Creando las bases de una sociedad democrática, incluyente y equitativa

en El Salvador

el camino del

gobierno de el salvador

Creando las bases de unasociedad democrática, incluyente y equitativa

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El camino del

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Creando las bases de unasociedad democrática, incluyente y equitativa

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El camino del

© Gobierno de El SalvadorSan Salvador, mayo 2012.

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Índice

Introducción ................................................................................ 11

parte uno

El diagnóstico de la realidad que sustentó la estrategia de cambio ............................................................. 17

parte dos

La estrategia de cambio y sus fases de implementación .... 31

parte tres

Valoración general del proceso de cambioen El Salvador ............................................................................. 49

Los cambios en la forma de gobernar y susefectos en la estructura de poder y la democracia .......... 50Los cambios en la política social y en losmecanismos de redistribución de la riqueza .................... 60Los cambios en la gestión de riesgos socioambientales y en la política ambiental ..................... 82Los cambios en los patrones de acumulaciónde capital y sus efectos en la inversión, el empleoy el ingreso ............................................................................ 88Los cambios en el Estado y en el sector seguridad ......... 100

parte cuatro

La agenda pendiente de cambios ............................................ 109

Notas ............................................................................................. 119

11

[1] Casi tres años han pasado desde que el primer gobier-no de izquierda elegido democráticamente llegó al poder en El Salvador. En ese entonces, una de las principales promesas de campaña que permitió aglutinar a amplios sectores revolucionarios, democráticos y progresistas alrededor de la candidatura de Mauricio Funes1 fue el compromiso de impulsar un proceso de cambio estruc-tural e institucional que, por una parte, contribuyera a solucionar de manera gradual los principales problemas que afectan a la población, y por otra, posibilitara la cons-trucción, en el mediano y largo plazo, de una sociedad más justa, democrática, inclusiva y solidaria, como la que soñaron (y por la que muchos murieron y se sacri caron) cientos de miles de jóvenes, hombres y mujeres a lo largo de la historia nacional.

[2] El candidato Funes y su equipo de trabajo siempre tu-vieron clara la diferencia que existe en términos de poder entre victoria electoral y triunfo revolucionario y había

Introducción

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plena conciencia de que la nueva administración gober-naría e impulsaría el proceso de cambio en condiciones internas y externas muy adversas y en medio de la crisis más profunda del capitalismo mundial en su fase de glo-balización. En consecuencia, se asumió desde el principio que la tarea histórica fundamental del primer gobierno de izquierda no era, como algunos sugieren, «hacer la revo-lución», sino más bien desencadenar un proceso sólido de cambio estructural e institucional que permitiera sentar las bases sobre las cuales futuros gobiernos comprometi-dos con el cambio pudieran seguir construyendo.

[3] Por las razones anteriores, durante la campaña electo-ral y luego, en el período de transición de mando, se hizo un análisis constante de los contextos político, económi-co y social, tanto nacionales como regionales e interna-cionales, en los que la nueva administración ejercería el poder a partir de junio de 2009. Este ejercicio tuvo como objetivo de nir la naturaleza, el contenido y el alcance del cambio que de manera realista se podía aspirar. Al nal se concluyó que el principal legado que el gobier-

no del presidente Funes podría dejarle al país no era la transformación total de la sociedad, sino otro más mo-desto, pero fundamental en términos históricos: impul-sar un proceso de cambios estructurales e institucionales que permitiera modi car por primera vez en la historia del país la forma de ejercer el poder, que profundizara la democracia y que sentara las bases de un nuevo modelo económico y social. Esto suponía, por supuesto, reformar de manera profunda el

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aparato gubernamental y ponerlo en función del proceso de transformación.

[4] Ahora que está por cumplirse el tercer año de esta ad-ministración y que el país ha entrado en otro ciclo políti-co electoral,2 es un momento propicio para realizar un re-cuento general sobre el cambio iniciado en junio de 2009, destacando la dimensión estructural y transformativa de dicho proceso, así como sus impactos de corto, mediano y largo plazo.3 En concreto, se pretende informar a la po-blación salvadoreña sobre la labor del gobierno de la re-pública, así como contribuir a un mayor entendimiento sobre el proceso político inédito que ha tenido lugar en el país. A la vez, se busca llamar la atención de todas las fuerzas sociales y políticas comprometidas con la demo-cracia y la justicia social sobre la necesidad de rea rmar y fortalecer las alianzas políticas y sociales que permitan impulsar y profundizar los cambios estructurales e insti-tucionales necesarios para construir un mejor país.

[5] Con tales propósitos, el presente documento se ha di-vidido en cuatro partes. La primera incluye un breve re-sumen del diagnóstico político, económico y social que sirvió de base para la formulación de la estrategia de cam-bio que impulsa el gobierno de la república desde junio de 2009. En la segunda, se presenta la estrategia global de cambio, sus objetivos estratégicos y sus fases de im-plementación. La tercera aborda, desde una perspectiva estructural y transformativa, los principales cambios que

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ya han ocurrido o que están teniendo lugar en las esferas del poder, de la economía y de la sociedad, así como sus implicaciones para el bienestar social, para el desarrollo y para la democracia. En la cuarta parte se presenta la agenda pendiente de cambios que la presente adminis-tración pretende impulsar en lo que resta del mandato.

p a r t e u n o

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[6] Durante el período de campaña electoral, el entonces candidato Mauricio Funes y su equipo de trabajo debatie-ron de forma constante la estrategia que se seguiría para llevar a cabo el proceso de cambio estructural e institu-cional, en el caso de que se lograra llegar a la Presidencia de la República.4 Se partió de un análisis que incluyó un diagnóstico de la situación socioeconómica así como una valoración sobre la estructura de poder existente en el país y sus implicaciones en términos del tipo y del ritmo del cambio que en realidad se podía inducir. En particular, se analizó con cuidado cuáles serían los verdaderos már-genes de maniobra que tendría el nuevo gobierno para la de nición e implementación de políticas públicas y cómo dichos márgenes podrían modi carse en función de las actuaciones de los diferentes actores de poder, tanto nacio-nales como internacionales. Las conclusiones (e implicacio-nes) más importantes del análisis fueron las siguientes: a) En el plano del poder se partió de un hecho básico: que

el eventual triunfo en las elecciones y el acceso al con-

El diagnóstico de la realidad que sustentó la estrategia de cambio

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trol del Órgano Ejecutivo no signi caba que la nueva administración sería capaz de implementar todos los cambios estructurales e institucionales que el país re-quería. Por el contrario, se asumió que la con guración histórica de poder no solo continuaba intacta, sino que se había fortalecido en las últimas décadas, y que por tanto era imprescindible establecer alianzas políticas y sociales (nacionales e internacionales) que modi -caran la correlación de fuerzas a favor del cambio. Se concluyó además que para modi car la estructura de poder sería necesario desarrollar una nueva forma de gobernar o, dicho de otro modo, de cambiar la forma de ejercer el poder en el país. Este punto es fundamen-tal para entender la actuación del presente gobierno, ya que al contrario de otras visiones de izquierda, siempre se tuvo clara la diferencia que existe en términos de poder entre victoria electoral y revolución.

b) Vinculado con lo anterior, se estableció de manera es-tratégica que las posibilidades de éxito del nuevo go-bierno dependerían de su capacidad de asegurar la gobernabilidad democrática. Por esta razón se interio-rizó desde el inicio que el proceso de transformación estructural e institucional se efectuaría en el marco que de ne la Constitución de la república; es decir, en el contexto del respeto del Estado social de derecho, del régimen político democrático y de la existencia de una economía de mercado, en donde el sector privado tiene un rol central en el proceso de inversión y de ge-

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neración de empleo. Este reconocimiento suponía, por una parte, establecer un nuevo tipo de relaciones con el sector empresarial que no implicara la subordina-ción del Gobierno a los intereses privados; y por otra parte, imponía el reto de generar un clima mínimo de con anza para la inversión privada, tanto nacional como extranjera.5

c) En la dimensión económica, se partió de la constata-ción empírica de que el modelo económico y social que se heredaría estaba totalmente agotado,6 y que por tanto el reto fundamental del nuevo gobierno des-de una perspectiva estratégica sería sentar las bases de uno nuevo, que estuviera fundamentado en el di-namismo de la inversión productiva, en la existencia de una fuerza laboral cali cada y productiva y que fuera capaz de asegurar una distribución equitativa de la riqueza.7 Además, era seguro que la nueva ad-ministración gobernaría en medio de la crisis econó-mica y social más grave desde la época de guerra, y en el momento en que Estados Unidos y el capitalismo mundial se encontraban en la crisis nanciera más profunda desde la gran crisis de los años treinta del siglo pasado. Por ello, se concluyó que para avanzar en el proceso de cambio prometido se requeriría di-señar una estrategia novedosa y creativa que combi-nara medidas de corto plazo para lidiar con la crisis y medidas estructurales cuyo impacto pleno solo se concretaría en el mediano plazo.

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d) Relacionado con lo anterior, se proyectó que duran-te todo el período de gobierno, y en particular en el primer año y medio, los márgenes para la de nición e implementación de políticas públicas serían bastan-te reducidos. Esto debido a la persistencia de la crisis económica interna8 e internacional, a la grave situa-ción scal resultante de la caída de los ingresos tri-butarios9 y a la adopción de medidas populistas del último gobierno de ARENA;10 a los escasos instrumen-tos de política económica disponibles para lidiar con la crisis,11 y a la existencia de un aparato gubernamen-tal obsoleto, ine ciente y centralizado que había sido restructurado profundamente durante veinte años por los cuatro gobiernos de la derecha a favor de algunos intereses empresariales y en detrimento de las tareas del desarrollo.12

e) Asimismo se previó que el nuevo gobierno enfrentaría un entorno potencialmente adverso para la inversión privada: persistía la crisis económica internacional, re-gional y nacional; existían reservas y temores por parte de los sectores empresariales hacia el FMLN y había incertidumbre, entre los grupos de poder económico sobre el futuro manejo económico, derivada de su pér-dida de control sobre el gabinete de gobierno espe-cialmente el gabinete económico .13 Además, surgie-ron diferencias durante la campaña electoral entre el candidato presidencial y algunos miembros de la diri-gencia del FMLN en lo concerniente a temas sensitivos

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para los empresarios, como es el caso de la dolarización, los tratados de libre comercio, los controles de precios y las relaciones internacionales, en particular con Es-tados Unidos y Venezuela.14 En n, se esperaba que el nuevo gobierno enfrentara durante toda la gestión la franca oposición de una parte del sector privado orga-nizado y de algunos empresarios vinculados histórica-mente al partido ARENA. Sin embargo, se consideró que existía la posibilidad (y la necesidad) de establecer relaciones cordiales y de cooperación con empresarios nacionales e internacionales y se constató que existía un importante sector empresarial comprometido con los cambios, con el que se podían establecer acuerdos y alianzas.

f) En el ámbito social, se anticipaba que la llegada del pri-mer gobierno de izquierda al poder generaría enormes expectativas de cambio que se traducirían en un au-mento de las demandas sociales por muchas décadas postergadas, sobre todo de parte de los sectores socia-les organizados, que además reclamarían una mayor participación en la toma de decisiones de política pú-blica. Esta situación coincidiría con un aumento de la pobreza15 y la marginalidad provocada por la dismi-nución de las remesas familiares16 a causa de la crisis en Estados Unidos; por el aumento del desempleo17 y del subempleo, derivado de la caída de la producción nacional; por la existencia de un de ciente sistema de servicios sociales básicos, sobretodo en el ámbito de la

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salud pública y por la ausencia de una política social efectiva que protegiera a la población más vulnerable del impacto de la crisis económica.

g) Respecto a los retos que enfrentaría la futura gestión gubernamental se identi caron, entre otros: la falta de experiencia de muchos de los futuros funcionarios y funcionarias de alto nivel en las labores públicas; la existencia de una burocracia estatal no necesariamente identi cada con el proceso de cambio y en parte con-formada por seguidores y cuadros del partido ARENA y la composición del Gobierno, que re ejaría en buena medida la política de alianzas electorales del candidato Funes, lo que podía traducirse en potenciales proble-mas de coordinación interinstitucional. Además, no se descartaban con ictos entre el Gobierno y la dirigencia del partido FMLN debido al disentimiento en temas como la agenda económica y la agenda internacional, y a la forma en que cada uno entendía el concepto y el alcance del cambio y la forma de gobernar.

h) Ante la nueva composición de la Asamblea Legislativa, que le otorgaba veto a los dos partidos mayoritarios en las decisiones que requerirían mayoría cali cada el FMLN obtuvo 35 y ARENA 32 , se concluyó que la única manera de evitar la ingobernabilidad y de no quedar atrapado en los intereses partidarios era me-diante la adopción de una política de alianzas realis-ta y pragmática con todos los institutos políticos que

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constituían ese órgano. Se tenía la plena convicción de que solo de esta manera se podía asegurar la goberna-bilidad democrática del país, avanzar en la agenda de cambios y acceder a los recursos externos requeridos para nanciar la inversión pública.18 La experiencia le-gislativa de los últimos tres años ha mostrado la vali-dez de este planteamiento. Dada la recomposición de la Asamblea Legislativa luego de la división del partido ARENA, el gobierno de la república tuvo que desarro-llar una política de alianzas pragmática pero responsa-ble, tanto con el partido FMLN como con otros partidos de derecha, para alcanzar las mayorías necesarias que permitieran impulsar la agenda de cambios y asegurar la gobernabilidad democrática.

i) En el plano internacional se consideró que era factible que un eventual gobierno de izquierda tuviera muchas simpatías y virtuales aliados, lo que representaba una oportunidad única para construir una coalición in-ternacional que por una parte sirviera de contrapeso a los poderes fácticos internos que se opondrían a los cambios; y por otra, contribuyera a ampliar los márge-nes de maniobra del Gobierno mediante la obtención de nanciamiento externo fresco y el apoyo técnico y político de la comunidad internacional. En cuanto a las relaciones con Estados Unidos, no cabía duda de la im-portancia estratégica de reforzar las relaciones con ese país,19 pero sin caer en la política de sumisión practica-da por los gobiernos de ARENA. Igualmente se de nió

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Cuadro 1. El Salvador, daños causados por desastres naturales recientes

Tormenta Ida (2009)

Tormenta Agatha (mayo 2010)

Depresión tropical 12E (octubre 2011)

Fallecidos 198 12 34

Afectados 122 000 120 000 500 000

Albergados 4 200 14 800 56 000

Nivel máximo de agua acumulada

483 mm (19 in)

672 mm (26.4 in)

1 513 mm (59.5 in)

Promedio nacional de agua acumulada

248 mm (9.7 in)

274 mm (10.7 in)

747 mm (29.4 in)

Daños y pérdidas estimadas

314.8 millones de dólares (1.44% del PIB)

112.1 millones de dólares (0.5% del PIB)

902.4 millones de dólares (4% del PIB)

Agricultura Daños en cosechas de granos básicos y en cultivo del café por 27.5 millones de dólares

Daños en cultivos, granos básicos y otros por 11.4 millones de dólares

Daños en cultivos, granos básicos y otros por 105.3 millones de dólares

Territorios afectados Zona central, en especial, San Vicente y La Paz

Buena parte de la zona oriental y costera

Daños en 181 municipios (70% del país)

Puentes 55 dañados, 24 colapsados

25 dañados 26 dañados 8 colapsados

Viviendas dañadas y en riesgo

2 350 8 272 8 188

Daños en carreteras 132 carreteras 61 carreteras 40% de la red vial

Escuelas dañadas 111 378 947

Unidades de salud dañadas

28 20 19 hospitales y 238 unidades de salud

F : Elaborado a partir de datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y Secretaría Técnica de la Presidencia, 2012.

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desde el principio que se profundizarían las relacio-nes con Centroamérica, el resto de América Latina y el Caribe, se reanudarían las relaciones con Cuba y se fortalecerían las relaciones con Venezuela pero que no se formaría parte de la iniciativa ALBA.

[7] Con base en el análisis anterior se de nió una estra-tegia política que comenzó a implementarse durante la campaña electoral y que se terminó de a nar en la fase llamada de transición, es decir, desde el momento en que se conoció la victoria electoral hasta el momento que se asumió formalmente el control del Órgano Ejecutivo, el 1 de junio de 2009.

[8] El diagnóstico realizado fue esencialmente correcto, aunque incompleto. Además, desde junio de 2009 hasta la fecha han ocurrido varios sucesos imprevisibles que han complicado la labor gubernamental, incidiendo de manera negativa en la actividad económica y afectando las condi-ciones de vida de la población. Sin duda alguna el hecho más notable que nadie en el país podía haber anticipado ha sido el impacto negativo de los eventos naturales ocu-rridos durante la presente administración. En efecto, El Salvador ha sufrido cinco fenómenos climáticos de gran magnitud en apenas tres años: cuatro tormentas tropica-les Ida, Agatha, Álex y Mathew y la depresión tropi-cal 12E. Juntas ocasionaron 244 muertes, afectaron a más de medio millón de personas y obligaron a albergarse a más de 86 mil. Los daños materiales ocasionados por estos

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fenómenos han sido enormes: solamente las tormentas Ida y Agatha, y la depresión tropical 12E, ocasionaron daños y pérdidas por un monto de 1267.3 millones de dólares, que equivale al 5.9% del producto interno bruto (PIB). Ade-más, los daños ocasionados en la producción nacional im-pidieron alcanzar las metas proyectadas de crecimiento. Por ejemplo, el impacto negativo de la depresión tropical 12E sobre la producción sobre todo agropecuaria fue de alrededor de 1% del PIB. Esta fue la razón por la que la tasa de crecimiento del PIB del año 2011 fue de solo 1.5% y no 2.5%, como estaba originalmente programada.

