“El CAMBIO CLIMÁTICO: UN ASUNTO PÚBLICO PRIORITARIO. EL ...
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“El CAMBIO CLIMÁTICO: UN ASUNTO
PÚBLICO PRIORITARIO. EL CASO DEL
GOBIERNO DE FELIPE CALDERÓN”
TESIS QUE, PARA OBTENER EL GRADO DE
MAESTRA EN POLÍTICAS PÚBLICAS PRESENTA LA
LIC. LAILA HADDAD MORALES
Asesora: Dra. Angélica Rosas Huerta.
Julio 2015
1
Índice
Introducción .................................................................................................................................. 4
CAPITULO 1: El cambio climático y su descripción como problema de gobierno ................ 10
1.1¿Por qué cambia el clima? ................................................................................................................ 10 1.2 Efectos provocados por el CC ........................................................................................................ 13 1.3 Contribución de México a los GEI y efectos provocados por el CC en el país ........................ 16 1.4 El cambio climático como un asunto de gobierno......................................................................... 23 Conclusiones ............................................................................................................................................. 26
CAPITULO 2: Problemas públicos prioritarios: el problema del Cambio Climático ............... 28
2.1 Problemas públicos prioritarios y agenda de gobierno ................................................................ 29 2.2 Identificación de los atributos que hacen al CC un asunto público y prioritario ....................... 35
2.2.1 Chile: Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008-2012 ...................................... 38 2.2.2 Costa Rica: Estrategia Nacional de Cambio Climático 2009 .............................................. 39 2.2.3 Francia: Plan national d´adaptation au changement climatique 2011- 2015 .................... 40 2.2.4 España: Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia 2007-2020........... 41
2.3 Atributos que hacen al CC un problema público prioritario para un gobierno federal ........... 43 Conclusiones ............................................................................................................................................. 45
CAPITULO 3. Abordaje metodológico y validación de los atributos que caracterizan al CC como un asunto público y prioritario ........................................................................................ 47
3.1 La técnica Delphi ................................................................................................................................ 47 3.2 Los pasos de la técnica Delphi ........................................................................................................ 50
3.2.1 Definición del problema y selección de los expertos ............................................................ 50 3.2.2 Diseño y aplicación de los cuestionarios ............................................................................... 52
3.3 Atributos que califican al CC como un asunto público y prioritario ............................................ 53 3.3.1 Marco jurídico de CC .................................................................................................................. 54 3.3.2 Creación de capacidades locales de respuestas de adaptación al CC ............................. 54 3.3.3 Recursos económicos para el CC ............................................................................................ 55 3.3.4 Políticas públicas para el CC .................................................................................................... 56 3.3.5 Generación y actualización de información sobre CC pertinente para los tomadores de decisiones .............................................................................................................................................. 56 3.3.6 Negociación internacional en cuanto a CC............................................................................. 57
Conclusiones ............................................................................................................................................. 58
CAPITULO 4. Análisis de la gestión del problema del CC en México: el caso del gobierno de Felipe Calderón ........................................................................................................................... 61
4.1 Marco jurídico del CC ........................................................................................................................ 61 4.2 Creación de capacidades de adaptación al CC ............................................................................ 73 4.3 Recursos económicos para el CC ................................................................................................... 77 4.4 Políticas públicas para el CC ........................................................................................................... 83 4.5 Generación y actualización de información para la toma de decisiones .................................. 92 4.6 Negociación Internacional del CC ................................................................................................... 96 Conclusiones ........................................................................................................................................... 103
Conclusiones finales ................................................................................................................ 106
2
Bibliografía ................................................................................................................................ 113
Anexo I. Primer cuestionario .................................................................................................... 117
Anexo II. Resultados de la primera circulación ...................................................................... 120
Anexo III. Segundo Cuestionario ............................................................................................. 124
Anexo IV. Resultados de la segunda circulación ................................................................... 128
Anexo V. Resultados finales .................................................................................................... 133
Anexo VI. Artículo 32° SEMARNAT ......................................................................................... 150
Anexo VII. Negociación Internacional ...................................................................................... 154
Índice de tablas, imágenes, cuadros y diagramas
Tablas:
Tabla 1. Principales gases de efecto invernadero …………………………………………….. .10
Tabla 2. Compatibilidad de la técnica Delphi con el estudio del cambio climático………....…49
Tabla 3. Lista de expertos a entrevistar…………………………………………………………....51
Tabla 4. Modelo ideal de los atributos y características del CC como un problema público prioritario………………………………………………………………………………………....... ...57
Tabla 5. Jerarquía del marco jurídico para el CC…………………………………………..... ....67
Tabla 6. Presupuesto asignado al CC 2007-2012 ………………………………………….........78 Imágenes:
Imagen 1. Efecto invernadero………………………………………………………………………11
Imagen 2: Los países con más emisiones de CO2 hasta 2009…………………………………16
Imagen 3: Top 10. Países emisores de CO2 en América Latina y el Caribe ………………..16
Imagen 4: Jerarquía de la ley ………………………………………………………………………60 Grafico:
Gráfica 1. Fuentes de emisiones de GEI en México ………………………………………........17 Cuadros:
Cuadro 1. Atributos que hacen del CC un asunto público y prioritario para cualquier gobierno federal ………………………………………………………………………………………………...44
Cuadro 2. Atributos muy importantes e importantes que caracterizan al CC como problema público prioritario……………………………………………………………………………….. …..45
Diagrama:
Digrama1. Pasos de la Técnica Delphi……………………………………………………….. …51
3
Siglas y Acrónimos
1. CC: cambio climático 2. CEFP: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas 3. CEMDA: Centro Mexicano de Derecho Ambiental 4. CFS: clorofluorocarbonos 5. CICC: Comisión Intersecretarial de Cambio Climático 6. CMNUCC: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático 7. CONABIO: Comisión Nacional para el Conocimiento y uso de la Biodiversidad 8. COP: Conferencia de las Partes 9. ENCC: Estrategia Nacional de Cambio Climático 10. FONDEN: Fondo de Desastres Naturales 11. FOPREDEN: Fondo de Prevención de Desastres Naturales 12. GEI: gases de efecto invernadero 13. INE: Instituto Nacional de Ecología 14. INECC: Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático 15. INEGEI: Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero 16. IPCC: Panel Intergubernamental de Cambio Climático 17. LGCC: Ley General de Cambio Climático 18. LOAPF: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 19. MDL: Mecanismo de Desarrollo Limpio 20. OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos 21. PEACC: Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático 22. PECC: Programa Especial de Cambio Climático 23. PEMEX: Petróleos Mexicanos 24. PND: Plan Nacional de Desarrollo 25. PROFEPA: Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 26. SAGARPA: Secretarías de Agricultura Ganadería y Pesca 27. SCT: Secretaría Comunicaciones y Transportes 28. SE: Secretaría Economía 29. SECTUR: Secretaría de Turismo 30. SEDESOL: Secretaría Desarrollo Social 31. SEGOB: Secretaría de Gobernación 32. SEMAR: Secretaría de Marina 33. SEMARNAP: Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca 34. SEMARNAT: Secretaria de Medio Ambiente y de Recursos Naturales 35. SENER: Secretaría de Energía 36. SEP: Secretaría de Educación Pública 37. SHCP: Secretaria de Hacienda y Crédito Público 38. SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público 39. SRE: Relaciones Exteriores 40. SS: Secretaría de Salud 41. TD: técnica Delphi 42. TLCAN: Tratado de Libre Comercio de América del Norte
4
Introducción
Dentro de la gran cantidad de problemas ambientales, sin duda alguna el cambio climático (CC)
es un tema que nos invita a reflexionar, sobre ¿a qué punto hemos llegado como humanidad?
¿hacia donde vamos? ¿hacia dónde queremos ir? ¿qué mundo queremos dejar a nuestras
futuras generaciones?, del mismo modo nos hace recapacitar acerca de nuestra relación con la
tierra, como un organismo viviente que alberga a una gran biodiversidad de especies que sólo
puede tener vida dentro de este planeta, incluyendo al mismo ser humano.
Los cambios que sufra el clima se verán reflejados en nuestra vida cotidiana, por ello, el CC es un
tema que trasciende sectores, grupos y fronteras; exponiendo nuestro modo de vivir, nuestro
modo de pensar, de sentir y de relacionarnos como seres humanos en conjunto con todas las
especies. En otras palabras, es un tema que rompe con la mayoría de los paradigmas
establecidos hasta ahora.
Es necesario que para enfrentar al CC, todos los gobiernos (a escala mundial y en todos sus
niveles: federal, estatal y municipal) tomen cartas en el asunto, puesto que es obligación del
Estado garantizar el desarrollo y bienestar de sus habitantes, quienes empiezan a tomar
conciencia sobre el gran impacto de este problema ambiental.
En México, el proceso de degradación ambiental se ha acelerado a partir de la segunda mitad del
siglo XX, debido a ciertas actividades económicas como la ganadería extensiva, la intensificación
agrícola y agricultura itinerante de subsistencia, el cambio de uso de suelo, el crecimiento urbano
desorganizado, la aplicación de modelos tecnológicos y económicos inadecuados, las fallas
sistemáticas en las políticas públicas (tanto en la gestión, asignación, aprovechamiento y
conservación de los recursos), por los patrones de consumo de la sociedad, los procesos de
colonización formal e informal y rápido crecimiento demográfico, por mencionar algunos1.
Bajo un contexto histórico, fue a partir de los años setenta que a nivel mundial se hizo evidente la
crisis ambiental, reflejándose en la irracionalidad ecológica de los patrones dominantes de
producción y consumo, estableciendo límites al crecimiento económico; de esta forma, se vio al
sistema económico inmerso dentro de un sistema físico-biológico más amplio que lo contiene y le
1 SANCHEZ A, Conceptos básicos de gestión ambiental y desarrollo sustentable, INE-SEMARNAT, México, 2011. pág.
87.
5
da su soporte de sustentabilidad2. Como resultado de la discusión internacional, durante y
después, de la Cumbre de Estocolmo de 1972, México se unió a la discusión sobre los problemas
ambientales que afectaban diversas partes del mundo. Los temas dominantes del debate
ambiental en nuestro país fueron los relacionados con la contaminación y la salud, perfilándose
una concepción del medioambiente que se construye en torno a una idea de amenaza a la
naturaleza y consecuentemente, a las formas de vida que dependen de ella. De esta manera, la
naturaleza dejo de ser un asunto de estética del paisaje para convertirse en una cuestión de
supervivencia3.
En la década de los ochenta, la discusión internacional giró en torno a los ámbitos legislativo e
institucional. Las leyes y las instituciones reflejaron ideas sobre el medio ambiente y a su
naturaleza compleja e integral. México participó en el terreno internacional en lo relacionado con
la destrucción de la capa de ozono y las acciones y acuerdos internacionales que condujeron a la
prohibición de los clorofluorocarbonos4 (CFS) en el Protocolo de Montreal en 19875.
En los años noventa, se institucionalizaron en el país distintos aspectos relacionados con el
desarrollo sustentable; esta fue una década de mucha actividad institucional. Se creó la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), el Instituto Nacional de Ecología
(INE) y la Comisión Nacional para el Conocimiento y uso de la Biodiversidad (CONABIO), y en
1994 se elevó la gestión ambiental al más alto nivel gubernamental creándose la Secretaría de
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). En este periodo se incorpora a los
procesos de globalización, primero, con su integración al Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN), y segundo, su incorporación a la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE). Ambos acontecimientos tuvieron una inmensa repercusión
jurídico-normativa e institucional que hizo de los años noventa una de las décadas de mayor
actividad gubernamental en materia ambiental6.
Lo característico del nuevo milenio en México es la reflexión y los cambios propuestos en el ser,
en el hacer y en el quehacer mismo de la política ambiental. El giro que tiene lugar en las
prioridades gubernamentales pone énfasis en la búsqueda de opciones administrativas,
alternativas de gestión que intentan dar respuesta a las dificultades que enfrenta el aparato
2 LEFF E, Saber ambiental: sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder, PNUMA, CIICyH y Siglo XXI, México,
2010, pág. 18. 3 LEZAMA J, Sociedad, medio ambiente y política ambiental, COLMEX, México, 2010, pág. 55.
4 Estos gases se emplean en múltiples aplicaciones, como la industria de la refrigeración y de propelentes de
aerosoles. 5 Ibíd. 56.
6 Ibídem.
6
político-administrativo para responder a la naturaleza transversal, sistémica y compleja de los
problemas ambientales7. Cabe mencionar, que nuestro país firmó en está década en 1992 la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMCC), misma que ratificó
en 1993.
Dentro de las prioridades ambientales del nuevo milenio, el CC se presenta como un riesgo muy
serio en el intento de reducir la pobreza; y amenaza con impedir el desarrollo social y económico
del país. Los informes indican que de seguir la tendencia actual, para el año 2050 este fenómeno
reducirá un 25% el área cultivable del país, la mitad de los ecosistemas de bosques tendrán
vegetación de climas más secos, mientras que la desertificación y las sequías serán tan severas y
extensas que, según el Banco Mundial, afectarán al 80% de la población en rápido crecimiento de
México, es decir aquella población concentrada en las áreas del norte y centro, las cuales
representan más del 80% del PIB, más del 90% de la irrigación y el 75% de la actividad industrial.
Lo anterior implica costos a futuro; respecto a esto, la Organización Meteorológica Mundial señala
que la prevención de desastres cuesta seis veces menos que la respuesta a emergencias, las
cuales pueden representar una pérdida de 5 a 20% del PIB de México8.
Durante la gestión de Felipe Calderón, por primera vez, el gobierno federal reconoció y asumió al
asunto del CC como un problema de seguridad nacional, es decir, aquellas acciones destinadas a
proteger la integralidad, estabilidad, y permanencia del Estado mexicano, la gobernabilidad
democrática, la defensa exterior y la seguridad al interior de la federación, orientadas al bien
general de la sociedad, que permitan el cumplimiento de los fines del Estado constitucional.9
Dicha seguridad nacional en cuanto a CC cuenta con varios aspectos, de los cuales se
enumerarán los más importantes10:
1. En relación a la salud pública, se debe actuar aún en ausencia de pruebas o estudios contundentes. La complejidad de las vías por las cuales pueden aparecer enfermedades dificulta predecir cómo se alterará el bienestar, pero habrá olas de calor y frío. Brotes de epidemias como malaria, dengue, fiebre amarilla y cólera pueden resurgir con el aumento de temperatura, provocando una migración masiva de poblaciones hacia otras zonas. Un aumento en la temperatura de las urbes creará contingencias ambientales permanentes, las cuales se traducirán en padecimientos alérgicos, asmáticos y respiratorios en una mayor cantidad de personas.
2. La crisis de acceso al agua dulce, generará conflictos políticos y sociales para acceder y controlar el grueso de las reservas del líquido. A nivel nacional se proyecta una reducción de 10% anual en la disponibilidad de agua. En la Ciudad de México disminuirá en un 15% pues es muy probable que sus ritmos de consumo se multipliquen en un panorama con lluvias más escasas. Sin embargo, puede utilizarse la información climática para prevenir sequías, así
7 Ibídem.
8 http://www.cambioclimaticoyseguridadnacional.org/cambioclimatico.php 30/ abril/ 2012.
9 AZIZ A, SANCHEZ A, Globalización, poderes y seguridad nacional, Miguel Ángel Porrúa, 2005, pág.135
10 http://www.cambioclimaticoyseguridadnacional.org/seguridadnacional.php 30/abril/2012.
