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El camino del cambio en El Salvador Creando las bases de una sociedad democrática, incluyente y equitativa

Gobierno de El Salvador, mayo 2012 

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Introducción  

 

 

 

 

 

 

 

 

[1.] Casi tres años han pasado desde que el primer gobierno de izquierda elegido 

democráticamente  llegó  al  poder  en  El  Salvador.  En  ese  entonces,  una  de  las 

principales  promesas  de  campaña  que  permitió  aglutinar  a  amplios  sectores 

revolucionarios,  democráticos  y  progresistas  alrededor  de  la  candidatura  de 

Mauricio Funes1 fue el compromiso de impulsar un proceso de cambio estructural 

e institucional que, por una parte, contribuyera a solucionar de manera gradual los 

principales  problemas  que  afectan  a  la  población,  y  por  otra,  posibilitara  la 

construcción, en el mediano y largo plazo, de una sociedad más justa, democrática, 

inclusiva y  solidaria,  como  la que  soñaron  (y por  la que muchos murieron y  se 

sacrificaron)  cientos  de  miles  de  jóvenes,  hombres  y  mujeres  a  lo  largo  de  la 

historia nacional.  

 

[2.] El candidato Funes y su equipo de trabajo siempre tuvieron clara la diferencia 

que existe en términos de poder entre victoria electoral y triunfo revolucionario y 

había plena conciencia de que la nueva administración gobernaría e impulsaría el 

proceso de cambio en condiciones internas y externas muy adversas y en medio de 

la  crisis más  profunda  del  capitalismo mundial  en  su  fase  de  globalización.  En 

consecuencia, se asumió desde el principio que la tarea histórica fundamental del 

primer  gobierno  de  izquierda  no  era,  como  algunos  sugieren,  «hacer  la 

revolución», sino más bien desencadenar un proceso sólido de cambio estructural e 

institucional  que  permitiera  sentar  las  bases  sobre  las  cuales  futuros  gobiernos 

comprometidos con el cambio pudieran seguir construyendo. 

 

[3.] Por las razones anteriores, durante la campaña electoral y luego, en el período 

de  transición  de mando,  se  hizo  un  análisis  constante  de  los  contextos  político, 

económico y social, tanto nacionales como regionales e internacionales, en los que  

la nueva administración ejercería el poder a partir de  junio de 2009. Este ejercicio 

tuvo como objetivo definir la naturaleza, el contenido y el alcance del cambio que 

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de manera  realista  se podía aspirar. Al  final  se  concluyó que el principal  legado 

que  el  gobierno  del  presidente  Funes  podría  dejarle  al  país  no  era  la 

transformación total de  la sociedad, sino otro más modesto, pero fundamental en 

términos históricos:  impulsar un proceso de cambios estructurales e  institucionales que 

permitiera modificar por primera vez en la historia del país la forma de ejercer el poder, que 

profundizara la democracia y que sentara las bases de un nuevo modelo económico y social. 

Esto  suponía,  por  supuesto,  reformar  de  manera  profunda  el  aparato 

gubernamental y ponerlo en función del proceso de transformación. 

 

[4.] Ahora que está por cumplirse el tercer año de esta administración y que el país 

ha entrado en otro ciclo político electoral,2 es un momento propicio para  realizar 

un  recuento  general  sobre  el  cambio  iniciado  en  junio  de  2009,  destacando  la 

dimensión estructural y transformativa de dicho proceso, así como sus impactos de 

corto, mediano y  largo plazo.3 En  concreto,  se pretende  informar  a  la población 

salvadoreña sobre  la  labor del gobierno de  la república, así como contribuir a un  

mayor entendimiento  sobre el proceso político  inédito que ha  tenido  lugar en el 

país. A la vez, se busca llamar la atención de todas las fuerzas sociales y políticas 

comprometidas  con  la  democracia  y  la  justicia  social  sobre  la  necesidad  de 

reafirmar  y  fortalecer  las  alianzas  políticas  y  sociales  que  permitan  impulsar  y 

profundizar  los  cambios  estructurales  e  institucionales  necesarios para  construir 

un mejor país. 

 

 

[5.] Con  tales propósitos, el presente documento se ha dividido en cuatro partes. 

La primera incluye un breve resumen del diagnóstico político, económico y social 

que sirvió de base para  la  formulación de  la estrategia de cambio que  impulsa el 

gobierno  de  la  república  desde  junio  de  2009.  En  la  segunda,  se  presenta  la 

estrategia  global  de  cambio,  sus  objetivos  estratégicos  y  sus  fases  de 

implementación.  La  tercera  aborda,  desde  una  perspectiva  estructural  y 

transformativa, los principales cambios que ya han ocurrido o que están teniendo 

lugar  en  las  esferas  del  poder,  de  la  economía  y  de  la  sociedad,  así  como  sus 

implicaciones para el bienestar social, para el desarrollo y para la democracia. En la 

cuarta  parte  se  presenta  la  agenda  pendiente  de  cambios  que  la  presente 

administración pretende impulsar en lo que resta del mandato.  

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El diagnóstico de la realidad que sustentó la estrategia de cambio  

 

 

 

 

 

 

 

 

[6.]  Durante  el  período  de  campaña  electoral,  el  entonces  candidato Mauricio 

Funes y  su equipo de  trabajo debatieron de  forma  constante  la estrategia que  se 

seguiría para  llevar a cabo el proceso de cambio estructural e  institucional, en el 

caso de  que  se  lograra  llegar  a  la Presidencia de  la República.4  Se partió de un 

análisis que  incluyó un diagnóstico de  la situación socioeconómica así como una 

valoración sobre la estructura de poder existente en el país y sus implicaciones en 

términos  del  tipo  y  del  ritmo  del  cambio  que  en  realidad  se  podía  inducir.  En 

particular,  se  analizó  con  cuidado  cuales  serían  los  verdaderos  márgenes  de 

maniobra que  tendría el nuevo gobierno para  la definición e  implementación de 

políticas públicas y cómo dichos márgenes podrían modificarse en función de  las 

actuaciones  de  los  diferentes  actores  de  poder,  tanto  nacionales  como 

internacionales.  Las  conclusiones  (e  implicaciones) más  importantes  del  análisis 

fueron las siguientes: 

 

a) En  el  plano  del  poder  se  partió  de  un  hecho  básico:  que  el  eventual triunfo  en  las  elecciones y  el acceso al  control del Órgano Ejecutivo no 

significaba  que  la  nueva  administración  sería  capaz  de  implementar 

todos los cambios estructurales e institucionales que el país requería. Por 

el  contrario,  se  asumió que  la  configuración histórica de poder no  solo 

continuaba intacta, sino que se había fortalecido en las últimas décadas, y 

que por  tanto  era  imprescindible  establecer alianzas políticas y  sociales 

(nacionales e internacionales) que modificaran la correlación de fuerzas a 

favor del  cambio. Se concluyó además que para modificar  la estructura 

de  poder  sería  necesario  desarrollar  una  nueva  forma  de  gobernar  o, 

5 

 

dicho de otro modo, de cambiar  la  forma de ejercer el poder en el país. 

Este  punto  es  fundamental  para  entender  la  actuación  del  presente 

gobierno, ya que al contrario de otras visiones de  izquierda, siempre se 

tuvo  clara  la  diferencia  que  existe  en  términos  de  poder  entre  victoria 

electoral y revolución.  

b) Vinculado  con  lo  anterior,  se  estableció  de manera  estratégica  que  las 

posibilidades de éxito del nuevo gobierno dependerían de su capacidad 

de asegurar  la gobernabilidad democrática. Por esta razón se  interiorizó 

desde  el  inicio  que  el  proceso  de  transformación  estructural  e 

institucional  se  efectuaría  en  el marco que define  la Constitución de  la 

república;  es  decir,  en  el  contexto  del  respeto  del  estado  social  de 

derecho,  del  régimen  político  democrático  y  de  la  existencia  de  una 

economía de mercado, en donde el sector privado tiene un rol central en 

el proceso de  inversión y de generación de empleo. Este reconocimiento 

suponía,  por  una  parte,  establecer  un  nuevo  tipo  de  relaciones  con  el 

sector empresarial que no implicara la subordinación del Gobierno a  los 

intereses privados; y por otra parte, imponía el reto de generar un clima 

mínimo  de  confianza  para  la  inversión  privada,  tanto  nacional  como 

extranjera.5 

c) En la dimensión económica, se partió de la constatación empírica de que 

el  modelo  económico  y  social  que  se  heredaría  estaba  totalmente 

agotado,6 y que por tanto el reto fundamental del nuevo gobierno desde 

una  perspectiva  estratégica  sería  sentar  las  bases  de  uno  nuevo,  que 

estuviera fundamentado en el dinamismo de la inversión productiva, en 

la  existencia de una  fuerza  laboral  calificada  y productiva  y  que  fuera 

capaz de asegurar una distribución equitativa de la riqueza.7 Además, era 

seguro  que  la  nueva  administración  gobernaría  en medio  de  la  crisis 

económica y social más grave desde la época de guerra, y en el momento 

en  que  Estados Unidos  y  el  capitalismo mundial  se  encontraban  en  la 

crisis financiera más profunda desde la gran crisis de los años treinta del 

siglo  pasado.  Por  ello,  se  concluyó  que  para  avanzar  en  el  proceso  de 

cambio  prometido  se  requeriría  diseñar  una  estrategia  novedosa  y 

creativa que combinara medidas de corto plazo para lidiar con la crisis y 

medidas  estructurales  cuyo  impacto  pleno  solo  se  concretaría  en  el 

mediano plazo.  

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d) Relacionado con  lo anterior, se proyectó que durante todo el período de gobierno, y en particular en el primer año y medio, los márgenes para la 

definición  e  implementación  de  políticas  públicas  serían  bastante 

reducidos. Esto debido a la persistencia de la crisis económica interna8 e 

internacional,  a  la  grave  situación  fiscal  resultante  de  la  caída  de  los 

ingresos  tributarios9  y  a  la  adopción de medidas populistas del último 

gobierno de ARENA10; a  los escasos  instrumentos de política económica 

disponibles  para  lidiar  con  la  crisis11,  y  a  la  existencia  de  un  aparato 

gubernamental  obsoleto,  ineficiente  y  centralizado  que  había  sido 

restructurado  profundamente  durante  veinte  años  por  los  cuatro 

gobiernos de  la derecha a  favor de algunos  intereses empresariales y en 

detrimento de las tareas del desarrollo.12 

e) Asimismo  se  previó  que  el  nuevo  gobierno  enfrentaría  un  entorno 

potencialmente  adverso  para  la  inversión  privada:  persistía  la  crisis 

económica internacional, regional y nacional; existían reservas y temores 

por  parte  de  los  sectores  empresariales  hacia  el  FMLN  y  había 

incertidumbre,  entre  los  grupos  de  poder  económico  sobre  el  futuro 

manejo económico, derivada de su pérdida de control sobre el gabinete 

de  gobierno  —especialmente  el  gabinete  económico―.13  Además, 

surgieron  diferencias  durante  la  campaña  electoral  entre  el  candidato 

presidencial  y  algunos  miembros  de  la  dirigencia  del  FMLN  en  lo 

concerniente a temas sensitivos para los empresarios, como es el caso de 

la dolarización,  los tratados de  libre comercio,  los controles de precios y 

las  relaciones  internacionales,  en  particular  con  Estados  Unidos  y 

Venezuela.14  En  fin,  se  esperaba  que  el  nuevo  gobierno  enfrentara 

durante  toda  la  gestión  la  franca  oposición  de  una  parte  del  sector 

privado organizado y de algunos empresarios vinculados históricamente 

al partido ARENA. Sin embargo, se consideró que existía  la posibilidad 

(y  la necesidad) de establecer  relaciones cordiales y de cooperación con 

empresarios  nacionales  e  internacionales  y  se  constató  que  existía  un 

importante sector empresarial comprometido con los cambios, con el que 

se podían establecer acuerdos y alianzas.  

f) En el ámbito social, se anticipaba que  la  llegada del primer gobierno de 

izquierda  al  poder  generaría  enormes  expectativas  de  cambio  que  se 

traducirían en un aumento de las demandas sociales por muchas décadas 

postergadas, sobre todo de parte de los sectores sociales organizados, que 

además reclamarían una mayor participación en la toma de decisiones de 

7 

 

política pública. Esta situación coincidiría con un aumento de la pobreza15 

y  la  marginalidad  provocada  por  la  disminución  de  las  remesas 

familiares16  a  causa de  la  crisis  en Estados Unidos; por  el  aumento del 

desempleo17  y  del  subempleo,  derivado  de  la  caída  de  la  producción 

nacional; por  la existencia de un deficiente sistema de servicios sociales 

básicos, sobretodo en el ámbito de  la salud pública y por  la ausencia de 

una política social efectiva que protegiera a la población más vulnerable 

del impacto de la crisis económica.  

g) Respecto a  los  retos que enfrentaría  la  futura gestión gubernamental  se 

identificaron, entre otros: la falta de experiencia de muchos de los futuros 

funcionarios  y  funcionarias  de  alto  nivel  en  las  labores  públicas;  la 

existencia de una burocracia estatal no necesariamente identificada con el 

proceso de cambio y en parte conformada por seguidores y cuadros del 

partido ARENA y  la composición del Gobierno, que reflejaría en buena 

medida  la  política  de  alianzas  electorales  del  candidato  Funes,  lo  que 

podía  traducirse  en  potenciales  problemas  de  coordinación 

interinstitucional. Además, no se descartaban conflictos entre el Gobierno 

y la dirigencia del partido FMLN debido al disentimiento en temas como 

la agenda económica y la agenda internacional, y a la forma en que cada 

uno entendía el concepto y el alcance del cambio y la forma de gobernar.  

h) Ante  la nueva composición de  la Asamblea Legislativa, que  le otorgaba 

veto  a  los  dos  partidos mayoritarios  en  las  decisiones  que  requerirían 

mayoría calificada ―el FMLN obtuvo 35 y ARENA 32―, se concluyó que 

la única manera de evitar la ingobernabilidad y de no quedar atrapado en 

los  intereses  partidarios  era mediante  la  adopción  de  una  política  de 

alianzas  realista  y  pragmática  con  todos  los  institutos  políticos  que 

constituían ese órgano. Se  tenía  la plena convicción de que solo de esta 

manera  se  podía  asegurar  la  gobernabilidad  democrática  del  país, 

avanzar  en  la  agenda  de  cambios  y  acceder  a  los  recursos  externos 

requeridos para financiar la inversión pública.18 La experiencia legislativa 

de  los últimos  tres  años ha mostrado  la validez de  este planteamiento. 

Dada  la  recomposición de  la Asamblea Legislativa  luego de  la división 

del partido ARENA, el gobierno de la república tuvo que desarrollar una 

política  de  alianzas  pragmática  pero  responsable,  tanto  con  el  partido 

FMLN  como  con otros partidos de derecha, para alcanzar  las mayorías 

necesarias que permitieran impulsar la agenda de cambios y asegurar la 

gobernabilidad democrática.  

8 

 

i) En el plano  internacional  se  consideró que era  factible que un eventual 

gobierno de  izquierda  tuviera muchas  simpatías  y  virtuales  aliados,  lo 

que  representaba  una  oportunidad  única  para  construir  una  coalición 

internacional  que  por  una  parte  sirviera  de  contrapeso  a  los  poderes 

fácticos internos que se opondrían a los cambios; y por otra, contribuyera 

a ampliar los márgenes de maniobra del Gobierno mediante la obtención 

de  financiamiento  externo  fresco  y  el  apoyo  técnico  y  político  de  la 

comunidad internacional. En cuanto a las relaciones con Estados Unidos, 

no cabía duda de la importancia estratégica de reforzar las relaciones con 

ese  país,19  pero  sin  caer  en  la  política  de  sumisión  practicada  por  los 

gobiernos de ARENA.  Igualmente  se definió desde  el principio  que  se 

profundizarían  las  relaciones  con  Centroamérica,  el  resto  de  América 

Latina  y  el  Caribe,  se  reanudarían  las  relaciones  con  Cuba  y  se 

fortalecerían  las relaciones con Venezuela pero que no se formaría parte 

de la iniciativa ALBA. 

[7.] Con base en el análisis anterior se definió una estrategia política que comenzó 

a implementarse durante la campaña electoral y que se terminó de afinar en la fase 

llamada de  transición,  es decir, desde  el momento  en que  se  conoció  la victoria 

electoral  hasta  el momento  que  se  asumió  formalmente  el  control  del  Órgano 

Ejecutivo, el 1 de junio de 2009.  

 

[8.]  El  diagnóstico  realizado  fue  esencialmente  correcto,  aunque  incompleto. 

Además,  desde  junio  de  2009  hasta  la  fecha  han  ocurrido  varios  sucesos 

imprevisibles que han complicado  la  labor gubernamental,  incidiendo de manera 

negativa  en  la  actividad  económica  y  afectando  las  condiciones  de  vida  de  la 

población. Sin duda alguna el hecho más notable que nadie en el país podía haber 

anticipado ha sido el impacto negativo de los eventos naturales ocurridos durante 

la  presente  administración.  En  efecto,  El  Salvador  ha  sufrido  cinco  fenómenos 

climáticos  de  gran  magnitud  en  apenas  tres  años:  cuatro  tormentas  tropicales        

—Ida, Agatha, Álex y Mathew— y  la depresión  tropical 12E.  Juntas ocasionaron 

244 muertes, afectaron a más de medio millón de personas y obligaron a albergarse 

a más de 86 mil. Los daños materiales ocasionados por estos fenómenos han sido 

enormes:  solamente  las  tormentas  Ida  y  Agatha,  y  la  depresión  tropical  12E, 

ocasionaron daños y pérdidas por un monto de  1267.3 millones de dólares, que 

equivale al 5.9% del producto interno bruto (PIB). Además, los daños ocasionados 

en  la  producción  nacional  impidieron  alcanzar  las  metas  proyectadas  de 

9 

 

crecimiento. Por ejemplo, el impacto negativo de la depresión tropical 12E sobre la 

producción                            —sobre todo agropecuaria— fue de alrededor de un 

punto porcentual del PIB. Esta  fue  la razón por  la que  la  tasa de crecimiento del 

PIB  del  año  2011  fue  de  solo  1.5%  y  no  2.5%,  como  estaba  originalmente 

programada. 

 

 

CUADRO 1 

El Salvador, daños causados por desastres naturales recientes 

 

 Tormenta Ida 

(noviembre, 2009) Tormenta Agatha (mayo, 2010) 

Depresión tropical 12E (octubre, 2011) 

Fallecidos  198  12  34 

Afectados  122 000  120 000  500 000 

Albergados  4200  14 800  56 0000 

Nivel máximo de agua acumulada 

483 mm (19 in)  672 mm (26.4 in)  1513 mm (59.5 in) 

Promedio nacional de agua acumulada 

248 mm (9.7 in)  274 mm (10.7 in)  747 mm (29.4 in) 

Daños y pérdidas estimadas 

314.8 millones de dólares (1.44% del PIB) 

112.1 millones de dólares (0.5% del 

PIB) 

902.4 millones de dólares (4% del PIB) 

Agricultura 

Daños en cosechas de granos básicos y en 

cultivo del café por 27.5 millones de dólares 

Daños en cultivos, granos básicos y otros por 11.4 

millones de dólares 

Daños en cultivos, granos básicos y otros por 105.3 millones de 

dólares 

Territorios afectados 

Zona central, en especial, San Vicente y La Paz 

Buena parte de la zona oriental y 

costera 

Daños en 181 municipios (70% del 

país) 

Puentes 55 dañados 24 colapsados 

25 dañados  26 dañados 8 colapsados 

Viviendas dañadas y en riesgo 

2350  8272  8118 

Daños en carreteras 

132 carreteras  61 carreteras  40% de la red vial 

Escuelas dañadas 

111  378  947 

Unidades de salud dañadas 

28  20 19 hospitales 238 unidades de salud 

 

FUENTE: Elaborado a partir de datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y 

Secretaría Técnica de la Presidencia, 2012 

10 

 

 

[9.] De manera simultánea a estos eventos naturales, en el transcurso de la presente 

administración, hubo dos choques económicos externos: uno de oferta, provocado 

por la crisis internacional, y particularmente de Estados Unidos, en los años 2008 y 

2009, que llevó al país a la crisis económica más grave desde la época de guerra y 

que ocasionó aumento notable del desempleo; y uno de precios, entre 2010 y 2011, 

provocado  por  el  aumento  internacional  de  los  precios  de  los  alimentos  y  del 

petróleo y sus derivados, que se tradujo en un aumento de la inflación interna, lo 

que a su vez afectó negativamente el costo de la vida y los costos de producción de 

las empresas.  