[9] De manera simultánea a estos eventos naturales, en el transcurso de la presente administración, hubo dos cho-ques económicos externos: uno de oferta, provocado por la crisis internacional, y particularmente de Estados Uni-dos, en los años 2008 y 2009, que llevó al país a la crisis económica más grave desde la época de guerra y que oca-sionó aumento notable del desempleo; y uno de precios, entre 2010 y 2011, provocado por el aumento internacional de los precios de los alimentos y del petróleo y sus deriva-dos, que se tradujo en un aumento de la in ación interna, lo que a su vez afectó negativamente el costo de la vida y los costos de producción de las empresas.

[10] En suma, desde el año 2009 hasta la fecha, los choques internos y externos de naturaleza económica y extra econó-mica que han afectado negativamente al país y las condicio-nes de vida de la población, han reducido los márgenes de

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maniobra de la presente administración para la de nición e implementación de políticas públicas, ya que han puesto presiones adicionales a las nanzas públicas, y han obli-gado a reorientar recursos que estaban destinados a otras prioridades nacionales. De manera que se ha retrasado el diseño y el desarrollo de programas y proyectos estratégi-cos para procurar el cambio estructural e institucional.

582

356333318

109.1

2010 2011

800

700

600

500

400

300

200

100

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Grá co 1. El Salvador, evolución de los precios internacionales de los alimentos y del barril de petróleo (dólares/tonelada y precios promedios)

F : Datos de la Confederación Nacional de Asociaciones de Productores Agropecuarios y el Banco Central de Reserva, 2012.

Maíz amarillo

Maíz blanco

Trigo

Arroz blanco

Precio promedio barril de petróleo

p a r t e d o s

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[11] Además del objetivo obvio de ganar las elecciones presidenciales la estrategia política implementada en la campaña electoral también buscó generar las condi-ciones mínimas que posibilitaran la gobernabilidad del país y la ampliación de los espacios de maniobra para enfrentar la crisis económica y scal una vez se acce-diera al gobierno. Con eso en la mira se tomaron ac-ciones para reducir la incertidumbre y la ansiedad de los sectores empresariales y de algunos sectores medios y profesionales, así como para evitar una fuga masiva de capitales. El compromiso del candidato Funes con la democracia, de respetar el orden constitucional y por tanto la propiedad privada en función social y el Estado de derecho ; la de nición precisa y contundente so-bre temas sensibles como la dolarización, los tratados de libre comercio, las privatizaciones, los controles de precios, las relaciones con Estados Unidos y Venezuela, y la conformación, en la etapa de transición, del equipo económico20 formaron parte de esta estrategia.21

La estrategia de cambio y sus fases de implementación

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[12] La estrategia política se resumió en el concepto de «cambio seguro», en el sentido de que el proceso de cam-bio estructural e institucional que se impulsaría se ca-racterizaría por su gradualidad, su predictibilidad y su compatibilidad con el orden constitucional vigente. Por supuesto, este eslogan no solo era un asunto de campaña, sino que re ejaba el pensamiento político y democrático del candidato Funes y su equipo de asesores y tenía como fundamento el diagnóstico sobre el poder recién expuesto. Ya en el gobierno, la estrategia de cambio seguro sirvió de marco general para la elaboración del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014.

[13] Una vez conocido el resultado electoral se comenzó a preparar la transición. Esta etapa era decisiva debido a la necesidad imperiosa de que el gobierno saliente tomara medidas scales que ampliaran los márgenes de maniobra del nuevo para lidiar con la crisis scal, que en ese mo-mento estaba fuera de control. De hecho, en junio de 2009, cuando el presidente Funes asumió el control del Órgano Ejecutivo, el dé cit scal era de 1329.3 millones de dólares, cantidad equivalente al 6.3% del PIB. Pero lo más grave era la crisis de liquidez, que se expresaba en una incapacidad del Gobierno de honrar sus compromisos de corto plazo, incluido el pago de la planilla salarial, la provisión de bie-nes y servicios básicos y el pago de la deuda.

[14] Por otra parte, el período de transición era fundamen-tal para asegurar una estabilidad social y política mínima

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que favoreciera el inicio de la nueva gestión, y por el hecho de que era la primera vez en la historia del país que ocurría una alternancia entre un gobierno de derecha (que llevaba casi veinte años en el poder) y uno de izquierda elegido democráticamente. Desde otra perspectiva, la transición también era esencial para el presidente electo y su equipo de trabajo, quienes tenían la tarea monumental de de nir un programa de corto plazo para enfrentar la crisis econó-mica y social y el reto histórico de cambiar, desde el mis-mo inicio, la forma de gobernar.

[15] En términos del proceso de cambio, los hechos más relevantes de la fase de transición fueron al menos tres. El primero fue sin duda haber logrado una notable esta-bilidad política,22 que a su vez evitó la fuga de capitales y posibilitó que el país continuara funcionando sin so-bresaltos. El segundo fue la negociación e implementa-ción de medidas scales relacionadas con el manejo de la deuda pública interna y externa, acordadas por los equi-pos de transición del gobierno saliente y del entrante, y promulgadas por la Asamblea Legislativa con el respaldo de todos los partidos políticos allí representados.23 Estos acuerdos no solo ampliaron los márgenes de maniobra del nuevo gobierno en el área scal sino que además con-tribuyeron a aumentar la con anza de la comunidad in-ternacional, ya que representaban una prueba concreta del compromiso del presidente Funes con la estabilidad macroeconómica y scal.

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[16] De manera complementaria el equipo económico del presidente Funes estableció contactos y negociaciones con los organismos nancieros internacionales, particular-mente con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el que el gobierno de Antonio Saca había rmado un acuer-do Stand-by que en el momento de la campaña electoral no estaba vigente debido al incumplimiento de las metas scales. En una reunión crucial realizada en Guatemala, el

equipo económico del gobierno electo hizo una renegocia-ción con las autoridades del FMI. El nuevo acuerdo tendría una duración de tres años, lo que le permitiría al nuevo gobierno manejar las nanzas públicas y la deuda desde una perspectiva de mediano plazo. Por el lado del gasto se acordaron medidas poco ortodoxas, como el aumento de la inversión social para proteger a la población más pobre de los efectos de la crisis económica nacional e internacional y la utilización de la inversión pública como un instrumento contracíclico para generar empleos y coadyuvar a la reac-tivación de la economía durante la crisis. Como puede ob-servarse, el acuerdo negociado con el FMI está lejos de ser un programa ortodoxo y «neoliberal», como sostienen al-gunos detractores del Gobierno, ya que los programas tra-dicionales de ese instituto propugnan por un ajuste scal basado en la reducción del gasto (incluido el gasto social) y de la inversión pública, lo que suele acarrear grandes cos-tos sociales, sobre todo para la población más pobre.

[17] El tercer hecho importante de la transición fue la elabo-ración del Plan Global Anti Crisis. Una vez ampliados los

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espacios scales y asegurada la gobernabilidad en el cor-to plazo, el equipo económico del nuevo gobierno se con-centró en diseñar la estrategia de cambio estructural que se impulsaría a partir del 1 de junio de 2009. Con base en la nueva información económica y scal proporcionada por el gobierno saliente y por los organismos nancieros interna-cionales —que indicaba que la crisis económica y la situa-ción scal era mucho más grave de lo que se creyó en un inicio— y tomando en consideración el diagnóstico elabo-rado en la campaña electoral, se procedió a diseñar un pro-grama de dieciocho meses, que se denominó Plan Global Anti Crisis. Lo novedoso de este programa era que combi-naba medidas de corto plazo destinadas a lidiar con la crisis económica y a proteger a la población más vulnerable, con medidas de naturaleza estructural diseñadas para iniciar, aún en medio de la crisis, el camino del cambio estructural e institucional (ver recuadro 1).24 Debido a la emergencia pro-vocada por los fenómenos naturales adversos (particular-mente por las tormentas Ida y Agatha), hubo un retraso en la implementación de algunas medidas contempladas en el Plan que serían impulsadas durante el primer año y medio. Tal es el caso, por ejemplo, de la banca estatal de fomento y la elaboración de políticas públicas sectoriales. Además, algunos programas sociales estratégicos sufrieron recortes importantes porque se hizo una reorientación de recursos nancieros hacia la emergencia y la reconstrucción.

[18] Como ya se mencionó, de manera simultánea al proce-so de elaboración del Plan Global Anti Crisis en la fase de

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Recuadro 1. El Salvador, Plan Global Anti Crisis, junio 2009-diciembre 2010

Componentes Medidas

Apoyo a la producción y generación de empleo

− Creación de la banca estatal para el fomento productivo− Creación del sistema de garantías estatales para el acceso

a crédito productivo− Importación y distribución a precio de costo de fertilizan-

tes a pequeños y medianos productores agrícolas− Introducción del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso− Ampliación y mejoramiento de servicios públicos e infra-

estructura básica en 32 comunidades de extrema pobreza severa

− Programa de construcción y mejoramiento de viviendas de interés social

Sistema de Protección Social Universal

− Ampliación y fortalecimiento del programa Comunidades Solidarias (Rurales y Urbanas)

− Creación del programa de atención integral de salud y nutrición

− Ampliación del Programa de Alimentación Escolar a cen-tros educativos urbanos

− Dotación gratuita de uniformes y útiles escolares− Garantía y extensión temporal de servicios de salud del

Instituto Salvadoreño del Seguro Social− Eliminación de cuotas en el acceso a servicios de salud

pública− Dotación de medicamentos esenciales

Fortalecimiento de las fi nanzas públicas

− Austeridad del gasto− Combate a la elusión, la evasión, el contrabando y la corrupción− Racionalización de los subsidios− Reestructuración del aparato del Estado− Promoción de la Ley de Acceso a la Información Pública

Construcción de políticas de estado para el desarrollo

− Convocatoria a diálogo nacional− Creación del Consejo Económico y Social− Creación de consejos sectoriales− Elaboración de políticas de estado en temas estratégicos

Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, 2010.

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transición se de nió la estrategia de cambio estructural e institucional que se impulsaría durante la administración del presidente Funes. Su objetivo central era y sigue siendo consolidar y profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo económico y social. Por esta razón, el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 está estructura-do alrededor de estos dos pilares estratégicos.

[19] En lo referente a la democracia, el principal cambio que se espera alcanzar al nal de la presente administración es avanzar de forma signi cativa en la democratización del ejercicio del poder mediante la creación y fortalecimiento de una institucionalidad que garantice la participación ac-tiva de la sociedad civil en la de nición, implementación y scalización de las políticas públicas; que fortalezca el Estado social de derecho y la convivencia democrática y que consolide el sistema de pesos y contrapesos, propio de un sistema en verdad democrático.

[20] Con respecto al nuevo modelo económico y social la apuesta principal del gobierno de la república es dejar sen-tadas sus bases y avanzar en la solución de los principales problemas que afectan a la población, sobre todo la más po-bre y excluida y los sectores medios. Esto supone generar procesos sostenidos de cambio estructural e institucional en las siguientes áreas:

a) Avanzar de manera gradual, pero sostenida, en la so-lución de los principales problemas que afectan a la

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población salvadoreña, en especial los relacionados con la falta de empleos e ingresos, la pobreza y la des-igualdad, y la inseguridad y el crimen.

b) Lograr progresos sustantivos en las dos apuestas estratégicas de desarrollo de nidas por la presen-te administración: convertir El Salvador en un país productor neto de alimentos y en un centro regional e internacional de servicios logísticos, turísticos e in-dustriales, fundamentado en la calidad del trabajo de su gente.

c) Generar las condiciones para desencadenar un proce-so sostenido de inversión productiva en el mediano y largo plazo, con el n de terminar con el actual patrón de crecimiento basado en el consumo y la especulación y con el círculo vicioso de bajo crecimiento-baja inver-sión-bajo nivel de empleo asociado a ese modelo.

d) Crear las bases institucionales y económicas que fa-vorezcan y promuevan el surgimiento y fortaleci-miento de todos aquellos agentes económicos que se-rán, en el mediano plazo, junto con los empresarios y empresarias de todos los tamaños, uno de los actores principales sobre los que se sustentará el nuevo mo-delo económico y social. Estos actores son las micro, pequeñas y medianas empresas, los productores in-dividuales y asociativos, el sector cooperativo y las mujeres productoras.

39

e) Instaurar e institucionalizar nuevos mecanismos de distribución del excedente económico que permitan una redistribución más equitativa de la riqueza. Esto signi ca devolverle al Estado su función redistributiva por medio de la implementación de una política scal globalmente progresiva y de una nueva política social basada en derechos y en el principio de la universali-dad. Implica, a su vez, promover la generación de em-pleos bien remunerados y de calidad.

f) Sentar las bases de una nueva reinserción internacional de la economía salvadoreña mediante la reducción gra-dual de la excesiva dependencia de pocos productos de exportación y de pocos mercados de destino de estos. Esto supone avanzar en la diversi cación del sector ex-portador y en el fortalecimiento de las relaciones econó-micas y comerciales con Centroamérica, América Latina y los países emergentes como Brasil, China e India.

g) Promover la participación de la sociedad civil en la plani cación del desarrollo económico y social, lo que comporta la conformación de un sistema de plani ca-ción que involucre a la ciudadanía en la de nición e implementación de políticas públicas y que haga pro-puestas en las discusiones sobre el tipo de desarrollo que se desea impulsar en los diferentes territorios.

[21] Desde un principio el presidente Funes y su equipo de trabajo identi caron que era necesaria una profunda

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restructuración, modernización y fortalecimiento del Estado, en particular del Órgano Ejecutivo, que era donde se tendría mayor control. Era indudable que con el aparato guberna-mental existente era en la práctica imposible impulsar los cambios estructurales e institucionales que el país reque-ría. Por ello, en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 se apuesta por la construcción, en el mediano plazo, de un Estado fuerte, moderno y e ciente que cumpla con las fun-ciones que la Constitución de la república le otorga.

[22] Con base en lo anterior, se hizo un análisis minucio-so y realista sobre el tipo de reforma del Estado que po-día implementarse dada la estructura de poder existente, sin poner en riesgo la gobernabilidad del país y sin crear una paralización de la nueva gestión gubernamental, que además tenía poca experiencia en el manejo de los asun-tos públicos. Al nal se descartó una reforma radical y abrupta del Estado, como algunos sugerían, debido a los altos costos nancieros y políticos que implicaría.

[23] En su lugar se apostó por una reforma del Estado gra-dual y progresiva, haciendo énfasis en la estabilidad la-boral de los empleados públicos,25 en el fortalecimiento nanciero y la transparencia en el uso de los recursos pú-

blicos, en la restructuración vinculada con el diseño e im-plementación de las políticas públicas y en la creación de espacios de diálogo social y de participación ciudadana. En suma, lo que se perseguía era mejorar la capacidad de gestión pública y democratizar el Estado. De esta manera

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se rompería con el monopolio que históricamente habían ejercido los grupos de poder en las decisiones de políti-ca pública. Se de nió además que en una fase posterior, si las circunstancias lo permitían, se instalaría el Sistema Nacional de Plani cación, como el instrumento articula-dor de la restructuración y modernización del Estado.

[24] Una vez de nido el contenido de la agenda del cam-bio estructural e institucional la estrategia de implemen-tación se dividió en dos grandes fases, vinculadas a dis-tintos momentos del período gubernamental. La primera fase comprendería el primer año y medio de gobierno

entre junio de 2009 y diciembre de 2010 , que coin-cidía con la duración del Plan Global Anti Crisis. La se-gunda fase, por su parte, abarcaría el resto de la gestión gubernamental, de enero 2011 a mayo 2014.