7
como recuperar acuíferos, limpiar cuerpos de agua superficial, cuidar zonas de recarga y tratar aguas residuales.
3. La seguridad alimentaria, se prevé que se reducirá la producción de granos y cereales a nivel mundial. La permanencia de las tierras agrícolas puede actuar como sumidero de carbono mientras estén sembradas; sin embargo, estas tierras han reducido 10% su extensión en los últimos 50 años. Esto se convierte en un riesgo permanente para reducir la pobreza y puede revertir décadas de esfuerzos por crear un desarrollo sostenible.
4. El resguardo de la infraestructura es vital. PEMEX cuenta con 193 plataformas marinas, 4,441 km de oleoductos y 7,312 km de gaseoductos expuestos a fenómenos meteorológicos extremos. Cerca del 41% del total de hidrocarburos a nivel nacional se extrae en regiones marinas. La conservación y el cuidado de ecosistemas naturales es también un asunto de seguridad nacional, ya que son fuente de alimento, focos de desarrollo industrial y comercial, así como centros de recreación. Su destrucción y el posible impacto de fenómenos meteorológicos afectarán directamente en la afluencia de turismo nacional e internacional. Se estima que para el 2030 entre 25% y 80% de los visitantes dejarán de ir al Caribe por cuestiones climáticas.
5. Los desarrollos turísticos que destruyen manglares, dunas y arrecifes promueven variaciones climáticas abruptas, pues eliminan defensas naturales ante el calentamiento global. Los modelos de crecimiento económico como los seguidos por Estados Unidos y algunas naciones de Europa ya no son opciones para América Latina. Por lo tanto, México debe encontrar una vía de crecimiento acorde con su capacidad para explotar y preservar sus recursos. Las modificaciones implicarán grandes inversiones, en particular en el ámbito de energía, lo cual supone establecer nuevos dispositivos conforme con las reglas de buen gobierno.
México en el 2002 ratificó el Protocolo de Kioto mediante el cual los países desarrollados y
economías en transición se comprometieron a reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero en un promedio de 5.2% con respecto a 1990 para el periodo de compromiso 2008-
2012. A fin de alcanzar la meta propuesta se crearon mecanismos de mercado para aminorar el
costo de aplicación de las medidas. Uno de ellos es el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), el
cual permite a los países con metas de reducción de emisiones adquirir a costos menores
proyectos ejecutados en países en desarrollo y así recortar sus emisiones. A nivel internacional la
participación de México ha sido activa, en cambio al interior del país los resultados en cuanto a la
aplicación de estrategias sobre vulnerabilidad, mitigación y adaptación al fenómeno aun son
escasos. Los retos técnicos, ambientales y económicos asociados al CC se pueden superar de
manera más fácil si se fortalece la gobernabilidad ambiental y se establece una articulación
efectiva entre las instituciones del Estado mexicano y los distintos sectores de la sociedad11.
Entre las acciones a fortalecer, el INE, ahora Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático
(INECC), a través de la Coordinación del Programa de Cambio Climático, asesora técnicamente a
las Entidades Federativas en la elaboración de los Programas Estatales de Acción ante el Cambio
Climático (PEACC). Los PEACC toman en cuenta las principales características sociales,
económicas y ambientales de cada estado; las metas y prioridades de los planes de desarrollo
11
Ibídem.
8
estatales; el inventario estatal de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI); los escenarios
de emisiones de GEI y de CC a nivel regional; de esta manera, se identifican acciones y medidas
para reducir la vulnerabilidad ante los impactos del CC y las emisiones de GEI de los sistemas
naturales y humanos de interés para el Estado. Con la elaboración de los PEACC, se apoya el
desarrollo de capacidades y se busca mejorar la percepción pública acerca de la mitigación de
emisiones de GEI, de los impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en el ámbito
estatal y municipal. A la fecha los estados que cuenta ya con un PEACC terminado son Baja
California Norte, Baja California Sur, Nuevo León, Guanajuato, Hidalgo, Veracruz, Distrito Federal,
Puebla, Tabasco y Chiapas12.
Lo anterior muestra la relevancia de identificar los elementos necesarios para darle frente al CC;
al respecto surgen las siguientes interrogantes, la cuales son centrales para el desarrollo de esta
investigación: ¿El gobierno de Felipe Calderón reconoció y asumió el problema del CC como un
asunto público prioritario? Y de ser así, ¿tuvieron la misma prioridad la adaptación al CC que la
mitigación en su gobierno? Al respecto se hipotetiza, que si bien el gobierno de Felipe Calderón
reconoció y asumió el asunto de CC como público y prioritario- debido a que, lo colocó en su
agenda gubernamental como uno de los principales temas a atender, no se le dio la misma
prioridad, en su gobierno, a la adaptación al CC que a la mitigación.
Para contestar las interrogantes antes mencionadas y para comprobar o refutar la hipótesis
propuesta se planteo un objetivo central y cuatro específicos. El objetivo central es: Indagar si el
CC fue reconocido y asumido como un asunto público y prioritario en México, durante el gobierno
del ex presidente Felipe Calderón, y de ser así, determinar cuáles fueron los componentes que lo
hicieron prioritario.
Los cuatro objetivos específicos, son:
1. Evidenciar el problema del CC en México; para ello se hace una recopilación bibliográfica, por
medio de la cual se expone, por qué cambia el clima, cuáles son los efectos del CC, así mismo,
se describe la problemática del CC en México, es decir, se exponen los principales GEI y los
principales sectores emisores de éstos, lugar que ocupa México como generador de dichos gases,
así como los efectos causados por el CC a la fecha en el territorio mexicano. Finalmente se
describe al CC como un asunto de gobierno.
2. Explicar qué se entiende por asunto público prioritario; para tal fin, se elabora una recopilación
bibliográfica para explicar qué es un asunto público y qué le da la calidad de ser prioritario.
3. Definir los atributos que caracterizan a un asunto público prioritario en cuanto CC; lo anterior,
por medio de una recopilación bibliográfica (documentos oficiales, investigaciones y de aquellos
12
http://www2.ine.gob.mx/sistemas/peacc/ 18/06/14.
9
artículos que aborden el tema del asunto público en cuanto CC) y de la aplicación de la técnica
Delphi.
4. Conocer, describir y analizar la gestión que desarrolló el gobierno de Felipe Calderón en
materia de CC, a partir del modelo construido por medio de la Técnica Delphi; así como analizar
si la adaptación al CC tuvo la misma prioridad que la mitigación.
Parta alcanzar dichos objetivos, la presente investigación está compuesta por cuatro capítulos, el
objetivo del capítulo uno es explicar, la naturaleza del CC como un problema ante el que las
autoridades públicas deben tomar acción, exponiendo como funciona el clima, qué se entiende
por CC, cómo se genera, qué es el efecto invernadero, cuáles son los principales GEI emitidos a
la atmosfera y qué efecto provocan. Finalmente se muestra con cuánto contribuye México en la
generación de los GEI y cuáles son los impactos en el país por el aumento de temperatura en
todo el planeta. El capitulo dos, tiene como objetivo explicar qué se entiende por problema o
asunto público y por problema o asunto público prioritario; así mismo, se expone la relación que
guardan éstos con la agenda y las políticas públicas. Finalmente, se identifican las características
o atributos que hacen que el problema del CC sea calificado como prioritario.
El objetivo del capítulo tres es validar los atributos encontrados en el capítulo pasado, a través de
la aplicación de la técnica Delphi, la cual busca el consenso entre expertos en la materia; lo
anterior, permite definir los elementos bajo los que se analizará si el CC fue un asunto público
prioritario en la gestión de Felipe Calderón. Se propone un arquetipo o modelo ideal que
contenga los principales atributos que caracterizan el problema del CC como público prioritario en
un gobierno federal.
El objetivo del último capítulo es conocer, describir y analizar la gestión que desarrolló el gobierno
de Felipe Calderón en materia de CC, a partir del modelo construido por medio de la técnica
Delphi; así como analizar si la adaptación al CC tuvo la misma prioridad que la mitigación.
Finalmente se presentan las conclusiones finales donde se describe si se cumplió con los
objetivos de esta investigación, si se refuta o acepta la hipótesis, y nuevas preguntas para futuras
investigaciones.
10
CAPITULO 1: El cambio climático y su descripción como problema de gobierno
El objetivo de este capítulo es explicar, la naturaleza del CC como un problema ante el cual las
autoridades públicas deben tomar cartas en el asunto, para ello, se expone cómo funciona el
clima, qué se entiende por CC, cómo se genera; así mismo se muestra qué es el efecto
invernadero, cuáles son los principales GEI emitidos a la atmosfera y qué efecto provoca el
aumento de éstos. De la misma manera, se muestra cuál es la contribución de México en la
generación de los GEI y cuáles son los impactos previstos para el país debido al aumento de
temperatura en todo el planeta.
1.1 ¿Por qué cambia el clima?
Para poder comprender qué es el CC y cuál es su naturaleza cómo problema de gobierno,
primero, se debe entender cómo funciona el clima. El clima es consecuencia de la relación que
existe entre la atmósfera, los océanos, las capas de hielos (criosfera), los organismos vivientes
(biosfera) y los suelos, sedimentos y rocas (geosfera). Sólo si se considera al sistema climático
bajo esta visión, es posible entender los flujos de materia y energía en la atmósfera y finalmente
comprender las causas del cambio global. 13
La Tierra absorbe la radiación del Sol, sobre todo en la superficie. Esta energía es después
redistribuida por las circulaciones atmosférica y oceánica, y es irradiada de nuevo al espacio en
longitudes de onda más largas (infrarrojas). Para la media anual y para la Tierra en su conjunto,
la energía de la radiación solar que entra, se equilibra aproximadamente con la radiación terrestre
que sale; es decir, la energía recibida por la tierra desde el sol, debe ser balanceada por la
radiación emitida desde la superficie terrestre; en ausencia de cualquier atmosfera la temperatura
superficial sería aproximadamente de -18°c. Gracias a la existencia de la atmosfera la
temperatura de la superficie terrestre es de aproximadamente 15°c14.
Cualquier agente que trastorne la radiación recibida del Sol, o perdida en el espacio, o que altere
la redistribución de energía dentro de la atmósfera y entre atmósfera, tierra y océano, puede
cambiar el clima.
13
IPCC, Tercer informe de evaluación, Suiza, 2001, pág. 20. 14
Ibídem.
11
De esta manera, todo cambio en el equilibrio radiativo de la Tierra alterará el ciclo hidrológico
mundial y la circulación atmosférica y oceánica, afectando por lo tanto las pautas meteorológicas y
las temperaturas y precipitaciones regionales; sin embrago, el Panel Intergubernamental sobre el
cambio climático (IPCC15), por sus siglas en ingles, acordó que un cambio de influencia humana
sobre el clima global ya se puede detectar entre las muchas variables naturales del clima; dicho
cambio es mundialmente conocido como cambio climático (CC) el cual es atribuido, directa o
indirectamente, a las actividades humanas que alteran la composición global atmosférica,
agregada a la variabilidad climática natural observada en periodos comparables de tiempo.16
De modo que, todo cambio en el clima inducido por los seres humanos, como la combustión de
cantidades cada vez mayores de petróleo, gasolina y carbón, la tala de bosques y algunos
métodos de explotación agrícola etc., se añadirá a las variaciones climáticas naturales que se
producen en toda una gama de escalas temporales y espaciales.
El principal cambio a la fecha se ha dado en la atmosfera; debido al aumento en las
concentraciones de los GEI, los cuales actúan como una frazada alrededor de la tierra, la cual
contribuye al efecto natural de calentamiento de la atmosfera; dicha frazada se hace más gruesa
por la quema de carbono, petróleo y gas natural etc., que liberan grandes cantidades de CO2.
Estos GEI absorben y remiten la radiación de onda larga, devolviéndola a la superficie terrestre,
causando así el aumento de temperatura; este es el fenómeno conocido como Efecto
Invernadero.
A continuación se muestran los principales GEI y su fuente antropogénica (véase tabla 1). En
gran medida, la producción de estos gases se debe a la quema de combustibles fósiles y de
biomasa, seguido de otros procesos industriales, tales como algunas reacciones fotoquímicas.
Tabla 1. Principales gases de efecto invernadero
GEI Nomenclatura Fuente antropogénica
Dióxido de Carbono
CO2 Quema de combustibles fósiles, cambios en uso de suelos (principalmente deforestación), quema de biomasa, manufactura de cemento.
15
Integrado por dos mil quinientos científicos de primera línea, que tienen la finalidad de evaluar la información científica, técnica y socioeconómica pertinente para la comprensión del riesgo de cambio climático inducido por los seres humanos. 16
UNFCCC, Guía de la Convención Marco sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kioto edición revisada, 2005, pág. 3.
12
Metano
CH4
A través del cultivo, quema de biomasa, quema de combustibles fósiles, basureros (masa orgánica en descomposición) y en el aumento del ganado como fuente de carne.
Oxido Nitroso
N2O Producción de nylon y ácido nítrico, prácticas agricolas, automóviles con convertidores catalíticos de tres vías, quema de biomasa y combustibles.
Ozono
O3 Se forma a través de reacciones fotoquímica.
Clorofluorocarbonos CFCs Aerosoles, espumas, refrigerantes que contienen carbono y halógenos como cloro, bromo, flúor y a veces hidrógeno.
Fuente: Elaboración propia con base en: http://www.mecanismodedesarrollolimpio.com
Como se observa en la imagen 1, estos gases llegan a la atmósfera debido a actividades de
nuestra vida cotidiana como son el uso de energía procedente de combustibles fósiles (carbón,
petróleo y gas), procesos industriales, viajes en avión o en automóvil, o utilización de los
electrodomésticos en el hogar, de la producción agrícola y de la deforestación.17 Dado que se
desprende menos calor hacia el espacio, se refuerza el efecto invernadero, la cantidad de
forzamiento radiativo obedece a la magnitud del aumento en la concentración de cada GEI, de las
propiedades radiativas de los gases en cuestión y de las concentraciones de otros GEI ya
presentes en la atmósfera.
Imagen 1. Efecto invernadero
17
Ibíd.4.
13
1.2 Efectos provocados por el CC
Hoy en día, existe un consenso alrededor del planeta sobre los efectos del CC, como evidencian
los aumentos observados del promedio mundial de la temperatura del aire y del océano, el
deshielo generalizado de hielos y nieves, y el aumento del promedio mundial del nivel del mar.18
Observaciones realizadas alrededor del planeta evidencian que numerosos sistemas naturales
están siendo afectados por cambios en el clima regional. Lo anterior se debe en particular al
aumento de la temperatura, lo cual ha tenido un impacto en los ecosistemas terrestres (donde la
anticipación de las primaveras desplazamiento hacia los polos y hacia mayores alturas del ámbito
geográfico de la flora y de la fauna se relacionan con dicho calentamiento) y en algunos sistemas
marinos y de agua dulce (donde los desplazamientos de ámbito geográfico y la alteración en la
abundancia de algas, plancton y peces están asociados al aumento de la temperatura del agua y
a los correspondientes cambios de la cubierta de hielo, salinidad, niveles de oxígeno y
circulación).19
Según el cuarto informe del IPCC, el aumento de la temperatura afectará:20
la gestión agrícola y forestal en latitudes superiores del Hemisferio Norte, por ejemplo en
una plantación más temprana de los cultivos en primavera, y en alteraciones de los
regímenes de perturbación de los bosques por efecto de incendios y plagas;
ciertos aspectos de la salud humana, como la mortalidad a causa del calor en Europa, o
una alteración de los vectores de enfermedades infecciosas en ciertas áreas, o de los
pólenes alergénicos en latitudes altas y medias del Hemisferio Norte;
ciertas actividades humanas en la región ártica (por ejemplo, la caza, o los viajes a través
de nieve o hielo) y en áreas alpinas de menor elevación (por ejemplo, los deportes de
montaña).
hacia mediados del siglo, la escorrentía fluvial anual y la disponibilidad de agua
aumentarán en latitudes altas (y en ciertas áreas lluviosas tropicales) y disminuirán en
algunas regiones secas en latitudes medias y en los trópicos. También numerosas áreas
semiáridas (por ejemplo, la cuenca mediterránea, el oeste de los Estados Unidos, el sur de
18
IPCC, Cuarto informe de evaluación. Suiza, 2007 pág. 2 19
Ibíd. 3. 20
Ibíd. 4.