 

 

[10.] En suma, desde el año 2009 hasta la fecha, los choques internos y externos de 

naturaleza económica y extra económica que han afectado negativamente al país y 

las condiciones de vida de  la población, han reducido  los márgenes de maniobra 

de  la  presente  administración  para  la  definición  e  implementación  de  políticas 

públicas, ya que han puesto presiones adicionales a  las  finanzas públicas, y han 

obligado  a  reorientar  recursos  que  estaban  destinados  a  otras  prioridades 

nacionales. De manera que se ha retrasado el diseño y el desarrollo de programas y 

proyectos estratégicos para procurar el cambio estructural e institucional. 

 

 

   

11 

 

GRÁFICO 1 

El Salvador, evolución de los precios internacionales de los alimentos y del 

barril de petróleo (dólares/tonelada y precios promedios) 

 

 

FUENTE:  Datos  de  la  Confederación  Nacional  de  Asociaciones  de  Productores 

Agropecuarios y el Banco Central de Reserva, 2012. 

 

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Maíz amarillo Maíz blancoTrigo Arroz blancoPrecio promedio barril de petróleo

12 

 

La estrategia de cambio y sus fases de implementación  

 

 

 

 

 

 

[11.] Además del objetivo obvio de ganar las elecciones presidenciales la estrategia 

política  implementada  en  la  campaña  electoral  también  buscó  generar  las 

condiciones mínimas que posibilitaran  la gobernabilidad del país y  la ampliación 

de los espacios de maniobra para enfrentar la crisis económica y fiscal una vez se 

accediera  al  gobierno.  Con  eso  en  la mira  se  tomaron  acciones  para  reducir  la 

incertidumbre y  la  ansiedad de  los  sectores  empresariales y de  algunos  sectores 

medios  y  profesionales,  así  como  para  evitar  una  fuga masiva  de  capitales.  El 

compromiso  del  candidato  Funes  con  la  democracia,  de  respetar  el  orden 

constitucional —y por tanto la propiedad privada en función social y el estado de 

derecho—;  la  definición  precisa  y  contundente  sobre  temas  sensibles  como  la 

dolarización,  los  tratados de  libre  comercio,  las privatizaciones,  los  controles de 

precios,  las  relaciones con Estados Unidos y Venezuela, y  la conformación, en  la 

etapa de transición, del equipo económico20 formaron parte de esta estrategia.21 

 

 

[12.] La  estrategia política  se  resumió  en  el  concepto de  «cambio  seguro»,  en  el 

sentido de que el proceso de cambio estructural e institucional que se impulsaría se 

caracterizaría por  su  gradualidad,  su predictibilidad  y  su  compatibilidad  con  el 

orden constitucional vigente. Por supuesto, este eslogan no solo era un asunto de 

campaña, sino que  reflejaba el pensamiento político y democrático del candidato 

Funes y  su  equipo de asesores y  tenía  como  fundamento  el diagnóstico  sobre  el 

poder recién expuesto. Ya en el gobierno, la estrategia de cambio seguro sirvió de 

marco general para la elaboración del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014. 

 

 

[13.] Una vez conocido el resultado electoral se comenzó a preparar la transición. 

Esta etapa era decisiva debido a la necesidad imperiosa de que el gobierno saliente 

tomara medidas fiscales que ampliaran los márgenes de maniobra del nuevo para 

13 

 

lidiar con la crisis fiscal, que en ese momento estaba fuera de control. De hecho, en 

junio de 2009, cuando el presidente Funes asumió el control del Órgano Ejecutivo, 

el déficit fiscal era de 1393.8 millones de dólares, cantidad equivalente al 6.3% del 

PIB.  Pero  lo  más  grave  era  la  crisis  de  liquidez,  que  se  expresaba  en  una 

incapacidad del Gobierno de honrar sus compromisos de corto plazo,  incluido el 

pago de la planilla salarial, la provisión de bienes y servicios básicos y el pago de la 

deuda. 

 

 

[14.] Por otra parte, el período de  transición era  fundamental para asegurar una 

estabilidad social y política mínima que favoreciera el inicio de la nueva gestión, y 

por  el  hecho  de  que  era  la  primera  vez  en  la  historia  del  país  que  ocurría  una 

alternancia entre un gobierno de derecha (que llevaba casi veinte años en el poder) 

y  uno  de  izquierda  elegido  democráticamente.  Desde  otra  perspectiva,  la 

transición  también  era  esencial para  el presidente  electo y  su  equipo de  trabajo, 

quienes  tenían  la  tarea monumental de definir un programa de corto plazo para 

enfrentar la crisis económica y social y el reto histórico de cambiar, desde el mismo 

inicio, la forma de gobernar.  

 

 

[15.] En términos del proceso de cambio,  los hechos más relevantes de  la fase de 

transición fueron al menos tres. El primero fue sin duda haber logrado una notable 

estabilidad política,22 que a su vez evitó la fuga de capitales y posibilitó que el país 

continuara  funcionando  sin  sobresaltos.  El  segundo  fue  la  negociación  e 

implementación  de  medidas  fiscales  relacionadas  con  el  manejo  de  la  deuda 

pública  interna  y  externa,  acordadas por  los  equipos de  transición del  gobierno 

saliente y del entrante, y promulgadas por la Asamblea Legislativa con el respaldo 

de  todos  los  partidos  políticos  allí  representados.23  Estos  acuerdos  no  solo 

ampliaron los márgenes de maniobra del nuevo gobierno en el área fiscal sino que 

además contribuyeron a aumentar la confianza de la comunidad internacional, ya 

que representaban una prueba concreta del compromiso del presidente Funes con 

la estabilidad macroeconómica y fiscal.  

 

 

[16.]  De  manera  complementaria  el  equipo  económico  del  presidente  Funes  

estableció  contactos  y  negociaciones  con  los  organismos  financieros 

internacionales, particularmente con el Fondo Monetario Internacional  (FMI), con 

el que el gobierno de Antonio Saca había  firmado un acuerdo Stand‐by que en el 

momento de la campaña electoral no estaba vigente debido al incumplimiento de 

14 

 

las  metas  fiscales.  En  una  reunión  crucial  realizada  en  Guatemala,  el  equipo 

económico del gobierno electo hizo una renegociación con las autoridades del FMI. 

El nuevo acuerdo tendría una duración de tres años, lo que le permitiría al nuevo 

gobierno  manejar  las  finanzas  públicas  y  la  deuda  desde  una  perspectiva  de 

mediano plazo. Por el lado del gasto se acordaron medidas poco ortodoxas, como 

el aumento de  la  inversión  social para proteger a  la población más pobre de  los 

efectos  de  la  crisis  económica  nacional  e  internacional  y  la  utilización  de  la 

inversión  pública  como  un  instrumento  contracíclico  para  generar  empleos  y 

coadyuvar  a  la  reactivación  de  la  economía  durante  la  crisis.  Como  puede 

observarse,  el  acuerdo  negociado  con  el  FMI  está  lejos  de  ser  un  programa 

ortodoxo y «neoliberal», como sostienen algunos detractores del Gobierno, ya que 

los programas tradicionales de ese instituto propugnan por un ajuste fiscal basado 

en la reducción del gasto (incluido el gasto social) y de la inversión pública, lo que 

suele acarrear grandes costos sociales, sobre todo para la población más pobre. 

 

 

[17.] El tercer hecho importante de la transición fue la elaboración del Plan Global 

Anti Crisis. Una vez ampliados los espacios fiscales y asegurada la gobernabilidad 

en el corto plazo, el equipo económico del nuevo gobierno se concentró en diseñar 

la estrategia de cambio estructural que se impulsaría a partir del 1 de junio de 2009. 

Con  base  en  la  nueva  información  económica  y  fiscal  proporcionada  por  el 

gobierno saliente y por los organismos financieros internacionales —que indicaba 

que la crisis económica y la situación fiscal era mucho más grave de lo que se creyó 

en un inicio— y tomando en consideración el diagnóstico elaborado en la campaña 

electoral, se procedió a diseñar un programa de dieciocho meses, que se denominó 

Plan  Global  Anti  Crisis.  Lo  novedoso  de  este  programa  era  que  combinaba 

medidas de corto plazo destinadas a lidiar con la crisis económica y a proteger a la 

población más vulnerable, con medidas de naturaleza estructural diseñadas para 

iniciar, aún en medio de  la crisis, el camino del cambio estructural e  institucional 

(ver recuadro 1).24 Debido a la emergencia provocada por los fenómenos naturales 

adversos (particularmente por las tormentas Ida y Agatha), hubo un retraso en la 

implementación  de  algunas  medidas  contempladas  en  el  Plan  que  serían 

impulsadas durante el primer año y medio. Tal es el caso, por ejemplo, de la banca 

estatal  de  fomento  y  la  elaboración  de  políticas  públicas  sectoriales.  Además, 

algunos programas sociales estratégicos sufrieron  recortes  importantes porque se 

hizo  una  reorientación  de  recursos  financieros  hacia  la  emergencia  y  la 

reconstrucción.  

 

 

15 

 

[18.] Como ya se mencionó, de manera simultánea al proceso de elaboración del 

Plan Global Anti Crisis en  la  fase de  transición se definió  la estrategia de cambio 

estructural  e  institucional  que  se  impulsaría  durante  la  administración  del 

presidente Funes. Su objetivo central era y sigue siendo consolidar y profundizar la 

democracia y  sentar  las bases de un nuevo modelo  económico y  social. Por  esta 

razón, el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014 está estructurado alrededor de 

estos dos pilares estratégicos. 

 

 

RECUADRO 1 

El Salvador, Plan Global Anti Crisis, junio 2009‐diciembre 2010 

 

Componentes Medidas

Apoyo a la 

producción y 

generación de 

empleo

Creación de la banca estatal para el fomento productivo 

Creación del sistema de garantías estatales para el acceso a 

crédito productivo 

Importación y distribución a precio de costo de fertilizantes a 

pequeños y medianos productores agrícolas 

Introducción del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso 

Ampliación y mejoramiento de servicios públicos e 

infraestructura básica en 32 comunidades de extrema pobreza 

severa 

Programa de construcción y mejoramiento de viviendas de 

interés social

Sistema de 

Protección Social 

Universal 

Ampliación y fortalecimiento del programa Comunidades 

Solidarias (Rurales y Urbanas) 

Creación del programa de atención integral de salud y 

nutrición 

Ampliación del Programa de Alimentación Escolar a centros 

educativos urbanos 

Dotación gratuita de uniformes y útiles escolares 

Garantía y extensión temporal de servicios de salud del 

Instituto Salvadoreño del Seguro Social 

Eliminación de cuotas en el acceso a servicios de salud 

pública 

Dotación de medicamentos esenciales

16 

 

Fortalecimiento de 

las finanzas 

públicas

Austeridad del gasto 

Combate a la elusión, la evasión, el contrabando y la 

corrupción 

Racionalización de los subsidios 

Reestructuración del aparato del Estado 

Promoción de la Ley de Acceso a la Información Pública

Construcción de 

políticas de estado 

para el desarrollo

Convocatoria a diálogo nacional 

Creación del Consejo Económico y Social 

Creación de consejos sectoriales 

Elaboración de políticas de estado en temas estratégicos

FUENTE: Secretaría Técnica de la Presidencia, 2010. 

 

 

 

[19.] En lo referente a la democracia, el principal cambio que se espera alcanzar al 

final  de  la  presente  administración  es  avanzar  de  forma  significativa  en  la 

democratización del ejercicio del poder mediante  la creación y  fortalecimiento de 

una institucionalidad que garantice la participación activa de la sociedad civil en la 

definición,  implementación y fiscalización de las políticas públicas; que fortalezca 

el estado social de derecho y la convivencia democrática y que consolide el sistema 

de pesos y contrapesos, propio de un sistema en verdad democrático. 

 

[20.] Con  respecto al nuevo modelo  económico y  social  la apuesta principal del 

gobierno de la república es dejar sentadas sus bases y avanzar en la solución de los 

principales  problemas  que  afectan  a  la  población,  sobre  todo  la  más  pobre  y 

excluida y los sectores medios. Esto supone generar procesos sostenidos de cambio 

estructural e institucional en las siguientes áreas: 

 

a) Avanzar  de  manera  gradual,  pero  sostenida,  en  la  solución  de  los 

principales problemas que afectan a la población salvadoreña, en especial 

los  relacionados  con  la  falta  de  empleos  e  ingresos,  la  pobreza  y  la 

desigualdad, y la inseguridad y el crimen. 

b) Lograr  progresos  sustantivos  en  las  dos  apuestas  estratégicas  de desarrollo definidas por la presente administración: convertir El Salvador 

en  un  país  productor  neto  de  alimentos  y  en  un  centro  regional  e 

17 

 

internacional  de  servicios  logísticos,  turísticos  e  industriales, 

fundamentado en la calidad del trabajo de su gente. 

c) Generar  las  condiciones  para  desencadenar  un  proceso  sostenido  de inversión productiva en el mediano y largo plazo, con el fin de terminar 

con  el  actual  patrón  de  crecimiento  basado  en  el  consumo  y  la 

especulación  y con el círculo vicioso de bajo crecimiento‐baja inversión‐

bajo nivel de empleo asociado a ese modelo. 

d) Crear las bases institucionales y económicas que favorezcan y promuevan 

el  surgimiento  y  fortalecimiento  de  todos  aquellos  agentes  económicos 

que serán, en el mediano plazo, junto con los empresarios y empresarias 

de  todos  los  tamaños,  uno  de  los  actores  principales  sobre  los  que  se 

sustentará  el  nuevo modelo  económico  y  social.  Estos  actores  son  las 

micro,  pequeñas  y medianas  empresas,  los  productores  individuales  y 

asociativos, el sector cooperativo y las mujeres productoras.  

e) Instaurar  e  institucionalizar  nuevos  mecanismos  de  distribución  del 

excedente económico que permitan una redistribución más equitativa de 

la  riqueza. Esto  significa devolverle  al Estado  su  función  redistributiva 

por  medio  de  la  implementación  de  una  política  fiscal  globalmente 

progresiva  y  de  una  nueva  política  social  basada  en  derechos  y  en  el 

principio de la universalidad. Implica, a su vez, promover la generación 

de empleos bien remunerados y de calidad.  

f) Sentar  las bases de una nueva  reinserción  internacional de  la economía 

salvadoreña mediante  la  reducción gradual de  la  excesiva dependencia 

de pocos productos de exportación y de pocos mercados de destino de 

estos. Esto supone avanzar en  la diversificación del sector exportador y 

en  el  fortalecimiento  de  las  relaciones  económicas  y  comerciales  con 

Centroamérica,  América  Latina  y  los  países  emergentes  como  Brasil, 

China e India. 

g) Promover  la  participación  de  la  sociedad  civil  en  la  planificación  del 

desarrollo  económico  y  social,  lo  que  comporta  la  conformación de un 

sistema de planificación que involucre a la ciudadanía en la definición e 

implementación  de  políticas  públicas  y  que  haga  propuestas  en  las 

18 

 

discusiones  sobre  el  tipo  de  desarrollo  que  se  desea  impulsar  en  los 

diferentes territorios. 

 

[21.] Desde un principio el presidente Funes y su equipo de trabajo  identificaron que  era necesaria una profunda  restructuración, modernización  y  fortalecimiento  del 

Estado, en particular del Órgano Ejecutivo, que era donde se tendría mayor control. 

Era  indudable  que  con  el  aparato  gubernamental  existente  era  en  la  práctica 

imposible impulsar los cambios estructurales e institucionales que el país requería. 

Por  ello,  en  el  Plan  Quinquenal  de  Desarrollo  2010‐2014  se  apuesta  por  la 

construcción, en el mediano plazo, de un Estado  fuerte, moderno y eficiente que 

cumpla con las funciones que la Constitución de la república le otorga.  

 

[22.] Con base en lo anterior, se hizo un análisis minucioso y realista sobre el tipo 

de  reforma  del  Estado  que  podía  implementarse  dada  la  estructura  de  poder 

existente,  sin  poner  en  riesgo  la  gobernabilidad  del  país  y  sin  crear  una 

paralización  de  la  nueva  gestión  gubernamental,  que  además  tenía  poca 

experiencia en el manejo de los asuntos públicos. Al final se descartó una reforma 

radical  y  abrupta  del  Estado,  como  algunos  sugerían,  debido  a  los  altos  costos 

financieros y políticos que implicaría.  

 

 

[23.]  En  su  lugar  se  apostó  por  una  reforma  del  Estado  gradual  y  progresiva, 

haciendo  énfasis  en  la  estabilidad  laboral  de  los  empleados  públicos,25  en  el 

fortalecimiento financiero y la transparencia en el uso de los recursos públicos, en 

la  restructuración  vinculada  con  el  diseño  e  implementación  de  las  políticas 

públicas  y  en  la  creación  de  espacios  de  diálogo  social  y  de  participación 

ciudadana.  En  suma,  lo  que  se  perseguía  era mejorar  la  capacidad  de  gestión 

pública y democratizar el Estado. De esta manera  se  rompería  con el monopolio 

que  históricamente  habían  ejercido  los  grupos  de  poder  en  las  decisiones  de 

política pública. Se definió además que en una fase posterior, si las circunstancias 

lo  permitían,  se  instalaría  el  Sistema  Nacional  de  Planificación,  como  el 

instrumento articulador de la restructuración y modernización del Estado. 

 

 

[24.]  Una  vez  definido  el  contenido  de  la  agenda  del  cambio  estructural  e 

institucional  la  estrategia  de  implementación  se  dividió  en  dos  grandes  fases, 

vinculadas  a  distintos  momentos  del  período  gubernamental.  La  primera  fase 

19 

 

comprendería  el  primer  año  y  medio  de  gobierno  —entre  junio  de  2009  y 

diciembre de 2010—, que coincidía con la duración del Plan Global Anti Crisis. La 

segunda fase, por su parte, abarcaría el resto de la gestión gubernamental, de enero 

2011 a mayo 2014. 

