El Catastro y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles · mente, el paso del centralismo a la...

Cuando uno se adentra en el ejerciciode repasar lo que ha sido la financiaciónlocal en los últimos veinticinco años, conespecial consideración del papel que enella ha desempeñado el impuesto territo-rial y el Catastro, no puede sino empezarconstatando el notable progreso logradoen la consolidación del esquema financie-ro municipal y de los principios constitu-cionales en que se inspira, a pesar de lasmúltiples vicisitudes vividas por las Cor-poraciones locales y por la legislación quea lo largo de este cuarto de siglo ha idoenmarcando su evolución, en un contextohistórico, además, especialmente comple-jo, tanto por los condicionantes económi-cos y políticos como por las grandes ten-dencias sociales que han constituido sutelón de fondo.

Las Corporaciones locales, en efecto,se han visto sometidas a un intenso yprolongado proceso de cambio. Este pro-ceso se engloba en el contexto más gene-ral de la evolución de estos nuestrosveinticinco primeros años de democra-cia, cuyos grandes ejes han sido el desa-rrollo del modelo constitucional de Esta-do de las Autonomías, por un lado, y laconvergencia e integración en las institu-ciones europeas por otro o, más amplia-mente, el paso del centralismo a la globa-lización.

La crisis de los 70y la Reforma Fiscal

La situación de partida –los años de latransición política– se caracterizó pordesenvolverse en el ambiente de crisis eco-nómica debida principalmente a los shockspetrolíferos de la década de los 70.

En esas condiciones económicas ver-daderamente difíciles (desempleo dehasta el 22% de la población activa e

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El Catastro y el Impuestosobre Bienes Inmuebles *

Jesús S. Miranda HitaDirector General del Catastro

Abril 2004

(*) Este trabajo es una revisión ampliada y actua-lizada del publicado por el autor en el nº 97 de CRÓ-NICA TRIBUTARIA bajo el título Impuesto sobre BienesInmuebles y financiación municipal: esbozo de un balan-ce (1990-1999).

inflación de hasta el 30%, reforma fiscalreciente que debía ser puesta en práctica apartir de una presión fiscal de sólo el18,8% del P.I.B. en 1975, frente a más deldoble en casi todos los países de la Euro-pa occidental), comenzó la andadurademocratizadora española y, con ella, ladel mundo local.

Como pieza básica de ese proceso, laReforma Fiscal implicó una profundatransformación del modelo de reparto delas cargas públicas heredado de 1845-1964 y su homologación al vigente en lospaíses más desarrollados. Esa intensatransformación, sin embargo, que formal-mente arranca con la Ley de MedidasUrgentes de 14 de noviembre de 1977 y seprolonga hasta la entrada en vigor de laLey del Impuesto sobre el Valor Añadidoel 1 de enero de 1986, comenzó su anda-dura mucho antes, y todo el trabajo inte-lectual que la alimentó estaba encerradoen el monumental Informe elaborado porel Instituto de Estudios Fiscales durante1972 y 1973 bajo la dirección del profesorFUENTES QUINTANA. Aquel importantísimodocumento, entonces calificado comoestrictamente confidencial y que se llegó aconocer como el Libro Verde, partió, segúncuenta el profesor FUENTES QUINTANA en elprólogo a su reciente edición (1), de unareflexión absolutamente acuciante y cru-cial: “al contemplar entonces los nivelesde gasto público de los países comunita-rios y los rendimiento posibles de la impo-sición española surgía un problema quetodos los que trabajábamos en el Institutode Estudios Fiscales juzgábamos aterra-dor: ¿no era cierto que nuestro país, cuan-do cuente con una democracia, va a expe-rimentar un salto decisivo en el nivel y enla estructura del gasto público? y ¿va apoderse financiar en condiciones de equi-librio presupuestario ese crecimiento del

gasto público por el sistema tributario conel que contamos? (2)

La respuesta afirmativa a la primera ynegativa a la segunda de las preguntas nosolamente iba implícita en ellas sino queefectivamente el tiempo y el advenimientode la democracia con las elecciones del 15de junio de 1977 probaron su acierto.Nuestro tradicional modelo fiscal latino ypeculiar, caracterizado por la prevalenciadel gravamen de los consumos específicosfrente al impuesto general sobre las ventas–que además era multifásico–, el peso exce-sivo del impuesto transmisorio intervivos yel dominio en la imposición directa de lostributos de producto, así lo acreditaba. Talfue el grado de acuerdo y demanda social alrespecto que, cosa verdaderamente insólitae irrepetible, todos los partidos políticosrepresentados en el Parlamento de 1977abrazaron como propio el programa refor-mador del I.E.F. en sus ofertas electorales. Yen octubre de ese año los Pactos de la Mon-cloa unánimemente incorporaron los crite-rios y la estrategia de la reforma diseñadaen 1973, en el marco de las medidas depolítica económica destinadas a hacer fren-te a la crisis económica vigente.

El traspaso de lasContribuciones Territorialesa los Ayuntamientos

Dentro de esa reforma, y concretamentea través de la Ley 44/1978, del Impuestosobre la Renta de las Personas Físicas, sedispuso que desde 1979 quedarían trans-formados en tributos locales de carácterreal, entre otros viejos impuestos de pro-ducto, la cuota fija de la Contribución

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JESÚS S. MIRANDA HITA

(1) INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES: Informe sobreel Sistema Tributario Español, Madrid, 2002.

(2) En esos años la presión fiscal en España es lamás baja de los países de la OCDE, con el 11,8% delP.N.B. p.m. (la media OCDE era del 23%) en 1968-1970.

Territorial Rústica y Pecuaria y la Contri-bución Territorial Urbana, tributos que yaen 1971 habían perdido casi toda su impor-tancia como fuente de financiación delEstado al representar sólo un 2,41% delconjunto de los impuestos, lo que contras-ta con el 4,84% de 1960, el 8,73% de 1950o el 21,65% de 1900. (3)

De hecho, el Libro Verde proponía la“desaparición completa de los impuestosde producto, que quedarían totalmenteintegrados en el seno del impuesto generalcomo meras definiciones de rendimientos aefectos de determinación y valoración de larenta imponible” (4).

Si bien es cierto que no cabía en unaimposición personal moderna el modelo detributación “a cuenta” de 1964, no eramenos cierto, en cambio, que el gravameninmobiliario podría encontrar un perfectoacomodo en el ámbito de la jurisdicciónlocal al que efectivamente fue destinado en1979. De hecho, el proceso de conversiónde esta particular imposición en materiapropia de la Hacienda Local había comen-zado mucho antes (5), cuando la Ley85/1962 cedió a los Ayuntamientos, a travésdel Fondo Nacional de Haciendas Munici-pales, el 90% de la recaudación líquida de lacuota del Tesoro de la Contribución Territo-rial Urbana y del recargo del 40% que sobreella recaía, lo que se repitió para la Contri-bución Rústica y Pecuaria a través de la Ley41/1975, de Bases del Estatuto de RégimenLocal y del Real Decreto 3250/1976.

Una década de reformas fallidas

El cuadro de la reforma fiscal de 1977no presentaba, sin embargo, una imagencompleta de lo proyectado. Faltaban nue-vos desarrollos en el ámbito estatal y, porsupuesto, las nuevas leyes que regularían lafinanciación autonómica y local, que habrí-an de ir llegando sucesivamente y por eseorden. Pero, entre tanto, esa eclosión de lasdemandas sociales prevista desde 1972para cuando llegara la democracia se habíaproducido, y los gobiernos democráticossubcentrales no tuvieron otra opción quereplicar exportando déficit. No se tratabadesde luego, de una lucha entre poderes,sino que esa respuesta respondía a unúnico estímulo: la necesidad de atender losdeseos de crecimiento, de progreso y demejora unánimemente sentidos por los ciu-dadanos españoles, para los que los instru-mentos fiscales predemocráticos carecíande capacidad. Lo imparable del gasto local–en cualquier caso exiguo si lo compara-mos con las necesidades, todo hay quedecirlo– no pudo por menos que provocar,a su vez, diversas reacciones del Estado.

La primera fue la decisión de respaldarlos déficit con auxilios proporcionadosmediante financiación privilegiada a cargodel Banco de Crédito Local, decisión que fueanunciada públicamente por el entoncesMinistro del Interior justo el día siguiente alde la celebración de las primeras eleccionesdemocráticas del 3 de abril de 1979.

Meses después, la Ley de PresupuestosGenerales del Estado para 1980 vino a dis-poner que las Corporaciones Localespodrían acceder al crédito exterior con elaval del Instituto de Crédito Oficial, y laLey 42/1980 autorizaba a los ayuntamien-tos para aprobar créditos extraordinariospara hacer frente a las deudas acumuladashasta el 31 de diciembre de 1979, asumien-do el Estado el cincuenta por ciento de lacarga financiera de los préstamos otorgadospor el BCL en 1976, 1977 y 1978. En 1979,también, el Decreto-Ley 11/1979 introdu-

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EL CATASTRO Y EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES

(3) El fenómeno de la cadencia del tributo escomún en Europa: en Francia pasó del 11,6% en 1900al 2,3% en 1975, en Gran Bretaña la evolución fue del30% al 13,5%, y en Alemania bajó del 8,3 al 1’7%,según GUIGOU, J.L. Y LEGRAND, J.M.: Fiscalité foncière.Analyse comparée des pays de l’OCDE, Económica,Paris, 1983.

(4) INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES: Informe sobreel Sistema Tributario Español. Madrid, 2002, pág. 338.

(5) ARNAL SURIA, S.: “El Impuesto sobre BienesInmuebles”. El consultor de los Ayuntamientos y de losJuzgados. Madrid, 1991, pág. 14 y ss.

cía un amplio conjunto de medidas desaneamiento de las haciendas locales, queiban desde la duplicación de las bases de laContribución Urbana y la revisión a partirde entonces de todos los valores catastrales,hasta la cesión a los ayuntamientos de unaparticipación de dos pesetas por litro en elimpuesto sobre la gasolina, alcanzando asíaquellos una cuota del siete por ciento en laimposición indirecta del Estado. Esta leyreconocía en su Exposición de Motivos lanecesidad de abordar, en el marco de lafutura ordenación general de la Hacienda,una “distribución racional y operativa delas funciones y tareas que recaen sobre lasdiversas Entidades Locales y Territoriales ysobre la propia Administración Central,que evite –decía– las duplicaciones de ser-vicios y que ofrezca las indispensables con-diciones de transparencia en el gasto, rigoren la fijación y ejecución de los presupues-tos y responsabilidad de los administrado-res ante las instancias de la representaciónciudadana democráticamente elegida yante la opinión pública del país”, propósi-tos todos ellos, como es fácil advertir, ins-pirados íntegramente en el programa polí-tico inscrito en la Constitución.

Mientras ello llegaba, sin embargo,había que adoptar ciertas decisiones inapla-zables, de las que fueron una primeraentrega las contenidas en el propio decreto-ley para hacer frente a la “crónica situaciónestructuralmente deficitaria de las Corpo-raciones Locales” que sólo estaba dando“lugar a una deficiente atención de los ser-vicios públicos” y a que “las cargas públicasde las distintas localidades (acabaran) reca-yendo indiscriminadamente sobre la totali-dad de los contribuyentes, con indepen-dencia de que éstos (fueran) beneficiarios ono de los servicios cubiertos por losimpuestos generales que (aportaban) a laHacienda Pública”.

Con esa perspectiva, el decreto-ley de1979 se propuso adecuar las bases imposi-tivas de las contribuciones territoriales y delas licencias fiscales “a la realidad económi-

ca objeto de gravamen”, para cuyo efecto seadoptaron los coeficientes de actualizaciónde los valores catastrales de las fincas urba-nas de modo que se recuperara la capaci-dad fiscal perdida desde 1977, coeficientesque fueron distintos para cada municipiosegún el año de implantación del denomi-nado “régimen catastral” de la Ley41/1964.

Además, también con carácter transito-rio, y sin perder de vista que el objetivo erala revisión de los valores catastrales –que elpropio decreto-ley imponía cada tres años,acortando así el ciclo quinquenial progra-mado por el Texto Refundido de la Contri-bución Urbana de 1966– se dispuso unincremento de la renta catastral de lasviviendas y locales arrendados, se elimina-ron ciertas reducciones aplicables sobredicha renta en determinados supuestosprevistos en la ley de la Contribución y sesuprimieron algunas exenciones y bonifica-ciones mientras que otras se redujeron ensu cuantía.

Más allá de esos cambios transitorios yurgentes, el decreto-ley dispuso la creaciónde unas estructuras administrativas especí-ficas (6) para la realización de los trabajosde formación, conservación y revisión delos catastros y para la gestión de las contri-buciones territoriales, abriendo así la largaetapa que llegaría hasta los años 90, a lolargo de la cual se culminaría, muy tardía-mente, eso sí, el proyecto de revisión devalores y la atribución efectiva de la com-petencia gestora del tributo a los Ayunta-mientos titulares de su recaudación.

El germen de ese trascendental cambioorganizativo, una vez más, estaba en el LibroVerde, en el que se propugnaba una profun-

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(6) Los Consorcios para la Gestión e Inspec-ción de las Contribuciones Territoriales, cuyas com-petencias y estructura se regularon por el RealDecreto 1365/1980, de 13 de junio, y cuya creaciónefectiva se produjo por Real Decreto 1373/1980, dela misma fecha.

da reforma de la administración fiscal paralograr, en línea con lo realizado por otrospaíses, elevar al máximo el grado de gene-ralización del sistema tributario, que enaquel entonces estaba soportado sobre laclásica regla de “un impuesto –un cuerpo–una Dirección General” y que para los auto-res del Informe era causa del “elevado gradode evasión” existente en nuestro país. Elfortalecimiento institucional propugnado,que en el ámbito del nuevo sistema de tri-butos estatales fue progresando paulatina-mente hasta llegar a la creación de la Agen-cia Estatal de Administración Tributaria en1991, se concretó en el nuestro, por tanto,mucho antes, si bien por las peculiaridadesde la materia el trípode estructural perma-neció en pie aunque dando entrada enaquellos Consorcios, en el nivel ejecutivo yen materia presupuestaria y de personal, alos Ayuntamientos. Más tarde, ya a finalesde los 80, la organización responsable delCatastro y de las contribuciones se abriríatambién a la cooperación de las Corpora-ciones Locales en el plano operativo,mediante instrumentos funcionalmenteorientados a la mejora de la eficacia gestora,como fueron los convenios de colaboración.

Visto, sin embargo, la enormidad delproyecto de revisión de los valores catastra-les –que ya había sido intentado sin éxitoen diversas ocasiones durante todo el siglo,como por otra parte sucede y había sucedi-do en toda Europa– se adquirió muy tem-pranamente el hábito de incrementarlospor el más expeditivo medio de los coefi-cientes de actualización, que en la prácticahan acabado funcionando como un eficazseguro contra el riesgo de inflación. Así, elDecreto-Ley 9/1980 dispuso que la ley depresupuestos del Estado podría “actualizar,en tanto se proceda a la revisión prevista enel artículo 3º del Real Decreto-Ley 11/1979,de 20 de julio, los valores catastrales de laContribución Territorial Urbana”. Y así lohizo la Ley de Presupuestos para 1981, quedecidió una subida del 35%, lo que se repi-tió en 1984 y en todos los años a partir de

1986, de manera que entre 1979 y 1986 loscoeficientes llegaron a acumular incremen-tos de los valores de hasta el 340% y, entodo el período que media entre 1979 y2003, de hasta el 664%, lo que se ha mos-trado más que suficiente para garantizar, entérminos reales, la capacidad financiera deltributo, pues la inflación acumulada entre1979 y 2003 ha sido del 357,5%.

La conclusión, sin embargo, no sequeda ahí, puesto que el impuesto territo-rial ha ido ganando terreno con el tiempo,en el seno de la estructura fiscal de losAyuntamientos, a través también de otrosmecanismos, toda vez que, aunque conretrasos a veces notables, la primera revi-sión de valores se completó el 1 de enero de1994, se han continuado revisando losvalores desde entonces en sucesivos ciclosy se ha ensanchado enormemente la basede contribuyentes, lo que ha llevado a quela recaudación del IBI represente en 2001 el0,67% del P.I.B. y el 1,9% del total de laimposición en España, frente a un 0,4% en1975 (7).

Pero antes de profundizar algo más eneste análisis, me permitirá el lector que rea-nude el relato de la evolución normativaque vengo realizando, sin la cual es prácti-camente imposible entender la situación enla que hoy, 25 años después de la Constitu-ción, estamos.

A modo también de contexto, y sabien-do ya que una de las más importantes aspi-raciones de la ley de 1979 tardaría muchoen verse satisfecha, cabe recordar otrosacontecimientos que fueron jalonando eldevenir de la Hacienda municipal –todoslos cuales venían a ser otras tantas confir-maciones de su anemia– y que se sucedie-ron uno tras otro en medio de un panoramaeconómico caracterizado por una elevada

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(7) En otros términos, mientras que el IPC acu-mulado entre 1979 y 2003 supone que los precios sehan multiplicado por 4,575, el IBI se ha multiplicadopor más de 43 en el mismo período.

inflación, un altísimo desempleo y un défi-cit público creciente (8) e insostenible.

Así, la Ley de Presupuestos para 1980añadió otro punto y medio de participa-ción local en los impuestos indirectos cen-trales y el Real Decreto-Ley 9/1980 atribu-yó a los Ayuntamientos un uno por cientode la recaudación líquida del IRPF, partici-pación que por la Ley de Presupuestospara el año siguiente pasó al tres por cien-to. Esta misma Ley aprobó asimismo lasubida del Impuesto Municipal de Circula-ción y del Impuesto sobre Publicidad, altiempo que revitalizaba las contribucionesespeciales señalando las obras y serviciosmunicipales por los que serían exigibles,en coherencia con la insistente doctrinadel legislador -desmentida no con menosinsistencia por muchas CorporacionesLocales- de que era necesario restablecer elprincipio del beneficio y ajustar el marcosubjetivo de las fuentes de financiación alpropio de las políticas de gasto local, allí,al menos, donde no exista razón paraintroducir criterios de nivelación o solida-ridad interterritorial o donde las externali-dades de los servicios públicos municipa-les no exijan la participación de unajurisdicción de nivel superior.

En lo que afecta a las transferenciasincondicionadas, integradas entonces en elFondo Nacional de Cooperación Local, laLey de Presupuestos para 1982 sustituyótodas las participaciones y compensacionespor tributos suprimidos por una única par-ticipación del siete por ciento de losimpuestos del Estado no susceptibles decesión a las Comunidades Autónomas, por-centaje que en 1983 se elevó al ocho porciento, e introdujo un nuevo criterio dereparto hasta entonces ajeno al Fondo –y,

desde luego, distorsionador de su sentido yfinalidad– cual fue el del esfuerzo fiscal,que pretendía favorecer a los municipiosque mayor recaudación exigieran a susvecinos, con lo que el propósito niveladorde este mecanismo de financiación queda-ba parcialmente en entredicho, una vezmás buscando la generación de incentivospara lograr una mayor transparencia delgasto y una mayor responsabilización porlas propias políticas desarrolladas por losAyuntamientos.