[25] Con la consciencia de que, al asumir el control del Órgano Ejecutivo, el reto principal de la gestión sería li-diar en el corto plazo con la crisis socioeconómica más grave de los últimos treinta años sin abandonar la visión estratégica de largo plazo, durante la primera fase la es-trategia de cambio tenía los siguientes objetivos:

a) Detener y revertir la crisis económica que se había agravado desde el último semestre de 2008 y que se tradujo en una caída vertical de la producción, el em-pleo y los ingresos; y superar la aguda crisis scal con el propósito de preservar la estabilidad macroeconó-

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mica y de sentar las bases materiales que asegurara, a partir del año 2011, el nanciamiento y la sostenibili-dad del proceso de cambio. La superación de la crisis scal permitiría además usar el gasto y la inversión

pública como una herramienta contracíclica para con-trarrestar en parte la caída de la inversión privada.

b) Proteger a la población más vulnerable de los efectos de la crisis socioeconómica. Para superar la visión cor-toplacista de administración de crisis se decidió poner en marcha de manera inmediata y progresiva el nuevo Sistema de Protección Social Universal, que constituía a su vez uno de los componentes distributivos funda-mentales del nuevo modelo económico y social que se pretendía instaurar en el mediano plazo.

c) Construir las bases sociales y políticas que permitieran cambiar la correlación de poder a favor de los cambios, mediante una nueva forma de gobernar basada en el diá-logo y la negociación y con el apoyo a sectores sociales y económicos por siempre marginados, que a su vez eran considerados fundamentales para el nuevo modelo eco-nómico y social que se pretendía construir en el mediano plazo. Esto suponía iniciar una reforma institucional que permitiera abrir nuevos espacios de diálogo en torno de la de nición de políticas públicas y que coadyuvara a mejorar la coordinación dentro del Gobierno y entre este y el resto de la institucionalidad estatal. Así se contribui-ría a que el Estado tuviera mayor autonomía con respec-

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to de las elites económicas, a la vez que se daban pasos importantes en la democratización real.

d) Finalmente, la estrategia en esta fase contemplaba la ela-boración del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, que incluiría en detalle las políticas, programas y pro-yectos estratégicos que se implementarían en el período de gobierno para materializar el proceso de cambio, así como el establecimiento de las brechas nancieras que sería preciso cubrir con recursos internos provenientes de la aplicación de una reforma scal integral y de una mayor movilización de recursos externos. Como parte de este proceso se contemplaba el diseño de los prin-cipales instrumentos de política que posibilitarían, en la segunda fase, generar las transformaciones estructu-rales e institucionales. Tal eran los casos, por ejemplo, del nuevo sistema nacional de desarrollo productivo y del diseño de las políticas sectoriales estratégicas, que constituía uno de los principales cambios en términos del manejo económico. Se contempló además el diseño del Sistema Nacional de Plani cación y del Sistema Na-cional de Estadísticas e Indicadores.

[26] En resumen, la estrategia de cambio que se de nió para el primer año y medio de gobierno intentaba, además de lidiar con la crisis económica y proteger a la población más vulnerable, sentar las bases materiales, sociales y políti-cas que permitirían a partir del año 2011 impulsar un pro-ceso de cambio sostenible, a la vez que buscaba de forma

deliberada cambiar las reglas con que históricamente se había ejercido el poder en El Salvador, lo que suponía sin duda, asegurar una mayor autonomía del Gobier-no con respecto de los grupos de poder económico en todo lo concerniente a la de nición e implementación de políticas públicas.

[27] La segunda etapa de la estrategia de cambio compren-día, como ya se ha apuntado, el período comprendido en-tre enero de 2011 y mayo de 2014. Esta fase fue considerada como el desarrollo pleno y la consolidación del proceso de cambios, ya que se partía del supuesto de que para ese entonces la implementación del Plan Global Anti Crisis habría dado sus frutos, es decir, que la economía estaría estabilizada y en vías de recuperación y reactivación, que las cuentas scales estarían ordenadas y que las principa-les políticas, programas y proyectos estarían diseñados, debidamente nanciados y en completa ejecución. En este sentido, para los años 2011 y 2012 se estimaba que comen-zarían a desarrollarse (y a dar resultados concretos) las principales iniciativas de cambio.

[28] Debido a la concurrencia de situaciones fuera del con-trol del gobierno de la república (y del país) —como son los casos de los fenómenos naturales adversos, de los choques económicos externos y de la oposición política al proceso de cambio—, la estrategia de cambio presentada con ante-rioridad se ha atrasado cerca de un año. Y si se agrega a esto lo complejo que es llevar a cabo cambios estructurales

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en una sociedad como la salvadoreña, se puede explicar en buena medida que el ritmo haya sido más lento que lo plani cado en un principio. No obstante, como podrá verse a continuación, durante los casi tres años de la ges-tión del presidente Funes se ha desencadenado un proceso de cambios sustantivos que sin duda están contribuyendo a la construcción de una sociedad más democrática, más justa, más incluyente y más equitativa.

p a r t e t r e s

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[29] En las páginas que siguen se sistematizan los principa-les procesos de cambio estructural e institucional ocurridos durante la presente administración. También se hace un análisis preliminar sobre los resultados concretos en fun-ción de los objetivos estratégicos que se espera lograr al nal de este período gubernamental: profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo económico y social, avanzando de manera simultánea en la creación de una nueva institucionalidad estatal y en la solución progresiva de los principales problemas que aquejan a la población, principalmente a la más vulnerable, pobre y marginada.

[30] Por razones metodológicas y de presentación el aná-lisis de los procesos de cambio estructural e institucional se han agrupado en cinco grandes categorías:

- Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia.

- Los cambios en la política social y en los mecanismos de distribución y redistribución de la riqueza y sus efectos

Valoración general del proceso de cambio en El Salvador

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en la pobreza, la inclusión y la equidad.- Los cambios en el manejo de emergencias y prevención

de riesgos y en la política ambiental y sus efectos en la vulnerabilidad socioambiental.

- Los cambios en los patrones de acumulación de capital y de producción y sus efectos en la inversión, el empleo y el ingreso.

- Los cambios en el Estado y en el ámbito de la seguridad y sus implicaciones para la democracia y el desarrollo.

Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia

[31] Sin duda uno de los cambios más importantes ocurri-dos en El Salvador desde junio de 2009 está relacionado con el poder. El triunfo electoral y el posterior acceso al Órga-no Ejecutivo de una coalición encabezada por el presidente Mauricio Funes signi caron una modi cación importante de la matriz tradicional de poder, ya que supuso la emer-gencia de actores políticos dispuestos a disputarle poder a los sectores históricamente dominantes y a modi car, a partir del control del aparato gubernamental, las reglas de juego que aquellos han utilizado para ejercer su hegemonía.

[32] El primer cambio importante en la esfera del poder es la constitución misma de la actual administración guberna-mental, que se caracteriza por su amplia participación y por

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estar conformada por una coalición de fuerzas políticas y sociales y de personas provenientes de las más diversas ten-dencias y orígenes, incluyendo exfuncionarios y exfuncio-narias que trabajaron en gobiernos pasados, excomandantes guerrilleros, profesionales e intelectuales. En este sentido, este es un gobierno de unidad nacional, en tanto representa en buena medida la diversidad de la sociedad salvadoreña.

[33] Otro cambio fundamental impulsado por el gobierno de la república es la puesta en práctica de una nueva forma de gobernar, en la que las decisiones fundamentales que afectan a la economía y a la sociedad se toman en función de lo que se considera mejor para los intereses generales del país y privilegiando hasta donde es posible a la pobla-ción más pobre y vulnerable y a los sectores populares en general, pero sin vulnerar los derechos del resto de secto-res de la sociedad. Por lo tanto, y a diferencia del pasado, no se gobierna en función de intereses partidarios o de grupos tradicionales de poder. De hecho, y por primera vez en la historia reciente del país, el Gobierno no le pide permiso a ningún grupo de poder para tomar decisiones estratégicas, y no se permite a ningún sector social, eco-nómico o político ejercer ningún tipo de veto sobre las decisiones relacionadas con las políticas públicas.

[34] Por supuesto que este proceder ha disgustado a algu-nos sectores de izquierda, que querían convertir al gobier-no nacional en un simple instrumento partidario. Y ha ge-nerado malestar y enojo en aquellos sectores de derecha

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que solían utilizar el aparato gubernamental para bene -cio propio. Esta mayor autonomía del gobierno representa un cambio histórico en el país y deja ver que el sistema de poder construido con base en el control patrimonial del Estado ha sido modi cado de manera sustancial. Este cambio en la matriz de poder explica la oposición siste-mática, radical y desmesurada de la derecha política, de algunas cámaras empresariales y de algunos medios de comunicación a la actual gestión. Estos sectores han per-dido el control del aparato gubernamental y han visto re-ducida su in uencia en las decisiones que este toma. Por eso otorgan gran importancia a las elecciones presiden-ciales del 2014, en las que esperan ganar, retomar el con-trol del Gobierno y ponerlo nuevamente a su servicio.

[35] Por otro lado, esta nueva forma de gobernar se ha tra-ducido en una manera diferente y novedosa de participa-ción ciudadana en la de nición e implementación de polí-ticas públicas. Desde el inicio de su gestión el presidente Funes instruyó que durante su administración se desarro-llara un diálogo social intenso con diferentes sectores de la sociedad civil.26 Como resultado de este proceso, desde el segundo semestre de 2009 se abrieron mesas de diálogo bilaterales, la mayoría de la cuales se mantiene hasta hoy;27

en ellas se discuten, además de la agenda reivindicativa de cada sector, políticas públicas, programas y proyectos de trascendencia nacional y se ventilan y se administran las diferencias de visiones y de posiciones que existen entre los diferentes sectores y el gobierno nacional.

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[36] Si bien estos procesos han enfrentado di cultades y obstáculos debido a la poca experiencia de los partici-pantes en este tipo de iniciativas y por las diferentes ex-pectativas que cada uno de los sectores tiene de estos es-pacios , han mostrado ser un mecanismo e ciente para prevenir y administrar con ictos y para alcanzar acuerdos alrededor de políticas públicas sectoriales. A la vez han servido para fortalecer la organización y la capacidad de interlocución de los sectores sociales. Los acuerdos alcan-zados con la Mesa Agropecuaria28 y con las organizacio-nes de veteranos y veteranas de guerra del FMLN29 sobre políticas que conciernen a ambos sectores son evidencias claras de las potencialidades que tiene esta nueva forma de gobernar, muy distinta a la practicada por los gobiernos de derecha que descartaron el diálogo y recurrieron de mane-ra frecuente a la imposición para de nir e implementar las políticas públicas.30

[37] La conformación de espacios bilaterales de diálogo ha sido acompañada por procesos participativos de construc-ción de políticas públicas con sectores empresariales especí- cos, que han establecido una nueva forma de relación con

el Gobierno, basada en el diálogo y la negociación. Bajo esta modalidad se han elaborado un conjunto de políticas secto-riales, como es el caso de la industrial y la de fomento a la producción. También se ha llegado a acuerdos importantes relacionados con reformas a leyes, por ejemplo, la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización y la Ley de Turismo, entre otras. En esa dirección, el gobierno de la

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república, junto con otros actores sociales, formuló la polí-tica nacional de medio ambiente, los lineamientos para una propuesta nacional de desarrollo territorial y una propuesta de estrategia nacional de descentralización y se analizaron posibles regiones piloto.

[38] De manera simultánea, el gobierno de la república ha fomentado una política deliberada de construcción de es-pacios institucionales de diálogo. Esta motivación tiene el doble propósito de promover la participación organi-zada de la sociedad en la de nición de políticas públicas y de generar contrapesos a la participación empresarial en las instancias gubernamentales.31 Uno de los esfuer-zos más importantes en este sentido es la creación del Consejo Económico y Social (CES), conformado por re-presentantes del sector empresarial organizado, diversas organizaciones sociales, parte del movimiento sindical, el sector académico y el Gobierno.32

[39] Pese al boicot explícito de ciertos sectores de izquierda radical, de la derecha y de algunas cámaras empresaria-les,33 el CES ha demostrado ser un instrumento muy valio-so para administrar con ictos y para alcanzar consensos sobre la visión de país y sobre políticas estratégicas. Por ejemplo, el primer acuerdo que se logró en el CES fueron las apuestas estratégicas de país de largo plazo, que fueron incluidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. También se alcanzaron acuerdos importantes sobre el pro-yecto de ley de la banca de desarrollo y del proyecto de ley

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de asocios público-privados, que se encuentra en la Asam-blea Legislativa para su discusión y aprobación. Actual-mente el CES está trabajando en propuestas de políticas promovidas por los sectores no gubernamentales y existe el compromiso de colaborar con el gobierno en la de ni-ción del contenido y el alcance del proyecto Fomilenio II,34 que comenzará a ejecutarse en la zona costero-marina a partir del primer trimestre del próximo año.

[40] Además del CES, el gobierno de la república ha creado nuevos espacios institucionales sectoriales, donde se discu-ten políticas especí cas. Por ejemplo, el Ministerio de Edu-cación creó el Consejo Nacional de Educación; el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Consejo Agropecuario, y el Ministerio de Economía, en cumplimiento con un mandato legislativo, conformó el Consejo Nacional de Energía. En todas estas instancias participan representantes de la so-ciedad civil y del Gobierno. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores desarrolla un diálogo permanente con organizaciones no gubernamentales en el que se dis-cuten temas relacionados con la cooperación internacional.

[41] Los esfuerzos anteriores han sido acompañados de otro con igual importancia: la creación de mecanismos institucionales de participación ciudadana en la de ni-ción de las políticas públicas en los territorios. Es así como surgió la iniciativa Territorios de Progreso, que busca co-ordinar de mejor manera el trabajo de las instituciones gubernamentales y promover la participación ciudadana

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organizada en la plani cación local. El primero de ellos ha comenzado a funcionar en la bahía de Jiquilisco,35 don-de ya se constituyó el Consejo del Territorio.36 En este pro-grama los gobernadores departamentales tienen un rol determinante, ya que de acuerdo a sus nuevas funciones son los encargados de coordinar los comités de gestión departamental y se han convertido en los representantes del gobierno central en los territorios. Su labor principal es contribuir a la coordinación entre las entidades públi-cas y entre el Gobierno y el resto de la sociedad. De esta manera los gobernadores y gobernadoras han dejado de ser los o ciales políticos del partido en el gobierno como ocurría en el pasado.

[42] Asimismo se ha instaurado el proceso de plani ca-ción estratégica participativa en los municipios, que se está desarrollando con el proyecto de fortalecimiento de los gobiernos locales. En este caso, la apuesta estratégica es establecer, en más de cien municipios, mecanismos perma-nentes de participación ciudadana, amplios y plurales, con representatividad territorial y sectorial, que garanticen la continuidad y sostenibilidad de los procesos y planes lue-go del cambio de gobierno local. También se están acom-pañando procesos participativos de gestión del desarrollo en las regiones cuenca del río Torola, bahía de Jiquilisco y golfo de Fonseca.

[43] Otro cambio sustantivo impulsado por el actual gobier-no está relacionado con el balance de poder entre los di-

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ferentes órganos del Estado. Tradicionalmente ha existido en la práctica una subordinación de los poderes judicial y legislativo al ejecutivo, de manera que desde la Presiden-cia de la República el partido en el gobierno impulsaba sus agendas particulares, con lo que se violentaba el precepto constitucional de la división de poderes. Esta vieja práctica ha cesado, y en su lugar se ha promovido una política de respeto y promoción de la independencia de los tres pode-res del Estado, que se ha traducido en una consolidación de la democracia ya que cada órgano toma decisiones aten-diendo a sus propios criterios y mandatos, fortaleciéndose de esta manera el sistema de pesos y contrapesos. Es de-bido a este cambio que en el transcurso de la presente ad-ministración, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa han tomado decisiones importan-tes que no necesariamente re ejan la posición del Órgano Ejecutivo y que incluso han afectado de modo negativo la labor del Gobierno.

[44] Finalmente, se debe subrayar otra dimensión funda-mental de la nueva forma de gobernar impulsada por la presente administración: el respeto escrupuloso de los derechos humanos y de los compromisos del Estado sal-vadoreño en este campo, derivados de la Constitución de la república y de tratados internacionales. Ha habido una ruptura con las visiones de los gobiernos anteriores y se ha integrado el enfoque de derechos humanos (y de gé-nero) en las políticas públicas. El gobierno de la república ha reconocido los derechos de las víctimas de las graves

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violaciones cometidas durante la guerra y la decisión de implementar medidas adecuadas de reparación. Esta obli-gación está estipulada en los Acuerdos de Paz y no había sido atendida; al contrario, se adoptó una posición que negaba la historia y rechazaba la responsabilidad estatal en los crímenes de lesa humanidad perpetrados en aquel período. Es así como en enero de 2010 se creó por decreto ejecutivo la Comisión Nacional de Búsqueda de Niños y Niñas Desaparecidos durante el Con icto Armado Inter-no. Esta entidad goza de autonomía técnica y apoyo presu-puestario por medio del Ministerio de Relaciones Exterio-res. La Comisión se encuentra ya en funcionamiento y está rindiendo los primeros resultados favorables.

[45] Por otra parte, el presidente Funes, en su calidad de jefe de Estado, ha reconocido en actos públicos la responsabili-dad estatal y ha pedido perdón a las víctimas que sufrieron graves violaciones a los derechos humanos durante la gue-rra. Destacan los actos de desagravio por las violaciones a los derechos humanos a las víctimas de la guerra en gene-ral (18° aniversario de los Acuerdos de Paz); por el asesina-to de monseñor Óscar Arnulfo Romero (30° aniversario de su martirio) y por la masacre del El Mozote (20° aniversario de los Acuerdos de Paz). Actualmente una mesa de diálogo permanente, bajo la coordinación de la Secretaría Técnica de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, promueve la creación de un registro de víctimas de la ma-sacre y diseña en conjunto con las comunidades afectadas, una política especí ca de reparaciones colectivas, con el n

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de procurar la preservación de la memoria histórica y ge-nerar obras de desarrollo económico y social en la zona.

