El camino del cambio en El Salvador. Legados de cuatro años de gestión

7/24/2019 El camino del cambio en El Salvador. Legados de cuatro aos de gestin

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Secretara Tcnica de la Presidencia

GOBIERNO DE EL SALVADOR

CAMBIOEl camino del

en El Salvador Legados de cuatro aos de gestin


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Otro de los cambios fundamentalesque ha impulsado el gobiernode la repblica en sus cuatro aosde gestin ha ocurrido en el reasocial, lo que demuestra de maneracontundente su compromiso con

la justicia y con la igualdad. Lastransformaciones en este campohan sido tan novedosas y profundasque sin duda constituyen uno delos principales legados de la actualgestin gubernamental.


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GOBIERNO DE EL SALVADOR

CAMBIOEl camino del



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ndice

Introduccin...................................................................................... 9

parte unoEl diagnstico de la realidad que sustentla estrategia de cambio.................................................................. 15

parte dosLa estrategia de cambio y sus fases de implementacin......... 29

parte tresValoracin general del proceso de cambioen El Salvador: los principales legados...................................... 45

Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la es-tructura de poder y en la democracia...................................... 46Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de dis-tribucin y redistribucin de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusin y la equidad................................................ 82Los cambios en el modelo econmico y en los patrones deacumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el em-pleo y el ingreso........................................................................ 12Los cambios en la gestin de riesgos socioambientalesy en la poltica ambiental......................................................... 177Los cambios en el mbito de la seguridad y sus implicacionespara la paz social y el desarrollo............................................ 185

parte cuatroLa agenda prioritaria del ltimo ao de gestingubernamental............................................................................. 193


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[1] Cuatro aos han pasado desde que el primer gobierno de iz-quierda elegido democrticamente lleg al poder en El Salvador.En ese entonces, una de las principales promesas de campaaque permiti aglutinar a amplios sectores revolucionarios, de-mocrticos y progresistas alrededor de la candidatura de Mauri-cio Funes1 fue el compromiso de impulsar un proceso de cambio

estructural e institucional que, por una parte, contribuyera a so-lucionar de manera gradual los principales problemas que afec-tan a la poblacin, y por otra, posibilitara la construccin, en elmediano y largo plazo, de una sociedad ms justa, democrtica,inclusiva y solidaria, como la que soaron (y por la que muchosmurieron y se sacri caron) cientos de miles de jvenes, hombresy mujeres a lo largo de la historia nacional.

[2] El candidato Funes y su equipo de trabajo siempre tuvieronclara la diferencia que existe en trminos de poder entre victoriaelectoral y triunfo revolucionario y haba plena conciencia de que la

1. Durante la campaa electoral se conform una amplia alianza electoralque posibilit el triunfo del presidente Mauricio Funes. En esta alianza par-ticiparon el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), elMovimiento Ciudadano Amigos de Mauricio, el Partido Cambio Democr-tico (CD), el Partido Social Demcrata (PSD, en formacin) y un conjuntodiverso de organizaciones sociales.

Introduccin


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nueva administracin gobernara e impulsara el proceso de cambio en condiciones internas y externas muy adversas y en mediode la crisis ms profunda del capitalismo mundial en su fase deglobalizacin. En consecuencia, se asumi desde el principio quela tarea histrica fundamental del primer gobierno de izquierda noera, como algunos sugeran, hacer la revolucin, sino ms biendesencadenar un proceso slido de cambio estructural e institucio-nal que permitiera sentar las bases sobre las cuales futuros gobier-nos comprometidos con el cambio pudieran seguir construyendo.

[3] Por las razones anteriores, durante la campaa electoral yluego en el perodo de transicin de mando, se hizo un anlisisconstante de los contextos poltico, econmico y social, tanto na-cionales como regionales e internacionales, en los que la nuevaadministracin ejercera el poder a partir de junio de 2009. Esteejercicio tuvo como objetivo de nir la naturaleza, el contenido y

el alcance del cambio al que de manera realista se poda aspirar.Al nal se concluy que el principal legado que el gobierno delpresidente Funes podra dejarle al pas no era la transformacintotal de la sociedad, sino otro ms modesto, pero fundamentalen trminos histricos:impulsar un proceso de cambios estructu-rales e institucionales que permitiera modi car por primera vez en lahistoria del pas la forma de ejercer el poder, que profundizara la demo-

cracia y que sentara las bases de un nuevo modelo econmico y social.Esto supona, por supuesto, reformar de manera profunda el aparato

gubernamental y ponerlo en funcin del proceso de transformacin.

[4]Ahora que se ha cumplido el cuarto ao de esta administra-cin y que el pas ha entrado en otro ciclo poltico electoral,2 es

2. Este ciclo comenz con las elecciones legislativas y municipales en mar-zo de 2012 y culminar en febrero de 2014, con la celebracin de las eleccionespresidenciales. Adems, para 2015 estn programadas nuevas elecciones dediputados y alcaldes.


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un momento propicio para realizar un recuento general sobreel cambio iniciado en junio de 2009, destacando la dimensinestructural y transformativa de dicho proceso, as como sus im-pactos de corto, mediano y largo plazo.3 En concreto, se preten-de informar a la poblacin salvadorea y a la comunidad inter-nacional sobre la labor del Gobierno de la repblica, as comocontribuir a un mayor entendimiento sobre el proceso polticoindito que ha tenido lugar en el pas. A la vez, se busca llamarla atencin de todas las fuerzas sociales y polticas comprome-

tidas con la democracia y la justicia social sobre la necesidad derea rmar y fortalecer las alianzas polticas y sociales que per-mitan impulsar, profundizar y darle continuidad a los cambiosestructurales e institucionales que se requieren para construirun mejor pas.

[5] Con tales propsitos, el presente documento se ha dividido

en cuatro partes. La primera incluye un breve resumen del diag-nstico poltico, econmico y social que sirvi de base para laformulacin de la estrategia de cambio que impulsa el Gobiernode la repblica desde junio de 2009. En la segunda, se presentala estrategia global de cambio, sus objetivos estratgicos y susfases de implementacin. La tercera aborda, desde una perspec-tiva estructural y transformativa, los principales cambios que ya

han ocurrido o que estn teniendo lugar en las esferas del poder,de la economa y de la sociedad, as como sus implicaciones parael bienestar social, para el desarrollo y para la democracia. En lacuarta parte se presenta la agenda prioritaria que la presente ad-ministracin pretende impulsar en el ltimo ao del mandato.

3. En este sentido, no es un enfoque tradicional de corto plazo sobre laevolucin de los principales indicadores econmicos y sociales, aunque sehace referencia a ellos en el contexto del anlisis estructural.


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Parteuno


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[6] Durante el perodo de campaa electoral, el entonces candi-dato Mauricio Funes y su equipo de trabajo debatieron de formaconstante la estrategia que se seguira para llevar a cabo el pro-ceso de cambio estructural e institucional, en el caso de que selograra llegar a la Presidencia de la Repblica.4 Se parti de unanlisis que incluy un diagnstico de la situacin socioecon-

mica as como una valoracin sobre la estructura de poder exis-tente en el pas y sus implicaciones en trminos del tipo y del rit-mo del cambio que en realidad se poda inducir. En particular,se analiz con cuidado cules seran los verdaderos mrgenesde maniobra que tendra el nuevo gobierno para la de nicin eimplementacin de polticas pblicas y cmo dichos mrgenespodran modi carse en funcin de las actuaciones de los dife-rentes actores de poder, tanto nacionales como internacionales.Las conclusiones (e implicaciones) ms importantes del anlisisfueron las siguientes:a) En el plano del poder se parti de un hecho bsico: que el

4. Esta fue una preocupacin permanente durante la campaa y se susten-taba en dos premisas bsicas: a) que el triunfo electoral era posible, y que por

tanto haba que trabajar no solo en ganar las elecciones sino tambin en cmogobernar, y b) que el primer gobierno de izquierda en la historia en el pas nopoda dedicarse solo a administrar la crisis, sino que tena el reto de iniciar unproceso de transformacin estructural e institucional.

El diagnstico de la realidadque sustent la estrategia de cambio


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eventual triunfo en las elecciones y el acceso al control delrgano Ejecutivo no signi caba que la nueva administracinsera capaz de implementar todos los cambios estructurales einstitucionales que el pas requera. Por el contrario, se asu-mi que la con guracin histrica de poder, sobre todo eleconmico, no solo continuaba intacta, sino que se haba for-talecido en las ltimas dcadas, y que por tanto era impres-cindible establecer alianzas polticas y sociales (nacionales einternacionales) que modi caran la correlacin de fuerzas a

favor del cambio. Se concluy adems que para modi car laestructura de poder sera necesario desarrollar una nueva for-ma de gobernar o, dicho de otro modo, de cambiar la formade ejercer el poder en el pas. Este punto es fundamental paraentender la actuacin del presente gobierno, ya que al con-trario de otras visiones de izquierda, siempre se tuvo clarala diferencia que existe en trminos de poder entre victoria

electoral y revolucin.b) Vinculado con lo anterior, se estableci de manera estratgica

que las posibilidades de xito del nuevo gobierno dependerande su capacidad de asegurar la gobernabilidad democrtica.Por esta razn se interioriz desde el inicio que el proceso detransformacin estructural e institucional se efectuara en el

marco que de ne la Constitucin de la repblica; es decir, enel contexto del respeto del Estado social de derecho, del r-gimen poltico democrtico y de la existencia de una econo-ma de mercado, en la que el sector privado tiene un rol cen-tral en el proceso de inversin y de generacin de empleo. Estereconocimiento supona, por una parte, establecer un nuevotipo de relaciones con el sector empresarial que no implicara lasubordinacin del Gobierno a los intereses privados; y por otra


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parte, impona el reto de generar un clima mnimo de con an-za para la inversin privada, tanto nacional como extranjera.5

c) En la dimensin econmica, se parti de la constatacin em-prica de que el modelo econmico y social que se heredabaestaba totalmente agotado,6 y que la economa se encontra- ba en un ciclo largo de bajo crecimiento y que por tanto elreto fundamental del nuevo gobierno desde una perspectivaestratgica sera sentar las bases de uno nuevo, que posibili-

tara el surgimiento de nuevos actores econmicos y socialesy estuviera fundamentado en el dinamismo de la inversinproductiva, en la existencia de una fuerza laboral cali caday productiva y que fuera capaz de asegurar una distribucinequitativa de la riqueza.7 Adems, era seguro que la nueva

5. En una economa de mercado existe una dependencia estructural delsector privado, ya que son los empresarios los que determinan al nal el nivelde inversin y de empleo. Por supuesto, esta dependencia vara de pas a pasen funcin de la capacidad econmica de los Estados para desarrollar pro-cesos de crecimiento mediante la inversin pblica y/o el control de activosestratgicos. En el caso de El Salvador, debido a la debilidad de las nanzaspblicas, a la escasez de recursos naturales estratgicos y a la concentracinde la riqueza, esta capacidad es muy limitada.

