el consorcio de compensación de seguros: institución única ...

Ignacio Machetti Bermejo*

EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓNDE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA,MULTIDISCIPLINAR Y FLEXIBLEAL SERVICIO DEL SEGURO ESPAÑOLEl Consorcio de Compensación de Seguros, nacido en los años 40 y evolucionado comoentidad específica del seguro español para la protección de los riesgos de naturalezacatastrófica, ha llegado a constituirse en referencia mundial, y se ha convertido, en sus65 años de historia, en una institución de complemento al sector asegurador privado,sobre las bases de transparencia y de no competencia, en otras muchas áreas de estaactividad económica, desarrollando funciones puramente aseguradoras, y también otrasno estrictamente aseguradoras pero directamente vinculadas, como la prevención deriesgos o la actividad de liquidación de entidades aseguradoras, en beneficio delcolectivo de asegurados y damnificados. Para esta entidad, el comienzo del siglo XXI haresultado especialmente significativo.

Palabras clave: seguros, riesgos extraordinarios, catástrofes naturales, fondo de garantía, provisiones

técnicas, solvencia.

Clasificación JEL: G22.

1. La institución. Nacimiento y evolución

Hablar hoy del Consorcio de Compensación de Segu-

ros, en especial si se hace para personas no vinculadas

profesionalmente al sector asegurador, es una tarea

compleja y al mismo tiempo muy conveniente. Compleja

porque, tras nada menos que 65 años de evolución, en

los que sus funciones no han dejado de aumentar en nú-

mero, variedad, importancia, repercusión y tamaño —vo-

lumen de operaciones—, estamos ante toda una institu-

ción única, multidisciplinar y flexible, como reza el título

de este trabajo, por lo demás originalmente española y

—para variar— señalada como referente a nivel mundial

en el ámbito asegurador; y muy conveniente porque es

toda la sociedad, y no en especial el sector conformado

por las entidades aseguradoras —más que instrumental-

mente—, la destinataria de los servicios que presta, lo

que, junto con otras muchas circunstancias, justifica y

exige que sea de naturaleza pública.

En efecto, la esencia del Consorcio es el complemen-

to de la actividad aseguradora privada, siempre bajo un

principio de ausencia de competencia con el sector pri-

vado, al objeto de garantizar la atención de necesidades

EL SECTOR ASEGURADOR Y DE LOS PLANES Y FONDOS DE PENSIONESNoviembre-Diciembre 2006. N.º 833 69ICE

* Director General del Consorcio de Compensación de Seguros.

de protección no totalmente cubiertas por aquélla, y que

sin embargo se hace necesario cubrir por razones de in-

terés público y general. Ése fue su origen y tal continúa

siendo, en la actualidad, la razón que justifica su exis-

tencia. Un breve repaso a la historia resultará muy ilus-

trativo.

Desde el origen hasta la Ley de 16 de diciembre

de 19541

Al finalizar la contienda civil española, se planteó una

situación en la que, por un lado, fue necesario, obvia-

mente, adoptar todas las medidas posibles para reparar

los cuantiosos daños causados y permitir la más rápida

recuperación económica y, por otro, se requirieron nor-

mas que resolviesen las discrepancias sobre en qué

medida correspondía al sector asegurador atender las

reclamaciones, habida cuenta de que, en general, el

riesgo de guerra no estaba contemplado en las pólizas.

La cuestión se planteó tanto en seguros de cosas como

en seguros de personas (vida y accidentes), si bien la

solución varió de un caso a otro.

— En el ámbito de los daños patrimoniales, la Ley de

17 de octubre de 1940 reguló un compromiso entre ase-

gurados y entidades para someter al arbitraje de la Jun-

ta Consultiva de Seguros las normas de actuación, que

ambas partes aceptaron. Las normas fueron dictadas

por Laudo de la Junta de 21 de noviembre de 1940, y a

su amparo se acordó que el conjunto de aseguradoras y

reaseguradoras afectadas contribuirían a la liquidación

de los daños con 100 millones de pesetas. Para afrontar

el resto de los daños, la Ley de 24 de junio de 1941 creó

el Consorcio de Compensación de Riesgos de Motín (a

partir de 1944, Consorcio de Compensación de Riesgos

Catastróficos sobre las Cosas), que recibió en cuatro

plazos la cantidad citada con el encargo de ocuparse de

su liquidación, y se hizo cargo de la diferencia, para lo

que se le autorizó a emitir deuda con un interés del 4

por 100, que fue suscrita por el propio sector asegura-

dor como apta para la cobertura de sus propias reservas

técnicas, y para cuya atención se estableció un recargo

a favor del Consorcio del 10 por 100 sobre las primas de

los seguros de incendios, robo y riesgos complementa-

rios, pólizas que en adelante tendrían cobertura de los

acontecimientos de naturaleza catastrófica a través de

este organismo.

— Por Ley de 17 de octubre de 1941 se estableció

que los siniestros ordinarios de accidentes personales

se atenderían por las respectivas aseguradoras, pero

que los producidos por el conflicto se liquidarían por el

Consorcio de Compensación de Accidentes Individua-

les, distinguiendo dos supuestos: en las pólizas que

contemplaban el riesgo de guerra, se indemnizaría el

100 por 100 del capital asegurado; en las que no, el 60

por 100. Para su atención, se establecieron ciertas

aportaciones de las entidades, y de nuevo se autorizó a

este Consorcio a emitir deuda similar a la ya citada, e

igualmente se estableció un recargo a su favor del 10

por 100 de las primas del ramo.

— En el ramo de vida el problema fue menor, ya que

las entidades disponían de reservas matemáticas, pro-

pias de estas operaciones, pero igualmente se creó por

Ley de 17 de mayo de 1940 una entidad, el Consorcio

de Compensación de Seguros (ramo de vida) —de he-

cho el primero de los tres— que daría cauce a la liquida-

ción de los siniestros, aunque sin emisión de deuda.

Este Consorcio se extinguió en junio de 1954.

Estando en curso los trabajos de estos organismos, se

dieron otros acontecimientos de naturaleza catastrófica

(incendio de Santander en febrero de 1941, incendio de

Canfranc en abril del mismo año) cuya atención se enco-

mendó al primer Consorcio citado, hasta que, a la vista de

la bondad de la experiencia y de las posibilidades financie-

ras del mecanismo de cobertura, la Ley de 16 de diciem-

bre de 1954 integró los dos organismos supérstites (de co-

sas y de accidentes) en el Consorcio de Compensación de

Seguros, a quien se encargó de indemnizar, en régimen

70 EL SECTOR ASEGURADOR Y DE LOS PLANES Y FONDOS DE PENSIONESNoviembre-Diciembre 2006. N.º 833

IGNACIO MACHETTI BERMEJO

ICE

1 DEL CAÑO ESCUDERO, F. (1983): Derecho español de seguros,3.ª edición, Madrid.

También MUÑOZ BONHIVER, F. (1988): El Consorcio deCompensación de Seguros: historia y presente, Madrid.

de exclusiva, los riesgos que «no sean susceptibles de ga-

rantía mediante póliza de seguro privado ordinario, por

obedecer a causas anormales o de naturaleza extraordi-

naria». El Reglamento de dicha Ley, de 1956, desarrollaba

algunos de los acontecimientos cubiertos, entre los que se

encontraban la inundación, los movimientos sísmicos, las

erupciones volcánicas, los huracanes y otros fenómenos

meteorológicos de carácter excepcional, y los hechos de

carácter político o social.

Desde la Ley de 1954 hasta su Estatuto legal

de 1990

A partir de su consolidación por la Ley de 1954, el

Consorcio de Compensación de Seguros fue instituyén-

dose como lo que podría denominarse una «agencia es-

tatal de seguros»2, al servir de cauce a través del cual

se ha hecho efectiva la intervención del Estado en dis-

tintos ámbitos aseguradores. Aunque más adelante se

procurará sistematizar la variedad actual de funciones

del Consorcio, pueden resumirse los hitos más impor-

tantes de su evolución como sigue:

— Habiéndose concedido ya por Ley en 1953 al Con-

sorcio de Compensación de Riesgos Catastróficos so-

bre las Cosas algunas competencias en la compensa-

ción de los riesgos de pedrisco y de muerte de ganado,

así como de indemnización de siniestros producidos por

causas extraordinarias en el ramo de incendio de cose-

chas, la Ley de 28 de diciembre de 1978, de Seguros

Agrarios Combinados, y su Reglamento de 1979 otor-

gan al Consorcio el doble papel que conserva en la ac-

tualidad: coasegurador del citado sistema de seguros y

reasegurador obligatorio del cuadro de coaseguro en

los términos que se establecen anualmente por Orden

ministerial. En la práctica, esta protección financiera, vía

reaseguro, es lo que ha permitido al sistema español de

seguros agrarios alcanzar su generalidad y desarrollo

actuales.