En cualquier caso, la Ley 24/1983, deMedidas de Saneamiento y Regulación delas Haciendas Locales, no se hizo esperar,evidenciando la escasa utilidad que, en lapráctica, había tenido tanta iniciativalegislativa de los cinco años precedentes.En 1983, en efecto, vuelve a reconocersepor el legislador que “la crónica situacióndeficitaria de las Corporaciones Locales esuna de las cuestiones más preocupantes enel panorama político español y que másreiteradamente se ha intentado resolver enlos últimos años”, pese a lo cual “lasmedidas adoptadas… han resultado a lolargo del tiempo insuficientes”, por lo que“se hace necesario –decía la Exposición deMotivos de la Ley 24/1983– para solucio-nar definitivamente tal cuestión, abordarlaen su origen, que no es otro que el defi-ciente sistema de financiación local”. Paraello se prometía una próxima Ley deFinanciación de las Entidades Locales queacabó siendo la Ley Reguladora de lasHaciendas Locales de 1988, ley que ven-dría, como así hizo, a hacer efectivos losprincipios constitucionales de suficienciade recursos y autonomía para la gestión delos intereses propios de las CorporacionesLocales en materia financiera. Mientraseso llegaba, se hacía urgente proceder alsaneamiento de las deudas locales median-te su liquidación y la absorción de los défi-cits acumulados, pero advirtiéndose que“en un modelo de financiación múltipledescentralizada –al que tiende nuestraHacienda– la financiación (de los déficits)

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(8) El crecimiento del IPC medio anual de 1981a 1985 fue del 12,22%; el desempleo en este últimoaño casi llegó a 3.000.000 de personas, más de un 20%de la población activa, y el déficit público rozaba el 7%con unos tipos de interés del entorno del 16%.

sería responsabilidad exclusiva de las res-pectivas Haciendas locales”.

Así que el Estado asumió con cargo asu propio déficit las deudas de las Corpo-raciones Locales (el déficit presupuestarioreal a 31 de diciembre de 1982), a condi-ción de no reincidir en ellas, lo que venía asumarse a la asunción, entre otras, del 50%de la carga financiera de los créditos con-certados por la Administración local con elBanco de Crédito Local entre 1975 y 1979que ya había ordenado la Ley de Presu-puestos para 1983.

Con todo, la Ley 24/1983 contenía tam-bién un conjunto de medidas más estructu-rales destinadas a fortalecer las capacidadesde autofinanciación municipal, en virtudde las cuales se autorizó a los Ayuntamien-tos para que pudieran establecer un recar-go sobre el IRPF, recargo que fue efectiva-mente aplicado, en medio de una fuertepolémica, por 528 municipios en ese año yque resultó posteriormente anulado porSTC de 19 de diciembre de 1985.

También en esa Ley se permitió a losAyuntamientos fijar discrecionalmente lostipos de gravamen de las contribucionesterritoriales, lo que se hizo para soslayar“las dificultades que supone la deseablerevisión de los valores catastrales” (9) ypara dar “un paso en línea con el principiode autonomía financiera que… ha de presi-dir la futura Ley de Financiación de lasEntidades Locales” según la propia Exposi-ción de Motivos de la Ley. Sin embargo,esta medida igualmente se demostró estérilpor virtud de la STC de 17 de febrero de1987 que, como la anterior, anuló el pre-cepto correspondiente por no haberse res-petado el principio de reserva de Ley.

Así pues, la única decisión de la Ley deSaneamiento que efectivamente se consoli-dó fue la ya citada asunción de la deudamunicipal viva a 31 de diciembre de 1982,frustrándose de esa manera el propósitodeclarado del legislador de hacer “soportar(a las Corporaciones Locales) el coste psi-cológico y político que todo aumento de lapresión fiscal supone”. Con ello se repitióen versión corregida y aumentada la expe-riencia de la Ley 42/1980 y quedó claro queel problema de la financiación municipalno sólo era urgente y pasaba por la dota-ción de mayores recursos, sino tambiénque debía encontrar su solución en un con-cepto más integrador de la autonomíalocal. Autonomía no es soberanía –se habíaencargado de decir el Tribunal Constitucio-nal (Ss. 1/1981 y 221/1992)– y no era (nies) posible resolver la insuficiencia del sis-tema de recursos locales con meras fórmu-las habilitadoras, precisamente porqueincumbe al Estado tanto la ordenación–siquiera parcial– de los tributos locales,como proveer suficiencia en el marco de lapolítica económica general y en virtud deltítulo competencial de la Hacienda generalque, como competencia exclusiva, lecorresponde según el art. 149.1.14ª C.E.(S.T.C. 179/85 (10)).

En todo caso –y dicho lo cual– sietedías más tarde de que se aprobara la Ley24/1983, la Ley de Presupuestos para 1984vendría a aumentar los valores catastralesen el 36% ya comentado, lo que siendocoherente con el principio de responsabili-

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(9) En realidad, más que una nueva revisión devalores se trataba de realizar una verdadera reimplan-tación del catastro, como ha destacado FERNÁNDEZ

PIRLA en su colaboración en el libro AA.V.V.: El Catas-tro en España, vol. II., Ministerio de Economía yHacienda, Madrid, 1989, pág. 161.

(10) La propia STC 19/1987 ya citada afirma, aeste respecto, que la “inicial libertad de configura-ción” de los tributos le corresponde al legislador esta-tal por imponerlo así el art. 133 de la Norma Funda-mental, lo que no es óbice para que en el marco delprincipio de reserva de Ley dispongan las Corporacio-nes locales de un amplio margen de decisión del quepueda derivarse una diversidad fiscal que encuentrasu justificación última en la necesidad de adecuar laimposición a los gastos en que particularmente incu-rre cada municipio.

zación de las autoridades locales tan repeti-damente perseguido, vino a la postre aagravar el problema de las devolucionesque tuvo que abordar el Catastro para eje-cutar la sentencia constitucional por la quese anuló la libertad de tipos.

Siguiendo con el hilo de nuestra histo-ria, no sin antes hacer mención al cambioque supuso la sustitución del sistema deporcentaje para la determinación de lacuantía del F.N.C.L. por el de asignación deuna cifra absoluta a partir de 1984 y a lairrupción de un nuevo criterio de repartodel Fondo (el de unidades escolares) –queuna vez más vendría a suponer un relativoquebranto de los objetivos de suficiencia ynivelación del mecanismo de transferenciaspor la vía de la ampliación, ahora casuísti-ca, de sus fines–, en 1987 una nueva Ley(Ley 26/1987) vino a dar cumplimiento a larestricción impuesta por el Tribunal Cons-titucional, manteniendo, como no podíaser de otro modo, el propósito de reforza-miento de la Hacienda local.

Esta Ley, como se recordará, sirvió depuente entre el viejo y gravemente enfermoesquema financiero local contenido en lasdisposiciones citadas hasta ahora (y en laLey de Régimen Local de 1955 y, fundamen-talmente, en el Real Decreto 3250/1976) y laque un año más tarde sería la hoy vigente ytantas veces reformada o retocada Ley Regu-ladora de las Haciendas Locales de 1988, dela que por Real Decreto Legislativo 2/2004,de 5 de marzo, se ha aprobado su textorefundido.

Efectivamente, la Ley 26/1987 reguló lafacultad de los Ayuntamientos de ampliar lostipos de gravamen de las contribucionesterritoriales, que a partir de entonces podríanvariar entre el veinte y el cuarenta por cientoen la urbana y del diez al veinte por ciento enla rústica y pecuaria, y añadió, como un ele-mento más de diversificación, la posibilidadde que la condición de capitalidad o la de laefectiva prestación del servicio de transportepúblico urbano pudieran justificar nuevos ymás elevados tipos impositivos.

Quedaban así normativizadas las reglasque, en interpretación de la Constitución,había sentado el Tribunal Constitucional, yque poco más tarde pasarían en bloque a laLRHL.

La Ley de Haciendas Localesde 1988: autonomía, suficien-cia y estabilidad del modelo

Esta Ley, según proclama su Exposiciónde Motivos, tiene por objeto la efectiva rea-lización de los principios de autonomía ysuficiencia. Para ello, acometió una sustan-cial reestructuración de las fuentes finan-cieras locales, simplificando y modernizan-do los tributos y dotando de una mayorestabilidad al sistema de transferencias.

En cuanto a éste, que es explícitamentereconocido como un derecho constitucio-nal de las Corporaciones Locales, se regulócon proyección quinquenal, al tiempo que,en cuanto a su cuantía, quedó predetermi-nada mediante una expresión aritméticaque perseguía no sólo una cierta previsibili-dad para los entes acreedores sino tambiénuna garantía de crecimiento a lo largo delquinquenio de vigencia. Para ello, se previóla revisión anual de la Participación en losIngresos del Estado en función del denomi-nado índice de evolución prevalente, cuyovalor no podía superar al crecimiento delP.I.B. pero tampoco podía ser inferior al delgasto equivalente del Estado (11).

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(11) Para el quinquenio 94-98, la evolución sebasó en, como mínimo, el IPC y, como máximo, el PIBnominal. Además, la PIE se completó con dos nuevosFondos: uno para infraestructuras medioambientales,dotado inicialmente con 30.000 millones de pesetasprocedentes del F.E.D.E.R., y otro para otro tipo deinfraestructuras locales, con una asignación inicial de20.000 millones parcialmente financiados con elFondo de Cohesión. Por su parte, para el nuevo quin-quenio inaugurado en 1999 la evolución de la P.I.E.queda referida al IPC y al PIBPM.

Con respecto a los tributos propios –laotra pieza del esquema– la Ley abordó suregulación desde una doble perspectiva: porun lado, asegurar la suficiencia del sistemamediante la declaración de indisponibilidadde las tres principales figuras (impuestossobre Bienes Inmuebles, Actividades Econó-micas y Vehículos de Tracción Mecánica),todas las cuales serían de gestión comparti-da –en mayor o menor medida– con el Esta-do (a través de la Dirección General delCatastro, la Agencia Tributaria y la Direc-ción General de Tráfico); y por otro, reforzarla autonomía mediante la autorización parael establecimiento de dos impuestos más (elque recae sobre el Incremento del Valor delos Terrenos de Naturaleza Urbana y el deConstrucciones, Instalaciones y Obras) asícomo de las tasas, precios y contribucionesespeciales y de los principales elementos decuantificación de los tributos obligatorios.

¿Una Ley suficiente?

A la hora de valorar el funcionamiento dela LRHL, pueden adoptarse, naturalmente,muchos enfoques. De una forma muy globa-lizadora, CARPIO (12) nos ha dicho que la“distribución de competencias realizada porla (LBRL) se compadece bastante bien con ladistribución teórica de las funciones musgra-vianas de asignación, distribución y estabili-zación”, que aconseja que las dos últimasqueden reservadas al gobierno central entanto que la primera –cuyo principal cometi-do es la provisión de servicios públicos–debe repartirse entre todos los niveles terri-toriales de la hacienda pública en función dela mayor o menor difusión de las externali-dades que dicha provisión comporte, mien-tras que MONASTERIO (13) ha señalado que la

LRHL se acomoda “fielmente a los postula-dos de la teoría del federalismo fiscal”.

Estando de acuerdo con esas conclusio-nes en el plano teórico, cabe empero inda-gar, como se ha hecho en estos últimosaños con profusión por parte de la doctrinacientífica, acerca de la ulterior evoluciónque ha experimentado la Ley, de su eficaciay de su alcance práctico.

Cuantitativamente, y también en formaglobal, podemos evaluar en qué medida se halogrado el objetivo descentralizador condiversos parámetros. El primero y más exten-samente utilizado se refiere al reparto institu-cional del gasto público total. Este indicador,sin embargo, debe ser observado con ciertasprevenciones que a menudo tienden, en arasde la simplificación, a obviarse. Como acerta-damente advierte COMÍN (14) “La descentra-lización de los servicios depende de la confi-guración política de un país. En los paísesfederales, el peso de las Haciendas locales esmenor que en las naciones centralistas, en laque no existen gobiernos regionales”. Y algoparecido a esto ha pasado en España, dondesi bien en 1978 la Administración Centralgestionaba el 91% del conjunto del gastopúblico consolidado del sector público, en2003 su peso ha quedado reducido al53,5% (15), las Corporaciones Locales se hanmovido en todos estos años entre el 9 y el14%, no manteniendo siempre, además, unatendencia creciente. Esta es la paradoja denuestra descentralización, por lo demás tanintensa que hoy sólo un 23,4% del personal

15


(12) CARPIO, M.: El objetivo constitucional de lasuficiencia financiera de los Ayuntamientos: situación yperspectivas. Revista de Estudios Locales (CUNAL).Número extraordinario. Madrid, Julio 2000.

(13) MONASTERIO ESCUDERO, C.: La Financiaciónsubcentral en España. Principios y desarrollo. Papelesde Economía Española, nº 83. Madrid, 2000.

(14) COMÍN, F.: Historia de la Hacienda Pública, II.España (1808-1995). Crítica, 1996, pág. 238.

(15) MINISTERIO DE HACIENDA: Presentación delProyecto de Presupuestos Generales del Estado 2004(libro amarillo). Madrid, 2003, pág. 45. Según estosdatos, en España las haciendas subcentrales gestionanel 46,5% del gasto público, muy por encima de Ale-mania (37,5%), Austria (31,1%) y Australia 44,4%).Sólo Canadá (58,6%) y EE.UU. (51,5%) superan ladescentralización del Sector público español.

de las Administraciones públicas pertenece alEstado (16), una cifra inferior al personal dela propia Administración local.

La necesidad de una segunda descentra-lización, si tomamos como paradigma lasituación comparada de los países conmucha más tradición y, en especial, la de lospaíses federales, se evidencia con claridad alobservar que mientras en España las Comu-nidades Autónomas gestionan el 33,4% delgasto consolidado, la media del conjunto delos países federales está en el 29,8% (17).Más aún, si como dice PÉREZ GARCÍA (18)“la dimensión económica de las corporacio-

nes locales ha de plantearse, de cara al futu-ro, teniendo en cuenta que el tamaño delsector público no va a continuar creciendoa un ritmo superior al P.I.B.”, sino más bienal contrario, la segunda descentralización sepresenta como la única vía posible de mejo-rar la posición relativa de las CorporacionesLocales.

Pero aunque la descentralización desdelas Comunidades Autónomas sea una aspira-ción política razonable –siempre relativizadapor la cantidad y la calidad de los servicioscuya provisión se acomode mejor al ámbitolocal y a las demandas de los ciudadanos, loque es en sí mismo inabarcable desde la teo-ría y depende, en esencia, de las preferenciassociales de cada momento histórico– el obje-tivo de la LRHL no era propiamente descen-tralizar, sino nutrir la descentralización ope-rada desde la Constitución y, especialmente,la definida –con mucha amplitud o ambigüe-dad, es cierto– por la Ley de Bases de Régi-men Local de 1985.

Resultados presupuestarios

Una forma de aproximarse a la evalua-ción de ese objetivo consiste en observar el

16


(16) La distribución del personal al servicio delas Administraciones públicas españolas a 1 de enerode 2003 es, según el Boletín Estadístico editado por elRegistro Central de Personal del Ministerio de Admi-nistraciones Públicas, la siguiente:

Ámbito PorcentajeEstado 23’4CC.AA. 48’9CC.LL 23’7Universidades 4’0

(17) El porcentaje del gasto público de los nivelesintermedios de Gobierno es del 23,7% en Alemania, el29,7% en EE.UU, el 15,7% en Austria y el 28% en Suiza.

(18) PÉREZ GARCÍA, F.: Haciendas locales: dimensión,competencias y recursos, Economistas nº 65, pág. 14.

Cuadro 1Análisis del déficit presupuestario no financiero de los Ayuntamientos. Años 1990 a 2001

(Datos de presupuestos liquidados, en millones de euros)Concepto 1990 1991 1992 1993

Ingresos ctes. (1) 11.000,46 11.721,02 14.076,88 15.027,27Gastos ctes. (2) 9.174,50 10.399,90 12.349,22 13.073,68Ahorro bruto (3) = (1)-(2) 1.825,96 1.321,12 1.727,66 1.953,59Ingresos de cap. (4) 1.541,06 1.466,96 1.648,76 1.789,09Gastos de cap. (5) 3.971,99 3.450,17 3.675,38 3.827,55Inversión neta (6) = (4)-(5) –2.430,93 –1.983,21 –2.026,62 –2.038,46Saldo presupuestario (7) = (3)+(6) –604,97 –662,09 –298,96 –84,87Ratio de ahorro bruto = (3) / (1) 16,6 11,3 12,3 13,0Cobertura de la inversión neta = (3) / |(6)| 75,1 66,6 85,2 95,8

Fuente: S.G.P.F.T.C. y elaboración propia.

comportamiento presupuestario de lasCorporaciones locales, de manera que siencontráramos déficits al estilo de los 80podríamos concluir negativamente y, encaso contrario, afirmar al menos que losingresos proporcionados por la Ley hansido suficiente para el nivel de provisión deservicios e inversión efectivamente alcan-zado, y ello sin considerar que los márge-nes para mejorar el nivel de la recaudaciónmunicipal –tanto normativos como de ges-tión– no han sido en ningún caso agotados,como veremos.

En este sentido, no deja de ser signifi-cativo que en todos los años de vigenciade la LRHL los Ayuntamientos han obte-nido un ahorro bruto positivo cifradoentre el 11,3% y el 20,4% de sus ingresoscorrientes, ahorro que ha permitido hacerfrente a la totalidad de la inversión netamunicipal ininterrumpidamente desde1994 hasta 1999, si bien en los dos últi-mos años de los que se dispone de cifrasdefinitivas el enorme incremento de losgastos de capital (un 19% en 2000 respec-to de 1999) ha originado los mayores défi-cits presupuestarios desde 1990. Estos sal-dos negativos, sin embargo, no lleganentre 2000 y 2001 al 4% de los ingresos

corrientes de esos ejercicios y no puedenempañar los resultados globales de la Ley,que en el conjunto de los doce años quevan de 1990 a 2001, se han traducido enun saldo presupuestario positivo de 1.318millones de euros, como se observa en elcuadro 1.

Responsabilidad fiscal

Esos resultados no son, sin embargo,fruto del azar ni, como podría haber sido,del esfuerzo de otros. Antes al contrario,los Ayuntamientos han demostrado unelevado sentido de esa responsabilidad fis-cal a la que insistentemente les estaba lla-mando el legislador de los años 80 y,durante la vigencia de la LRHL, han con-seguido aumentar en seis puntos y mediola participación de sus propios tributos ensu estructura de financiación, reduciendo,al mismo tiempo, el endeudamiento relati-vo, que pasó entre 1990 y 2001 de repre-sentar 22,4% al 8,9% de los ingresosmunicipales.