[46] Incluso se ha girado una invitación abierta para que los mecanismos especiales del Consejo de Derechos Humanos visiten el país, especialmente los relatores especiales; y se ha iniciado un proceso de consultas nacionales para avan-zar en la suscripción y eventual rati cación de diversos tratados aún no suscritos por El Salvador. De igual forma, el gobierno de la república ha aceptado la responsabilidad por casos tramitados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Dere-chos Humanos, se han abierto espacios de diálogo perma-nente con las víctimas y se han institucionalizado diversos procesos especí cos de reparación, en cumplimiento con informes de fondo o sentencias impulsadas por esos or-ganismos. Destacan diversos casos de niñez desaparecida durante el con icto armado, como los de las hermanas Se-rrano, Contreras, Mejía y Ramírez. Igualmente el caso de monseñor Oscar Arnulfo Romero y el caso de la masacre de El Mozote, antes citada.

[47] Es importante señalar, además, que en la actual admi-nistración se ha adoptado un enfoque de protección con-sular a los derechos humanos de los salvadoreños y las salvadoreñas en el exterior. Esto responde a la alta vulne-rabilidad que enfrentan durante su tránsito terrestre ha-cia el norte del continente. En el marco de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, este trabajo se ha

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dirigido por medio de la red de o ciales consulares en los Estados Unidos Mexicanos.

[48] En conclusión, y de acuerdo al análisis que se ha plan-teado, en la esfera del poder han ocurrido cambios fun-damentales a partir de junio de 2009, sobre todo en lo que tiene que ver con el uso patrimonial del Estado, con la for-mulación de las políticas públicas, con la independencia de poderes y con el respeto de los derechos humanos y de las libertades individuales. En términos prácticos, estos cambios han supuesto una profundización de la democra-cia en la sociedad y en el Estado, ya que han contribuido a contrarrestar la estructura de poder con signos claramente autoritarios y antidemocráticos que se había ido con gu-rando en los veinte años previos a esta gestión. El reto que queda por delante es consolidar estos procesos mediante reformas institucionales que aseguren su continuidad y su sostenibilidad más allá de 2014.

Los cambios en la política social y en los mecanismos de redistribución de la riqueza

[49] El gobierno de la república ha impulsado, desde el inicio de su gestión, políticas destinadas a combatir la pobreza, a corregir la desigualdad en sus distintas manifestaciones, a procurar procesos de inclusión social y a crear nuevos meca-nismos institucionales que permitan una redistribución más equitativa de la riqueza y de los bene cios del crecimiento

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económico. Para tales propósitos, el primer cambio sustan-tivo que se hizo fue reivindicar la función redistributiva del Estado salvadoreño, que a pesar de estar consignada en la Constitución de la república no fue cumplida por los gobier-nos anteriores por considerarla contraria a los intereses de corto plazo de los grupos tradicionales de poder y porque imperaba una ideología antiestatista y antiintervencionista característica de los grupos dominantes del país.

[50] La función redistributiva del Estado se está ejecutando por medio de una nueva política social basada en derechos y que devino en la creación del Sistema de Protección So-cial Universal (SPSU), con el que se espera proporcionar en el mediano plazo un conjunto de servicios sociales básicos a todos los salvadoreños y las salvadoreñas, independien-temente de su posición social. Este es el mecanismo insti-tucional que se encarga de redistribuir entre la totalidad de la población en especial la más pobre y vulnerable el excedente económico captado por el Estado por medio de los impuestos. Es por eso que se ha convertido en uno de los pilares centrales del nuevo modelo económico y so-cial que se está con gurando.

[51] El Sistema de Protección Social Universal está basado en la noción de derechos y toma en consideración el ciclo de vida de las personas (prenatal y primera infancia, niñez, adolescencia, juventud, adultez, vejez). Se caracteriza por la integralidad y por la diversidad de instrumentos que lo conforman. Como puede observarse en el esquema 1, se

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Esquema 1. Esquema general del Sistema de Protección Social Universal

Seguridad alimentaria y nutricional

Infraestruc-tura social

básicaEducación

Asistencia social

Vivienda social

SaludFormación laboral y empleo

Desarrollo productivo

Seguridad y prevención de

la violencia

Política socialPolítica

económica y secotiral

Inversión en capital fam. comunitario

Inversión en capital humano

Inversión en capital para el

trabajo

Acciones universales

Acciones selectivas

para grupos vulnerables

Comunidades Solidarias Rurales

Comunidades Solidarias Urbanas

Ciudad Mujer

Programa de Atención Integral de la Persona Adulta Mayor

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso

Otras poblaciones en riesgo

Ejes transversales:

• Equidad de género• Inclusión social• Seguridad social

• Participación comunitaria

• Desarrollo local

F : Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, Segunda edición, San Salvador, 2010.

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compone por políticas sectoriales destacan las de edu-cación, de salud, de seguridad alimentaria y de asistencia social y por programas especiales que buscan bene ciar a poblaciones especí cas que se encuentran en condición de pobreza y gran vulnerabilidad, como es el caso de Co-munidades Solidarias (Rurales y Urbanas), Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) y Ciudad Mujer, entre otros. Sus ejes transversales son la equidad de género, la inclusión y la seguridad social, la participación comunita-ria y el desarrollo local.37

[52] El Sistema de Protección Social Universal comenzó a implementarse el segundo semestre del año 2009 como parte del Plan Global Anti Crisis. Desde entonces ha habi-do avances signi cativos en la concreción de sus distintos componentes y en su despliegue territorial. Debido a las severas restricciones presupuestarias e institucionales que ha padecido la actual administración, dentro del Sistema se han privilegiado aquellas políticas y programas que produzcan impactos positivos en el bienestar de la pobla-ción más pobre y más vulnerable, especialmente niñas y niños, personas adultas mayores, mujeres jefas de hogar y jóvenes que no tienen empleo ni reciben ninguna educa-ción. De ahí el énfasis que se ha puesto en los programas especiales como es el caso de Ciudad Mujer que represen-ta por sí mismo un reconocimiento a los derechos de las mujeres y cuya novedad y e cacia ha sido reconocida en el ámbito internacional, y en ciertas políticas sectoriales, como es el caso de la reforma integral de salud.

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[53] La implementación del Sistema de Protección Social Universal ya ha comenzado a rendir frutos. Desde que comenzó a caminar, se han ampliado o creado progra-mas de atención como: las transferencias monetarias condicionadas de educación y salud, que se entregan a las familias pobres a cambio de que envíen a los niños y las niñas a la escuela y reciban un cuidado adecuado; la Pensión Básica Universal, una ayuda de 50 dólares men-suales que reciben las personas de 70 años y más;38 el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, que brinda una asistencia por seis meses a mujeres y a jóvenes;39 Ciudad Mujer, que da atención integral a mujeres; los Programas de dotación de útiles escolares, uniformes y zapatos, de Alimentación Escolar y de Vaso de Leche, que favorecen a estudiantes de escuelas públicas, y el Programa de Do-tación de Semillas, que subvenciona a campesinos y cam-pesinas pobres.

[54] Con la puesta en funcionamiento de estos programas solamente en el año 2011 se bene ció a cerca de 4 millones de personas, es decir, a más de la mitad de la población total del país. El total de recursos invertidos ese mismo año ascendió a 167.7 millones. Hay que resaltar que la mayoría de estos programas sociales no existía antes de que iniciara la actual administración y la inversión en este tipo de iniciativas era mínima.40 Esto evidencia en su justa dimensión la trascendencia del cambio registrado y de los esfuerzos realizados.

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[55] La mayor inversión en las personas se puede consta-tar por los cambios registrados en la composición de la inversión social ejecutada por el Fondo de Inversión So-cial para el Desarrollo Local. En 2011, el Fondo destinó 101.3 millones de dólares a los proyectos que ejecuta, mon-to que representa el doble de lo que había colocado en 2008 (50.3 millones de dólares). La inversión en capital humano ha crecido mucho más rápido que la inversión en capital físico. El porcentaje de la inversión en la gente dentro de la inversión total aumentó de 33% en 2008 a 44% en 2011.

100

80

60

40

20

02005

2%

Grá co 2. El Salvador, composición de la inversión del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

F : Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, 2012.

Capital humano Infraestructura

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012(proyectado)

98%

17%

83%

22%

78%

33%

67%

49%51%

38%

62%

44%

56%

50%50%

66

[56] Además del impacto positivo de los programas ante-riores en el bienestar social, la introducción del Sistema de Protección Social Universal es una evidencia rotunda del cambio que ha ocurrido en el país en términos del reconocimiento y atención, por parte del gobierno de la república, de grupos poblacionales históricamente margi-nados de la acción gubernamental: niñas y niños, jóvenes, mujeres y personas de la tercera edad. En este sentido, la constitución del Sistema representa un paso rme hacia la construcción de una sociedad más inclusiva y solidaria. Conviene destacar en este punto la creación de la Secreta-ría de Inclusión Social que, entre otras labores, coordina las políticas de atención a la niñez y la juventud, a las per-sonas con discapacidad, a las personas con orientaciones sexuales diversas, a las personas adultas mayores, a los pueblos indígenas (hoy a cargo de la Secretaría de Cul-tura) y a las mujeres, en coordinación con el Instituto de Desarrollo de la Mujer.

[57] Además del impacto positivo en términos de bene cios económicos y sociales tangibles para la población, algunos de los programas sociales han contribuido a dinamizar las economías locales y al surgimiento y/o fortalecimiento de nuevos empresarios y empresarias. Por ejemplo, en el Pro-grama de Dotación de Útiles Escolares, Uniformes y Za-patos, durante los años 2011 y 2012, se contrataron 10 395 empresas la gran mayoría de ellas, micro, pequeñas y medianas , por un monto total de 94.6 millones de dóla-res, y se han creado alrededor de 93 000 empleos directos.

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Asimismo en los lugares donde opera el programa Vaso de Leche se ha contribuido a la reactivación de la ganadería; se han contratado 2300 ganaderos para que proporcionen la materia prima (leche fresca).

[58] Junto a los programas especiales, el gobierno de la re-pública ha impulsado la reforma de salud más sustancial y ambiciosa de la historia del país. Su objetivo estratégico es sentar las bases de un nuevo sistema integrado de sa-lud que permita a todos los habitantes del país acceder de manera oportuna a servicios de salud, equitativos, univer-sales y de alta calidad. La importancia de esta reforma se re eja en los recursos nancieros asignados al Ministerio de Salud, cuyo presupuesto se incrementó en 171.8 millo-nes desde 2009, que representa un aumento del 43%.

[59] Unos de los cambios sustantivos en el área de salud desde que inició la implementación de la reforma es la am-pliación signi cativa de la cobertura de los servicios, sobre todo en el primer nivel de atención. Antes de junio de 2009 el primer nivel de atención del Ministerio de Salud contaba con una capacidad instalada de 377 unidades de salud en todo el país y con un modelo de atención basado en la di-mensión curativa. También había algunos equipos móviles rurales que ofertaban un paquete básico de salud materno infantil con visitas de una vez por mes a las comunidades. Actualmente existen 624 Unidades Comunitarias de Salud Familiar en todo el país, categorizadas como básicas, inter-medias y especializadas.

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Cuadro 2. El Salvador, montos invertidos, participantes y cobertura de los principales programas sociales

Programas sociales

Benefi ciados

2008 2009 2010 2011Proyección

2012

Programa Vaso de Leche1

250 000 499 819

Programa Alimentación Escolar2

875 000 892 500 1 330 000 1 334 000

Programa de dotación de útiles escolares, uniformes y zapatos3

1 377 113 1 386 767 1 386 767

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso4

650 13 278 23 000

Programa Comunidades Solidarias5

382 500 475 191 468 155 425 418 516 358

Ciudad Mujer6 35 614 45 000

Paquetes Agrícolas7 437 990 552 415 519 256 485 000 485 000

TOTAL 820 490 1 902 606 3 257 674 3 926 077 4 289 944

1. Datos de Ministerios de Agricultura y Ganadería y de Educación con proyecciones 2012.2. Datos de Ministerio de Educación con proyecciones 2012.3. Datos de Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa con proyecciones 2012.4. Datos de Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local con proyecciones 2012.5. Incluye todas las atenciones Rurales y Urbanas. Para bono de Educación y Salud Comunidades Solidarias Urbanas se ha hecho un

cálculo de acuerdo con promedio según el VI Censo Nacional de Población 2007 (en el área urbana hay 3.9 personas por hogar y en el área rural, 4.5).

69

Inversión, montos en dólares

2008 2009 2010 2011Proyección

2012

— — — 2.0 4.0

— 21.0 27.0 28.0 30.0

— — 76.3 71.3 73.5

— — 1.0 13.4 22.8

11.2 19.2 28.7 30.6 45.9

— — — 2.6 3.1

24.3 31.3 25.9 22.4 22.4

35.4 71.5 158.9 170.3 201.7

6. Información proporcionada por Secretaría de Inclusión Social.7. Datos de Ministerio de Agricultura y Ganadería.

70

[60] También se ha hecho un despliegue territorial de los Equipos Comunitarios de Salud (ECOS),41 que pretenden extender la cobertura primaria de salud en todo el territo-rio nacional para que sea más accesible a la población más pobre. En el período 2009-2011 se conformaron 422 ECOS Familiares y 28 ECOS Especializados42 en 153 municipios, entre los que se encuentran los 100 municipios más po-bres del país. Para el funcionamiento de los ECOS se han contratado 2576 nuevos recursos humanos, que incluyen médicos generales, pediatras, ginecobstetras, internistas, enfermeras, nutricionistas, odontólogos, psicólogos, edu-cadores para la salud, promotores de salud y otros. Este aumento de personal ha propiciado por primera vez la

Cuadro 3. El Salvador, participantes en el Programa de dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares, y total de empleos

Programas socialesÚtiles escolares Calzado*

2011 2012** 2011 2012**

Microempresa 222 496 179 508

Pequeña empresa 218 32 327 36

Mediana empresa 250 6 74 2

Gran empresa 28 0 8 0

TOTAL 1167 534 588 546

F : Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, 2012.

* Productores y distribuidores** Datos estimados

71

Uniformes escolares Total empresas Total de empleos

2011 2012** 2011 2012** 2010 2011 2012**

3611 3795 4012 4799

557 9 1102 77

28 0 352 8

9 0 45 0

4205 3804 5511 4884 40 000 53 000 53 000

contratación de médicos especialistas con contrato de 8 horas en el primer nivel de atención.

[61] Con esta nueva infraestructura de salud se ha aumen-tado la cobertura de atención en zonas rurales tradicio-nalmente abandonadas y marginadas. Solo en el año 2011 se atendieron 1 651 796 personas de forma directa en los ECOS familiares. Ese mismo año 335 684 familias estaban adscritas a los ECOS familiares.

[62] Se ha mejorado, además, la calidad de la red hospitala-ria. Antes de que iniciara esta administración se encontraba saturada, desmantelada, desorganizada y presentaba serias

72

de ciencias de gestión en la mayoría de procesos de aten-ción, de apoyo y de sistemas de control. Por otro lado, se cobraba una «cuota voluntaria» que aportaba a la red hos-pitalaria un monto anual de 12 millones de dólares, pero que en la práctica impedía el acceso a los servicios de salud a la población pobre. El pago de esta cuota fue eliminado en el Plan Global Anti Crisis y el gobierno de la república asumió estos costos. El impacto positivo de esta medida fue inmediato. La demanda de servicios de salud aumentó de forma considerable. En el año 2011 se alcanzó un total de 3.22 millones de consultas externas, que equivalen a 436 798 consultas adicionales a las que se brindaron en 2008.

Cuadro 4. El Salvador, comparación de la implementación de los Equipos Comunitarios de Salud Familiar (ECOS-Familiares) y Especializados (ECOS-Especializados), 2009-2011

Indicador 2009 2011

Municipios intervenidos con la reforma de salud 0 153

Población atendida con ECOS Familiares 0 1 651 796

Familias atendidas con ECOS Familiares 0 335 684

ECOS Familiares instalados 0 422

ECOS Especializados instalados 0 28

Recursos humanos en el primer nivel de atención 7724 10 300

Unidades Comunitarias de Salud Familiar (unidad de salud)

377 624

Presupuesto para el primer nivel de atención 108 929 691 140 034 390

F : Ministerio de Salud, 2012.

73

[63] Igualmente, se ha invertido en la infraestructura de salud. Se ha mejorado el Hospital Nacional Especializa-do Rosales y se han construido y equipado cuatro nuevos hospitales (Hospital Nacional General «Santa Gertrudis», de San Vicente; Hospital Nacional General «Santa Te-resa», de Zacatecoluca; Hospital Nacional General «San Pedro», de Usulután y Hospital Nacional Regional «San Juan de Dios», de San Miguel). Además, se está constru-yendo el Hospital Nacional Especializado de Maternidad «Doctor Raúl Argüello Escolán» y está por iniciar la cons-trucción del Hospital Nacional General de La Unión. El mon-to total destinado a estas nuevas instalaciones asciende a 130.5 millones de dólares. Es importante mencionar ade-más que se han construido o ampliado 46 unidades de sa-lud y se han invertido alrededor de 13 millones de dólares en la adquisición de equipo médico, quirúrgico e indus-trial para 30 hospitales y se ha dotado a 17 hospitales con equipo especializado (rayos X, tomografía axial y compu-tarizada, resonancia magnética, entre otros (la inversión ha sido de 4.8 millones de dólares).

