normativas son objeto del control, dejando por

fuera los contenidos normativos que se puedan desprender de las mismas, vía

interpretación, y que determinan el verdadero sentido, significado y alcance que ese texto

legal tiene en la práctica, es errado. Se estaría ignorando por completo, como diría la

propia Corte Constitucional “el derecho realmente vivido por los ciudadanos”106. Veamos

el siguiente ejemplo: Supongamos que tenemos una disposición X que tiene dos contenidos

normativos: Uno, Xo, que corresponde al tenor literal de la disposición, pero que los

operadores jurídicos no aplican, y otro, X1, que corresponde al derecho viviente, esto es, a

106 Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 08 de junio de 2004.

61

la interpretación que de la disposición hace por ejemplo, el Consejo de Estado y que es

empleada de manera regular por los operadores jurídicos. Ahora bien, si tomamos los dos

contenidos normativos de manera aislada, se tiene que Xo se aviene completamente a la

Constitución, al paso que X1, resulta contrario a la Carta. Así, en un escenario como éste

resultaría poco coherente, que la Corte Constitucional se pronunciara sobre Xo y declarara

la exequibilidad de la disposición normativa, ignorando X1, que es el sentido real de

aplicación de la norma.

El problema reside entonces, en una diferente concepción del ámbito que tiene la función

de control de constitucionalidad. Una de las posturas, parte de la consideración según la

cual, el control de constitucionalidad recae, exclusivamente, sobre la disposición normativa.

De este modo, si una disposición normativa es encontrada ajustada a la Constitución, la

tarea de interpretar esa disposición y resolver los casos por ella cobijados, es

responsabilidad del juez competente en la respectiva jurisdicción, sin que la Corte

Constitucional esté facultada para fijar un mejor criterio de interpretación. Sin embargo

dentro de este contexto, surge una ‘tendencia’ que de alguna manera ha sido reflejada en

ciertas sentencias de la Corte Constitucional, consistente en que el juez constitucional

descalifica ese proceso interpretativo que es responsabilidad exclusiva del juez competente

de acuerdo con la Constitución y la ley. Esa interpretación resultante comporta entonces,

interferir en el ámbito de autocorrección judicial, ya que el juez constitucional sustituye al

juez ordinario o contencioso administrativo en la aplicación de la ley.

La posición contraria, parte de una premisa diferente. El juez constitucional no cuestiona el

proceso interpretativo, por el contrario, lo asume plenamente para determinar el verdadero

significado que tiene la disposición normativa en la practica judicial, y luego, si ese

contenido normativo del texto legal es contrario a la Constitución, lo expulsará del

ordenamiento jurídico en ejercicio de la competencia propia del control abstracto de

normas.

62

Por otro lado, si bien es cierto que el artículo 230 de la Carta Política, prescribe que los

jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, no se puede llegar al

extremo de afirmar que entonces, no están sometidos al ‘imperio de la Constitución’. La

Constitución es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo. Así

lo preceptúa claramente el artículo 4 Superior. Es por ello que los funcionarios judiciales

también están subordinados a la Constitución, y por lo tanto, sus actuaciones son

perfectamente controlables por quien tiene la misión de salvaguardar la integridad y

supremacía de la Constitución: La Corte Constitucional.

63

CONCLUSIONES

Después de haber estudiado el problema planteado y los temas relacionado con éste,

podemos sacar las siguientes conclusiones.

1. Aunque técnicamente en los casos planteados en este trabajo, el control de

constitucionalidad recae sobre un contenido normativo que se ha desprendido de la

interpretación consistente y dominante que hace determinado operador jurídico de la

disposición normativa, no se puede desconocer que al tachar de inconstitucional ese

contenido normativo, implícitamente se está descalificando también el proceso

interpretativo que condujo a establecer dicho contenido, el cual debió, necesariamente,

haber incorporado la dimensión constitucional, caso en el cual el resultado lesivo del Orden

Superior, se habría evitado. Esto es, los jueces no pueden interpretar una disposición

normativa en un sentido que resulte contrario a la Carta Política; si lo hacen, hay una

incorrección del proceso interpretativo.

2. No obstante, seguimos afirmando tajantemente que el control de constitucionalidad que

recae sobre contenidos normativos, en definitiva, se impone. Tal y como ya lo hemos

explicado ampliamente, el artículo 241 le confía a la Corte Constitucional la guarda de la

integridad y supremacía de la Constitución, y en el ejercicio de esta misión, no pueden

existir zonas vedadas a ese control. En concreto, si esto no fuera así, significaría que los

jueces tendrían el privilegio de no tener sometida a los cánones constitucionales su

jurisprudencia, pudiendo ella contener manifiestas irregularidades y arbitrariedades. Esto a

todas luces, no es admisible en un estado social de derecho como el nuestro.

3. Sin embargo, surge una duda: ¿Cuál es el ámbito del control que ejerce el juez

constitucional? La pregunta es justificada, pues en algunos casos parecería que el juez

constitucional, mediante su pronunciamiento, está imponiendo determinadas

interpretaciones a los distintos operadores judiciales, lo cual constituiría una indebida

64

ingerencia suya en órbitas que no le corresponden. Entonces, la respuesta al interrogante es

que el ámbito de la función de control desarrollada por el juez constitucional, se enmarca

dentro del principio de la supremacía constitucional, en consonancia con las competencias

que a éste le son atribuidas por la propia Carta Política. Es cierto que el juez constitucional

siempre debe acoger la labor interpretativa del operador jurídico, pues es ese operador

quien aplica la disposición legal en la práctica judicial. No obstante, si precisado el

contenido normativo de la disposición por medio de esa interpretación, la Corte

Constitucional lo encuentra no ajustado a los principios constitucionales, esta Corporación,

en ejercicio legítimo de la labor que le confía el artículo 241 Superior, puede en su fallo,

dar la interpretación que considere, es la que se ajusta a la Carta para evitar de este modo,

una declaración de inexequibilidad de la disposición. Esto de ninguna manera puede

considerarse una intromisión en el ámbito de competencia de otros jueces. Simplemente

con este proceder, la Corte Constitucional está cumpliendo a cabalidad su misión.

Recordemos que producir un texto legal, conlleva un enorme esfuerzo legislativo que se

debe preservar; eliminarlo de un solo tajo, conduce a situaciones que resultan perjudiciales

e injustas para los ciudadanos del común y esto sencillamente no debe suceder.

4. Es perfectamente comprensible que este tipo de conflictos se presenten en Colombia.

Nuestro ordenamiento jurídico atraviesa por una etapa de transición, que exige un proceso

de acomodamiento de los diversos actores institucionales al rol que les corresponde dentro

del nuevo ordenamiento constitucional. Recordemos que estos conflictos, también se

presentaron en los estados europeos cuando entraron en funcionamiento sus respectivos

tribunales constitucionales, en promedio hace ya 30 o más años, y hoy día en esos países,

no se presentan grandes controversias por fallos que debido a su complejidad, a nosotros

nos parecerían censurables.

5. Por último. Con todo lo que hasta aquí hemos expuesto, ha quedado demostrada

plenamente la existencia de este conflicto competencial. No obstante es de agregar, que

gran parte de la controversia se genera por que algunos actores institucionales pretenden

que los textos legislativos sean algo estático, desconociendo el verdadero ámbito dentro del

65

cual se aplican. Con ello, no sólo están desconociendo la dinámica jurídica del

ordenamiento, sino también dejando de lado, que en realidad el control de

constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales, es una consecuencia obligada de la

distinción entre norma y disposición normativa.

66

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