— Creado el seguro de crédito a la exportación por

Real Decreto-Ley de 6 de agosto de 1928, por Decre-

to-Ley de 3 de noviembre de 1960 se dispuso que los

riesgos comerciales de este seguro continuarían cubier-

tos por la Compañía Española de Seguros de Crédito y

Caución, S.A., y que los riesgos políticos y extraordina-

rios se cubrirían por el Consorcio. Modificado el régimen

por Ley de 4 de julio de 1970, y creada, en la misma nor-

ma, la Compañía Española de Seguros de Crédito a la

Exportación, S.A. (CESCE), a la que se encomendó en

exclusiva la cobertura por cuenta del Estado de los ries-

gos políticos y extraordinarios, el Consorcio pasó a ejer-

cer funciones de reasegurador de los riesgos comercia-

les, y de administrador de los fondos destinados al se-

guro por cuenta del Estado. Esta última es la única

función que el Consorcio conserva en la actualidad,

después de que, en 1990, se liberalizara el seguro, su-

primiendo la citada clasificación de los riesgos.

— Hito fundamental en la historia del Consorcio fue el

Real Decreto de 13 de noviembre de 1981, que dispone

la integración en esta entidad de otros tres Organismos

Autónomos dependientes del Ministerio de Hacienda con

competencias en el ámbito de los seguros, cuyas funcio-

nes y patrimonio asumió aquél. Estos Organismos eran:

� La Comisaría del Seguro Obligatorio de Viajeros,

creada en 1928 para la gestión en exclusiva de dicho

seguro obligatorio de accidentes personales en viaje en

medio de transporte colectivo, que entonces se instau-

raba. En 1989, un nuevo reglamento del seguro vino a li-

beralizarlo, reservando al Consorcio las funciones de

«fondo de garantía» que hoy conserva.

� El Fondo Nacional de Garantía de Riesgos de la

Circulación, creado en 1962, al implantarse por primera

vez en nuestro país el seguro obligatorio de automóvi-

les, con las funciones, entre otras de tipo administrativo,

de ofrecer la cobertura del seguro a los particulares que

no fueran aceptados por las entidades aseguradoras,


2 Expresión responsabilidad exclusiva del autor, y que carece de baselegal, para destacar el número e importancia de las funcionesaseguradoras que esta entidad ha ido adquiriendo en el transcurso delos años, y el hecho de que la intervención pública complementaria delsector asegurador se ha canalizado a través de ella en numerososcasos.

EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA ...

así como a los vehículos de titularidad pública, y de ga-

rantizar las indemnizaciones cuando el conductor o el

vehículo causantes del siniestro fueran desconocidos,

no estuviera asegurado o su entidad aseguradora estu-

viera disuelta, suspendiera pagos o quebrase, a lo que

se añadió después la garantía de los daños causados

por un vehículo robado. Similares funciones en relación

con el seguro obligatorio del cazador se le asignaron a

este organismo con la Ley de Caza de 1970.

� La Caja Central de Seguros, con funciones de teso-

rería.

Más adelante tendremos ocasión de analizar la situa-

ción actual de todas las funciones que el Consorcio rea-

liza en relación con estos seguros.

— La Ley de 29 de abril de 1964, de Energía Nuclear,

establece por primera vez la obligación de todo explota-

dor de una instalación nuclear de contratar una cobertura

de los riesgos de responsabilidad derivada de los acci-

dentes nucleares, y asigna al Consorcio una serie de fun-

ciones entre las que el reglamento de dicha ley desarrolla

la de participar en la cobertura en el caso de que no se al-

canzara por el conjunto de las entidades aseguradoras el

límite mínimo de responsabilidad previsto en la Ley, y la

de efectuar operaciones de reaseguro en la forma que

determine el Ministerio de Hacienda. En la práctica, estas

funciones no han tenido desarrollo hasta ahora.

En definitiva, y hasta la más reciente regulación, son

varias las funciones aseguradoras —y no asegurado-

ras— que todas las normas anteriores han ido asignan-

do al Consorcio. Cabe destacar que, de entre las que

aún hoy ejerce, las más antiguas proceden de 1928, en-

tonces asignadas a la Comisaría del SOV, hoy integrada

en el Consorcio.

A partir del Estatuto:

la especial significación del siglo XXI

El mayor cambio en la regulación del Consorcio en los

últimos años, y el que inicia lo que podemos denominar

época moderna de esta entidad vino de la mano de la

Ley 21/1990, de 19 de diciembre, que aprobó su nuevo

Estatuto legal. Ello venía exigido por la modificación lle-

vada a cabo por el Real Decreto Legislativo 1255/1986,

de 6 de junio, en la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre

ordenación del seguro privado, para adaptarla a los

compromisos derivados del Tratado de Adhesión de

España a la Comunidad Económica Europea, y se hacía

inexcusable al exigir dicho tratado la pérdida del carác-

ter monopolístico de una de sus principales funciones:

la vinculada a los riesgos extraordinarios. Además de

perder la exclusividad en la cobertura de los riesgos ex-

traordinarios, el nuevo Estatuto legal modificó el régi-

men jurídico del Consorcio de Compensación de Segu-

ros, que dejó de ser un organismo autónomo y pasó a

convertirse en una sociedad estatal, forma jurídica que

luego tendremos ocasión de comentar. Tras esta ley, se

llevaron a cabo modificaciones y reformas sucesivas del

Estatuto, delimitando sus funciones o adaptándolas a

textos comunitarios, modificando aspectos concretos,

como la aplicación y funcionamiento de los recargos a

su favor, o adaptándolo a las nuevas disposiciones lega-

les en materia de ordenación de seguros (disposición

adicional novena de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre,

de ordenación y supervisión de los seguros privados).

Pero los cambios más trascendentales del Estatuto

del Consorcio, después de su aprobación en 1990, se

han producido en el nuevo siglo, y algunos han venido

—de hecho, están viniendo aún— originados por una

serie de acontecimientos lamentables: los eventos del

tristemente famoso 11 de septiembre de 2001 en Esta-

dos Unidos, del 11 de marzo de 2004 en Madrid y del 7

de junio de 2005 en Londres. Estos hechos influyeron,

como no podían por menos, en los mercados mundia-

les de seguro y reaseguro, al alertarlos sobre un hecho

que no se valoraba suficientemente: la dimensión ex-

traordinaria de la amenaza terrorista. Y probablemente

fue en el mercado español donde menos repercusión

tuvieron, precisamente porque el Consorcio ya se ha-

cía cargo de su cobertura; pero también la hubo, por-

que existía una exclusión fundamental en ella, que era

la de los daños indirectos, también llamados conse-

cuenciales, es decir, la pérdida de beneficios derivada



ICE

de los daños materiales causados por un aconteci-

miento extraordinario. En definitiva, el riesgo de terro-

rismo desapareció de las coberturas del mercado o se

limitó y encareció terriblemente.

El Consorcio respondió suscribiendo un Convenio de

reaseguro con la totalidad del mercado asegurador es-

pañol —gracias a un mecanismo de adopción de

acuerdos en su Consejo de Administración que luego

citaremos—, mientras se elaboraba un cambio norma-

tivo, que finalmente llegó con la Ley 44/2002, de 22 de

noviembre, de medidas de reforma del sistema finan-

ciero. El importante desarrollo reglamentario de esta

nueva cobertura se produjo con la aprobación, por

Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, de un nuevo

Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios, que

además modificó con cierta profundidad otros aspectos

de este seguro, suprimiendo franquicias, ampliando los

riesgos (tornados, vientos extraordinarios, embates de

mar) y simplificando la aplicación de ciertas normas,

entre otras cosas.

Además, esta misma Ley introdujo otra importante

modificación: la supresión de la Comisión Liquidadora

de Entidades Aseguradoras, pasando sus funciones,

patrimonio y personal, a ser asumidas por el Consorcio,

lo que obligó también a modificar determinados aspec-

tos de su régimen patrimonial.

Con posterioridad, la Ley 34/2003, de 4 de noviem-

bre, de modificación y adaptación a la normativa comu-

nitaria de la legislación de seguros privados, volvió a

incidir en el Estatuto legal del Consorcio, modificándolo

al objeto de permitir la indemnización por el Consorcio

de los daños personales producidos como consecuen-

cia de acontecimientos extraordinarios acaecidos en el

extranjero cuando el tomador (referencia sustituida

después por la de «asegurado») de la póliza tenga su

residencia habitual en España. Este cambio fue una

segunda derivada de los acontecimientos del 11-S, y

aún se ha producido, recientemente, una tercera: la in-

troducción, en el sistema de cobertura de estos ries-

gos, del seguro de vida, llevada a cabo por la Ley

12/2006, de 16 de mayo.