[64] La e cacia de este nuevo sistema de salud puede veri -carse en el hecho de que algunos indicadores de salud han mejorado en los últimos dos años. De acuerdo con infor-mación preliminar de la Encuesta de Hogares de Propósi-tos Múltiples, el porcentaje de la población que se enfermó disminuyó de 16% en el año 2009 a 14% en el año 2010. Por otra parte, la proporción de la población que se enfermó que tuvo acceso a los servicios de salud aumentó de 52%

74

en el año 2009 a 65% en 2010, y se bene ció sobre todo a la población más pobre. Además, debe destacarse que la tasa de mortalidad materna por cien mil nacidos vivos dismi-nuyó de 56% en 2009 a 51% en 2011 y la tasa de mortalidad infantil por mil nacidos vivos disminuyó de 7% a 6% en el mismo período. Otros logros importantes registrados son el aumento de la cobertura de mujeres embarazadas en control prenatal inscritas antes de 12 semanas que pasó del 53% en el año 2009 al 65% en 2011, y el aumento de partos atendidos por personal cali cado que aumentó de 76 672 partos en 2009 a 80 825 partos en el año 2011.

[65] Otro instrumento redistributivo utilizado por la pre-sente administración ha sido la política scal. En esta área se busca avanzar en la construcción de un sistema

Cuadro 5. El Salvador, atenciones realizadas por los ECOS Familiares y ECOS Especializados, 2009-2011

Indicador 2009 2011

Nro. de consultas por morbilidad 1 585 782 1 995 902

Nro. de atenciones preventivas 984 812 1 604 675

Cobertura de inscripción de niños menores de 1 año antes de los 8 días

N/D 52.30%

Cobertura de mujeres embarazadas en control prenatal inscritas antes de las 12 semanas

53.27% 64.75%

Atención psicológica 3462 13 057

Promoción de la salud 277 944 1 347 696

F : Ministerio de Salud, 2012.

75

scal globalmente progresivo. Esto signi ca que tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos el sistema bene cie proporcionalmente a la población que percibe menores ingresos. En n, lo que se persigue es re-distribuir de manera equitativa la parte de la riqueza na-cional que obtiene el Estado a través de los tributos. Para ello, se han realizado varias acciones importantes durante la presente gestión gubernamental.

[66] En primer lugar, dentro de la inversión pública se han priorizado proyectos destinados a favorecer a las regiones menos desarrolladas y más aisladas, las áreas de mayor riesgo en términos socioambientales y aquellos proyectos relacionados con el mejoramiento o extensión de la infra-estructura básica económica y social. A esta política se le ha sumado un mayor apoyo por parte del Estado a la pro-ducción agropecuaria y a las actividades productivas no agrícolas que se desarrollan en el campo. De esta manera se ha coadyuvado a un mejoramiento del clima de inver-siones en las áreas rurales.

[67] En segundo lugar, se ha implementado una política de revisión y eliminación de privilegios, de exenciones y de exoneraciones que se otorgaba a algunos contribuyentes; como resultado, se han eliminado instrumentos que bene- ciaban a unas pocas empresas grandes y que signi caban

erogaciones importantes por parte del sco.43 Esta política ha sido acompañada de un combate frontal a la evasión, la elusión scal y el contrabando, que se ha traducido en una

76

mayor recaudación y en una reducción de la evasión de los principales impuestos. Por ejemplo, durante los últimos años del gobierno anterior la tasa de evasión del impues-to al valor agregado aumentó considerablemente, pasó de 30.4% en el año 2006 a 36.3% en el año 2008. En 2009 esta tasa alcanzó 39.2%. Pero en 2010 la tasa de evasión se redu-jo a 33.1%, esto se ha debido a las medidas de scalización implementadas por el Ministerio de Hacienda.

[68] En tercer lugar, se ha revisado la política generalizada de subsidios, que además de ser sumamente costosa, cons-tituye una de las que más genera desigualdad, ya que al

Grá co 3. El Salvador, tasa de evasión, 2000-2010

F : Ministerio de Hacienda, 2012.

50%

40%

30%

20%

10%

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

77

no discriminar entre los diferentes bene ciarios, favorece a los que más tienen en detrimento de los más pobres. Por esta razón, se ha impulsado una política de racionaliza-ción, para que los bene cios los reciban quienes realmente los necesitan: la población pobre y parte de los sectores medios. El Gobierno es consciente de que esta política re-sulta antipopular debido a que afecta negativamente a las personas que dejan de recibir el subsidio. Sin embargo, es una cuestión de justicia llevarla adelante, de lo contrario se estaría renunciando a uno de los distintivos de un gobier-no de izquierda responsable: su compromiso con la justi-cia social y en contra de la desigualdad. Además, existe una razón económica para avanzar en la racionalización: entre más generalizados son los subsidios más costosos re-sultan,44 lo que obliga a desviar recursos que en otras cir-cunstancias podrían ser utilizados en la ejecución de pro-yectos de desarrollo económico y social destinados para la población más necesitada.

[69] En cuarto lugar, se ha implementado una importan-te reforma tributaria destinada a aumentar los ingresos tributarios (para poder así contar con mayores recursos y dedicarlos a programas prioritarios) y a disminuir la re-gresividad que caracteriza al sistema de impuestos de El Salvador. En este campo se han logrado avances notables: los ingresos tributarios se han incrementado de forma sus-tancial. Esto ha posibilitado aumentar la carga tributaria (relación ingresos tributarios/PIB) a niveles nunca regis-trados en la historia reciente del país.

78

[70] Por otro lado, la nueva política social y redistributiva se ha complementado con acciones enfocadas a mejorar y transparentar el uso de los recursos públicos y a dis-minuir los niveles de corrupción. Mientras los gobiernos anteriores se caracterizaron por un manejo poco transpa-rente de los recursos públicos, lo que favoreció la corrup-ción y el despilfarro, esta administración ha promovido y apoyado la Ley de Acceso a la Información Pública,45 que fue aprobada por la Asamblea Legislativa en el año 2011 y que entrará en vigor en el presente mes de mayo. Asimis-

Grá co 4. El Salvador, evolución de la carga tributaria e ingresos tributarios, 2000-2011

F : Ministerio de Hacienda, 2012.

3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

02000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000

15%

12%

9%

6%

3%

0

Ingresos tributarios (brutos) Carga tributaria

79

mo se ha fomentado una política de rendición de cuentas de las entidades gubernamentales.

[71] En el primer año de gestión gubernamental, 37 enti-dades del Órgano Ejecutivo rindieron cuentas a la ciuda-danía en audiencias públicas. En el año 2011 la cantidad de instituciones que participaron en este ejercicio se ele-vó a 72. También se han hecho ejercicios de rendición de cuentas especiales, como es el caso de la relacionada con la atención de la emergencia ocasionada por la depresión tro-pical 12E. A partir del año 2010 el Ministerio de Hacienda estableció un Portal de Transparencia Fiscal, que permite a cualquier ciudadano acceder a la información completa relacionada con las nanzas públicas. Y debe subrayarse la iniciativa desarrollada por el Ministerio de Obras Públi-cas que consiste en el establecimiento de un observatorio independiente de la obra pública, que es desarrollado por el capítulo nacional de la organización Transparencia In-ternacional. Ya se publicaron diversos informes sobre la probidad con que se implementan proyectos de infraes-tructura vial, en especial del emblemático proyecto de construcción nal del bulevar Diego de Holguín, que en el pasado quedó inconcluso y fue sujeto de cuestionamientos y demandas por actos de corrupción.

[72] Una de las promesas de campaña fue combatir la corrupción en el sector público. Consecuente con ese compromiso, durante la presente administración se han elaborado y presentado ante la Fiscalía General de la Re-

80

pública 75 avisos y denuncias relacionados con presun-tos casos de corrupción. Entre estos se encuentran: el del bulevar Diego de Holguín, que causó pérdidas por 23 millones de dólares al erario público; el vinculado con la reconstrucción de hospitales (proyecto RHESSA) y el relacionado con la entrega irregular de propiedades de la reforma agraria por parte de exfuncionarios del ISTA. De esta manera, el gobierno de la república ha cumplido con la promesa de combatir la corrupción en la parte que le corresponde. La potestad de investigar los casos y llevarlos ante la justicia no es atribución del Órgano Eje-cutivo, sino de la Fiscalía General de la República. Asi-mismo, y como parte de la política anticorrupción, en el año 2011 el presidente Funes sancionó una importante reforma a la Ley de Ética Gubernamental, que posibilita que su organismo rector investigue de o cio acciones de funcionarios públicos y de exfuncionarios hasta con cinco años de retroactividad y establece multas de hasta 9000 dólares a los infractores.

[73] Como puede deducirse del análisis precedente, los cambios en los mecanismos de distribución y redistribu-ción han permitido, por primera vez en la historia del país, atender y bene ciar a sectores poblacionales históricamen-te marginados. Además, la reforma scal implementada ha permitido aumentar de manera importante la propor-ción del excedente económico que el Gobierno recibe en concepto de impuestos, lo que a su vez ha contribuido a fortalecer nancieramente al Estado en su conjunto.

81

[74] En suma, mediante la nueva política social y redistri-butiva desarrollada por la presente administración, se han comenzado a sentar las bases de una sociedad más justa, in-clusiva y equitativa. Si bien su impacto se verá en toda su plenitud en el mediano plazo, no obstante, aun en el corto plazo los bene cios ya comienzan a manifestarse en térmi-nos de una reducción de la pobreza y de la desigualdad. El reto en este campo, como en otros, es consolidar lo que se ha logrado hasta hoy y avanzar sobre los cambios pendientes en lo que falta de la actual administración.

Grá co 5. El Salvador, evolución de la pobreza 2000-2010

F : Ministerio de Hacienda, 2012.

50%

40%

30%

20%

10%

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

% de población en pobreza

82

Los cambios en la gestión de riesgos socioambientales y en la política ambiental [75] El Salvador es considerado uno de los países más vul-nerables del mundo en términos socioambientales, y a lo largo de la historia ha sufrido constantes y recurrentes eventos naturales que han causado destrucción y muerte (terremotos, tormentas y depresiones tropicales, etcétera). Sin embargo, ningún Gobierno había desarrollado políti-cas integrales para lidiar con ellos. Con la llegada de la pre-sente administración se comenzó a incorporar de manera

Cuadro 6. El Salvador, evolución de la desigualdad, 1992-2010

Participa-ción en el ingreso por quintil de hogares (%)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1° quintil* 4.0 3.9 4.3 4.8 6.0 6.4 5.0 6.0 5.9 6.4

2° quintil 9.4 9.5 10.2 11.1 11.6 11.8 9.9 10.8 10.8 11.5

3° quintil 14.8 14.6 15.5 16.0 16.8 15.7 13.8 15.3 15.7 16.1

4° quintil 22.2 21.8 22.3 22.0 24.5 21.1 18.6 21.8 21.4 22.6

5° quintil** 49.6 50.3 47.7 46.0 41.1 45.0 52.7 46.0 46.3 43.5

Fuente: Cálculos realizados con base en datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 1992-2010, Dirección General de Estadística y Censos.

* (20% más pobre)** (20% más rico)

83

estratégica en el diseño e implementación de las políticas públicas la prevención integral de riesgos y la dimensión del medio ambiente, y se ha asumido el reto de fortalecer y ampliar la institucionalidad relacionada con las emergen-cias. Esto se comenzó a hacer a partir del segundo semes-tre de 2009.

[76] Una de las apuestas estratégicas del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 es revertir la degradación ambien-tal y reducir la vulnerabilidad frente a los fenómenos na-turales y a las acciones humanas depredadoras, ya que se han convertido en una amenaza para el desarrollo. Por eso se están incorporando medidas de adaptación al cambio climático en los programas sectoriales. Unos ejemplos son: la creación de una Dirección de Adaptación al Cambio Cli-mático y Gestión Estratégica del Riesgo en el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urba-no; la formulación de una Estrategia Ambiental de Adap-tación y Mitigación al Cambio Climático en el Ministerio de Agricultura y Ganadería; el establecimiento de un sis-tema de monitoreo bioclimático que permita fortalecer la respuesta en salud a la variabilidad climática por parte del Ministerio de Salud en conjunto con el Ministerio de Me-dio Ambiente y Recursos Naturales y la formulación que hizo este último del Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes. En el transcurso del presente año, estas iniciativas y otras se integrarán en un Plan Na-cional de Cambio Climático. Hay que destacar que El Sal-vador actualmente es líder en la región centroamericana

84

en lo referente al enfoque y perspectiva con que aborda esta situación, incluso ha contribuido a uni car la posi-ción internacional de la región en temas sustantivos de la agenda de negociación de cambio climático y ha logrado que se proyecte con una voz uni cada para lograr el re-conocimiento internacional de su vulnerabilidad frente al cambio climático.

[77] Otro cambio relevante es que el país cuenta por prime-ra vez en su historia con una Política Nacional del Medio Ambiente, elaborada en el marco de una amplia consulta ciudadana y que busca articular los esfuerzos del Estado, la ciudadanía y el empresariado para avanzar en cuatro objetivos especí cos: revertir la insalubridad ambiental mediante acciones integrales de saneamiento; revertir la degradación de los recursos naturales y ecosistemas; fo-mentar una cultura de responsabilidad y cumplimiento ambiental y reducir el riesgo climático.

[78] Se debe resaltar además que se ha creado en el país la Red de Monitoreo de Amenazas Naturales, que constituye una de las más importantes y modernas de América La-tina. Esto se ha logrado gracias a las siguientes acciones: se duplicó el número de estaciones de monitoreo de todo tipo de amenazas naturales (lluvia, niveles de ríos, sismos, oleaje, etcétera); se instalaron ocho radares meteorológi-cos y se estableció un Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas que funciona las 24 horas del día y los 365 días del año. Este centro coordina, por medio de so sticados

85

equipos informáticos y el apoyo de unos 600 observadores locales, los Centros de Pronóstico Meteorológico: el Hidro-lógico, que alerta de inundaciones; el Centro de Monitoreo para Deslizamientos y la Central Sísmica Nacional, que también monitorea el comportamiento de los volcanes y las condiciones del océano para alertar sobre oleajes fuer-tes o posibles tsunamis. De esta manera, el Sistema de Pro-tección Civil y la población cuenta con información vital y sobre todo oportuna para responder con rapidez a emer-gencias relacionadas con fenómenos naturales. En el trans-curso del presente año el Centro se conectará con o cinas ministeriales, con 59 alcaldías en situación de alto riesgo y con las 14 gobernaciones, para enviarles la información particular más relevante de la evolución de las amenazas.

[79] Por otra parte, y también por primera vez en la his-toria reciente del país, se ha desarrollado una verdadera estrategia integral de restauración y conservación inclusi-va de ecosistemas. Con la designación de nuevas reservas de biósfera y la declaratoria de sitios Ramsar (humedales de importancia internacional), se ha logrado incrementar del 10% al 25% el porcentaje del territorio sujeto a alguna forma de protección, bajo un esquema que incorpora a las comunidades en la protección y restauración. En recono-cimiento internacional a estos avances, El Salvador osten-ta actualmente la vicepresidencia de la Red Iberoameri-cana de Reservas de Biósfera, auspiciada por la Unesco. De igual manera, se han formulado el Programa Nacional de Humedales y el Programa Nacional de Restauración de

86

Ecosistemas y Paisajes, ambos de gran importancia en el apoyo a estos esfuerzos.

[80] En cuanto al manejo de desechos sólidos, el gobierno de la república ha promovido el cumplimiento del Artí-culo 52 de la Ley de Medio Ambiente, que le obliga a im-pulsar un programa de manejo integral de desechos só-lidos. Cuando se asumió el poder a mediados de 2009, el 85% del negocio de residuos sólidos en el país pertenecía a una sola empresa, lo que se había traducido en costos desmedidos, que sumados a la de ciente distribución te-rritorial de los rellenos, suponían un gasto insostenible en transporte y en servicios, para muchas municipalidades. Por esta razón, se ha iniciado la implementación del Pro-grama de Manejo Integral de Desechos Sólidos, que busca fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales y su institucionalidad y que se propone construir 5 rellenos sanitarios, 3 ampliaciones y 42 plantas de compostaje. Ac-tualmente ya ha sido construido el primer relleno sanita-rio, dos están en construcción y uno está siendo ampliado. Además ya están funcionando 11 plantas de compostaje. Con estas obras se han bene ciado 62 alcaldías de todos los partidos políticos y a más de medio millón de habitan-tes, y a la vez se han dinamizado las economías locales y se han promovido mercados de intercambio de residuos.

[81] Otros avances están relacionados con la prevención y el manejo de riesgos, dimensión que nunca había sido atendi-da de manera responsable por los gobiernos de turno. Por

87

el contrario, estos desmantelaron la poca institucionalidad estatal vinculada con el manejo y prevención de riesgos y nunca apoyaron de manera decisiva a la instancia encarga-da de la protección del medio ambiente. Como resultado de la emergencia provocada por la tormenta Ida a nes de 2009, el gobierno de la república tomó una decisión funda-mental para el futuro del país y de las nuevas generaciones de salvadoreñas y salvadoreños: enfrentar de modo inte-gral y responsable, en la medida que lo permitan las capa-cidades nancieras e institucionales, el problema estructu-ral relacionado con la recurrencia de fenómenos naturales adversos. Para ello, el presidente Funes giró instrucciones precisas para que se elaborara una política integral de pre-vención y manejo de riesgos medioambientales que inclu-yera el fortalecimiento de la institucionalidad estatal y na-cional responsable del manejo de las emergencias y de los temas medioambientales, la modernización de los sistemas de alerta temprana y el aumento de la inversión pública en zonas de alto riesgo.