 

 

[25.] Con la consciencia de que, al asumir el control del Órgano Ejecutivo, el reto 

principal de  la gestión  sería  lidiar  en  el  corto plazo  con  la  crisis  socioeconómica 

más grave de los últimos treinta años sin abandonar la visión estratégica de largo 

plazo, durante la primera fase la estrategia de cambio tenía los siguientes objetivos: 

 

a) Detener  y  revertir  la  crisis  económica  que  se  había  agravado  desde  el 

último  semestre  de  2008  y  que  se  tradujo  en  una  caída  vertical  de  la 

producción, el empleo y los ingresos; y superar la aguda crisis fiscal con 

el propósito de preservar  la estabilidad macroeconómica y de sentar  las 

bases materiales que asegurara, a partir del año 2011, el financiamiento y 

la sostenibilidad del proceso de cambio. La superación de  la crisis  fiscal 

permitiría  además  usar  el  gasto  y  la  inversión  pública  como  una 

herramienta  contracíclica  para  contrarrestar  en  parte  la  caída  de  la 

inversión privada. 

b) Proteger  a  la  población  más  vulnerable  de  los  efectos  de  la  crisis 

socioeconómica. Para superar la visión cortoplacista de administración de 

crisis  se decidió poner en marcha de manera  inmediata y progresiva el 

nuevo Sistema de Protección Social Universal, que constituía a su vez uno 

de  los  componentes  distributivos  fundamentales  del  nuevo  modelo 

económico y social que se pretendía instaurar en el mediano plazo. 

c) Construir  las  bases  sociales  y  políticas  que  permitieran  cambiar  la 

correlación de poder a favor de  los cambios, mediante una nueva forma 

de  gobernar  basada  en  el  diálogo  y  la  negociación  y  con  el  apoyo  a 

sectores  sociales  y  económicos  por  siempre marginados,  que  a  su  vez 

eran  considerados  fundamentales  para  el  nuevo modelo  económico  y 

social  que  se  pretendía  construir  en  el  mediano  plazo.  Esto  suponía 

iniciar una reforma institucional que permitiera abrir nuevos espacios de 

diálogo en torno de la definición de políticas públicas y que coadyuvara a 

mejorar la coordinación dentro del Gobierno y entre este y el resto de la 

institucionalidad  estatal.  Así  se  contribuiría  a  que  el  Estado  tuviera 

20 

 

mayor autonomía con respecto de  las elites económicas, a  la vez que se 

daban pasos importantes en la democratización real. 

d) Finalmente, la estrategia en esta fase contemplaba la elaboración del Plan 

Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014, que incluiría en detalle las políticas, 

programas y proyectos estratégicos que se implementarían en el período 

de  gobierno  para  materializar  el  proceso  de  cambio,  así  como  el 

establecimiento  de  las  brechas  financieras  que  sería  preciso  cubrir  con 

recursos  internos  provenientes  de  la  aplicación  de  una  reforma  fiscal 

integral y de una mayor movilización de recursos externos. Como parte 

de este proceso se contemplaba el diseño de los principales instrumentos 

de  política  que  posibilitarían,  en  la  segunda  fase,  generar  las 

transformaciones  estructurales  e  institucionales. Tal  eran  los  casos, por 

ejemplo,  del  nuevo  sistema  nacional  de  desarrollo  productivo  y  del 

diseño de  las políticas sectoriales estratégicas, que constituía uno de  los 

principales  cambios  en  términos  del manejo  económico.  Se  contempló 

además  el  diseño  del  Sistema Nacional  de  Planificación  y  del  Sistema 

Nacional de Estadísticas e Indicadores. 

 

[26.]  En  resumen,  la  estrategia  de  cambio  que  se  definió  para  el  primer  año  y 

medio de gobierno intentaba, además de lidiar con la crisis económica y proteger a 

la población más vulnerable,  sentar  las bases materiales,  sociales y políticas que 

permitirían a partir del año 2011  impulsar un proceso de cambio  sostenible, a  la 

vez que buscaba de forma deliberada cambiar las reglas con que históricamente se 

había  ejercido  el  poder  en  El  Salvador,  lo  que  suponía  sin  duda,  asegurar  una 

mayor autonomía del Gobierno con respecto de los grupos de poder económico en 

todo lo concerniente a la definición e implementación de políticas públicas. 

 

 

[27.]  La  segunda  etapa  de  la  estrategia  de  cambio  comprendía,  como  ya  se  ha 

apuntado, el período comprendido entre enero de 2011 y mayo de 2014. Esta fase 

fue  considerada  como  el  desarrollo  pleno  y  la  consolidación  del  proceso  de 

cambios, ya que se partía del supuesto de que para ese entonces la implementación 

del Plan Global Anti Crisis habría dado sus frutos, es decir, que la economía estaría 

estabilizada  y  en  vías  de  recuperación  y  reactivación,  que  las  cuentas  fiscales 

estarían ordenadas y que las principales políticas, programas y proyectos estarían 

diseñados, debidamente financiados y en completa ejecución. En este sentido, para 

21 

 

los  años  2011  y  2012  se  estimaba  que  comenzarían  a  desarrollarse  (y  a  dar 

resultados concretos) las principales iniciativas de cambio. 

 

 

[28.] Debido a  la concurrencia de situaciones fuera del control del gobierno de  la república  (y del país) —como son  los casos de  los  fenómenos naturales adversos, 

de  los  choques  económicos  externos  y  de  la  oposición  política  al  proceso  de 

cambio—, la estrategia de cambio presentada con anterioridad se ha atrasado cerca 

de  un  año.  Y  si  se  agrega  a  esto  lo  complejo  que  es  llevar  a  cabo  cambios 

estructurales  en una  sociedad  como  la  salvadoreña,  se puede  explicar  en  buena 

medida que el  ritmo haya sido más  lento que  lo planificado en un principio. No 

obstante, como podrá verse a continuación, durante los casi tres años de la gestión 

del presidente Funes se ha desencadenado un proceso de cambios sustantivos que 

sin duda están contribuyendo a la construcción de una sociedad más democrática, 

más justa, más incluyente y más equitativa.  

22 

 

Valoración general del proceso de cambio en El Salvador  

 

 

 

 

 

 

 

 

[29.] En las páginas que siguen se sistematizan los principales procesos de cambio 

estructural e  institucional ocurridos durante  la presente administración. También 

se  hace  un  análisis  preliminar  sobre  los  resultados  concretos  en  función  de  los 

objetivos estratégicos que se espera lograr al final de este período gubernamental: 

profundizar  la democracia y  sentar  las bases de un nuevo modelo  económico y 

social,  avanzando  de  manera  simultánea  en  la  creación  de  una  nueva 

institucionalidad estatal y en  la solución progresiva de  los principales problemas 

que  aquejan  a  la  población,  principalmente  a  la  más  vulnerable,  pobre  y 

marginada. 

 

 

[30.] Por  razones metodológicas y de presentación el análisis de  los procesos de 

cambio estructural e institucional se han agrupado en cinco grandes categorías:  

Los  cambios  en  la  forma  de  gobernar  y  sus  efectos  en  la  estructura  de 

poder y en la democracia. 

Los  cambios  en  la política  social  y  en  los mecanismos de distribución  y 

redistribución de  la  riqueza y sus efectos en  la pobreza,  la  inclusión y  la 

equidad. 

Los cambios en el manejo de emergencias y prevención de riesgos y en la 

política ambiental y sus efectos en la vulnerabilidad socioambiental. 

Los cambios en los patrones de acumulación de capital y de producción y 

sus efectos en la inversión, el empleo y el ingreso. 

Los  cambios  en  el  Estado  y  en  el  ámbito  de  la  seguridad  y  sus 

implicaciones para la democracia y el desarrollo.    

23 

 

LOS CAMBIOS EN LA FORMA DE GOBERNAR Y SUS EFECTOS  

EN LA ESTRUCTURA DE PODER Y EN LA DEMOCRACIA 

 

[31.] Sin duda uno de los cambios más importantes ocurridos en El Salvador desde 

junio  de  2009  está  relacionado  con  el  poder.  El  triunfo  electoral  y  el  posterior 

acceso al Órgano Ejecutivo de una coalición encabezada por el presidente Mauricio 

Funes significaron una modificación importante de la matriz tradicional de poder, 

ya que supuso  la emergencia de actores políticos dispuestos a disputarle poder a 

los  sectores  históricamente  dominantes  y  a  modificar,  a  partir  del  control  del 

aparato gubernamental, las reglas de juego que aquellos han utilizado para ejercer 

su hegemonía.  

 

 

[32.] El primer cambio importante en la esfera del poder es la constitución misma 

de  la  actual  administración  gubernamental,  que  se  caracteriza  por  su  amplia 

participación  y  por  estar  conformada  por  una  coalición  de  fuerzas  políticas  y 

sociales y de personas provenientes de  las más diversas  tendencias y orígenes, 

incluyendo exfuncionarios y exfuncionarias que trabajaron en gobiernos pasados, 

excomandantes guerrilleros, profesionales e intelectuales. En este sentido, este es 

un  gobierno  de  unidad  nacional,  en  tanto  representa  en  buena  medida  la 

diversidad de la sociedad salvadoreña. 

 

 

[33.] Otro  cambio  fundamental  impulsado por  el gobierno de  la  república  es  la 

puesta  en  práctica  de  una  nueva  forma  de  gobernar,  en  la  que  las  decisiones 

fundamentales que afectan a la economía y a la sociedad se toman en función de lo 

que se considera mejor para  los  intereses generales del país y privilegiando hasta 

donde es posible a la población más pobre y vulnerable y a los sectores populares 

en general, pero sin vulnerar los derechos del resto de sectores de la sociedad. Por 

lo  tanto,  y  a  diferencia  del  pasado,  no  se  gobierna  en  función  de  intereses 

partidarios o de grupos tradicionales de poder. De hecho, y por primera vez en la 

historia reciente del país, el Gobierno no le pide permiso a ningún grupo de poder 

para  tomar  decisiones  estratégicas,  y  no  se  permite  a  ningún  sector  social, 

económico o político ejercer ningún tipo de veto sobre las decisiones relacionadas 

con las políticas públicas.  

  

24 

 

[34.]  Por  supuesto  que  este  proceder  ha  disgustado  a  algunos  sectores  de izquierda, que querían  convertir  al gobierno nacional  en un  simple  instrumento 

partidario. Y ha generado malestar y  enojo  en  aquellos  sectores de derecha que 

solían  utilizar  el  aparato  gubernamental  para  beneficio  propio.  Esta  mayor 

autonomía del gobierno representa un cambio histórico en el país y deja ver que 

el sistema de poder construido con base en el control patrimonial del Estado ha 

sido modificado de manera sustancial. Este cambio en la matriz de poder explica 

la oposición sistemática, radical y desmesurada de la derecha política, de algunas 

cámaras empresariales y de algunos medios de comunicación a la actual gestión. 

Estos  sectores  han  perdido  el  control  del  aparato  gubernamental  y  han  visto 

reducida  su  influencia  en  las  decisiones  que  este  toma.  Por  eso  otorgan  gran 

importancia  a  las  elecciones presidenciales del  2014,  en  las  que  esperan  ganar,  

retomar el control del Gobierno y ponerlo nuevamente a su servicio.   

[35.] Por otro lado, esta nueva forma de gobernar se ha traducido en una manera 

diferente y novedosa de participación ciudadana en la definición e implementación 

de políticas públicas. Desde el inicio de su gestión el presidente Funes instruyó que 

durante su administración se desarrollara un diálogo social intenso con diferentes 

sectores de  la sociedad civil.26 Como resultado de este proceso, desde el segundo 

semestre de 2009 se abrieron mesas de diálogo bilaterales, la mayoría de la cuales 

se mantiene hasta hoy;27en ellas se discuten, además de la agenda reivindicativa de 

cada sector, políticas públicas, programas y proyectos de trascendencia nacional y 

se ventilan y se administran las diferencias de visiones y de posiciones que existen 

entre los diferentes sectores y el gobierno nacional.  

 

 

[36.] Si bien estos procesos han enfrentado dificultades y obstáculos —debido a la 

poca experiencia de los participantes en este tipo de iniciativas y por las diferentes 

expectativas que cada uno de los sectores tiene de estos espacios—, han mostrado 

ser un mecanismo eficiente para prevenir y administrar conflictos y para alcanzar 

acuerdos  alrededor  de  políticas  públicas  sectoriales. A  la  vez  han  servido  para 

fortalecer  la organización y  la capacidad de  interlocución de  los sectores sociales. 

Los acuerdos alcanzados con  la Mesa Agropecuaria28 y con  las organizaciones de 

veteranos  y  veteranas  de  guerra  del  FMLN29  sobre  políticas  que  conciernen  a 

ambos sectores son evidencias claras de  las potencialidades que  tiene esta nueva 

forma de gobernar, muy distinta a la practicada por los gobiernos de derecha que 

descartaron  el  diálogo  y  recurrieron  de manera  frecuente  a  la  imposición  para 

definir e implementar las políticas públicas.30 

25 

 

[37.] La conformación de espacios bilaterales de diálogo ha sido acompañada por 

procesos  participativos  de  construcción  de  políticas  públicas  con  sectores 

empresariales específicos, que han establecido una nueva forma de relación con el 

Gobierno,  basada  en  el  diálogo  y  la  negociación.  Bajo  esta  modalidad  se  han 

elaborado un conjunto de políticas sectoriales, como es el caso de la industrial y la 

de  fomento  a  la  producción.  También  se  ha  llegado  a  acuerdos  importantes 

relacionados  con  reformas  a  leyes,  por  ejemplo,  la  Ley  de  Zonas  Francas 

Industriales  y  de  Comercialización    y  la  Ley  de  Turismo,  entre  otras.  En  esa 

dirección, el gobierno de  la república,  junto con otros actores sociales,  formuló  la 

política nacional de medio ambiente, los lineamientos para una propuesta nacional 

de  desarrollo  territorial  y  una  propuesta  de  estrategia  nacional  de 

descentralización y se analizaron posibles regiones piloto. 

 

 

[38.]  De  manera  simultánea,  el  gobierno  de  la  república  ha  fomentado  una 

política deliberada de  construcción de  espacios  institucionales de diálogo. Esta 

motivación tiene el doble propósito de promover  la participación organizada de 

la  sociedad  en  la definición de políticas públicas y de generar  contrapesos a  la 

participación  empresarial  en  las  instancias  gubernamentales.31  Uno  de  los 

esfuerzos más importantes en este sentido es la creación del Consejo Económico y 

Social  (CES), conformado por  representantes del sector empresarial organizado, 

diversas  organizaciones  sociales,  parte  del  movimiento  sindical,  el  sector 

académico y el Gobierno.32 

  

[39.] Pese al boicot explícito de ciertos sectores de izquierda radical, de la derecha y de algunas cámaras empresariales,33 el CES ha demostrado  ser un  instrumento 

muy valioso para administrar conflictos y para alcanzar consensos sobre la visión 

de país y sobre políticas estratégicas. Por ejemplo, el primer acuerdo que se logró 

en  el  CES  fueron  las  apuestas  estratégicas  de  país  de  largo  plazo,  que  fueron 

incluidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014. También se alcanzaron 

acuerdos  importantes  sobre  el  proyecto  de  ley  de  la  banca  de  desarrollo  y  del 

proyecto  de  ley  de  asocios  público‐privados,  que  se  encuentra  en  la Asamblea 

Legislativa para su discusión y aprobación. Actualmente el CES está trabajando en 

propuestas de políticas promovidas por los sectores no gubernamentales y existe el 

compromiso  de  colaborar  con  el  gobierno  en  la  definición  del  contenido  y  el 

alcance del proyecto Fomilenio II,34 que comenzará a ejecutarse en la zona costero‐

marina a partir del primer trimestre del próximo año.  

26 

 

 

[40.] Además  del  CES,  el  gobierno  de  la  república  ha  creado  nuevos  espacios 

institucionales sectoriales, donde se discuten políticas específicas. Por ejemplo,   el 

Ministerio de Educación creó el Consejo Nacional de Educación; el Ministerio de 

Agricultura y Ganadería, el Consejo Agropecuario, y el Ministerio de Economía, en 

cumplimiento  con  un  mandato  legislativo,  conformó  el  Consejo  Nacional  de 

Energía. En todas estas  instancias participan representantes de  la sociedad civil y 

del Gobierno. Por  su parte,  el Ministerio  de Relaciones Exteriores desarrolla un 

diálogo permanente con organizaciones no gubernamentales en el que se discuten 

temas relacionados con la cooperación internacional.  

[41.]  Los  esfuerzos  anteriores  han  sido  acompañados  de  otro  con  igual 

importancia: la creación de mecanismos institucionales de participación ciudadana 

en  la definición de  las políticas públicas  en  los  territorios. Es así  como  surgió  la 

iniciativa Territorios de Progreso, que busca coordinar de mejor manera el trabajo 

de  las  instituciones  gubernamentales  y  promover  la  participación  ciudadana 

organizada en la planificación local. El primero de ellos ha comenzado a funcionar 

en  la bahía de  Jiquilisco,35 donde ya  se  constituyó  el Consejo del Territorio.36 En 

este programa  los gobernadores departamentales  tienen un  rol determinante, ya 

que  de  acuerdo  a  sus  nuevas  funciones  son  los  encargados  de  coordinar  los 

comités de gestión departamental y  se han  convertido  en  los  representantes del 

gobierno central en los territorios. Su labor principal es contribuir a la coordinación 

entre  las entidades públicas y entre el Gobierno y el resto de  la sociedad. De esta 

manera  los gobernadores y gobernadoras han dejado de ser  los oficiales políticos 

del partido en el gobierno como ocurría en el pasado.  

[42.]  Asimismo  se  ha  instaurado  el  proceso  de  planificación  estratégica 

participativa  en  los  municipios,  que  se  está  desarrollando  con  el  proyecto  de 

fortalecimiento  de  los  gobiernos  locales.  En  este  caso,  la  apuesta  estratégica  es 

establecer, en más de cien municipios, mecanismos permanentes de participación 

ciudadana,  amplios  y  plurales,  con  representatividad  territorial  y  sectorial,  que 

garanticen  la  continuidad  y  sostenibilidad  de  los  procesos  y  planes  luego  del 

cambio de gobierno local. También se están acompañando procesos participativos 

de gestión del desarrollo en las regiones cuenca del río Torola, bahía de Jiquilisco y 

golfo de Fonseca.   

27 

 

[43.] Otro  cambio  sustantivo  impulsado por  el  actual  gobierno  está  relacionado 

con el balance de poder entre los diferentes órganos del Estado. Tradicionalmente 

ha existido en la práctica una subordinación de los poderes judicial y legislativo al 

ejecutivo,  de manera  que  desde  la  Presidencia  de  la República  el  partido  en  el 

gobierno impulsaba sus agendas particulares, con lo que se violentaba el precepto 

constitucional de la división de poderes. Esta vieja práctica ha cesado, y en su lugar 

se ha promovido una política de respeto y promoción de  la  independencia de  los 

tres  poderes  del  Estado,  que  se  ha  traducido  en  una  consolidación  de  la 

democracia ya que cada órgano toma decisiones atendiendo a sus propios criterios 

y mandatos, fortaleciéndose de esta manera el sistema de pesos y contrapesos. Es 

debido  a  este  cambio  que  en  el  transcurso  de  la  presente  administración,  por 

ejemplo,  la  Corte  Suprema  de  Justicia  y  la  Asamblea  Legislativa  han  tomado 

decisiones  importantes  que  no  necesariamente  reflejan  la  posición  del  Órgano 

Ejecutivo y que incluso han afectado de modo negativo la labor del Gobierno. 

  

[44.] Finalmente, se debe subrayar otra dimensión fundamental de la nueva forma 

de gobernar  impulsada por  la presente administración: el respeto escrupuloso de 

los  derechos  humanos  y  de  los  compromisos  del  Estado  salvadoreño  en  este 

campo, derivados de la Constitución de la república y de tratados internacionales. 

Ha  habido  una  ruptura  con  las  visiones  de  los  gobiernos  anteriores  y  se  ha 

integrado el enfoque de derechos humanos (y de género) en las políticas públicas. 

El  gobierno  de  la  república  ha  reconocido  los  derechos  de  las  víctimas  de  las 

graves  violaciones  cometidas  durante  la  guerra  y  la  decisión  de  implementar 

medidas adecuadas de reparación. Esta obligación está estipulada en los Acuerdos 

de Paz y no había sido atendida; al contrario, se adoptó una posición que negaba la 

historia y rechazaba la responsabilidad estatal en los crímenes de lesa humanidad 

perpetrados en aquel período. Es así  como en enero de 2010  se  creó por decreto 

ejecutivo  la  Comisión Nacional  de  Búsqueda  de Niños  y Niñas  Desaparecidos 

durante  el Conflicto Armado  Interno. Esta  entidad goza de  autonomía  técnica y 

apoyo  presupuestario  por  medio  del  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores.  La 

Comisión  se  encuentra  ya  en  funcionamiento  y  está  rindiendo  los  primeros 

resultados favorables. 