2. Naturaleza, organización y régimen patrimonial

Naturaleza y régimen jurídico3

El Consorcio de Compensación de Seguros nació

como Organismo Autónomo dependiente de la enton-

ces Dirección General de Seguros y Ahorro, dentro del

Ministerio de Hacienda. Con esa naturaleza jurídica de

plena integración en la organización puramente admi-

nistrativa del Estado permaneció hasta el año 1990, en

que se aprobó su original Estatuto legal (Ley 21/1990,

de 19 de diciembre, ya citada), que lo configuró como

Sociedad Estatal, figura que, debidamente adaptada a

la evolución de la normativa relativa a organización de

la Administración General del Estado, ha permanecido

hasta la actualidad, en que el texto refundido del Esta-

tuto legal configura a esta institución como una Entidad

pública empresarial de las previstas en el artícu-

lo 43.1.b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organiza-

ción y Funcionamiento de la Administración General

del Estado. Se configura, por tanto, como una entidad

de carácter inequívocamente mercantil, por cuanto que

tal es la naturaleza de las operaciones que realiza, si

bien con unas características peculiares, habida cuen-

ta de los principios que inspiran su actividad, especial-

mente en el área aseguradora, en particular la ausen-

cia de competencia con el mercado privado de segu-

ros, su función complementaria respecto de éste, su

carencia de ánimo de lucro —sin perjuicio de la aplica-

ción a su gestión de los más estrictos fundamentos de

eficiencia— y su marcada orientación de servicio al

sector asegurador —entidades y consumidores—, de

promoción del aseguramiento y de fomento de la activi-

dad preventiva. Esta forma jurídica es la que mejor res-

ponde a la necesidad de compatibilizar todas esas ca-

racterísticas institucionales del Consorcio con la agili-


3 Artículos 1 y 2 del Estatuto legal, texto refundido aprobado por RealDecreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre (BOE número 267, de 5 denoviembre de 2004), en adelante TREL.


dad, eficacia, flexibilidad y rapidez de respuesta que

demanda el sector en el que actúa.

El Consorcio, por otra parte, y sin perjuicio de su natu-

raleza pública, goza de personalidad jurídica propia y

plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fi-

nes, y su patrimonio es distinto al del Estado, debiendo

ajustar su actividad al ordenamiento jurídico privado.

Su adscripción pública se materializa en su depen-

dencia del Ministerio de Economía y Hacienda, que se

concreta a través de la Dirección General de Seguros y

Fondos de Pensiones, cuyo titular ostenta la presiden-

cia de la Entidad.

Por lo que se refiere a su régimen jurídico, y de confor-

midad con su Estatuto legal, el Consorcio se rige «por las

disposiciones contenidas en el mismo y, en lo que no se

oponga a él, por las que expresamente la Ley 6/1997, de

14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Admi-

nistración General del Estado, dedica en el capítulo III de

su título III a las entidades públicas empresariales, así

como las demás previstas para tales entidades en la legis-

lación vigente».

En el ejercicio de su actividad aseguradora, y en defec-

to de reglas especiales contenidas en el propio Estatuto

legal, el Consorcio ha de someterse a lo dispuesto en el

texto refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de

los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto Le-

gislativo 6/2004, de 29 de octubre, y en la Ley 50/1980,

de 8 de octubre, de contrato de seguro. Las reglas espe-

ciales son las derivadas de su naturaleza jurídica pero,

en definitiva, el Consorcio ha de cumplir, como el resto de

las entidades aseguradoras, las normas técnicas y pru-

denciales de ordenación de los seguros privados, muy en

especial las relativas a las garantías de solvencia, tanto

estática —provisiones técnicas y su inversión en los acti-

vos, normas valorativas y límites aptos para su cobertu-

ra— como dinámica —margen de solvencia—, con las

particularidades que se analizan en el apartado reserva-

do a su régimen económico-financiero.

Además de lo indicado en relación con el régimen

contractual en el ámbito de su actividad aseguradora, el

resto de la contratación del Consorcio se rige por el de-

recho privado, salvo lo previsto para las entidades de

derecho público en el artículo 2 del texto refundido de la

Ley de Contratos de las Administraciones Públicas,

aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16

de junio, que impone determinados requisitos de publici-

dad y concurrencia a partir de ciertas cuantías que, por

lo demás, son observados por el Consorcio en todo

caso, salvo que las características de la operación y la

necesaria agilidad en la contratación, propia del tráfico

mercantil, justifiquen otra cosa.

Organización4

Como ya se ha indicado, la presidencia del Consorcio

es desempeñada por el Director General de Seguros y

Fondos de Pensiones. Además, el Consorcio es regido

y administrado por un Consejo de Administración com-

puesto por el Presidente y un máximo de 18 vocales,

cuyo nombramiento y cese corresponden al Ministro de

Economía y Hacienda.

La característica fundamental del Consejo de Admi-

nistración del Consorcio, aparte de lo relativo a las fun-

ciones que al mismo corresponden, a las que acto se-

guido nos referiremos, radica en su composición. Desde

1991, con la entrada en vigor del Estatuto legal, forman

parte del Consejo, paritariamente, vocales representan-

tes del sector público junto con otros representantes del

privado, que, a propuesta del Presidente, son nombra-

dos por el Ministro, y que en la práctica son los primeros

directivos de las entidades aseguradoras más represen-

tativas del mercado español —tanto de capital nacional

como filiales de entidades europeas—, dando cabida a

toda la tipología de formas jurídicas (sociedades mer-

cantiles, entidades mutuas), y ramos de actividad en los

que el Consorcio ejerce sus funciones (seguros de auto-

móviles, agropecuarios, riesgos industriales, seguros de

personas). Este hecho ha sido clave en la evolución de

la institución en la etapa que se inauguró con su Estatu-



ICE

4 Artículos 4 y 5 del TREL.

to legal, en primer lugar porque es un elemento evidente

de transparencia que permite que el Consorcio tenga

una integración mucho mayor y, por qué no decirlo, más

aceptada, en el sector asegurador al que pertenece, fa-

cilitando enormemente la fluida comunicación con el

mismo; y además, porque ello garantiza que la actua-

ción de la Entidad es estrictamente complementaria de

la del sector privado de seguros, constituyendo un canal

de comunicación de las necesidades y de análisis de la

oportunidad de las intervenciones del Consorcio.

Por lo demás, entre las atribuciones del Consejo de

Administración, que obviamente no es un órgano de re-

presentación accionarial, están algunas dignas de resal-

tar, como son: aprobar el Estatuto orgánico del Consor-

cio y sus modificaciones; elaborar el presupuesto; apro-

bar las cuentas anuales del Consorcio; proponer

cuantas medidas, planes y programas sean convenien-

tes para un mejor desarrollo de la actividad del Consor-

cio; aprobar los modelos de pólizas, tarifas de primas y

bases técnicas que deba utilizar el Consorcio; el ejerci-

cio de las funciones que al Consorcio corresponden en

materia de liquidación de entidades aseguradoras, fun-

ciones que el Consejo delega en una Comisión delega-

da, igualmente de composición paritaria, que atribuye

una gran operatividad a esta función (más adelante, al

analizar la variedad de funciones del Consorcio, se des-

cribirá esta actividad con más detalle, pero adelantemos

que se trata de un cometido heredado de la extinta Co-

misión Liquidadora de Entidades Aseguradoras

—CLEA—, organismo autónomo cuyas funciones, patri-

monio y personal quedaron integrados en el Consorcio

con la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de

reforma del sistema financiero), que de esta forma aglu-

tinó en una sola institución toda la participación pública

en el sector, permitiendo la consecución de evidentes

ahorros y sinergias de gestión que resultarán evidentes

cuando se expongan las funciones del Consorcio como

Fondo de Garantía español en el seguro más importan-

te distinto del de vida: el del automóvil; y por último,

prestar, por mayoría de dos tercios de sus componen-

tes, el consentimiento en la contratación, como coase-

gurador o aceptando el reaseguro, de la cobertura de

los riesgos en todos los supuestos distintos a los expre-

samente regulados en el propio Estatuto legal. Esta últi-

ma competencia es de la máxima importancia, pues

permite que, admitido el principio de legalidad en la de-

terminación de las funciones de la Entidad, se pueda

hacer frente, con todas las garantías, a las situaciones

de mercado que puedan sobrevenir y que aconsejen ac-

tuaciones de urgencia. Así ocurrió, muy recientemente,

cuando el Consorcio, tras la brusca reacción —de elimi-

nación de garantías— del mercado internacional de se-

guros a los ataques terroristas del 11 de septiembre de

2001 en Estados Unidos, sirvió de instrumento al Go-

bierno español para encauzar temporalmente —como

se hizo en el resto del mundo— el apoyo público a las

coberturas de responsabilidad civil derivadas de los

riesgos de guerra y terrorismo que afectan a la navega-

ción aérea, con una respuesta que, precisamente por

esta vía, fue inmediata.