[82] Como resultado de la implementación de tales acciones en el país se ha fortalecido y ampliado la institucionalidad estatal vinculada con el manejo de emergencias, lo que ha posibilitado salvar un mayor número de vidas humanas. En efecto, durante la presente administración se creó la Secretaría para Asuntos de Vulnerabilidad, se conformó el Comité de Reconstrucción y se ha fortalecido la Dirección General de Protección Civil que ha incrementado su perso-nal de 33 a 233, lo que ha permitido consolidar el Sistema

88

Nacional de Protección Civil en todo el territorio nacional a través de una e ciente coordinación interinstitucional, intersectorial y multidisciplinaria antes, durante y des-pués de las emergencias. Este Sistema cuenta en la actuali-dad con 14 Comisiones Departamentales, 262 Comisiones Municipales y 2062 Comisiones Comunales de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres. Este cambio institucional en la gestión integral de riesgos ha recibido el reconocimiento de Naciones Unidas en la atención de las emergencias, ya que nuestro país ha superado los están-dares internacionales en este campo, convirtiéndose en un ejemplo de buenas prácticas en el ámbito mundial.

Los cambios en los patrones de acumulación de capital y sus efectos en la inversión, el empleo y el ingreso

[83] A diferencia de los cambios analizados hasta ahora, en donde el Gobierno ha incidido de forma directa para pro-ducirlos o profundizarlos mediante la implementación de políticas públicas, los cambios en los patrones de acumu-lación de capital en una economía de mercado solo pue-den ser originados (y sostenidos) por los diferentes agentes económicos, particularmente por los empresarios con ca-pacidad de invertir. Por supuesto, existen casos en que los Estados por su fortaleza económica y nanciera pueden in-ducir por sí mismos procesos de acumulación de capital en áreas estratégicas que estos Estados controlan. Tal es el caso

89

de los países que poseen riquezas inmensas controladas por el Estado, como el petróleo u otros recursos naturales. Desafortunadamente este no es el caso de El Salvador, que además de carecer de recursos naturales estratégicos posee un Estado nancieramente débil que impide convertir a la inversión pública en un factor determinante de dinamismo económico de mediano y largo plazo. Desde otra perspec-tiva, conviene tener en cuenta que los cambios estructura-les en la dimensión económica son los más complejos y los que enfrentan mayores di cultades. No es casualidad que sea en el ámbito económico donde la mayoría de gobiernos de izquierda de América Latina han encontrado más obs-táculos para avanzar en los cambios prometidos. En bue-na medida, esto se debe a la oposición férrea de aquellos sectores sociales políticos y económicos que se bene cian del orden que se quiere cambiar y que generalmente tienen poder su ciente para poner trabas en el proceso de cambio ya sea con medios directos o indirectos.46

[84] Tomando en cuenta lo anterior, el gobierno de la re-pública ha diseñado una estrategia económica concentra-da en tres áreas fundamentales: en crear las condiciones macroeconómicas que favorezcan la inversión privada productiva, en diseñar e implementar políticas sectoriales de fomento productivo y nuevos instrumentos nancieros e institucionales de apoyo a los sectores empresariales y en promover y alentar el surgimiento y fortalecimiento de nuevos actores económicos con el propósito de ampliar y diversi car la base empresarial del país. En términos de

90

objetivos especí cos los esfuerzos se han centrado en re-vertir la crisis económica que se heredó a mediados de 2009 y que se tradujo en una caída pronunciada de la pro-ducción, la inversión, el empleo y el ingreso; en romper el círculo vicioso de baja inversión-bajo crecimiento que ha caracterizado a la economía salvadoreña en el último cuarto de siglo y desde una perspectiva estratégica en sen-tar las bases de un nuevo modelo económico y social.

Grá co 6. El Salvador, evolución del crecimiento anual del PIB real y PIB per cápita real, 2000-2011

F : Banco Central de Reserva, 2012.

4.0%

3.0%

2.0%

1.0%

0.0%

-1.0%

-2.0%

-3.0%

-4.0%

2001

Producto interno bruto por habitante a precios constantes de 1990 (millones de dólares- miles de habitantes). Evolución porcentual a precios constantes.

Producto interno bruto a precios constantes de 1990 (en millones de dólares). Evolución porcentual a precios constantes.

2000 2002 2003 2004 2005 p/ 2006 p/ 2007 p/ 2008 p/ 2009 p/ 2010 p/ 2011p/

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[85] Algunas de las acciones que buscan lograr estos obje-tivos han sido el diseño e implementación del Plan Global Anti Crisis, que, como ya se ha señalado incluyó medidas de corto plazo y políticas que tendrán su impacto deci-sivo en el mediano plazo. En la actualidad el objetivo de detener y revertir la caída de la producción y el empleo registrada en los años 2008 y 2009 ha sido plenamente al-canzado. De hecho, desde el año 2010 la economía comen-zó a crecer, los empleos perdidos durante la crisis han sido recuperados e incluso superados y la pobreza y la desigualdad, que aumentaron en los años de crisis, han comenzado a disminuir.

[86] Para romper el círculo vicioso de baja inversión-bajo cre-cimiento los esfuerzos se han centrado en el diseño e im-plementación de un nuevo marco de incentivos económicos y nancieros que promueva la inversión productiva y des-aliente la inversión especulativa; en el apoyo resuelto al sec-tor agropecuario, para aumentar la producción de alimentos; en la formulación de proyectos de inversión estratégicos y en la asistencia a los actores económicos históricamente margi-nados, como es el caso de las micro, pequeñas y medianas empresas, el sector cooperativo, los productores individua-les y las mujeres productoras. Para ello se ha introducido un cambio en el rol del Estado ya que se le ha devuelto su papel de promotor del desarrollo económico y se ha intro-ducido una nueva plani cación económica, acompañada del diseño e implementación de políticas sectoriales de apoyo a los diferentes sectores productivos, tareas que los gobiernos

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de ARENA abandonaron de modo deliberado debido a la adopción sin ninguna crítica del paradigma neoliberal que propugnaba por una reducción drástica de la participación del Estado en la economía y a la visión antiestatista que ha prevalecido históricamente entre los sectores dominantes.

Cuadro 7. El Salvador, evolución trimestral del número de trabajadores inscritos en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, 2008-2011

Año Mes Sector privado Sector público Total

2008 Marzo 576 415 124 298 700 713

Junio 582 933 127 593 710 526

Septiembre 583 448 126 516 709 964

Diciembre 563 246 126 636 689 882

2009 Marzo 558 029 129 090 687 119

Junio 549 482 129 521 679 003

Septiembre 549 173 132 732 681 905

Diciembre 541 955 130 146 672 101

2010 Marzo 553 649 135 739 689 388

Junio 559 496 136 712 696 208

Septiembre 565 880 138 342 704 222

Diciembre 567 142 139 438 706 580

2011 Marzo 566 187 143 713 709 900

Junio 573 043 151 059 724 102

Septiembre 573 964 151 217 725 181

Diciembre 578 607 149 642 728 249

F : Sistema de Estadísticas del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, 2012.

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[87] De esta manera, ha tenido lugar un cambio sustantivo en la concepción del manejo económico y en la forma de in-tervenir en la economía por parte del Estado, ya que actual-mente el país cuenta con un nuevo marco de políticas pú-blicas destinadas a apoyar de manera directa las iniciativas empresariales. En efecto, durante la presente gestión se han introducido las políticas sectoriales de fomento, que consti-tuyeron una importante oferta de campaña del presidente Funes. Destacan la política industrial, la política de fomen-to de la producción, la política de ciencia y tecnología y la política agropecuaria. También se han promovido nuevas leyes destinadas a fomentar la inversión privada nacional e internacional en sectores y actividades estratégicas. Las más relevantes son la Ley de Concesión del Puerto de La Unión y la Ley de Asocios Público-Privados, actualmente en dis-cusión en la Asamblea Legislativa. En el aspecto nancie-ro, se ha generado un cambio fundamental al impulsar la creación del Sistema Nacional Financiero de Fomento, que incluye la creación del nuevo banco estatal: el Banco de De-sarrollo de El Salvador, que ya inició sus operaciones y que cuenta con una oferta de más de 40 líneas de crédito desti-nadas a nanciar las diferentes actividades productivas, así como la inversión en capital humano y la innovación.

[88] Todos estos instrumentos de política económica corres-ponden a una nueva visión de desarrollo que promueve la inversión productiva y la generación de empleo de calidad y son parte del uso de la plani cación como un instru-mento estratégico para promover el desarrollo económico

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y social en el corto, mediano y largo plazo. En el mes de junio comenzará a implementarse formalmente el nuevo Sistema Nacional de Plani cación que dependerá directa-mente de la Presidencia de la República y que constituye otra de las promesas de campaña del presidente Funes.47

[89] De manera complementaria a la creación de estos nue-vos instrumentos de política, la presente administración ha trabajado en otras iniciativas para promover el creci-miento económico a través del fomento de la inversión pri-vada nacional e internacional. Una de las más importantes ha sido la suscripción con el gobierno de Estados Unidos del Asocio para el Crecimiento, que busca remover los principales obstáculos que en el corto plazo obstaculizan el crecimiento económico. Mediante esta iniciativa, los go-biernos de El Salvador y de Estados Unidos desarrollarán, en un período de cinco años, una serie de acciones enca-minadas a promover la inversión productiva mediante el mejoramiento de las condiciones de seguridad y el aumen-to de la productividad de la economía, de forma particu-lar de los sectores comercializables internacionalmente. En el marco del asocio para el crecimiento, la Corporación Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en inglés), de Es-tados Unidos, le otorgará al país una segunda donación nanciera que será utilizada para la formación de capital

humano cali cado, para mejorar el clima de negocios y para promover la inversión productiva en los activos es-tratégicos localizados a lo largo de la zona costero-marina. La apuesta principal con esta iniciativa es desencadenar

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un proceso sostenido de inversión privada, tanto nacio-nal como internacional, que contribuya a mejorar el bien-estar de la población, a romper el círculo vicioso de bajo crecimiento-baja inversión que registra la economía,48 y a promover nuevos patrones de acumulación en actividades dinámicas, incluyendo el turismo, los servicios logísticos, la agroindustria y el sector pesquero.

[90] Desde otra perspectiva, una apuesta estratégica del gobierno de la república ha sido la promoción de nuevos actores económicos, que están llamados a ser uno de los principales protagonistas del nuevo modelo económico y social que se está impulsando. Con este propósito se han dedicado enormes esfuerzos y una cantidad importante de recursos técnicos y nancieros a apoyar la organización y el fortalecimiento de actores económicos tradicionalmente excluidos de la acción estatal, como es el caso de las mi-cro, pequeñas y medianas empresas, los productores indi-viduales, el sector cooperativo y las mujeres productoras. Como resultado de esta acciones, en los últimos años se ha registrado un aumento considerable de micro, pequeñas y medianas empresas así como un fortalecimiento del sec-tor cooperativo nacional. De acuerdo a datos del Instituto Salvadoreño de Fomento Cooperativo, el número de coo-perativas inscritas y operando normalmente aumentó de 513 en junio de 2009 a 692 en el mes de marzo del presente año, lo que representa un incremento del 35%. El número de asociados se incrementó de 212 814 a 227 866 en el mis-mo período, es decir, un total de 15 052 personas más (7%).

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En cuanto a los activos totales del sector cooperativo, estos aumentaron de 656.6 millones de dólares en junio de 2009 a 772.3 millones de dólares en el mes de marzo de 2012, que representa un aumento del 18%. Así mismo, durante la presente administración se han constituido 343 nuevas cooperativas de producción agropecuaria.

[91] Por su importancia en términos de la promoción de nuevos actores económicos y desde el punto de vista de la seguridad jurídica, conviene señalar el cambio radical ocurrido en la política de titulación de tierras en manos de campesinos y campesinas pobres. En esta área ha ocurrido un cambio notable ya que en menos de tres años se han entregado más títulos de propiedad que los que otorgaron los gobiernos de ARENA en los veinte años de su gestión.

[92] Como ya se ha señalado, también han surgido nuevas micro, pequeñas y medianas empresas y se han reactivado otras como resultado de la implementación de una política deliberada de apoyo gubernamental a través de programas que dan prioridad a la contratación de este tipo de empre-sas, como es el caso del Programa de Dotación de Unifor-mes, Útiles Escolares y Zapatos, el Programa de Vaso de Le-che ya mencionados. Conviene destacar la nueva política de contratación del Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano que además de dinamizar la industria de la construcción, ha coadyuvado a un aumento signi cativo de la participación de las pequeñas y media-nas empresas en la construcción y mantenimiento de obras.

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Está política, además de alentar el surgimiento de nuevas empresas y de generar nuevos empleos, ha contribuido a promover una sana competencia en el sector de la construc-ción. Por lo demás, esta apuesta estratégica a la promoción de nuevos agentes económicos se expresa con claridad en el apoyo decidido que esta administración le ha proporciona-do a las micro y pequeñas empresas a través de la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, que ha propor-cionado 47 045 servicios de capacitación y asistencia empre-sarial a 48 250 emprendedores y empresarias.

Grá co 7. El Salvador, número de escrituras entregadas por el ISTA

F : ISTA con proyecciones 2012.

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

01990-2008

34 089

2009 2010 2011 2012(proyectado)

Total acumuladojunio 2009-2012

34 674

2 667

9 362

13 594

22 650

48 273

Personas benefi ciadas por los Acuerdos de Paz

Personas benefi ciadas por gestión Funes

Personas benefi ciadas por gobiernos de ARENA

98

[93] Luego de casi tres años de implementación de la nueva política económica, los resultados positivos han comenzado a concretarse. En primer lugar, y como ya ha sido señalado, se logró superar la crisis económica y scal que se heredó de la administración anterior y a partir de 2010 la economía ha crecido a tasas positivas, aunque todavía bajas. Es importan-te subrayar que la recuperación ha tenido lugar en sectores intensivos en mano de obra, como es el caso del sector cons-trucción, que registró un crecimiento real de 8.5% en el año 2011; la industria maquiladora y en parte en el sector agrope-cuario, pese al impacto negativo que ha tenido la ocurrencia periódica de fenómenos naturales adversos. En realidad, la recuperación de la economía hubiera sido mucho mayor de no ser por las pérdidas en la producción, sobre todo agrope-cuaria, ocasionadas por la depresión tropical 12E, que pro-dujo una reducción de cerca del 1% del PIB.

Cuadro 8. El Salvador, número y tipo de empresas contratadas por el Fondo de Conservación Vial de El Salvador, 2008-2012

2008 2009 2010 2011 2012

Gran empresa 17 16 27 18 21

Mediana empresa 15 19 28 18 29

Pequeña empresa 15 18 38 28 35

Microempresa 6 6 31 35 62

Totales 53 59 124 99 147

F : Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desa-rrollo Urbano, 2012.

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[94] Otro logro importante que se ha conseguido en térmi-nos de la construcción de un nuevo modelo económico y social tiene que ver con los avances registrados en la segu-ridad alimentaria del país. En efecto, como resultado de la nueva política agropecuaria el país se ha vuelto menos dependiente de la importación de semilla certi cada de fri-jol, a tal punto que en los dos últimos años agrícolas se ha producido en el país prácticamente el 100% de dicha semi-lla, lo que ha signi cado ahorro de divisas y una menor de-pendencia de las importaciones. Este logro es mucho más signi cativo si se considera que la producción de semilla la realizaron pequeños productores y el sector cooperativo. Las manzanas cultivadas de semilla certi cada de frijol pa-saron de 365 en el año agrícola 2007-2008 a 1550 en el año 2010-2011, un incremento de más de 400%. En ese mismo período, la producción de semilla certi cada de frijol pasó de 3000 quintales a 27 527 quintales. Para el año 2011-2012 se espera una producción de 40 000 quintales y un total de área sembrada de 1536 manzanas. En el caso del maíz cer-ti cado, las manzanas cultivadas pasaron de 561 en el año agrícola 2007-2008 a 635.5 en el año 2010-2011, que signi ca un aumento de 13%. En este mismo período la producción pasó de 32 017 a 34 178 quintales. Para el año 2011-2012 se espera una producción de 55 534 quintales.

[95] De acuerdo a la estrategia económica diseñada el año 2012 ha sido de nido como un año estratégico. Esto debi-do a que es precisamente en este año donde comenzarán a ejecutarse plenamente las política sectoriales de fomento

100

y los grandes proyectos de inversión, como es el caso de la construcción del sistema metropolitano de transporte,49 la modernización del Aeropuerto Internacional El Salva-dor, la negociación del segundo compacto (Fomilenio II), la creación del fondo para nanciar grandes proyectos de infraestructura y el comienzo de operaciones del Banco de Desarrollo de El Salvador. En conjunto, todas estas inicia-tivas sin duda contribuirán a propiciar un clima apropia-do para el fomento de la inversión productiva, a ampliar la capacidad instalada de la economía y a sentar las bases del nuevo modelo económico y social.