6. Un anlisis sobre el agotamiento del modelo econmico y social actualse encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 (Gobierno de ElSalvador, segunda edicin, San Salvador, noviembre de 2010).

7. La apuesta estratgica para el ao 2024, consensuada por el ConsejoEconmico y Social, referida al nuevo modelo econmico y social es la si-guiente: Tener vigente, en el marco del rgimen de libertades que la Cons-titucin de la repblica establece, un modelo de crecimiento y desarrollointegral, sostenible, e ciente, equitativo e incluyente, basado en el ordena -

miento y la integracin territorial y productiva interna, en el aumento de laproductividad proveniente de la innovacin, la tecnologa y el conocimiento,en el fortalecimiento del mercado interno, en la integracin con el resto deCentroamrica, y en la profundizacin y diversi cacin de las relaciones co -


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administracin gobernara en medio de la crisis econmica ysocial ms grave desde la poca de guerra, y en el momentoen que Estados Unidos y el capitalismo mundial se encontra- ban en la crisis nanciera ms profunda desde la gran crisisde los aos treinta del siglo pasado. Por ello, se concluy quepara avanzar en el proceso de cambio prometido se requeri-ra disear una estrategia novedosa y creativa que combinaramedidas de corto plazo para lidiar con la crisis y medidasestructurales cuyo impacto pleno solo se concretara en el me-

diano plazo.d) Relacionado con el punto anterior, se proyect que durante

todo el perodo de gobierno, y en particular en el primer aoy medio, los mrgenes para la de nicin e implementacinde polticas pblicas seran bastante reducidos. Esto debidoa la persistencia de la crisis econmica interna e internacio-

nal, a la grave situacin scal resultante de la cada de los in-gresos tributarios y a la adopcin de medidas populistas delltimo gobierno de ARENA;8 a los escasos instrumentos depoltica econmica disponibles para lidiar con la crisis,9 y a laexistencia de un aparato gubernamental obsoleto, ine cientey centralizado que haba sido restructurado profundamente

merciales, fomentando el dinamismo de un sector exportador diversi cado,consolidado y competitivo. Ver Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal deDesarrollo 2010-2014 , segunda edicin, p. 48.

8. En los ltimos meses de gobierno, la administracin de Antonio Sacaaument algunos subsidios y redujo la tarifa del transporte pblico, todo conel propsito de aumentar las posibilidades de triunfo de ARENA en las elec-ciones de 2009.

9. En una economa dolarizada la nica herramienta disponible para lidiarcon las crisis es la poltica scal, ya que la poltica cambiaria y monetariadesaparecen.


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durante veinte aos por los cuatro gobiernos de la derecha afavor de algunos intereses empresariales y en detrimento delas tareas del desarrollo.10

e) Asimismo se previ que el nuevo gobierno enfrentara un en-torno potencialmente adverso para la inversin privada: per-sista la crisis econmica internacional, regional y nacional;existan reservas y temores por parte de los sectores empresa-riales hacia el FMLN y haba incertidumbre entre los grupos

de poder econmico sobre el futuro manejo econmico, quederivaba de su prdida de control sobre el gabinete de gobierno especialmente el gabinete econmico.11 Adems,surgieron diferencias durante la campaa electoral entre elcandidato presidencial y algunos miembros de la dirigenciadel FMLN en lo concerniente a temas sensitivos para los em-presarios, como es el caso de la dolarizacin, los tratados de

libre comercio, los controles de precios y las relaciones inter-10. La administracin de Alfredo Cristiani, por ejemplo, elimin la plani-

cacin como herramienta de gestin pblica para el desarrollo, y por tantodesapareci el Ministerio de Plani cacin. Los cuatro gobiernos de ARENA,por otra parte, abandonaron las polticas de apoyo sectoriales, por conside-rarlas intervencionistas y dainas para el funcionamiento del mercado y sus-tituyeron la poltica social con visin universal por una versin reduccionistay asistencialista basada en la focalizacin. Como consecuencia de todo estoel aparato estatal fue desmantelado (sobre todo en el sector agropecuario) yrestructurado a favor de la acumulacin de capital de algunas empresas y endetrimento de las pequeas y medianas, de los productores individuales, delsector cooperativo e incluso de los empresarios tradicionales que no forma- ban parte del crculo de poder de ARENA y de los diferentes gobiernos deturno.

11. Los grupos de poder econmico siempre incidieron de forma directaen la composicin del gabinete econmico. Escogan a personas de su con-

anza o incluso a personajes que respondan de forma directa a sus interesesparticulares o gremiales.


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nacionales, en particular con Estados Unidos y Venezuela.12 En n, se esperaba que el nuevo gobierno enfrentara durantetoda la gestin la franca oposicin de una parte del sector pri-vado organizado y de algunos empresarios vinculados hist-ricamente al partido ARENA. Sin embargo, exista tambin laposibilidad (y la necesidad) de establecer relaciones cordialesy de cooperacin con empresarios nacionales e internaciona-les y se constat que exista un importante sector empresarialcomprometido con los cambios, con el que se podan estable-

cer acuerdos y alianzas. f) En el mbito social, se anticipaba que la llegada del primer go-

bierno de izquierda al poder generara enormes expectativasde cambio que se traduciran en un aumento de las demandassociales por muchas dcadas postergadas, sobre todo de par-te de los sectores sociales organizados, que adems reclama-

ran una mayor participacin en la toma de decisiones de po-ltica pblica. Esta situacin coincidira con un aumento de lapobreza y la marginalidad provocada por la disminucin delas remesas familiares a causa de la crisis en Estados Unidos;por el aumento del desempleo y del subempleo, derivado dela cada de la produccin nacional; por la existencia de un de-

ciente sistema de servicios sociales bsicos, sobre todo en el

mbito de la salud pblica, y por la ausencia de una polticasocial efectiva que protegiera a la poblacin ms vulnerabledel impacto de la crisis econmica.

g) Respecto a los retos que enfrentara la futura gestin guberna-

12. En la campaa electoral salieron a la luz pblica las diferencias entre

algunos voceros del FMLN y el candidato Funes y su equipo alrededor deestos temas. Eso gener dudas e incertidumbre en el sector privado organiza-do. En ese momento, para muchos, el candidato Funes era un simple instru-mento que estaba utilizando el partido de izquierda para acceder al poder.


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mental se identi caron, entre otros: la falta de conocimientode muchos de los futuros funcionarios y funcionarias de altonivel en las labores pblicas; la existencia de una burocraciaestatal no necesariamente identi cada con el proceso de cambio y en parte conformada por seguidores y cuadros del par-tido ARENA y la composicin del Gobierno, que re ejara en buena medida la poltica de alianzas electorales del candidatoFunes, lo que poda traducirse en potenciales problemas decoordinacin interinstitucional y en con ictos de intereses.

Adems, no se descartaban confrontaciones entre el Gobiernoy la dirigencia del partido FMLN debido al disentimiento entemas como la agenda econmica y la agenda internacional, ya la forma en que cada uno entenda el concepto y el alcancedel cambio y la forma de gobernar.

h) Ante la nueva composicin de la Asamblea Legislativa, que

le otorgaba veto a los dos partidos mayoritarios en las deci-siones que requeriran mayora cali cada el FMLN obtuvo35 y ARENA 32, se concluy que la nica manera de evitarla ingobernabilidad y de no quedar atrapado en los intere-ses partidarios era mediante la adopcin de una poltica dealianzas realista y pragmtica con todos los institutos polti-cos que constituan ese rgano. Se tena la plena conviccin

de que solo de esta manera se poda asegurar la gobernabi-lidad democrtica del pas, avanzar en la agenda de cambiosy acceder a los recursos externos requeridos para nanciar lainversin pblica.13 La experiencia legislativa de los ltimoscuatro aos ha mostrado la validez de este planteamiento.Dada la recomposicin de la Asamblea Legislativa luego de la

13. Debido a la baja recaudacin tributaria desde hace varias dcadas lamayora de la inversin pblica se nancia con recursos externos, en especialprstamos, los que tienen que ser aprobados y rati cados por mayora cali -cada en la Asamblea Legislativa.