En cuanto no venga dispuesto en este Estatuto legal y

en las normas que sean de aplicación, será el Estatuto

orgánico el que determine la estructura del Consorcio y

su régimen de funcionamiento interno. Este estatuto,

competencia del Consejo como ya indicamos, fue apro-

bado en la sesión de 21 de febrero de 2003, y de confor-

midad con él, el Consorcio se estructura en unos servi-

cios centrales y en 18 delegaciones regionales, basa-

das en el principio de descentralización de la tramitación

de siniestros, principal función del Consorcio en todos

los ámbitos aseguradores en los que actúa.

Régimen de personal y económico-financiero5

El personal del Consorcio se rige por lo establecido

en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Traba-

jadores y demás disposiciones reguladoras de la rela-

ción laboral. Por lo que se refiere al régimen económico

de la Entidad, los recursos con los que cuenta para el


5 Artículos 22 y ss. del TREL.


desarrollo de sus funciones están constituidos por las

primas y los recargos sobre primas o capitales asegura-

dos que se perciben para la cobertura, cualquiera que

sea la forma que ésta adopte, de los riesgos que le com-

peten. En efecto, una distinción muy importante es la

que debe hacerse entre el concepto de prima y el de re-

cargo, diferencia que hace referencia a la distinta natu-

raleza de la función aseguradora que, según los casos,

corresponde al Consorcio. El precio constituye una pri-

ma, en sentido estricto, cuando el Consorcio opera

como asegurador directo, lo que ocurre en los supues-

tos en los que le corresponde otorgar la garantía por tra-

tarse de coberturas obligatorias —no cualquier seguro

obligatorio, sino exclusivamente los previstos en el

Estatuto legal, por constituir coberturas de interés gene-

ral— en relación con las cuales el solicitante no encuen-

tra entidad aseguradora que se la ofrezca (así ocurre en

los seguros obligatorios de responsabilidad civil del au-

tomóvil y del cazador, en el seguro obligatorio de acci-

dentes de viajeros y en el seguro de riesgos extraordi-

narios); por el contrario, son recargos los que, a favor

del Consorcio, se integran en los recibos de prima de las

pólizas ordinarias para financiar sus funciones de Fondo

de Garantía (funciones indemnizatorias subsidiarias

para supuestos como siniestros ocurridos sin la existen-

cia del seguro obligatorio, garantizados por una entidad

que se encuentra en liquidación, u ocasionados por un

causante desconocido, entre otros y según los casos).

Estos recargos adoptan unas veces —las más— la for-

ma de porcentajes sobre las primas de la garantía prin-

cipal, y otras la de tasas sobre los capitales asegurados

(en el seguro de riesgos extraordinarios).

El Estatuto legal del Consorcio prevé, además, como

ingresos de la Entidad, otros como los productos y ren-

tas de su patrimonio, las cantidades que recupere en el

ejercicio del derecho de repetición y los intereses de de-

mora que le correspondan conforme al ordenamiento ju-

rídico, los procedentes de los créditos, préstamos y de-

más operaciones financieras que pueda concertar y, fi-

nalmente, «las subvenciones estatales precisas para la

constitución de las provisiones técnicas que se realicen

por imperativo legal o reglamentario con norma de di-

recta aplicación al Consorcio y en casos de cobertura de

riesgos en que exista insuficiencia de primas, cuotas o

recargos» (artículo 23.1.b)); lo último representa el reco-

nocimiento de la garantía última del Estado de que goza

el Consorcio, necesaria tanto por la naturaleza pública

de la Entidad como por la trascendencia de sus funcio-

nes, garantía que se desarrolla en el artículo 24.1 del

Estatuto, que determina que «el patrimonio del Consor-

cio está constituido por todos los bienes, derechos, obli-

gaciones y participaciones accionarias que le atribuye

este Estatuto legal y las demás disposiciones que le son

de aplicación, así como los que en lo sucesivo adquiera

o le sean incorporados. Asimismo, integran su patrimo-

nio las aportaciones que el Estado realice a efectos de

mantener el adecuado equilibrio técnico-financiero por

cada ramo de aseguramiento, así como el margen de

solvencia exigido al Consorcio por el ordenamiento jurí-

dico en materia de seguros». Debe añadirse, sin embar-

go que, gracias precisamente a la constitución de las

provisiones técnicas a que el Consorcio está obligado y

a la eficiente gestión de las mismas, lo que en definitiva

deriva de la aplicación de la técnica aseguradora, nunca

ha sido necesario utilizar esta previsión.

Parte fundamental de la regulación del régimen patri-

monial del Consorcio la constituyen las provisiones téc-

nicas. Además de constituir y dar cobertura —adecuada

inversión— a las provisiones de general aplicación a to-

das las entidades aseguradoras, es decir, la de primas

no consumidas y la de siniestros pendientes, el Consor-

cio ha de mantener, con un régimen específico, la deno-

minada provisión de estabilización. Esta provisión tiene

una regulación general en el artículo 45 del Reglamento

de ordenación y supervisión de los seguros privados6,

que le asigna la finalidad de alcanzar la estabilidad téc-

nica de cada ramo o riesgo y que la exige en aquellos

riesgos que por su carácter especial, nivel de incerti-

dumbre o falta de experiencia así lo requieran, debiendo



ICE

6 Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre.

integrarse por el importe necesario para hacer frente a

las desviaciones aleatorias desfavorables de la sinies-

tralidad. Como mínimo, debe dotarse en los ramos y

hasta los importes que el propio precepto reglamentario

establece. Es obvio que ese carácter especial y nivel de

incertidumbre concurren muy en especial en los riesgos

que cubre el Consorcio, bien por su carácter antiselec-

cionado o bien, fundamentalmente, por su naturaleza

extraordinaria, es decir, de escasa frecuencia y muy alta

intensidad potencial, lo que hace que su cobertura no

pueda plantearse en lapsos de tiempo —ciclos— de un

ejercicio económico, sino de acuerdo a sus períodos de

recurrencia, mucho más largos y en ocasiones indeter-

minables. Por eso, y por la ausencia de ánimo de lucro

de esta Entidad, a la provisión de estabilización se desti-

nan todos los excedentes de cada ejercicio, en su caso

después de impuestos. Representa, en definitiva, un au-

téntico fondo de catástrofes o reserva de supersiniestra-

lidad, y es la partida más importante, con diferencia, del

pasivo del balance.

En otro orden de cosas, y para terminar este aparta-

do, el Consorcio debe llevar las operaciones que realiza

de forma financiera y contablemente separada en tres

grandes apartados, acordes con la diferente naturaleza

—pública o privada—, y finalidad de sus funciones. Al

hablar, a continuación, de ellas, desarrollaremos esta

cuestión.

3. La diversidad de funciones del Consorcio

Tras la evolución histórica ya expuesta, el actual Esta-

tuto del Consorcio regula dos tipos de funciones7: las

funciones privadas en el ámbito asegurador y las funcio-

nes públicas. Pero con independencia de la naturaleza

pública o privada, lo que aquí interesa destacar son dos

aspectos: por un lado, la naturaleza aseguradora o no

de las operaciones y, por otro, el carácter directo o sub-

sidiario con que se realizan las primeras.