  

[45.]  Por  otra  parte,  el  presidente  Funes,  en  su  calidad  de  jefe  de  Estado,  ha reconocido en actos públicos  la  responsabilidad estatal y ha pedido perdón a  las 

28 

 

víctimas  que  sufrieron  graves  violaciones  a  los  derechos  humanos  durante  la 

guerra.  Destacan  los  actos  de  desagravio  por  las  violaciones  a  los  derechos 

humanos a las víctimas de la guerra en general (18° aniversario de los Acuerdos de 

Paz); por el asesinato de Monseñor Óscar Arnulfo Romero  (30° aniversario de su 

martirio) y por la masacre del El Mozote (20° aniversario de los Acuerdos de Paz). 

Actualmente  una  mesa  de  diálogo  permanente,  bajo  la  coordinación  de  la 

Secretaría  Técnica  de  la  Presidencia  y  el  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores, 

promueve  la  creación  de  un  registro  de  víctimas  de  la  masacre  y  diseña  en 

conjunto  con  las  comunidades  afectadas, una política  específica de  reparaciones 

colectivas, con el fin de procurar la preservación de la memoria histórica y generar 

obras de desarrollo económico y social en la zona.   

[46.]  Incluso  se  ha  girado  una  invitación  abierta  para  que  los  mecanismos 

especiales  del Consejo  de Derechos Humanos  visiten  el  país,  especialmente  los 

relatores  especiales;  y  se  ha  iniciado  un  proceso  de  consultas  nacionales  para 

avanzar  en  la  suscripción  y  eventual  ratificación  de  diversos  tratados  aún  no 

suscritos por El Salvador. De igual forma, el gobierno de la república ha aceptado 

la  responsabilidad  por  casos  tramitados  ante  la  Comisión  Interamericana  de 

Derechos  Humanos  y  la  Corte  Interamericana  de  Derechos  Humanos,  se  han 

abierto  espacios  de  diálogo  permanente  con  las  víctimas  y  se  han 

institucionalizado  diversos  procesos  específicos  de  reparación,  en  cumplimiento 

con  informes  de  fondo  o  sentencias  impulsadas  por  esos  organismos. Destacan 

diversos casos de niñez desaparecida durante el conflicto armado, como los de las 

hermanas Serrano, Contreras, Mejía y Ramírez.  Igualmente el  caso de Monseñor 

Oscar Arnulfo Romero y el caso de la masacre de El Mozote, antes citada. 

 

 

[47.]  Es  importante  señalar,  además,  que  en  la  actual  administración  se  ha 

adoptado  un  enfoque  de  protección  consular  a  los  derechos  humanos  de  los 

salvadoreños  y  las  salvadoreñas  en  el  exterior.  Esto  responde  a  la  alta 

vulnerabilidad  que  enfrentan  durante  su  tránsito  terrestre  hacia  el  norte  del 

continente. En el marco de  la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, 

este  trabajo  se  ha  dirigido  por medio  de  la  red  de  oficiales  consulares  en  los 

Estados Unidos Mexicanos.   

[48.] En conclusión, y de acuerdo al análisis que se ha planteado, en la esfera del poder han ocurrido cambios fundamentales a partir de junio de 2009, sobre todo en 

29 

 

lo que  tiene que ver con el uso patrimonial del Estado, con  la  formulación de  las 

políticas  públicas,  con  la  independencia  de  poderes  y  con  el  respeto  de  los 

derechos humanos  y de  las  libertades  individuales. En  términos prácticos,  estos 

cambios han supuesto una profundización de la democracia en la sociedad y en el 

Estado, ya que han contribuido a contrarrestar  la estructura de poder con signos 

claramente autoritarios y antidemocráticos que  se había  ido  configurando  en  los 

veinte  años  previos  a  esta  gestión.  El  reto  que  queda  por  delante  es  consolidar 

estos procesos mediante reformas institucionales que aseguren su continuidad y su 

sostenibilidad más allá de 2014. 

  

LOS CAMBIOS EN LA POLÍTICA SOCIAL Y EN LOS MECANISMOS  

DE REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA 

 

[49.]  El  gobierno  de  la  república  ha  impulsado,  desde  el  inicio  de  su  gestión, 

políticas  destinadas  a  combatir  la  pobreza,  a  corregir  la  desigualdad  en  sus 

distintas manifestaciones, a procurar procesos de inclusión social y a crear nuevos 

mecanismos  institucionales que permitan una redistribución más equitativa de  la 

riqueza  y  de  los  beneficios  del  crecimiento  económico.  Para  tales  propósitos,  el 

primer cambio sustantivo que se hizo fue reivindicar la función redistributiva del 

Estado  salvadoreño,  que  a  pesar  de  estar  consignada  en  la  Constitución  de  la 

república no fue cumplida por los gobiernos anteriores por considerarla contraria a 

los  intereses  de  corto  plazo  de  los  grupos  tradicionales  de  poder  y  porque 

imperaba  una  ideología  antiestatista  y  antiintervencionista  característica  de  los 

grupos dominantes del país.   

[50.] La  función  redistributiva del Estado  se  está  ejecutando por medio de una 

nueva política social basada en derechos y que devino en  la creación del Sistema 

de  Protección  Social Universal  (SPSU),  con  el  que  se  espera  proporcionar  en  el 

mediano plazo un conjunto de servicios sociales básicos a todos los salvadoreños y 

las salvadoreñas, independientemente de su posición social. Este es el mecanismo 

institucional  que  se  encarga  de  redistribuir  entre  la  totalidad  de  la  población          

—en especial la más pobre y vulnerable— el excedente económico captado por el 

Estado por medio de los impuestos. Es por eso que se ha convertido en uno de los 

pilares centrales del nuevo modelo económico y social que se está configurando.  

  

 

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31 

 

 

[52.]  El  Sistema  de  Protección  Social  Universal  comenzó  a  implementarse  el 

segundo  semestre  del  año  2009  como  parte  del  Plan Global Anti  Crisis. Desde 

entonces  ha  habido  avances  significativos  en  la  concreción  de  sus  distintos 

componentes  y  en  su  despliegue  territorial.  Debido  a  las  severas  restricciones 

presupuestarias e institucionales que ha padecido la actual administración, dentro 

del  Sistema  se  han  privilegiado  aquellas  políticas  y  programas  que  produzcan 

impactos positivos  en  el bienestar de  la población más pobre y más vulnerable, 

especialmente niñas y niños, personas adultas mayores, mujeres  jefas de hogar y 

jóvenes que no tienen empleo ni reciben ninguna educación. De ahí el énfasis que 

se ha puesto  en  los programas  especiales  como  es  el  caso de Ciudad Mujer que 

representa por sí mismo un reconocimiento a  los derechos de  las mujeres y cuya 

novedad  y  eficacia  ha  sido  reconocida  en  el  ámbito  internacional,  y  en  ciertas 

políticas sectoriales, como es el caso de la reforma integral de salud. 

 

[53.]  La  implementación  del  Sistema  de  Protección  Social  Universal  ya  ha 

comenzado a rendir frutos. Desde el segundo semestre de 2009 a  la fecha, se han 

ampliado  o  creado  programas  de  atención  a  la  población  pobre  y  vulnerable. 

Algunos de estos programas  son:  las  transferencias monetarias condicionadas de 

educación y salud, que se entregan a las familias pobres a cambio de que envíen a 

los niños y las niñas a la escuela y los cuiden de forma adecuada; la Pensión Básica 

Universal, una ayuda de 50 dólares mensuales que reciben las personas de 70 años 

y  más;38  el  Programa  de  Apoyo  Temporal  al  Ingreso  (PATI),  que  brinda 

capacitación y una asistencia económica temporal de 100 dólares por seis meses a 

mujeres y a jóvenes;39 Ciudad Mujer, que da atención integral Y asesoría a mujeres; 

el Programa de Dotación de Útiles Escolares, Uniformes y Zapatos, que favorece a 

todos los estudiantes de educación primaria y secundaria de los centros educativos 

públicos; Alimentación Escolar, que otorga desayuno gratuito a los estudiantes de 

escuelas  públicas;  Vaso  de  Leche,  que  se  lleva  a  cabo  también  en  las  escuelas 

públicas; y el Programa de Dotación de Semillas, que subvenciona a campesinos y 

campesinas pobres.  

 

 

[54.] Con  la puesta  en  funcionamiento de  estos programas  solamente  en  el  año 

2011 se benefició a cerca de 4 millones de personas, es decir, a más de la mitad de 

la población total del país. El total de recursos invertidos ese mismo año ascendió a 

167.7 millones. Hay que  resaltar que  la mayoría de  estos programas  sociales no 

existía antes de que iniciara la actual administración y la inversión en este tipo de 

32 

 

iniciativas era mínima.40 Esto evidencia en su justa dimensión la trascendencia del 

cambio registrado y de los esfuerzos realizados.  

[55.]  La mayor  inversión  en  las  personas  se  puede  constatar  por  los  cambios 

registrados  en  la  composición  de  la  inversión  social  ejecutada  por  el  Fondo  de 

Inversión Social para el Desarrollo Local. En 2011, el Fondo destinó 101.3 millones 

de dólares a  los proyectos que ejecuta, monto que  representa el doble de  lo que 

había colocado en 2008 (50.3 millones de dólares). La inversión en capital humano 

ha crecido mucho más rápido que la inversión en capital físico. El porcentaje de la 

inversión en la gente dentro de la inversión total aumentó de 33% en 2008 a 44% en 

2011. 

 

 

GRÁFICO 2 

El Salvador, composición de la inversión del Fondo de Inversión Social para el 

Desarrollo Local 

 

Fuente: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, 2012. 

 

 

[56.] Además  del  impacto  positivo  de  los  programas  anteriores  en  el  bienestar 

social, la introducción del Sistema de Protección Social Universal es una evidencia 

rotunda del cambio que ha ocurrido en el país en  términos del reconocimiento y 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012(proyectado)

Capital humano Infraestructura

33 

 

atención,  por  parte  del  gobierno  de  la  república,  de  grupos  poblacionales 

históricamente marginados  de  la  acción  gubernamental:  niñas  y  niños,  jóvenes, 

mujeres y personas de la tercera edad. En este sentido, la constitución del Sistema 

representa un paso  firme hacia  la  construcción de una  sociedad más  inclusiva y 

solidaria. Conviene destacar en este punto la creación de la Secretaría de Inclusión 

Social que,  entre otras  labores,  coordina  las políticas de  atención  a  la niñez y  la 

juventud,  a  las  personas  con  discapacidad,  a  las  personas  con  orientaciones 

sexuales diversas, a  las personas adultas mayores, a  los pueblos  indígenas (hoy a 

cargo de la Secretaría de Cultura) y a las mujeres, en coordinación con el Instituto 

de Desarrollo de la Mujer. 

 

 

[57.] Además del impacto positivo en términos de beneficios económicos y sociales 

tangibles para  la población, algunos de  los programas sociales han contribuido a 

dinamizar  las  economías  locales  y  al  surgimiento  y/o  fortalecimiento de  nuevos 

empresarios  y  empresarias.  Por  ejemplo,  en  el  Programa  de Dotación  de Útiles 

Escolares,  Uniformes  y  Zapatos,  durante  los  años  2011  y  2012,  se  contrataron         

10 395 empresas —la gran mayoría de ellas, micro, pequeñas y medianas—, por un 

monto  total  de  94.6 millones  de  dólares,  y  se  han  creado  alrededor  de  93  000 

empleos  directos.  Asimismo  en  los  lugares  donde  opera  el  programa  Vaso  de 

Leche se ha contribuido a  la reactivación de  la ganadería; se han contratado 2300 

ganaderos para que proporcionen la materia prima (leche fresca).  

 

 

   

34 

 

CUADRO 2 

El Salvador, montos invertidos, participantes y cobertura de los principales 

programas sociales 

Programas sociales  Beneficiados  Inversión, montos en dólares 

2008  2009  2010  2011  Proyección 2012 2008 2009 2010  2011  Proyección 2012

Programa Vaso de Leche

1       

 250 000   499 819   ‐    ‐  ‐  2.0  4.0 

Programa Alimentación Escolar

2 

  875 000   892 500  1 330 000 1 334 000   ‐    21.0  27.0  28.0  30.0 

Programa de dotación de útiles escolares, uniformes y zapatos

3 

   1 377 113 1 386 767 1 386 767  ‐  ‐  76.3  71.3  73.5 

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso

4     

  650   13 278   23 000  ‐  ‐  1.0  13.4  22.8 

Programa Comunidades Solidarias

5 (incluye 

todas las atenciones Rurales y Urbanas) 

 382 500   475 191   468 155   425 418   516 358  11.2  19.2  28.7  30.6  45.9 

Ciudad Mujer6   35 614   45 000  ‐  ‐  ‐  2.6  3.1 

Paquetes Agrícolas7   437 990   552 415   519 256   485 000   485 000  24.3  31.3  25.9  22.4  22.4 

TOTAL   820 490  1 902 606  3 257 674 3 926 077 4 289 944  35.4  71.5  158.9  170.3  201.7 

1 Datos de Ministerios de Agricultura y Ganadería y de Educación con proyecciones 2012. 

2 Datos de Ministerio de Educación con proyecciones 2012. 

3 Datos de Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa con proyecciones 2012. 

4 Datos de Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local con proyecciones 2012. 

5 Para  bono de Educación  y  Salud Comunidades  Solidarias Urbanas  se ha hecho un  cálculo de 

acuerdo con promedio según el VI Censo Nacional de Población 2007  (en el área urbana hay 3.9 

personas por hogar y en el área rural, 4.5).  

6 Información proporcionada por Secretaría de Inclusión Social. 

7 Datos de Ministerio de Agricultura y Ganadería. 

 

 

   

35 

 

CUADRO 3 

El Salvador, participantes en el Programa de dotación de uniformes, zapatos y 

útiles escolares, y total de empleos 

 

Segmento empresarial  

Útiles escolares  Calzado 

(productores y distribuidores)  

Uniformes escolares 

Total empresas  Total de empleos 

Año  2011 Proyección 

2012 2011 

Proyección 2012 

2011Proyección 

2012 2011

Proyección 2012 

2010  2011 Proyección 

2012 

Microempresa   222  496  179  508  3611 3795  4012 4799 

Pequeña empresa  

218  32  327  36  557  9  1102 77 

Mediana empresa  

250  6  74  2  28  0  352  8 

Gran empresa   28  0  8  0  9  0  45  0 

Total  1167  534  588  546  4205 3804  5511 4884  40000  53000  53000 

FUENTE: Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, 2012. 

 

 

[58.] Junto a los programas especiales, el gobierno de la república ha impulsado la 

reforma de salud más sustancial y ambiciosa de la historia del país. Su objetivo 

estratégico es sentar las bases de un nuevo sistema integrado de salud que permita 

a todos los habitantes del país acceder de manera oportuna a servicios de salud, 

equitativos, universales y de alta calidad. La importancia de esta reforma se refleja 

en los recursos financieros asignados al Ministerio de Salud, cuyo presupuesto se 

incrementó en 171.8 millones desde 2009, que representa un aumento del 43%. 

 

 

[59.] Unos  de  los  cambios  sustantivos  en  el  área  de  salud  desde  que  inició  la 

implementación de la reforma es la ampliación significativa de la cobertura de los 

servicios,  sobre  todo  en  el  primer  nivel  de  atención. Antes  de  junio  de  2009  el 

primer  nivel  de  atención  del  Ministerio  de  Salud  contaba  con  una  capacidad 

instalada de 377 unidades de salud en  todo el país y con un modelo de atención 

basado en la dimensión curativa. También había algunos equipos móviles rurales 

que ofertaban un paquete básico de salud materno infantil con visitas de una vez 

por mes a  las  comunidades. Actualmente existen 624 Unidades Comunitarias de 

Salud  Familiar  en  todo  el  país,  categorizadas  como  básicas,  intermedias  y 

especializadas. 

  

36 

 

[60.] También se ha hecho un despliegue  territorial de  los Equipos Comunitarios 

de Salud (ECOS),41 que pretenden extender la cobertura primaria de salud en todo 

el  territorio nacional para que  sea más accesible a  la población más pobre. En el 

período  2009‐2011  se  conformaron  422  ECOS  Familiares  y  28  ECOS 

Especializados42 en 153 municipios, entre los que se encuentran los 100 municipios 

más pobres del país. Para el funcionamiento de  los ECOS se han contratado 2576 

nuevos  recursos  humanos,  que  incluyen  médicos  generales,  pediatras, 

ginecobstetras,  internistas,  enfermeras,  nutricionistas,  odontólogos,  psicólogos, 

educadores para la salud, promotores de salud y otros. Este aumento de personal 

ha  propiciado  por  primera  vez  la  contratación  de  médicos  especialistas  con 

contrato de 8 horas en el primer nivel de atención. 

 

 

[61.] Con  esta  nueva  infraestructura de  salud  se  ha  aumentado  la  cobertura de 

atención en zonas rurales tradicionalmente abandonadas y marginadas. Solo en el 

año 2011 se atendieron 1 651 796 personas de forma directa en los ECOS familiares. 

Ese mismo año 335 684 familias estaban adscritas a los ECOS familiares. 

 

 

 [62.]  Se  ha mejorado,  además,  la  calidad  de  la  red  hospitalaria. Antes  de  que 

iniciara esta administración se encontraba saturada, desmantelada, desorganizada 

y presentaba serias deficiencias de gestión en la mayoría de procesos de atención, 

de  apoyo  y  de  sistemas  de  control.  Por  otro  lado,  se  cobraba  una  «cuota 

voluntaria» que aportaba a  la red hospitalaria un monto anual de 12 millones de 

dólares,  pero  que  en  la  práctica  impedía  el  acceso  a  los  servicios  de  salud  a  la 

población pobre. El pago de esta cuota fue eliminado en el Plan Global Anti Crisis 

y  el  gobierno  de  la  república  asumió  estos  costos.  El  impacto  positivo  de  esta 

medida  fue  inmediato.  La  demanda  de  servicios  de  salud  aumentó  de  forma 

considerable.  En  el  año  2011  se  alcanzó  un  total  de  3.22 millones  de  consultas 

externas, que equivalen a 436 798 consultas adicionales a  las que se brindaron en 

2008. 

 

 

 

 

   

37 

 

 

 

CUADRO 4 

El Salvador, comparación de la implementación de los Equipos Comunitarios de 

Salud Familiar (ECOS‐Familiares) y Especializados (ECOS‐Especializados), 

2009‐2011 

 

Concepto  2009  2011 

Municipios intervenidos con la reforma de salud 

0  153 

Población atendida con ECOS Familiares 

0  1 651 796  

Familias atendidas con ECOS Familiares 

0  335 684 

ECOS Familiares instalados  0  422 

ECOS Especializados instalados  0  28 

Recursos humanos en el primer nivel de atención 

7724  10 300 

Unidades Comunitarias de Salud Familiar 

377  624 

Unidades de Salud) 

Presupuesto para el primer nivel de atención 

108 929 691  140 034 390  

FUENTE: Ministerio de Salud, 2012. 

  

[63.] Igualmente, se ha invertido en la infraestructura de salud. Se ha mejorado el 

Hospital Nacional Especializado Rosales y  se han  construido y  equipado  cuatro 

nuevos hospitales  (Hospital Nacional General «Santa Gertrudis», de San Vicente; 

Hospital  Nacional  General  «Santa  Teresa»,  de  Zacatecoluca;  Hospital  Nacional 

General  «San  Pedro»,  de Usulután  y Hospital Nacional  Regional  «San  Juan  de 

Dios»,  de  San  Miguel).  Además,  se  está  construyendo  el  Hospital  Nacional 

Especializado de Maternidad «Doctor Raúl Argüello Escolán” y está por iniciar la 

construcción del Hospital Nacional General de La Unión. El monto total destinado 

a  estas nuevas  instalaciones  asciende  a  130.5 millones de dólares. Es  importante 

mencionar además que se han construido o ampliado 46 unidades de salud y se 

han  invertido  alrededor  de  13 millones  de  dólares  en  la  adquisición  de  equipo 

médico, quirúrgico e  industrial para 30 hospitales y se ha dotado a 17 hospitales 

38 

 

con equipo especializado  (rayos X,  tomografía axial y computarizada,  resonancia 

magnética, entre otros (la  inversión ha sido de 4.8 millones de dólares).  