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divisin del partido ARENA, el Gobierno de la repblica hatenido que llevar a cabo una poltica de alianzas pragmticapero responsable, tanto con el partido FMLN como con el res-to de partidos representados en la Asamblea Legislativa, paraalcanzar las mayoras necesarias y as impulsar la agenda decambios y asegurar la gobernabilidad democrtica.

i) En el plano internacional se consider que era factible que uneventual gobierno de izquierda tuviera muchas simpatas y

virtuales aliados, lo que representaba una oportunidad nicapara construir una coalicin internacional que por una partesirviera de contrapeso a los poderes fcticos internos que seopondran a los cambios; y por otra, contribuyera a ampliarlos mrgenes de maniobra del Gobierno mediante la obten-cin de nanciamiento externo fresco y el apoyo tcnico ypoltico de la comunidad internacional. En cuanto a las rela-

ciones con Estados Unidos, no caba duda de la importanciaestratgica de reforzarlas,14 pero sin caer en la poltica de su-misin practicada por los gobiernos de ARENA. Igualmentese de ni desde el principio que se profundizaran las relacio-nes con Centroamrica, el resto de Amrica Latina y el Caribe,se reanudaran las relaciones con Cuba y se fortaleceran lasrelaciones con Venezuela, pero que no se formara parte de la

iniciativa ALBA, si bien se exploraran los bene cios positivospara el pas de un eventual ingreso a la iniciativa Petrocaribe.

14 . Esta decisin fue el resultado de un anlisis pragmtico basado en elhecho de que en Estados Unidos vive alrededor de un tercio de la poblacinsalvadorea, de la importancia de los ujos de remesas familiares generados

en ese pas para la economa nacional y familiar y de la constatacin empricade que el mercado de Estados Unidos es el principal destino de nuestras ex-portaciones; y que en la composicin de la inversin extranjera, la norteame -ricana tiene un peso fundamental.


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[7] Con base en el anlisis anterior se de ni una estrategia pol-tica que comenz a implementarse durante la campaa electoraly que se termin de a nar en la fase llamada de transicin, esdecir, desde el momento en que se conoci la victoria electoralhasta el momento que se asumi formalmente el control del r-gano Ejecutivo, el 1 de junio de 2009.

[8] Si se analiza con cuidado lo acontecido en los ltimos cuatroaos, resulta evidente que el diagnstico descrito fue esencial-

mente correcto, aunque incompleto, ya que no consider por-que nadie poda preverlo, el impacto negativo en la economa yen la sociedad de choques econmicos externos e internos, estosltimos provocados por fenmenos naturales. En efecto, desde junio de 2009 hasta la fecha han ocurrido varios sucesos imprevi-sibles que han complicado la labor gubernamental, y han incididode manera negativa en la actividad econmica y afectando nega-

tivamente las condiciones de vida de la poblacin. Por una parte,El Salvador sufri cinco fenmenos climticos de gran magnituden los primeros tres aos de gestin de la actual administracin:cuatro tormentas tropicales Ida, Agatha, lex y Mathew y ladepresin tropical 12E. Juntas ocasionaron 244 muertes, afecta-ron a ms de medio milln de personas y obligaron a albergarsea ms de 75 mil. Los daos materiales ocasionados por estos fe-

nmenos fueron enormes: solamente las tormentas Ida y Agathay la depresin tropical 12E ocasionaron daos y prdidas por unmonto de 1329.3 millones de dlares, que equivale al 5.9 % delproducto interno bruto (PIB). Adems, los daos ocasionados enla produccin nacional impidieron alcanzar las metas proyecta-das de crecimiento. Por ejemplo, el impacto negativo de la depre-sin tropical 12E sobre la produccin sobre todo agropecua-ria fue de alrededor de un punto porcentual del PIB. Esta fuela razn por la que la tasa de crecimiento del PIB del ao 2011 fuede solo 1.5 % y no 2.5 %, como estaba originalmente programada.


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[9] Por otra parte, y de manera simultnea a estos eventos natu-rales, en el transcurso de la presente administracin, han tenidolugar varios choques econmicos externos. En los aos 2008 y 2009

Cuadro 1El Salvador, daos causados por desastres naturales recientes

Tormenta Ida(2009)

TormentaAgatha

(mayo 2010)

Depresintropical 12E

(octubre 2011)Fallecidos 198 12 34Afectados 122 000 120 000 500 000Albergados 4200 14 800 56 000Nivel mximo de aguaacumulada 483 mm (19 in) 672 mm (26.4 in) 1513 mm (59.5 in)

Promedio nacional de

agua acumulada248 mm (9.7 in) 274 mm (10.7 in) 747 mm (29.4 in)

Daos y prdidasestimadas

314.8 millones dedlares (1.44% delPIB)

112.1 millonesde dlares (0.5%del PIB)

902.4 millones dedlares (4% del PIB)

Agricultura

Daos en cosechasde granos bsicos yen cultivo del cafpor 27.5 millonesde dlares

Daos encultivos, granosbsicos y otrospor 11.4 millonesde dlares

Daos en cultivos,granos bsicos y otrospor 105.3 millones dedlares

Territorios afectadosZona central,en especial, SanVicente y La Paz

Buena parte dela zona oriental ycostera

Daos en 181municipios (70 % delpas)

Puentes 55 daados24 colapsados 25 daados

26 daados8 colapsados

Viviendas daadasy en riesgo 2350 8272 8188

Daos en carreteras 132 carreteras 61 carreteras 40 % de la red vialEscuelas daadas 111 378 947Unidades desalud daadas

28 20 19 hospitales y 238unidades de salud

FUENTE : Elaborado a partir de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y elCaribe y la Secretara Tcnica de la Presidencia, 2012.


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Arroz blancoTrigo

Maz blanco

Maz amarilloPrecio promedio barril de petrleo

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500

400

300

200

100

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Grfco 1

El Salvador, evolucin de los precios internacionales de los alimentos y delbarril de petrleo (dlares/tonelada y precios promedios)

F UENTE : Datos de la Confederacin Nacional de Asociaciones de ProductoresAgropecuarios y el Banco Central de Reserva, 2013.

ocurri uno de oferta, provocado por la crisis internacional, y enparticular de Estados Unidos, que llev al pas a la crisis econmicams grave desde la poca de guerra y que ocasion una reduccindrstica de la produccin, el empleo y los ingresos. Entre 2010 y2011 se produjo otro, esta vez de precios, ocasionado por el aumen-to internacional de los precios de los alimentos y del petrleo y susderivados, que se tradujo en un aumento de la in acin interna,lo que a su vez afect de forma negativa el costo de la vida y loscostos de produccin de las empresas. Finalmente, durante 2012 y

el primer trimestre de 2013, las condiciones mundiales del mercadocafetero afectaron el precio internacional del quintal de caf, que


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sigui una trayectoria descendente y afect los ingresos del paspor la venta del grano y perjudic el empleo y los ingresos rurales.

[10] En suma, desde el ao 2009 hasta la fecha, los choques inter-nos y externos de naturaleza econmica y extraeconmica que hanafectado negativamente al pas y las condiciones de vida de la poblacin han actuado en contra del proceso de cambio, ya que hanpuesto presiones adicionales a las nanzas pblicas, han forzadoa reorientar recursos nancieros que estaban destinados a otras

prioridades nacionales y en general han obligado a dedicar tiempoy recursos humanos e institucionales a las tareas de la emergen-cia, rehabilitacin y reconstruccin. Tales eventos han reducido losmrgenes de maniobra de la presente administracin para la de-

nicin e implementacin de polticas pblicas y han atrasado eldiseo e implementacin de la estrategia de cambio.

FUENTE : Banco Central de Reserva, 2013.

30/05/2000 22/05/2013

350

300

250

200

150

100

50

0

Grfco 2

El Salvador, Precios diarios spot caf, 30 de mayo de 2000 al 22 de mayo 2013,dlares por quintal


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Partedos


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[11] Adems del objetivo obvio de ganar las elecciones presiden-ciales, la estrategia poltica implementada en la campaa electoraltambin busc generar las condiciones mnimas que posibilitaranla gobernabilidad del pas y la ampliacin de los espacios de ma-niobra para enfrentar la crisis econmica y scal una vez se acce-diera al Gobierno. Con eso en la mira se tomaron acciones para

reducir la incertidumbre y la ansiedad de los sectores empresaria-les y de algunos sectores medios y profesionales, as como paraevitar una fuga masiva de capitales. El compromiso del candidatoFunes con la democracia, de respetar el orden constitucional ypor tanto la propiedad privada en funcin social y el Estado dederecho; la de nicin precisa y contundente sobre temas sen-sibles como la dolarizacin, los tratados de libre comercio, las pri-vatizaciones, los controles de precios, las relaciones con EstadosUnidos y Venezuela, y la conformacin, en la etapa de transicin,del equipo econmico15 formaron parte de esta estrategia.16

15 . Este equipo lo componan Carlos Acevedo, futuro presidente del Ban-co Central de Reserva; Carlos Cceres, futuro ministro de Hacienda; HctorDada Hirezi, futuro ministro de Economa, y Alexander Segovia, quien co -ordinaba el equipo de transicin y sera secretario tcnico de la Presidencia.Tambin form parte del equipo el economista Luis Membreo.

16. Paradjicamente, estas de niciones crearon con ictos con algunos di -

La estrategia de cambio y sus fasesde implementacin


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[12] La estrategia poltica se resumi en el concepto de cambioseguro, en el sentido de que el proceso de cambio estructurale institucional que se impulsara se caracterizara por su gra-dualidad, su predictibilidad y su compatibilidad con el ordenconstitucional vigente. Por supuesto, este eslogan no solo era unasunto de campaa, sino que re ejaba el pensamiento polticoy democrtico del candidato Funes y su equipo de asesores ytena como fundamento el diagnstico sobre el poder recin ex-puesto. Ya en el Gobierno, la estrategia de cambio seguro sirvi

de marco general para la elaboracin del Plan Quinquenal deDesarrollo 2010-2014.

[13] Una vez conocido el resultado electoral se comenz a pre-parar la transicin. Esta etapa era decisiva debido a la necesidadimperiosa de que el gobierno saliente tomara medidas scalesque ampliaran los mrgenes de maniobra del nuevo gobierno

para lidiar con la crisis scal, que en ese momento estaba fuerade control. De hecho, en junio de 2009, cuando el presidente Fu-nes asumi el control del rgano Ejecutivo, el d cit scal erade 1393.8 millones de dlares, cantidad equivalente al 6.3 % delPIB. Pero lo ms grave era la crisis de liquidez, que se expresabaen una incapacidad del Gobierno de honrar sus compromisos decorto plazo, incluido el pago de la planilla salarial, la provisin

de bienes y servicios bsicos y el pago de la deuda.