Funciones aseguradoras

Como ya se ha indicado repetidamente, en relación

con las competencias que al Consorcio corresponden

en el ámbito asegurador privado, sus funciones son, en

todos los ramos en que actúa, complementarias del sec-

tor privado para aquellas coberturas que éste no ofrece,

o para aquellas necesidades que el mercado no cubre

completamente. Por lo tanto, su actuación se rige siem-

pre por un principio de no competencia. Dentro de esta

explicación genérica se comprenden dos grupos de ac-

tuaciones:

a) Como asegurador directo, cuando, en determina-

dos ramos, un solicitante de seguro no encuentra enti-

dad que le ofrezca cobertura, en cuyo caso el Consorcio

emite la correspondiente póliza (seguros obligatorios de

automóviles, cazador y viajeros), o cuando la póliza no

cubre determinados riesgos (riesgos extraordinarios), o

cuando el mercado no asume el 100 por 100 de los ries-

gos (Seguro Agrario Combinado, seguro de riesgos nu-

cleares); en el ámbito del seguro del automóvil, además,

el Consorcio es el asegurador de los vehículos del Esta-

do y de las corporaciones autonómicas y locales cuando

éstas así lo solicitan. Podemos incluir en esta forma de

operar su actuación como reasegurador, que se produ-

ce únicamente en el caso del Seguro Agrario Combina-

do, y excepcionalmente y de forma transitoria, en la co-

bertura de pérdida de beneficios consecuencia de actos

terroristas. En estos casos, el Consorcio cobra una pri-

ma, en sentido propio, aunque en algún caso adopta la

forma de recargo (riesgos extraordinarios), porque no

se produce emisión física de póliza independiente, sino

que las relaciones con el asegurado se regulan en un

Reglamento, y la cobertura es automática.

b) Como asegurador subsidiario (funciones de Fon-

do de Garantía), cuando, existiendo una póliza emitida

por otra entidad, ésta no se hace cargo de los siniestros

por haber sido declarada en concurso (situaciones con

la antigua denominación de quiebra o suspensión de

pagos) o por encontrarse en un proceso de liquidación

intervenida o asumida por el propio Consorcio (seguros


7 Capítulo III, artículos 6 a 16 del TREL.


obligatorios del automóvil, del cazador y de viajeros), o

el causante del siniestro es desconocido (seguros de

automóviles y del cazador) o no está asegurado (ramos

de autos, cazador y viajeros), o el daño ha sido causado

por un vehículo robado (automóviles).

Añadamos que, tanto desde el punto de vista cualitati-

vo como por el volumen que representa en las operacio-

nes del Consorcio, la actividad más importante que éste

desarrolla es la cobertura de los riesgos extraordinarios,

origen de la propia institución, que más adelante se ana-

liza con detalle.

En segundo lugar ha de colocarse la protección frente

a manifestaciones catastróficas derivadas de aconteci-

mientos de la naturaleza en el ámbito de las actividades

agropecuarias. En este caso, la actividad del Consorcio

se realiza en forma de reaseguro, lo que se justifica por

el específico carácter de estos riesgos en relación con el

sector agrícola. En efecto, es obvio que la producción

agropecuaria viene fundamentalmente afectada por los

riesgos de la naturaleza, algunos de los cuales pueden

presentarse con especial intensidad y generalidad geo-

gráfica (como son la sequía, las heladas o las inunda-

ciones). El mercado de seguros se ocupa muy especial-

mente, como es lógico, de los riesgos meteorológicos, y

dada la especial trascendencia de la actividad y la im-

portancia de los riesgos, el Gobierno elabora anualmen-

te un Plan Anual de Seguros que determina los riesgos

que han de cubrirse en cada una de las producciones y

el ámbito temporal y geográfico de la cobertura. Se trata

de un seguro costoso, en el que es necesario que el

Estado subvencione una parte importante de las primas

en el marco de la política de apoyo al sector que define

el propio Gobierno a través del Ministerio de Agricultura,

Pesca y Alimentación, y para facilitar la administración

de todo ello, las entidades aseguradoras actúan a tra-

vés de una agrupación de coaseguro que centraliza la

gestión por cuenta de todas ellas. Pero además de ello,

debe desarrollarse un sistema de protección ante el ca-

rácter cíclico de estos riesgos, que los convierte, al me-

nos en parte, en no asegurables por la técnica habitual

de compensación sobre base anual —en definitiva, lo

mismo que ocurre con los riesgos catastróficos en los

demás ámbitos del seguro—, razón por la cual se esta-

bleció el reaseguro a cargo del Consorcio. Por la especi-

ficidad de los riesgos y del sistema de seguros —uno de

los más avanzados del mundo—, el Estatuto legal de

esta Entidad establece que esta actividad habrá de lle-

varse con la debida separación financiera y contable

respecto del resto de las actividades aseguradoras del

Consorcio.

Y en tercer lugar, dentro de las grandes áreas de ac-

tuación del Consorcio, debe situarse el seguro del auto-

móvil, tanto en su faceta de seguro directo a vehículos

oficiales y a vehículos particulares, donde en la actuali-

dad se gestiona una cartera del entorno de 100.000

vehículos por cada uno de estos dos apartados (en

vehículos particulares, mayoritariamente de dos ruedas,

dada la mayor dificultad de aseguramiento que encuen-

tran en el mercado), como de Fondo de Garantía, as-

pecto en el que es particularmente destacable la actua-

ción del Consorcio en la atención de los siniestros cau-

sados por vehículos que circulan sin el preceptivo

seguro, o asegurados en una entidad insolvente.

Funciones no aseguradoras

Aunque, obviamente, todas las actividades del Con-

sorcio están relacionadas con el seguro, algunas de

ellas no consisten en la cobertura, directa ni subsidiaria,

de riesgos. Éstas son las siguientes, de forma resumida:

— La administración de los fondos que se destinan al

seguro de crédito a la exportación por cuenta del Esta-

do, que se materializa en la atención de las necesidades

de tesorería de CESCE, S.A. —entidad que lo gestiona

en exclusiva—, en la recepción de las primas y recobros

generados por esta cobertura y su liquidación periódica

al Tesoro Público, y en la llevanza de la contabilidad de

dichos fondos, que no se integra en sus estados finan-

cieros por realizarse por cuenta del Estado.

— La elaboración de planes y programas de pre-

vención y reducción de siniestros y su desarrollo a tra-

vés de las correspondientes campañas y medidas



ICE

preventivas8. En este ámbito, el Consorcio fomenta la

investigación en colaboración con instituciones públi-

cas y privadas, interviene en campañas de difusión y

de sensibilización de la opinión pública y provee de in-

formación estadística como base de estudios, entre

otras actividades.

— En el ámbito del seguro del automóvil, el Consorcio

gestiona el Fichero Informativo de Vehículos Asegura-

dos (FIVA), fichero público creado9 con una doble finali-

dad: facilitar al perjudicado en un accidente de tráfico la

información relativa a la entidad aseguradora del

vehículo causante, y proporcionar a la Dirección Gene-

ral de Tráfico la información relativa a los vehículos que

circulan asegurados, con la finalidad de hacer efectivo

el control del cumplimiento de la obligación de asegura-

miento, mediante el cruce de dicha información con la

relativa a los vehículos matriculados.

— También en el ámbito del seguro del automóvil, el

Consorcio es la entidad que ejerce en España las fun-

ciones de Organismo de Información10, a que se refiere

la Directiva 2000/26/CE, relativa a la aproximación de

las legislaciones de los Estados miembros sobre el se-

guro de responsabilidad civil derivada de la circulación

de vehículos automóviles (Cuarta Directiva sobre el se-

guro de automóviles). De acuerdo con la Directiva, cuyo

objetivo es facilitar las reclamaciones desde el país ori-

gen del perjudicado cuando el accidente ocurre fuera de

su Estado de residencia, se crean dos tipos de organis-

mos en los Estados miembros: el de información y el de

indemnización. Este último (en España, «Ofesauto»)

debe indemnizar, y repetir contra la aseguradora res-

ponsable, cuando ésta no lo hace en un determinado

plazo, y el primero, suministrar al perjudicado la infor-

mación necesaria para que pueda reclamar a la entidad

aseguradora, y prestarle asistencia.

— La actividad no aseguradora de mayor trascendencia

de cuantas corresponden al Consorcio consiste en asumir

la condición de liquidador de las entidades aseguradoras11

cuando se lo encomiende el Ministro de Economía y Ha-

cienda o el órgano competente de la respectiva comuni-

dad autónoma, lo que puede ocurrir en supuestos de diso-

lución administrativa de la entidad, y en aquellos otros en

que la propia entidad lo solicite, o no nombre liquidadores

o éstos incumplan las normas de ordenación de los segu-

ros privados. En la práctica, esa encomienda se produce

en todos los casos (desde 1984, año en que se creó el sis-

tema de liquidación actual, más de 260 entidades). Pero la

función del Consorcio no se limita a realizar las labores de

liquidación —cuyo coste asume sin repercutirlo a la enti-

dad disuelta, salvo supuestos de solvencia—, sino que,

además, adopta medidas de mejora de los créditos por ra-

zón de contratos de seguro12 (mediante la liquidación se-

parada de los bienes cautelados administrativamente y la

adopción de los mejores valores posibles en el activo de la

entidad en liquidación), lo que ha permitido que la satisfac-

ción media de dichos créditos haya superado el 75

por 10013, y anticipa, mediante su adquisición, tanto estos

créditos como los laborales. Se trata de un mecanismo

complejo que sitúa a la normativa española entre las más

avanzadas del mundo en esta materia y, para financiar

esta actividad, el Consorcio es destinatario de un tributo

que representa el tres por mil de las primas de los contra-

tos de seguro de todos los ramos, con excepción de los

seguros de vida y los seguros agrarios combinados.