14
África y el nordeste de Brasil) experimentarán una disminución de sus recursos hídricos
por efecto del cambio climático.21
Otro efecto del calentamiento global se refleja en el aumento del nivel de los océano; desde 1961
aumento en promedio de 1,8 [entre 1,3 y 2,3] mm/año, y desde 1993 a 3,1 [entre 2,4 y 3,8]
mm/año, por efecto de la dilatación térmica y del deshielo de los glaciares, de los casquetes de
hielo y de los mantos de hielo polares.22
Datos satelitales obtenidos desde 1978 indican que el promedio anual de la extensión de los
hielos marinos árticos ha disminuido en un 2,7 [entre 2,1 y 3,3] % por decenio, con disminuciones
estivales aun más acentuadas, de 7,4 [entre 5,0 y 9,8] % por decenio; los glaciares de montaña y
la cubierta de nieve han disminuido en ambos hemisferios.23
De igual modo, entre 1900 y 2005, la precipitación aumentó notablemente en las partes orientales
del norte de América del Sur y del Norte, Europa septentrional, y Asia septentrional y central,
aunque disminuyó en el Sahel, en el Mediterráneo, en el sur de África y en ciertas partes del sur
de Asia; y un aumento de la actividad ciclónica tropical intensa en el Atlántico Norte desde
aproximadamente 1970, con escasa evidencia de aumentos en otras regiones24.
Las temperaturas del Hemisferio Norte durante la segunda mitad del siglo XX fueron superiores a
las de cualquier otro período de 50 años de los últimos 500 años, y probablemente las más altas a
lo largo de, como mínimo, los últimos 1300 años.25 Los cambios experimentados por la nieve, el
hielo y el terreno congelado han incrementado el número y extensión de los lagos glaciales, han
acrecentado la inestabilidad del terreno en regiones montañosas y otras regiones de permafrost26,
y han inducido cambios en ciertos ecosistemas árticos y antárticos.27
Algunos sistemas hidrológicos han resultado afectados, tanto en un aumento de la escorrentía28 y
en la anticipación de los caudales máximos primaverales en numerosos ríos alimentados por
21
Ibíd. 9. 22
IPCC, Cuarto informe de evaluación. Suiza, 2007 pág. 2 23
Ibíd.2 24
Ibídem 25
Ibídem 26
Capa de hielo permanentemente congelada en los niveles superficiales del suelo de las regiones muy frías como es la tundra. Puede encontrarse en áreas circumpolares de Canadá, Alaska, Rusia y norte de Europa. 27
Ibídem. 28
La altura en milímetros de agua de lluvia escurrida y extendida dependiendo la pendiente del terreno.
15
glaciares y por nieve, como en sus efectos sobre la estructura térmica y la calidad del agua de los
ríos y lagos cuya temperatura aumenta.29
Por otro lado, en las últimas décadas resaltan algunos indicadores económicos que muestran que
el calentamiento global, ha provocado sequias e inundaciones con elevados costos sociales y
económicos. Según datos del World Watch Institute30 “En 12 mil desastres registrados,
relacionados con el clima, hasta 1980 hubo 618,200 muertes y pérdidas económicas de 1,300
millones de dólares. En los años ochenta, las pérdidas fueron de 26000 millones de dólares por
año; en 2004, de 104000 millones, y en 2005 –sólo por el huracán Katrina-, hubo 1123 muertes y
pérdidas de 200000 millones de dólares”.
Finalmente, el IPCC en su quinto informe señala que la oportunidad para limitar el aumento de la
temperatura a dos grados centígrados se está cerrando muy rápidamente y eso debe orientar la
acción concertada de la comunidad internacional. Se afirma que en los últimos años, por primera
vez en la historia humana, la concentración atmosférica de CO2 superó las 400ppm, un umbral
que se suponía no debía cruzarse; mientras tanto las emisiones de GEI continúan creciendo, a
pesar de las fluctuaciones de la economía mundial y algunos esfuerzos que se están haciendo
para reducirlas31.
El mismo informe asevera que el calentamiento del sistema climático es inequívoco, y que desde
los años 50 los cambios que se han observando no tiene precedentes en unos rangos temporales
que van de décadas a milenios; la atmósfera y los océanos han aumentado su temperatura, la
nieve y el hielo depositados han disminuido, el nivel del mar se ha elevado, y, como
mencionábamos, las concentraciones de GEI se han incrementado. Las actividades humanas y en
particular las que causan emisiones de CO2, están causando un aumento sostenido de las
temperaturas globales32. Cabe resaltar que el informe indica que aún en el caso que las emisiones
fueran hoy completamente detenidas, las temperaturas seguirían siendo elevadas en los próximos
siglos, debido a los impactos de los GEI que están ya presentes en la atmósfera como resultado
de las emisiones pasadas33.
29
Ibídem. 30
The World Watch Institute, State of the world, Innovations for a Sustainable Economy, WW Norton and Company, New York, 2008, ed. De 25° anniversary, pág. 274. Traducción propia. 31
http://finanzascarbono.org/noticias/quinto-informe-de-evaluacion-del-panel-intergubernamental-sobre-el-cambio-climatico/ 07/05/14. 32
Ibídem 33
Ibídem
16
1.3 Contribución de México a los GEI y efectos provocados por el CC en
el país
México, como cualquier otro país, por un lado contribuye en la generación de GEI y por otro,
recibe los impactos que el CC genera alrededor del mundo y en su territorio. Según publicaciones
del ex Instituto Nacional de Ecología (INE) ahora Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático (INECC), y de la Secretaria de Medio Ambiente y de Recursos Naturales (SEMARNAT)
para el 2003, México ocupaba el doceavo lugar a nivel mundial en las emisiones de CO2 por
quema de combustibles fósiles, con un total de 374.25 millones de toneladas de CO2 o el 1.5% de
las emisiones globales34. Para el contexto de América Latina y El Caribe, México y Brasil
contribuyen con 51.6% de las emisiones; a éstas México aportó 98 de las 359 millones de
toneladas de carbono que se emitieron en la región, es decir, un 27.3% de las emisiones totales.35
A nivel mundial, hasta 2009, el principal emisor fue China, produciendo 8000 millones de
toneladas de CO2, seguida de Estados Unidos, país que produjo un aproximado de 5500 millones
de toneladas de este gas, por su lado, India y Rusia produjeron cerca de 2000 toneladas de CO2;
en el otro extremo se encuentran países como Holanda y Tailandia, los cuales produjeron entre
200 y 300 millones del mismo gas, (véase imagen 2).
Entre estos extremos se encuentra México, quien produjo un aproximado de 400 millones de
toneladas de CO2.Por otro lado, hablando de Latinoamérica y el Caribe, se sabe que hasta el
2000 México ‘ocupaba el primer lugar en la producción de CO2 debido a la quema de
combustibles fósiles, aportando 100 millones de toneladas, (véase imagen 3).
Por su cuenta, Brasil ocupaba, de la misma manera, el primer lugar en la producción de CO2, pero
en su caso debido al cambio en el uso de suelo, aportando un aproximado de 380 toneladas. En
el otro extremo, es decir donde se encuentran los países menos contaminantes de la región,
tenemos a Ecuador o a República Dominicana, quienes aportan, en un aproximado, apenas media
tonelada en el mismo año.
Imagen 2: Los países con más emisiones de CO2 hasta 2009
34
http://cambio_climatico.ine.gob.mx/pregfrecuentes.html# 13. 24/02/12. 35
http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/437/arvizu.html, 04/12/11.
17
Fuente: http://antonuriarte.blogspot.com/2010_09_01_archive.html
Imagen 3: Top 10. Países emisores de CO2 en América Latina y el Caribe
Fuente: http://www.oecd.org/pages/0,3417,es_36288966_36288678_1_1_1_1_1,00.html
Las emisiones de GEI en México provienen del uso de combustibles fósiles, del cambio de uso de
suelo, de los procesos industriales, de la agricultura y ganadería y de la descomposición de
desechos.36
En el 2002 se estimaba que nuestro país aportaba un equivalente a 643,183 millones de
toneladas de CO2, con una contribución de alrededor de 1.5% de las emisiones globales. En lo
que respecta a las fuentes responsables de emisiones corresponde el 61% al sector energético;
36
Ibíd. 11.
18
7% a los procesos industriales; 14% al cambio de uso de suelo (deforestación); 8% a la agricultura
y 10% a la descomposición de residuos orgánicos, incluyendo las plantas de tratamiento de aguas
residuales y los rellenos sanitarios(véase gráfica 1). Dentro del sector energético en particular, la
generación de electricidad representa 24% de las emisiones; el uso de combustibles fósiles en el
sector manufacturero e industria de la construcción 8%; el transporte 18%; los sectores comercial,
residencial y agrícola 5%; y las emisiones fugitivas de CH4 durante la conducción y distribución
del gas natural, otro 5%.37
Gráfica 1. Fuentes de emisiones de GEI en México
Fuente: Elaboración propia con base: http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/437/arvizu.html
Por otro lado, como se mencionó con anterioridad, son diversos los efectos del CC en México,
para el año de1998 la SEMARNAT ya afirmaba que algunos de los efectos serían38:
Modificación del régimen y la distribución espacial y temporal de las precipitaciones
pluviales.
Cambios en la humedad de suelos y aire, con alteraciones de los procesos de
evapotranspiración y recarga de acuíferos.
Agudización de las sequías, la desertificación del territorio y la potencial modificación de la
regionalización ecológica: reducción drástica de ecosistemas boscosos templados y
tropicales.
37
Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, 2007, México, pág. 259. 38
SEMARNAT, México ante el Cambio Climático, INE, México, 1998. pág.11.
19
Mayor incidencia de incendios forestales, profundizando la desforestación, la erosión, la
liberación de carbono y la pérdida de biodiversidad.
Alteración de cuencas hidrológicas, así como del régimen y distribución de escurrimientos
superficiales e inundaciones.
Aumento del nivel del mar, con impactos sobre ecosistemas costeros y marinos.
El panorama anterior se vuelve drástico, si se toma en cuenta que 30% del territorio mexicano
corresponde a zonas áridas y semiáridas; que los bosques y selvas cubren 28% de la superficie
total y que entre 70% y 98% de los suelos del país registran algún grado de erosión,
principalmente debido a actividades agrícolas que contribuyen con 38.81%; el sobre-pastoreo con
38.40% y la deforestación con 16.50%39. Lo anterior trae consecuencias graves para los procesos
de desertificación, la deforestación con erosión y pérdida de biodiversidad; así mismo, aumentará
la frecuencia o gravedad de fenómenos naturales potencialmente desastrosos. Así también, la
producción de granos básicos, la cual se está reduciendo en forma considerable; los ecosistemas
forestales y las especies que los integran y reportan daños irreversibles; el abasto de agua para
riego y para consumo humano se están viendo afectados, aunado a esto nuestra infraestructura
productiva podría experimentar daños severos. Además algunas regiones costeras estarán
expuestas a inundaciones y la agricultura, en especial la de temporal, la cual se cree, tendrá
pérdidas cuantiosas a causa de la mayor frecuencia de las sequías40.
Es probable que numerosos grupos humanos y comunidades en diversas regiones del mundo
sean desplazados por motivos relacionados con el CC. El nivel de riesgo al que se expondrán
estas poblaciones, ante diversos eventos, dependerá del grado de vulnerabilidad y de las
condiciones de su entorno (resiliencia41). Un resultado esperado es que aumenten los
movimientos migratorios de las poblaciones afectadas tanto dentro como entre regiones y países.
Los desplazados por razones ambientales siempre han existido. Sin embargo, en el presente y en
un futuro no muy lejano la velocidad y la escala de los desplazamientos marcarán la diferencia.
Una razón por la cual los grupos humanos migran es que los recursos de su entorno escasean o
bien sufren un deterioro irreversible. En otras palabras, si bien el problema de la escasez se
39
INE, SEMARNAT, La conservación de los suelos, un asunto de interés público, Gaceta ecológica no. 83, México, 2007, pág. 11. 40
Presidencia de la República, op. cit., pág. 259. 41
“Se llama resiliencia a los procesos dinámicos y propios del ser humano a través de los cuales se enfrenta a las adversidades vitales, los supera de manera adaptativa e incluso terminan siendo transformados positivamente por ellos.” http://www.addima.org/IntroduccionSobreResiliencia.htm 18/11/12.
20
determina socialmente y existen instituciones sociales que la mantienen, los recursos naturales no
son infinitos; en la naturaleza hay escasez.42
En las últimas publicaciones efectuadas por el ex INE, en conjunto con el Centro de Ciencias de la
Atmósfera de la Universidad Nacional Autónoma de México, y la SEMARNAT se describen los
principales cambios esperados serán en los sectores del agua, agricultura, bosques,
biodiversidad y salud. Estos son:43
Entre las afectaciones esperadas para el ciclo hidrológico, se reportan:
Una tendencia a menos lluvia, si eso se combina con temperaturas más elevadas es muy
probable que los problemas en el sector hídrico del país se agraven.
Los escenarios de verano para el 2020 y 2050 indican aumentos de entre 1 y 3 °C y
disminuciones en la precipitación media anual de 5 a 10%. Tal condición llevará a una
menor disponibilidad natural media del agua por aumento en la evapotranspiración de
entre 5 y 15%, dependiendo de la región.
Las regiones más afectadas en el sector hídrico serán la noroeste y la norte, aunque en
todo el país el grado de presión sobre al agua aumentará, por ejemplo se indican los
resultados del grado del presión sobre el recurso agua para el 2030 se reportan como
crítica para B.C. y Sonora, fuerte en Sinaloa y Lerma, y media en el sur de México y
sobretodo en Yucatán.44
Los escenarios socioeconómicos del IPCC indican que México, debido a su ubicación geográfica y
características ecosistémicas, será una de las regiones que requerirá de especial atención,
principalmente hacia la zona oeste, noroeste y norte, donde los únicos escenarios
socioeconómicos que podrían disminuir el deterioro del sector agua son aquellos en que las
políticas o la sustentabilidad son priorizados y urgentes.45
Por otro lado, en cuanto a agricultura se estima que46:
Bajo el cambio climático, serían recurrentes condiciones parecidas a las que se presentan
durante el fenómeno El Niño, con decrementos en las lluvias de verano, lo que impactaría
directamente la agricultura de temporal en nuestro país, ello implicaría que la agricultura
42
GREENPEACE, México ante el CC. Evidencias, impactos, vulnerabilidad y adaptación, México, 2010. pág. 19. 43
http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/index.html 04/12/11. 44
Ibídem. 45
http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/sector/vulne-agua.html 04/12/11. 46
http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/sector/vulne-agricultura.html 04/12/11.
21
se enfrentaría a grandes pérdidas, o bien, este sector sufrirá grandes transformaciones
para adaptarse.