[14] Por otra parte, el perodo de transicin era fundamentalpara asegurar una estabilidad social y poltica mnima que favo-reciera el inicio de la nueva gestin, y por el hecho de que era laprimera vez en la historia del pas que ocurra una alternanciaentre un gobierno de derecha (que llevaba casi veinte aos en

rigentes del FMLN, quienes interpretaron estas posturas como continuidady como neoliberales.


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el poder) y uno de izquierda elegido democrticamente. Desdeotra perspectiva, la transicin tambin era esencial para el presi-dente electo y su equipo de trabajo, quienes tenan la tarea mo-numental de de nir un programa de corto plazo para enfrentarla crisis econmica y social y el reto histrico de cambiar, desdeel mismo inicio, la forma de gobernar.

[15] En trminos del proceso de cambio, los hechos ms rele-vantes de la fase de transicin fueron al menos tres. El primero

fue sin duda haber logrado una notable estabilidad poltica,17

que a su vez evit la fuga de capitales y posibilit que el pascontinuara funcionando sin sobresaltos. El segundo fue la nego-ciacin e implementacin de medidas scales relacionadas conel manejo de la deuda pblica interna y externa, acordadas porlos equipos de transicin del gobierno saliente y del entrante, ypromulgadas por la Asamblea Legislativa con el respaldo de to-

dos los partidos polticos all representados.18

Estos acuerdos nosolo ampliaron los mrgenes de maniobra del nuevo gobiernoen el rea scal sino que adems contribuyeron a aumentar la

17. La gobernabilidad democrtica del pas se asegur la misma nochedel triunfo por dos hechos relevantes: el discurso mesurado y conciliador delpresidente Funes horas despus de haber terminado el proceso electoral y elrpido reconocimiento del triunfo del presidente Funes por parte del presi-dente Saca, quien funga a su vez como el presidente de ARENA. Estos doshechos incidieron de un modo positivo en la construccin de un ambiente deestabilidad poltica y social en la etapa de transicin.

18. Los acuerdos incluyeron la aprobacin de dos prstamos internaciona-les por 950 millones de dlares y la emisin y colocacin de ttulos valores decrdito por 1803.5 millones de dlares (350 millones para la liquidacin del

Fideicomiso para Educacin y Seguridad, 800 millones para la conversin dedeuda de corto plazo a mediano plazo y 653.5 millones para la emisin de bonos para amortizar los eurobonos que vencan en 2011, a plazos entre 10 y30 aos).


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con anza de la comunidad internacional, ya que representabanuna prueba concreta del compromiso del presidente Funes y suequipo econmico con la estabilidad macroeconmica y scal.

[16] De manera complementaria, el equipo econmico del pre-sidente Funes estableci contactos y negociaciones con los or-ganismos nancieros internacionales, particularmente con elFondo Monetario Internacional (FMI), con el que el gobiernode Antonio Saca haba rmado un acuerdoStand-by que en el

momento de la campaa electoral no estaba vigente debido alincumplimiento de las metas scales. En una reunin crucialrealizada en Guatemala, el equipo econmico del gobierno elec-to hizo una renegociacin con las autoridades del FMI. El nuevoacuerdo tendra una duracin de tres aos, lo que le permiti-ra al nuevo gobierno manejar las nanzas pblicas y la deudadesde una perspectiva de mediano plazo. Por el lado del gasto

se acordaron medidas poco ortodoxas, como el aumento de lainversin social para proteger a la poblacin ms pobre de losefectos de la crisis econmica nacional e internacional y la uti-lizacin de la inversin pblica como un instrumento contrac-clico para generar empleos y coadyuvar a la reactivacin de laeconoma durante la crisis. Como puede observarse, el acuerdonegociado con el FMI est lejos de ser un programa ortodoxo y

neoliberal, como sostienen algunos detractores del Gobierno,ya que los programas tradicionales de ese instituto propugnanpor un ajuste scal basado en la reduccin del gasto (incluidoel gasto social) y de la inversin pblica, lo que suele acarreargrandes costos sociales, sobre todo para la poblacin ms pobre.

[17] El tercer hecho importante de la transicin fue la elabora-cin del Plan Global Anti Crisis. Una vez ampliados los espa-cios scales y asegurada la gobernabilidad en el corto plazo, elequipo econmico del nuevo gobierno se concentr en disear


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la estrategia de cambio estructural que se impulsara a partir del1 de junio de 2009. Con base en la nueva informacin econmicay scal proporcionada por el gobierno saliente y por los orga-nismos nancieros internacionales que indicaba que la crisiseconmica y la situacin scal era mucho ms grave de lo quese crey en un inicio y tomando en consideracin el diagns-tico elaborado en la campaa electoral, se procedi a disear unprograma de dieciocho meses que se denomin Plan Global AntiCrisis. Lo novedoso de este plan era que combinaba medidas de

corto plazo destinadas a lidiar con la crisis econmica y a pro-teger a la poblacin ms vulnerable, con medidas de naturalezaestructural diseadas para iniciar, an en medio de la crisis, elcamino del cambio estructural e institucional (ver recuadro 1).El Plan Global Anti Crisis se hizo pblico el 18 de junio, die-ciocho das despus de asumir el nuevo gobierno. Debido a laemergencia provocada por los fenmenos naturales adversos

(en particular por las tormentas Ida y Agatha), hubo un retra-so en la implementacin de algunas medidas contempladas enel Plan que seran impulsadas durante el primer ao y medio.Tal es el caso, por ejemplo, de la creacin de la banca estatalde fomento y la elaboracin de polticas pblicas sectoriales deapoyo a los diferentes sectores productivos. Adems, algunosprogramas sociales estratgicos sufrieron recortes importantes

porque se hizo una reorientacin de recursos nancieros haciala emergencia y la reconstruccin. Pese a todas las di cultadesencontradas, el Plan fue exitoso ya que mediante su implemen-tacin se logr detener y revertir la cada de la produccin y delempleo, se estabilizaron las nanzas pblicas y se inici la refor-ma social ms importante en la historia reciente del pas.

[18] Como ya se mencion, de manera simultnea al proceso deelaboracin del Plan Global Anti Crisis, en la fase de transicinse de ni la estrategia de cambio estructural e institucional que


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se impulsara durante la administracin del presidente Funes.Su objetivo central era y sigue siendo consolidar y profundizarla democracia y sentar las bases de un nuevo modelo econmicoy social. Por esta razn, el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 est estructurado alrededor de estos dos pilares estratgicos.

[19] En lo referente a la democracia, el principal cambio que seespera alcanzar al nal de la presente administracin es avan-zar de forma signi cativa en la democratizacin del ejercicio del

poder mediante la institucin de una nueva forma de gobernarinclusiva e independiente de grupos de poder poltico o econ-mico y la creacin y fortalecimiento de una institucionalidadque garantice la participacin activa de la sociedad civil en lade nicin, implementacin y scalizacin de las polticas pbli-cas; que fortalezca el Estado social de derecho y la convivenciademocrtica y que consolide el sistema de pesos y contrapesos,

propio de un sistema en verdad democrtico.[20] Con respecto al nuevo modelo econmico y social la apues-ta principal del Gobierno de la repblica es dejar sentadas sus bases y avanzar en la solucin de los principales problemas queafectan a la poblacin, sobre todo la que se encuentra en mayo-res condiciones de pobreza y exclusin y los sectores medios.

Esto supone generar procesos sostenidos de cambio estructurale institucional en las siguientes reas:a) Avanzar de manera gradual, pero sostenida, en la solucin de

los principales problemas que afectan a la poblacin salva-dorea, en especial los relacionados con la falta de empleose ingresos, la pobreza y la desigualdad, y la inseguridad y elcrimen.


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Recuadro 1El Salvador, Plan Global Anti Crisis, junio 2009-diciembre 2010

Componentes MedidasApoyo a laproduccin ygeneracin deempleo

Creacin de la banca estatal para el fomento productivo Creacin del sistema de garantas estatales para el accesoa crdito productivo Importacin y distribucin a precio de costo de fertilizan-tes a pequeos y medianos productores agrcolas Introduccin del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso Ampliacin y mejoramiento de servicios pblicos e infra-estructura bsica en 32 comunidades de extrema pobrezasevera Programa de construccin y mejoramiento de viviendas deinters social

Sistema deProteccin SocialUniversal

Ampliacin y fortalecimiento del programa ComunidadesSolidarias (Rurales y Urbanas) Creacin del programa de atencin integral de salud y nu-tricin Ampliacin del Programa de Alimentacin Escolar a cen-tros educativos urbanos Dotacin gratuita de uniformes y tiles escolares Garanta y extensin temporal de servicios de salud delInstituto Salvadoreo del Seguro Social Eliminacin de cuotas en el acceso a servicios de saludpblica Dotacin de medicamentos esenciales

Fortalecimientode las finanzaspblicas

Austeridad del gasto Combate a la elusin, la evasin, el contrabando y la co-rrupcin Racionalizacin de los subsidios Reestructuracin del aparato del Estado Promocin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica

Construccinde polticas

de estado parael desarrollo

Convocatoria a dilogo nacional Creacin del Consejo Econmico y Social

Creacin de consejos sectoriales Elaboracin de polticas de estado en temas estratgicos

FUENTE: Secretara Tcnica de la Presidencia, 2010.