En efecto, si observamos los datos delcuadro 2 en 2001 los tributos y precios pro-porcionaron el 47,7% de los recursos muni-

17


Cuadro 1Análisis del déficit presupuestario no financiero de los Ayuntamientos. Años 1990 a 2001

(Datos de presupuestos liquidados, en millones de euros) Continuación

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

15.860,15 16.981,49 18.339,78 19.660,98 20.783,98 22.152,29 23.194,22 24.846,3813.306,25 14.294,10 15.424,56 15.982,37 16.731,70 17.638,79 19.532,72 21.218,702.553,90 2.687,39 2.915,22 3.678,61 4.052,28 4.513,50 3661,5 3.627,681.964,50 1.908,12 1.923,45 2.320,60 3.094,08 3.157,95 3.782,16 4.595,244.059,87 4.185,32 3.961,31 4.606,63 6.139,86 6.951,73 8.273,05 9.289,42

–2.095,37 –2.277,20 –2.037,86 –2.286,03 –3.045,78 –3.793,78 –4.491 –4.694,18458,53 410,19 877,36 1.392,58 1.006,50 719,72 –829 –1.066,50

16,1 15,8 15,9 18,7 19,5 20,4 15,8 14,6121,9 118,0 143,1 160,9 133,0 119,0 81,5 77,3

cipales y las transferencias allegaron el35,9% de los mismos, correspondiendo alos ingresos patrimoniales y a las operacio-nes financieras el 16,4% restante, lo que dauna idea bastante clara del grado de res-ponsabilización alcanzado por los munici-pios. Si además comparamos estas cifrascon los datos de 1990, se aprecia una fuer-te progresión en el peso relativo de losingresos no financieros –que de sustentar el77,6% del gasto han pasado a cubrir un91,1%– con un importe avance de los tri-butos propios y, en menor medida, de lastransferencias.

A pesar de ello, la capacidad teórica delos Ayuntamientos para aumentar susingresos es todavía muy amplia, y lo esincluso más ahora que los márgenes de lostipos de gravamen se han unificado porarriba para todos los municipios al habersesuprimido las limitaciones anteriores basa-das en su tamaño poblacional.

Para comprobarlo, aunque sin incluiren este análisis los datos no disponiblesde 2003, que son los que verdaderamenteservirían para conocer los márgenes exis-tentes en la actualidad, se ha estimado elgrado de utilización efectiva de la capaci-dad fiscal de los Ayuntamientos a partirde los datos ofrecidos por el “Ranking tri-butario de los municipios españoles de2002” publicado por el Ayuntamiento deMadrid, en el que se analizan las cifrascorrespondientes a las capitales de pro-

vincia. Dejando aparte de momento elImpuesto sobre Bienes Inmuebles, lasconclusiones del estudio para los demásimpuestos son los siguientes:

• En cuanto al I.A.E., el coeficiente máxi-mo de incremento legalmente posiblesólo es aplicado en Barcelona y Cuenca.Siendo la media del coeficiente máximo1,909, la media del efectivamente esta-blecido se sitúa en 1,467, equivalente al76,8% del máximo.

• Con respecto al I.V.T.M., la cuota mediamáxima posible en las capitales, paravehículos de 8 a 11,99 cv, es de 67,1euros, mientras que la media establecidase cifra en 49,86, un 74,3% de la máxi-ma. La única capital que exige la cuotamáxima es Barcelona.

• El I.C.I.O. puede ser exigido, comomáximo, y de media, al tipo de 3,773,siendo el tipo efectivamente vigente enlas capitales el 3,363, un 89,1% delmáximo. En el caso de este tributo, en elque el grado de utilización de la capaci-dad normativa es de los más elevados,son veintidós las capitales que han apu-rado totalmente el límite que les permi-te la Ley.

• Por último, el I.I.V.T.N.U. se encuentraal 85,6% de utilización de su capaci-dad (tipo medio efectivo del 24,9%frente a un tipo máximo del 29,5%).De las cincuenta y dos capitales, vein-

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Cuadro 2Estructura resumida del Ingreso y del Gasto (1990 y 2001)

Ingresos 1990 2001 Gastos 1990 2001

Tributos y precios 41,2 47,7 Gastos de funcionamiento 47,3 56,3Transferencias 32,4 35,9 Gastos financieros 5,0 3,4Ingresos patrimoniales 4,0 7,5 Transferencias 9,6 8,2Operaciones financieras 22,4 8,9 Inversiones 23,1 26,9

Operaciones financieras 15,0 5,2Total 100,0 100,0 Total 100,0 100,0

Fuente: S.G.Política Fiscal, Territorial y Comunitaria y elaboración propia.

tidós tienen establecido el tipo máxi-mo (19).

Por lo que respecta al Impuesto sobreBienes Inmuebles de naturaleza urbana ycon datos en este caso exhaustivos (20), laDirección General del Catastro ha estimadoque la cuota integra –que en 2002 se cifraen 4.687 millones de euros– podría aumen-tar, de aplicarse los tipos máximos, hasta lacantidad de 7.621 millones, lo que equiva-le a un 62,6% más de lo que ahora se obtie-ne por ese tributo y permitiría aumentar enun 8,4% la cifra de los ingresos municipa-les liquidados por todos los conceptos, sitomamos como referencia el último año delque se dispone de información (2002).

En efecto, como puede observarse en elcuadro 3, la cuota integra del IBI urbanapara el conjunto de los municipios de régi-men común ha permanecido durante lostrece años analizados en valores que se sitú-an entre el 56% y 63,5% de su importe máxi-mo posible, lo que equivale a decir que eltipo medio de gravamen ha estado fijadoentre el 0,588% y el 0,654% cuando el tipomedio máximo era del 1,051% y el 1,046%.

Por estratos de población se aprecia, noobstante, que son los Ayuntamientos demás de 100.000 habitantes los que presen-tan un mayor potencial de crecimiento (elgrado de utilización de su capacidad era, en2002, del 57,2%) aunque no por ello dejade ser cierto que en los demás estratos tam-bién se cuenta con un amplio recorridopotencial al alza, pues todos ellos se hallan

en un grado de utilización de su capacidadentre el 62% y el 66%.

Los tipos y las revisionescatastrales

Desde una perspectiva temporal, la uti-lización de la capacidad que la Ley recono-ce a los Ayuntamientos en materia de tiposde gravamen del IBI ha estado notablemen-te influenciada por la evolución que en esemismo periodo han experimentado lasrevisiones catastrales.

Así entre 1991 y 1993 los Ayuntamientospresentaron un comportamiento muy acti-vo, subiéndolos de año en año desde el0,588 de 1990 al 0,664 de 1993, lo que engran parte puede ser atribuido a la ausenciade revisión de valores durante ese trienio, sibien conviene tener presente que, pese a nohaber revisiones, sí se produjo entonces laactualización de los valores mediante la apli-cación de los coeficientes fijados por la Leyde Presupuestos de cada ejercicio. Al reanu-darse las revisiones con efectos de 1 deenero de 1994, se observa que el tipo mediobajó para ese periodo impositivo al 0,658 yse inició desde ahí una tendencia descen-dente que sólo se rompió cuando, con oca-sión de la aplicación de la Ley 53/1997 –queintrodujo el criterio de gradualidad en laentrada en vigor de los nuevos valores catas-trales– el impacto recaudatorio de las revi-siones quedó sensiblemente amortiguado.

En efecto, como se aprecia en el cuadro 4,mientras que entre 1994 y 1997 los munici-pios revisados en esos años redujeron sustipos entre un 33 y un 41% con la finalidad deneutralizar o aminorar el impacto fiscal de lasubida de los valores catastrales, entre 1998 y2002 los tipos prácticamente no se alteraronal entrar en vigor la revisión de valores, puesdescendieron poco más del 1% en tres de loscinco años, subió un 0,3% en uno y bajó un4,5% en el último, año que además era el últi-mo del mandato corporativo iniciado con laselecciones locales de 1999.

19


(19) Este análisis confirma, cuatro años más tarde,el realizado por SUÁREZ PANDIELLO para 1998 y que serecoge en el nº 83 de Papeles de Economía Española, sibien en general se observa una tendencia al acorta-miento del recorrido disponible, que para ambas fechaseran los de la LRHL anterior a la reforma de 2002.

(20) La simulación se ha realizado aplicando eltipo máximo posible del IBI urbana a todos y cada unode los municipios de régimen común, si bien no se hatenido en cuenta los posibles incrementos por cir-cunstancias específicas de cada municipio autorizadosen el apartado 3 del Art. 73 de la L.R.H.L.

20


Cuadro 3Análisis comparativo entre cuotas y tipos impositivos medios y sus valores máximos,

según estratos de municipios por su población. Años 1990 a 2002

Concepto 1990 1991 1992 1993 1994

Municipios hasta 5.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 192 202 233 273 307Cuota máxima (millones de euros) 327 346 374 426 496Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 58,5 58,4 62,3 64,2 62,0Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,498 0,496 0,529 0,545 0,527Tipo impositivo medio máximo (en %) 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850Municipios de 5.001 a 20.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 293 304 361 418 476Cuota máxima (millones de euros) 516 533 580 644 779Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 56,7 57,1 62,2 64,9 61,1Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,539 0,542 0,591 0,617 0,581Tipo impositivo medio máximo (en %) 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950Municipios de 20.001 a 50.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 234 263 310 354 395Cuota máxima (millones de euros) 405 442 476 522 598Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 57,9 59,5 65,0 67,9 66,0Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,580 0,596 0,652 0,680 0,662Tipo impositivo medio máximo (en %) 1,002 1,002 1,002 1,002 1,002Municipios de 50.001 a 100.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 168 168 196 219 245Cuota máxima (millones de euros) 284 281 308 339 370Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 59,1 59,9 63,8 64,6 66,2Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,630 0,638 0,679 0,689 0,706Tipo impositivo medio máximo (en %) 1,006 1,065 1,065 1,066 1,065Municipios con más de 100.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 856 866 1.007 1.131 1.230Cuota máxima (millones de euros) 1.580 1.574 1.712 1.845 1.956Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 54,2 55,0 58,8 61,3 62,9Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,628 0,637 0,682 0,710 0,729Tipo impositivo medio máximo (en %) 1,159 1,159 1,159 1,159 1,159En el conjunto de todos los municipiosCuota íntegra (millones de euros) 1.743 1.803 2.106 2.396 2.654Cuota máxima (millones de euros) 3.113 3.176 3.450 3.775 4.199Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 56,0 56,8 61,1 63,5 63,2Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,588 0,595 0,640 0,664 0,658Tipo impositivo medio máximo (en %) 1,051 1,048 1,048 1,046 1,041

Fuente: D.G.C. y elaboración propia.

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Cuadro 3Análisis comparativo entre cuotas y tipos impositivos medios y sus valores máximos,

según estratos de municipios por su población. Años 1990 a 2002 Continuación

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

332 365 393 372 394 419 444 454541 598 633 602 631 656 681 69161,5 61,0 62,0 61,9 62,3 63,9 65,2 65,6

0,523 0,519 0,527 0,518 0,530 0,543 0,554 0,5580,850 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850

515 569 620 662 695 769 794 842854 949 1.015 1.076 1.124 1.208 1.209 1.27360,3 60,0 61,1 61,6 61,8 63,7 65,7 66,1

0,573 0,570 0,580 0,570 0,587 0,605 0,624 0,6280,950 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950

422 462 507 499 522 583 695 736657 734 813 794 830 889 1.066 1.10564,2 62,9 62,4 62,9 62,9 65,6 65,2 66,6

0,644 0,631 0,626 0,595 0,631 0,656 0,652 0,6661,002 1,002 1,003 1,003 1,003 1,000 1,000 1,000

263 286 313 417 440 449 494 566406 463 547 704 740 737 789 90164,7 61,8 57,2 59,3 59,4 60,9 62,7 62,8

0,690 0,660 0,612 0,607 0,632 0,640 0,658 0,6601,066 1,068 1,068 1,065 1,064 1,050 1,050 1,050

1.300 1.406 1.476 1.601 1.643 1.755 1.919 2.0902.111 2.418 2.834 2.982 3.114 3.121 3.327 3.65161,6 58,2 52,1 53,7 52,8 56,2 57,7 57,2

0,714 0,674 0,603 0,601 0,611 0,618 0,635 0,6301,159 1,159 1,158 1,158 1,158 1,099 1,101 1,100

2.833 3.088 3.309 3.552 3.693 3.976 4.347 4.6874.569 5.161 5.843 6.156 6.440 6.611 7.072 7.62162,0 59,8 56,6 57,7 57,3 60,1 61,5 61,5

0,645 0,623 0,593 0,585 0,602 0,614 0,628 0,6301,04 1,042 1,046 1,049 1,049 1,021 1,022 1,025

Pero dado que la política de tipos estáestrechamente correlacionada con la evolu-ción de las bases y que el volumen derecursos proporcionado por el impuesto esigualmente dependiente del montante totaldel gasto municipal, conviene analizar cuá-les han sido las variaciones que se han pro-ducido en estas magnitudes a lo largo delos últimos años.

En el cuadro 5 se puede observar el des-glose de los factores que han determinadola evolución de la cuota del impuesto entre1994 y 2002.

La cuota, como se ve, se ha incrementa-do en todos los años por encima del 7%,con las excepciones de los años electoralesreflejados en el cuadro (1995 y 1999).

Los factores que más contribuyen a esosaumentos, sin embargo, no son siempre losmismos, y en su análisis podemos distinguirtres etapas. En una primera, que va de 1994a 1997, la causa principal del aumento delimpuesto es la aplicación del coeficiente deactualización aprobado por la Ley de Presu-puestos, que aporta entre 2,22 y 3,37 pun-tos a la subida total, cuya media es del 8,4%.

22


Cuadro 4Tipos impositivos medios de los municipios revisados

en cada año, en el año de revisión y en el año anteriorTipo Impositivo medio en

Año (1)(2)

(1) y (2) Todos losAño anteriorAño de Revisión

al de Revisiónen % municipios

1994 0,441 0,755 –41,6 0,6581995 0,513 0,791 –35,1 0,6451996 0,519 0,778 –33,3 0,6231997 0,468 0,722 –35,1 0,5931998 0,789 0,802 –1,6 0,6051999 0,713 0,722 –1,2 0,6022000 0,734 0,731 0,3 0,6142001 0,756 0,764 –1,0 0,6282002 0,646 0,676 –4,5 0,630

Fuente: Dirección General del Catastro.

Fuente: Dirección General del Catastro.

Cuadro 5Incrementos de la cuota (en %) y su imputación a diversos efectos. Años 1994 a 2002

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Efecto de la Revisión 2,28 0,81 2,19 1,52 0,81 0,32 0,53 0,83 1,99Minoración de la Reducción 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,30 0,65 0,96 1,60Incremento y alteración de recibos 2,75 1,99 2,03 1,65 2,78 1,76 2,54 3,72 2,20Variación Tipo Impositivo 2,37 0,65 1,71 1,76 2,08 –0,02 1,84 2,29 0,86Actualización Ley Presupuestos 3,37 3,30 3,09 2,22 1,66 1,61 1,55 1,53 1,17Incremento Total Cuota 10,77 6,75 9,02 7,16 7,34 3,97 7,10 9,34 7,83

En estos años, además, influyen también deuna forma significativa los factores asocia-dos a la gestión catastral (revisión de valo-res e incorporación de nuevos inmuebles alCatastro, que aportan ambos unas cuantíassimilares) y la política de tipos.

A partir de 1998, y hasta 2001, el menorritmo de las revisiones catastrales y lamenor cuantía del coeficiente de actualiza-ción –junto con su inaplicación en losmunicipios revisados en esos años– hacenque las principales causas de incrementodel impuesto –que de media es un 6,9%–sean las tareas de mantenimiento catastral–que aportan una media de 2,7 puntosanuales, frente a 2,1 puntos en el períodoanterior– y las decisiones discrecionalessobre tipos.

En el último período (2002), en fin, sinduda atípico porque en él se realizó la revi-sión catastral de Madrid y Barcelona, desta-ca como primer factor la incorporación dealtas al Catastro, pero recupera peso, hastalos dos puntos, el efecto de la revisión. En

este año, además, se vuelve a confirmar lainfluencia decreciente de la actualizaciónde valores observada de forma ininterrum-pida desde 1994 e irrumpe, en compensa-ción, el efecto de minoración de la reducciónestablecida por la Ley 53/1997, factor queirá aumentando paulatinamente en el futu-ro a medida que la reducción decenal en labase imponible que se aplica a los munici-pios que se revisaron desde 1998 vaya desa-pareciendo.

Otro punto de vista puede ser adoptadoen este análisis si comparamos directamen-te el incremento del valor catastral total y elincremento de la cuota total del impuesto,si bien debe advertirse una vez más delimpacto amortiguador de la Ley 53/1997,que hace que la base liquidable del tributosea una función del valor catastral pero noel valor catastral mismo.

Como se observa en el cuadro 6, entodos los años excepto en 2001 elimpuesto sube menos que lo hace su baseimponible.

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Cuadro 6Incremento del valor catastral total y de la cuota del IBI

Incrementos imputables a Incremento

Año Ley Nuevas Revisión deIncremento

Total de laPresupuestos Unidades municipios

Total del VCCuota Integra

1994 3,4 2,7 5,8 11,9 10,81995 3,3 2,6 3,5 9,4 6,71996 3,2 2,2 7,5 12,9 9,01997 2,3 2,3 8,8 13,3 7,21998 1,7 2,6 4,2 8,5 7,31999 1,6 2,2 1,7 5,5 4,02000 1,7 2,7 3,3 7,7 7,12001 1,5 2,6 5,0 9,1 9,32002 1,2 2,8 19,3 23,3 7,8

Incrementoanual medio 2,2 2,5 6,5 11,2 7,7acumulativo

Fuente: Dirección General del Catastro

Si se elimina del cálculo el año 1994 (debi-do a que las revisiones catastrales que entra-ron entonces en vigor se corresponden princi-palmente con un grupo homogéneo depequeños municipios poco representativosdel conjunto), la media de incremento anualde la cuota se cifra en el 7,7%, del cual el 61%(4,7 puntos) se explica directamente por laactualización por coeficiente (2,2 puntos) ypor la incorporación de nuevas altas al Catas-tro (2,5 puntos); el resto lo hace por las demáscausas pero, en todo caso, es menor que elmargen adicional proporcionado por el incre-mento de los valores catastrales, que de mediaes un 6,5%. En otras palabras, aunque losvalores suben 6,5% al año como consecuenciade la revisión, sólo 3 puntos (un 40%) de lasubida acaba repercutiendo en el impuesto.

Lo anterior puede ser interpretado en elsentido de que aunque existe margen legalrespecto de la política de tipos y margen tam-bién disponible en el recorrido de los valorescatastrales, el nivel alcanzado por el IBI enrelación con las necesidades financieras del

municipio es suficiente o, alternativamente,en el sentido de que la restricción política osocial respecto de la presión fiscal por esteimpuesto impide el agotamiento de los már-genes. Si tenemos en cuenta que la cuotalíquida del tributo se ha multiplicado entre1990 y 2001 por 2,70 y que el gasto públicomunicipal lo ha hecho por 2,08, bien podríaconcluirse que aunque este impuesto ha idoganando terreno en el seno de la estructurafinanciera de los Ayuntamientos, pasando derepresentar el 16,13% de los ingresoscorrientes al 19,08% entre 1992 y 2001, esesa restricción la que explica su aparente yrelativa falta de aprovechamiento. Si estahipótesis fuera cierta, como parece, y fuese,como también parece, extensible a las demásfiguras tributarias locales, la conclusión nopodría ser otra que más que hablar de falta demedios de los municipios, habría que hablarde preferencias sociales: si hubiera déficitsería entonces por un problema subyacentede transparencia o visibilidad… de ilusiónfinanciera, en suma.