Los escenarios para 2020 muestran una reducción moderada de las zonas de aptitud para
cultivo del maíz principalmente en Sonora; por ejemplo, la producción del maíz ha
permanecido constante desde 1994.
Desde el punto de vista de los bosques, estos se ven afectados:47
Por los cambios de temperatura, en el ciclo hidrológico, y en la frecuencia de otros
fenómenos, un ejemplo de esto fue la temporada de fenómeno del niño, en el periodo de
1997 al 199848, que llevó a periodos de sequía y a un gran número de incendios forestales,
que consecuentemente dejaron al suelo con un déficit de humedad, perjudicando a los
bosques y a sus habitantes,
Un incremento en la temperatura, generaría un desequilibrio en la población de plagas y
enfermedades exóticas, lo que a su vez causaría mortandad en selvas y bosques,
Se debe añadir el deterioro al que está sometida la vegetación por el cambio de uso de
suelo propiciado por la introducción y expansión de la ganadería.
Por el lado de la biodiversidad los ecosistemas naturales:49
Se moverán en latitud y altitud, los animales podrían adaptarse a estas nuevas
condiciones, pero también es cierto que podrían extinguirse, o perder su capacidad de
reproducción.
Los tipos de vegetación más afectados en México serán los bosques templados, tropicales,
mesófilos de montaña, esto ocasionará a su vez el desplazamiento de las especies
endémicas.
El escenario de distribución en 50 años refleja una dramática disminución de las áreas
cubiertas por bosques mesófilos en Chiapas y, por lo mismo, una reducción considerable
del rango de distribución de especies en México como la chachalaca; los tipos de
vegetación más afectados, continuaran siendo, los bosques de coníferas y encinos y los
bosques mesófilos de montaña
Los eventos climáticos relacionados con afectaciones a la salud de la población mexicana están
relacionados con temperaturas y condiciones de humedad extremas, que llevan a condiciones
propicias para50:
47
Ibídem. 48
http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/sector/amenaza-bosques.html 04/12/11. 49
http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/sector/amenaza-biodiversidad.html 04/12/11.
22
La aparición de brotes de enfermedades como golpes de calor, enfermedades transmitidas
por vector, por agua y alimentos, por lo que los impactos del clima en la salud humana
pueden ser de diversa índole y gravedad.
Impactos indirectos, debidos, por ejemplo, a las afectaciones del clima sobre los vectores
transmisores de algunas enfermedades, tales como los mosquitos, los agentes patógenos,
o sobre la productividad o calidad de algunos cultivos, lo que produce impactos en la
alimentación humana.
Por otro lado, las afectaciones mencionadas, sufridas por el clima, sumadas a las condiciones de
marginación y pobreza que viven millones de personas alrededor del mundo pueden limitar la
capacidad de adaptación51 que las personas y las comunidades necesitan para disminuir el
impacto del CC. De hecho, se afirma que existe una mutua influencia entre las condiciones de
marginación y los efectos potenciales del CC.
“Por una parte, las comunidades y regiones con mayor pobreza suelen ser las que más sufren por los
fenómenos hidrometeorológicos naturales, mismos que, según se puede anticipar, aumentarán de fuerza y
frecuencia; y por otra parte, tales impactos harán cada vez más difíciles las condiciones de vida de esas
comunidades y regiones, y mermando aún más su capacidad de adaptación”52
En síntesis, se puede afirmar que las proyecciones del clima futuro para México y para todo el
mundo, suponen importantes impactos, no solo en los ecosistemas, si no en grupos sociales y en
la economía; amenazando en una proporción mayor a los más pobres, que son quienes tienen
una menor capacidad de reacción y adaptación. Debido a esto, la gestión del riesgo ante el CC
exige considerar no sólo la amenaza del calentamiento o las alteraciones en el ciclo hidrológico,
sino también la vulnerabilidad actual y futura de los países; vulnerabilidad, definida como “el nivel
en el que un sistema es susceptible –incapaz de hacer frente- a los efectos adversos del cambio
climático, incluida la variabilidad climática y los fenómenos extremos”53
Las vulnerabilidades clave de una sociedad se dan en aquellos sistemas que son sensibles al
clima, por ejemplo los de abastecimiento de alimentos, infraestructura, salud, recursos hídricos,
sistemas costeros, ecosistemas y ciclos biogeoquímicos, entre otros.54
50
http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/sector/amenaza-salud.html 04/12/11. 51
En este sentido se entiende por adaptación a la habilidad de un sistema para ajustarse al cambio climático al moderar peligros potenciales, aprovechar oportunidades, o para enfrentar consecuencias. 52
MORENO S, Urbina Soria J, Impactos sociales del cambio climático en México, INE-PNUD, México, 2008. pág. 15. 53
Ibíd. 21. 54
Ibídem.
23
Algunos ejemplos de sectores vulnerables en México son los casos de las personas ubicadas en
las zonas semiáridas y que necesitan de agua para sus procesos, como el industrial y el
agropecuario. Al contar con menos disponibilidad del líquido, por aumento de la
evapotranspiración, sus niveles de producción podrían verse afectados. Por otra parte, en estas
zonas, así como en aquellas en las que la marginación y la falta de servicios agraven la escasez,
la población sufrirá estrés hídrico. También, ante eventos meteorológicos extremos en donde haya
precipitación intensa, las poblaciones marginadas en particular, pueden verse devastadas por
efectos de inundaciones y deslaves.55
1.4 El cambio climático como un asunto de gobierno
Entre todos los problemas que piden atención del gobierno, se encuentran los problemas
ambientales, los cuales, se caracterizan por presentar las siguientes cuatro dimensiones: 1. su
origen; 2. su carácter espacial; 3. su carácter temporal y 4. el riesgo e incertidumbre asociados a
su solución.56
La primera dimensión, el origen, se refiere a que los problemas ambientales pueden estar
originados por causas naturales, antropogénicas y la combinación de las mismas. Dependiendo
del origen que se le atribuya al problema será su naturaleza y el nivel de control que tiene el
hombre para influir en su solución.57 La segunda dimensión, su carácter espacial, se refiere a que
los problemas ambientales se extienden sobre todos los niveles espaciales, lo cual va de lo local a
lo global. Los problemas locales pueden ser más fáciles de observar, analizar, y obtener consenso
para definir el rumbo deseable de la acción para resolverlo. En el otro extremo tenemos a los
problemas globales, que son difíciles de observar y analizar, de un modo no ambiguo, y de
obtener el consenso necesario para definir el rumbo deseable de la acción para resolverlo.
Además, para un gran numero de problemas ambientales, hay una separación entre el sitio de sus
causas y el sitio de sus efectos.58
La tercera dimensión, su carácter temporal, el cual se refiere a que los problemas ambientales
pueden ser de corto o largo plazo y sus efectos graves y crónicos. Finalmente la cuarta dimensión
se refiere al riesgo o incertidumbre, la cual se refiere a que las causas y efectos de los problemas
55
Ibíd. 23. 56
ROSAS, H, Angélica, La capacidad institucional del gobierno local para atender el cambio climático: el caso del gobierno del Distrito Federal, UAM-XOC, 2011, pág. 31 57
Ibídem. 58
Ibídem.
24
rara vez se conocen con certeza y consecuentemente siempre hay cierta incertidumbre en su
abordaje.59
Ahora bien, dentro de los problemas ambientales, el CC como una cuestión pública posee una
serie de cualidades que lo convierten en un objeto de interés público y complejo. En cuanto al
origen y especificidad, hoy existe un consenso a nivel mundial que constata el aumento de la
temperatura y los posibles impactos que se tendrán debido a dicho aumento. De esta manera
numerosos gobiernos han analizado sus fortalezas y debilidades para implementar acciones que
hagan frente al CC.
Por otro lado, como se indicó el CC es un asunto complejo, debido a varios aspectos. El CC es
considerado un metaproblema, es decir, es un problema que en su descripción integra un gran
número de variables, muchas de las cuales difícilmente operan sin ambigüedad y sin embargo en
el estudio del CC se deben abordar todas estas variables.60 En este sentido, no nos podemos
limitar a la esfera de lo ambiental, se debe estudiar su relación con los demás problemas que se
viven en la sociedad, problemas como la pobreza, la seguridad alimentaria, el bienestar social,
etc.
Dicho lo anterior, el problema del CC está presente en toda la acción de gobierno, por ello, parte
del reto al que se enfrenta es el de lograr que las políticas sectoriales contemplen cada vez más
criterios ambientales de una forma integral, en otras palabras debe existir una transversalidad
entre las diferentes instancias involucradas. En este sentido, la noción de transversalidad denota
un proceso que se realiza mediante el concurso de diversas dependencias gubernamentales,
unidas bajo un objetivo común, mediante un esquema organizacional descentralizado, en
respuesta a un problema público que no puede tratarse efectiva ni eficientemente desde un
ámbito sectorial o por una sola dependencia gubernamental o un grupo reducido de ellas61.
Lo anterior demuestra que el CC no se puede abordar por una sola una política, si no que, se
necesita que el asunto sea atendido por todas las políticas públicas, las cuales deben contemplar
entre sus objetivos mitigar y adaptarse al CC.62
59
Ibíd. 32. 60
Ibídem. 61
DOMINGUEZ J, Integralidad y transversalidad de la política ambiental, COLMEX, 2010, pág. 265. 62
ROSAS, H, Angélica, La capacidad institucional del gobierno local para atender el cambio climático: el caso del gobierno del Distrito Federal, UAM-XOC, 2011, pág. 35.
25
La misma complejidad del CC obliga a los gobiernos a trabajar en coordinación en todos sus
niveles de gobierno, es decir, federal, estatal, municipal; y no sólo esto, al ser un problema a nivel
global, es necesaria una coordinación y cooperación entre todos los gobiernos mundiales.
Incluso, autores como Elinor Ostrom63 opinan que para hacerle realmente frente al CC se debe
de trabajar en escalas (pequeña-mediana-larga) comenzando por nuestra actitud individual ante
determinada situación. En este sentido, surge una pregunta ¿debemos esperar a que haya una
solución global al problema del CC? al parecer la respuesta sería negativa, tomando en cuanta
que ya han pasado quince años desde la firma del Protocolo de Kioto y a la fecha los 180 países
incluidos no han llegado a un acuerdo sobre cuanto deben disminuir sus GEI64 y mientras tanto, la
gente sigue sufriendo los impactos provocados por los aumentos de las temperaturas en sus
respectivos territorios.
Ostrom opina que si bien los efectos del CC son globales, las causas del problema residen en las
acciones tomadas diariamente por individuos, familias, empresas y actores en menores escalas.65
Si cada individuo cuidara su actuar cotidiano, como prefiriendo usar como medio de trasporte una
bicicleta en vez de un auto, tirando la basura en su lugar, la actitud del individuo afectará a la
familia y esta su vez a su entorno social, empujando un cambio substancial en su modo de vida;
estas acciones a pequeña escala, acumulativamente, reducirían hasta un 30 % la generación de
GEI como el dióxido de carbono66. En este sentido, el problema crucial los próximos años, será el
de cómo hacer que los individuos confíen y cooperen entre ellos para que desarrollen una
estrategia a pequeña escala y así le den frente al CC en su realidad más cercana, de una manera
justa y equitativa.
63
Premio Nobel en Ciencias Económicas 2009 por la investigación respecto a la manera en que la gente se organiza para administrar los recursos. 64
Ostrom E, A polycentric Approach for Coping with Climate Change, The World Bank, USA, 2009, pág. 3. Traducción propia. 65
Ibíd. 4. 66
Ibíd. 5.
26
Conclusiones del capítulo
El clima es consecuencia de la relación que existe entre la atmósfera, los océanos, las capas de
hielos, los organismos vivientes y los suelos; cualquier agente que altere el equilibrio en esta
relación modificara el clima. Entre sus agentes, se encuentran ciertas actividades humanas, como
la tala de bosques o la quema de combustibles fósiles, como el caso del petróleo; dichas
actividades ocasionan el aumento de la temperatura del planeta. Este tipo de cambio en el clima,
atribuido a las actividades humanas es denominado cambio climático.
El aumento de la temperatura es ocasionado, principalmente, debido a la excesiva concentración
de los GEI que llegan a la atmosfera, a causa de actividades antropogénicas, los cuales provocan
el efecto invernadero.
A nivel mundial, se sabe que no todos los países emiten la misma cantidad de GEI a la atmosfera,
siendo los países más generadores de CO2 China, seguida de Estados Unidos, India y Rusia en
contraste con países como Holanda, Costa Rica o el Salvador, los cuales se podría decir, que casi
no generan GEI, o que su aportación de estos es mínima. En este contexto México aporta el 1.5%
de las emisiones globales. En un contexto latinoamericano, los casos de Brasil y México juegan
un papel relevante, ya que estos aportan el 51% de las emisiones totales, de las cuales México
contribuye con un 27.3%.
Por otro lado, existe hoy en día un consenso mundial sobre los efectos que ocasiona el CC, como
lo respaldan ya numerosas investigaciones, el aumento de los niveles del mar, las pérdidas de
cultivo, la sequía y la escases del agua, el agravamiento de enfermedades transmitidas por vector,
además de numerosas pérdidas económicas relacionadas con los desastres naturales.
A nivel nacional, en México, el aumento de las temperaturas ha modificado el orden de las
precipitaciones fluviales, ha cambiado la humedad de nuestros suelos y de nuestro aire; también
ha agudizado los periodos de sequías e inundaciones, así mismo ha reducido nuestro ecosistema
en bosques y selvas, ha aumentado el nivel de nuestros mares, y ha ocasionado la muerte miles
de personas a causa de todos estos desastres naturales. Las afectaciones mencionadas,
sumadas a las condiciones de marginación y pobreza que viven millones de personas en el país
pueden limitar la capacidad de adaptación que las personas y las comunidades necesitan para
disminuir el impacto del cambio climático.
27
Debido a lo anterior se concluye que el problema del CC, por su naturaleza tan compleja y por los
impactos tan adversos que origina y originará a futuro, es un problema ante el cual las autoridades
públicas deben asumir su papel de salvaguardar la vida de sus ciudadanos, biodiversidad y
territorio, a fin de garantizar las condiciones necesarias para enfrentar y adaptarse a las nuevas
condiciones que nos impone el aumento de la temperatura en el nuevo milenio. En este sentido,
será necesario que el gobierno contemple la transversalidad en todas sus acciones para darle
frente al aumento de las temperaturas y sus posibles efectos; en otras palabras, el CC no se
puede abordar con una política, si no que, se necesita que el asunto sea atendido por todas las
políticas públicas, a fin de tener un mayor control y una mejor gestión en el abordaje del problema.
28
CAPITULO 2: Problemas públicos prioritarios: el problema del
cambio climático
El objetivo de este capitulo es explicar qué se entiende por problema o asunto público y por
problema o asunto público prioritario; así mismo, se expone la relación que guardan éstos con la
agenda y las políticas públicas. Finalmente, se identifican las características o atributos que hacen
que el problema del CC sea calificado como prioritario.
Para cumplir con el objetivo anterior, se utilizan dos metodologías distintas; en primer lugar, se
realiza una revisión bibliográfica de la literatura existente en torno a las políticas públicas, con el
fin de poder definir qué es un problema o asunto en dos dimensiones; un problema público y un
problema público prioritario; además de presentar la relación que guardan éstos con la agenda
gubernamental. De igual forma, se revisan investigaciones, estudios de caso, artículos y
documentos oficiales federales enfocados al problema del CC; lo anterior con la intensión de
identificar cuáles son los atributos que hacen al CC un problema público prioritario para un
gobierno federal; la segunda metodología, la técnica Delphi, que busca hacer consenso entre
expertos de diversos sectores, utilizada con el propósito de puntualizar los atributos qué hacen al
CC un problema público y prioritario. Dicha técnica se explicará a detalle en el siguiente capitulo.