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b) Lograr progresos sustantivos en las dos apuestas estratgicas dedesarrollo de nidas por la presente administracin: convertir ElSalvador en un pas productor neto de alimentos y en un centroregional e internacional de servicios logsticos, tursticos e in-dustriales, fundamentado en la calidad del trabajo de su gente.

c) Generar las condiciones para desencadenar un proceso sos-tenido de inversin productiva en el mediano y largo plazo,con el n de terminar con el actual patrn de crecimiento ba-

sado en el consumo y la especulacin y con el crculo viciosode bajo crecimiento-baja inversin-bajo nivel de empleo aso-ciado a ese modelo.

d) Crear las bases institucionales y econmicas que favorezcan ypromuevan el surgimiento y fortalecimiento de todos aquellosagentes econmicos que sern, en el mediano plazo, junto con

los empresarios y empresarias de todos los tamaos, uno de losactores principales sobre los que se sustentar el nuevo modeloeconmico y social. Estos actores son las medianas, las pequeasy las microempresas, los productores individuales y asociativos,el sector cooperativo, la juventud y las mujeres productoras.

e) Instaurar e institucionalizar nuevos mecanismos de distribu-

cin del excedente econmico que permitan una redistribu-cin ms equitativa de la riqueza. Esto signi ca devolverle alEstado su funcin redistributiva por medio de la implemen-tacin de una poltica scal globalmente progresiva y de unanueva poltica social basada en derechos y en el principio dela universalidad. Implica, a su vez, promover la generacinde empleos dignos y de calidad.

f) Sentar las bases de una nueva reinsercin internacional de laeconoma salvadorea mediante la reduccin gradual de la


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excesiva dependencia de pocos productos de exportacin yde pocos mercados de destino para ellos. Esto supone avan-zar en la diversi cacin del sector exportador y en el fortale-cimiento de las relaciones econmicas y comerciales con Cen-troamrica, Amrica Latina, Europa y los pases emergentescomo Brasil, China y la India.

g) Promover la participacin de la sociedad civil en la plani ca-cin y consecucin del desarrollo econmico y social, e invo-

lucrar a la ciudadana en la de nicin e implementacin depolticas pblicas y que as haga propuestas en las discusio-nes sobre el tipo de desarrollo que se desea impulsar en losdiferentes territorios.

[21] Desde un principio el presidente Funes y su equipo de trabajo identi caron que era necesaria una profunda restructura-

cin, modernizacin y fortalecimiento del Estado, en particulardel rgano Ejecutivo, que era donde se tendra mayor control.Era indudable que con el aparato gubernamental existente eraimposible, en la prctica, impulsar los cambios estructurales einstitucionales que el pas requera. Por ello, en el Plan Quinque-nal de Desarrollo 2010-2014 se apuesta por la construccin, enel mediano plazo, de un Estado promotor del desarrollo, fuerte,

moderno y e ciente que cumpla con las funciones que la Cons-titucin de la repblica le otorga.

[22] Con base en lo anterior, se hizo un anlisis minucioso y rea-lista sobre el tipo de reforma del Estado que poda implementar-se dada la estructura de poder existente, sin poner en riesgo lagobernabilidad del pas y sin crear una paralizacin de la nuevagestin gubernamental, que adems tena poca experiencia enel manejo de los asuntos pblicos. Al nal se concluy no haceruna reforma radical y abrupta del Estado, como algunos suge-


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ran, debido a los altos costos nancieros y polticos y a los atra-sos que implicara en la gestin gubernamental.

[23] En su lugar se apost por una reforma del Estado gradualy progresiva, haciendo nfasis en la estabilidad laboral de losempleados pblicos,19 en el fortalecimiento nanciero y la trans-parencia en el uso de los recursos pblicos, en la restructuracinvinculada con el diseo e implementacin de las polticas p- blicas y en la creacin de espacios de dilogo social y de parti-

cipacin ciudadana. En suma, lo que se persegua era mejorarla capacidad de gestin pblica y democratizar el Estado. Deesta manera se rompera con el monopolio que histricamentehaban ejercido los grupos de poder en las decisiones de pol-tica pblica. Se de ni adems que en una fase posterior, si lascircunstancias lo permitan, se instalara el Sistema Nacional dePlani cacin, como el instrumento articulador de la restructura-

cin y modernizacin del Estado.[24] Una vez de nido el contenido de la agenda del cambio es-tructural e institucional la estrategia de implementacin se divi-di en dos grandes fases, vinculadas a distintos momentos delperodo gubernamental. La primera fase comprendera el pri-mer ao y medio de gobierno entre junio de 2009 y diciembre

de 2010, que coincida con la duracin del Plan Global AntiCrisis. La segunda fase, por su parte, abarcara el resto de la ges-tin gubernamental, de enero 2011 a mayo 2014.

19. Como resultado de una valoracin poltica estratgica relacionadacon la gestin pblica y con la gobernabilidad, se opt por garantizar la es-

tabilidad laboral de todos los empleados pblicos. Esta posicin nunca fuecomprendida por aquellos que abogaban por una especie de purga, queconsista en efectuar despidos masivos de funcionarios pblicos que fueranmilitantes o simpatizantes del partido ARENA.


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[25] Con la conciencia de que, al asumir el control del rganoEjecutivo, el reto principal de la gestin sera lidiar en el corto pla-zo con la crisis socioeconmica ms grave de los ltimos treintaaos sin abandonar la visin estratgica de largo plazo, durante laprimera fase la estrategia de cambio tena los siguientes objetivos:

a) Detener y revertir la crisis econmica que se haba agrava-do desde el ltimo semestre de 2008 y que se tradujo en unacada vertical de la produccin, el empleo y los ingresos; y

superar la aguda crisis scal con el propsito de preservar laestabilidad macroeconmica y de sentar las bases materialesque aseguraran, a partir del ao 2011, el nanciamiento y lasostenibilidad del proceso de cambio. La superacin de la cri-sis scal permitira adems usar el gasto y la inversin pbli-ca como una herramienta contracclica para contrarrestar enparte la cada de la inversin privada.

b) Proteger a la poblacin ms vulnerable de los efectos de lacrisis socioeconmica. Para superar la visin cortoplacista deadministracin de crisis se decidi poner en marcha de ma-nera inmediata y progresiva el nuevo Sistema de ProteccinSocial Universal, que constitua a su vez uno de los compo-nentes distributivos fundamentales del nuevo modelo eco-

nmico y social que se pretenda instaurar plenamente en elmediano plazo.

c) Construir las bases sociales y polticas que posibilitaran cambiar la correlacin de poder a favor de los cambios, median-te una nueva forma de gobernar basada en el dilogo y lanegociacin y con el apoyo a sectores sociales y econmicospor siempre marginados, que a su vez eran considerados fun-damentales para el nuevo modelo econmico y social que sepretenda construir en el mediano plazo. Esto supona iniciar


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una reforma institucional que procurara la apertura de nue-vos espacios de dilogo en torno de la de nicin de polticaspblicas y que coadyuvara a mejorar la coordinacin dentrodel Gobierno y entre este y el resto de la institucionalidadestatal. As se contribuira a que el Estado tuviera mayor au-tonoma con respecto de las elites econmicas, a la vez que sedaban pasos importantes en la democratizacin real.

d) Finalmente, la estrategia en esta fase contemplaba la elabora-

cin del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, que inclui-ra en detalle las polticas, programas y proyectos estratgicosque se implementaran en el perodo de gobierno para mate-rializar el proceso de cambio, as como el establecimiento delas brechas nancieras que sera preciso cubrir con recursosinternos provenientes de la aplicacin de una reforma scalintegral y de una mayor movilizacin de recursos externos.

Como parte de este proceso se contemplaba el diseo de losprincipales instrumentos de poltica que posibilitaran, en lasegunda fase, generar las transformaciones estructurales einstitucionales. Tales eran los casos, por ejemplo, del nuevosistema nacional de desarrollo productivo y del diseo de laspolticas sectoriales estratgicas, que constituan uno de losprincipales cambios en trminos del manejo econmico. Se

contempl adems el diseo del Sistema Nacional de Plani-cacin y del Sistema Nacional de Estadsticas e Indicadores.

[26] En resumen, la estrategia de cambio que se de ni para elprimer ao y medio de gobierno intentaba, adems de lidiar conla crisis econmica y proteger a la poblacin ms vulnerable,sentar las bases materiales, sociales y polticas que permitirana partir del ao 2011 impulsar un proceso de cambio sostenible,a la vez que buscaba de forma deliberada cambiar las reglas conque histricamente se haba ejercido el poder en El Salvador, lo


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que supona sin duda asegurar una mayor autonoma del Go- bierno con respecto de los grupos de poder econmico en todolo concerniente a la de nicin e implementacin de polticaspblicas.

[27] La segunda etapa de la estrategia de cambio comprenda,como ya se ha apuntado, el perodo comprendido entre enerode 2011 y mayo de 2014. Esta fase fue considerada como el de-sarrollo pleno y la consolidacin del proceso de cambios, ya que

se parta del supuesto de que para ese entonces la implementa-cin del Plan Global Anti Crisis habra dado sus frutos, es decir,que la economa estara estabilizada y en vas de recuperaciny reactivacin, que las cuentas scales estaran ordenadas y quelas principales polticas, programas y proyectos estaran disea-dos, debidamente nanciados y en completa ejecucin. En estesentido, para los aos 2011 y 2012 se estimaba que comenzaran

a desarrollarse (y a dar resultados concretos) las principales ini-ciativas de cambio.

[28] Debido a la concurrencia de situaciones fuera del controldel Gobierno de la repblica (y del pas) como son los casosde los fenmenos naturales adversos, la prolongacin de la cri-sis econmica internacional, la persistencia de los choques eco-

nmicos externos, la naturaleza estructural del bajo crecimien-to y la feroz oposicin poltica a la gestin gubernamental,la estrategia de cambio presentada en los numerales anterioresha sufrido retrasos importantes que han obligado a revisar lostiempos de implementacin e incluso algunas de las metas eco-nmicas y sociales establecidas originalmente. Dos factores adi-cionales que han actuado en contra del proceso de cambio hansido la complejidad de llevar adelante cambios estructurales enuna sociedad tan polarizada como la salvadorea y la existenciade un aparato gubernamental rgido, obsoleto y altamente buro-


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crtico. Tambin ha incidido de forma negativa la baja e cienciade algunas instituciones pblicas en la ejecucin de la inversinpblica. No obstante, como se detalla a continuacin, durantelos cuatro aos de la gestin del presidente Funes se ha desen-cadenado un proceso de cambios sustantivos en prcticamentetodos los mbitos de la vida social que sin duda est contribu-yendo a la construccin de una sociedad ms democrtica, ms justa, ms incluyente y ms equitativa.