Los cambios en el Estado y en el sector seguridad

[96] El análisis realizado en las secciones precedentes evi-dencia un cambio fundamental impulsado por la presente administración: la transformación del Estado salvadoreño. Y es que no podía ser de otra manera, ya que los cambios estructurales e institucionales en la sociedad solo pueden impulsarse mediante la transformación misma del Esta-do. Desde la campaña presidencial se había concluido que con el Estado y el tipo de administración pública que se heredaría no se podría iniciar un proceso de cambio sóli-do y sostenible. Sin embargo, se de nió una estrategia de transformación gradual del Estado y particularmente del aparato gubernamental, que evitara la paralización y que a su vez permitiría ir construyendo una nueva institucio-nalidad estatal moderna y funcional.

101

[97] Un recuento breve de lo que se ha realizado en térmi-nos de modernización y restructuración del Estado con- rma el gran cambio institucional que está en marcha en

El Salvador y que busca restituirle al Estado su función principal, que es de servir como elemento cohesionador de la sociedad. Para ello, ha sido preciso liberarlo de las ataduras a las que ha estado históricamente sometido, tan-to por parte de los grupos de poder como de los partidos políticos, y así ponerlo al servicio de los intereses naciona-les y en función de la construcción de una sociedad más democrática, justa, inclusiva y equitativa. Consecuente con este n, el segundo cambio ha sido otorgarle nuevas funciones, de tal manera que pueda cumplir con e ciencia las responsabilidades que le asigna la Constitución de la república, particularmente las relacionadas con la promo-ción del desarrollo socioeconómico y con la búsqueda de una distribución equitativa de la riqueza nacional.

[98] Los avances, aunque todavía en progreso, son nota-bles, si se considera el poco tiempo transcurrido. En pri-mer lugar, como ya se ha mostrado, el Estado ha ganado autonomía respecto a los grupos dominantes de poder y se ha democratizado en todo lo concerniente a la formula-ción y ejecución de políticas públicas. En segundo lugar, se ha fortalecido en su capacidad de gestión de esas polí-ticas, sobre todo en su diseño y ejecución, y en todo lo re-lacionado con la coordinación y la plani cación del desa-rrollo económico y social. En tercer lugar, se ha acercado más a la población y a los territorios y se ha comenzado

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a desconcentrar y descentralizar. En cuarto lugar, se ha fortalecido nancieramente como resultado de la reforma scal que se ha implementando. En quinto lugar, se ha

vuelto más transparente y se ha reducido la corrupción y el despilfarro.

[99] Por las razones anteriores, puede a rmarse que el go-bierno de la república ha desarrollado un proceso de res-cate de la institucionalidad estatal, que constituye un re-quisito esencial para avanzar hacia una democracia plena. Por supuesto, este proceso está todavía lejos de ser com-pletado. Por ello, el presidente Funes ha dado instruccio-nes precisas para que en lo que resta de su administración se profundice y se consolide, hasta donde sea posible, la reforma del Estado, la que a partir del segundo semestre del presente año se realizará a partir de la implementación del Sistema Nacional de Plani cación, que servirá de eje articulador de dicha reforma.

[100] En el proceso transformador del Estado vale la pena mencionar los cambios sustanciales que han tenido lugar en el sector de seguridad. En primer lugar, se ha cambia-do la concepción acerca de la política estatal de seguridad ciudadana. En efecto, El Salvador, hasta mediados de 2009, contaba con más efectivos de seguridad de las empresas privadas que de la Policía Nacional Civil (PNC). Eso signi- caba que los sectores de mayores ingresos contaban con

protección propia, pero el Estado no brindaba seguridad a la gran mayoría de la población, en momentos en que las

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a) Nuevas leyes

− Ley de Fomento de la Producción− Ley de Reintegro de Derechos Arancelarios− Ley de Creación del Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones− Ley de Creación del Sistema Salvadoreño para la Calidad− Ley del Sistema Financiero para el Fomento al Desarrollo− Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero− Ley de Concesión de la Terminal Portuaria Multipropósito Especializada en

Contenedores, FASE I, del Puerto de La Unión Centroamericana− Ley del Sistema de Tarjetas de Crédito− Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para la Mujeres− Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial− Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo− Ley de Acceso a la Información Pública

b) Reformas a leyes ya existentes

− Reformas a la Ley de Turismo− Reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública− Reformas a Ley de Creación de FOSALUD− Reformas a la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador− Reformas a la Ley de Bancos− Reformas a la Ley del Mercado de Valores− Reformas a la Ley de Ética Gubernamental

c) Decretos ejecutivos

− Decretos Ejecutivos de reforma al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo− Decreto Ejecutivo de Creación PROESA− Decreto Ejecutivo de Creación del CES− Decreto Ejecutivo de Creación del CONASAN− Decreto Ejecutivo de Creación de los Gabinetes de Gestión− Decreto Ejecutivo de Creación del Consejo para el Crecimiento− Decreto Ejecutivo de reforma al Decreto Ejecutivo de Creación del CONIP− Decreto Ejecutivo que contiene disposiciones para evitar toda forma de discri-

minación en la administración pública, por razones de identidad de género y/o de identidad sexual

Recuadro 2. El Salvador, principales reformas del Estado efectuadas, 2009-2011

F : Secretaría Técnica de la Presidencia, 2012.

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pandillas crecían exponencialmente en número y activi-dad criminal. Además, existía una visión de corto alcance del fenómeno de seguridad. No se entendía que se estaba ante una amenaza regional desde Bolivia hasta la fron-tera mexicana-estadounidense que corroía y corrompía a las instituciones.

[101] A diferencia de gobiernos anteriores, la presente ad-ministración elaboró un Plan de Seguridad Pública funda-mentado tanto en el trabajo conjunto en el ámbito centro-americano como en el que se tiene con México, Colombia y Estados Unidos para hacer frente a un fenómeno transna-cional de gran poder económico. Y en lo interno se inició un proceso de fortalecimiento del aparato de prevención y represión del delito y de depuración de las instituciones, esencialmente la PNC y la Dirección de Centros Penales, para remover de las mismas a elementos corrompidos por las organizaciones criminales. Además, se han hecho cons-tantes llamados al Ministerio Público y al Órgano Judicial para que procedan de igual manera. Un hecho de relevan-cia ha sido la audaz decisión presidencial de sumar a la Fuerza Armada en colaboración de la PNC a la lucha contra el crimen organizado. Unos 7 mil efectivos militares y 2852 nuevos agentes policiales engrosaron las fuerzas de seguridad para dar cobertura y protección a cada vez más zonas en todo el territorio nacional. Se aumentó el número de vehículos, de sistemas y aparatos de comunicación, se mejoró el ingreso de los agentes y sus condiciones de tra-bajo. Todo esto fue posible debido al aumento signi cativo

105

que ha registrado el presupuesto del sector de seguridad. Los resultados, al cabo de tres años de labor, comienzan a verse y el Plan a dar los frutos esperados.

p a r t e c u a t r o

109

[101] El gobierno de la república está a punto de comple-tar su tercer año de mandato. Por ello, el presidente Funes instruyó a la Secretaría Técnica de la Presidencia a coor-dinar un proceso de revisión y actualización de la agenda de cambios estructurales e institucionales que se requie-re implementar en lo que resta de su mandato, teniendo en cuenta varios contextos (económico, social y político) en los que se desarrollará la gestión gubernamental en los próximos dos años. Lo que se persigue es alcanzar los grandes objetivos estratégicos que el gobierno se propuso al inicio de la gestión: profundizar la democracia y sen-tar las bases de un nuevo modelo económico y social, a la vez que se avanza en la solución gradual de los principales problemas que afectan a la población.

[102] El ejercicio de actualización de la agenda pendiente de cambios se realizó en el marco del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, en el que encuentran de nidas las apuestas, las prioridades y las metas del quinquenio. Lue-go de un análisis riguroso del estado de avance de dicho

La agenda pendiente de cambios

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plan, y tomando en consideración las restricciones nan-cieras, institucionales y temporales, así como las limitacio-nes derivadas de los diversos entornos (nacional, regional e internacional), el gobierno de la república ha de nido la agenda pendiente de cambios que impulsará en los últi-mos dos años de gestión, y para lo cual se espera contar con el apoyo decidido de los sectores democráticos, pro-gresistas y revolucionarios que aspiran a la construcción de una sociedad más democrática, justa, inclusiva y soli-daria. Se espera además, el acompañamiento solidario de la comunidad internacional en esta tarea histórica.

[103] La agenda de cambios estructurales e institucionales que se desarrollará en lo que resta de la presente adminis-tración es la siguiente:

a) La promoción y búsqueda de un acuerdo nacional sobre el contenido, alcance e implementación de la política de seguri-dad ciudadana y la lucha contra el crimen y el narcotrá co. El gobierno de la república está plenamente conscien-te de que la persistencia de la inseguridad ciudadana, la violencia y el crimen es el principal obstáculo que impide la paz social, la convivencia pací ca y el creci-miento económico. Por ello, en lo que resta de su man-dato, hará todo lo que sea necesario para construir e implementar una política de Estado integral en el área de seguridad que se caracterice por garantizar un ba-lance adecuado entre las medidas de represión y aque-llas de carácter preventivo. Para lograrlo se promoverá

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y buscará un amplio acuerdo nacional que posibilite atender las causas económicas y sociales que están en la base del problema de la violencia y el crimen, prin-cipalmente la falta de oportunidades de empleo y de educación para los jóvenes, sin descuidar por ello la dimensión represiva. De manera simultánea, se inten-si carán los cambios que ya han comenzado a operarse en el sector de seguridad, sobre todo en lo relacionado con la modernización, la profesionalización, la despar-tidización y el fortalecimiento de la Policía Nacional Civil, la coordinación de las distintas agencias de in-teligencia, la coordinación interinstitucional en lo re-ferente a la prevención de la violencia, la ampliación y modernización del sistema carcelario y la depuración de las distintas instituciones del sector de seguridad. Las metas concretas en esta área son reducir de manera permanente los homicidios y las extorsiones, generar oportunidades de trabajo y de educación para los jóve-nes y mejorar las condiciones de vida y de seguridad en las zonas de mayor persistencia delincuencial.

b) La promoción del crecimiento económico y del empleo de ca-lidad mediante el fomento de la inversión productiva y de las exportaciones. Para ello, se profundizarán los cambios en las siguientes áreas:

- La implementación plena del Sistema Nacional Financiero de Fomento, particularmente la consolidación del Ban-co Nacional de Desarrollo (BANDESAL). Esta acción

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será acompañada por la ejecución del Sistema Na-cional de Desarrollo Productivo, que busca apoyar y asesorar a las empresas micro, pequeñas y medianas, al sector cooperativo, a los propietarios individuales y a las mujeres productoras en el proceso de formula-ción de proyectos sólidos que puedan ser nanciados por la banca estatal y en la implementación de dichos proyectos una vez hayan obtenido el nanciamien-to de la banca estatal. Para impulsar adecuadamente este Sistema se procederá a fortalecer la coordinación interinstitucional y se procurará una transformación del Ministerio de Economía, de tal manera que se convierta en un verdadero promotor del desarrollo productivo del país.

- La consolidación de la reforma de la institucionalidad vin-culada con el sector agropecuario y la implementación ple-na del Programa de Agricultura Familiar; se incluirá el desarrollo del sistema de abastecimiento de granos básicos y el fortalecimiento de las instituciones de apoyo técnico al sector. Además, se apoyará decidi-damente la producción de alimentos para que el país siga avanzando en el objetivo de lograr la seguridad alimentaria.

- La aceleración de la ejecución de las políticas sectoriales de fomento y la implementación de un nuevo sistema de incentivos económicos a la inversión privada nacional y extranjera. Con este propósito, en los próximos meses

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se presentarán ante la Asamblea Legislativa, para su discusión y aprobación, un conjunto de reformas a la legislación vinculada con la promoción de las inver-siones y las exportaciones. Entre ellas se encuentran las reformas a la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización, a la Ley de Servicios Inter-nacionales, a la Ley de Inversiones y se promoverán nuevas leyes como son los casos de la Ley de Estabi-lidad Jurídica, la Ley de Firma Electrónica, la Ley de Garantías Mobiliarias y la Ley de Insolvencia. Ade-más, en lo que resta de la presente administración se fomentará una reforma institucional que permita reducir y simpli car los procesos administrativos re-lacionados con el proceso de inversión privada. Esta política será acompañada de una revisión de la legis-lación antimonopólica, con el propósito de promover la competencia leal.

- La concreción de proyectos emblemáticos que involucran inversiones importantes, como es el caso de la concesión del Puerto de La Unión, la modernización del Aero-puerto Internacional El Salvador, la construcción del primer tramo del nuevo Sistema de Transporte Me-tropolitano y el desarrollo, a partir de 2013, del pro-yecto Fomilenio II en la zona costero- marina. En esta misma dirección, se revisará el marco legal e institu-cional del sector energético con el propósito de pro-mover las inversiones en dicho sector y de asegurar un precio competitivo de la energía.

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- El apoyo técnico, nanciero e institucional a las micro, pequeñas y medianas empresas, al sector cooperativo, a los productores individuales y a las mujeres productoras. En los próximos veinticuatro meses el gobierno de la república hará todo lo que esté a su alcance para fortalecer a estos sectores, incluyendo programas de apoyo especí cos que permitan convertirlos en ver-daderos agentes del desarrollo económico y social. En el contexto de estas políticas se promoverá la Ley de Pequeñas y Medianas Empresas, se fortalecerá el mo-vimiento cooperativo, incluyendo las organizaciones de mujeres productoras, y se de nirá, conjuntamente con las organizaciones de veteranos y veteranas del FMLN, el programa de apoyo integral a dicho sector, el que quedará plasmado en un proyecto de ley que será presentado a la Asamblea Legislativa para su discusión y aprobación.

- La consolidación de la reforma scal, que permita el fortalecimiento de las nanzas del Estado y la crea-ción de las bases materiales para la construcción del nuevo modelo económico y social. En particular, se profundizará la lucha contra la evasión, la elusión y el contrabando, se continuará ampliando la base tri-butaria y se avanzará en una mayor racionalización y e ciencia del gasto público, con lo que se evitará afectar la inversión social

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c) La consolidación y la institucionalización del Sistema de Pro-tección Social Universal (SPSU) y de la reforma de salud. Este proceso incluirá la implementación acelerada y la ampliación de la cobertura del programa Comunida-des Solidarias en las zonas urbanas, con el propósito de combatir la pobreza y la exclusión en los asentamien-tos urbanos precarios y de ayudar a los jóvenes en su inserción laboral y educativa. Además se ampliará el programa Ciudad Mujer mediante la construcción y funcionamiento de sedes adicionales en lugares estra-tégicos del territorio nacional y se completará el equi-pamiento de la red de hospitales y la nalización de la reconstrucción y ampliación de unidades de salud y la construcción del Hospital Nacional Especializado de Maternidad «Doctor Raúl Argüello Escolán».

d) La profundización de la reforma de la educación, que hará énfasis en la calidad, en la innovación y en el mejora-miento de la infraestructura educativa. En esta direc-ción se implementará con fuerza la nueva política de innovación, ciencia y tecnología y, en el marco del pro-yecto Fomilenio II se fortalecerá la educación primaria y secundaria de la zona costero-marina del país y se desarrollarán programas de capacitación y formación laboral para la población de dicha zona, incluyendo un programa integral de becas para jóvenes y mujeres.

e) La promoción e impulso de nuevas reformas políticas que for-talezcan la gobernabilidad democrática, el sistema democrático

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y consoliden el Estado social de derecho. Con este propósito, en lo que resta de la presente gestión se promoverá la Ley de Partidos Políticos y se elaborarán y se impulsa-rán propuestas de reforma para asegurar la desparti-dización del Tribunal Supremo Electoral y de otros ór-ganos del Estado. Además, se contribuirá a acelerar el proceso, actualmente en marcha, para volver realidad el voto de los salvadoreños en el exterior y se continuará promoviendo la independencia de poderes del Estado y la participación activa de la sociedad civil en la de ni-ción e implementación de políticas públicas.

f) La profundización de la reforma del Estado mediante la implementación gradual, a partir del mes de junio del pre-sente año, del Sistema Nacional de Plani cación. El nuevo Sistema Nacional de Plani cación tiene cinco áreas estratégicas, en las que se centrarán los esfuerzos en los próximos veinticuatro meses: la plani cación eco-nómica y social, la inversión pública, la cooperación internacional, la modernización del Estado y la plani- cación territorial. Además se priorizará la creación

y consolidación de los espacios institucionales que aseguren la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos y se impulsará la reforma de la Ley de Servicio Civil que busca modernizar la adminis-tración pública y asegurar la estabilidad laboral de los servidores públicos. Como parte de la reforma del Estado se profundizará la lucha contra la corrupción y la impunidad.