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Cuadro 7Estructura porcentual de los ingresos liquidados por los Ayuntamientos

(en porcentaje sobre el total de derechos reconocidos por Ingresos Corrientes)Concepto 1990 1991 1992 1993

I. Impuestos directos 31,11 30,74 33,38 34,99I.1. Impuesto sobre bienes inmuebles 16,13 17,65I.2. Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica 5,48 5,75I.3. Impuesto sobre incr. de valor de los terr. natur. urb. 2,27 2,11I.4. Impuesto sobre actividades económicas 8,53 8,88I.5. Recargo sobre impuestos directos 0,00 0,06I.6. Otros impuestos directos 0,00 0,00I.7. Impuestos directos extinguidos 0,96 0,53II. Impuestos indirectos 3,76 4,15 4,15 3,95II.1. Recargos sobre impuestos indirectos 0,00 0,03II.2. Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras 3,62 3,46II.3. Otros impuestos indirectos 0,40 0,38II.4. Impuestos indirectos extinguidos 0,12 0,06III. Tasas y otros ingresos 19,96 20,02 21,82 21,85IV. Transferencias corrientes 41,95 41,02 38,10 36,20V. Ingresos patrimoniales 3,20 3,24 2,53 3,00Ingresos corrientes 100,00 100,00 100,00 100,00

Fuente: DGCHT y SGPFTC.

El Impuesto sobre BienesInmuebles: condicionantesy evolución

Con todo, el IBI desempeña un papelfundamental en la financiación de losmunicipios españoles, a los que aportauna quinta parte de los ingresos corrien-tes y cerca de la mitad de la recaudaciónimpositiva, como puede verse en el cua-dro 7, y conjuntamente con los otrosimpuestos relacionados con los inmue-bles o la actividad inmobiliaria (Incre-mento de Valor de los Terrenos y Cons-trucciones, Instalaciones y Obras),alcanza el 27,5% de aquellos ingresos y el67,3% de tal recaudación.

Pero para proceder a un análisis másdetallado de la evolución del IBI y de losvalores catastrales en los trece años desu existencia, no puede dejar de consi-derarse la situación de partida y suinfluencia en el devenir posterior del

tributo, que podemos caracterizar desdedos planos distintos: por una parte, laestructura demográfica de los munici-pios españoles y, por otra, la herenciarecibida de las Contribuciones Territo-riales, una de cuyas más largas conse-cuencias es la prolongación del períodotransitorio que ha hecho que el Catastrorústico se encuentre todavía valoradocon los criterios y módulos que se utili-zaron a principios de los 80 a efectos dela CTR.

Comencemos con la realidad demo-gráfica y estructural de los municipiosespañoles, de la que son destellos másvisibles su atomización –casi el 84 por100 de ellos no sobrepasan los cinco milhabitantes y el 57 por 100 no llegan a losmil vecinos– y en contraposición, la granconcentración de la población y de lariqueza imponible en los escasos núcleosque superan los 100.000 habitantes –el0,7% de los municipios–, en los que resi-de el 42% de la población.

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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

35,57 36,74 36,28 38,59 35,34 34,57 34,34 35,6418,64 19,47 19,18 20,59 18,98 18,30 18,45 19,085,94 6,01 5,92 6,35 5,90 5,98 6,07 6,092,27 2,46 2,49 2,99 3,10 3,24 2,93 3,268,30 8,56 8,60 8,62 7,20 7,02 6,84 7,160,03 0,04 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,000,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,000,37 0,21 0,10 0,04 0,02 0,02 0,04 0,033,94 4,03 3,59 3,90 4,58 4,97 5,08 5,230,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,003,48 3,89 3,54 4,12 4,56 4,90 4,87 5,150,43 0,09 0,03 0,02 0,00 0,05 0,16 0,050,02 0,02 0,02 0,03 0,00 0,01 0,04 0,03

21,77 20,08 20,60 22,31 18,93 18,58 18,60 21,1835,93 36,47 36,62 38,53 38,52 39,68 39,26 34,992,77 2,68 2,91 3,59 2,60 2,19 2,70 2,94

100,00 100,00 100,00 107,20 100,00 100,00 100,00 100,00

Cuadro 7Estructura porcentual de los ingresos liquidados por los Ayuntamientos

(en porcentaje sobre el total de derechos reconocidos por Ingresos Corrientes) Continuación

Como se aprecia en el cuadro 8, este últi-mo grupo de municipios acapara en todoslos años del período 1990 a 2002 entre el42% y el 50% del valor catastral y entre el44% y el 49% de la recaudación, mientrasque los del estrato de hasta 5.000 habitantesobtienen entre un 10% y un 11% con unabase imponible de entre el 10% y el 14%.

Aunque globalmente puede decirseque a lo largo de los años ha sido lenta la

variación experimentada en la posiciónrelativa de cada grupo de municipios res-pecto de los demás, sí puede identificarse,no obstante, una cierta tendencia alaumento del peso, en términos de recau-dación, de los municipios medianos ypequeños, en detrimento de los más gran-des: mientras que los de más de 100.000habitantes pierden 4,5 puntos entre 1999y 2002, todos los demás ganan posiciones,

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Cuadro 8Impuesto sobre Bienes Inmuebles urbanos (1990-2002)

(Valor Catastral en miles de millones de euros y Cuota íntegra en millones de euros)

Estrato 1990 1991 1992 1993VC % C. % VC % C. % VC % C. % VC % C. %

Hasta 5.000 hab. 40 13,0 192 11,0 43 13,4 202 11,2 46 13,4 233,1 11,1 52,2 13,8 273,1 11,4De 5.001 a 20.000 hab. 56 18,5 293 16,8 59 18,2 304 16,9 64 18,3 360,6 17,1 69,8 18,5 418,1 17,5De 20.001 a 50.000 hab. 42 13,7 234 13,4 46 14,3 263 14,6 49 14,2 309,7 14,7 53,7 14,2 354,0 14,8De 50.001 a 100.000 hab. 27 9,0 168 9,6 28 8,8 168 9,3 31 8,8 196,2 9,3 33,2 8,8 219,4 9,2Más de 100.000 hab. 139 45,8 856 49,1 146 45,3 866 48,0 157 45,3 1.006,8 47,8 168,4 44,6 1.130,9 47,2Total 304 100,0 1.743 100,0 323 100,0 1.803 100,0 347 100,0 2.106,4 100,0 377,3 100,0 2.395,5 100,0

Estrato 1994 1995 1996VC % C. % VC % C. % VC % C. %

Hasta 5.000 hab. 60,9 14,4 307,5 11,6 67 14,4 332 11,7 74 14,2 365 11,8De 5.001 a 20.000 hab. 84,9 20,1 476,2 17,9 93 20,2 515 18,2 105 20,1 569 18,4De 20.001 a 50.000 hab. 62,0 14,7 394,8 14,9 68 14,8 422 14,9 76 14,6 462 15,0De 50.001 a 100.000 hab. 36,5 8,6 245,0 9,2 40 8,7 263 9,3 46 8,8 286 9,3Más de 100.000 hab. 177,9 42,1 1.230,1 46,4 193 41,9 1.300 45,9 221 42,4 1.406 45,5Total 422,1 100,0 2.653,5 100,0 462 100,0 2.833 100,0 521 100,0 3.088 100,0

Nota: C.: Cuota. Fuente: D.G.C. y elaboración propia


Hasta 5.000 hab. 78 13,2 393 11,9 76 11,8 372 10,5 81 12,0 394 10,7De 5.001 a 20.000 hab. 112 18,9 620 18,7 121 18,9 662 18,6 130 19,3 695 18,8De 20.001 a 50.000 hab. 84 14,3 507 15,3 88 13,7 499 14,1 94 13,8 522 14,1De 50.001 a 100.000 hab. 54 9,2 313 9,5 73 11,3 417 11,7 78 11,6 440 11,9Más de 100.000 hab. 262 44,4 1.476 44,6 283 44,2 1.601 45,1 293 43,3 1.643 44,5Total 590 100,0 3.309 100,0 641 100,0 3.552 100,0 676 100,0 3.693 100,0


Hasta 5.000 hab. 85 11,7 419 10,5 90 11,3 444 10,2 94 9,6 454 9,7De 5.001 a 20.000 hab. 144 19,8 769 19,4 145 18,2 794 18,3 161 16,4 842 18,0De 20.001 a 50.000 hab. 100 13,8 583 14,7 125 15,7 695 16,0 131 13,4 736 15,7De 50.001 a 100.000 hab. 82 11,2 449 11,3 91 11,5 494 11,4 104 10,6 566 12,1Más de 100.000 hab. 316 43,4 1.755 44,1 344 43,3 1.919 44,2 489 49,9 2.090 44,6Total 728 100,0 3.975 100,0 795 100,0 4.347 100,0 979 100,0 4.687 100,0

con la única excepción de los de hasta5.000 habitantes.

En coherencia con el modelo de urbani-zación de los últimos años, en el que ha pri-mado el crecimiento de las ciudades media-nas que ofrecen tanto unos relativamentemenores precios de la vivienda como unamayor calidad del hábitat, el IBI manifiestaun avance significativo en los municipiosde entre 50.000 y 100.000 habitantes, quehan visto aumentar su valor catastral un285% y su cuota un 234% en dicho periodo,muy por encima de las cifras medias que,para el conjunto de los Ayuntamientos, hansido de 222% y 169%, respectivamente.

En segundo lugar, el IBI, como herede-ro de las antiguas contribuciones territoria-les, nació con todos los beneficios y todaslas cargas que ellas le dejaron: en el ámbitourbano, una revisión de valores ordenadapor el Real Decreto-Ley 11/1979 sólo par-cialmente ejecutada y, en el ámbito rústico,unas bases imponibles calculadas a partirde los estudios económicos realizados aprincipios de los 80 con un Catastro pro-fundamente anticuado.

Si tuviéramos que condensar la realidadde esa herencia en unas pocas cifras, lassiguientes lo hacen con suficiente fidelidad:en 1989 el IBI urbano produjo 1.258 millo-nes de euros de cuota, en claro contraste conlos poco más de 43 millones que proporcio-nó el IBI de rústica, lo que en términos demedias, equivalía a unos 64 euros por recibode urbana y algo menos de un euro (0,94€)por hectárea de rústica; el valor catastralurbano, cifrado en 250.000 millones deeuros, era algo más de 610 veces la baseimponible de los inmuebles rústicos; losmunicipios cuyo Catastro urbano había sidorevisado representaban el 51,9% de losentonces existentes, mientras que conCatastro rústico renovado únicamente habíaun 17,8%; por el número de contribuyentes,en fin, en el ámbito urbano se expidieronalgo más de 19,5 millones de recibos, entanto que en rústica había 1,2 millones desujetos pasivos no exentos y más de 6,1

millones de exentos, con lo que la carga delimpuesto recaía en sólo el 16,7% de los pro-pietarios, una cifra sólo un poco mayor a laque se registró en 1965 (21), por ejemplo.

¿Qué paso después? A poco que serepare, las anteriores y elocuentes cifrasnos lo dicen con claridad: en urbana, con lamitad de camino recorrido, se planeó fina-lizar la revisión del resto de los municipiosde forma unilateral y acelerada, y ello porrazones de equidad horizontal que enton-ces se tradujeron en la decisión de quetodos los municipios tuvieran sus valoresuniformemente cifrados en el entorno del70% de los correspondientes valores demercado, de forma que todos los contribu-yentes –cualquiera que fuese su municipiode residencia– fuesen igualmente conside-rados a estos efectos. En 1990, de hecho,entraron en vigor las revisiones catastralesde nada menos que 2.447 Ayuntamientos–en los que se encontraban catastradas másdel 22% del total de las unidades urbanasdel territorio de régimen común–, y las pre-visiones hablaban de que al año siguientese habría ultimado el proceso en los muni-cipios restantes, dándose al mismo tiempoun fuerte impulso a la llamada segunda revi-sión de valores en gran parte de España.

Sin embargo, la elevada conflictividadque suscitó la segunda revisión de Madridy de otras importantes ciudades –cuyaentrada en vigor se había señalado para eluno de enero de 1991–, provocó que la Leyde Presupuestos del Estado para ese ejerci-cio diera al traste con la operación proyec-tada. Quedaba con ello no sólo truncado elpropósito sino suspendida durante tresaños –y seriamente condicionada para elfuturo– cualquier iniciativa tendente aponer al día los valores urbanos, procesoque sólo se reemprendió en 1994 con los

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(21) Vid. MOYA RODRÍGUEZ, M.: El Catastro deRústica presente y futuro, en AA.VV.: El Catastro enEspaña, vol. II, Ministerio de Economía y Hacienda,Madrid, 1989. pág. 148.

algo más de 1.200 municipios de muy esca-so tamaño que aún quedaban por revisardesde los años 70, no sin antes haberseadoptado nuevas medidas que, como la deestablecer un coeficiente de relación al mer-cado del 50% (22) pretendían facilitar lareanudación del proyecto.

A partir de aquí, se ha continuado conél, si bien las condiciones para llevar a cabolas revisiones catastrales –ahora, procedi-miento de valoración colectiva general–han variado sustancialmente: el plazo ini-cial de vigencia de la revisión se amplió deocho a diez años y, con la Ley del Catastrode 2002, quedó aún más abierto; en gene-ral se exige la conformidad o la solicitud delos municipios afectados, que ademásdeben informar preceptivamente lasponencias de valores antes de su aproba-ción y participar en los gastos derivados delproceso de notificación y atención al públi-

co (23), y, a partir de 1998, como ya se hadicho, el incremento de valores derivadosde la revisión sólo se incorpora a la base deltributo por décimas partes durante cadauno de los diez años siguientes, sin actuali-zarse además por los coeficientes de lasLeyes de Presupuestos, en el caso de losmunicipios revisados entre 1998 y 2003.

Como resumen, en los trece primerosaños de vigencia del IBI urbano el númerode recibos ha aumentado un 39,9%, la baseliquidable lo ha hecho en un 155% y lacuota líquida ha crecido un 187,6%; por suparte, los beneficios fiscales, que tienden areducirse a lo largo del periodo, representanactualmente algo menos del 8% de la cuotaíntegra, lo que equivale a más de 364 millo-nes de euros y 2,50 veces lo que se recaudapor IBI rústico; la cuota líquida media, enfin, es en 2002 algo más de 167 euros, sibien presenta una gran variabilidad a lolargo del territorio, pues mientras en Ceutason algo más de 70 euros, en Cataluña supe-ra los 240, como puede verse en el cuadro 9.

Por lo que respecta al IBI rústico, la redac-ción original de la LRHL había previsto unsustancial aumento del número de sujetospasivos no exentos a través de una equiva-lente disminución del umbral de valor catas-tral por debajo del cual se podía obtener elbeneficio de la exención, si bien esta preten-sión no llego a materializarse debido a que elReal Decreto-Ley 7/1989 ordenó dar marchaatrás mediante la duplicación del mínimoexento contenido en el artículo 64. No obs-tante, en lo que fue una acertada vuelta porotro camino a parecido destino, la Ley31/1990 dispuso la actualización de los valo-

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(22) Relación entre los valores catastrales revisa-dos y los valores de mercado, en los términos reguladosprimero por la Resolución de la Presidencia del C.G.C.y C.T. de 15 de enero de 1993 y posteriormente porórdenes ministeriales de 14-10-1998 y de 18-12-2000.

(23) Esta participación ha sido, por otra parte,tradicional, ya que el art. 23 del Texto Refundido de laC.T.U., aprobado por Decreto 1251/1966, establecía laobligación de los Ayuntamientos de colaborar con laAdministración Central en diversos aspectos de la ges-tión del tributo, entre los que se encontraba la prácti-ca de la notificación individual de valores, bases y ren-tas catastrales, el auxilio en la comprobación de lasdeclaraciones y la formulación de éstas en caso deomisión del deber correspondiente por los sujetospasivos (“sin perjuicio”, decía la norma, del “derecho”del Ayuntamiento a “recabar de los propietarios elpago de los gastos y derechos que con este motivo secausasen). Posteriormente, el R.D. Ley 11/1979, de 20de julio, estableció que los gastos de inversión y fun-cionamiento de los Consorcios para la Gestión e Ins-pección de las Contribuciones Territoriales se satisfa-rían “a partes iguales por el Estado y por losAyuntamientos”, norma que mantuvo vigente el R.D.1.279/1985, por el que se reguló el Centro de Gestióny Cooperación Tributaria creado por la Ley 50/1984, yque fue posteriormente desarrollada por Orden de 24de abril de 1986. En 1989, la Ley de PresupuestosGenerales del Estado suprimió, en fin, esa participa-ción municipal en los gastos generales del Catastro, si

bien la LRHL, tras la modificación introducida en suart. 70.4 por la Ley 13/1996, la recuperó –aunque sólode forma muy limitada y parcial–. En la Ley 48/2002, de23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario (art. 11.1)–actualmente art. 29.1 del Real Decreto Legislativo1/2004, que aprueba el texto refundido de la L.C.I.– secontempla nuevamente al decir que “se podrá recabarla colaboración de las Corporaciones Locales o de otrasAdministraciones y entidades públicas”.

res catastrales de rústica en un 50%, lo quemotivó que el número de contribuyentes noexentos en 1991 aumentara en 500.000, con-tabilizándose un 39% más de estos que en unaño antes, a pesar de lo cual y puesto que nose han revisado todavía los valores catastralesprocedentes de las bases liquidables de laContribución Territorial (24), en 2002 siguensiendo menos de un 29% de los propietariosde suelo rústico los que hacen frente a la tota-lidad del rendimiento del impuesto.

Desde el punto de visto de su aportacióna las arcas municipales, el IBI de rústica ha

pasado de poco más de 43 millones de eurosen 1989 –último año de vigencia de la Con-tribución Territorial– a 145,5 millones deeuros en 2002, lo que equivale a decir que larecaudación (cuota líquida) ha aumentadoen estos trece años un 191%, tres puntosmás que la del IBI de urbana, que para esemismo período registra un crecimiento del187,6%. Sin embargo, y en otros términos, larústica ha representado sólo un 3,5% de laurbana durante esos años, lo que hace quesu significación financiera sea hoy práctica-mente irrelevante (25).

29


(24) Lo que no ha impedido que el valor catastraltotal del ámbito rústico haya crecido un 164,1% entre1990 y 2002.

(25) En el cuadro nº 10 pueden verse, por Comu-nidades Autónomas, las cuotas medias del impuestopara 2002.

Cuadro 9Principales magnitudes del Impuesto sobre Bines Inmuebles Urbanos,

por Comunidades Autónomas. Año 2002Base Imponible Media Cuota Líquida Media

(Euros) (Euros)Comunidades TipoPor Por Por PorAutónomas Medio

Recibo Habitante Recibo Habitante

01 Andalucía 0,685 29.532 17.991 172,7 105,202 Aragón 0,479 27.343 21.792 124,3 99,003 Illes Balears 0,596 38.704 31.178 212,6 171,304 Canarias 0,543 39.345 22.899 174,3 101,405 Cantabria 0,558 29.426 25.167 144,9 123,906 Castilla-La Mancha 0,550 21.970 17.399 111,6 88,407 Castilla y León 0,524 22.042 21.408 105,4 102,408 Cantalunya 0,754 44.998 30.694 240,6 164,109 Extremadura 0,610 19.177 13.284 107,6 74,510 Galicia 0,512 25.016 16.696 116,8 77,911 Madrid ( Comunidad de) 0,531 68.228 37.324 186,3 101,912 Murcia (Región de) 0,682 26.603 19.383 123,1 89,713 Asturias (Principado de) 0,536 26.598 17.376 129,3 84,514 Rioja (La) 0,486 29.933 25.286 131,2 110,815 Valenciana (Comunidad) 0,758 27.130 21.602 179,7 143,116 Ceuta 0,350 23.135 7.927 70,5 24,217 Melilla 1,000 35.021 11.249 128,2 41,2

Total nacional 0,630 34.840 24.092 167,2 115,6Fuente: D.G.C.