 

[64.] La eficacia de este nuevo sistema de salud puede verificarse en el hecho de 

que  algunos  indicadores  de  salud  han  mejorado  en  los  últimos  dos  años.  De 

acuerdo  con  información  preliminar  de  la  Encuesta  de  Hogares  de  Propósitos 

Múltiples, el porcentaje de  la población que  se enfermó disminuyó de 16% en el 

año 2009 a 14% en el año 2010. Por otra parte, la proporción de la población que se 

enfermó que tuvo acceso a los servicios de salud aumentó de 52% en el año 2009 a 

65% en 2010, y  se benefició  sobre  todo a  la población más pobre. Además, debe 

destacarse  que  la  tasa  de  mortalidad  materna  por  cien  mil  nacidos  vivos 

disminuyó de 56% en 2009 a 51% en 2011 y la tasa de mortalidad infantil por mil 

nacidos  vivos  disminuyó  de  7%  a  6%  en  el  mismo  período.  Otros  logros 

importantes  registrados son el aumento de  la cobertura de mujeres embarazadas 

en control prenatal inscritas antes de 12 semanas que pasó del 53% en el año 2009 

al  65%  en  2011,  y  el  aumento  de  partos  atendidos  por  personal  calificado  que 

aumentó de 76 672 partos en 2009 a 80 825 partos en el año 2011.  

 

 

CUADRO 5 

El Salvador, atenciones realizadas por los ECOS Familiares  

y ECOS Especializados, 2009‐2011 

 

Indicador  2009  2011 

Nro. de consultas por morbilidad  1 585 782  1 995 902 

Nro. de atenciones preventivas  984 812  1 604 675 

Cobertura de inscripción de niños menores de 1 año antes de los 8 días N/D  52.30% 

Cobertura de mujeres embarazadas en control prenatal inscritas antes de las 12 semanas  53.27%  64.75% 

Atención psicológica  3462  13 057 

Promoción de la salud  277 944  1 347 696 

FUENTE: Ministerio de Salud, 2012. 

 

 

39 

 

[65.] Otro  instrumento redistributivo utilizado por  la presente administración ha 

sido  la  política  fiscal.  En  esta  área  se  busca  avanzar  en  la  construcción  de  un 

sistema  fiscal globalmente progresivo. Esto significa que  tanto por el  lado de  los 

ingresos como por el lado de los gastos el sistema beneficie proporcionalmente a la 

población que percibe menores ingresos. En fin, lo que se persigue es redistribuir 

de manera equitativa la parte de la riqueza nacional que obtiene el Estado a través 

de  los  tributos. Para ello, se han realizado varias acciones  importantes durante  la 

presente gestión gubernamental.   

[66.] En primer lugar, dentro de  la inversión pública se han priorizado proyectos 

destinados a favorecer a las regiones menos desarrolladas y más aisladas, las áreas 

de mayor  riesgo en  términos  socioambientales y aquellos proyectos  relacionados 

con el mejoramiento o extensión de la infraestructura básica económica y social. A 

esta política se le ha sumado un mayor apoyo por parte del Estado a la producción 

agropecuaria y a las actividades productivas no agrícolas que se desarrollan en el 

campo.  De  esta  manera  se  ha  coadyuvado  a  un  mejoramiento  del  clima  de 

inversiones en las áreas rurales.  

[67.] En segundo lugar, se ha implementado una política de revisión y eliminación 

de  privilegios,  de  exenciones  y  de  exoneraciones  que  se  otorgaba  a  algunos 

contribuyentes; como resultado, se han eliminado instrumentos que beneficiaban a 

unas  pocas  empresas  grandes  y  que  significaban  erogaciones  importantes  por 

parte  del  fisco.43  Esta  política  ha  sido  acompañada  de  un  combate  frontal  a  la 

evasión,  la  elusión  fiscal  y  el  contrabando,  que  se  ha  traducido  en  una mayor 

recaudación y  en una  reducción de  la  evasión de  los principales  impuestos. Por 

ejemplo,  durante  los  últimos  años  del  gobierno  anterior  la  tasa  de  evasión  del 

impuesto al valor agregado aumentó considerablemente, pasó de 30.4% en el año 

2006 a 36.3% en el año 2008. En 2009 esta tasa alcanzó 39.2%. Pero en 2010 la tasa 

de  evasión  se  redujo  a  33.1%,  esto  se  ha  debido  a  las medidas  de  fiscalización 

implementadas por el Ministerio de Hacienda. 

 

 

   

40 

 

GRÁFICO 3 

El Salvador, tasa de evasión, 2000‐2010 

 

 

FUENTE: Ministerio de Hacienda, 2012. 

 

 

[68.]  En  tercer  lugar,  se  ha  revisado  la  política  generalizada  de  subsidios,  que además  de  ser  sumamente  costosa,  constituye  una  de  las  que  más  genera 

desigualdad, ya que al no discriminar entre los diferentes beneficiarios, favorece a 

los  que  más  tienen  en  detrimento  de  los  más  pobres.  Por  esta  razón,  se  ha 

impulsado  una  política  de  racionalización,  para  que  los  beneficios  los  reciban 

quienes realmente los necesitan: la población pobre y parte de los sectores medios. 

El Gobierno  es  consciente de  que  esta política  resulta  antipopular debido  a  que 

afecta negativamente a las personas que dejan de recibir el subsidio. Sin embargo, 

es una cuestión de justicia llevarla adelante, de lo contrario se estaría renunciando 

a uno de los distintivos de un gobierno de izquierda responsable: su compromiso 

con  la  justicia  social  y  en  contra  de  la  desigualdad. Además,  existe  una  razón 

económica  para  avanzar  en  la  racionalización:  entre más  generalizados  son  los 

subsidios más  costosos  resultan,44  lo  que  obliga  a desviar  recursos  que  en  otras 

circunstancias  podrían  ser  utilizados  en  la  ejecución  de  proyectos  de  desarrollo 

económico y social destinados para la población más necesitada. 

 

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

41 

 

[69.]  En  cuarto  lugar,  se  ha  implementado  una  importante  reforma  tributaria 

destinada a aumentar  los  ingresos tributarios (para poder así contar con mayores 

recursos y dedicarlos a programas prioritarios) y a disminuir  la regresividad que 

caracteriza al sistema de impuestos de El Salvador. En este campo se han logrado 

avances notables: los ingresos tributarios se han incrementado de forma sustancial. 

Esto ha posibilitado aumentar la carga tributaria (relación ingresos tributarios/PIB) 

a niveles nunca registrados en la historia reciente del país. 

 

 

GRÁFICO 4 

El Salvador, evolución de la carga tributaria e ingresos tributarios, 2000‐2011 

 

 

 

FUENTE: Ministerio de Hacienda, 2012. 

  

[70.] Por otro  lado,  la nueva política social y redistributiva se ha complementado 

con acciones enfocadas a mejorar y transparentar el uso de los recursos públicos y 

a  disminuir  los  niveles  de  corrupción.  Mientras  los  gobiernos  anteriores  se 

caracterizaron por un manejo poco  transparente de  los  recursos públicos,  lo que 

favoreció  la  corrupción  y  el  despilfarro,  esta  administración  ha  promovido  y 

apoyado  la  Ley  de Acceso  a  la  Información  Pública,45  que  fue  aprobada  por  la 

Asamblea Legislativa en el año 2011 y que entrará en vigor en el presente mes de 

mayo. Asimismo  se  ha  fomentado  una  política  de  rendición  de  cuentas  de  las 

entidades gubernamentales.  

0.0

500.0

1000.0

1500.0

2000.0

2500.0

3000.0

3500.0

4000.0

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Ingresos tributarios  (brutos) Carga tributaria

42 

 

[71.]  En  el  primer  año  de  gestión  gubernamental,  37  entidades  del  Órgano 

Ejecutivo rindieron cuentas a la ciudadanía en audiencias públicas. En el año 2011 

la  cantidad  de  instituciones  que  participaron  en  este  ejercicio  se  elevó  a  72. 

También se han hecho ejercicios de rendición de cuentas especiales, como es el caso 

de  la  relacionada  con  la  atención de  la  emergencia  ocasionada por  la depresión 

tropical 12E. A partir del año 2010 el Ministerio de Hacienda estableció un Portal 

de  Transparencia  Fiscal,  que  permite  a  cualquier  ciudadano  acceder  a  la 

información completa relacionada con las finanzas públicas. Y debe subrayarse la 

iniciativa  desarrollada  por  el  Ministerio  de  Obras  Públicas  que  consiste  en  el 

establecimiento  de  un  observatorio  independiente  de  la  obra  pública,  que  es 

desarrollado  por  el  capítulo  nacional  de  la  organización  Transparencia 

Internacional. Ya  se  publicaron  diversos  informes  sobre  la  probidad  con  que  se 

implementan  proyectos  de  infraestructura  vial,  en  especial  del  emblemático 

proyecto de construcción final de la carretera Diego de Holguín, que en el pasado 

quedó  inconcluso  y  fue  sujeto  de  cuestionamientos  y  demandas  por  actos  de 

corrupción. 

  

[72.] Una  de  las  promesas  de  campaña  fue  combatir  la  corrupción  en  el  sector 

público. Consecuente con ese compromiso, durante  la presente administración se 

han  elaborado y presentado ante  la Fiscalía General de  la República 75 avisos y 

denuncias  relacionados  con  presuntos  casos  de  corrupción.  Entre  estos  se 

encuentran: el del bulevar Diego de Holguín, que causó pérdidas por 23 millones 

de  dólares  al  erario  público;  el  vinculado  con  la  reconstrucción  de  hospitales 

(proyecto RHESSA) y el relacionado con la entrega irregular de propiedades de la 

reforma agraria por parte de exfuncionarios del ISTA. De esta manera, el gobierno 

de la república ha cumplido con la promesa de combatir la corrupción en la parte 

que  le corresponde. La potestad de  investigar  los casos y  llevarlos ante  la  justicia 

no es atribución del Órgano Ejecutivo, sino de la Fiscalía General de la República. 

Asimismo, y como parte de la política anticorrupción, en el año 2011 el presidente 

Funes  sancionó  una  importante  reforma  a  la  Ley  de  Ética Gubernamental,  que 

posibilita  que  su  organismo  rector  investigue de  oficio  acciones de  funcionarios 

públicos  y de  exfuncionarios  hasta  con  cinco  años de  retroactividad  y  establece 

multas de hasta 9000 dólares a los infractores. 

 

 

 

43 

 

[73.]  Como  puede  deducirse  del  análisis  precedente,  los  cambios  en  los 

mecanismos de distribución y redistribución han permitido, por primera vez en la 

historia  del  país,  atender  y  beneficiar  a  sectores  poblacionales  históricamente 

marginados. Además,  la  reforma  fiscal  implementada ha permitido aumentar de 

manera importante la proporción del excedente económico que el Gobierno recibe 

en  concepto  de  impuestos,  lo  que  a  su  vez  ha  contribuido  a  fortalecer 

financieramente al Estado en su conjunto. 

 

 

[74.] En suma, mediante la nueva política social y redistributiva desarrollada por 

la presente administración, se han comenzado a sentar  las bases de una sociedad 

más justa, inclusiva y equitativa. Si bien su impacto se verá en toda su plenitud en 

el mediano plazo, no obstante, aun en el corto plazo los beneficios ya comienzan a 

manifestarse en  términos de una reducción de  la pobreza y de  la desigualdad. El 

reto en este campo, como en otros, es consolidar lo que se ha logrado hasta hoy y 

avanzar sobre los cambios pendientes en lo que falta de la actual administración. 

 

 

GRÁFICO 5 

El Salvador, evolución de la pobreza 2000‐2010 

 

 

FUENTE: Dirección General de Estadística y Censos, 2011. 

 

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

45.0%

50.0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

% Población en Pobreza

44 

 

CUADRO 6 

EL SALVADOR, EVOLUCIÓN DE LA DESIGUALDAD, 1992‐2010 

 

Participación en el ingreso por quintil de hogares (%)  2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007  2008  2009 2010

1° quintil (20% más pobre)  4.0% 3.9% 4.3% 4.8% 6.0% 6.4% 5.0%  6.0%  5.9% 6.4%

2° quintil  9.4% 9.5% 10.2% 11.1% 11.6% 11.8% 9.9%  10.8%  10.8% 11.5%

3° quintil  14.8% 14.6% 15.5% 16.0% 16.8% 15.7% 13.8%  15.3%  15.7% 16.1%

4° quintil  22.2% 21.8% 22.3% 22.0% 24.5% 21.1% 18.6%  21.8%  21.4% 22.6%

5° quintil (20% más rico)  49.6% 50.3% 47.7% 46.0% 41.1% 45.0% 52.7%  46.0%  46.3% 43.5%

 

FUENTE: CÁLCULOS REALIZADOS CON BASE EN DATOS DE LA ENCUESTA DE HOGARES DE 

PROPÓSITOS MÚLTIPLES 1992‐2010, DIRECCIÓN GENERAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS. 

 

 

LOS CAMBIOS EN LA GESTIÓN DE RIESGOS SOCIOAMBIENTALES 

Y EN LA POLÍTICA AMBIENTAL 

 

[75.] El Salvador es considerado uno de los países más vulnerables del mundo en 

términos  socioambientales,  y  a  lo  largo  de  la  historia  ha  sufrido  constantes  y 

recurrentes eventos naturales que han causado destrucción y muerte  (terremotos, 

tormentas y depresiones tropicales, etcétera). Sin embargo, ningún Gobierno había 

desarrollado políticas integrales para lidiar con ellos. Con la llegada de la presente 

administración  se  comenzó  a  incorporar  de  manera  estratégica  en  el  diseño  e 

implementación  de  las  políticas  públicas  la  prevención  integral  de  riesgos  y  la 

dimensión del medio ambiente, y se ha asumido el reto de fortalecer y ampliar la 

institucionalidad relacionada con las emergencias. Esto se comenzó a hacer a partir 

del segundo semestre de 2009. 

 

[76.] Una de las apuestas estratégicas del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014 es  revertir  la  degradación  ambiental  y  reducir  la  vulnerabilidad  frente  a  los 

fenómenos  naturales  y  a  las  acciones  humanas  depredadoras,  ya  que  se  han 

convertido  en  una  amenaza  para  el  desarrollo.  Por  eso  se  están  incorporando 

medidas  de  adaptación  al  cambio  climático  en  los  programas  sectoriales. Unos 

ejemplos son:  la creación de una Dirección de Adaptación al Cambio Climático y 

Gestión  Estratégica  del  Riesgo  en  el Ministerio  de  Obras  Públicas,  Transporte, 

Vivienda  y Desarrollo Urbano;  la  formulación  de  una  Estrategia Ambiental  de 

Adaptación y Mitigación  al Cambio Climático  en  el Ministerio de Agricultura y 

Ganadería;  el  establecimiento  de  un  sistema  de  monitoreo  bioclimático  que 

45 

 

permita  fortalecer  la  respuesta  en  salud a  la variabilidad  climática por parte del 

Ministerio de Salud en conjunto con el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos 

Naturales  y  la  formulación  que  hizo  este  último  del  Programa  Nacional  de 

Restauración de Ecosistemas y Paisajes. En  el  transcurso del presente  año,  estas 

iniciativas y otras  se  integrarán  en un Plan Nacional de Cambio Climático. Hay 

que destacar que El Salvador actualmente es líder en la región centroamericana en 

lo  referente  al  enfoque  y  perspectiva  con  que  aborda  esta  situación,  incluso  ha 

contribuido a unificar  la posición  internacional de  la región en  temas sustantivos 

de la agenda de negociación de cambio climático y ha logrado que se proyecte con 

una voz unificada para lograr el reconocimiento internacional de su vulnerabilidad 

frente al cambio climático.  

 

 

[77.] Otro cambio  relevante es que el país cuenta por primera vez en su historia 

con  una  Política Nacional  del Medio Ambiente,  elaborada  en  el marco  de  una 

amplia  consulta  ciudadana  y  que  busca  articular  los  esfuerzos  del  Estado,  la 

ciudadanía y el empresariado para avanzar en cuatro objetivos específicos: revertir 

la insalubridad ambiental mediante acciones integrales de saneamiento; revertir la 

degradación  de  los  recursos  naturales  y  ecosistemas;  fomentar  una  cultura  de 

responsabilidad y cumplimiento ambiental y reducir el riesgo climático. 

 

 

[78.] Se debe resaltar además que se ha creado en el país la Red de Monitoreo de 

Amenazas Naturales, que constituye una de  las más  importantes y modernas de 

América Latina. Esto se ha logrado gracias a las siguientes acciones: se duplicó el 

número de  estaciones de monitoreo de  todo  tipo de  amenazas naturales  (lluvia, 

niveles de ríos, sismos, oleaje, etcétera); se instalaron ocho radares meteorológicos 

y se estableció un Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas que funciona las 24 

horas del día y los 365 días del año. Este centro coordina, por medio de sofisticados 

equipos informáticos y el apoyo de unos 600 observadores locales, los Centros de 

Pronóstico Meteorológico: el Hidrológico, que alerta de inundaciones; el Centro de 

Monitoreo  para  Deslizamientos  y  la  Central  Sísmica  Nacional,  que  también 

monitorea  el  comportamiento de  los volcanes y  las  condiciones del océano para 

alertar  sobre  oleajes  fuertes  o  posibles  tsunamis. De  esta manera,  el  Sistema  de 

Protección Civil y la población cuenta con información vital y sobre todo oportuna 

para responder con rapidez a emergencias relacionadas con fenómenos naturales. 

En el transcurso del presente año el Centro se conectará con oficinas ministeriales, 

con  59  alcaldías  en  situación  de  alto  riesgo  y  con  las  14  gobernaciones,  para 

enviarles la información particular más relevante de la evolución de las amenazas. 

46 

 

 

[79.] Por otra parte, y también por primera vez en la historia reciente del país, se 

ha desarrollado una verdadera estrategia  integral de  restauración y conservación 

inclusiva de ecosistemas. Con  la designación de nuevas  reservas de biósfera y  la 

declaratoria de  sitios RAMSAR  (humedales de  importancia  internacional),  se ha 

logrado  incrementar  del  10%  al  25%  el  porcentaje  del  territorio  sujeto  a  alguna 

forma  de  protección,  bajo  un  esquema  que  incorpora  a  las  comunidades  en  la 

protección  y  restauración.  En  reconocimiento  internacional  a  estos  avances,  El 

Salvador  ostenta  actualmente  la  vicepresidencia  de  la  Red  Iberoamericana  de 

Reservas de Biósfera, auspiciada por la Unesco. De igual manera, se han formulado 

el Programa Nacional de Humedales y el Programa Nacional de Restauración de 

Ecosistemas y Paisajes, ambos de gran importancia en el apoyo a estos esfuerzos. 

 

 

[80.]  En  cuanto  al manejo  de  desechos  sólidos,  el  gobierno  de  la  república  ha 

promovido el cumplimiento del Artículo 52 de la Ley de Medio Ambiente, que le 

obliga a impulsar un programa de manejo integral de desechos sólidos. Cuando se 

asumió el poder a mediados de 2009, el 85% del negocio de residuos sólidos en el 

país  pertenecía  a  una  sola  empresa,  lo  que  se  había  traducido  en  costos 

desmedidos,  que  sumados  a  la deficiente distribución  territorial de  los  rellenos, 

suponían  un  gasto  insostenible  en  transporte  y  en  servicios,  para  muchas  

municipalidades. Por esta razón, se ha iniciado la implementación del Programa de 

Manejo  Integral de Desechos Sólidos, que busca  fortalecer  las capacidades de  los 

gobiernos municipales y su institucionalidad y que se propone construir 5 rellenos 

sanitarios,  3  ampliaciones  y  42  plantas  de  compostaje. Actualmente  ya  ha  sido 

construido el primer relleno sanitario, dos están en construcción y uno está siendo 

ampliado.  Además  ya  están  funcionando  11  plantas  de  compostaje.  Con  estas 

obras  se han beneficiado  62  alcaldías de  todos  los partidos políticos y  a más de 

medio millón de habitantes, y a la vez se han dinamizado las economías locales y 

se han promovido mercados de intercambio de residuos. 