Respeto a los estudios de caso, cabe mencionar que no todos los países del mundo cuentan con
programas o estrategias nacionales para enfrentar al CC; sin embargo, la mayoría de los países
están en este proceso. Dicho lo anterior, la selección de los países consultados, giró en torno a la
disponibilidad de documentos encontrados en los ministerios o secretarias de medio ambiente,
quienes tienen a su cargo, con la colaboración de otros ministerios, la elaboración de programas,
planes y estrategias para hacerle frente al CC en cada país. Así mismo, se seleccionaron los
países que contaran con programas equiparables en tiempo con la gestión de Felipe Calderón
como presidente67, es decir, que, los programas se estuvieran creando e implementando en el
periodo de 2005-2012 aproximadamente. De igual modo, se contempló revisar los programas de
países distintos en poblaciones, emisiones de GEI y situaciones económicas distintas; a fin de
definir, de una manera integral y global, los atributos que hacen al CC un problema público
prioritario en una escala federal. Los casos elegidos fueron Chile, Costa Rica, Francia y España.
En cuanto al número de casos, como se observa, se seleccionaron cuatro; esto debido al tiempo y
67
Felipe Calderón Hinojosa fue electo por un periodo de seis años, los cuales van de 2006 al 2012.
29
recursos con los que se contaron para realizar esta investigación, y porque se cree que con cuatro
casos será suficiente cumplir el propósito de la misma.
Finalmente, es relevante especificar que los casos que se retoman, han aceptado y asumido al
CC en la agenda formal o gubernamental debido a la vulnerabilidad y los impactos que causa
alrededor del mundo, demostrados por la comunidad científica, tanto a nivel nacional como
mundial, y en concreto por el IPCC y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático, así como por el protocolo de Kioto. Vale la pena mencionar, que los
documentos revisados introducen el tema del CC de la misma forma (fielmente) como lo ha hecho
el IPCC en sus cuatro informes, siendo lo único que cambia, el nombre del país en cuestión y la
lengua en la cual fueron escritos. Así mismo, todos se basan en la teoría del desarrollo
sustentable, la cual se refiere a un desarrollo económico y social que permite hacer frente a las
necesidades presentes sin poner en peligro las capacidades de las generaciones futuras, para
satisfacer sus propias necesidades68.
2.1 Problemas públicos prioritarios y agenda de gobierno
Día a día conversamos sobre los problemas que aquejan a los individuos, gobiernos y
sociedades, pero ¿a qué nos referimos cuando decimos que tenemos un problema? ¿de dónde
surgen estos problemas? ¿es lo mismo un problema que se originó en la sociedad que un
problema que se construyó desde el interior del gobierno?. La palabra “problema” proviene del
griego antiguo πρόβλημα y puede referirse, a una cuestión que se trata de aclarar, a una
proposición o dificultad de solución dudosa, a un conjunto de hechos que dificultan la consecución
de algún fin, o al planteamiento de una situación cuya respuesta desconocida debe obtenerse a
través de métodos científicos69.
Si duda el origen de los problemas se puede estudiar desde diversas perspectivas: psicológica,
social, religiosa, etc. pero para el fin de esta tesis se parte desde la visión delas políticas públicas,
la cual dice que los problemas, surgen desde el interior del gobierno; es decir, son propuestos por
los tomadores de decisiones como un tipo de problema sobre el cual las autoridades deberían ser
responsables, y por lo tanto este tipo de problemas se hacen visible para el conjunto de la
sociedad por medio de leyes, impuestos, reformas, establecidos, muchas veces sin ningún tipo
de consulta pública. Y otros asuntos, se construyen por consenso de gobierno y sociedad; al
68
SANCHEZ A, Conceptos básicos de gestión ambiental y desarrollo sustentable, INE-SEMARNAT, México, 2011, pág. 91. 69
Diccionario enciclopédico Espasa, tomo19, Espasa-Calpe, S.A., España, 1979, pág. 362
30
respecto, en 1978, Cobb, Keith, Howard, propusieron tres modelos analíticos, de formación de la
agenda; los cuales describen el origen de los problemas, dentro o fuera del gobierno, y la
dirección y grado de los esfuerzos para ampliar la visibilidad de los asuntos o problemas más allá
de los grupos que colocaron cierto tema en la agenda pública.
En cuanto a los tres modelos, se basan en cuatro momentos en la trayectoria de un problema en
la formación de la agenda: inicio, especificación, expansión, y entrada en la agenda. El primer
modelo, outside initiative explica el proceso mediante el cual, ciertos problemas que son
planteados por organizaciones no gubernamentales logran expandirse lo suficiente para
colocarse, primero en la agenda pública y después en la agenda gubernamental. El segundo
modelo, movilitation aborda los problemas que fueron planteados dentro del gobierno y por lo
tanto, fueron colocados en la agenda gubernamental casi en automático, de esta forma, lo que
buscaran, será la expansión del problema hacia la agenda pública y el conjunto de la sociedad. Y
finalmente el tercer modelo, inside initiative, el cual describe los problemas que han sido
planteados por el gobierno, pero que no buscan hacerse visibles para el conjunto de la población,
es decir no es colocado en la agenda pública; ya que el gobierno está seguro de contar con los
elementos necesarios para abordar determinado asunto70.
Otros autores opinan, que los problemas son en esencia, el resultado de un proceso político; un
proceso en el que se plantean, discuten y negocian puntos de vista opuestos; en el que diversos
intereses motivan a las personas a persuadir a otros y convencerlos de su propia perspectiva para
que se tomen medidas públicas y se alcancen los fines deseados, pretendiendo el reconocimiento
público u oficial del problema a fin de que el poder y la autoridad del Estado estén de su lado71.
De esta manera, son interminables los problemas que proceden día a día de varios puntos del
globo terráqueo, de diferentes escalas, magnitudes, con contextos y orígenes distintos, que
exigen atención y solución por parte de las autoridades públicas:
Algunos problemas son de interés general…otros son de interés particular… Algunos son
respaldados por organizaciones y organismos internacionales… otros, son obligaciones
constitucionales del Estado y exigen solo el cumplimiento cabal de las responsabilidades
estatales… otros, son relativamente sencillos y localizados, con respuestas disponibles;
otros son problemas complejos, de escala, interdependientes que no son tratables
70
COBB, KEITH, HOWARD, Agenda building as a comparative political process, STORE, en The American Political Science Review, vol. 70, No. 1, EUA, 1978, pág. 128. Traducción propia. 71
PARSONS, Políticas públicas: una introducción a la teoría y la practica del análisis de políticas públicas, FLACSO, México, 2007, pág. 133.
31
aisladamente… sin embargo, no todos los problemas logran llamar la atención
gubernamental y despertar su iniciativa; en otras palabras, no todos los problemas logran
de la misma manera formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre
los asuntos prioritarios del gobierno.72
Por otro lado, una de las características de cualquier gobierno, es el modo en que los diferentes
grupos participan en la formulación de las políticas públicas; este proceso es conocido como
formación de la agenda. De esta manera, la formación de la agenda tiene lugar en todo sistema
político, independientemente del tamaño o/y complejidad. La forma en la que un gobierno elabora
su agenda tiene fundamental importancia tanto política como administrativamente.
Políticamente expresa la vitalidad o flojedad de la vida pública en un sistema político; es decir, el
vigor o pereza en las interacciones entre agentes, instituciones, organizaciones, comportamientos,
creencias, normas, actitudes, ideas, valores, etc., ya que es a través del dialogo, la argumentación
racional, la oferta de información, la invocación de las leyes, el diseño de programas, mediante
acuerdos y negociaciones; que los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus
intereses y necesidades en asuntos de interés general y utilidad para todo el conjunto del Estado.
De esta manera, el acceso de los problemas a la agenda se explica por la vinculación del grupo
demandante con la autoridad pública encargada de tomar decisiones. Cabe mencionar, que está
vinculación por parte de la autoridad, se da con aquellos grupos que poseen más recursos, con
grupos que están en una posición estratégica relativa en la estructura social y económica o que
tienen una posición de alta estima social.73 Cabe resaltar, que el proceso antes mencionado,
ocurre de una manera desigual en la sociedad, dado que, son aquellos grupos altamente
posicionados quienes pueden financiar este mecanismo de iniciación, de comunicación, de
propaganda, de financiamiento, entre otros, lo que permitirá extender la demanda; es decir hacer
el problema visible para el conjunto del sistema político. Lo anterior es de suma importancia ya
que cualquier interés privilegiado se podría convertir en ley o proyecto de nación.
Tras el proceso de politización, el que un asunto sea colocado en la agenda, no significa que
recibirá tratamiento o solución; para ello influyen factores tales como el grado de especificidad del
asunto, en otras palabras, si su impacto es concreto o abstracto; su relevancia temporal, su
complejidad y su referencia categórica, es decir, si el problema tiene antecedentes y cuales han
sido las vías para su tratamiento. Se producen entonces proposiciones que vinculan estas
72
AGUILAR L, Problemas públicos y agenda de gobierno, Miguel Ángel Porrúa, México, 2000. pág. 23. 73
MORENO, Pedro, Exposición critica de los enfoques estadunidenses para el análisis de las políticas públicas, en RAP, no. 84, México, 1993, pág. 14.
32
dimensiones de estructuración con la expansión del asunto; de esta forma, se supone, que
mientras un problema o asunto combine más los aspectos concretos y abstractos para exponerlos
adecuadamente ganará en visibilidad, ya que algo específico siempre está relacionado con un
principio más general y más fácil de abordar74. El que un gobierno no desarrolle acciones para
darle solución o tratamiento a determinado asunto, puede deberse a distintas causas como son la
falta de recursos económicos, humanos o legales, por la falta de entendimiento del problema y la
incertidumbre para su abordaje, entre otras. En este sentido, una autoridad pública dispone de
una variedad de respuestas frente a un problema incluido en la agenda. Puede rechazarlo parcial
o totalmente, o actuar directamente sobre el problema, desactivándolo, bloqueándolo, etc. De
igual modo, la respuesta de las autoridades puede ser favorable en principio pero en grados muy
distintos como escuchar a una delegación; optar por declarar que está dispuesta a actuar pero
que se lo impiden razones de fuerza mayor; postergar el examen del problema, o tomar en cuenta
todos los problemas en su conjunto75.
En cuanto a la importancia administrativa, es decir, en términos de gobierno y administración, es
bien sabido que la más importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la
elección de sus asuntos y prioridades de acción: su agenda. Ellas dan el tono y dirección a un
gobierno, prefigurando su éxito o su fracaso.
El proceso de elaboración de la agenda gubernamental es el momento en que el gobierno
resuelve si decidirá intervenir o no sobre un asunto determinado, en el que delibera y decide
intervenir, o bien no hacerlo, aplazar su intervención. Se trata entonces de la decisión que
compromete o no a actuar al gobierno, y en consecuencia, a poner o no en marcha toda su
maquinaria de información, análisis, concertación, legislación, movilización, operación de sus
instrumentos gubernamentales directos, como son la propiedad, el gasto, empresas y
administración pública. A causa de lo anterior, no todo asunto es público, ni todo asunto público
es prioritario o urgente. La filtración de los asuntos se vuelve entonces una actividad estratégica,
en la medida en que decidir si un problema amerita ser objeto de la acción gubernamental
significa comprometerse y poner en juego los recursos del Estado76.
El que un asunto llegue a ser considerado cómo punto o tema de la agenda de gobierno supone
también, analíticamente decisiones antecedentes, como son la decisión de prestarle atención, la
elaboración y selección de su definición y la elaboración y selección de una alternativa u opción
74
Ibídem. 75
MENY Y, THOENIG J, Las políticas públicas, Ariel, España, 1992 pág. 126. 76
AGUILAR L, Problemas públicos y agenda de gobierno, Miguel Ángel Porrúa, México, 2000. Pág. 28.
33
de acción. En suma la atención, definición y tratabilidad del problema son componentes
determinantes del proceso por el cual el asunto o problema alcanza su carácter de agendum: algo
sobre lo que se debe actuar.
Hasta este momento, pareciera que cuando se habla de agenda, se discute de ella en dos
momentos diferentes pero que van de la mano; al principio se trata sobre la importancia política de
la agenda, sobre como los problemas sociales llegan a ser visibles para el conjunto del Estado; y
en un segundo momento, cuando se aborda la importancia administrativa, momento en el que el
gobierno fijas sus asuntos y prioridades, ya reconocidos como oficiales y así determina cómo
llevará a cabo y qué actividades, movilizando todos los recursos públicos necesarios; esto con el
fin de abatir determinados problemas y así alcanzar los objetivos establecidos en los planes,
proyectos y estrategias del gobierno. Autores como Cobb, Elder, Meny y Thoenig ya observaban
una diferencia como la mencionada al hablar de agenda y de esta manera proponen una
distinción entre dos tipos de agenda. La primera, denominada agenda pública o coyuntural y la
segunda, la agenda gubernamental o institucional.
La agenda pública o coyuntural, se integra por las cuestiones o asuntos que la comunidad política
perciben como merecedoras de la atención pública y como asuntos que caen bajo la jurisdicción
legítima de la autoridad gubernamental existente, pero que no son competencia habitual de la
misma77. Cobb y Elder consideran que para que un problema tenga acceso a la agenda pública
será necesario que cumpla con los siguientes tres elementos78:
1. que el problema sea foco de atención pública; 2. que la mayor parte del público considere que se requiere algún tipo de acción; 3. que la acción sea de competencia gubernamental.
Por otro lado, la agenda gubernamental o institucional, se integra por el conjunto de asuntos que
por consenso son competencia de la autoridad pública, en otras palabras, problemas
explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de la autoridad pública y de
los encargados en tomar decisiones.79 Así mismo, esta agenda se compone de los siguientes tres
elementos:
1. de un diagnóstico que los actores relevantes hagan del momento actual y el conjunto de asuntos que a su juicio necesitan atención;
77
MENY Y, THOENIG J, op. cit 1992, pág. 114. 78
COOB R, ELDER C, Participación en política americana: la dinámica de la estructuración de la agenda, Noema, México, 1986, pág. 115. 79
Ibíd. 32.
34
2. de lo que se denomina agenda pública y que deriva de las mediciones de la percepción de la población sobre los problemas que la gente considera deben resolverse de manera prioritaria, o alternativamente, a partir de las agendas especificas de los grupos de presión;
3. de los proyectos políticos del ejecutivo y legislativo; en ambos casos los actores privados compiten por la atención de los que tienen el poder para convertir en decisiones los puntos de agenda. 80
Hecha la distinción anterior, un asunto público llega a ser considerado como prioritario cuando la
autoridad pública lo reconoce, en su agenda, como objeto de su acción y se compromete a actuar
poniendo en marcha toda su maquinaria de información, análisis, concertación, legislación,
movilización, operación de sus instrumentos gubernamentales directos, etc.; lo anterior denota
que existe un entendimiento del problema, y una definición del mismo la cual será directriz del las
acciones a diseñar e implantar; lo anterior quiere decir, que la autoridad gubernamental, al asumir
un problema como prioritario, destina todo tipo de recursos, como económicos, legales, humanos,
de infraestructura, investigación, políticas públicas o en la definición de cargos, entre otros,
siempre dependiendo del problema en especifico, con el fin de garantizar el cumplimiento de los
objetivos de gobierno, para disminuir los efectos y combatir las causas de determinado problema
o asunto. Cabe mencionar, que el gobierno puede reconocer un problema como prioritario sólo en
el discurso, sin destinar recursos para su atención y optando por la omisión en vez de la acción.