Globalmente y por último, el impuestoinmobiliario en su conjunto ha pasado designificar el 25,7% al 30,7% de los ingresosmunicipales de los tres primeros capítulospresupuestarios entre 1990 y 2002 (26).

La Ley del IBI: un cambiopermanente e inacabado

Desde el punto de vista normativo, laevolución del Impuesto sobre Bienes

Inmuebles ha sido profusa y continuada alo largo de sus trece años de existencia yha estado en sus principales manifesta-ciones siempre ligada a distintos proce-sos de negociación con la FederaciónEspañola de Municipios y Provincias, lasmás de las veces con los objetivos deaumentar el ámbito de decisión –o parti-cipación en las decisiones– de los Ayun-tamientos y de mejorar técnicamente elfuncionamiento del tributo, aunque nofaltan los ejemplos de legislación reactivaen respuesta a pronunciamientos judicia-les y aun de una cierta improvisación cla-ramente visible en preceptos que semodifican una y otra vez sin que lleguena producir efectos.

Sin considerar aún los cambios introdu-cidos por la Ley del Catastro Inmobiliariode 2002 y la Ley de Reforma de la LRHL del

30


Cuadro 10I.B.I. / Rústica (2002)

Distribución por Comunidades Autónomas y cuotas medias

Comunidad Autónoma

Total TitularesContribuyentes Exentos Total

Número % Número % Número

Andalucía 357.994 40,0 37.759 60,0 895.753Aragón 172.025 40,4 54.012 59,6 426.037Asturias (Principado de) 74.831 24,7 28.740 75,3 303.571Canarias 24.750 10,4 13.220 89,6 237.970Cantabria 43.415 37,3 72.877 62,7 116.292Castilla y León 482.479 28,1 1.235.530 71,9 1.718.009Castilla-La Mancha 256.175 29,4 14.269 70,6 870.444Catalunya 169.103 45,4 3.764 54,6 372.867Extremadura 88.625 27,9 28.881 72,1 317.506Galicia 199.686 11,5 1.540.943 88,5 1.740.629Illes Balears 23.687 19,1 107 80,9 123.794Madrid (Comunidad de) 25.358 24,9 76.344 75,1 101.702Murcia (Región de) 88.841 52,0 82.143 48,0 170.984Rioja (La) 47.539 35,0 88.298 65,0 135.837Valenciana (Comunidad) 346.290 47,1 88.623 52,9 734.913Totales 2.400.798 29,0 5.865.510 71,0 8.266.308

Fuente: D.G.C.

(26) En términos de derechos liquidados, los tri-butos y los precios públicos municipales proporciona-ron 6.661 millones de euros en 1990, cifra que en 2002se elevó a 15.241 millones. Los ingresos no financieroshan evolucionado desde los 12.542 millones de eurosde 1990 a los 29.442 millones de 2002, siendo el IBI el13,7% de la primera cifra y el 16,1% de la segunda.

mismo año, puede decirse que de los die-ciocho artículos que la LRHL dedica al IBI,sólo seis permanecían en 2002 con suredacción original; el 61 en el que se preci-saba la naturaleza del impuesto y el hechoimponible; el 63 sobre los bienes inmue-bles a los que se atribuía naturaleza rústica;el 66, en el que se definía la base imponi-ble; el 67 y 68, dedicados ambos a los cri-terios generales para la determinación delvalor catastral; y el 76, que regulaba elderecho de afección en caso de impago deltributo. Sin embargo, la Ley 51/2002, de 27de diciembre, de reforma de la Ley39/1988, de 28 de diciembre, Reguladorade las Haciendas Locales, ha dado unanueva redacción, e introducido profundasmodificaciones, en los dieciocho artículosque disciplinan el tributo. En resumen,todos ellos han sido modificados a lo largo

de estos años entre una y nueve veces cadauno (27).

De todas las reformas o modificacionesexperimentadas, desde luego la másimportante es la debida a la Ley de 2002,

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Cuadro 10I.B.I. / Rústica (2002)

Distribución por Comunidades Autónomas y cuotas medias Continuación

Superficie Cuota Cuota media porNo exenta Exenta Total Miles de Recibo Hectárea

Hectáreas % Hectáreas % Hectáreas Euros Euros Euros

7.285.937 83,9 1.399.533 16,1 85.470 43.605 121,80 5,984.179.995 88,9 524.346 11,1 4.341 10.993 63,90 2,63

713.387 68,1 334.042 31,9 47.429 1.892 25,28 2,65380.934 52,5 345.005 47,5 725.939 1.934 78,14 5,08186.315 35,4 339.967 64,6 526.282 1.075 24,76 5,77

7.258.929 78,0 2.052.810 22,0 11.739 17.491 36,25 2,416.448.625 81,7 1.448.390 18,3 97.015 15.159 59,17 2,352.295.566 74,1 802.899 25,9 98.465 10.961 64,82 4,773.589.375 87,4 519.690 12,6 9.065 9.133 103,05 2,541.661.583 57,2 1.243.880 42,8 5.463 3.429 17,17 2,06

332.117 68,2 154.873 31,8 486.990 788 33,27 2,37538.688 72,6 202.812 27,4 741.500 1.366 53,87 2,54962.399 86,5 149.839 13,5 12.238 6.061 68,22 6,30240.617 49,5 245.213 50,5 485.830 1.933 40,66 8,03

1.740.442 77,2 513.959 22,8 54.401 19.729 56,97 11,3437.814.909 78,6 10.277.258 21,4 48.092.167 145.548 60,62 3,85

(27) Así, el artículo 61 ha sido nuevamenteredactado en el 2002; el 62 ha sido modificado en1996, 1998 y 2002; el 63 en 2002; el 64 lo ha sido ensiete ocasiones (1990, 1992, 1993, 1996, 1999, 2000y 2002); el 65 se redactó en el 2000 y nuevamente enel 2002; el 66, 67 y 68 se modificaron en el 2002; el69 se modificó en 1997 y 2002; el 70 lo fue en nueveoportunidades (1990, 1991, 1992, 1994, 1996, 1997,1998, 2000 y 2002); el 71 en cuatro (1994, 1997,1998 y 2002); el 72, en 1997 y 2002; el 73 se retocóocho veces (1990, 1992, 1994, 1996, 1997, 1998,2000 y 2002); el 74, tres (1999, 2000 y 2002); el 75,en 1998 y 2002; el 76 una en 2002; el 77 varió en seisocasiones (1990, 1994, 1996, 1997, 1998 y 2002) y, enfin, el 78 fue modificado en 1998 y 2002.

toda vez que además de cambiar la totali-dad del articulado del tributo, se enmarcaen la reforma global del régimen de finan-ciación de los municipios y ha supuesto laextracción del contenido catastral delámbito del impuesto y su completa reno-vación, dotándolo así de la sustantividadpropia que había perdido con posteriori-dad a la Ley del Catastro Topográfico Par-celario de 1906, última con esta denomi-nación que reguló la institución catastralhasta que fue siendo absorbida por la nor-mativa de la contribución territorialdurante todo el siglo XX y, especialmente,tras la Guerra Civil.

Las orientaciones generales de la refor-ma del IBI de 2002 y gran parte de las ideasque explican o alimentan sus preceptosemanan, como veremos inmediatamente,del Informe (28) elaborado por la Comisiónpara el Estudio y Propuesta de Medidas parala Reforma de la Financiación de las Hacien-das Locales constituida por Resolución dela Secretaría de Estado de Hacienda de 11de julio de 2001, a la que se le encargó elanálisis de la “situación actual de la finan-ciación de las Corporaciones Locales” y laelaboración de “un informe sobre un nuevosistema de financiación”.

Como criterios generales de la reformadel tributo, la Comisión propuso tres gran-des líneas de actuación: en primer térmi-no, el “desarrollo y potenciación de laautonomía municipal”, para lo cual seinsta a “atribuir a las Corporaciones Loca-les mayor autonomía respecto de la Admi-nistración Central” en materia catastral y,simultaneamente, a “potenciar las orde-nanzas fiscales como medio para regular elimpuesto, ampliando los márgenes dedecisión municipal en materia de impactofiscal de las revisiones catastrales, benefi-cios fiscales, cuotas y política fiscal rela-

cionadas con la vivienda y el uso del sueloy las edificaciones y, en general, otorgandouna mayor capacidad de participación delas entidades locales en las operaciones demantenimientos catastral”; el segundo delos criterios sugiere el “establecimiento deprocedimientos que faciliten la gestión,reduzcan las obligaciones formales de loscontribuyentes y faciliten la resolución deconflictos” y el tercero, en fin, propone lacreación de una nueva categoría de bienesinmuebles reservada a aquellos que porsus especiales características deben sersometidos a un régimen de tributacióncatastral diferenciado.

De acuerdo con esos criterios, laComisión llegó a formular en su informeun total de cincuenta y tres propuestasrelativas al hecho imponible y los supues-tos de no sujeción, las exenciones, lossujetos pasivos, las bases imponibles yliquidables, la cuota, las bonificaciones,las obligaciones formales y la gestión tri-butaria y catastral. De ellas, la reforma haincorporado plenamente cuarenta y cua-tro, ha rechazado ocho y ha aceptado unaen forma parcial. De las rechazadas, ade-más, cuatro lo han sido por estimarseinnecesarias (29), en la medida en que yaexistía en la normativa previa una res-puesta adecuada a sus objetivos, dos se

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(28) INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES: Informepara la Reforma de la financiación de las HaciendasLocales. Madrid., 2002.

(29) Son las propuestas de “establecer un régi-men específico para el aprovechamiento por turnos”,ya contenido en la Ley correspondiente y que resultaperfectamente compatible con la regulación de lossujetos pasivos del IBI; “regular expresamente la vali-dez de los documentos privados como soporte acredi-tativo de las transmisiones de dominio”, innecesariapor aplicación de las normas civiles; “otorgar legiti-mación legal a los interesados para que puedan ponerde manifiesto las discrepancias observadas entre losdatos catastrales y la realidad inmobiliaria”, lo quepueden hacer conforme a la Ley del Derecho de Peti-ción y a la Ley de Régimen Jurídico de las Adminis-traciones Públicas y del Procedimiento Administrati-vo Común y, por último, la de “incluir la referenciacatastral en documentos administrativos con repercu-sión inmobiliaria”, ya prevista en la Ley 13/1996.

desestimaron por corresponder su regula-ción al reglamento (30) y las otras dos,por último, por no considerarse acepta-bles (31).

Así pues, bien puede decirse que lanueva versión del IBI es el fruto del inten-so trabajo desplegado por la Comisión. Lospreceptos de la Ley 51/2002 relativos anuestro impuesto constituyen, en mi opi-nión, una respuesta proporcionada y facti-ble a los objetivos más generales persegui-dos con la reforma, fundamentalmente lapotenciación clara y decidida de la sufi-ciencia y de la autonomía de las HaciendasLocales, hasta el punto de que, a la luz delos antecedentes históricos más arribaesbozados, nunca antes han gozado lasCorporaciones Locales de mayor libertadpara la configuración de su modelo tributa-rio en materia inmobiliaria, como se desta-ca en la Exposición de Motivos de la Ley deReforma al decir que las novedades intro-ducidas pretenden “proporcionar a losAyuntamientos un amplio abanico de

herramientas para conjugar el potencialrecaudatorio (del impuesto) con las posibi-lidades que el tributo ofrece como instru-mento al servicio de la política tributariamunicipal”, lo cual supone, como contra-partida insoslayable, poner el acento en laresponsabilidad de los gobiernos localesfrente a sus electores, a cuyas preferenciasde cualquier signo puede muy bien adap-tarse la oferta fiscal de cada uno de elloscon la nueva ley.

Pero veamos, repasando la evolución dela ley del impuesto desde su nacimiento en1988, cuál ha sido el camino que nos ha lle-vado hasta aquí, pues el estudio de losantecedentes es el mejor medio para com-prender los avances experimentados y,cómo no, también los residuos, arcaísmos ylas a veces sorprendentes limitacionesarquitectónicas y conceptuales que todavíaconserva el tributo.

El artículo 61 ha sido modificado porvez primera en la redacción dada por la Ley51/2002, de forma que desde ella su conte-nido se ciñe a definir exclusivamente lanaturaleza del impuesto, dejando la des-cripción del hecho imponible para el artí-culo 62. Se trata, por tanto, de una reformade orden técnico, sin un alcance verdadera-mente sustantivo.

En cuanto al elemento material delhecho imponible, el artículo 62 fue refor-mado por la Ley 13/1996, en primer lugar,para acomodarlo al Real Decreto-Ley5/1996 sobre medidas en materia de suelo,y resultó posteriormente aclarado o preci-sado por la Ley 6/1998. En ambos supues-tos se trató de responder a la nueva clasifi-cación derivada de las competencias de lasComunidades Autónomas (cfr. STC 20 demarzo de 1997), por lo que puede conside-rarse que fue ésta también una modifica-ción meramente técnica.

El artículo 62 nuevamente se modificó(con pretensión didáctica) en virtud de laLey 50/1998, para incluir en el preceptoexpresamente lo que antes iba implícito enél pero que la STS de 15 de enero de 1998

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(30) La primera de ellas proponía “posibilitarque el procedimiento de valoración catastral a travésde módulos específicos pueda ser gestionado por losAyuntamientos”, lo que no requiere de reforma legalalguna y puede ser desarrollado bien a través del futu-ro reglamento de la Ley del Catastro o por medio delos convenios de colaboración; la segunda indicabaque “debe regularse expresamente el régimen de dele-gación de competencias en materia de gestión catas-tral atendiendo al tamaño y/o características del entelocal, de manera que existan distintos niveles de con-venios en los que la capacidad de gestión de la entidadlocal sea el factor determinante del nivel competenciala asumir”, cuestión que igualmente no requiere denorma con rango de ley.

(31) “Eliminar la exención subjetiva que disfrutacon la normativa vigente la Cruz Roja y sustituirla porotra en la que el beneficio fiscal se circunscriba a losbienes inmuebles de dicha Entidad que están afectos asus fines fundacionales” y “Facultar a los Ayunta-mientos para modificar la cuota no sólo con reduccio-nes, sino también con incrementos que permitancorregir desajustes de los valores catastrales en el perí-odo comprendido entre la aprobación del planeamien-to urbanístico y la aprobación definitiva de la nuevaponencia de valores”.

y la SAN de 13 de mayo del mismo añointerpretaron negativamente: que el lechode los embalses forma parte del hechoimponible, por lo que el legislador entien-de que no se da el supuesto de no sujeciónque ambas sentencias habían dictaminadodespués de una larga disputa sostenida porlos titulares de esos inmuebles con la pre-tensión de mantener el privilegio de laexención de que disfrutaban en la antiguaContribución Urbana. Por lo demás, estamodificación –que sistemáticamente seincardinaba en el apartado dedicado a lasconstrucciones de naturaleza urbana delartículo 62– no suponía que las presas yembalses de naturaleza rústica dejaran deexistir a efectos del impuesto, como a veceserróneamente se interpretó, pues la propiaExposición de Motivos de la ley reforma-dora se encargaba de dejar esto a salvo aldecir que “se da una nueva redacción al(…) artículo 62 (…) incluyendo expresa-mente (…) el lecho (del embalse), criterioque debe aplicarse también a este tipo deinmuebles (los rústicos) cuando de confor-midad con lo señalado en el artículo 63”(de la LRHL en su versión original), seande tal naturaleza.

Aparte de lo anterior, en la nueva redac-ción del artículo 62 (incorporada al artículo61 del texto refundido de la LRHL), se hamejorado técnicamente la determinación delhecho imponible, incorporando además, deacuerdo con lo sugerido por la Comisión deExpertos, cambios sustanciales, como es lacreación de una nueva categoría de bienes, lade inmuebles de características especiales, y laregulación explícita de los supuestos de nosujeción, inédita hasta ahora en el impuesto.

Según SUÁREZ PANDIELLO (32) “éstanueva regulación (la creación de los inmue-bles especiales) responde a una vieja polé-mica entre el Estado y los municipios acerca

de la manera de tributar de determinadosinmuebles, como autopistas o embalses,cuya naturaleza era cuando menos discuti-ble. Probablemente la creación de esta nuevacategoría de bienes pueda evitar litigiosidady por consiguiente mejorar la gestión delimpuesto”. Desde luego, la polémica sobre sison urbanos o rústicos, a la que acabamos dehacer referencia, ha quedado vacía de conte-nido, pues no siendo ya ni una ni otra cosa,han pasado a engrosar su propia y específicaclase. Pero, además de este efecto, y segúnpropuso la Comisión de Expertos, la nuevaley ha pretendido excluir del régimen ordi-nario de tributación y de valoración catastrala esta clase de inmuebles (33), pues en lamayoría de los casos, si no en todos, estánfuera del mercado, son grandes infraestruc-turas y no son en modo alguno comparablesa las viviendas o las parcelas cultivadas, paralas que están pensadas las reglas ordinariasde valoración catastral y la estructura delimpuesto, especialmente los beneficios fis-cales y los tipos de gravamen.

En cuanto a las exenciones, condensa-das en el artículo 63 de la ley reformada(art. 62 del texto refundido), se ha sistema-tizado su configuración, distinguiéndosesegún tengan o no carácter rogado, se hanperfilado restrictivamente algunos supues-tos y se ha otorgado a los Ayuntamientoscapacidad para establecer una nueva exen-ción técnica basada en criterios de eficien-cia y economía en la gestión recaudatoriamunicipal, con el propósito de evitar el

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(32) SUÁREZ PANDIELLO, J.: Financiación Local yCorresponsabilidad Fiscal Local: ¿Ganamos con el nuevomodelo? Revista de Estudios Regionales. Nº 66, 2003.

(33) INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES, op. cit., pág.54. Dice al respecto el Informe de los expertos: “Estanueva modalidad de bien inmueble puede contribuir aque los bienes que en ella se incluyan puedan, no sóloestar más adecuadamente valorados atendiendo a suespecificidad, sino también que, teniendo en cuenta lanaturaleza de los mismos, es posible aplicarles tiposimpositivos diferenciados, revisiones catastrales conperiodicidad adecuada y no necesariamente coinci-dente con la del resto de bienes inmuebles, así comoun régimen especial de reducción de la base imponi-ble o la no aplicación del mismo”. Todas estas pro-puestas, efectivamente, se han incorporado a la ley.

gasto que supone la gestión de recibos detan escasa cuantía que su cuota no dé de sípara cubrir aquél.

El régimen de exenciones, con todo, esuno de los aspectos del impuesto que másmodificaciones ha sufrido a lo largo de sustrece años, repartiéndose por igual las decarácter restrictivo y las de naturalezaexpansiva. En efecto, el artículo 64.a de laversión original de la Ley Reguladora de lasHaciendas Locales fue enmendado por laLey 13/1996 con la pretensión de recondu-cir la situación creada por la doctrina con-tenida en diversas sentencias de los TSJ (v.gr. STSJ Baleares de 26 de octubre de 1994y STSJ Cantabria de 3 de febrero de 1993)que interpretaron –apartándose de lo quesiempre había sido la voluntad del legisla-dor, según se puede leer en la Exposiciónde Motivos de esta última ley– que no eraexigible la condición de aprovechamientopúblico y gratuito para que fuese aplicablela exención al dominio público marítimo-terrestre e hidráulico. En este sentido, laLey 51/2002 ha pasado a considerar a losbienes de dominio público marítimo-terrestre e hidráulico como no sujetos alimpuesto sólo si son de aprovechamientopúblico y gratuito, desapareciendo la exen-ción equivalente.