8 Artículo 16.c) del TREL.9 Con base en lo establecido en el artículo 2 de la Ley de

Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor,texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 deoctubre (BOE de 5 de noviembre), el fichero fue creado por el artículo23.2 del Reglamento del seguro (Real Decreto 7/2001, de 12 de enero).

10 Artículos 24 y 25 del texto refundido de la Ley de ResponsabilidadCivil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor.

11 Artículo 14.1 del TREL.12 Las previstas en los artículos 29 y 59 del texto refundido de la Ley

de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por elReal Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre.

13 En este sentido, el Consorcio está participando en la elaboración deun proyecto de Directiva encaminada a la creación de un auténticofondo de garantía de seguros —cuyas funciones podría asumir—, almodo de los existentes en banca y valores, pero cuya garantía en casode liquidación adoptaría, probablemente, la forma de porcentajesmínimos de los créditos. Ello obligará, en su caso, a adaptar el actualmecanismo de mejora de los créditos.


— Por último, corresponden al Consorcio14, en los

términos previstos en la legislación concursal15, la

condición y funciones propias de la administración

concursal en los procedimientos de concurso a que

se encuentre sometida cualquier entidad asegurado-

ra. Su actuación en dichos procedimientos no es retri-

buida.

La separación financiera

y contable de sus actividades

Ya se ha indicado que la actividad de administración

de fondos en el seguro de crédito a la exportación por

cuenta del Estado no se integra en sus estados financie-

ros —por realizarse, asimismo, por cuenta del Esta-

do—. Pero, además, el Consorcio, dentro de todas sus

actividades, debe llevar una contabilidad separada y

aplicar un régimen financiero y patrimonial independien-

te en relación con tres grupos:

— La actividad liquidadora y la relativa a la adminis-

tración concursal, por tratarse de una función pública fi-

nanciada con un tributo que, además, constituye una

actividad no técnica (no aseguradora).

— La actividad relativa a los Seguros Agrarios Combi-

nados, por la especialidad del sistema nacional de estos

seguros, que ya ha sido comentada.

— El resto de sus actividades, tanto aseguradoras

como de otra índole.

El Consorcio, por lo tanto, elabora estados financie-

ros para cada una de ellas, si bien también elabora los

oportunos estados financieros consolidados. Algo a

destacar de esta forma de operar es que la denomina-

da provisión de estabilización, o fondo de supersinies-

tralidad, de la que ya se ha hablado, se constituye tam-

bién de forma independiente para las correspondientes

actividades.

4. La principal de sus funciones:

la cobertura de los «riesgos extraordinarios»

El sistema español: el Reglamento

del seguro de riesgos extraordinarios

El más que contrastado sistema de cobertura español

se encuentra regulado en la actualidad en el Reglamen-

to del seguro de riesgos extraordinarios, aprobado por

Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, que constitu-

ye, por así decirlo, la póliza, las condiciones generales

de esta cobertura. Pueden resumirse los elementos que

lo definen del siguiente modo:

a) Obligación de cobertura

Todas las pólizas de determinados ramos deben in-

corporar, además de las coberturas que le son propias,

la de los riesgos extraordinarios para los mismos bienes

y por los mismos capitales. Estas pólizas son, por lo que

se refiere a daños sobre las cosas, las de automóviles

(daños propios), vehículos ferroviarios, incendios y

eventos de la naturaleza, robo, rotura de cristales, da-

ños a maquinaria, equipos electrónicos y ordenadores y

pérdidas pecuniarias diversas; y en lo relativo a seguros

de personas, los de accidentes y, desde mayo de 2006

—pendiente de desarrollo reglamentario, en la actuali-

dad en tramitación—, los seguros de vida que cubran el

fallecimiento.

b) Riesgos y daños cubiertos

Se definen como riesgos extraordinarios los incluidos

en dos grupos: fenómenos de la naturaleza (inundación,

terremoto y maremoto, erupciones volcánicas, tempes-

tad —viento y tornados incluidos— y caída de meteori-

tos) y hechos de carácter político-social (terrorismo, mo-

tín, tumulto popular, rebelión, sedición y actos de las

fuerzas armadas en tiempo de paz). Por otro lado, serán

objeto de cobertura tanto los daños materiales directos

que se produzcan, incluidos determinados gastos com-



ICE

14 Artículo 14.2 del TREL.15 Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal.

plementarios (desescombro, limpieza y desembarre,

demolición...), como la pérdida de beneficios conse-

cuencia de los mismos.

c) Condiciones de cobertura

La cobertura de los riesgos extraordinarios sigue a la

póliza a la que va anexa en todo lo relativo a capitales

asegurados, período de cobertura o cláusulas especia-

les, si bien existen algunas condiciones específicas, en

especial: una franquicia del 7 por 100 para algunos ries-

gos —industriales, comercios y oficinas— y un plazo de

carencia de siete días para los fenómenos de la natura-

leza. El seguro de vida es la excepción en cuanto al as-

pecto cuantitativo de la cobertura: dado que existen fon-

dos acumulados por la entidad aseguradora, constitui-

dos con las primas de ahorro pagadas por los

asegurados —las provisiones matemáticas—, la cober-

tura del Consorcio se refiere a los capitales en riesgo

(las sumas aseguradas menos los fondos acumulados).

d) Tarifa y cláusula de cobertura

En los recibos de las pólizas referidas en el apartado

a) es obligatorio, en consecuencia con la obligación de

cobertura, incorporar un recargo, que constituye la pri-

ma con destino al Consorcio. La tarifa de este recargo,

que adopta en general la forma de un tanto por mil

(tasa) sobre los capitales asegurados, se aprueba por

Resolución de la Dirección General de Seguros y Fon-

dos de Pensiones (en la actualidad, la de 28 de mayo de

2004); asimismo, en dichas pólizas debe incluirse una

cláusula, también adaptada a un modelo, que resume

los términos de la cobertura.

Breve referencia a los sistemas comparados

Para catástrofes naturales

Los daños, asegurados o no, ocasionados por las ca-

tástrofes naturales en el mundo han dado un salto cuan-

titativo y cualitativo desde finales de los años 80, con im-

portes de pérdidas que han experimentado desde esas

fechas un crecimiento preocupante y difícil de gestionar.

Y no sólo se trata de intensidad, sino también de fre-

cuencia. En parte ese incremento podría atribuirse, en

lo relativo a eventos atmosféricos, a fenómenos desen-

cadenantes más numerosos como consecuencia del

cambio climático, pero, sobre todo, es consecuencia

clara de un aumento de la vulnerabilidad de las comuni-

dades humanas, atribuible a factores antrópicos, tales

como la concentración de poblaciones en grandes

áreas urbanas, la concentración de bienes de alto valor

por el cada vez mayor componente tecnológico o los

asentamientos en zonas de alto riesgo (laderas poco

estables, zonas costeras, fallas sísmicas, cauces secos,

etcétera).

A ello hay que añadir las prácticas y actitudes contra-

rias a la idea de seguridad, inscrita en el núcleo concep-

tual de lo que se entiende por desarrollo sostenible,

como la ausencia de políticas adecuadas de gestión

medioambiental, las deficiencias y carencias en la orde-

nación del territorio o en la planificación urbanística, los

inadecuados códigos de construcción, la proliferación

de bolsas de pobreza, el desconocimiento de los peli-

gros naturales susceptibles de amenazar a cada comu-

nidad humana y la ausencia de una cultura preventiva.

De ello se desprende que las catástrofes naturales no

son en realidad tan naturales, puesto que, incrementán-

dose el grado de vulnerabilidad de las poblaciones, el

elemento natural pierde capacidad determinante en el

desenlace catastrófico, porque priman los factores rela-

cionados con la actividad y comportamiento humanos.

Contrariamente a lo que hubiese cabido esperar, el pro-

greso no ha supuesto mayores niveles de seguridad

frente a inundaciones, terremotos, tsunamis, huraca-

nes, etcétera. A ello hay que añadir un riesgo de conse-

cuencias potencialmente no menos catastróficas que

los fenómenos naturales, y es el de los fenómenos de

origen directamente humano, muy en particular el terro-

rismo, que en los últimos años viene preocupando espe-

cialmente, porque sus conocidas recientes manifesta-



ciones han generado el concepto de «mega-terroris-

mo», por su capacidad destructiva, su relativamente

pequeña dificultad para ser provocados, su altísima

complejidad de prevención, su carácter selectivo —lo

que aumenta su potencialidad de daños—, y muy en

particular, por los daños personales que determinadas

formas de terrorismo —nuclear, químico, biológico— se-

rían capaces de generar. Obviamente, el terrible recuer-

do del 11 de septiembre de 2001 o del 11 de marzo de

2004 es suficiente para entenderlo.