 

 

[81.] Otros avances están  relacionados con  la prevención y el manejo de  riesgos, 

dimensión  que  nunca  había  sido  atendida  de  manera  responsable  por  los 

gobiernos de turno. Por el contrario, estos desmantelaron la poca institucionalidad 

estatal  vinculada  con  el manejo  y  prevención  de  riesgos  y  nunca  apoyaron  de 

manera  decisiva  a  la  instancia  encargada  de  la  protección  del medio  ambiente. 

Como resultado de la emergencia provocada por la tormenta Ida a fines de 2009, el 

gobierno de la república tomó una decisión fundamental para el futuro del país y 

47 

 

de  las  nuevas  generaciones de  salvadoreñas  y  salvadoreños:  enfrentar de modo 

integral y responsable, en la medida que lo permitan las capacidades financieras e 

institucionales,  el  problema  estructural  relacionado  con  la  recurrencia  de 

fenómenos  naturales  adversos.  Para  ello,  el  presidente  Funes  giró  instrucciones 

precisas  para  que  se  elaborara  una  política  integral  de  prevención  y manejo  de 

riesgos medioambientales que  incluyera el  fortalecimiento de  la  institucionalidad 

estatal  y  nacional  responsable  del  manejo  de  las  emergencias  y  de  los  temas 

medioambientales,  la  modernización  de  los  sistemas  de  alerta  temprana  y  el 

aumento de la inversión pública en zonas de alto riesgo. 

 

 

[82.]  Como  resultado  de  la  implementación  de  tales  acciones  en  el  país  se  ha 

fortalecido  y  ampliado  la  institucionalidad  estatal  vinculada  con  el manejo  de 

emergencias, lo que ha posibilitado salvar un mayor número de vidas humanas. En 

efecto, durante  la presente  administración  se  creó  la  Secretaría para Asuntos de 

Vulnerabilidad,  se  conformó  el Comité de Reconstrucción  y  se  ha  fortalecido  la 

Dirección General de Protección Civil que ha  incrementado  su personal de  33  a 

233, lo que ha permitido consolidar el Sistema Nacional de Protección Civil en todo 

el  territorio  nacional  a  través  de  una  eficiente  coordinación  interinstitucional, 

intersectorial  y multidisciplinaria  antes,  durante  y  después  de  las  emergencias. 

Este  Sistema  cuenta  en  la  actualidad  con  14  Comisiones  Departamentales,  262 

Comisiones  Municipales  y  2062  Comisiones  Comunales  de  Protección  Civil, 

Prevención  y  Mitigación  de  Desastres.  Este  cambio  institucional  en  la  gestión 

integral  de  riesgos  ha  recibido  el  reconocimiento  de  Naciones  Unidas  en  la 

atención  de  las  emergencias,  ya  que  nuestro  país  ha    superado  los  estándares 

internacionales en este campo, convirtiéndose en un ejemplo de buenas prácticas 

en el ámbito mundial. . 

    

48 

 

LOS CAMBIOS EN LOS PATRONES DE ACUMULACIÓN DE CAPITAL Y  

SUS EFECTOS EN LA INVERSIÓN, EL EMPLEO Y EL INGRESO 

 

[83.] A diferencia de los cambios analizados hasta ahora, en donde el Gobierno ha 

incidido  de  forma  directa  para  producirlos  o  profundizarlos  mediante  la 

implementación de políticas públicas, los cambios en los patrones de acumulación 

de capital en una economía de mercado solo pueden ser originados (y sostenidos) 

por  los  diferentes  agentes  económicos,  particularmente  por  los  empresarios  con 

capacidad  de  invertir.  Por  supuesto,  existen  casos  en  que  los  Estados  por  su 

fortaleza  económica  y  financiera  pueden  inducir  por  sí  mismos  procesos  de 

acumulación de capital en áreas estratégicas que estos Estados controlan. Tal es el 

caso de los países que poseen riquezas inmensas controladas por el Estado, como 

el petróleo u otros recursos naturales. Desafortunadamente este no es el caso de El 

Salvador,  que  además  de  carecer  de  recursos  naturales  estratégicos  posee  un 

Estado  financieramente débil  que  impide  convertir  a  la  inversión pública  en un 

factor determinante de dinamismo  económico de mediano  y  largo plazo. Desde 

otra  perspectiva,  conviene  tener  en  cuenta  que  los  cambios  estructurales  en  la 

dimensión  económica  son  los  más  complejos  y  los  que  enfrentan  mayores 

dificultades. No es casualidad que sea en el ámbito económico donde  la mayoría 

de gobiernos de izquierda de América Latina han encontrado más obstáculos para 

avanzar en los cambios prometidos. En buena medida, esto se debe a la oposición 

férrea de  aquellos  sectores  sociales políticos y  económicos que  se benefician del 

orden  que  se  quiere  cambiar  y  que  generalmente  tienen  poder  suficiente  para 

poner trabas en el proceso de cambio ya sea con medios directos o indirectos.46 

 

 

[84.]  Tomando en cuenta lo anterior, el gobierno de la república ha diseñado una 

estrategia  económica  concentrada  en  tres  áreas  fundamentales:  en  crear  las 

condiciones macroeconómicas que favorezcan la inversión privada productiva, en 

diseñar  e  implementar  políticas  sectoriales  de  fomento  productivo  y  nuevos 

instrumentos financieros e  institucionales de apoyo a  los sectores empresariales y 

en  promover  y  alentar  el  surgimiento  y  fortalecimiento  de  nuevos  actores 

económicos con el propósito de ampliar y diversificar la base empresarial del país. 

En  términos de objetivos  específicos  los  esfuerzos  se han  centrado  en  revertir  la 

crisis económica que se heredó a mediados de 2009 y que se  tradujo en una caída 

pronunciada de  la producción,  la  inversión,  el  empleo y  el  ingreso;  en  romper  el 

círculo vicioso de baja inversión‐bajo crecimiento que ha caracterizado a la economía 

salvadoreña  en  el  último  cuarto  de  siglo  y  desde  una  perspectiva  estratégica  en 

sentar las bases de un nuevo modelo económico y social. 

49 

 

 

[85.]  Algunas de las acciones que buscan lograr estos objetivos han sido el diseño 

e implementación del Plan Global Anti Crisis, que, como ya se ha señalado incluyó 

medidas de corto plazo y políticas que tendrán su impacto decisivo en el mediano 

plazo. En la actualidad el objetivo de detener y revertir la caída de la producción y 

el  empleo  registrada  en  los  años  2008 y  2009 ha  sido plenamente  alcanzado. De 

hecho, desde el año 2010 la economía comenzó a crecer positivamente, los empleos 

perdidos durante la crisis han sido recuperados e incluso superados y la pobreza y 

la desigualdad, que aumentaron en los años de crisis, han comenzado a disminuir. 

 

GRÁFICO 6 

El Salvador, evolución del crecimiento anual del PIB real y  

PIB percápita real, 2000‐2011 

 

FUENTE: Banco Central de Reserva, 2012 

-8.0%

-6.0%

-4.0%

-2.0%

0.0%

2.0%

4.0%

6.0%

8.0%

10.0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 p/ 2006 p/ 2007 p/ 2008 p/ 2009 p/ 2010 p/ 2011 p/

Producto interno bruto por habitante a precios constantes de 1990 (millones de dólares - miles dehabitantes). Evolución porcentual a precios constantes (%)Producto interno bruto a precios constantes de 1990 (en millones de dólares). Evolución porcentual a preciosconstantes (%)

50 

 

 

CUADRO 7 

El Salvador, evolución trimestral del número de trabajadores inscritos en el 

Instituto Salvadoreño del Seguro Social, 2008‐2011 

     Sector 

Público Sector Privado  Total 

2008  Marzo  576 415 124 298 700 713 

Junio  582 933 127 593 710 526 

Septiembre 583 448 126 516 709 964 

Diciembre  563 246 126 636 689 882 2009  Marzo  558 029 129 090 687 119 

Junio  549 482 129 521 679 003 

Septiembre 549 173 132 732 681 905 

Diciembre  541 955 130 146 672 101 2010  Marzo  553 649 135 739 689 388 

Junio  559 496 136 712 696 208 

Septiembre 565 880 138 342 704 222 

Diciembre  567 142 139 438 706 580 2011  Marzo  566 187 143 713 709 900 

Junio  573 043 151 059 724 102 

Septiembre 573 964 151 217 725 181 

Diciembre  578 607 149 642 728 249 

 

FUENTE: Sistema de Estadísticas del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, 2012. 

 

 

[86.]  Para  romper  el  círculo  vicioso  de  baja  inversión‐bajo  crecimiento  los 

esfuerzos se han centrado en el diseño e  implementación de un nuevo marco de 

incentivos  económicos  y  financieros  que  promueva  la  inversión  productiva  y 

desaliente  la  inversión  especulativa;  en  el apoyo  resuelto  al  sector  agropecuario, 

para  aumentar  la  producción  de  alimentos;  en  la  formulación  de  proyectos  de 

inversión  estratégicos  y  en  la  asistencia  a  los  actores  económicos históricamente 

marginados, como es el caso de las micro, pequeñas y medianas empresas, el sector 

cooperativo,  los productores  individuales y  las mujeres productoras. Para ello se 

ha introducido un cambio en el rol del Estado ya que se le ha devuelto su papel de 

promotor del desarrollo  económico y  se ha  introducido una nueva planificación 

económica,  acompañada del diseño  e  implementación de políticas  sectoriales de 

apoyo a  los diferentes sectores productivos,  tareas que  los gobiernos de ARENA 

abandonaron  de modo  deliberado  debido  a  la  adopción  sin  ninguna  crítica  del 

51 

 

paradigma  neoliberal  que  propugnaba  por  una  reducción  drástica  de  la 

participación  del  Estado  en  la  economía  y  a  la  visión  antiestatista  que  ha 

prevalecido históricamente entre los sectores dominantes. 

 

 

[87.] De esta manera, ha  tenido  lugar un cambio sustantivo en  la concepción del 

manejo económico y en la forma de intervenir en la economía por parte del Estado, 

ya  que  actualmente  el  país  cuenta  con  un  nuevo  marco  de  políticas  públicas 

destinadas  a  apoyar  de manera  directa  las  iniciativas  empresariales.  En  efecto, 

durante la presente gestión se han introducido las políticas sectoriales de fomento, 

que  constituyeron  una  importante  oferta  de  campaña  del  presidente  Funes. 

Destacan la política industrial, la política de fomento de la producción, la política 

de  ciencia  y  tecnología  y  la  política  agropecuaria.  También  se  han  promovido 

nuevas  leyes destinadas a  fomentar  la  inversión privada nacional e  internacional 

en sectores y actividades estratégicas. Las más relevantes son la Ley de Concesión 

del  Puerto  de  La Unión  y  la  Ley  de Asocios  Público‐Privados,  actualmente  en 

discusión en la Asamblea Legislativa. En el aspecto financiero, se ha generado un 

cambio  fundamental  al  impulsar  la  creación del  Sistema Nacional Financiero de 

Fomento, que  incluye  la creación del nuevo banco estatal: el Banco de Desarrollo 

de El Salvador, que ya inició sus operaciones y que cuenta con una oferta de más 

de  40  líneas  de  crédito  destinadas  a  financiar  las  diferentes  actividades 

productivas, así como la inversión en capital humano y la innovación.  

 

 

[88.] Todos estos  instrumentos de política económica corresponden a una nueva 

visión  de  desarrollo  que  promueve  la  inversión  productiva  y  la  generación  de 

empleo de  calidad y  son parte del uso de  la planificación  como un  instrumento 

estratégico para promover el desarrollo económico y social en el corto, mediano y 

largo plazo. En el mes de junio comenzará a implementarse formalmente el nuevo 

Sistema Nacional de Planificación que dependerá directamente de  la Presidencia 

de la República y que constituye otra de las promesas de campaña del presidente 

Funes.47 

 

 

[89.] De manera  complementaria  a  la  creación de  estos nuevos  instrumentos de 

política, la presente administración ha trabajado en otras iniciativas para promover 

el crecimiento económico a través del fomento de  la  inversión privada nacional e 

internacional. Una de las más importantes ha sido la suscripción con el gobierno de 

Estados Unidos del Asocio para el Crecimiento, que busca remover los principales 

52 

 

obstáculos que en el corto plazo obstaculizan el crecimiento económico. Mediante 

esta iniciativa, los gobiernos de El Salvador y de Estados Unidos desarrollarán, en 

un  período  de  cinco  años,  una  serie  de  acciones  encaminadas  a  promover  la 

inversión productiva mediante el mejoramiento de las condiciones de seguridad y 

el aumento de la productividad de la economía, de forma particular de los sectores 

comercializables internacionalmente. En el marco del asocio para el crecimiento, la 

Corporación Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en inglés), de Estados Unidos, 

le  otorgará  al  país  una  segunda  donación  financiera  que  será  utilizada  para  la 

formación de capital humano calificado, para mejorar el clima de negocios y para 

promover la inversión productiva en los activos estratégicos localizados a lo largo 

de la zona costero‐marina. La apuesta principal con esta iniciativa es desencadenar 

un proceso sostenido de inversión privada, tanto nacional como internacional, que 

contribuya a mejorar el bienestar de  la población, a  romper el  círculo vicioso de 

bajo  crecimiento‐baja  inversión que  registra  la  economía,48 y a promover nuevos 

patrones  de  acumulación  en  actividades  dinámicas,  incluyendo  el  turismo,  los 

servicios logísticos, la agroindustria y el sector pesquero. 

 

 

[90.] Desde otra perspectiva, una apuesta estratégica del gobierno de la república ha sido la promoción de nuevos actores económicos, que están llamados a ser uno 

de los principales protagonistas del nuevo modelo económico y social que se está 

impulsando.  Con  este  propósito  se  han  dedicado  enormes  esfuerzos  y  una 

cantidad importante de recursos técnicos y financieros a apoyar la organización y 

el  fortalecimiento de actores  económicos  tradicionalmente  excluidos de  la acción 

estatal,  como  es  el  caso  de  las  micro,  pequeñas  y  medianas  empresas,  los 

productores  individuales, el  sector  cooperativo y  las mujeres productoras. Como 

resultado  de  esta  acciones,  en  los  últimos  años  se  ha  registrado  un  aumento 

considerable de micro, pequeñas y medianas empresas así como un fortalecimiento 

del sector cooperativo nacional. De acuerdo a datos del  Instituto Salvadoreño de 

Fomento  Cooperativo,  el  número  de  cooperativas  inscritas  y  operando 

normalmente  aumentó  de  513  en  junio  de  2009  a  692  en  el mes  de marzo  del 

presente año, lo que representa un incremento del 35%. El número de asociados se 

incrementó de 212 814 a 227 866 en el mismo período, es decir, un total de 15 052 

personas más  (7%). En  cuanto  a  los  activos  totales  del  sector  cooperativo,  estos 

aumentaron  de  656.6 millones  de  dólares  en  junio  de  2009  a  772.3 millones  de 

dólares  en  el mes  de marzo  de  2012,  que  representa  un  aumento  del  18%. Así 

mismo,  durante  la  presente  administración  se  han  constituido  343  nuevas 

cooperativas de producción agropecuaria. 

 

53 

 

 

[91.]  Por  su  importancia  en  términos  de  la  promoción  de  nuevos  actores 

económicos y desde el punto de vista de la seguridad jurídica, conviene señalar el 

cambio  radical  ocurrido  en  la  política  de  titulación  de  tierras  en  manos  de 

campesinos y campesinas pobres. En esta área ha ocurrido un cambio notable ya 

que en menos de tres años se han entregado más títulos de propiedad que los que 

otorgaron los gobiernos de ARENA en los veinte años de su gestión. 

 

GRÁFICO 7 

El Salvador, número de escrituras ISTA 

 

FUENTE: ISTA con Proyecciones 2012. 

 

 

[92.] Como  ya  se  ha  señalado,  también  han  surgido  nuevas micro,  pequeñas  y 

medianas  empresas  y  se  han  reactivado  otras  como  resultado  de  la 

implementación de una política deliberada de  apoyo gubernamental a  través de 

programas que dan prioridad a la contratación de este tipo de empresas, como es 

el  caso  del  Programa  de Dotación  de Uniformes, Útiles  Escolares  y Zapatos,  el 

Programa de Vaso de Leche ya mencionados. Conviene destacar la nueva política 

de  contratación  del  Ministerio  de  Obras  Públicas,  Transporte,  Vivienda  y 

Desarrollo Urbano que  además de dinamizar  la  industria de  la  construcción, ha 

34 089 34 674

2667

9362

13 594

22 650

48 273

1990-2008 2009 2010 2011 2012(proyectado)

Total acumuladojunio 2009 - 2012

Personas beneficiadas por Acuerdos de Paz

Personas beneficiadas gestión Funes

Personas beneficiadas gobiernos de ARENA

54 

 

coadyuvado  a  un  aumento  significativo  de  la  participación  de  las  pequeñas  y 

medianas  empresas  en  la  construcción  y mantenimiento  de  obras.  Está  política, 

además  de  alentar  el  surgimiento  de  nuevas  empresas  y  de  generar  nuevos 

empleos,  ha  contribuido  a  promover  una  sana  competencia  en  el  sector  de  la 

construcción.  Por  lo  demás,  esta  apuesta  estratégica  a  la  promoción  de  nuevos 

agentes  económicos  se  expresa  con  claridad  en  el  apoyo  decidido  que  esta 

administración le ha proporcionado a las micro y pequeñas empresas a través de la 

Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, que ha proporcionado 47 045 

servicios  de  capacitación  y  asistencia  empresarial  a  48  250  emprendedores  y 

empresarias. 

 

 

CUADRO 8 

El Salvador, número y tipo de empresas contratadas  

por el  Fondo de Conservación Vial de El Salvador, 2008‐2012 

 

2008 2009 2010 2011  2012

Gran Empresa  17 16 27 18  21

MedianaEmpresa  15 19 28 18  29

PequeñaEmpresa  15 18 38 28  35

Micro Empresa  6 6 31 35  62

Totales  53 59 124 99  147

 

Fuente: Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, 

2012. 

 

 

[93.] Luego de casi  tres años de  implementación de  la nueva política económica, 

los resultados positivos han comenzado a concretarse. En primer lugar, y como ya 

ha sido señalado, se logró superar la crisis económica y fiscal que se heredó de la 

administración anterior y a partir de 2010 la economía ha crecido a tasas positivas, 

aunque todavía bajas. Es importante subrayar que la recuperación ha tenido lugar 

en  sectores  intensivos en mano de obra, como es el caso del  sector construcción, 

que registró un crecimiento real de 8.5% en el año 2011; la industria maquiladora y 

en  parte  en  el  sector  agropecuario,  pese  al  impacto  negativo  que  ha  tenido  la 

ocurrencia  periódica  de  fenómenos  naturales  adversos.  En  realidad,  la 

recuperación de la economía hubiera sido mucho mayor de no ser por las pérdidas 

en  la producción, sobre  todo agropecuaria, ocasionadas por  la depresión  tropical 

12E, que produjo una reducción de cerca del 1% del PIB. 