Así mismo, el artículo 64 fue modifica-do por la Ley 14/2000 a raíz de la STS de 25de septiembre de 2000 que consideró exen-tos los estacionamientos subterráneosexplotados en régimen de concesión admi-nistrativa. De este modo, a partir del 1 deenero de 2001 únicamente gozarían de laexención de este párrafo los bienes dedominio público municipal si se explotabandirectamente por el Ayuntamiento, mien-tras que si se gestionaban de forma indirec-ta estarían sujetos y no exentos, con inde-pendencia de quién fuera el sujeto pasivo.La novedad introducida por la Ley 51/2002en relación a estos bienes de dominio públi-co gestionados directamente por los Ayun-tamientos es considerarlos no sujetos al IBI,en vez de incluirlos como bienes exentos, lo

que se justifica tanto por razones de capaci-dad económica como por lo absurdo queresulta ser sujeto pasivo y activo de unmismo impuesto, así como por la distorsiónque ésto puede inducir en la cuantificacióndel esfuerzo fiscal a efectos del reparto delas transferencias incondicionadas.

El artículo 64.c), por su parte, se modi-ficó por la Ley 31/1990 y por la Ley19/1995 para aclarar, restringiendo laredacción original, el alcance de la exen-ción establecida a favor de los montespoblados con especies de crecimientolento. La restricción consistió en exigir,para el disfrute del beneficio fiscal, que elaprovechamiento principal de talesinmuebles fuera la madera o el corcho yque la densidad del arbolado “fuera la pro-pia de la especie de que se tratara”, condi-ciones ambas inexistentes en el texto de1988, y que han sido recogidas con esamisma redacción en el artículo 63.1.f) dela LRHL, según la redacción de la Ley51/2002 (art. 62.1.f del TRLRHL).

La cuarta modificación experimentadapor el régimen de exenciones del IBI vinomotivada por la aplicación efectiva de loprevisto en la letra e) del viejo artículo 64:mediante las leyes 24, 25 y 26 de 1992 sepuso en práctica la exención a favor de lasasociaciones confesionales no católicas conlas que el Estado había suscrito sendosAcuerdos de Cooperación, cuales fueron laFederación de Entidades Religiosas deEspaña, la Confederación de ComunidadesIsraelitas de España y la Comisión Islámicade España. En el nuevo texto de 2002 exis-te, únicamente, un cambio formal, consis-tente en incluir en un mismo apartado delartículo 63 (hoy art. 62 TR) el contenido deesta exención y la de los bienes de la Igle-sia Católica, que en la anterior versión de laLRHL estaban en apartados diferentes.

La letra k) del artículo 64, en la que seregulaba la exención técnica de los inmue-bles de escaso valor, fue modificada en pri-mer lugar, como ya se indicó más arriba,por el Real Decreto-Ley 7/1989 para dupli-

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car el mínimo exento que para los inmue-bles de naturaleza rústica había previsto laLRHL en su primitiva redacción, de formaque fue ésta la primera enmienda de carác-ter expansivo que, incluso antes de su efec-tiva aplicación, habría de experimentar laLRHL en materia de beneficios fiscales,refutándose así la expresa declaración pro-gramática que en sentido contrario se con-tenía en su Exposición de Motivos. Por suparte, la Ley 51 ha transformado los límitesde exención de la LRHL, que como se sabeestaban fijados en función del valor catas-tral de los inmuebles mediante unas cuan-tías únicas de obligada aplicación por todoslos municipios, en la opción por declararexentos a aquellos inmuebles cuyo impues-to no supere la cuantía que cada Ayunta-miento considere que no cubre los gastosde su gestión. Con ello, una exención quese creó originariamente para no gravar lasmanifestaciones de capacidad económicamás exiguas –cosa impropia de un tributoreal puro, por cierto– ha pasado a ser unaherramienta para evitar el derroche derecursos públicos que supone cobrar reci-bos insignificantes, cosa que en la modali-dad de inmuebles rústicos, por la grandesactualización de sus valores catastrales,no es nada infrecuente.

Igualmente contraria a la orientaciónrestrictiva fue la exención introducida porla Ley 22/1993 a favor de los centros deenseñanza privados acogidos al régimen deconcierto educativo, si bien puede decirseen este caso que no se trataba de una grannovedad, pues ya bajo el régimen de la Con-tribución Territorial Urbana los inmueblesdestinados a la enseñanza, en las condicio-nes establecidas en el artículo 264 del RealDecreto Legislativo 781/1986, disfrutabande una exención parcial del 95% de lacuota. Lo que ocurrió realmente fue que,establecida en la LRHL desde el principio laexención de los centros educativos públicos(artículo 64, apartado a) y, simultáneamen-te, la caducidad en 1993 de los beneficiosfiscales arrastrados de la CTU que carecie-

ran de plazo de disfrute, de haberse aplica-do dicha caducidad se habría agravado laposición relativa de la enseñanza obligatoriaatendida por el sector privado –pero, enúltima instancia, sufragada por el Estado–,con lo que, en ausencia de la exención,hubiera sido preciso revisar los móduloseconómicos de los conciertos y, en definiti-va, aumentar el gasto público con un resul-tado financiero, además, neutro. En conse-cuencia, el legislador optó por el caminomás sencillo: reconocer la exención de laenseñanza concertada y compensar simul-táneamente a los Ayuntamientos por lamerma recaudatoria (34), para lo cual laLey 22/1993 fue desarrollada por el Realdecreto 2187/1995 (35). Actualmente siguevigente éste supuesto de exención, si biencon especificación de su carácter rogado.

La última enmienda que conoció laLRHL antes de la reforma de 2002 enmateria de exenciones fue la introducidapor la Ley 55/1999, y responde a la mismalógica que sustentaba el apartado a) delviejo artículo 64: se declararon exentos losinmuebles demaniales destinados a los ser-

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(34) Puede pensarse que todo este embrollo nofue más que un error del legislador: la Ley 39/1988pretendió reforzar la suficiencia de las HaciendasLocales, para lo cual suprimió beneficios fiscales ycomprometió al Estado a indemnizar a los Ayunta-mientos si en el futuro decidía crear nuevas exencio-nes. Lo que ocurrió es que se eliminó la exención delos centros concertados, se observó después que habíaque compensar a tales centros por el desequilibriopatrimonial causado, y se optó por reintroducir laexención y, qué remedio, compensar a los Ayunta-mientos que ya habían consolidado el derecho de blinda-je consagrado en el artículo 9 LRHL. En pocas pala-bras, este viaje de ida y vuelta acabó convirtiéndose, ala postre, en una subvención imprevista, de complica-da gestión, además, a favor de los Ayuntamientos.

(35) No obstante, como la Ley 22/1993 entró envigor el 1 de enero de 1994, el ejercicio de 1993 quedófuera de la exención, razón por la que la Ley 13/1996tuvo, que, retroactivamente, disponer que también enaquel periodo impositivo sería de aplicación el benefi-cio fiscal que vengo comentando, aunque en este casoel legislador excluyó la posibilidad de compensar a losmunicipios.

vicios sanitarios (con lo que venían estos asumarse a los afectados a defensa, seguri-dad, servicios penitenciarios y educación),si bien ahora, de acuerdo con el nuevo tra-tamiento de los beneficios fiscales en tri-butos locales introducidos por la Ley50/1998 –caracterizado por las notas dedisponibilidad y no compensación–, ha-brían de ser los Ayuntamientos los queasumieran el coste de la medida, si es quedecidían aplicarla (36). Con este mismocarácter potestativo se mantiene, en elnuevo texto legislativo, el supuesto deexención comentado, lo que debería serreconsiderado si se advierte que la razónde ser del beneficio no es otra que el inte-rés público preferente de la sanidad, servi-cio público tan importante al menos comola defensa nacional o la educación y acree-dor, por tanto, del mismo tratamiento queestos otros servicios (37).

Por lo que se refiere al artículo 65 de laLRHL, su primera modificación fue obra dela Ley 14/2000, y básicamente persiguióuna más clara delimitación de los distintossupuestos de sujeción pasiva que contenía,así como la mejora de su coordinación conla reforma del artículo 64 relativa a la no

exención del demanio municipal gestiona-do indirectamente de la que ya he hablado.En concreto, y en primer lugar, esa nuevaredacción del artículo 65 priorizaba comosujetos pasivos del impuesto a los titularesde los derechos reales limitativos del domi-nio que citaba –con lo que el tributo veníaa decantarse, en cierta medida más clara-mente que en su regulación original, comoun impuesto sobre el aprovechamientoefectivo de los inmuebles aunque mante-niendo el derecho real como única puertade entrada a su ámbito subjetivo–; ensegundo lugar, ese artículo reconocía, conuna pretensión meramente didáctica y encoherencia con la idea de gravar a quienefectivamente aprovecha el inmueble, laposibilidad de repercusión del gravamenconforme a las normas de derecho común;y, por último, autorizó a los Ayuntamientospara que pudieran repercutir la carga delIBI sobre quienes gestionaran indirecta-mente su dominio público o los serviciospúblicos a los que tal dominio estuvieraafectado, mejorando la neutralidad delimpuesto y aumentando su rendimiento.

La segunda modificación que sufre esteartículo tiene lugar con la Ley 51/2002, y serecoge en la nueva letra del artículo 64 LRHL(actualmente art. 63 del TR). Se mejora sen-siblemente su redacción al definir como suje-to pasivo a quienes ostentan la titularidad delderecho constitutivo del hecho imponibledel impuesto, definido como ya hemos vistoen el artículo 62 de la Ley (61 del TR), eintroduce como novedad más significativa elcarácter obligatorio de la repercusión delimpuesto anteriormente mencionada, que enla versión de 2000 era sólo una opción afavor de los Ayuntamientos.

El artículo 66 (hoy 65), en el que sesigue definiendo la base imponible como elvalor catastral, sufre su primera modifica-ción, por razones técnicas, con la Ley51/2002, al haberse desplazado la regula-ción de su determinación, notificación eimpugnación a la Ley 48/2002, de 23 dediciembre, del Catastro Inmobiliario.

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(36) Además de las novedades recogidas en eltexto, debe citarse también la exención reconocida porla Ley 30/1994, de Fundaciones y de Incentivos Fisca-les a la Participación Privada en Actividades de InterésGeneral que, aunque nueva entonces respecto deltexto original de la LRHL, poseía un antecedente en elartículo 259 de Texto Refundido de Régimen Local de1986. Así mismo, debe tenerse en cuenta que la Ley49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de lasEntidades sin Fines Lucrativos y de Incentivos Fiscalesal Mecenazgo, ha establecido en su artículo 15, aparta-do 1, la exención en el IBI de dichas entidades, siem-pre que se cumplan determinadas condiciones.

(37) Sin duda, el que esta exención sea potestati-va se debe al propósito de que su coste no sea asumi-do por el Estado, pues en ausencia de esa restricciónlo lógico hubiera sido imponerla como obligatoria,cosa que además ha hecho la nueva Ley, sin compen-sación alguna, al ampliar la exención de los inmueblesafectos a la defensa nacional, que desde el 1 de enerode 2003 ya no tienen que estar directamente afectos,sino sólo afectos a dicho servicio.

El artículo 69 de la LRHL, según quedóredactado por la Ley 53/1997, presentabados modificaciones respecto de su textooriginal: en primer lugar, incorporaba laautorización a la Ley de Presupuestos delEstado para actualizar valores catastralesque antes contenía el artículo 72 y, ensegundo lugar, y con un alcance de muchomás calado, establecía la prohibición deactualizar los valores de los municipiosrevisados a partir del 1 de enero de 1998(38). Esto último se ha modificado en lareforma de 2002, al compatibilizarse laaplicación de la reducción decenal con laactualización de los valores catastralesmediante los coeficientes establecidos enlas Leyes de Presupuestos Generales delEstado para cada ejercicio, si bien en losmunicipios en los que se revisó el valorcatastral entre 1998 y 2003 se mantiene,por respeto a las expectativas creadas por laLey 53/1997, la congelación del valor revi-sado durante todo el período de vigencia dela reducción, según prescribe la disposicióntransitoria 3ª de la Ley 51/2002. Además, ya diferencia de la normativa anterior, elámbito de aplicación de la reducción se haextendido tanto a inmuebles urbanos comorústicos, quedando fuera del mismo exclu-sivamente los bienes de características

especiales, que antes, al ser urbanos, sí dis-frutaban de este beneficio.

El artículo 70 de la LRHL es el precep-to que más veces ha sido retocado por ellegislador. Dejando de lado alguna modifi-cación meramente de estilo, las sustancia-les han sido las siguientes: en 1992 la Leydel IVA introdujo una regulación comple-ta y singular del procedimiento para noti-ficar los valores catastrales revisados (39)y amplió a un mes el plazo para su impug-nación (40), modificación que a su vez fuealterada posteriormente por la Ley13/1996 suprimiendo la necesidad de rea-lizar un segundo intento de notificacióncuando el primero hubiera resultado falli-do y dando entrada a la colaboración delas entidades locales en el proceso (41);por Ley 42/1994 se modificó el artículocon una doble finalidad: dar una mayorparticipación a los Ayuntamientos en elprocedimiento –y en la decisión misma-de revisión de los valores catastrales, acuyo efecto se estableció como previo ypreceptivo, aunque no vinculante, elinforme municipal sobre la Ponencia devalores en proyecto, y simplificar la trami-tación del expediente de revisión, para lo

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(38) La razón de esta paradoja había que buscar-la, en mi opinión, no tanto en la Exposición de Moti-vos del Real Decreto Ley 5/1997 (“los valores nodeben actualizarse por razones de equidad”), que aun-que no carece de fundamento contradiría la simultá-nea decisión del legislador de mantener –aunque fueratransitoriamente– el mecanismo de actualizaciónanual de los valores catastrales para el resto de losinmuebles, como en la complejidad de aplicar almismo tiempo dos incrementos de muy distinto pro-pósito en la base liquidable del impuesto: el del coefi-ciente de la LPGE y el derivado de la mengua que cadaaño va padeciendo la reducción introducida por la Ley53/1997. Esta dificultad, sin embargo, ha sido despre-ciada por el legislador de 2002, que en aras de evitaruna desactualización mayor de los valores catastrales,ha recuperado los coeficientes para los municipios enlos que se aplique la reducción decenal por primeravez a partir de 2004.

(39) Con anterioridad, los nuevos valores senotificaban con sujeción a la Ley de ProcedimientoAdministrativo de 1958. La Ley del IVA introdujo eldoble intento de notificación y la posibilidad de quelos interesados pudieran ser notificados por persona-ción en la Gerencia Territorial del Catastro aun des-pués de haberlo sido por edicto, anomalía que subsa-nó la Ley 42/1994 sustituyendo el efecto de verdaderanotificación tardía y duplicada del precepto por lamera posibilidad de que, una vez hubiera sido publi-cado el edicto de notificación a los contribuyentesdesconocidos o ausentes, estos pudieran “obtenercopia” del acto administrativo acudiendo a la oficinadel órgano gestor.

(40) Antes de esta reforma, el plazo era el gene-ral de quince días establecido en el reglamento delrecurso de reposición (R.D. 2244/79) y, respecto de lasreclamaciones económico-administrativas, en el RealDecreto Legislativo 2795/80.

(41) Esta nueva colaboración se refiere a la entre-ga material de las notificaciones o al pago del gastocorrespondiente (vid. supra nota 23).

que se eliminó el tradicional carácter deacto administrativo independiente de ladelimitación de suelo de naturaleza urba-na a efectos del impuesto y se incluyó lamisma dentro de la Ponencia de valorescomo uno más de sus componentes; enpenúltimo lugar, la Ley 53/1997 amplió lacadencia temporal de las revisiones catas-trales de ocho a diez años para compatibi-lizar la reducción decenal por ella creadacon la vigencia normal de una revisión devalores; y por último (42), la Ley 14/2000vino a reforzar la seguridad jurídica delcontribuyente –en línea con lo dispuestoen el artículo 13.2 de la Ley 1/1998 y elartículo 54.1 de la Ley 30/1992 (43)–mediante la determinación precisa delcontenido de las notificaciones de valoresrevisados, con lo que además se definiólegalmente lo que hasta entonces era unconcepto jurídico indeterminado (44).

Actualmente, sin embargo, los procedi-mientos de valoración catastral se regulanen el Texto Refundido de la Ley del Catas-tro Inmobiliario, que ha recogido lasimportantes novedades introducidas por laLey 48/2002: en primer lugar, se ha esta-blecido un período mínimo de cinco añosdesde la entrada en vigor de los valorescatastrales derivados de la anterior valora-ción colectiva de forma que no puede ini-ciarse ningún nuevo procedimiento devaloración de esta clase hasta que hayatrascurrido el mismo; en segundo lugar,desde el sexto hasta el décimo año devigencia de la valoración colectiva sólopuede acometerse una nueva si se prueba laexistencia de diferencias sustanciales entrelos valores vigentes y la mitad (45) de losvalores de mercado; en tercer lugar, en fin,ya no es obligatorio realizar una nuevavaloración colectiva cada diez años –en lamayoría de los municipios, esto es algoabsolutamente innecesario, dada la estabili-dad de su mercado o, incluso, su inexisten-cia– sino que puede hacerse, si se precisa,sin necesidad de probar en el expediente laexistencia de diferencias sustanciales: lamotivación será sólo el paso del tiempo.

El artículo 71 también ha conocidoimportantes modificaciones en los años1994, 1997 y 1998. Tanto la primera, frutode la Ley 42/1994, como la última, dis-puesta por la Ley 50/1998, han perseguidoflexibilizar el rígido modelo de acomoda-ción de los valores catastrales a la realidaddel mercado inmobiliario heredado por elIBI de la CTU, mientras que la enmienda

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(42) Otras dos modificaciones de alcance másreducido fueron las introducidas mediante la Ley13/96, para establecer un plazo especial para la notifi-cación de valores de Madrid y Barcelona, y la Ley50/98, para ampliar el plazo de notificación de lasrevisiones que tuvieron efectos el 1 de enero de 2000.La Ley 51/2002 amplió, hasta el 31 de octubre del2003, el plazo para aprobar las Ponencias de valoresde aquellos municipios afectados por procedimientosde valoración colectiva que debían surtir efecto el 1 deenero de 2004, y hasta el 1 de marzo de 2004 el plazopara la notificación individual de los valores catastra-les resultantes de dicho procedimiento.

(43) Así como en numerosos pronunciamientosde diversos Tribunales Superiores de Justicia, aunquea este respecto la doctrina no es unánime, comopuede verse contrastando la S.T.S.J. Cantabria4.12.97, S.A.N. 18.1.99 y S.T.S.J. Andalucía 16.11.98,entre otras.