En este sentido, la omisión es una forma de acción.
En síntesis, la formación de la agenda, tanto la pública como gubernamental, deja ver quiénes son
los que definen y justifican los problemas públicos, cuáles grupos y organizaciones tienen la
fuerza de transubstanciar asuntos sociales en públicos y en prioridades de gobierno, cuáles
organismos y decisores gubernamentales están siempre dispuestos a actuar frente a las
peticiones de ciertos grupos, cuál es el firmamento ideológico que otorga valor y prioridad de
asunto público y a cuáles problemas.
En cuanto a los problemas, tanto públicos como públicos prioritarios; la formación de la agenda
gubernamental conduce a la formulación y legitimación del problema; esta situación produce las
propuestas de políticas públicas, donde se establecen las metas y los fines que se desean
alcanzar. Una vez tomada una decisión, se pasa a la implementación de dicha política, lo cual
produce acciones u omisiones de la misma; es decir el hacer o no hacer del gobierno respecto a
80
AMPARO M, MALDONADO C. Formación de agenda y procesos de toma de decisiones: una aproximación desde la ciencia política, CIDE, México, 2008, pág.
11.
35
un tema, lo cual lleva a la evaluación de la política a fin de cumplir con los objetivos y mejorar la
política misma81.
2.2 Identificación de los atributos que hacen al CC un asunto público y
prioritario
Ante todo lo mencionado en el apartado anterior, surgen preguntas tales: ¿Cómo se cristaliza el
actuar del gobierno frente a un asunto prioritario, que en este caso es el CC? Es decir, ¿Cómo
podemos medir la actuación del gobierno sobre determinado problema que se ha colocado en la
agenda gubernamental? En este sentido, Richard Rose sostiene que para poder medir al
gobierno, primero se debe ser capaz de identificar la presencia de éste, tomando en cuenta, que
el gobierno es ante todo un conjunto de organizaciones formales que denotan estructura y
continuidad a las actividades gubernamentales. En este sentido, Rose define a las organizaciones
gubernamentales82 como aquellas estructuras administrativas formales, establecidas por la
constitución o leyes, dirigidas por funcionarios y financiadas principalmente por los impuestos
recabados por el Estado. De esta manera propone cinco elementos o atributos para medir la
actuación del gobierno83:
1. Un marco jurídico, es decir el conjunto de disposiciones, leyes, reglamentos y acuerdos a los
que debe apegarse una dependencia o entidad en el ejercicio de las funciones que tienen
encomendadas. El marco jurídico es fundamental, ya que los funcionarios y organismos públicos
no tienen más atribuciones que las que expresamente señala la ley, por eso es necesario que
cada política, programa y proyecto cuente con esta base que dota de legalidad las actuaciones
que realiza la administración pública, ya que de lo contrario podría caerse en actos arbitrarios y/o
ilegales.
2. Recursos económicos; el gobierno tiene diversas formas de recolectar dinero; es decir de tener
ingresos, los cuales se destinan en rubros, como salud, medio ambiente, etc. El dinero que el
gobierno recolecte y la manera de cómo lo distribuirá se determinan por las características de los
programas a implementar. Es a través de esta circulación de dinero que el gobierno puede actuar;
es decir, crear políticas, organizaciones, recursos humanos, etc.
81
Para tener una descripción detallada del proceso de la política pública léase a Luis Aguilar en: Problemas públicos y agenda de gobierno; y a MENY Y, THOENIG J, en: Las políticas públicas. 82
Las organizaciones gubernamentales para Rose efectúan tres cosas: primero, movilizan recursos (leyes, ingresos, empleados), segundo, combinan recursos en programas y tercero, entregan los resultados de los programas (bienes y servicios). 83
Rose R, El gran gobierno, un acercamiento desde los programas gubernamentales, FCE, México, 1998, pág. 63.
36
3. Recursos humanos, (elegidos o designados) las leyes no se aplican por si solas, ni el dinero
puede gastarse por si solo. Todo gobierno necesita un gran número de empleados para llevar
acabo todas las actividades gubernamentales.
4. Las organizaciones, en este sentido Rose se refiere al conjunto de organizaciones necesarias
para atender determinado problema; estás pueden variar según las características del problema
en cuestión, estás organizaciones pueden ser especializadas en determinado problema o de un
orden más general como las secretarias, los tribunales, el parlamento, los ministerios, etc. Las
organizaciones son fundamentales para el gobierno, ya que es a través de ellas que se contratan
empleados, aplican las leyes, se decide el presupuesto, etc.
5. Políticas públicas, las cuales necesitan a su vez de leyes, dinero y empleo público, así como
de una organización que las ejecute.84 Son importantes, ya que a través de ellas se diseñan e
implementan las acciones para abordar determinado problema.
Los elementos descritos caracterizan a cualquier asunto público y prioritario en el actuar del
gobierno. Sin embargo, esta medición general del gobierno nos es insuficiente para determinar
los atributos específicos que caracterizan al CC como un asunto público prioritario para el
gobierno y en una escala federal. Respecto a lo anterior, se rescatan algunas investigaciones; las
cuales mencionan que para hacer frente al CC serán necesarios los siguientes atributos o
elementos; los cuales se irán escribiendo en cursivas para una mejor identificación:
En el estudio “Institutional capacity and climate actions”85, elaborado por la OCDE; se menciona
que para darle frente al CC será necesario enfocarse en las capacidades institucionales, las
cuales son muy similares a las que presenta cualquier problema complejo y de corte horizontal86;
lo anterior supone un reto para las formas tradicionales de actuar y entender un problema de esta
magnitud. Este tipo de problemas requiere capacidades nuevas en términos de negociación, de la
creación de políticas coherentes e integrales y la relación del Estado y la sociedad.
En concreto se propone que para combatir al CC serán necesarias dos tipos de capacidades:
Capacidades específicas: recursos humanos, contar con la participación de la sociedad
civil en la definición y ejecución de las políticas públicas, el contar con una estrategia
nacional de acción, generar información pertinente para los tomadores de decisiones,
organizaciones especializadas, recursos económicos.
84
Ibid. 70. 85
WILLEMS, BAUMERT, Institutional capacity and climate actions, OCDE, Francia, 2003, pp 17-18. Traducción propia. 86
Los problemas complejos involucran múltiples aspectos relacionados entre si, por lo tanto no tienen una clara solución; por lo cual se deben abordar de una forma transversal, que potencie la capacidad de aprendizaje coordinada y actualización del conocimiento entre varios sectores.
37
Capacidades relevantes: generación y difusión de información para el público, contar con
políticas públicas, marco jurídico.
Finalmente se sugiere que todos a las acciones sea tomadas de una forma transversal en
el manejo del CC; es decir, se debe pasar de un enfoque sectorial (salud, medio
ambiente, transporte, etc.) a un enfoque en donde haya una participación coordinada de
todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y
programas públicos.
Por otra parte, en “La capacidad administrativa del Gobierno del Distrito Federal y el cambio
climático”87 coincide con la postura anterior y afirma que para enfrentar al CC será necesario que
se desarrollen y fortalezcan las capacidades institucionales. En este sentido, la capacidad
institucional se refiere a las habilidades de las instancias gubernamentales de mejorar el
desempeño de las funciones, así como de movilizar y/o adaptar sus instituciones para dar
respuesta a nuevos problemas públicos, como es el caso del CC.
De esta manera se señala que para que el gobierno le pueda dar frente al CC será necesario: que
haya un reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las
autoridades para resolverlo, recursos humanos, es decir tanto personal especializado, como el
personal de rutina; recursos económicos, organizaciones especializadas, políticas públicas, marco
jurídico, generación de información pertinente para la toma de decisiones, cooperación y
coordinación entre todas las organizaciones en el manejo del CC88.
Por otro lado, en “Development of a Nacional Registry in Bulgaria”89 se vierten algunas opciones
y recomendaciones de cuales elementos son necesarios para que un gobierno haga frente al CC,
lo anterior bajo una perspectiva internacional y basada en el Protocolo de Kioto. De esta forma,
se señalan tres opciones o vías distintas de acción, de las cuales se rescatan como elementos
centrales los siguientes: generación de información pertinente para la toma de decisiones,
organizaciones especializadas, recursos humanos, políticas públicas, un marco jurídico, recursos
económicos y generación y difusión de información para el público.90
87
ROSAS Angélica, La capacidad administrativa del Gobierno del Distrito Federal y el cambio climático, en revista Política y Cultura, no. 36, UAM-XOC, D.F., México, 2011. 88
Ibid. 185. 89
PEEVA, Valya, Development of a Nacional Registry in Bulgaria: Options and recommendations, CEE, 2001. Traducción propia. 90
Ibíd. 51-61.
38
Finalmente, se rescata lo dicho por Tudela en un estudio para la OCDE, en el cual se habla de la
capacidad de México para enfrentar asuntos o problemas climáticos. Se señalan como elementos
necesarios para combatir al CC: generación de información pertinente para la toma de decisiones;
participación coordinada de todas las organizaciones en la creación e implementación de leyes, y
programas públicos; generación y difusión de información para el público; contar con la
participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas91; cabe
resaltar que para lograr lo anterior serán necesarios recursos humanos, recursos económicos y
organizaciones especializadas.
Hasta al momento, se tiene una idea más clara sobre cuáles son los elementos que caracterizan
al CC como un problema público y prioritario a nivel federal; sin embargo, para tener una idea más
detalla y con el fin de precisar dichos elementos, se expondrán los documentos oficiales emitidos
por los gobiernos de los países elegidos previamente. De los planes y estrategia se retoman los
elementos que se piensan más importantes para considerar al CC cómo un asunto público y
prioritario; para ello, fueron revisados los objetivos, tanto generales como específicos, y las líneas
de acción específicas.
2.2.1 Chile: Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008-2012
En cuanto a las aportaciones de Chile a los GEI, en un contexto mundial, contribuye con 0.25%;
pese a que este porcentaje es mínimo, en 2008 Chile diseñó su Plan de Acción Nacional de
Cambio Climático, el cual constituye un marco de referencia para las actividades de evaluación de
impactos, vulnerabilidad y adaptación al CC, y de mitigación de las emisiones de los gases de
efecto invernadero. Su materialización persigue, por un lado, dar respuesta a una necesidad que
se revela imprescindible a la vista de las últimas evidencias científicas sobre los cambios
climáticos que se proyectan para el siglo XXI, y por otro, dar cumplimiento a los compromisos
adquiridos al ratificar la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático.92 En
este punto se encuentra un primer elemento característico del CC como asunto público y
prioritario: reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las
autoridades para resolverlo.
Por otro lado, el Plan fue diseñado para responder a los ejes y objetivos de la Estrategia Nacional
de Cambio Climático, aprobada en enero de 2006, por el Consejo Directivo de la Comisión
Nacional del Medio Ambiente. En este sentido, contempla lineamientos y acciones en los tres ejes
91
TUDELA, Fernando, Institucional capacity and climate actions, OECD, Paris, 2003.pp. 15-29. 92
CONAMA, Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008-2012, Chile, 2008, pág. 7
39
de la Estrategia: 1. adaptación a los Impactos del Cambio Climático; de la cual se desprenden tres
acciones, 2. mitigación de GEI; la cual cuenta con tres acciones y 3. Creación y Fomento de
Capacidades para abordar el problema en Chile; la cual tiene diez acciones relacionadas con los
dos puntos anteriores.93 Se destaca el siguiente elemento: Contar con planes y estrategias
enfocados al combate del CC. Lo cual se considera importante, ya que por medio de estos
documentos, se expresa la voluntad política y administrativa de tomar cartas en el asunto.
Cabe señalar que el Plan cuenta con un objetivo general, el cual es “Minimizar los impactos
adversos al cambio climático, a través de acciones integradas que permitan determinar la
vulnerabilidad del país y las medidas de adaptación para enfrentarlos adecuadamente, aportando
al mismo tiempo, a la mitigación de gases de efecto invernadero”94. De aquí se destacan dos
elementos centrales: contar con una línea de adaptación al CC; y contar con una línea enfocada a
la mitigación de los GEI.
De la misma manera, el Plan cuenta con diez objetivos específicos, de los cuales se desprenden:
generar y actualizar información pertinente para la toma de decisiones; lo anterior tanto para la
adaptación al CC, como para la mitigación de GEI; generar y difundir información para el público;
contar con organizaciones especializadas en la problemática del cambio climático, políticas
públicas, asegurar los recursos económicos; recursos humanos95 y que haya participación
coordinada de todas las organizaciones, en la creación e implementación de leyes, y programas
públicos.
2.2.2 Costa Rica: Estrategia Nacional de Cambio Climático 2009
Respecto al porcentaje con el cual contribuye Costa Rica a las emisiones de GEI, no se ha
encontrado hasta el momento información actualizada, sin embargo se sabe que hasta 2009,
aportaba un 6.8% de CO2, en un contexto centro y sudamericano, según datos de la U.S. Energy
Information administration96.
Por otro lado, en el 2009 Costa Rica, crea su Estrategia Nacional de Cambio Climático, en la cual
afirma que el CC ha estado sucediendo desde hace varias décadas y que seguirá incrementando,
por lo que una acción internacional, inmediata y colectiva, será necesaria para lograr una
93
Ibídem. 94
Ibíd. 40 95
Ibíd. 46 96
http://www.eia.gov/cfapps/ipdbproject/iedindex3.cfm?tid=90&pid=44&aid=8&cid=r2,&syid=2005&eyid=2009&unit=MMTCD 24/05/12.
40
respuesta efectiva y equitativa a la escala requerida. Para obtener resultados diferentes, se deben
desarrollar e implementar acciones y concebir instrumentos creativos e innovadores para hacer
frente al problema.97 En este punto encontramos como elemento característico del CC como
asunto público y prioritario el que haya un reconocimiento público del problema del CC y un
compromiso por parte de las autoridades para resolverlo; así también el contar con políticas
públicas y tener una estrategia enfocada al combate del CC.
Por otro lado, la Estrategia se definió en torno a seis componentes, siendo los principales
mitigación y adaptación; es decir, es un elemento importante el contar con una línea de
adaptación al CC; y contar con una línea enfocada a la mitigación de los GEI; los cuatro restantes
son transversales, es decir se necesita una participación coordinada de todas las organizaciones,
en la creación e implementación de leyes, y programas públicos.
Por otro lado, entre los objetivos específicos, se señalan como elementos cruciales: generar y
actualizar información pertinente para los tomadores de decisiones, tanto para la adaptación al
CC, como para la mitigación de GEI; contar con organizaciones especializadas, recursos
humanos, generar y difundir información para el público98, recursos económicos99.
2.2.3 Francia: Plan national d´adaptation au changement climatique 2011- 2015
En cuanto a la contribución de Francia a los GEI, según datos de la Agencia Internacional de la
Energía100 para el año 2007, contribuyó con 369 millones de toneladas de CO2 a nivel mundial;
Francia es uno de los principales emisores de GEI de la Unión Europea, y al mismo tiempo es uno
de los países más desarrollados en ella y en todo el mundo; lo anterior denota, que Francia
cuenta con un mayor capacidad de acción para darle frente al CC a nivel nacional y global. En
este contexto, el gobierno francés, asumió como prioritaria una primera mediada, la mitigación de
lo GEI, en el 2004, por medio del “Plan climat de la France 2004”, y actualmente integra como
una medida de importancia nacional el asunto de la adaptación101. De esta manera, Francia
constituye su “Plan national d´adaptation au changement climatique 2011- 2015”.