55 

 

 

 

[94.] Otro  logro  importante que se ha conseguido en  términos de  la construcción 

de un nuevo modelo económico y social tiene que ver con los avances registrados 

en la seguridad alimentaria del país. En efecto, como resultado de la nueva política 

agropecuaria el país se ha vuelto menos dependiente de la importación de semilla 

certificada  de  frijol,  a  tal  punto  que  en  los  dos  últimos  años  agrícolas  se  ha 

producido en el país prácticamente el 100% de dicha semilla, lo que ha significado 

ahorro de divisas y una menor dependencia de  las  importaciones. Este  logro  es 

mucho más significativo si se considera que la producción de semilla la realizaron 

pequeños productores y el sector cooperativo. Las manzanas cultivadas de semilla 

certificada de  frijol pasaron de 365 en el año agrícola 2007‐2008 a 1550 en el año 

2010‐2011, un  incremento de más de 400%. En ese mismo período,  la producción 

de semilla certificada de frijol pasó de 3000 quintales a 27 527 quintales. Para el año 

2011‐2012  se  espera  una  producción  de  40  000  quintales  y  un  total  de  área 

sembrada  de  1536  manzanas.  En  el  caso  del  maíz  certificado,  las  manzanas 

cultivadas pasaron de 561 en el año agrícola 2007‐2008 a 635.5 en el año 2010‐2011, 

que significa un aumento de 13%. En este mismo período  la producción pasó de    

32   017 a 34 178 quintales. Para el año 2011‐2012 se espera una producción de 55 

534 quintales. 

 

 

[95.] De acuerdo a  la estrategia económica diseñada el año 2012 ha sido definido 

como un  año  estratégico. Esto debido  a que  es precisamente  en  este  año donde 

comenzarán  a  ejecutarse  plenamente  las  política  sectoriales  de  fomento  y  los 

grandes  proyectos  de  inversión,  como  es  el  caso  de  la  construcción  del  sistema 

metropolitano  de  transporte,49la modernización  del Aeropuerto  Internacional  El 

Salvadior,  la  negociación  del  segundo  compacto  (Fomilenio  II),  la  creación  del 

fondo  para  financiar  grandes  proyectos  de  infraestructura  y  el  comienzo  de 

operaciones  del  Banco  de  Desarrollo  de  El  Salvador.  En  conjunto,  todas  estas 

iniciativas sin duda contribuirán a propiciar un clima apropiado para el  fomento 

de  la  inversión productiva, a ampliar  la  capacidad  instalada de  la  economía y a 

sentar las bases del nuevo modelo económico y social. 

 

 

LOS CAMBIOS EN EL ESTADO Y EN EL SECTOR DE SEGURIDAD 

 

[96.]  El  análisis  realizado  en  las  secciones  precedentes  evidencia  un  cambio 

fundamental  impulsado  por  la  presente  administración:  la  transformación  del 

56 

 

Estado  salvadoreño. Y  es  que no podía  ser de  otra manera,  ya  que  los  cambios 

estructurales e  institucionales en  la sociedad solo pueden  impulsarse mediante  la 

transformación  misma  del  Estado.  Desde  la  campaña  presidencial  se  había 

concluido que con el Estado y el  tipo de administración pública que se heredaría 

no  se  podría  iniciar  un  proceso  de  cambio  sólido  y  sostenible.  Sin  embargo,  se 

definió una estrategia de transformación gradual del Estado y particularmente del 

aparato  gubernamental,  que  evitara  la paralización  y  que  a  su  vez permitiría  ir 

construyendo una nueva institucionalidad estatal moderna y funcional. 

 

 

[97.] Un recuento breve de lo que se ha realizado en términos de modernización y 

restructuración  del  Estado  confirma  el  gran  cambio  institucional  que  está  en 

marcha en El Salvador y que busca restituirle al Estado su función principal, que es 

de  servir  como  elemento  cohesionador de  la  sociedad. Para  ello, ha  sido preciso 

liberarlo de  las  ataduras  a  las que ha  estado históricamente  sometido,  tanto por 

parte  de  los  grupos  de  poder  como  de  los  partidos  políticos,  y  así  ponerlo  al 

servicio de los intereses nacionales y en función de la construcción de una sociedad 

más democrática, justa, inclusiva y equitativa. Consecuente con este fin, el segundo 

cambio ha sido otorgarle nuevas funciones, de tal manera que pueda cumplir con 

eficiencia  las  responsabilidades  que  le  asigna  la  Constitución  de  la  república, 

particularmente las relacionadas con la promoción del desarrollo socioeconómico y 

con la búsqueda de una distribución equitativa de la riqueza nacional. 

 

 

[98.]  Los  avances,  aunque  todavía  en  progreso,  son  notables,  si  se  considera  el poco tiempo transcurrido. En primer lugar, como ya se ha mostrado, el Estado ha 

ganado  autonomía  respecto  a  los  grupos  dominantes  de  poder  y  se  ha 

democratizado  en  todo  lo  concerniente  a  la  formulación y  ejecución de políticas 

públicas. En segundo  lugar, se ha  fortalecido en su capacidad de gestión de esas 

políticas,  sobre  todo  en  su  diseño  y  ejecución,  y  en  todo  lo  relacionado  con  la 

coordinación y  la planificación del desarrollo económico y social. En tercer  lugar, 

se  ha  acercado  más  a  la  población  y  a  los  territorios  y  se  ha  comenzado  a 

desconcentrar y descentralizar. En cuarto  lugar, se ha fortalecido financieramente 

como resultado de la reforma fiscal que se ha implementando. En quinto lugar, se 

ha vuelto más transparente y se ha reducido la corrupción y el despilfarro. 

 

 

[99.] Por las razones anteriores, puede afirmarse que el gobierno de la república ha 

desarrollado un proceso de  rescate de  la  institucionalidad estatal, que constituye 

57 

 

un requisito esencial para avanzar hacia una democracia plena. Por supuesto, este 

proceso está  todavía lejos de ser completado. Por ello, el presidente Funes ha dado 

instrucciones precisas para que en lo que resta de su administración se profundice 

y se consolide, hasta donde sea posible,  la reforma del Estado,  la que a partir del 

segundo semestre del presente año se realizará a partir de  la  implementación del 

Sistema Nacional de Planificación, que servirá de eje articulador de dicha reforma. 

 

 

RECUADRO 2 

El Salvador, principales reformas del Estado efectuadas, 2009‐2011 

 

A) NUEVAS LEYES: 

Ley de Fomento de la Producción 

Ley de Reintegro de Derechos Arancelarios 

Ley de Creación del Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones 

Ley de Creación del Sistema Salvadoreño para la Calidad 

Ley del Sistema Financiero para el Fomento al Desarrollo 

Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero 

Ley de Concesión de la Terminal Portuaria Multipropósito Especializada en 

Contenedores, FASE I, del Puerto de La Unión Centroamericana 

Ley del Sistema de Tarjetas de Crédito 

Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para la Mujeres 

Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial 

Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo 

Ley de Acceso a la Información Pública 

B) REFORMAS A LEYES YA EXISTENTES: 

Reformas a la Ley de Turismo

Reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública 

Reformas a Ley de Creación de FOSALUD 

Reformas a la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador 

Reformas a la Ley de Bancos 

Reformas a la Ley del Mercado de Valores 

Reformas a la Ley de Ética Gubernamental 

C) DECRETOS EJECUTIVOS: 

Decretos Ejecutivos de reforma al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo 

Decreto Ejecutivo de Creación PROESA 

Decreto Ejecutivo de Creación del CES 

Decreto Ejecutivo de Creación del CONASAN 

Decreto Ejecutivo de Creación de los Gabinetes de Gestión 

Decreto Ejecutivo de Creación del Consejo para el Crecimiento 

Decreto Ejecutivo de reforma al Decreto Ejecutivo de Creación del CONIP 

58 

 

Decreto Ejecutivo que contiene disposiciones para evitar toda forma de 

discriminación en la administración pública, por razones de identidad de género 

y/o de identidad sexual 

FUENTE: Secretaría Técnica de la Presidencia, 2012. 

 

[100.] En el proceso transformador del Estado vale la pena mencionar los cambios 

sustanciales que han tenido lugar en el sector de seguridad. En primer lugar, se ha 

cambiado  la  concepción acerca de  la política  estatal de  seguridad  ciudadana. En 

efecto,  El  Salvador,  hasta  mediados  de  2009,  contaba  con  más  efectivos  de 

seguridad  de  las  empresas  privadas  que  de  la  Policía  Nacional  Civil.  Eso 

significaba que  los sectores de mayores  ingresos contaban con protección propia, 

pero  el  Estado  no  brindaba  seguridad  a  la  gran  mayoría  de  la  población,  en 

momentos en que  las pandillas crecían exponencialmente en número y actividad 

criminal. Además, existía una visión de corto alcance del fenómeno de seguridad. 

No se entendía que se estaba ante una amenaza regional ―desde Bolivia hasta  la 

frontera mexicana‐estadounidense― que corroía  y corrompía a las instituciones.  

 

[101.] A diferencia de gobiernos anteriores, la presente administración elaboró un 

Plan de Seguridad Pública fundamentado tanto en el trabajo conjunto en el ámbito 

centroamericano como en el que se tiene con México, Colombia y Estados Unidos 

para hacer frente a un fenómeno transnacional de gran poder económico. Y en  lo 

interno  se  inició  un  proceso  de  fortalecimiento  del  aparato  de  prevención  y 

represión del delito y de depuración de  las  instituciones, esencialmente  la Policía 

Nacional Civil y  la Dirección de Centros Penales, para  remover de  las mismas a 

elementos corrompidos por  las organizaciones criminales. Además, se han hecho 

constantes llamados al Ministerio Público y al Órgano Judicial para que procedan 

de igual manera. Un hecho de relevancia ha sido la audaz decisión presidencial de 

sumar  a  la  Fuerza Armada ―en  colaboración de  la PNC―  a  la  lucha  contra  el 

crimen organizado. Unos 7 mil efectivos militares y 2852 nuevos agentes policiales 

engrosaron  las  fuerzas de  seguridad para dar  cobertura y protección a  cada vez 

más zonas en  todo el  territorio nacional. Se aumentó el número de vehículos, de 

sistemas  y  aparatos de  comunicación,  se mejoró  el  ingreso de  los  agentes  y  sus 

condiciones de trabajo. Todo esto fue posible debido al aumento significativo que 

59 

 

ha  registrado  el presupuesto del  sector de  seguridad. Los  resultados, al  cabo de 

tres años de labor, comienzan a verse y el Plan a dar los frutos esperados. 

60 

 

La agenda pendiente de cambios  

 

 

 

 

 

 

 

 

[102.]  El  gobierno  de  la  república  está  a  punto  de  completar  su  tercer  año  de 

mandato.  Por  ello,  el  presidente  Funes  instruyó  a  la  Secretaría  Técnica  de  la 

Presidencia  a  coordinar un proceso de  revisión  y  actualización de  la  agenda de 

cambios estructurales e institucionales que se requiere implementar en lo que resta 

de su mandato, teniendo en cuenta varios contextos (económico, social y político) 

en los que se desarrollará la gestión gubernamental en los próximos dos años. Lo 

que  se persigue es alcanzar  los grandes objetivos estratégicos que el gobierno  se 

propuso al inicio de la gestión: profundizar la democracia y sentar las bases de un 

nuevo modelo económico y social, a la vez que se avanza en la solución gradual de 

los principales problemas que afectan a la población.  

 

 

[103.] El ejercicio de actualización de la agenda pendiente de cambios se realizó en 

el  marco  del  Plan  Quinquenal  de  Desarrollo  2010‐2014,  en  el  que  encuentran 

definidas  las  apuestas,  las prioridades y  las metas del quinquenio. Luego de un 

análisis riguroso del estado de avance de dicho plan, y tomando en consideración 

las restricciones financieras, institucionales y temporales, así como las limitaciones 

derivadas de los diversos entornos (nacional, regional e internacional), el gobierno 

de la república ha definido la agenda pendiente de cambios que impulsará en los 

últimos dos años de gestión, y para lo cual se espera contar con el apoyo decidido 

de  los  sectores  democráticos,  progresistas  y  revolucionarios  que  aspiran  a  la 

construcción  de  una  sociedad más  democrática,  justa,  inclusiva  y  solidaria.  Se 

espera  además,  el  acompañamiento  solidario  de  la  comunidad  internacional  en 

esta tarea histórica. 

 

 

[104.] La agenda de cambios estructurales e institucionales que se desarrollará en 

lo que resta de la presente administración es la siguiente: 

61 

 

a) La  promoción  y  búsqueda  de  un  acuerdo  nacional  sobre  el  contenido,  alcance  e implementación de la política de seguridad ciudadana y la lucha contra el crimen y 

el narcotráfico. El gobierno de la república está plenamente consciente de que 

la persistencia de  la  inseguridad  ciudadana,  la violencia y  el  crimen  es  el 

principal  obstáculo  que  impide  la  paz  social,  la  convivencia  pacífica  y  el 

crecimiento económico. Por ello, en lo que resta de su mandato, hará todo lo 

que  sea  necesario  para  construir  e  implementar  una  política  de  Estado 

integral en el área de seguridad que se caracterice por garantizar un balance 

adecuado entre las medidas de represión y aquellas de carácter preventivo. 

Para  lograrlo  se  promoverá  y  buscará  un  amplio  acuerdo  nacional  que 

posibilite atender las causas económicas y sociales que están en la base del 

problema  de  la  violencia  y  el  crimen,  principalmente  la  falta  de 

oportunidades de empleo y de educación para los jóvenes, sin descuidar por 

ello  la  dimensión  represiva.  De manera  simultánea,  se  intensificarán  los 

cambios que ya han comenzado a operarse en el sector de seguridad, sobre 

todo  en  lo  relacionado  con  la  modernización,  la  profesionalización,  la 

despartidización  y  el  fortalecimiento  de  la  Policía  Nacional  Civil,  la 

coordinación  de  las  distintas  agencias  de  inteligencia,  la  coordinación 

interinstitucional  en  lo  referente  a  la  prevención  de  la  violencia,  la 

ampliación y modernización del  sistema  carcelario y  la depuración de  las 

distintas  instituciones del sector de seguridad. Las metas concretas en esta 

área  son  reducir de manera permanente  los  homicidios  y  las  extorsiones, 

generar oportunidades de trabajo y de educación para los jóvenes y mejorar 

las condiciones de vida y de seguridad en  las zonas de mayor persistencia 

delincuencial.   

b) La  promoción  del  crecimiento  económico  y  del  empleo  de  calidad  mediante  el fomento  de  la  inversión  productiva  y  de  las  exportaciones.  Para  ello,  se 

profundizarán los cambios en las siguientes áreas:   

‐ La  implementación  plena  del  Sistema  Nacional  Financiero  de  Fomento, 

particularmente  la  consolidación  del  Banco  Nacional  de  Desarrollo 

(BANDESAL). Esta acción será acompañada por la ejecución del Sistema 

Nacional de Desarrollo Productivo,  que  busca  apoyar  y  asesorar  a  las 

empresas MICRO,  pequeñas  y medianas,  al  sector  cooperativo,  a  los 

propietarios  individuales   y a  las mujeres productoras en el proceso de 

formulación  de  proyectos  sólidos  que  puedan  ser  financiados  por  la 

banca estatal y en la implementación de dichos proyectos una vez hayan 

obtenido  el  financiamiento  de  la  banca  estatal.  Para  impulsar 

62 

 

adecuadamente  este  Sistema  se  procederá  a  fortalecer  la  coordinación 

interinstitucional  y  se procurará una  transformación del Ministerio de 

Economía, de tal manera que se convierta en un verdadero promotor  del 

desarrollo productivo del país. 

‐ La  consolidación de  la  reforma de  la  institucionalidad vinculada  con  el  sector 

agropecuario y la implementación plena del Programa de Agricultura Familiar; 

se incluirá el desarrollo del sistema de abastecimiento de granos básicos 

y  el  fortalecimiento  de  las  instituciones  de  apoyo  técnico  al  sector. 

Además, se apoyará decididamente la producción de alimentos para que 

el país siga avanzando en el objetivo de lograr la seguridad alimentaria. 

‐ La  aceleración  de  la  ejecución  de  las  políticas  sectoriales  de  fomento  y  la 

implementación de un nuevo  sistema de  incentivos  económicos  a  la  inversión 

privada nacional y extranjera. Con este propósito, en los próximos meses se 

presentarán  ante  la  Asamblea  Legislativa,  para  su  discusión  y 

aprobación, un  conjunto de  reformas  a  la  legislación  vinculada  con  la 

promoción  de  las  inversiones  y  las  exportaciones.  Entre  ellas  se 

encuentran  las  reformas  a  la  Ley  de  Zonas  Francas  Industriales  y  de 

Comercialización,  a  la  Ley  de  Servicios  Internacionales,  a  la  Ley  de 

Inversiones y se promoverán nuevas leyes como son los casos de la Ley 

de Estabilidad Jurídica, la Ley de Firma Electrónica, la Ley de Garantías 

Mobiliarias  y  la  Ley  de  Insolvencia.  Además,  en  lo  que  resta  de  la 

presente  administración  se  fomentará  una  reforma  institucional  que 

permita  reducir y  simplificar  los procesos administrativos  relacionados 

con el proceso de  inversión privada. Esta política  será acompañada de 

una  revisión  de  la  legislación  antimonopólica,  con  el  propósito  de 

promover la competencia leal. 

‐ La  concreción  de  proyectos  emblemáticos  que  involucran  inversiones 

importantes, como es el caso de  la concesión del Puerto de La Unión,  la 

modernización del Aeropuerto Internacional El Salvador, la construcción 

del primer  tramo del nuevo Sistema de Transporte Metropolitano y  el  

desarrollo, a partir de 2013, del proyecto Fomilenio II en la zona costero‐ 

marina.  En  esta  misma  dirección,  se  revisará  el  marco  legal  e 

institucional  del  sector  energético  con  el  propósito  de  promover  las 

inversiones  en dicho  sector y de  asegurar un precio  competitivo de  la 

energía. 

63 

 

‐ El  apoyo  técnico,  financiero  e  institucional  a  las micro,  pequeñas  y medianas 

empresas, al  sector cooperativo, a  los productores  individuales y a  las mujeres 

productoras.  En  los  próximos  veinticuatro  meses  el  gobierno  de  la 

república  hará  todo  lo  que  esté  a  su  alcance  para  fortalecer  a  estos 

sectores,  incluyendo  programas  de  apoyo  específicos  que  permitan 

convertirlos en verdaderos agentes del desarrollo económico y social. En 

el  contexto  de  estas  políticas  se  promoverá  la  Ley  de  Pequeñas  y 

Medianas  Empresas,  se  fortalecerá  el  movimiento  cooperativo, 

incluyendo  las  organizaciones  de mujeres  productoras,  y  se  definirá, 

conjuntamente  con  las  organizaciones  de  veteranos  y  veteranas  del 

FMLN,  el  programa  de  apoyo  integral  a  dicho  sector,  el  que  quedará 

plasmado  en  un  proyecto  de  ley  que  será  presentado  a  la  Asamblea 

Legislativa para su discusión y aprobación.  