(44) A partir de 1 de enero de 2001, las notifica-ciones de valor catastral revisado contienen lossiguientes datos: Ponencia de la que trae causa elnuevo valor, módulos básicos de suelo y construcciónutilizados en la valoración, valor en polígono, calle,tramo, zona o paraje, valor tipo de las construcciones,identificación por sus siglas de los coeficientes correc-tores aplicados en cada caso, superficie catastral delinmueble, bases liquidables del ejercicio anterior alprimero de vigencia del nuevo valor y de éste mismo,e importe de la reducción aplicable en él.

(45) Se elimina así la incoherencia sobrevenidaen la legislación anterior consistente en que, pese avenir aplicándose desde 1993 un coeficiente de referen-cia a mercado del 50%, es decir, pese a que los valorescatastrales recién revisados deben quedar en el 50% delos valores de mercado y no el 100%, se admitía iniciaruna nueva revisión (modificación) de valores si seconstataban diferencias sustanciales entre los valorescatastrales y los de mercado, o sea, por definición, entodo momento, incluso al día siguiente de haberse ter-minado la revisión originaria.

de 1997 estuvo orientada a reiterar elprincipio de coordinación de valores –tra-sunto del de equidad– que debe ser respe-tado cuando se alteran los previamenteexistentes mediante una “modificación dePonencia”.

En su redacción original, que no obstan-te ya supuso un avance en el camino de laflexibilidad, el esquema de la LRHL consis-tía en que los valores se revisaban cada ochoaños y sólo se podía realizar una nueva revi-sión –técnicamente, “modificación de valo-res”– cuando se produjeran diferencias sus-tanciales entre los valores catastrales y los demercado en, al menos, una zona del munici-pio, no contemplándose el mero cambio denaturaleza del suelo como causa de la modi-ficación de su valor y exigiéndose siempre laelaboración de una nueva Ponencia de valo-res para poder modificarlos en los supuestosen que fuese factible por reunirse las citadascondiciones objetivas.

La evolución que ha vivido el preceptoha consistido, pues, en la sucesiva elimina-ción de las barreras conceptuales y forma-les que lo enrigidecían (46), y a tal efecto laLey de 1994 autorizó que la modificación devalores pudiera afectar a contornos territo-riales inferiores a la zona –se habla de polí-gonos discontinuos o fincas–, al tiempo quedejó de exigir una nueva Ponencia de valo-res, bastando la mera modificación de lavigente en el municipio para conseguir elobjetivo de acomodar los valores a unainesperada fluctuación del mercado. Porotra parte, esa misma Ley dio carta de natu-raleza al expediente de modificación dePonencia para poder valorar como urbanosa los inmuebles rústicos que perdieran estaconsideración (47) y, en cuanto al ámbito

territorial de las Ponencias, se reconoció lafigura de las Ponencias especiales y únicas,también llamadas complementarias, paravalorar inmuebles localizados en dos o mástérminos municipales a la vez (48) e, inclu-so, se previó que una Ponencia pudieraafectar al conjunto de municipios integra-dos en una conurbación (49). Todas estasmodificaciones al texto de la LRHL, hansido recogidas en la nueva Ley del Catastro,con un cambio en la adjetivación de las dis-tintas ponencias: ahora se distingue entreponencias totales, parciales y especiales, enfunción de su ámbito territorial (en los dosprimeros casos) o de la clase de bienes afec-tados (ponencias especiales). Así mismo, laLey regula diferentes procedimientos devaloración colectiva (general, parcial o sim-plificado), según se requiera la aprobaciónde alguna de las ponencias de valores ante-riores o no.

En la senda abierta en 1994, la modifi-cación de 1998 incrementó la flexibilidaddel modelo y reestructuró sustancialmenteel artículo 71, dotándolo de una mayor sis-tematicidad: el apartado 1 quedó reservadopara las modificaciones de valores que afecta-ran a la totalidad de los inmuebles de unmunicipio (50); el apartado 2 se dedicó alas modificaciones de Ponencia, que perse-guían ajustar los valores catastrales de sólouna parte del término municipal y que secaracterizaban por no ser recurribles inde-pendientemente de los valores catastrales

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(46) De hecho, entre 1990 y 1994 no se llevó acabo ninguna “modificación de valores” por aplica-ción del artículo 71 LRHL.

(47) Modificación que también se demostró inefi-caz en la práctica por la dificultad de su instrumenta-ción, siendo sustituida por la nueva fórmula de “módu-los específicos de valoración” creada por la Ley 50/1998.

(48) Caso típico de las presas-embalses y lasautopistas de peaje.

(49) Posibilidad que, no obstante, jamás ha sidoutilizada, en esencia por la dificultad de conciliarsimultáneamente los variados intereses de los munici-pios afectados.

(50) Supuesto en el que –puesto que no existendiferencias de fondo con el propósito y el alcance de una“revisión de valores”– se exigía la elaboración de unanueva y completa Ponencia, que en todo lo demás seregía directamente por el artículo 70 LRHL. En cualquiercaso, por “totalidad de los inmuebles” debe entendersetodos los inmuebles de una misma naturaleza, según laexpresión acuñada posteriormente por la Ley 14/2000.

individualizados de ellas deducidos y por-que su aprobación podía producirse a lolargo de todo el ejercicio; el apartado 3introdujo la ficción de la “modificación dePonencia” ope legis para los supuestos demodificación de planeamiento que única-mente afecte a los aprovechamientos urba-nísticos de los predios, con la peculiaridadde que en estos casos a los nuevos valores seles dotó de efectos retroactivos plenos (51)como también se hizo, en fin, con los valo-res catastrales resultantes del procedimien-to de valoración por “módulos específicos”introducido en el párrafo segundo del apar-tado 3 del artículo 71 por la misma Ley50/1998 para dar una solución transitoria ala valoración de los nuevos suelos de natu-raleza urbana hasta tanto el planeamientode desarrollo fije la edificabilidad materiali-zable en cada parcela, lo que tiene una espe-cial relevancia a efectos del Impuesto sobreel Incremento de Valor de los Terrenos deNaturaleza Urbana. Todos estos mecanis-mos y ventajas han sido conservados, entérminos generales, por la Ley del Catastrode 2002, aunque la terminología y la siste-mática de los preceptos que ahora los regu-lan han variado sustancialmente.

El artículo 73 también es de los quehan sido modificados reiteradamente.Dejando aparte los retoques técnicos de suapartado 1 (52), la primera alteración deimportancia que sufrió fue la de extenderhacia abajo el abanico de tipos de grava-men que pueden establecer los Ayunta-mientos durante un periodo limitado apartir de la entrada en vigor de una revi-sión de valores catastrales. Esta modifica-ción, con la que los tipos pueden quedarreducidos a la cuarta parte de los que, por

defecto y con carácter general, fijaba y fijala Ley (0,4% para urbana y 0,3% para rús-tica), fue pensada para posibilitar una máscompleta neutralización del incremento dela cuota que en ausencia de ella acarrearíaordinariamente la revisión catastral, y pos-teriormente se vio complementada por laLey 42/1994 con la prolongación del plazomáximo de vigencia de los tipos reducidosque, con el mismo propósito, pasó de tresa seis años, periodo éste que se recoge enla nueva redacción del artículo 73, aparta-do 5 (hoy art. 72.5 TRLRHL).

En cuanto al apartado 7 del antiguo artí-culo 73, inicialmente añadido ex novo por laLey 37/1992, su razón de ser se encuentraen la necesidad de disponer, por parte de laDirección General del Catastro y con la sufi-ciente antelación, del tipo que será aplicadoen el primer año de vigencia de la revisióncatastral, a efectos de poder informar a loscontribuyentes –con ocasión de la notifica-ción individual del nuevo valor atribuido asus inmueblesde la cuota que les corres-ponderá pagar en dicho ejercicio (53).

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(51) Salvo el límite que impone la propia fechade entrada en vigor de la Ley 50/1998.

(52) Consistentes en la sustitución de la baseimponible por la base liquidable para el cálculo de lacuota (Ley 53/1997) y en la introducción de los con-ceptos de cuota íntegra y cuota líquida (Ley14/2000).

(53) Aunque la LRHL no obligaba a la DirecciónGeneral del Catastro a comunicar más que las decisio-nes que son de su competencia, con vistas a la reanu-dación del proceso de revisión catastral interrumpidoen 1990 se optó por “informar”, en las notificacionescatastrales, del impacto que la revisión tendría en lacuota del tributo, para lo que se hizo imprescindibleeste añadido, que posteriormente fue modificado parael caso particular de Madrid y Barcelona por la Ley13/1996 y nuevamente redactado por la Ley 14/2000al objeto de mejorar su redacción y flexibilizar susreglas: desde 2001, la comunicación del tipo de grava-men sólo fue preceptiva si se avecinaba una revisión omodificación de valores “que afecte a la totalidad delos inmuebles de una misma naturaleza” del munici-pio y siempre que el Ayuntamiento hubiera decididomodificar el vigente; el tipo que debe ser comunicadoal Catastro es el provisionalmente aprobado por laCorporación –va aquí implícito que el definitivo nodebería ser diferente, pues ello trastocaría el propósi-to de la norma–, y la fecha tope de aprobación provi-sional no puede rebasar el treinta de junio del año enque se vayan a notificar los valores, pero sí puede seranterior al uno de enero del mismo año, en contra delo que hasta 2000 decía la Ley.

Con la Ley 51/2002, el contenido delartículo 73 LRHL ha pasado a los artículos72 y 73 (71 y 72 del TR), en los que se hanintroducido importantes novedades queafectan a la regulación de los tipos de grava-men y a las bonificaciones. Respecto a losprimeros, se han establecido tipos de grava-men específicos para los bienes inmueblesde características especiales, se ha suprimi-do la limitación que existía en razón deltamaño del municipio –ahora todos losAyuntamientos, sin necesidad de ningúnrequisito adicional, pueden llegar hasta el1,1% en urbana y el 0,9% en rústica, asícomo al 1,3% en inmuebles especiales– y seha incorporado la posibilidad de que se gra-ven con distinta intensidad los distintosusos de los inmuebles urbanos y los diferen-tes grupos de inmuebles de característicasespeciales. Así mismo, la Ley 51/2002 haprevisto la posibilidad de aplicar un recargode hasta el 50% de la cuota líquida para losinmuebles de uso residencial que se encuen-tren permanentemente desocupados, si bieneste recargo no podrá ser aplicado efectiva-mente hasta que el Gobierno apruebe elreglamento por el que se definan las condi-ciones que deben reunir tales inmueblespara ser considerados desocupados.

Además de los numerosos cambios queha experimentado el artículo 64 en materiade exenciones totales, las exenciones par-ciales o bonificaciones en la cuota del IBItambién han variado respecto de la prime-ra versión de la LRHL. El artículo 74, en elque se regulaban hasta 2002, contenía ori-ginariamente sólo la exención parcial, del90%, a favor de las empresas de construc-ción (54), a las que se añadieron posterior-mente dos nuevos supuestos o bonificacio-

nes que, por otra parte, son de libre dispo-sición para los Ayuntamientos en cuantoafecta a su aplicación o no, su cuantía, suduración y su alcance objetivo (55).

La primera de ellas, que pudo ser aplica-da por primera vez en el periodo impositivode 2001, ya que fue autorizada por la Ley55/1999, se estableció a favor de los asenta-mientos de población en los que predomi-naran las actividades de carácter agrícola,ganadero, forestal, pesquero o análogas,siempre que, además, concurrieran las cir-cunstancias de que cuenten con un bajonivel de servicios públicos o infraestructurasde competencia municipal y merezcan, porsus características económicas, una especialprotección a juicio del Ayuntamiento (56).

La segunda bonificación, a diferencia dela anterior, sólo ha sido aplicable hasta 2002en los municipios de Madrid y Barcelona yfue ideada como una nueva medida amorti-guadora o neutralizadora del impacto de la

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(54) Concretamente, a favor de las empresasurbanizadoras, constructoras y promotoras y por el90% de la cuota y un máximo de tres años de dura-ción. Esta bonificación se contemplaba ya en la CTU(Decreto 1251/1966), con una cuantía del 80% de lacuota, durante un periodo mínimo de 10 años y máxi-mo de 25.

(55) Además de estas bonificaciones, reguladasen los apartados 4 y 5 del art. 74 LRHL, la Ley 37/1992recuperó la bonificación a favor de las Viviendas deProtección Oficial que, como la de los centros docen-tes concertados, caducaba a finales de 1992, bonifica-ción que la D.T. 12ª de la Ley 13/1996 extendió a lasviviendas con protección pública definidas en el pro-pio precepto. También la Ley de Régimen Fiscal de lasCooperativas (20/1990) creó una nueva bonificaciónpara determinados inmuebles rústicos (vid. art. 33 dela citada Ley). También esta bonificación se recogía enel régimen de reducciones del Decreto 1251/1966, porel que se aprueba el Texto Refundido de la CTU, apli-cándose durante un plazo de 20 años, a partir de lafecha de terminación de la construcción, una reduc-ción del 90% de la cuota que, posteriormente fuemodificado, por el R.D. Ley 11/1979, al 50%, duranteun periodo de tres años.

(56) Como se ve, el beneficio otorga un ampliomargen a los municipios para favorecer a determinadaszonas de asentamiento tradicional insuficientementedotadas de servicios públicos, por lo que tiene uncarácter bifronte: por un lado persigue el arraigo de lapoblación en esas zonas y por otro, y principalmente,pretende compensar los déficit de infraestructuraspúblicas, por lo que en su duración e intensidad puedeser adaptado libremente a las circunstancias de cadacaso a través de la Ordenanza fiscal del impuesto.

revisión catastral de ambas ciudades, quevino a sumarse a las cuatro ya existentes(57) para la totalidad de los municipios derégimen común. Resumidamente, esa boni-ficación no es sino el instrumento técnico através del cual los Ayuntamientos puedenarticular el establecimiento de un límite alcrecimiento de la cuota líquida del impues-to inmobiliario, límite que operará cual-quiera que sea el tipo de gravamen y elincremento que sufra la base liquidable delos inmuebles, con lo que se garantiza unasustancial independencia entre la decisiónde revisar los valores catastrales, que corres-ponde al Estado en los términos previstosen la Ley –y que no debe estar condiciona-da por la política fiscal del municipio, nidebe a su vez condicionarla–, y la decisiónrelativa a la recaudación esperada despuésde llevar a cabo dicha revisión, asunto de laexclusiva incumbencia municipal.

En el nuevo texto normativo surgido dela Reforma de 2002, el régimen de las boni-ficaciones también ha sufrido modificacio-

nes sustanciales, todas las cuales están diri-gidas a la ampliación del abanico de posi-bles decisiones de política fiscal en manosde los Ayuntamientos, por lo que la Ley hahabilitado con carácter general a las orde-nanzas municipales para la especificaciónde los principales aspectos de su regulación.Entre estas novedades destaca la introduc-ción de nuevos supuestos de aplicación deestos beneficios, como son los relativos a lostitulares de familia numerosa o a los gruposde bienes de características especiales, asícomo la nueva configuración de la bonifica-ción a favor de las empresas de construc-ción, que se ha formulado, en general, entérminos más estrictos: por una parte, dejade ser necesariamente del 90%, pudiendoreducirse hasta el 50% y, por otra, se exigeque la actividad de la empresa sobre elinmueble afectado sea efectiva y no, comocabía hasta 2002, meramente formal, demanera que lo que ahora pretende hacer elimpuesto no es tanto no gravar a un inmue-ble que, mientras se construye, no puedeproducir rendimientos –cosa lógica en laCTU pero extraña al IBI–, sino favorecer laactividad, de ahí que se haya incluidoexpresamente en el ámbito de aplicación dela bonificación, además de la construcción,promoción y urbanización, la rehabilitaciónde edificios, de la que tan necesitadas estánnuestras ciudades.

La Ley 50/1998 modificó también elartículo 75 LRHL, de cuya primitiva redac-ción había extraído el Tribunal Supremo (S.de 19 de noviembre de 1997) la conclusiónde que la efectividad de las alteraciones físi-cas, jurídicas y económicas experimentadaspor los inmuebles quedaba supeditada a laprevia notificación del acto administrativocatastral correspondiente (58), y limitada

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(58) En este mismo sentido abundan las resolu-ciones de los Tribunales Superiores, aunque su doctri-na no es unánime –vid. las Ss. TSJ Extremadura(25.7.97), Valencia (2.2.98), Cataluña (3.10.97 y17.2.92 y, en sentido opuesto, 26.11.96 y 9.10.97).

(57) La primera de ellas es la ya comentada posi-bilidad de reducción del tipo de gravamen, con ocasiónde la entrada en vigor de la revisión, hasta un mínimodel 0,1%; la segunda está constituida por la aplicacióna los valores resultantes de la Ponencia del coeficienteRM (0,5); la tercera consiste en la reducción por la cualel incremento de valor se va incorporando a la baseliquidable paulatinamente a lo largo de diez años, y lacuarta y última se concretaba en la no actualización delvalor catastral por medio de la LGPE, medida ésta, queha sido modificada en la nueva Ley 51, al permitir lacompatibilidad de la aplicación de la reducción con laactualización de valores por coeficientes de LPGE.Además de estas medidas, básicamente dirigidas al IBI,no puede olvidarse la reducción de entre el 40 y 60%aplicable en el Impuesto sobre el Incremento de Valorde los Terrenos de Naturaleza Urbana durante loscinco primeros años de vigencia del valor revisado, lasupresión de la imputación de renta presunta por lavivienda habitual en el IRPF, la rebaja del 2 al 1,1% enel tipo de imputación en este tributo para los demásinmuebles que se encuentren a disposición de sus pro-pietarios (no arrendados ni afectos a actividades eco-nómicas) y la exención de la vivienda habitual en elImpuesto sobre el Patrimonio (hasta un importe máxi-mo de 150.253,03 euros).

por su fecha, de forma que tales alteracio-nes sólo serían eficaces para el IBI desde eluno de enero del ejercicio siguiente al de lacitada notificación. Ante la pérdida derecaudación que tal interpretación provo-caba, dejando en la práctica exentos a quie-nes sí eran titulares de la capacidad econó-mica que el tributo pretende gravar, ellegislador de 1998 dispuso que la efectivi-dad de las variaciones catastrales siemprese produciría “en el periodo impositivosiguiente a aquel en que tuviesen lugar” lasalteraciones en los inmuebles, “sin quedicha eficacia quede supeditada a la notifi-cación de los actos administrativos corres-pondientes”. El contenido de este preceptose recoge en la nueva versión de la Ley ensu artículo 76 (75 en el TR), añadiendo almismo que la efectividad de las inscripcio-nes catastrales resultantes de los procesosde valoración colectiva y de determinacióndel valor catastral de los bienes de caracte-rísticas especiales será la prevista en lasnormas reguladoras del Catastro Inmobilia-rio, lo que viene a significar, resumidamen-te, que las variaciones inmobiliarias siem-pre tendrán eficacia catastral ex nunc, y queen el IBI surtirán efecto, cualquiera que seala fecha de su inscripción en el Catastro, enel primer devengo siguiente al momento enque se hubieran producido, lo que cierra elpaso a cualquier exención de facto comolas que aquella doctrina consagró.