Este panorama siniestral, que tantos recursos en ayu-

das ha requerido de los presupuestos públicos, situó en

el primer plano de la actualidad a las políticas de pre-

vención y a los mecanismos financieros idóneos para

hacer frente a los daños, sobre todo a la cobertura ase-

guradora. En este sentido, hay que tener muy en cuenta

algo fundamental: que el mayor o menor grado de vul-

nerabilidad de una comunidad, modulada, en su caso,

por estrategias preventivas, no se materializa única-

mente en los daños sufridos por una catástrofe natural,

sino también en la capacidad de reacción de esa comu-

nidad tras el desastre, donde, después de la fase de

emergencia y salvamento, adquieren especial relevan-

cia la reparación y la reconstrucción. Es aquí donde la

cobertura aseguradora, con sus particulares caracterís-

ticas y requerimientos técnico-actuariales, financieros,

contables, fiscales y de gestión, muy especializados y

adecuados a la especificidad de los peligros naturales a

cubrir, dado su comportamiento anárquico en cuanto a

frecuencia e intensidad, revela su protagonismo de pri-

mer orden.

El objetivo de un sistema de cobertura de catástrofes

naturales es, sin duda, hacer extensiva la protección

aseguradora a la generalidad de los potenciales afecta-

dos por un desastre natural, mediante una oferta que

conjugue unos precios asequibles con un mínimo pero

inexcusable respeto por las normas técnico-asegurado-

ras y por la seguridad financiera del sistema.

A raíz de ese repunte abrupto de la siniestralidad, los

sistemas de cobertura de catástrofes existentes hubie-

ron de acomodarse a las nuevas circunstancias, y apa-

recieron otros sistemas nuevos. Antiguos y recientes

presentan una naturaleza variopinta en su concepción,

en sus coberturas, en su estructura, etcétera, y también

en cuanto a la mayor o menor participación pública en

apoyo de los mismos. Ésa es, precisamente, la primera

característica que se evidencia cuando se analizan los

distintos sistemas en vigor: su gran heterogeneidad. Y

no podría ser de otra manera, pues cada cual se imbrica

en la historia siniestral de cada país, en los peligros na-

turales susceptibles de producirle daños, en su nivel de

desarrollo económico, en la estructura y significación

económica de su mercado asegurador, en su cultura

aseguradora, en su percepción del riesgo, etcétera.

No es el objetivo de este apartado la exposición deta-

llada de los diversos sistemas que se han desarrolla-

do16, sino únicamente efectuar un breve análisis compa-

rado de la forma en que cada uno de los aspectos que

definen los esquemas se concretan en diferentes mer-

cados.

Si comparamos los sistemas, observamos que en

unos la participación estatal es nula, confiando la cober-

tura al mercado privado (Austria, Alemania, Australia,

Canadá, Italia, Noruega, Reino Unido, Holanda) y en

otros esa participación reviste diversos niveles, desde

distinto grado de colaboración con el mercado privado

(Francia, España, Dinamarca, Nueva Zelanda, Islandia,

EE UU, Japón) hasta la exclusividad de la cobertura pú-

blica (entidades monopolísticas de algunos cantones de

Suiza). Algunos sistemas ofrecen la cobertura de catás-

trofes naturales a través de pools o agrupaciones de

aseguradoras (Noruega, Suiza) y otros constituyen

agrupaciones para la gestión de las reclamaciones en

grandes siniestros (Canadá, Australia). De igual modo,

la participación estatal puede darse de forma predomi-

nante en la cobertura directa (España, Nueva Zelanda,

Dinamarca), o mediante esquemas de reaseguro (Ja-



ICE

16 Ver MACHETTI, I. y NÁJERA, A.: Riesgos catastróficos de lanaturaleza: diversidad de sistemas de cobertura en el mundo, Madrid,1994, editado por el Consorcio de Compensación de Seguros.

pón en terremoto para viviendas y Francia), o se da la

conjugación de ambos (Suiza).

Entre los sistemas con apoyo público, el más antiguo

es el de las compañías monopolísticas cantonales sui-

zas, con antecedentes muy remotos que llegan hasta la

Edad Media, seguido del sistema español, cuyos oríge-

nes más lejanos datan, como ya hemos visto, de 1940.

El National Flood Insurance Program (NFIP) de EE UU

se creó en 1968 y el régimen francés de catástrofes na-

turales, en 1982.

Hay que resaltar que, salvo en el caso de Francia,

donde las catástrofes naturales no se definen tanto por

eventos concretos sino por intensidades —con lo que el

sistema puede abarcar potencialmente a todos los

eventos naturales—, los sistemas con respaldo público

no abarcan todos los eventos, siendo el mercado priva-

do el que, en su caso, cubre los riesgos no comprendi-

dos por aquéllos. No obstante, hay riesgos que en algu-

nos países no están cubiertos por los sistemas públicos,

pero tampoco (o lo están de forma muy limitada) por el

mercado privado; de igual manera que hay sistemas

con apoyo público que únicamente incluyen un evento

determinado.

Así, la cobertura, dependiendo de países, puede es-

tar limitada a un único riesgo, básicamente cuando exis-

te participación estatal (cobertura de inundación marina

en Dinamarca; cobertura de inundación en el National

Flood Insurance Program de EE UU, reaseguro de te-

rremoto para viviendas en Japón); a un número determi-

nado de eventos naturales más o menos amplio (Nueva

Zelanda, Suiza, España, Australia, Canadá), o bien no

tener acotados los peligros a cubrir, siendo un órgano

oficial el encargado de catalogar a los efectos de un

evento concreto como catástrofe natural, en función del

alcance de los daños y de su extensión geográfica

(Francia).

En Estados Unidos, aparte del citado NFIP, que abar-

ca a todo el territorio del país, existen mecanismos ase-

guradores de ámbito exclusivamente estatal, con res-

paldo público, y diseñados para determinados eventos

de especial virulencia en cada territorio. Así, en Florida

se creó tras el huracán Andrew (1992) el Florida Hurri-

cane Catastrophe Fund, que tan importante cometido

ha tenido en las indemnizaciones por los cuatro grandes

huracanes de 2004; y en California, a raíz del terremoto

de Northridge (1994), se constituyó la California Eart-

hquake Authority, que conjuga la participación del mer-

cado asegurador con la del mercado de capitales.

Excepto por lo que respecta al NFIP de EE UU, cuya

cobertura se otorga a partir de pólizas específicas de

inundación emitidas por los propios órganos del sistema

y comercializadas por entidades privadas y corredores,

la protección aseguradora contra catástrofes naturales

se da anexa a pólizas de incendios u otras de daños en

los bienes emitidas por las entidades aseguradoras pri-

vadas. Y en la gran mayoría de los casos la cobertura

sólo afecta a daños en los bienes —incluyendo en oca-

siones la pérdida de beneficios derivada—, siendo ex-

cepción la cobertura de los daños personales (España).

La contratación de la cobertura de catástrofes puede

ser facultativa (Alemania, Estados Unidos, Canadá,

Australia, Austria, Holanda, Italia) u obligatoria (mono-

polios cantonales suizos, Francia, España, Dinamarca,

Noruega, Islandia, Nueva Zelanda). En el caso de Ja-

pón, la cobertura de terremotos para vivienda es obliga-

toria en la oferta de los aseguradores, pero los tomado-

res pueden rechazarla. En Francia y en EE UU (NFIP)

se puede rechazar la solicitud de cobertura si el peticio-

nario no respeta determinadas pautas de prevención y

mitigación.

El pago del precio de la cobertura presenta tres va-

riantes: o bien se trata de una tasa anual a tanto alzado

(Dinamarca), o de un porcentaje sobre las primas de la

póliza base (Francia), o la tarifa se aplica sobre los capi-

tales asegurados en la póliza base (España). En algu-

nos países las tarifas están moduladas en función de

distintas gradaciones de zonas de riesgo (Japón,

EE UU, Reino Unido).

En cuanto a la indemnización, algunos sistemas tienen

establecidos límites máximos de diverso tipo (Austria,

EE UU, Islandia, Japón, Noruega, Nueva Zelanda), mien-

tras que otros, en principio, no han determinado ningún lí-



mite concreto (Dinamarca, España, Francia). Por lo gene-

ral, todos aplican franquicias en mayor o menor grado.