Hasta este punto tenemos que, así como Costa Rica y Chile en el Plan Francés se observan
como elementos importantes: que haya reconocimiento público del problema del CC y un
97
MINAET, Estrategia Nacional de Cambio Climático, Calderón y Alvarado S. A, Costa Rica, 2009, pp. 11. 98
Ibíd. 73 99
Ibídem. 100
http://www.preciopetroleo.net/aie-agencia-internacional-de-la-energia.html 24/mayo/2012. 101
Ministère de l´Écologie, du Développement durable, du transport et du Logement, Plan national d´adaptation au changement climatique 2011- 2015, France, 2011, pág. 6. Traducción propia.
41
compromiso por parte de las autoridades para resolverlo, así como políticas públicas; sin
embargo, al tener Francia dos planes distintos de acción se asume como elemento prioritario el
contar con un plan enfocado a la mitigación de GEI y contar con un plan enfocado a la adaptación
del CC, que estén articulados.
Por otro lado, el Plan francés contempla veinte temas, los cuales deben llevarse a cabo de una
manera transversal; es decir, es necesaria la participación coordinada de todas las
organizaciones, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos; lo anterior en
salud, agua, biodiversidad, riesgo, agricultura, bosques, energía, transporte, pesca y acuicultura,
medio ambiente urbano y construido, turismo, información y rendición de cuentas, capacitación,
investigación, financiamiento, litoral, montaña, acciones europeas e internacionales, gobernanza,
es decir en los veinte temas seleccionados. Así mismo, se contempla generar y actualizar
información pertinente para los tomadores de decisiones, tanto para la adaptación al CC, como
para la mitigación de GEI, el contar con un marco jurídico pertinente, tener organizaciones
especializadas, recursos humanos, generar y difundir información para el público, recursos
económicos, contar con la participación de la ciudadanía para el diseño de políticas públicas
enfocadas tanto a la mitigación como a la adaptación102.
2.2.4 España: Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia 2007-2020
España contribuyó hasta 2010 con 316.43 toneladas de dióxido de carbono; 103 y como todos los
países en el mundo, sufrirá los efectos del CC en su territorio. Entre los graves problemas
ambientales que se ven reforzados por efecto del CC se encuentran: la disminución de los
recursos hídricos y la regresión de la costa, las pérdidas de la biodiversidad biológica y
ecosistemas naturales y los aumentos en los procesos de erosión del suelo, impactos en los
sectores económicos104. De esta manera, en el año 2007 España crea su Estrategia Española de
Cambio Climático y Energía Limpia (EECCEL), la cual forma parte de la Estrategia Española de
Desarrollo Sostenible (EEDS)105.
La EECCEL aborda diferentes medidas que contribuyen al desarrollo sostenible en cuanto CC y
energía limpia. Por un lado, presentan una serie de políticas y medidas para mitigar el CC y hacer
posible el cumplimiento de los compromisos asumidos por España, que permitan el acatamiento
102
Ibíd. 17- 67 103
http://www.eia.gov/countries/country-data.cfm?fips=SP&trk=p1 26/11/2012. 104
Ministerio de Medio Ambiente, Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia: horizonte 2007-2012-2020, Gobierno de España y Ministerio de Medio Ambiente, España, 2007, pág. 4. 105
Ibídem.
42
del Protocolo de Kioto. Por otro lado, se plantean medidas para el consumos de energéticos
compatibles con el desarrollo sostenible106.
En el párrafo anterior se observa un primer elemento característico del CC como asunto público y
prioritario, que haya un reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte
de las autoridades para resolverlo. Es decir, la autoridad pública lo ha reconocido como objeto de
su acción y se ha comprometido a actuar poniendo en marcha toda su maquinaria de acción; lo
anterior hace referencia a contar con políticas públicas, planes y estrategias.
La Estrategia Española persigue el cumplimiento de los compromisos de España en materia de
CC e impulso de las energías limpias, al mismo tiempo que se consigue la mejora del bienestar
social, el crecimiento económico y la protección del medio ambiente. Cabe mencionar que dicha
estrategia, cuenta con siete objetivos operativos, entre los que destacan como elementos: generar
y actualizar información pertinente para los tomadores de decisiones, tanto para el CC (mitigación
y adaptación), como para la energía limpia; generar y difundir información para el público, contar
con un plan nacional para la adaptación y otro para la mitigación que estén articulados.107
Por otro lado, la Estrategia señala seis objetivos específicos, donde destaca el contar con la
participación de los ciudadanos en el diseño e implementación de las políticas108. El contar con
organizaciones especializadas, que haya una participación coordinada de todas las
organizaciones, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos, recursos
humanos109, recursos económicos,110 y un marco jurídico pertinente al CC111.
Finalmente, vale la pena mencionar que la Estrategia despliega seis acciones para la mitigación
de GEI, siete para adaptación y cuatro para el tema de energía limpia.
106
Ibíd. 2 107
Ibíd. 6 108
Ibíd. 14 109
Ibíd. 15 110
Ibíd. 18 111
Ibíd. 40
43
2.3 Atributos que hacen al CC un problema público prioritario para un
gobierno federal
En el presente apartado se presentan aquellos elementos o atributos que definen al CC como un
problema público y prioritario, para cualquier gobierno federal; dichos atributos fueron identificados
a partir de las investigaciones, artículos y documentos oficiales revisados, que suman nueve en
total, en el apartado anterior de esta investigación. De esta manera, se presenta un total de trece
atributos (véase cuadro 1), los cuales fueron mencionados de nueve a dos veces en el total de los
textos consultados.
Los atributos que fueron mencionados en todos los textos son: recursos humanos, organizaciones
especializadas y recursos económicos. Los atributos mencionados en ocho de los textos son: la
generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones y las
políticas públicas. Los elementos mencionados en siete ocasiones son: tener una participación
coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y
programas públicos; así como, generar y difundir información para el público. Los mencionados
seis veces son: el tener un marco jurídico, además de tener planes y estrategias enfocados al
combate del CC. Finalmente, se mencionó cinco veces la importancia de que haya un
reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para
resolverlo; cuatro veces, el contar con la participación de la sociedad civil en la definición y
ejecución de las políticas públicas; y dos veces, por un lado, los países europeos que ven como
elemento importante el tener un plan enfocado a la mitigación del CC y otro plan enfocado a la
adaptación del CC; los cuales deben estar articulados; y por otro lado, los países latinoamericanos
quienes consideran suficiente que dentro de los planes y estrategias haya una línea enfocada a la
mitigación y otro a la adaptación.
Cuadro 1. Atributos que hacen del CC un asunto público y prioritario para cualquier gobierno
federal
Atributo Qué autor o país lo señala Veces que se repite
Un marco jurídico: disposiciones, leyes, reglamentos y acuerdos.
Rose, Willems, y Baumert, Rosas, Peeva, Francia, España
6
Recursos humanos. Rose, Willems, y Baumert, Rosas, Peeva, Tudela, Chile, Costa Rica, Francia, España
9
Organizaciones especializadas. Rose, Willems, y Baumert, Rosas, Peeva, Tudela, Chile, Costa Rica, Francia, España
9
Políticas públicas Rose, Willems y Baumert, Rosas, Peeva, Chile, Costa Rica, Francia, España
8
44
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos.
Willems y Baumert, Rosas, Tudela, Chile, Costa Rica, Francia, España
7
Recursos económicos. Rose, Willems y Baumert Rosas, Peeva, Tudela, Chile, Costa Rica, Francia, España
9
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo.
Rosas, Chile, Costa rica, Francia, España 5
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones.
Willems y Baumert, Rosas, Peeva, Tudela, Chile, Costa Rica, Francia, España
8
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas.
Willems y Baumert, Tudela, Francia, España 4
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC.
Willems y Baumert, Chile, Costa Rica, Francia, España
6
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación.
Chile, Costa Rica 2
Generar y difundir información para el público.
Willems y Baumert, Peeva, Tudela, Chile, Costa Rica, Francia, España
7
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados.
Francia, España 2
Fuente: Elaboración propia, con base a los artículos y documentos revisados.
Una vez identificados los atributos, estos fueron clasificados en dos grupos de esta manera
aquellos elementos que fueron repetidos de seis a nueve veces fueron llamados “elementos
determinantes.” El total de estos es nueve. Los elementos que fueron mencionados de una a
cinco veces fueron llamados “elementos importantes,” los cuales son cuatro(véase cuadro 2).
Cuadro 2. Atributos muy importantes e importantes que caracterizan al CC como problema público
prioritario
“Elementos determinantes” “Elementos importantes”
1. Recursos humanos. 1. Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo. 2. Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas. 3. Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación 4. Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados
2. Organizaciones especializadas. 3. Recursos económicos 4. Políticas públicas 5.Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones 6. Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos. 7. Generar y difundir información para el público 8. Un marco jurídico 9. El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
Fuente: Elaboración propia.
45
Conclusiones del capítulo
Los problemas en las sociedades, en síntesis, son el resultado de un proceso político; un proceso
en el que se plantean, discuten y negocian puntos de vista opuestos; un proceso en el que
diversos intereses motivan a las personas a persuadir a otros y convencerlos de su propia
perspectiva para que se tomen medidas públicas y se alcancen los fines que se consideran
deseables; es un proceso en el que se pretende el reconocimiento oficial de un problema a fin de
que el poder y la autoridad del Estado estén de su lado, es decir, que sea reconocido como
competencia de las autoridades publicas a cabo de que se desarrollen las acciones necesarias
para combatir determinado asunto. Cabe recordar que este proceso se da de una forma desigual
entre todos los integrantes del sistema político y más en concreto para los ciudadanos promedio y
grupos marginados debido a que, es por medio de un mecanismo de iniciación, de comunicación,
de propaganda, de financiamiento, entre otros, que un problema se coloca en la agenda como
público, a lo cual tienen acceso muy pocos grupos que integran el sistema político.
El que la autoridad pública reconozca como prioritario un asunto público no implica que las
autoridades tomaran cartas en el problema, ellas pueden rechazarlo parcial o totalmente, actuar
directamente sobre el problema, desactivándolo, bloqueándolo; o en el mejor de los casos,
tomando en cuenta al asunto en su totalidad. De esta manera, un asunto público llega a ser
considerado como prioritario cuando la autoridad pública lo reconoce como objeto de su acción y
se compromete a actuar directamente sobre él, poniendo en marcha toda su maquinaria
institucional y destinando los recursos necesarios para su tratamiento.
Por otro lado, se destaca la utilidad de la revisión tanto de estudios como de documentos oficiales,
primero, porque se destacan los atributos con los que tradicionalmente cualquier asunto público
prioritario cuenta; y segundo, porque identifica los atributos referidos al CC como problema público
prioritario en específico.
A partir de lo anterior, se observa que para considerar al CC como un asunto público prioritario,
éste debe presentar varios atributos, los cuales no sólo se ubican dentro del aparato
administrativo (como los recursos económicos, humanos, organizaciones especializadas, la
generación y actualización de información para los tomadores de decisiones, planes, estrategias
enfocados al CC en general o en concreto uno(a) para el tema de mitigación y otro(a) para el tema
de adaptación; y/o líneas de acción específicas tanto para la mitigación como para la adaptación)
sino también en los procesos o prácticas que establecen los comportamientos de los actores
46
sociales, políticos, entre otros, es decir dentro del aparato político (políticas públicas, participación
coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y
programas públicos; generación y difusión de información para el público; el contar con un marco
jurídico, el que haya un reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte
de las autoridades para resolverlo, o el contar con la participación de la sociedad civil en la
definición y ejecución de las políticas públicas).
Finalmente, debido a que se pretende realizar un examen y escrutinio minucioso del CC como
problema público prioritario, en un espacio determinado, y que no se cuenta con el tiempo ni los
recursos para analizar todos los atributos expuestos como determinantes e importantes, es
necesario seleccionar aquellos que, principalmente, distinguen al CC como problema público
prioritario. El ¿cómo seleccionar estos atributos? y el ¿cómo identificar las características de cada
atributo? son expuestos en el siguiente capítulo.
47
CAPITULO 3. Abordaje metodológico y validación de los
atributos que caracterizan al CC como un asunto público y
prioritario
El objetivo de este capítulo es validar los atributos, encontrados en el capítulo pasado, que hacen
que el problema del CC sea calificado como público y prioritario para un gobierno federal. Dicha
validación se realiza a través de la aplicación de la técnica Delphi, la cual busca el consenso entre
expertos en la materia; lo anterior, permite definir los elementos bajo los que se analiza -en el
siguiente capítulo- si el CC fue un asunto público prioritario en la gestión de Felipe Calderón, es
decir, si cumple con los atributos consensados por los expertos.
En este sentido, el objetivo es construir un arquetipo o modelo ideal que contenga los principales
atributos que caracterizan el problema del CC como público y prioritario en un gobierno federal, y
así determinar su desempeño en la materia.
3.1 La técnica Delphi: mecanismo ad hoc para el análisis del problema
del CC
Como se ha expuesto, el problema del CC se ha vuelto un asunto importante tanto para la
sociedad como para el gobierno, ocupando un lugar en la agenda pública y en la gubernamental,
debido a esto, se ha generado bastante información sobre el tema, evidenciando numerosas
opiniones y puntos de vista que a veces incluso se contradicen. De esta manera, nos
encontramos ante una gran diversidad de veredictos que abren el debate entre las diversas
disciplinas, necesidades y culturas; reflejando la controversia inherente al abordaje de los
problemas ambientales y en específico del CC debido a la complejidad en su estudio112.
En el campo de la investigación social existen diversas técnicas que permiten recoger información
sobre diversos puntos de vista para después procesarla y realizar un análisis como el que se
busca en esta investigación; sin embargo, elegir una depende de varios factores, tales como qué
se busca obtener, cuáles son los objetivos y preguntas planteadas y el tiempo y recursos con los
que se cuenta para desarrollar determinada investigación. En este sentido, la organización
Economic and Social Research Council, afirma que la técnica Delphi (TD) es una herramienta que
puede ayudar a entender el panorama del problema del CC de una forma amplia e integral para
los tomadores de decisiones, ya que no se detiene solo a retomar las evidencias científicas
proporcionadas hasta ahora; si no que busca obtener una recolección de puntos de vista,
112
HAJER M, The Politics of Environmental Discourse, Oxford, Nueva York, 1995, pág. 11. Traducción propia.
48
mantener una comunicación con las partes interesadas y de este modo hallar un consenso entre
éstas, al mismo tiempo reduce la incertidumbre para los tomadores de decisiones sobre cuál es la
mejor forma de actuar frente al CC113.
La TD, fue desarrollada en la corporación Rand por Norman y Olaf a raíz de un proyecto sobre
pronóstico militar patrocinado por la Fuerza Aérea de los Estados Unidos de América, sin
embargo, debido a su flexibilidad, puede emplearse para enfrentar situaciones no necesariamente
referentes a un tiempo en especifico114. De esta forma, la TD consiste en consultar a un grupo de
expertos de manera iterativa y en el anonimato, con el propósito de obtener sus juicios y
propuestas, buscando puntos en común y organizando las respuestas para llegar a un consenso
de sus opiniones115. Con esta técnica lo que se persigue es obtener un grado de consenso o
acuerdo de los especialistas sobre el problema planteado; y se basa en los siguientes tres
supuestos116:
1. En las disciplinas no exactas, en situaciones de incertidumbre o cuando se carece de información objetiva, es apropiado utilizar como recurso el juicio subjetivo de expertos;
2. El juicio subjetivo de un solo experto está sujeto a numerosos sesgos e imperfecciones y al limitarse al conocimiento y experiencia de una persona suele resultar una estimación imprecisa;
3. La calidad del juicio subjetivo grupal, generalmente es superior al de un solo individuo debido a la mayor información de la que dispone un grupo.