En cuanto a los aspectos relacionadoscon la gestión del impuesto, diversas hansido las modificaciones habidas entre 1990y la actualidad, motivadas en unos casospor la conveniencia de impulsar una mayorcoordinación entre el Estado y las Corpora-ciones Locales (59), en otros por la preten-

sión de eliminar obligaciones formales dedeclaración (60), y en otros, en fin, por lanecesidad de tipificar nuevamente algunasinfracciones catastrales –caso del últimopárrafo del artículo 77.2, adicionado por laLey 50/1998– o por convenir a la mejora yagilización de los procedimientos o a lacoherencia interna de la Ley –párrafosegundo del apartado 3 (61), apartado 4 yapartado 5 (62) del artículo 77 LRHL–.

También el nuevo texto legislativo de2002 incorpora modificaciones tendentes areforzar el principio de colaboración entre

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(59) Como ocurre con el segundo párrafo del artí-culo 77.1 (hoy 77.6) añadido por la Ley 53/1997, queobliga al Catastro a incluir la referencia catastral y labase liquidable en el Padrón del impuesto y a los Ayun-tamientos o gestores del tributo a consignar todos losdatos del Padrón catastral en los recibos del IBI parahacer posible así, entre otras cosas, el cumplimiento

de la obligación establecida en el artículo 50 de la Ley13/1996 (actualmente art. 38 del TRLCI) por los parti-culares (consignación de la referencia catastral en lasescrituras en las que se documenten actos y negocioscon trascendencia real, así como en el Registro de laPropiedad –con ocasión de la inscripción de aquellos–).

(60) Así lo hizo, en primer lugar, la Ley 31/1990,ley que se vio contradicha posteriormente por la Ley42/1994 que restableció la obligación antes suprimida.En la actualidad, la exención del deber de declarar lastransmisiones de dominio viene condicionada desdela Ley 50/1998 al cumplimiento del deber de consig-nar la referencia catastral en la escritura o en el Regis-tro de la Propiedad (vid. art. 13.2 y 14.a TRLCI).

(61) Retocado sucesivamente por la Ley 13/1996 ypor la Ley 50/1998 para decir que, salvo las especiali-dades contenidas en cuanto a la práctica de las notifica-ciones masivas resultantes de las revisiones catastrales,las demás se realizarán con sujeción al régimen generalprevisto en la Ley 30/1992, sin que sea de aplicación enestos casos la restricción impuesta por el viejo aparta-do 4 del artículo 70 LRHL que, por la distinta naturale-za del procedimiento en el que se incardinaba, sóloestaba pensado para revalorizaciones masivas del catas-tro y no para las que se derivan del mero mantenimien-to de altas y bajas. Con ello se salió al paso de una líneajurisprudencial con la que la eventual demora en lanotificación de las altas en el Catastro acababa recayen-do sobre las arcas municipales en forma de pérdida deingresos por preclusión del derecho a obtenerlos.

(62) El apartado 4 (hoy art. 18 TRLCI), creaciónde la Ley 13/1996, introdujo un procedimiento espe-cial y contradictorio para la subsanación de las discre-pancias entre la realidad inmobiliaria y los datos catas-trales que, aunque fuesen firmes, se demostraranerróneos; el apartado 5, modificado por la Ley 50/1998(que hoy se encuentra en el art. 11.4 TRLCI), se limi-tó a declarar que la interposición de una reclamacióneconómico-administrativa contra los actos catastralescitados en el artículo 77 no suspende su ejecutoriedad.

las Administraciones públicas para reducirlos costes indirectos de la imposición y faci-litar la gestión del impuesto en beneficio delcontribuyente. En este sentido, la nuevanormativa ha introducido la exención delsujeto pasivo de la obligación de declarar, enaquellos municipios acogidos medianteordenanza fiscal al procedimiento de comu-nicación previsto en las normas reguladorasdel Catastro Inmobiliario (art. 14 TRLCI)–que, no obstante, está supeditada al desa-rrollo reglamentario pendiente–, cuando lasalteraciones susceptibles de inscripción,consten en la correspondiente licencia oautorización municipal. Otra novedadimportante consiste en la ruptura del labe-rinto en el que con frecuencia se veía perdi-do el contribuyente cuando, a pesar dehaber cumplido su obligación de declarar elcambio de dominio de la finca por él adqui-rida, ya fuera mediante la cumplimentacióndel modelo correspondiente o a través de laconsignación de la referencia catastral en laescritura de compra-venta, el recibo seguíaexpidiéndose a cargo del anterior propieta-rio. Para estos supuestos, la nueva ley (art.77.7 del TRLRHL) ha dispuesto que la cues-tión pueda resolverse directamente por elórgano gestor del tributo mediante la prácti-ca de una nueva liquidación ya con los datoscorregidos, quedando para después la recti-ficación del Catastro, una vez que el gestorremita la documentación acreditativa a laGerencia catastral, lo que deberá hacerse enlos términos que determine el reglamento dela Ley del Catastro.

Por último, el artículo 78 LRHL semodificó por la Ley 50/1998 de forma quequedó suprimido el informe previo y pre-ceptivo del Catastro en los expedientes deconcesión de beneficios fiscales instruidospor la Corporaciones Locales, eliminándo-se así un vestigio de intervención estatal enun asunto de la exclusiva competencia ydel exclusivo interés local. Además, enconsonancia con la nueva redacción queesa misma ley dio a la Disposición Adicio-nal Cuarta de la reguladora de las Hacien-

das Locales, en el apartado 3 del preceptoanalizado se dio entrada a las comarcas ydemás entidades locales reconocidas porlas leyes estatales y autonómicas a efectosde la posibilidad de suscribir convenioscon la Dirección General del Catastro (63).

La nueva redacción del artículo 78,dada por la Ley 51/2002 (hoy 77), reitera lacompetencia exclusiva de los Ayuntamien-tos para la liquidación, recaudación y revi-sión de los actos dictados en vía de gestióntributaria del IBI, así como para el recono-cimiento y denegación de exenciones ybonificaciones, e igualmente, y como nove-dades, autoriza a los Ayuntamientos a agru-par en un sólo documento de cobro todaslas cuotas de este impuesto relativas a unmismo sujeto pasivo cuando se trate de bie-nes rústicos sitos en un mismo municipio,atribuye a tales Corporaciones la compe-tencia para calificar a los inmuebles resi-denciales como desocupados a efectos de lagestión del recargo correspondiente y, porúltimo, traspasa a los Ayuntamientos,según lo sugerido por la Comisión de Exper-tos, la competencia para la determinaciónde la base liquidable del impuesto.

Respecto de la primera novedad –laagrupación de inmuebles rústicos a fin deexpedir un único recibo por todas las pro-piedades del sujeto pasivo en cada términomunicipal–, constituye una decisión lógicasi se tiene en cuenta que el mínimo exentopor razones de eficiencia recaudatoriapuede fijarse no sólo aisladamente –inmue-ble a inmueble– sino con referencia a esaagrupación. Con ello se evita la exención dequien tenga muchas fincas de muy escaso

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(63) Con la LCI la colaboración ha quedadoabierta a cualquier “Administración, entidad o corpo-ración” pública, como señala el art. 4 TRLCI. Sobre lapolítica de convenios de la Dirección General delCatastro véase MIRANDA HITA, J.: “El Catastro en Espa-ña: situación y perspectivas”. Análisis Local, nº 30.Madrid, 2000, y, también, FUENTES VALENCIA M. del P.:“Convenios de colaboración en materia de gestióncatastral”. CT/CATASTRO, nº 38 Madrid, 2000.

valor catastral cada una de ellas, exenciónque podría suponer un privilegio indeseablefrente a quien, con un mismo valor totalque aquél, sólo posee un inmueble en elmunicipio. Pero, además, la técnica deagrupación de recibos de rústica suponeuna gran simplificación en la gestión delimpuesto que, aunque contradice el princi-pio clásico de autonomía de las deudas tri-butarias, se justifica si se repara en su esca-sísima cuantía media, y de alguna maneraha sido tradicional en el tributo, toda vezque la antigua exención del artículo 64.k)LRHL –hoy sustituida precisamente por laque ha dado pie a la creación de esta técni-ca– ya obligaba a agrupar los inmuebles deun mismo titular para poder ser aplicada, dedonde, por costumbre más que por dere-cho, se siguió el que no hubiese más que unrecibo por cada sujeto pasivo y municipio.

La segunda novedad –la competenciamunicipal para la calificación de inmue-bles desocupados– se deriva de la necesi-dad de que, conforme al nuevo artículo 73LRHL (72 del TR), el Ayuntamiento decla-re la situación de desocupación previa oconjuntamente con la liquidación delrecargo correspondiente, y la tercera, enfin, por la que se atribuye a los Ayunta-mientos la competencia para determinarla base liquidable del IBI, responde a quedicha base sólo se aplica (64) a este tribu-to, de manera que resulta de interés exclu-sivamente municipal. No obstante, y dadoque, como ya se dijo, el Catastro incluyeen las notificaciones de las resolucionesresultantes de los procedimientos de valo-ración colectiva información acerca de lacuota del IBI derivada de la nueva valora-ción catastral, se ha mantenido la compe-tencia estatal para fijar la reducción y la

base liquidable en estos supuestos con elfin de facilitar la gestión de los munici-pios, como la propia y tantas veces citadaComisión de Expertos propuso.

ConclusiónEn estos veinticinco años de democra-

cia las Haciendas Locales han transitadodesde una posición de anemia y dependen-cia hasta otra en la que los principios cons-titucionales de autonomía y suficiencia sehan consagrado como los ejes de su desen-volvimiento.

Después de una primera década llena desucesivas iniciativas legislativas, las más dela cuales se fueron desvelando como insu-ficientes y, en ocasiones, como contrapro-ducentes, la Ley Reguladora de las Hacien-das Locales ha venido a estabilizar elmodelo de financiación de las HaciendasLocales dentro de un marco evolutivo en elque las reformas sucesivamente introduci-das han respondido más a las necesidadesde adaptación al permanente cambio delcontexto, al cambio de las preferenciassociales y al desarrollo de las instituciones,que a la sucesión de situaciones críticas–típicas de la década precedente–, que efec-tivamente se vieron superadas con el nuevomodelo de 1988.

La fuerte descentralización del gastopúblico que, asimismo, ha caracterizado aeste período constitucional, no ha alcanza-do sino muy escasamente a las Corporacio-nes Locales, toda vez que han sido lasComunidades Autónomas las auténticasbeneficiarias de ese proceso histórico. Unasegunda descentralización desde éstashacia las Entidades Locales se presentacomo la única solución viable a las deman-das de mayor participación en el gastopúblico formuladas por los representantesde tales Entidades, en la medida en que noes previsible que el sector público en suconjunto aumente su presencia y participa-ción en la economía en el futuro.

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(64) Si se hace abstracción del supuesto menor dela imputación de rendimientos en el IRPF por losinmuebles poseídos en régimen de aprovechamientopor turnos regulado en el art. 87.3 del Texto Refundidode la Ley del IRPF (Real Decreto Legislativo 3/2004).

El Impuesto sobre Bienes Inmuebles,que hoy es la primera figura del elenco derecursos tributarios municipales, ha contri-buido de forma importante al logro de lasaspiraciones de autonomía y suficiencia y,también, a los deseos programáticos yaanticipados por el legislador desde finalesde los 70 consistentes en procurar la trans-parencia del gasto, el rigor presupuestario yla responsabilidad de los administradoreslocales ante sus electores, de manera quelas cargas del gasto público local –en laparte en que no es justificable otra cosa– norecaigan de forma indiscriminada sobretodos los ciudadanos, sino sobre los bene-ficiarios de sus servicios.

El IBI, con un crecimiento anual soste-nido de casi el 8%, ha ido ganando peso enla estructura financiera local, habiendopasado del 16% al 20% de los ingresoscorrientes de los municipios entre 1992 y2001. Además, su crecimiento acumuladoha superado el del gasto municipal en 62puntos porcentuales durante esos años, loque ha contribuido a que los resultadospresupuestarios globales de 1990 a 2001arrojen un saldo positivo y a que se hayamejorado sensiblemente el grado de autofi-nanciación de los municipios, con unacaída muy acusada de las operaciones deendeudamiento en ese período, que en2001 no llegaron a suponer el 9% de losingresos municipales.

A pesar de eso, el IBI se encuentra muypor debajo de su capacidad teórica. La res-tricción política y social ha hecho que semantenga a lo largo del tiempo en un nivelmoderado, tanto en materia de tipos degravamen –en la que estaba en 2002 al 62%de su capacidad máxima– como de basesimponibles. Los valores catastrales no sólono han podido revisarse cada tres añoscomo quería el legislador de 1979 sino queaquella primera revisión se prolongó porespacio de quince años, período en el queademás el Gobierno tuvo que suspender lasegunda revisión prevista para muchas ciu-dades ante la conflictividad social que aca-

rreó el proyecto revisor (65). De esa expe-riencia, de la que aún hoy se arrastranalgunas de sus connotaciones, se han dedu-cido las orientaciones actualmente vigentesy que suponen el alargamiento de la caden-cia de las revisiones de valores, su limita-ción en cuanto a la cuantía a alcanzar res-pecto de los valores de mercado y su modode incorporarse a la base del impuesto, quedesde 1998 es en forma escalonada o gra-dual, así como, con la reforma de 2002, lafacultad concedida a los Ayuntamientospara poner un techo tan bajo como se quie-ra al crecimiento de la cuota inducido enprincipio por la revisión catastral.

Todo ello ha hecho que en la mejora dela eficacia del impuesto haya sido cada vezmás importante el mantenimiento de labase de datos del Catastro, lo que ademásha supuesto el ensanchamiento de la basede contribuyentes, haciendo que mejore laequidad horizontal del tributo. En efecto,entre 1993 y 2003, los resultados de laDirección General del Catastro en materiade incorporación de nuevos inmuebles,cambios de dominio y, en general, de tra-mitación de declaraciones de alteracióncatastral, han crecido un 46% y, por ejem-plo, se ha pasado de tramitar 380.000 cam-bios de dominio y 500.000 nuevos inmue-bles en 1993 a 1.700.000 compraventas y740.000 altas en 2002.

A estos resultados han contribuido,además del intenso cambio tecnológicoexperimentado y del proceso de mejorapermanente de la cualificación profesionalde los empleados públicos del Catastro, losconvenios de colaboración suscritos con

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(65) A este respecto véase el artículo de MaríaJosé LLOMBART BOSCH titulado Catastro y equidad fiscalen CT/Catastro, n.º 25-26, julio-octubre 1995, en elque se reflexiona sobre los propósitos últimos de larevisión catastral, se presenta el nuevo marco norma-tivo adoptado para eliminar los riesgos de subidaexcesiva de la presión fiscal por el IBI, y se analizanlos resultados de los dos primeros años del nuevociclo revisor iniciado en 1993.

las Corporaciones locales y otras institucio-nes como los Colegios de Notarios y Regis-tradores de la Propiedad.

Los convenios con Entidades Locales,en particular, que afectan a casi 3.000Ayuntamientos, han sido decisivos en latramitación de casi el 29% de los expedien-tes de declaración despachados en 2003por los órganos del Ministerio de Hacienda,y la información remitida a estos órganospor los fedetarios públicos ha permitidotramitar 763.000 cambios de titularidadcatastral en ese año sin necesidad de laintervención de los interesados.

Precisamente la eliminación de obliga-ciones formales se ha constituido en unode los ejes de las sucesivas reformas que haexperimentado el Catastro y el Impuesto,como también lo ha sido, para aquél, lapotenciación de su aprovechamiento públi-co y privado como la gran infraestructurade información territorial que es.

En materia de difusión de la informa-ción catastral el legislador se ha movidodurante estos años desde una posición quepodemos calificar retrospectivamentecomo de recelosa o restrictiva, hacia otracoherente con la conceptualización delCatastro como servicio público, lo que noha sido ajeno, desde luego, al proceso dereestructuración competencial iniciado en1978 y acentuado en 1988 y a las facilida-des proporcionadas por la revolución tec-nológica en la que estamos inmersos.

El cambio que ha supuesto pasar de lasContribuciones Territoriales al IBI y deéste, en su primitiva versión, a la másreciente de 2002, se ha producido en elcontexto de las reformas fiscales y de otramuy variada índole que han ido sucedién-dose en estos veinticinco años. En particu-lar en este período se ha vivido el crecienterechazo de la opinión pública a uno de loselementos más característicos del tributo,cual es su carácter real, en la medida en quela imposición personal se percibe comomás justa y equitativa. Ello ha puesto demanifiesto que, aunque el IBI cuenta con

un elevado nivel de cumplimiento a la horade su recaudación, cuenta siempre con unaequivalente oposición ante cualquier medi-da que pudiera pretender un cambio verda-deramente significativo y a corto plazo desu peso en el conjunto de los recursosfinancieros municipales. La evolución delmercado inmobiliario, como factor exóge-no, y la consideración fiscal de la viviendahabitual y de la familia en el impuesto,como problemas endógenos, son probable-mente las causas principales de esa percep-ción, por lo que no es aventurado decirque, en el futuro, el tributo deberá ir per-sonalizándose al menos con elementos deesa índole, como ya ha comenzado a hacercon la reforma de 2002, mediante la dife-renciación de tipos de gravamen según losusos de los inmuebles y la bonificación afavor de las familias numerosas.

Esa evolución pendiente, con la que elimpuesto deberá seguir despojándose delos arcaísmos que todavía tiene, no puedeoscurecer, sin embargo, los avances logra-dos en todos estos años, a lo largo de loscuales el tributo ha ido acogiendo cada vezen mayor medida nuevas ideas de equidady una mayor capacidad para aceptar la for-mulación de distintos modelos de imposi-ción atendiendo a las preferencias políticasde los gobiernos locales. En todo caso, noobstante, tales diversas formulaciones notienen por qué pasar necesariamente porun incremento global del impuesto, sinopor una reordenación de la carga tantointersubjetiva como interterritorial o inter-sectorial, toda vez que más que un incre-mento, lo que demandan los ciudadanos esmás justicia en el reparto del gravamen y,de forma más general, más eficacia y efi-ciencia en el modo en el que se gastan losrecursos obtenidos mediante la imposición.

En fin, en sus trece años de existencia elIBI ha visto crecer en más de un 40% elnúmero de sus contribuyentes y en casi un190% su cuota, a pesar de lo cual no puedeconsiderarse excesiva la carga que supone,pues no llega de media a los 170 € por

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inmueble y año y equivale al 0,67% delP.I.B., una cifra que está por debajo de laobservada en Italia, Holanda, Dinamarca,Francia y Reino Unido, según los datos dela OCDE (66).

La diversificación de lo que hasta 1988era un modelo uniforme de impuesto y,desde entonces, y más desde 2002, hapasado a ser un molde adaptable a las pre-ferencias de cada jurisdicción en una grancantidad de aspectos sustantivos y proce-

dimentales, así como la intensificación delas relaciones de cooperación interadmi-nistrativa a que obliga el artículo 103 de laConstitución y que la tecnología está faci-litando cada vez con más intensidad, juntocon el debate sobre el papel de los inmue-bles rústicos en el seno del IBI –hoy casiinsignificante–, son, para concluir, las tare-as que a corto y medio plazo deberán aco-meterse, sin que ello suponga perder devista la estrategia de personalización que,al menos con carácter parcial, exige lasociedad, sopena de alejar cada vez más supercepción del gravamen de lo que endemocracia sería deseable. ■

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(66) O.C.D.E.: Revenue Statistics 1965-2001/Statisti-ques des recettes publiques 1965-2001, Bruselas, 2002.

El Catastro y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles · mente, el paso del centralismo a la...

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