‐ La consolidación de  la reforma  fiscal, que permita el fortalecimiento de 

las  finanzas  del  Estado  y  la  creación  de  las  bases materiales  para  la 

construcción  del  nuevo modelo  económico  y  social.  En  particular,  se 

profundizará  la  lucha contra  la evasión,  la elusión y el contrabando, se 

continuará  ampliando  la  base  tributaria  y  se  avanzará  en  una mayor 

racionalización  y  eficiencia  del  gasto  público,  con  lo  que  se  evitará 

afectar la inversión social.  

c) La  consolidación  y  la  institucionalización  del  Sistema  de  Protección  Social Universal  (SPSU)  y  de  la  reforma  de  salud.  Este  proceso  incluirá  la 

implementación  acelerada  y  la  ampliación  de  la  cobertura  del  programa  

Comunidades Solidarias en las zonas urbanas, con el propósito de combatir 

la  pobreza  y  la  exclusión  en  los  asentamientos  urbanos  precarios  y  de 

ayudar  a  los  jóvenes  en  su  inserción  laboral  y  educativa.  Además  se 

ampliará  el  programa  Ciudad  Mujer  mediante  la  construcción  y 

funcionamiento  de  sedes  adicionales  en  lugares  estratégicos  del  territorio 

nacional  y  se  completará  el  equipamiento  de  la  red  de  hospitales  y  la 

finalización de  la  reconstrucción  y  ampliación de unidades de  salud  y  la 

construcción  del Hospital Nacional  Especializado  de Maternidad  «Doctor 

Raúl Argüello Escolán». 

d) La profundización de la reforma de la educación, que hará énfasis en la calidad, en  la  innovación y en el mejoramiento de  la  infraestructura educativa. En 

esta dirección se  implementará con fuerza  la nueva política de  innovación, 

64 

 

ciencia y tecnología y, en el marco del proyecto Fomilenio II se fortalecerá la 

educación  primaria  y  secundaria  de  la  zona  costero‐marina  del  país  y  se 

desarrollarán  programas  de  capacitación  y  formación  laboral  para  la 

población de dicha  zona,  incluyendo un programa  integral de becas para 

jóvenes y mujeres. 

e) La  promoción  e  impulso  de  nuevas  reformas  políticas  que  fortalezcan  la gobernabilidad democrática, el sistema democrático y consoliden el estado social de 

derecho.  Con  este  propósito,  en  lo  que  resta  de  la  presente  gestión  se 

promoverá  la  Ley  de  Partidos  Políticos  y  se  elaborarán  y  se  impulsarán 

propuestas  de  reforma  para  asegurar  la  despartidización  del  Tribunal 

Supremo Electoral y de otros órganos del Estado. Además, se contribuirá a 

acelerar el proceso, actualmente en marcha, para volver realidad el voto de 

los  salvadoreños  en  el  exterior  y  se  continuará  promoviendo  la 

independencia  de  poderes  del  Estado  y  la  participación  activa  de  la 

sociedad civil en la definición e implementación de políticas públicas.  

f)  La profundización de la reforma del Estado mediante la implementación gradual, a partir del mes de junio del presente año, del Sistema Nacional de Planificación. El 

nuevo Sistema Nacional de Planificación  tiene  cinco  áreas  estratégicas,  en 

las  que  se  centrarán  los  esfuerzos  en  los  próximos  veinticuatro meses:  la 

planificación  económica  y  social,  la  inversión  pública,  la  cooperación 

internacional,  la  modernización  del  Estado  y  la  planificación  territorial. 

Además  se  priorizará  la  creación  y  consolidación  de  los  espacios 

institucionales  que  aseguren  la  participación  de  la  sociedad  civil  en  los 

asuntos públicos y se  impulsará  la reforma de  la Ley de Servicio Civil que 

busca  modernizar  la  administración  pública  y  asegurar  la  estabilidad 

laboral de  los servidores públicos. Como parte de  la reforma del Estado se 

profundizará la lucha contra la corrupción y la impunidad.  

g) La  profundización  y  fortalecimiento  de  las  relaciones  políticas,  económicas  y comerciales  con  los  países  de  Centroamérica,  América  Latina  y  los  países 

emergentes, como es el caso de Brasil, China e India. Además se profundizarán 

las relaciones económicas y comerciales con los países de Asia y de Europa. 

El  objetivo  estratégico  en  esta  área  es  diversificar  los  mercados  para 

nuestros productos y servicios y atraer inversión extranjera.  

65 

 

h) Completar  la  construcción  de  un  Sistema  de Medios  Públicos  consistente  en  el fortalecimiento y transformación de los actuales medios de comunicación propiedad 

del Estado  en medios  públicos,  con  una  programación  inclusiva,  de  calidad  y  de 

servicio.   Este sistema, al que ya pertenecen Canal 10 de Televisión y Radio 

Nacional, incorporará a otros medios de comunicación que serán creados en 

un  futuro  próximo.  Los  medios  públicos  de  comunicación  del  país 

adoptarán  códigos de ética y guías prácticas que garanticen  la  libertad de 

expresión, serán accesibles y su agenda responderá a los temas de genuino 

interés de la población: democracia y sus valores fundamentales, cultura de 

paz,  derechos  humanos,  migración,  construcción  de  ciudadanía,  medios 

ambiente e identidad nacional serán los principales ejes transversales de su 

programación. Además adoptarán políticas editoriales que piensen más en 

el  ciudadano,  antes  que  en  el  militante  y  antes  que  ser  portadores  de 

ideología. Los medios públicos proporcionarán un adecuado cauce para  la 

discusión y la convivencia, y procurarán la cohesión social y la solidaridad.    

66 

 

 

 

                                                      1 Durante la campaña electoral se conformó una amplia alianza electoral que posibilitó el triunfo del 

presidente Mauricio Funes. En esta alianza participaron el FMLN, el Movimiento Ciudadano 

Amigos de Mauricio, el Partido Cambio  Democrático (CD), el Partido Social Demócrata (PSD, en 

formación) y diversas organizaciones sociales. 

 2 Este ciclo comenzó con las recientes elecciones de diputados y alcaldes en marzo de 2012 y 

culminará en marzo de 2014, con la celebración de las elecciones presidenciales. Además, para 2015 

están programadas nuevas elecciones de diputados y alcaldes. 

 3 En este sentido, no es un enfoque tradicional de corto plazo sobre la evolución de los principales 

indicadores económicos y sociales, aunque se hace referencia a ellos en el contexto del análisis 

estructural. 

 4 Esta fue una preocupación permanente durante la campaña y se sustentaba en dos premisas 

básicas: a) que el triunfo electoral era posible, y que por tanto había que trabajar no solo en ganar 

las elecciones sino también en cómo gobernar, y b) que el primer gobierno de izquierda en la 

historia en el país no podía dedicarse solo a administrar la crisis, sino que tenía el reto de iniciar un 

proceso de transformación estructural e institucional. 

 5 En una economía de mercado existe una dependencia estructural del sector privado, ya que son 

los empresarios los que determinan al final el nivel de inversión y de empleo. Por supuesto, esta 

dependencia varía de país a país en función de la capacidad económica de los Estados para 

desarrollar procesos de crecimiento mediante la inversión pública y/o el control de activos 

estratégicos. En el caso de El Salvador, debido a la debilidad de las finanzas públicas y a la escasez 

de recursos naturales estratégicos, esta capacidad es muy limitada. 

 6 Un análisis sobre el agotamiento del modelo económico y social actual se encuentra en el Plan 

Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014 (Gobierno de El Salvador, 2a. ed., San Salvador, 2010). 

 7 La apuesta estratégica para el año 2024, consensuada por el Consejo Económico y Social referida al 

nuevo modelo económico y social es la siguiente: «Tener vigente, en el marco del régimen de 

libertades que la Constitución de la república establece, un modelo de crecimiento y desarrollo 

integral, sostenible, eficiente, equitativo e incluyente, basado en el ordenamiento y la integración 

territorial y productiva interna, en el aumento de la productividad proveniente de la innovación, la 

tecnología y el conocimiento, en el fortalecimiento del mercado interno, en la integración con el 

resto de Centroamérica, y en la profundización y diversificación de las relaciones comerciales, 

fomentando el dinamismo de un sector exportador diversificado, consolidado y competitivo». Ver 

Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014, p. 48. 

 8 La caída vertical de la producción nacional comenzó en el segundo trimestre de 2008, y llegó a su 

punto más bajo en el tercer trimestre del año 2009. 

 

67 

 

                                                                                                                                                                  9 Los ingresos tributarios disminuyeron 253.5 millones de dólares en el año 2009 con respecto al año 

2008 como resultado de la reducción de la actividad económica y del aumento de la evasión. 

 10 En los últimos meses de gobierno, la administración de Antonio Saca aumentó algunos subsidios 

y redujo la tarifa del transporte público, todo con el propósito de aumentar las posibilidades de 

triunfo de ARENA en las elecciones de 2009. 

 11 En una economía dolarizada, la única herramienta disponible para lidiar con las crisis es la 

política fiscal, ya que la política cambiaria y monetaria desaparecen. 

 12La administración de Alfredo Cristiani, por ejemplo, eliminó la planificación como herramienta de 

gestión pública para el desarrollo, y por tanto desapareció el Ministerio de Planificación. Los cuatro 

gobiernos de ARENA, por otra parte, abandonaron las políticas de apoyo sectoriales, por 

considerarlas intervencionistas y dañinas para el funcionamiento del mercado y sustituyeron la 

política social con visión universal, por una versión reduccionista y asistencialista, basada en la 

focalización. Como consecuencia de todo esto el aparato estatal fue desmantelado (sobre todo en el  

sector agropecuario) y reestructurado a favor de la acumulación de capital de algunas empresas y 

en detrimento de las pequeñas y medianas, de los productores individuales, del sector cooperativo 

e incluso de los empresarios tradicionales que no formaban parte del círculo de poder de ARENA y 

de los diferentes gobiernos de turno. 

 13Los grupos de poder económico siempre incidieron de forma directa en la composición del 

gabinete económico. Escogían a personas de su confianza o incluso a personajes que respondían de 

forma directa a sus intereses particulares o gremiales. 

 14En la campaña electoral salieron a la luz pública las diferencias entre algunos voceros del FMLN y 

el candidato Funes y su equipo alrededor de estos temas. Eso generó dudas e incertidumbre en el 

sector privado organizado. En ese momento, para muchos, el candidato Funes era un simple 

instrumento que estaba utilizando el partido de izquierda para acceder al poder y a partir de ahí 

impulsar su proyecto histórico. 

 15 En el año 2008 la proporción de personas viviendo bajo la línea de pobreza aumentó 6.3% con 

respecto 2007, ya que pasó de 40.1% a 46.4%. En términos absolutos, este aumento significó que 22 

783 personas ingresaran a la pobreza en el año 2008. 

 16 En el año 2009, debido a la crisis en Estados Unidos, las remesas familiares disminuyeron 354.9 

millones de dólares, lo que representó una reducción de 9.5% con respecto al año 2008. 

 17De acuerdo a datos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, entre julio de 2008 y agosto de 

2009 se perdieron 39 208 empleos en el sector privado. 

 18Debido a la baja recaudación tributaria desde hace varias décadas la mayoría de la inversión 

pública se financia con recursos externos, en especial préstamos, los que tienen que ser aprobados y 

ratificados por mayoría calificada en la Asamblea Legislativa. 

 19 Esta decisión fue el resultado de un análisis pragmático basado en el hecho de que vive alrededor 

de un tercio de la población salvadoreña en Estados Unidos, de la importancia de los flujos de 

68 

 

                                                                                                                                                                  remesas familiares generados en ese país para la economía nacional y familiar y de la constatación 

empírica de que el mercado de Estados Unidos es el principal destino de nuestras exportaciones; y 

que en la composición de la inversión extranjera, la norteamericana tiene un peso fundamental. 

 20 Este equipo lo componían Carlos Acevedo, futuro presidente del Banco Central de Reserva; 

Carlos Cáceres, futuro ministro de Hacienda; Héctor Dada Hirezi, futuro ministro de Economía, y 

Alexander Segovia, quien coordinaba el equipo de transición y sería secretario técnico de la 

Presidencia. También formó parte del equipo el economista Luis Membreño. 

 21 Paradójicamente, estas definiciones crearon conflictos con algunos dirigentes del FMLN, quienes 

interpretaron estas posturas como continuidad y como «neoliberales». 

 22 La gobernabilidad democrática del país se aseguró la misma noche del triunfo por dos hechos 

relevantes: el discurso mesurado y conciliador del presidente Funes horas después de haber 

terminado el proceso electoral y el rápido reconocimiento del triunfo del presidente Funes por parte 

del presidente Saca, quien fungía a su vez como el presidente de ARENA. Estos dos hechos 

incidieron de un modo positivo en la construcción de un ambiente de estabilidad política y social en 

la etapa de transición. 

 23 Los acuerdos incluyeron la aprobación de dos préstamos internacionales por 950 millones de 

dólares y la emisión y colocación de títulos valores de crédito por 1803.5 millones de dólares (350 

millones para la liquidación del Fideicomiso para Educación y Seguridad, 800 millones para la 

conversión de deuda de corto plazo a mediano plazo y 653.5 millones para la emisión de bonos 

para amortizar los eurobonos que vencían en 2011, a plazos entre 10 y 30 años). 

 24 El Plan Global Anti Crisis se hizo público el 18 de junio, dieciocho días después de asumir el 

nuevo gobierno. 

 25 Como resultado de una valoración política estratégica relacionada con la gestión pública y con la 

gobernabilidad, se optó por garantizar la estabilidad laboral de todos los empleados públicos. Esta 

posición nunca fue comprendida por aquellos que abogaban por una especie de «purga», que 

consistía en efectuar despidos masivos de funcionarios públicos que fueran militantes o 

simpatizantes del partido ARENA. 

 26 En su primera reunión de trabajo, el Consejo de Ministros aprobó reformas al Reglamento Interno 

del Órgano Ejecutivo que facultan al secretario de Asuntos Estratégicos y al secretario técnico de la 

Presidencia para desarrollar procesos de diálogo con diferentes sectores sociales. En cumplimiento 

de este mandato, en la Secretaría Técnica de la Presidencia se creó la Unidad de Diálogo Social. 

 27 Durante la primera mitad de la gestión gubernamental, desde la Presidencia se establecieron 

mesas de diálogo con diferentes actores.  Secretaría Técnica de la Presidencia abrió mesas bilaterales 

con los siguientes sectores: Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP); Mesa 

Agropecuaria; Movimiento Social por un Nuevo País; Concertación Popular por el Cambio;  

Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador; Sector de Veteranos y Veteranas de 

Guerra del FMLN; Sector de Veteranos de la Fuerza Armada; sector de transporte público de 

pasajeros. En la actualidad, todos los diálogos bilaterales continúan, con la excepción del diálogo 

bilateral con ANEP. La Secretaría de Asuntos Estratégicos, por su parte, también ha abierto mesas 

69 

 

                                                                                                                                                                  de diálogo con distintos sectores, como es el caso de los empleados públicos organizados; además, 

esta secretaría es la responsable de lidiar con los conflictos laborales y sindicales. 

 28 Existe una alianza estratégica entre el Gobierno y los sectores rurales y agrícolas aglutinados en la 

Mesa Agropecuaria alrededor de la política agropecuaria definida en el Plan Quinquenal de 

Desarrollo 2010‐2014. 

 29 Entre los principales acuerdos logrados por la mesa de veteranos y veteranas del FMLN se 

encuentran la elaboración del censo de veteranos, que está sirviendo de base para diseñar el 

Programa Integral de Apoyo a los Veteranos y Veteranas de Guerra que el gobierno y las 

organizaciones de veteranos están trabajando y que próximamente presentarán a la Asamblea 

Legislativa para su discusión y aprobación. Por lo demás, en dicha mesa se han acordado medidas 

de apoyo  a la población más vulnerable del sector. 

 30 Solo basta recordar la forma inconsulta y precipitada como se aprobó la dolarización y el Tratado 

de Libre Comercio con Estados Unidos para constatar esta forma autoritaria de ejercer el poder. 

 31 ANEP forma parte de las juntas directivas u órganos de decisión en más de cuarenta instituciones 

gubernamentales, mientras que el resto de la sociedad civil tiene una participación marginal. Este 

desbalance refleja la estructura de poder que ha prevalecido en el país a lo largo de su historia. 

 32 El CES fue creado mediante decreto ejecutivo y está compuesto por los siguientes sectores: 30 

miembros de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP); 20 miembros del sector social, 

representado por el Frente Social por un Nuevo País y la Concertación Popular por el Cambio; 10 

miembros del sector sindical, representado por el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El 

Salvador y 8 miembros del sector académico representado por FUSADES, FUNDAUNGO, 

FLACSO, FUNDE, UES, UCA, la Universidad Don Bosco y la Universidad José Matías Delgado. El 

CES lo coordina el gobierno de la república por medio del secretario técnico de la Presidencia. El 

PNUD contribuye con la administración y operatividad de dicha instancia. 

 33 Dicho boicot se ha efectuado de diversas formas: mediante una política de desprestigio del CES, 

cuestionando la representatividad de algunos sectores participantes, utilizando tácticas dilatorias 

para evitar que se obtengan resultados concretos y, algunas veces, mediante el boicot directo. 

 34 En diciembre de 2011, la Corporación de la Cuenta Reto del Milenio anunció que El Salvador 

había sido elegido para un segundo compacto (el primero se está desarrollando en la zona norte del 

país e incluye, entre otros aspectos, la construcción de la carretera longitudinal del norte). En la 

actualidad se trabaja en el diseño del proyecto, y ya ha comenzado  la fase de consulta que se 

llevará a cabo a lo largo de los próximos tres meses. 

 35 El segundo Territorio de Progreso se desarrollará en la zona norte de los departamentos de San 

Miguel, Morazán y La Unión. 

 36 El Consejo del Territorio está compuesto por 120 miembros: 60 representantes de la sociedad civil 

y 60 representantes del sector público; se incluyen los seis alcaldes de los municipios en donde se 

desarrolla la iniciativa. 

 

70 

 

                                                                                                                                                                  37Una explicación amplia del Sistema de Protección Social Universal se encuentra en el Plan 

Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014, pp. 63‐72. 

 38 A partir del mes de abril del presente año se incluyó como beneficiarios de la Pensión Básica 

Universal a todos los veteranos y veteranas del FMLN inscritos en el censo de veteranos. 

 39 Los participantes del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) reciben 100 dólares 

mensuales y capacitación laboral. A cambio, cooperan en proyectos comunitarios que favorecen a la 

población local. 

 40 Por ejemplo, la administración de Antonio Saca implementó el programa Red Solidaria, que 

incluía el otorgamiento de transferencias monetarias condicionadas a familias rurales de los 77 

municipios más pobres, y el programa de entrega de semilla mejorada, que se otorgaba de manera 

discriminada y en función de intereses partidarios. El monto total invertido en dichos programas el 

año 2008 fue de solamente 35.43 millones de dólares  (11.17 millones en Red Solidaria y 24.25 

millones en semilla mejorada). 

 41 Los ECOS son de dos tipos. Los ECOS familiares están integrados por tres profesionales en salud 

(medicina, enfermería y auxiliar de enfermería), promotores de salud (según la población total a 

cargo) y un polivalente; y los ECOS especializados, que están conformados por nueve profesionales 

(pediatría, ginecobstetricia, medicina interna, fisioterapia, educación para la salud, nutrición, 

psicología, enfermería, auxiliar de enfermería), dos laboratoristas clínicos y tres o cuatro 

profesionales en odontología según el área. 

 42 En Ciudad Mujer, de Lourdes, Colón, funciona un ECOS especializado con énfasis en salud 

sexual y reproductiva; y en el Bajo Lempa, Usulután,  existe otro que se especializa en enfermedad 

renal crónica, ya que hay una elevada incidencia en esa zona. 

 43 Este es el caso, por ejemplo, del draw back, que fue eliminado en el año 2010 y que representaba un 

costo fiscal de alrededor de 25 millones de dólares al año. 

 44 En el año 2008, el costo de los subsidios ascendió a cerca de 400 millones de dólares. 

 45 La Ley de Acceso a la Información Pública es considerada por el Centre ForLaw and Democracy 

de Canadá como la cuarta mejor ley de su tipo entre 89 países del mundo. 

 46 En algunos casos la oposición al cambio se ha traducido en golpes de Estado o en procesos de 

inestabilidad social y política impulsados por actores internos, muchas veces con la complicidad o 

el involucramiento directo de actores internacionales. En otros casos, en prácticas sistemáticas de 

oposición a los gobiernos que promueven e impulsan dichos cambios, con el propósito de 

desprestigiarlos y desgastarlos. En ambas situaciones, algunos medios de comunicación tienen un 

rol central. 

 47 En las reformas realizadas al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, se le asignó a la Secretaría 

Técnica de la Presidencia la responsabilidad de organizar y coordinar el Sistema Nacional de 

Planificación y el Sistema Nacional de Estadísticas e Indicadores. Ambos sistemas están diseñados y 

su implementación comenzará en el segundo semestre del presente año. 

71 

 

                                                                                                                                                                   48 Actualmente se está negociando con la MCC el contenido y alcance global del proyecto Fomilenio 

II, cuyo convenio se espera firmar a finales del presente año y cuya implementación está prevista 

para 2013. 

 49En el mes de junio iniciará la construcción de la infraestructura del primer tramo con 

financiamiento proveniente de un préstamo de 50 millones de dólares del Banco Interamericano de 

Desarrollo.