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Partetres


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Valoracin general del proceso de cambioen El Salvador: los principales legados

[29] En las pginas que siguen se sistematizan los principalesprocesos de cambio estructural e institucional ocurridos duran-te la presente administracin. Tambin se hace un anlisis pre-liminar sobre los resultados concretos en funcin de las metasestratgicas que se espera lograr al nal de este perodo guber-namental: profundizar la democracia y sentar las bases de un

nuevo modelo econmico y social. De manera simultnea sepretende avanzar en la creacin de una nueva institucionalidadestatal y en la solucin progresiva de los principales problemasque aquejan a la poblacin, sobre todo a la que se encuentra ensituacin de mayor vulnerabilidad, pobreza y marginacin.

[30] Por razones metodolgicas y de presentacin, el anlisis delos procesos de cambio estructural e institucional se ha agrupadoen cinco grandes categoras, que corresponden a su vez a las reasdonde existen legados sustantivos de la presente administracin:

a) Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la es-tructura de poder y en la democracia.

b) Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de dis-tribucin y redistribucin de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusin y la equidad.


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c) Los cambios en el modelo econmico y en los patrones deacumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el em-pleo y el ingreso.

d) Los cambios en el manejo de emergencias y prevencin deriesgos y en la poltica ambiental y sus efectos en la vulnerabilidad socioambiental.

e) Los cambios en el mbito de la seguridad y sus implicaciones

para la paz social y el desarrollo.

LOS CAMBIOS EN LA FORMA DE GOBERNAR Y SUS EFECTOS EN LA ESTRUCTURA DE PODER Y EN LA DEMOCRACIA

[31] Sin duda uno de los cambios ms importantes ocurridos enEl Salvador desde junio de 2009 est relacionado con el poder. Eltriunfo electoral y el posterior acceso al rgano Ejecutivo de unacoalicin encabezada por el presidente Mauricio Funes signi-caron una modi cacin importante de la matriz tradicional depoder, ya que supuso la emergencia de actores polticos decidi-dos a disputarle poder a los sectores histricamente dominantes

y a modi car, a partir del control del aparato gubernamental,las reglas de juego que aquellos han utilizado para ejercer suhegemona.

[32] El primer cambio importante en la esfera del poder es laconstitucin misma de la actual administracin gubernamental,que se caracteriza por su amplia participacin y por estar confor-mada por una coalicin de fuerzas polticas y sociales y de per-sonas provenientes de las ms diversas tendencias y orgenes,incluyendo exfuncionarios y exfuncionarias que trabajaron en


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gobiernos pasados, excomandantes guerrilleros, profesionales eintelectuales. Ms all de las naturales diferencias ideolgicas ypolticas que existen en este tipo de coaliciones, la caractersticaprincipal del equipo de gobierno es su profundo compromiso conel proceso de cambios y su independencia de las elites polticasy econmicas que durante largo tiempo han gobernado el pas.

[33] Otro cambio fundamental impulsado por el Gobierno dela repblica y que est relacionado con el punto anterior es la

puesta en prctica de unanueva forma de gobernar, en la que lasdecisiones fundamentales que afectan a la economa y a la socie-dad se toman en funcin de lo que se considera mejor para losintereses generales del pas y se privilegia, a la poblacin en ma-yores condiciones de pobreza, exclusin y vulnerabilidad y a lossectores populares en general, pero garantizando los derechosdel resto de sectores de la sociedad. Por lo tanto, y a diferencia

del pasado, no se gobierna en funcin de intereses partidarios ode grupos tradicionales de poder. De hecho, y por primera vezen la historia reciente del pas, el Gobierno no le pide permisoa ningn grupo de poder para tomar decisiones estratgicas, yno se permite a ningn sector social, econmico o poltico ejer-cer ningn tipo de veto sobre las decisiones relacionadas con laspolticas pblicas.

[34] Este proceder ha disgustado a algunos sectores de izquier-da, y ha generado malestar y enojo en aquellos sectores de de-recha que solan utilizar el aparato gubernamental para bene-cio propio. Esta mayor autonoma del Gobierno representa uncambio histrico en el pas y evidencia que el sistema de poderconstruido con base en el control patrimonial del Estado ha sidomodi cado de manera sustancial. Esta es la razn principal queexplica la oposicin sistemtica, radical y desmesurada a la ac-tual gestin por parte de la derecha poltica, de algunas cmaras


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y dirigentes empresariales y de algunos medios de comunica-cin. Estos sectores no conciben la existencia de un gobierno queellos no controlan y se resisten a ver reducida su in uencia di-recta en las decisiones que este toma.

[35] Por otro lado, esta nueva forma de gobernar se ha traducidoen una manera diferente y novedosa de participacin ciudadanaen la de nicin e implementacin de polticas pblicas. Desdeel inicio de la gestin, el presidente Funes instruy que durante

su administracin se desarrollara un dilogo social intenso condiversos sectores de la sociedad civil.20 Como resultado de esteproceso, desde el segundo semestre de 2009 se abrieron mesas bilaterales de dilogo en las que se discuten, adems de la agen-da reivindicativa de cada sector, polticas pblicas, programas yproyectos de trascendencia nacional y se ventilan y se adminis-tran las diferencias de visiones y de posiciones que existen entre

los distintos sectores y el gobierno nacional.[36] Si bien estos procesos han enfrentado di cultades y obs-tculos debido a la poca experiencia de las personas y de lossectores participantes en este tipo de iniciativas, y por las dife-rentes expectativas que cada uno tiene de dichos espacios, hanmostrado ser un mecanismo e ciente para prevenir y adminis-

trar con ictos y para alcanzar acuerdos alrededor de polticas

20 . En su primera reunin de trabajo, el Consejo de Ministros aprob re-formas al Reglamento Interno del rgano Ejecutivo en las que se faculta alsecretario para Asuntos Estratgicos y al secretario tcnico de la Presiden-cia para desarrollar procesos de dilogo con diferentes sectores sociales. Encumplimiento de este mandato se cre la Unidad de Dilogo Social en la Se-

cretara Tcnica de la Presidencia. Mientras que en la Secretara para AsuntosEstratgicos se constituyeron las reas de Gestin de Con ictos Sociales, Re -laciones Laborales y Reforma Poltica y Participacin Ciudadana, como partede la Subsecretara de Gobernabilidad y Modernizacin del Estado.


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pblicas sectoriales. Adems han servido para fortalecer la orga-nizacin y la capacidad de interlocucin de los sectores socialesy para que tomen consciencia de sus derechos y obligaciones.

[37] Durante la primera mitad de la gestin gubernamental,desde la Presidencia se establecieron mesas de dilogo con di-ferentes actores. La Secretara Tcnica de la Presidencia abrimesas bilaterales con la Asociacin Nacional de la Empresa Pri-vada (ANEP), la Mesa Agropecuaria, el Movimiento Social por

un Nuevo Pas, la Concertacin Popular por el Cambio, el Mo-vimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador, el sectorde veteranos y veteranas de guerra del FMLN y el sector de ve-teranos de la Fuerza Armada. Ms recientemente se abrieron lasmesas de dilogo con las comunidades organizadas del Mozoteafectadas por la masacre ms grande en la historia de AmricaLatina, con la comunidad Santa Marta de Cabaas, con la Coor-

dinadora Bajo Lempa, con el sector cooperativo y con las orga-nizaciones de jvenes. La Secretara para Asuntos Estratgicos,por su parte, tambin ha abierto variados espacios de dilogoa travs de su titular con empleados pblicos organizados,representantes del sector de transporte pblico de pasajeros, re-presentantes sociales y empresariales, entre otros; as ha contri- buido a mantener la gobernabilidad y a restablecer el normal

funcionamiento de las instituciones en las diversas coyunturas.Adems mantiene un dilogo permanente con los diferentes ins-titutos polticos para generar las correlaciones que permitan laaprobacin de importantes legislaciones como: Ley de Medica-mentos, Ley Especial para el Ejercicio del Voto desde el Exterioren las Elecciones Presidenciales y Ley contra la Usura.

[38] Entre los principales acuerdos alcanzados en estas mesashay que mencionar los relacionados con la Mesa Agropecua-ria, que dieron lugar al Comit Consultivo del Ministerio de


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Agricultura y Ganadera, que lo asesora en materia de dise-o e implementacin de polticas y estrategias agropecuarias.En el marco del despliegue del Plan de Agricultura Familiar yEmprendedurismo Rural para la Seguridad Alimentaria Nutri-cional (PAF), se han abierto, por medio del Banco de FomentoAgropecuario, lneas de crdito a tasas preferenciales de interspara el cultivo de granos bsicos y para el sector ganadero, yse han conformado espacios de coordinacin entre el banco yla Mesa Agropecuaria para facilitar el acceso a pequeos pro-

ductores y productoras a dichas lneas y en general a todos losprogramas sociales gubernamentales.