Para garantizar la seguridad financiera de los siste-

mas, la gran mayoría están autorizados, cuando no obli-

gados por ley, a constituir provisiones de estabilización,

con límites diversos de acumulación (por importes y por

años) y con diferentes tratamientos fiscales favorables.

Aparte de instrumentos de indemnización por catástro-

fes (o a veces en lugar de estos instrumentos), muchos

países tienen mecanismos institucionalizados de ayuda a

los damnificados, trátese de afectados individuales o de

empresas. Destacan a este respecto Australia, Austria,

Canadá, EE UU, Holanda o Noruega. En otros casos se

establecen ayudas ad hoc, en función de la intensidad del

daño, de la extensión geográfica, etcétera. De cualquier

forma, los expertos señalan que las ayudas oficiales, insti-

tucionalizadas o no, pueden desincentivar entre la pobla-

ción potencialmente afectada la compra de cobertura ase-

guradora y la adopción de medidas de prevención. Criti-

can, además, que, sobre todo las ayudas coyunturales,

son proclives a obedecer a criterios de oportunidad políti-

ca, tienen gran componente de discrecionalidad, y pueden

provocar agravios comparativos.

En la Unión Europea, a raíz de las inundaciones que

varios países del centro del Continente sufrieron en los

primeros años de la actual década, se creó un fondo

para ayudas en caso de catástrofes, sobre el que ha ha-

bido algunas discrepancias debido a que unos países

cuentan con mecanismos de aseguramiento específicos

(con participación pública) y otros no, siendo en teoría

estos últimos los potencialmente más beneficiados.

Aunque algunos países en vías de desarrollo han

puesto en práctica estrategias para lograr crear meca-

nismos de aseguramiento de catástrofes con apoyo pú-

blico, hay que decir que la mayoría de ellos serán invia-

bles desde una perspectiva aseguradora si no cuentan

con respaldo de las organizaciones económicas interna-

cionales, cuya participación generalizada parece impro-

bable. Las dificultades para poner a punto plataformas

de cobertura contra catástrofes en bastantes de esos

países no provienen únicamente —aunque también—

de su bajo nivel de desarrollo económico o de la escasa

implantación de la institución aseguradora (deficiencias

en la estructuración del mercado, baja penetración del

seguro, etcétera), sino de la alta vulnerabilidad a deter-

minados peligros, a consecuencia de la cual viven, en la

práctica, en situación de catástrofe permanente.

Para terrorismo

El terrorismo, evidentemente, no es una catástrofe

natural, pero puede producir cuantiosos daños, incluso

de mayor intensidad que los debidos a un evento del

tipo terremoto, huracán, inundación, etcétera. El evento

natural, como desencadenante de un desastre, no res-

ponde a un acto de voluntad, lo contrario que ocurre con

quien ejecuta un acto terrorista, que puede elegir su

campo de acción y, virtualmente, utilizar los medios téc-

nicos más avanzados para cometer un atentado.

Es obvio que el terrorismo no fue inventado por quie-

nes atentaron contra las Torres Gemelas de Nueva York

y contra el Pentágono. En algunos países ese riesgo era

ya considerado como potencialmente destructivo y ha-

bían establecido mecanismos especiales de asegura-

miento (España, Reino Unido, Sudáfrica, Francia, etcé-

tera). Pero, ciertamente, los atentados del 11-S alcanza-

ron un nivel de destrucción en vidas y en bienes jamás

antes sospechado, estableciendo un lamentable récord

en pérdidas, cuya repercusión ha dejado una marca

profunda en el mundo del seguro y del reaseguro, no

sólo por el nivel de daño ya experimentado, sino por el

que puede producirse en el futuro.

En muchos países en que no existía sistema específico

de cobertura, hasta esa fecha ésta se ofertaba incluida en

la póliza de incendios, sin coste adicional alguno. A partir

de entonces, esta situación dio un vuelco radical. El rease-

guro dejó de aceptar riesgo de terrorismo, con lo que el

mercado asegurador se vio en la imposibilidad de seguir

ofertando cobertura. Las consecuencias que ello implica-

ba para la actividad productiva industrial, comercial y de

servicios son fáciles de imaginar, con mayor gravedad

cuando se ven afectados sectores muy sensibles para las



ICE

economías nacionales, como es el transporte aéreo. De

hecho, en este ámbito, la retirada de capacidad por parte

del mercado reasegurador hubo de ser ocupada, sobre

todo en el mundo desarrollado, por los propios Estados,

que se convirtieron durante un tiempo en reaseguradores

en responsabilidad civil frente a terceros no pasajeros en

navegación aérea, para riesgos de terrorismo y guerra.

Ello fue así hasta que en el mercado las compañías aé-

reas encontraron ofertas asequibles.

Había cambiado totalmente la percepción sobre el

alcance potencial de un desastre por actos terroristas.

Los sistemas existentes hubieron de adaptarse a la

nueva situación, ampliando coberturas y ámbitos de

aplicación, e incluso adoptando nuevas medidas de se-

guridad financiera. El ejemplo lo tenemos en el propio

sistema español, que abrió la cobertura de los riesgos

extraordinarios a la pérdida de beneficios y a los daños

personales sufridos en el extranjero por un evento ex-

traordinario.

Limitándonos al ámbito de la OCDE, junto a los siste-

mas preexistentes de España, Reino Unido y Francia

aparecieron otros de nueva creación en un puñado de

países: EE UU (Terrorism Risk Reinsurance Act), Ale-

mania (Extremus Versicherungs-AG), Holanda (Neder-

landse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismes-

chaden), Australia (Australian Reinsurance Pool Corpo-

ration) y Austria (Österreichischer Versicherungspool

zur Deckuung von Terrorrisiken). Francia, que ya conta-

ba con su propio régimen de cobertura, se vio en la ne-

cesidad de crear otro nuevo, más adecuado a las nue-

vas circunstancias (el pool GAREAT).

Esos sistemas, con la excepción del español, están

concebidos sobre bases del reaseguro, con diferentes

tramos, y cuentan con participación estatal (excepto

Austria), si bien la garantía ilimitada del Estado sólo la

tienen España, Reino Unido y Francia. Estados Unidos

es el único con gratuidad de cobertura y el Reino Unido

y España, a diferencia del resto, no tienen limitado su

sistema a una vigencia temporal determinada.

Siguiendo con esos mismos países, la cobertura es

de inclusión obligatoria en determinadas pólizas en Aus-

tralia, Francia y España, a los que se pueden añadir

Reino Unido y Estados Unidos, pero sólo en cuanto que

la oferta del seguro es obligatoria, no su adquisición.

Mientras, la participación del mercado en el sistema, de

acuerdo con las citadas pólizas, es obligatoria en

EE UU, Francia y España.

En el Reino Unido, Francia, Alemania y Australia esta

nueva cobertura está diseñada pensando en los gran-

des y medianos riesgos, y en cierto modo también en

Estados Unidos, donde se exige que los daños asegura-

dos mínimos para tener derecho a indemnización sean

de cinco millones de dólares. Para tener cobertura hay

límites mínimos de suma asegurada en Alemania (25

millones de euros) y en Francia (6 millones de euros), y,

excepto en Francia, Reino Unido y España, existe un lí-

mite máximo de indemnización.

En todos los países de que hablamos se cubren da-

ños materiales y pérdida de beneficios, a lo que hay que

añadir daños personales en España, EE UU y Holanda;

vida, en Holanda también, y responsabilidad civil en

EE UU, Australia y Holanda (no R.C. aviación). Todo

ello para exposiciones en el territorio nacional, excepto

en el caso de España para daños personales, y con al-

guna excepción también en EE UU y Holanda. En estos

dos países, además de en el Reino Unido, España,

Francia (no armas nucleares) y Australia (excepto nu-

clear), se cubren los riesgos NBQR (nuclear, biológico,

químico, radiactivo).

En el Reino Unido y en Australia, el coste de la partici-

pación en el sistema depende de la localización del ries-

go, y en esos mismos países, junto con EE UU, se exige

un certificado gubernamental sobre el carácter del acto

terrorista para tener derecho a indemnización.

La cuestión de la definición del evento a cubrir como

terrorismo es de suma importancia, y dependerá de las

circunstancias concretas de cada país frente a ese

riesgo. En Australia, Francia, España, Reino Unido y

EE UU, se aplica a este respecto una definición apro-

bada por ley. Sin embargo en Austria, Alemania y Ho-

landa, la definición del riesgo la establece el mercado

de seguros.



el consorcio de compensación de seguros: institución única ...

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