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g) La profundización y fortalecimiento de las relaciones políti-cas, económicas y comerciales con los países de Centroamé-rica, América Latina y los países emergentes, como es el caso de Brasil, China e India. Además se profundizarán las relaciones económicas y comerciales con los países de Asia y de Europa. El objetivo estratégico en esta área es diversi car los mercados para nuestros productos y servicios y atraer inversión extranjera.

h) Completar la construcción de un Sistema de Medios Públicos consistente en el fortalecimiento y transformación de los ac-tuales medios de comunicación propiedad del Estado en medios públicos, con una programación inclusiva, de calidad y de ser-vicio. Este sistema, al que ya pertenecen Canal 10 de Tele-visión y Radio Nacional, incorporará a otros medios de comunicación que serán creados en un futuro próximo. Los medios públicos de comunicación del país adopta-rán códigos de ética y guías prácticas que garanticen la libertad de expresión, serán accesibles y su agenda res-ponderá a los temas de genuino interés de la población: democracia y sus valores fundamentales, cultura de paz, derechos humanos, migración, construcción de ciuda-danía, medios ambiente e identidad nacional serán los principales ejes transversales de su programación. Ade-más adoptarán políticas editoriales que piensen más en el ciudadano, antes que en el militante y antes que ser portadores de ideología. Los medios públicos proporcio-narán un adecuado cauce para la discusión y la convi-vencia, y procurarán la cohesión social y la solidaridad.

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Notas

1. Durante la campaña electoral se conformó una amplia alianza electoral que posibilitó el triunfo del presidente Mauri-cio Funes. En esta alianza participaron el FMLN, el Movimien-to Ciudadano Amigos de Mauricio, el Partido Cambio Demo-crático (CD), el Partido Social Demócrata (PSD, en formación) y diversas organizaciones sociales.

2. Este ciclo comenzó con las recientes elecciones de diputa-dos y alcaldes en marzo de 2012 y culminará en marzo de 2014, con la celebración de las elecciones presidenciales. Además, para 2015 están programadas nuevas elecciones de diputados y alcaldes.

3. En este sentido, no es un enfoque tradicional de corto pla-zo sobre la evolución de los principales indicadores económicos y sociales, aunque se hace referencia a ellos en el contexto del análisis estructural.

4. Esta fue una preocupación permanente durante la cam-paña y se sustentaba en dos premisas básicas: a) que el triun-fo electoral era posible, y que por tanto había que trabajar no solo en ganar las elecciones sino también en cómo gobernar, y b) que el primer gobierno de izquierda en la historia en el país

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no podía dedicarse solo a administrar la crisis, sino que tenía el reto de iniciar un proceso de transformación estructural e institucional.

5. En una economía de mercado existe una dependencia estructural del sector privado, ya que son los empresarios los que determinan al nal el nivel de inversión y de empleo. Por supuesto, esta dependencia varía de país a país en función de la capacidad económica de los Estados para desarrollar proce-sos de crecimiento mediante la inversión pública y/o el control de activos estratégicos. En el caso de El Salvador, debido a la debilidad de las nanzas públicas y a la escasez de recursos naturales estratégicos, esta capacidad es muy limitada.

6. Un análisis sobre el agotamiento del modelo económico y social actual se encuentra en el Plan Quinquenal de Desarro-llo 2010-2014 (Gobierno de El Salvador, 2a. ed., San Salvador, 2010).

7. La apuesta estratégica para el año 2024, consensuada por el Consejo Económico y Social referida al nuevo modelo económico y social es la siguiente: «Tener vigente, en el marco del régimen de libertades que la Constitución de la república establece, un modelo de crecimiento y desarrollo integral, sos-tenible, e ciente, equitativo e incluyente, basado en el ordena-miento y la integración territorial y productiva interna, en el aumento de la productividad proveniente de la innovación, la tecnología y el conocimiento, en el fortalecimiento del mercado interno, en la integración con el resto de Centroamérica, y en la profundización y diversi cación de las relaciones comerciales, fomentando el dinamismo de un sector exportador diversi ca-do, consolidado y competitivo». Ver Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, p. 48.

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8. La caída vertical de la producción nacional comenzó en el segundo trimestre de 2008, y llegó a su punto más bajo en el tercer trimestre del año 2009.

9. Los ingresos tributarios disminuyeron 253.5 millones de dólares en el año 2009 con respecto al año 2008 como resultado de la reducción de la actividad económica y del aumento de la evasión.

10. En los últimos meses de gobierno, la administración de Antonio Saca aumentó algunos subsidios y redujo la tarifa del transporte público, todo con el propósito de aumentar las posi-bilidades de triunfo de ARENA en las elecciones de 2009.

11. En una economía dolarizada, la única herramienta dis-ponible para lidiar con las crisis es la política scal, ya que la política cambiaria y monetaria desaparecen.

12. La administración de Alfredo Cristiani, por ejemplo, eliminó la plani cación como herramienta de gestión públi-ca para el desarrollo, y por tanto desapareció el Ministerio de Plani cación. Los cuatro gobiernos de ARENA, por otra parte, abandonaron las políticas de apoyo sectoriales, por conside-rarlas intervencionistas y dañinas para el funcionamiento del mercado y sustituyeron la política social con visión universal, por una versión reduccionista y asistencialista, basada en la fo-calización. Como consecuencia de todo esto el aparato estatal fue desmantelado (sobre todo en el sector agropecuario) y re-estructurado a favor de la acumulación de capital de algunas empresas y en detrimento de las pequeñas y medianas, de los productores individuales, del sector cooperativo e incluso de los empresarios tradicionales que no formaban parte del círcu-lo de poder de ARENA y de los diferentes gobiernos de turno.

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13. Los grupos de poder económico siempre incidieron de forma directa en la composición del gabinete económico. Es-cogían a personas de su con anza o incluso a personajes que respondían de forma directa a sus intereses particulares o gre-miales.

14. En la campaña electoral salieron a la luz pública las dife-rencias entre algunos voceros del FMLN y el candidato Funes y su equipo alrededor de estos temas. Eso generó dudas e incerti-dumbre en el sector privado organizado. En ese momento, para muchos, el candidato Funes era un simple instrumento que es-taba utilizando el partido de izquierda para acceder al poder y a partir de ahí impulsar su proyecto histórico.

15. En el año 2008 la proporción de personas viviendo bajo la línea de pobreza aumentó 6.3% con respecto 2007, ya que pasó de 40.1% a 46.4%. En términos absolutos, este aumento signi có que 22 783 personas ingresaran a la pobreza en el año 2008.

16. En el año 2009, debido a la crisis en Estados Unidos, las remesas familiares disminuyeron 354.9 millones de dólares, lo que representó una reducción de 9.5% con respecto al año 2008.

17. De acuerdo a datos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, entre julio de 2008 y agosto de 2009 se perdieron 39 208 empleos en el sector privado.

18. Debido a la baja recaudación tributaria desde hace va-rias décadas la mayoría de la inversión pública se nancia con recursos externos, en especial préstamos, los que tienen que ser aprobados y rati cados por mayoría cali cada en la Asam-blea Legislativa.

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19. Esta decisión fue el resultado de un análisis pragmá-tico basado en el hecho de que vive alrededor de un tercio de la población salvadoreña en Estados Unidos, de la importancia de los ujos de remesas familiares generados en ese país para la economía nacional y familiar y de la constatación empírica de que el mercado de Estados Unidos es el principal destino de nuestras exportaciones; y que en la composición de la inversión extranjera, la norteamericana tiene un peso fundamental.

20. Este equipo lo componían Carlos Acevedo, futuro pre-sidente del Banco Central de Reserva; Carlos Cáceres, futuro ministro de Hacienda; Héctor Dada Hirezi, futuro ministro de Economía, y Alexander Segovia, quien coordinaba el equipo de transición y sería secretario técnico de la Presidencia. También formó parte del equipo el economista Luis Membreño.

21. Paradójicamente, estas de niciones crearon con ictos con algunos dirigentes del FMLN, quienes interpretaron estas posturas como continuidad y como «neoliberales».

22. La gobernabilidad democrática del país se aseguró la mis-ma noche del triunfo por dos hechos relevantes: el discurso me-surado y conciliador del presidente Funes horas después de ha-ber terminado el proceso electoral y el rápido reconocimiento del triunfo del presidente Funes por parte del presidente Saca, quien fungía a su vez como el presidente de ARENA. Estos dos hechos incidieron de un modo positivo en la construcción de un ambien-te de estabilidad política y social en la etapa de transición.

23. Los acuerdos incluyeron la aprobación de dos présta-mos internacionales por 950 millones de dólares y la emisión y colocación de títulos valores de crédito por 1803.5 millones de dólares (350 millones para la liquidación del Fideicomiso

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para Educación y Seguridad, 800 millones para la conversión de deuda de corto plazo a mediano plazo y 653.5 millones para la emisión de bonos para amortizar los eurobonos que vencían en 2011, a plazos entre 10 y 30 años).

24. El Plan Global Anti Crisis se hizo público el 18 de junio, dieciocho días después de asumir el nuevo gobierno.

25. Como resultado de una valoración política estratégica relacionada con la gestión pública y con la gobernabilidad, se optó por garantizar la estabilidad laboral de todos los emplea-dos públicos. Esta posición nunca fue comprendida por aque-llos que abogaban por una especie de «purga», que consistía en efectuar despidos masivos de funcionarios públicos que fueran militantes o simpatizantes del partido ARENA.

26. En su primera reunión de trabajo, el Consejo de Minis-tros aprobó reformas al Reglamento Interno del Órgano Ejecu-tivo que facultan al secretario para Asuntos Estratégicos y al secretario técnico de la Presidencia para desarrollar procesos de diálogo con diferentes sectores sociales. En cumplimiento de este mandato, en la Secretaría Técnica de la Presidencia se creó la Unidad de Diálogo Social.

27. Durante la primera mitad de la gestión gubernamental, desde la Presidencia se establecieron mesas de diálogo con dife-rentes actores. Secretaría Técnica de la Presidencia abrió mesas bilaterales con los siguientes sectores: Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP); Mesa Agropecuaria; Movimiento Social por un Nuevo País; Concertación Popular por el Cam-bio; Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador; Sector de Veteranos y Veteranas de Guerra del FMLN; Sector de Veteranos de la Fuerza Armada; sector de transporte públi-

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co de pasajeros. En la actualidad, todos los diálogos bilaterales continúan, con la excepción del diálogo bilateral con ANEP. La Secretaría para Asuntos Estratégicos, por su parte, también ha abierto mesas de diálogo con distintos sectores, como es el caso de los empleados públicos organizados; además, esta se-cretaría es la responsable de lidiar con los con ictos laborales y sindicales.

28. Existe una alianza estratégica entre el Gobierno y los sectores rurales y agrícolas aglutinados en la Mesa Agropecua-ria alrededor de la política agropecuaria de nida en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014.

29. Entre los principales acuerdos logrados por la mesa de veteranos y veteranas del FMLN se encuentran la elaboración del censo de veteranos, que está sirviendo de base para diseñar el Programa Integral de Apoyo a los Veteranos y Veteranas de Guerra que el gobierno y las organizaciones de veteranos están trabajando y que próximamente presentarán a la Asamblea Le-gislativa para su discusión y aprobación. Por lo demás, en dicha mesa se han acordado medidas de apoyo a la población más vulnerable del sector.

30. Solo basta recordar la forma inconsulta y precipitada como se aprobó la dolarización y el Tratado de Libre Comer-cio con Estados Unidos para constatar esta forma autoritaria de ejercer el poder.

31. ANEP forma parte de las juntas directivas u órganos de decisión en más de cuarenta instituciones gubernamentales, mientras que el resto de la sociedad civil tiene una participa-ción marginal. Este desbalance re eja la estructura de poder que ha prevalecido en el país a lo largo de su historia.

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32. El CES fue creado mediante decreto ejecutivo y está com-puesto por los siguientes sectores: 30 miembros de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP); 20 miembros del sec-tor social, representado por el Frente Social por un Nuevo País y la Concertación Popular por el Cambio; 10 miembros del sector sindical, representado por el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador y 8 miembros del sector académico repre-sentado por FUSADES, FUNDAUNGO, FLACSO, FUNDE, UES, UCA, la Universidad Don Bosco y la Universidad José Matías Delgado. El CES lo coordina el gobierno de la república por me-dio del secretario técnico de la Presidencia. El PNUD contribuye con la administración y operatividad de dicha instancia.

33. Dicho boicot se ha efectuado de diversas formas: me-diante una política de desprestigio del CES, cuestionando la representatividad de algunos sectores participantes, utilizando tácticas dilatorias para evitar que se obtengan resultados con-cretos y, algunas veces, mediante el boicot directo.

34. En diciembre de 2011, la Corporación de la Cuenta Reto del Milenio anunció que El Salvador había sido elegido para un segundo compacto (el primero se está desarrollando en la zona norte del país e incluye, entre otros aspectos, la construcción de la carretera longitudinal del norte). En la actualidad se trabaja en el diseño del proyecto, y ya ha comenzado la fase de consul-ta que se llevará a cabo a lo largo de los próximos tres meses.

35. El segundo Territorio de Progreso se desarrollará en la zona norte de los departamentos de San Miguel, Morazán y La Unión.

36. El Consejo del Territorio está compuesto por 120 miem-bros: 60 representantes de la sociedad civil y 60 representantes

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del sector público; se incluyen los seis alcaldes de los munici-pios en donde se desarrolla la iniciativa.

37. Una explicación amplia del Sistema de Protección Social Universal se encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, pp. 63-72.

38. A partir del mes de abril del presente año se incluyó como bene ciarios de la Pensión Básica Universal a todos los veteranos y veteranas del FMLN inscritos en el censo de vete-ranos.

39. Los participantes del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) reciben 100 dólares mensuales y capacitación la-boral. A cambio, cooperan en proyectos comunitarios que favo-recen a la población local.

40. Por ejemplo, la administración de Antonio Saca imple-mentó el programa Red Solidaria, que incluía el otorgamiento de transferencias monetarias condicionadas a familias rurales de los 77 municipios más pobres, y el programa de entrega de semilla mejorada, que se otorgaba de manera discriminada y en función de intereses partidarios. El monto total invertido en dichos programas el año 2008 fue de solamente 35.43 millones de dólares (11.17 millones en Red Solidaria y 24.25 millones en semilla mejorada).

41. Los ECOS son de dos tipos. Los ECOS familiares están integrados por tres profesionales en salud (medicina, enferme-ría y auxiliar de enfermería), promotores de salud (según la po-blación total a cargo) y un polivalente; y los ECOS especializa-dos, que están conformados por nueve profesionales (pediatría, ginecobstetricia, medicina interna, sioterapia, educación para

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la salud, nutrición, psicología, enfermería, auxiliar de enferme-ría), dos laboratoristas clínicos y tres o cuatro profesionales en odontología según el área.

42. En Ciudad Mujer, de Lourdes, Colón, funciona un ECOS especializado con énfasis en salud sexual y reproductiva; y en el Bajo Lempa, Usulután, existe otro que se especializa en en-fermedad renal crónica, ya que hay una elevada incidencia en esa zona.

43. Este es el caso, por ejemplo, del draw back, que fue eli-minado en el año 2010 y que representaba un costo scal de alrededor de 25 millones de dólares al año.

44. En el año 2008, el costo de los subsidios ascendió a cerca de 400 millones de dólares.

45. La Ley de Acceso a la Información Pública es conside-rada por el Centre for Law and Democracy de Canadá como la cuarta mejor ley de su tipo entre 89 países del mundo.

46. En algunos casos la oposición al cambio se ha traduci-do en golpes de Estado o en procesos de inestabilidad social y política impulsados por actores internos, muchas veces con la complicidad o el involucramiento directo de actores internacio-nales. En otros casos, en prácticas sistemáticas de oposición a los gobiernos que promueven e impulsan dichos cambios, con el propósito de desprestigiarlos y desgastarlos. En ambas situa-ciones, algunos medios de comunicación tienen un rol central.

47. En las reformas realizadas al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, se le asignó a la Secretaría Técnica de la Pre-sidencia la responsabilidad de organizar y coordinar el Sistema

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Nacional de Plani cación y el Sistema Nacional de Estadísticas e Indicadores. Ambos sistemas están diseñados y su implemen-tación comenzará en el segundo semestre del presente año.

48. Actualmente se está negociando con la MCC el conteni-do y alcance global del proyecto Fomilenio II, cuyo convenio se espera rmar a nales del presente año y cuya implementación está prevista para 2013.

49. En el mes de junio iniciará la construcción de la infraes-tructura del primer tramo con nanciamiento proveniente de un préstamo de 50 millones de dólares del Banco Interamerica-no de Desarrollo.

El camino del cambio en El Salvador. Creando las bases de una sociedad de-mocrática, incluyente y equitativa, se terminó de imprimir a los vein-

ticuatro días del mes de mayo de 2012 en Impresos Múltiples, San Salvador, El Salvador. En su composición se usaron

tipos Palatino Linotype 12/16, 10/13; Frutiger LT 9/11 y St Ride 16/18 pts. Para la impresión de

los interiores se usó papel Ledger de 24 g; y para los forros, cartulina fold-

cote c-14 laminada mate. La edición consta de 5000

ejemplares.

Casi tres años han pasado desde que el primer gobierno de izquierda elegido

democráticamente llegó al poder en El Salvador. Los avances, aunque todavía en progreso, son notables, si se considera el poco tiempo transcurrido. El Estado se ha fortalecido en su capacidad de gestión de políticas públicas y en todo lo relacionado con la coordinación y la planificación del desarrollo económico y social, se ha acercado más a la población y a los territorios, se ha fortalecido financieramente como resultado de la reforma fiscal que se ha implementando y se ha vuelto más transparente y se ha reducido la corrupción y el despilfarro.