[39] Adems, a partir del dilogo con las organizaciones de vete-ranos y veteranas de guerra del FMLN, se elabor un censo quees nico en Amrica Latina y que sirvi de base para poner enmarcha el Programa Integral de Apoyo a los Veteranos y Vetera-

nas de Guerra, que incluye atencin espec ca en salud y accesoa la pensin bsica universal para las personas mayores de 70aos. As mismo, se trabaj de forma conjunta en la elaboracinde una propuesta de ley para el apoyo al sector de veteranos yveteranas de guerra del FMLN, que ya se encuentra en la Asam- blea Legislativa para su discusin. Estos avances son evidenciasclaras de las potencialidades que tiene esta nueva forma de go-

bernar, muy distinta a la practicada por los gobiernos de dere-cha que descartaron el dilogo y recurrieron con frecuencia a laimposicin para de nir e implementar las polticas pblicas.21

[40] La conformacin de espacios de dilogo ha sido acompa-

21. Solo basta recordar la forma inconsulta y precipitada como se aprobla Ley de Integracin Monetaria (conocida como dolarizacin) y el Tratadode Libre Comercio con Estados Unidos para constatar esta forma autoritariade ejercer el poder.


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ada por procesos participativos de construccin de polticaspblicas con sectores empresariales y/o sociales espec cos, quehan establecido una nueva forma de relacin entre el Gobiernoy la sociedad civil. Bajo esta modalidad se han elaborado nume-rosas polticas sectoriales, como es el caso de la Poltica Indus-trial, la de Fomento a la Produccin; la de Innovacin, Ciencia yTecnologa y la de Fomento y Desarrollo de la Micro y PequeaEmpresa. Tambin se han alcanzado acuerdos importantes re-lacionados con reformas a leyes, por ejemplo, la Ley de Zonas

Francas Industriales y de Comercializacin y la Ley de Turismo,y se ha logrado elaborar por consenso nueva legislacin, comoes el caso del anteproyecto de la Ley sobre Agilizacin de Trmi-tes del Sector Construccin, que en la actualidad se encuentra enla Asamblea Legislativa para su discusin, y el anteproyecto dela Ley de la Funcin Pblica. En esa direccin, con la participa-cin activa de diversos actores sociales tambin se han formula-

do la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,la Poltica Nacional de Salud, la Poltica de Salud Sexual y Re-productiva, la Poltica Nacional de Medio Ambiente, la PolticaNacional de Juventud, la Poltica Nacional de Calidad, la Pol-tica Nacional de Proteccin al Consumidor, el Plan Nacional deIgualdad y Equidad para las Mujeres Salvadoreas y la PolticaNacional de Participacin Social en Salud. En muchos de estos

procesos ha habido esfuerzos importantes por recabar los apor-tes de grupos que haban sido excluidos de la toma de decisio-nes, en particular las mujeres.

[41] De manera simultnea, el Gobierno de la repblica ha fo-mentado una poltica deliberada de construccin de espaciosinstitucionales de dilogo. Esta motivacin tiene el doble prop-sito de promover la participacin organizada de la sociedad enla de nicin de polticas pblicas y de generar contrapesos a la


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una importante restructuracin que busca ampliar la participa-cin social y empresarial as como fortalecer sus capacidadesinstitucionales.

[42] Pese al boicot explcito de ciertos sectores de izquierda radi-cal, de la derecha y de algunas cmaras empresariales,25 el CESha demostrado ser un instrumento muy valioso para adminis-trar con ictos y para alcanzar consensos sobre la visin de pasy sobre polticas estratgicas. Por ejemplo, el primer acuerdo

que se logr en el CES fueron las apuestas estratgicas de pasde largo plazo, que fueron incluidas en el Plan Quinquenal deDesarrollo 2010-2014. Tambin se han alcanzado acuerdos im-portantes sobre propuestas de ley posteriormente aprobadaspor la Asamblea Legislativa, como la Ley del Sistema Financieropara el Desarrollo y la Ley de Asocios Pbico-Privados, y sobreproyectos de ley que se encuentran en discusin en la Asam-

blea Legislativa, como la de Fomento y Desarrollo de la Microy Pequea Empresa, o el anteproyecto de la Ley de SeguridadAlimentaria y Nutricional. Hoy da el CES contina trabajan-

cin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social, la Fundacin Dr.Guillermo Manuel Ungo, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Programa El Salvador, la Fundacin Nacional para el Desarrollo, la Univer-sidad de El Salvador, la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas,la Universidad Don Bosco y la Universidad Jos Matas Delgado. El ConsejoEconmico y Social lo coordina el Gobierno de la repblica por medio delsecretario tcnico de la Presidencia. El Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD) contribuye con la administracin y operatividad dedicha instancia.

25. Este boicot se ha efectuado de diversas formas: mediante una polticade desprestigio del CES, cuestionando la representatividad de algunos sec-

tores participantes, utilizando tcticas dilatorias para evitar que se obtenganresultados concretos y, algunas veces, mediante el boicot directo. El sectorempresarial representado por la Asociacin Nacional de la Empresa Privadadecidi ya no participar en junio 2012.


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do en propuestas de polticas promovidas por los sectores nogubernamentales, como la propuesta de Poltica de EducacinSuperior, y se ha establecido un mecanismo permanente de in-terlocucin con el Consejo Nacional para el Crecimiento paradiscutir la agenda relacionada con el crecimiento y el empleo.

[43] El Consejo Nacional para el Crecimiento se ha creado comoparte de la iniciativa Asocio para el Crecimiento, que impulsanlos Gobiernos de El Salvador y de los Estados Unidos. Su ob-

jetivo es establecer un espacio de dilogo permanente entre elGobierno y el sector empresarial para identi car medidas e ini-ciativas que estimulen el crecimiento econmico, la inversin yel empleo. En la actualidad est integrado por siete lderes em-presariales y siete funcionarios del gobierno vinculados con elrea econmica y la de seguridad.26 Adems, recientemente co-menz a operar el Panel Tcnico de apoyo al Consejo, que est

constituido por tcnicos del sector privado y del Gobierno. Enel ltimo ao el Consejo ha estado concentrado en la discusinde propuestas de poltica destinadas a superar las restriccionesal crecimiento. Producto de ese dilogo, se elaboraron nuevasleyes de promocin de la inversin privada y se propusieronreformas a la legislacin existente. Adems, el Consejo puso sus buenos o cios para coadyuvar a una discusin y aprobacin r-

pida de la Ley de Asocios Pblico-Privados y para concretizaren el presente ao los principales proyectos estratgicos del pas,

26. El consejo Nacional para el Crecimiento est compuesto de la siguientemanera: por parte del gobierno participan los ministros de Hacienda, de Eco -noma, de Agricultura y Ganadera, de Justicia y Seguridad, la presidenta delBanco Central de Reserva, el presidente de la Comisin Ejecutiva Portuaria

Autnoma y el secretario tcnico de la Presidencia, quien funge como coor-dinador. Por parte del sector empresarial participan Ricardo Poma, RobertoMurray Meza, Francisco Callejas, Francisco De Sola, Juan Carlos Eserski, JosRoberto Dutriz y Carlos Guerrero.


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por ejemplo, la concesin del Puerto de La Unin Centroameri-cana y la modernizacin y posterior ampliacin del AeropuertoInternacional de El Salvador.

[44] Por otra parte, el Gobierno de la repblica ha creado y reac-tivado espacios institucionales sectoriales donde se discutenpolticas espec cas. Por ejemplo, estn funcionando el Con-sejo Nacional de Educacin, el Consejo Agropecuario, el Con-sejo Nacional de Energa y el Consejo Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional, adscritos a los Ministerios de Edu-cacin, de Agricultura y Ganadera, de Economa y de Salud,respectivamente. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Ex-teriores sostiene un dilogo permanente con organizaciones nogubernamentales en el que se discuten temas relacionados conla cooperacin internacional.

[45] Otra de las novedades de la forma de gobernar en la pre-sente administracin es el acercamiento del Gobierno a los terri-torios y la creacin de espacios de participacin ciudadana conenfoque territorial en los que la poblacin contribuye de formaactiva en el diseo y scalizacin de las polticas pblicas que leafectan, y de esta manera ejerce derechos ciudadanos que hist-ricamente se le haban negado. En ese sentido, se han puesto en

marcha las siguientes iniciativas: el fortalecimiento de capacida-des y responsabilidades de las gobernaciones departamentales,la implementacin progresiva del programa presidencial Terri-torios de Progreso y el refuerzo de capacidades municipales.

[46] De acuerdo con sus nuevas funciones, las gobernacionesdepartamentales son las encargadas de coordinar los recientescomits de gestin departamental, que estn conformados porlos representantes de las instituciones gubernamentales con pre-sencia en los territorios y que pretenden contribuir a una mayor


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y mejor articulacin entre las entidades pblicas y entre el Go- bierno y el resto de la sociedad. De esta manera, los gobernado-res y las gobernadoras han dejado de ser o ciales polticos delpartido en el Gobierno, como ocurra en el pasado.

[47] Por otro lado, el programa presidencial Territorios de Pro-greso es una de las iniciativas participativas ms importantesque evidencian la nueva forma de gobernar. Su objetivo es con-tribuir a la superacin de la pobreza y de las desigualdades so-

ciales, en especial las de gnero, las de edad y las culturales,por medio de la accin coordinada de las instituciones pbli-cas que operan en los territorios y el acompaamiento activo delas comunidades, de modo que haya una concordancia entre laoferta gubernamental y las demandas de la poblacin. En la ac-tualidad estn funcionando cuatro Territorios de Progreso, queinvolucran a 37 municipios del pas: el localizado en la zona de

la baha de Jiquilisco, integrado por 6 municipios; el del nortede Morazn, que incluye 14 municipios; el del norte de San Mi-guel, conformado por 8 municipios, y el del norte de La Unin,que incorpora 9 municipios. En el transcurso del presente aoest prevista la puesta en marcha de 25 Territorios ms que in-volucrarn a 170 municipios, la mayora ubicados en la FranjaCostero-Marina y en la zona norte del pas.

[48] El punto de partida en todos estos territorios es la confor-macin de los Consejos del Territorio, que estn constituidosen igual medida por funcionarios de las instituciones pblicasy representantes de la sociedad civil organizada y adems de- ben estar integrados de forma paritaria por mujeres y hombres.Este segundo aspecto es sumamente innovador en materia depolticas pblicas y pretende asegurar la representatividad y lainclusin de las necesidades e intereses de las mujeres, que tra-dicionalmente han sido excluidas de este tipo de espacios de de-


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cisin. El Consejo del Territorio est compuesto por 240 miembros en la baha de Jiquilisco, 286 en el norte de Morazn, 141en norte de San Miguel y 175 en el norte de La Unin. De estos,cerca del 40 % son mujeres y la representacin de funcionariosy funcionarias pblicas en su conjunto alcanza una media del41 %; sobre estos ltimos cabe resaltar la participacin no solode personal de las instituciones del gobierno central sino tambin de alcaldesas y alcaldes de los municipios que integrancada territorio.

[49] En 2012, cada territorio le present al presidente MauricioFunes un documento denominado Demanda estratgica delTerritorio. Estos luego se trasladaron a los distintos ministeriospara su incorporacin en los planes operativos anuales. Luego,el 15 de marzo de 2013, se rm el Pacto territorial, en el queel Gobierno de la repblica se compromete a asumir la asigna-

cin presupuestaria que cada cartera destina a los Territorios deProgreso, y los ciudadanos y las ciudadanas a participar activa-mente en la labor de auditora social para apoyar la ejecucinefectiva de las acciones gubernamentales. En 2013 la inversinpblica en los cuatro territorios alcanzar los 148 millones dedlares.

[50] Asimismo se ha instaurado el proceso de plani cacin es-tratgica participativa en ms de cien municipios en donde seest implementando el proyecto de fortalecimiento de los gobiernos locales. En este caso, la apuesta estratgica es establecermecanismos permanentes de participacin ciudadana, ampliosy plurales, con representatividad territorial y sectorial. Merecemencin adems la conformacin de las mesas territoriales, conparticipacin de instituciones pblicas y actores locales, para laejecucin de proyectos estratgicos, como el proyecto de Obrasde Rehabilitacin y Reconstruccin para la Reduccin de la Vul-


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nerabilidad de la Cuenca Baja del Ro Lempa y el Plan de Ges-tin de la Cuenca Baja del Ro Paz y Zonas Inundables.

[51] Como complemento de las iniciativas anteriores, en el con-texto del diseo de la propuesta para un segundo compacto deFomilenio,27 la Secretara Tcnica de la Presidencia llev a cabouna amplia consulta ciudadana para identi car las necesida-des y demandas de la poblacin que vive y trabaja en la Fran- ja Costero-Marina del pas, donde se espera desarrollar buena

parte del proyecto, as como recabar las opiniones de distintossectores empresariales nacionales, salvadoreos en el exterior yextranjeros, con relacin a las medidas a implementar para re-mover los obstculos al crecimiento econmico y la inversinproductiva. Se consult a ms de cuatro mil personas, incluidoslos pobladores de la zona costera y a posibles inversionistas na-cionales e internacionales interesados en invertir en el pas.

[52] El cambio en la forma de gobernar ha incluido adems unesfuerzo indito por ampliar la participacin de las mujeres enla de nicin, implementacin y scalizacin de las polticas p- blicas. En tal sentido se ha procurado reconocer, escuchar y re-tomar sus opiniones y demandas en distintos mbitos a nivelterritorial. Por ejemplo, el programa presidencial Territorios de

Progreso exige que los Consejos del Territorio sean conformadosde forma paritaria (50-50) entre mujeres y hombres, y que las or-ganizaciones de mujeres del territorio tambin tengan represen-tacin. Por otro lado, los procesos de consulta que formaron par-te del diseo de Fomilenio II incluyeron acciones y mecanismosespec cos para asegurar que las necesidades y las opiniones de

27. En diciembre de 2011, la Corporacin de la Cuenta Reto del Milenioanunci que El Salvador haba sido elegido para un segundo compacto (elprimero se naliz en septiembre 2012 en la zona norte del pas e incluy,entre otros aspectos, la construccin de la carretera longitudinal del norte).


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las mujeres fueran tomadas en cuenta. Por su parte el InstitutoSalvadoreo para el Desarrollo de la Mujer ha conformado 227Consejos Consultivos y de Contralora Social (14 departamenta-les y el resto municipales). Su objetivo es promover la incidenciade las mujeres organizadas en la ejecucin de las polticas pbli-cas nacionales y locales en los territorios. Asimismo en enero de2012 esta institucin puso en marcha el programa de radio VozMujer, transmitido por ms de ocho emisoras distintas a nivelnacional y que tiene por objetivo destacar y dar a conocer las

visiones y las opiniones de las mujeres ante la sociedad.[53] En este mismo sentido, se han hecho esfuerzos inditos porla incorporacin de la juventud entre 15 y 29 aos de edad. Se hacreado el Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE), que tienepor objetivo garantizar el disfrute y el ejercicio de los derechosy deberes relacionados con el desarrollo de la juventud recono-

cidos por el marco legal nacional e internacional. Para asegurarla vigencia de estos derechos se cuenta con la Ley General dela Juventud y la Poltica Nacional de Juventud. Ambas fueronelaboradas con amplia participacin de organizaciones juvenilesde todo el pas y desde su entrada en vigor facilitan la incorpo-racin y la participacin de la juventud en el diseo y monitoreode las polticas pblicas. El Instituto cuenta con una junta direc-

tiva en la que participan representantes de las instituciones delGobierno y de organizaciones juveniles. Tambin ha instaladonueve centros juveniles en igual nmero de cabeceras departa-mentales y diez Centros de Convivencia en el rea metropoli-tana de San Salvador donde ha juramentado y equipado a 78 juntas directivas que se especializan en gestin de con ictos. Porltimo, ha implementado nueve programas en reas muy sensi- bles para el desarrollo juvenil.


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[54] De la misma manera se han facilitado los procesos para laorganizacin de las trabajadoras y los trabajadores tanto del sec-tor pblico como del privado. En el primer caso, y a partir de laaprobacin en mayo de 2009 del decreto legislativo nmero 33,que permite la libre sindicalizacin para los trabajadores pbli-cos, se comenzaron a constituir los primeros sindicatos queen la actualidad suman un total de 84 as como 5 federacionespblicas y una confederacin. En el mbito profesional privadose constituyeron 124 nuevos sindicatos, 9 federaciones privadas

y 2 confederaciones.[55] Desde otra perspectiva, la nueva forma de gobernar se hamanifestado en la implementacin de un nuevo abordaje de lacon ictividad social centrado en incrementar las capacidadesinstitucionales de prevencin y manejo pac co de con ictos ycrisis sociales en los que se privilegia el dilogo y la concertacin

y no en la negacin y la represin, como ocurra en el pasado.Con el nuevo enfoque se busca atender problemas y demandassensibles de la poblacin mediante la creacin y el desarrollo denuevas formas de respuesta institucional basadas en el entendi-miento y la estructuracin de acuerdos. Para el Gobierno de larepblica, la con ictividad social es inherente a la democracia,el ejercicio de derechos y libertades fundamentales y la convi-

vencia pac ca.

[56] En ese sentido, bajo la responsabilidad de la Secretara deAsuntos Estratgicos estn en proceso de diseo y aprobacindistintas herramientas entre las que destaca el Protocolo de Ac-tuacin del rgano Ejecutivo para la Atencin de Con ictosSociales, que pretende ser el instrumento marco para orientarla gestin pac ca y la transformacin constructiva de procesossociales con ictivos a travs de una intervencin gubernamentalque contribuya a reducir el riesgo de escalada de con ictos o


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crisis sociales conforme a las respectivas competencias y a par-tir de la coordinacin institucional. Tambin pretende aportaral aprendizaje de la sociedad salvadorea para transitar de unacultura de confrontacin y violencia hacia una cultura de paz.De la misma manera, se ha puesto en funcionamiento desde ene-ro de 2012 la Red Interinstitucional para la Gestin de Con ictosSociales, integrada por 32 entidades del rgano Ejecutivo. Este

es un espacio de coordinacin interinstitucional para promovery apoyar la activacin de las competencias propias de cada en-tidad gubernamental implicada en casos de con icto social queadems posibilita el fortalecimiento de capacidades institucio-nales a travs de la formacin, el intercambio de experiencias yla sistematizacin de buenas prcticas.

[57] Otro cambio sustantivo impulsado por el actual gobiernoest relacionado con el balance de poder entre los diferentes r-ganos del Estado. Tradicionalmente ha existido en la prctica

Cuadro 2Asociaciones profesionales existentes, mayo 2013

Asociaciones ProfesionalesExistentes amayo 2009

Nuevas junio2009-mayo 2013

Total a mayo2013

Sindicatos privados 421* 124 545

Sindicatos pblicos 0 84 84

Federaciones privadas 25 9 34

Federaciones pblicas 0 5 5Confederaciones privada 4 2 6

Confederaciones pblicas 0 1 1

*Incluye 170 que estaban acfalos o cancelados.FUENTE : Ministerio de Trabajo, 2013.


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una subordinacin de los poderes judicial y legislativo al eje-cutivo, de manera que desde la Presidencia de la Repblica elpartido en el Gobierno impulsaba sus agendas particulares, conlo que se violentaba el precepto constitucional de la divisin depoderes. Durante la presente administracin esta vieja prcticaha cesado, y en su lugar se ha promovido una poltica de respetoy promocin de la independencia de los tres poderes del Estado,que ha sido bene ciosa para la profundizacin de la democracia,ya que actualmente cada rgano toma decisiones atendiendo a

sus propios criterios y mandatos, con lo que se fortalece el sis-tema de pesos y contrapesos. Es debido a este cambio que en eltranscurso de la presente administracin, por ejemplo, la CorteSuprema de Justicia y la Asamblea Legislativa han tomado de-cisiones importantes que no necesariame

El camino del cambio en El Salvador. Legados de cuatro años de gestión

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