Cabe mencionar, que la TD se utiliza para diversos fines, entre los que destacan; la formulación
de problemas; el establecimiento de metas y prioridades y la identificación de soluciones. En
general su empleo es conveniente en problemas donde la evidencia no está articulada, es
percibida intuitivamente, y los procesos de razonamiento informal prevalecen. Cabe resaltar que,
dicha técnica se distingue por: el anonimato; la retroalimentación controlada; y la respuesta
estadística de grupo.
Por otro lado, destacan como ventajas de esta técnica, primero, que se puede emplear cuando
existe gran incertidumbre respecto a los datos, por ejemplo si están dispersos o si se carece de
ellos; segundo, que la actitud del entrevistado es de búsqueda de respuesta; tercero, por el
carácter de anonimato entre los expertos, lo cual permite obtener información de personas
antagónicas entre si y evita la dominación individual por parte de algún experto; y cuarto, el dar un
juicio por escrito obliga al experto a pensar seriamente en el problema y a ser conciso en sus
respuestas. Por su parte, entre las desventajas más significativas, se tiene que el proceso sólo
113
PONTING C, A New Deal in the governance of climate change: The Delphi Technique and Deliberation, ESRC y Cardiff University, Reino Unido, 2008. pág. 2. Traducción propia. 114
SANCHEZ G, Técnicas participativas para la planeación, Fundación ICA, México DF, 2003.pág. 127. 115
Ibídem. 116
Ibíd. 92.
49
identifica las prioridades de los participantes y promueve el acuerdo, pero no resuelve problema
alguno117.
En cuanto a la utilidad de la técnica Delphi en esta investigación, se observa que existe una
creciente opinión sobre los elementos o atributos que son necesarios para considerar al CC como
un asunto público prioritario para un gobierno federal; bajo este esquema, lo que se busca es
reducir la incertidumbre, construyendo un consenso entre todas las partes consultadas, con el fin
de obtener un consenso frente a los principales atributos que caracterizan al CC como un asunto
público y prioritario durante el mandato de Felipe Calderón. Así también se destaca la
compatibilidad de la TD con el estudio del CC, ya que hasta el momento el estudio del CC no
cuanta con una técnica analítica precisa para su abordaje en algunos niveles del problema, como
el nivel de impacto social, esto, debido al carácter complejo y multidimensional del problema; por
lo cual es necesaria la aplicación de métodos orientados a hacer converger opiniones de múltiples
actores; y para esta investigación en concreto, para conocer la prioridad que el tema tiene en las
agendas pública y gubernamental. Estas son específicamente las razones que, a nivel general,
justifican la utilización de esta técnica, y que se describen de forma más específica en la tabla 2.
Tabla 2. Compatibilidad de la técnica Delphi con el estudio del cambio climático
Características de la técnica Delphi Características del CC
El problema no se presta a técnicas analíticas precisas para su abordaje
Los cambios antropogénicos y en especial sus impactos sociales, tienen hasta ahora dificultades para ser analizados mediante algún modelo analítico debido a su complejidad e incertidumbre.
Los juicios subjetivos de todos los expertos pueden contribuir a solucionar el problema de una manera colectiva.
El entendimiento de los problemas globales tal como el CC así como la formulación de opciones de política, requiere de una interacción entre expertos e instituciones.
El problema es extensivo, complejo y de orden interdisciplinario.
El CC es un problema complejo, interdisciplinario y es difícil encontrar procedimientos y modelos de acción para su gestión y control.
Es difícil de reunir a un gran grupo de expertos, en cuyo caso el Delphi puede ser utilizado como una herramienta para llevar a cabo este objetivo.
El uso de un intermediario puede ayudar a reunir a una amplia gama de información de expertos especializados en cuanto a CC.
Los participantes deben permanecer en el anonimato para evitar la dominación por una mayoría.
El CC y la política climática en particular, envuelven intereses diversos que podrían originar conflictos, los cuales pueden ser evitados mediante el anonimato.
Fuente: Elaboración propia con base al articulo “Climate Change and the Delphi Technique”
117
Ibíd. 128.
50
3.2 Los pasos de la técnica Delphi
La TD es una técnica que se puede explicar de una forma ordenada por medio de pasos a seguir;
los cuales no son definitivos ya que el número de cuestionarios a aplicar siempre dependerá del
grupo de expertos y del encargado en sistematizar la información obtenida; pese a esto se
presenta en el siguiente diagrama los pasos definidos.
Digrama1. Pasos de la Técnica Delphi
Fuente: Elaboración propia
3.2.1 Definición del problema y selección de los expertos
Frente a la gran cantidad de atributos que califican al CC como un asunto público y prioritario, es
casi imposible para la presente investigación -dado que está limitada en cuanto a tiempo y
recursos- tomar en cuenta cada uno de ellos, para así poder analizar la gestión del CC en el
gobierno del ex presidente Calderón; de tal forma que, a través de la aplicación de la TD, se
recuperarán los elementos o atributos principales, consensados entre un grupo de expertos a fin
de poder determinar si realmente el CC fue un asunto público y prioritario.
En cuanto a la selección del panel, se identificó una amplia lista de panelistas potenciales a partir
de una búsqueda de expertos en el tema del CC, quienes cuentan con publicaciones, han
impartido talleres, coloquios, seminarios y que fueran representantes de las diversas áreas o
sectores; tales como gobierno, organismos no gubernamentales, sector privado, organismos
internacionales, la academia, entre otros.
Paso 1 Definición del problema y formación de un panel de expertos.
Paso 3
Paso 4
Aplicación del primer cuestionario, integración y análisis de las respuestas y elaboración primer informe.
Aplicación del segundo cuestionario, integración y análisis de las respuestas y elaboración de segundo informe.
Integración y análisis de la información generando resultados cuantitativos
Paso 2
51
Sobre el número de expertos a consultar, en la literatura se hallan diversas opiniones, que afirman
que su número debe oscilar entre los siete y treinta expertos. En contraste, existen otras
investigaciones que aseguran que el número no debe ser menor a quince especialistas; pese a
estas diferencias de opiniones, se recomienda limitar el tamaño del panel de expertos para facilitar
el control del trabajo generado. De igual forma, hay que tomar en cuenta que el tamaño del panel
de expertos dependerá, entre otros aspectos, de la cantidad de expertos que cuenten con el
conocimiento y experiencia en el tema del CC; de su disponibilidad y del tiempo con el que
cuentan. Así mismo, de los recursos y el tiempo con los que cuente el investigador118.
Tomando en cuenta lo anterior, inicialmente se seleccionó un panel de dieciocho expertos
provenientes del sector gobierno, academia, y sociedad civil; sin embargo, sólo accedieron a
colaborar ocho (véase tabla 3). Estos expertos son reconocidos curricularmente por su dedicación
y trabajo en el tema del CC.
Tabla 3. Lista de expertos a entrevistar
Experto Cargo Sector
María Griselda Günther Profesora-investigadora Universidad Autónoma Metropolitana –Xochimilco
Academia
Guadalupe de la Luz González
Subdirectora ejecutiva de evaluación económica y análisis de impacto en la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios
Gobierno federal
Adolfo Mejía Ponce de León
Ex director general de planeación y coordinación de políticas Secretaria del Medio Ambiente del Distrito Federal
Gobierno del Distrito Federal
Leticia Merino Pérez Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México y coordinadora de investigación en Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible
Academia y Sociedad Civil
Esthela Sotelo Núnez Profesora investigadora Universidad Autónoma Metropolitana –Xochimilco
Academia
Gonzalo Chapela y Mendoza
Coordinador del Proyecto Competitividad Forestal; asesor en la Red Mexicana de Organizaciones Campesinas Forestales (MOCAF) y Coordinador de Políticas Públicas en la Red Mexicana contra la Desertificación RIOD.
Sociedad civil
Gloria Margarita Álvarez Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía
Gobierno Federal
118
ROSAS A, La técnica Delphi y el análisis de la capacidad institucional de gobiernos locales que atienden el cambio climático, UAM-XOC, en Revista Política y Cultura no. 38, México, 2012, pág. 173.
52
Alimentaria- Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión
Vicente Arriaga Martínez Asesor de proyectos REDD+ y asesor en el Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible
Sociedad Civil
Elaboración propia.
3.2.2 Diseño y aplicación de los cuestionarios
En cuanto, al número de circulaciones o vueltas del cuestionario, éste se establece en función del
grado de homogenización de opiniones y de la disposición a participar de los panelistas; cabe
señalar, que algunos investigadores sugieren que el número de vueltas sean dos, mientras que
otros sugieren que sean tres; así también cabe mencionar, que el intercambio de información
entre los expertos no es libre, sino que se realiza a través de quien realiza la investigación, que
para este caso es la autora de esta tesis, ya que se le presenta al experto los resultados
obtenidos en el cuestionario anterior (feedback controlado) para que sea tomado en cuenta al
momento de contestar por segunda ocasión el cuestionario.119 Dicho lo anterior, el número de
circulaciones definido en la presente investigación fue de dos.
En lo que respecta al cuestionario que se utilizó para establecer la comunicación grupal, éste se
diseñó a partir de la revisión de atributos elaborada en el capítulo anterior. De este modo, el
primer cuestionario se constituyó por cinco preguntas (véase anexo I). En la primera, se pidió a los
expertos que señalaran - en una escala que va del 5 al 1, donde 5 es muy importante y 1 es poco
importante – la importancia de los atributos seleccionados en el capitulo anterior; igualmente, se
solicitó que señalaran si consideraban a éstos determinantes o no. En lo que respecta a la
segunda pregunta, se pidió que escribieran las características que deberían presentar los
atributos expuestos en la pregunta número uno. En la tercera, se les solicitó a los expertos, que
usando la misma escala de medición que en la pregunta uno, puntualizaran si existen otros
atributos que no hubieran sido planteados en la primera pregunta. En la cuarta, se solicitó que
escogieran los diez atributos más importantes – considerando los planteados en el cuestionario y
los sugeridos por ellos mismos- y que den su razón. Finalmente, en la última pregunta, se les
cuestiona si consideran si durante el gobierno de Felipe Calderón, el CC fue un asunto público y
prioritario; se les pide que contesten si o no y ¿por qué? Una vez diseñado el primer cuestionario,
se sometió a revisión de cinco colegas que se caracterizan por haber hecho estudios ambientales
o sustentables, a fin de corregir posibles errores y así validar su aplicación.
119
Ibíd. 175.
53
En un segundo momento, se le pidió a los expertos que tomando en cuenta el primer informe
(véase anexo II) y con el fin de hacer consenso, respondieran el segundo cuestionario (véase
anexo III) en el cual se les demandó contestaran nuevamente la pregunta uno del primer
cuestionario; en la segunda pregunta, se les pidió que señalaran si faltaba alguna característica
de los atributos seleccionados en la pregunta anterior. En la tercera pregunta, se les solicitó que
valoraran usando la misma escala que en la pregunta uno, los atributos propuestos por el panel,
señalando su grado de importancia y si estos son determinantes o no para el abordaje del
problema del CC. En la pregunta cuatro, se les pidió a los expertos que escribieran los diez
atributos más importantes y determinantes, tomando en cuenta tanto los atributos propuestos por
ellos como los sugeridos en la primera pregunta. En la última pregunta, se les solicitó que
respondieran si durante el gobierno de Calderón el problema del CC fue gestionado como público
prioritario; y se elaboró el segundo informe.
Posteriormente se realizó un informe final (véase anexo V), donde se observa de modo
comparativo cuál fue el cambio en la percepción de los expertos del primer cuestionario al
segundo, así como sobre qué atributos hubo un mayor acuerdo, y el consenso sobre las
características que debe tener cada atributo. Cabe mencionar que esta comparación se realizó a
través de la comparación de los porcentajes para realizar dicha medición. El informe final se
retomará para la construcción de un modelo ideal con el que se podrá analizar si el gobierno de
Calderón considero el tema del CC como público y prioritario.
3.3 Atributos que califican al CC como un asunto público y prioritario
A continuación se muestran los atributos validados por el panel de expertos, los cuales
caracterizan al CC como un asunto público y prioritario a nivel federal. Dichos atributos son el
resultado del análisis hecho en el reporte final de la Técnica Delphi, en la cual, se seleccionaron
los atributos que cumplieran con los criterios de tener mínimo un 75% de acuerdo en la escala de
entre muy y medianamente importante y que tuvieran un 100% de consenso en ser determinantes
para el combate del CC (véase anexo V). Lo anterior, debido a que no se cuenta con los recursos
ni tiempo suficiente para analizar la totalidad de los atributos presentados; sin embargo, cabe
mencionar, que todos los atributos se encuentran desglosados y analizados en la parte de anexos
y que se recomienda tomarlos en cuenta para futuras investigaciones relacionadas al tema que se
trata en esta investigación. Dicho lo anterior, a continuación se enlistan los atributos
seleccionados:
1. Marco jurídico en cuanto a CC,
2. Creación de capacidades locales de respuestas de adaptación al CC,
54
3. Recursos económicos para el CC,
4. Políticas Públicas para el CC,
5. Generación y actualización de información sobre CC pertinente para los tomadores de
decisiones,
6. Negociación Internacional sobre CC.
3.3.1 Marco jurídico de CC
Uno de los primeros atributos mejor valorado por los expertos, a partir de la aplicación de la TD,
es el marco jurídico destinado a atender el CC. Los 8 expertos consideran que tener este atributo
es importante y 100% determinante para enfrentar al CC. Éste hace alusión al conjunto de leyes y
reglamentos destinados a la atención y gestión del CC. Igualmente, todo el panel estuvo de
acuerdo en que dicho atributo debe cumplir con las siguientes características: contener la
normatividad requerida para su debida observancia y cumplimiento (por ejemplo la LGCC necesita
un reglamento). Debe articularse sectorialmente y se le debe dar importancia a los marcos
estatales y planes de acción locales de adaptación y mitigación. Éste debe ser cumplible y
alcanzable en todo el territorio nacional. Que cuente con leyes y reglamentos, es decir, que esté
completo.
3.3.2 Creación de capacidades locales de respuestas de adaptación al CC
Otro de los atributos mejor valorado por los expertos fue la creación de capacidades locales de
respuesta de adaptación. Los 8 expertos consideran este atributo como importante y 100%
determinante para enfrentar al CC. Partiendo de que por adaptación se entienden los ajustes en
sistemas humanos o naturales como respuesta a estímulos climáticos proyectados, o reales o sus
efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos120; y tomando en
cuenta lo dicho por Magaña en su estudio “Adaptación a la variabilidad y cambio climático” en
cuanto a que la adaptación resulta de un proceso de toma de decisiones y representa una
oportunidad de mejorar a través de transformaciones en tecnología, educación, comportamiento,
política pública, o infraestructura y que debe surgir de un proceso de toma de decisiones con
actores clave, que lleve propuestas de respuesta al reconocimiento de que el CC está ocurriendo
y de que sus impactos comienzan a observarse; siendo los actores clave121:
120
www.ipcc-wg2.or/ 28/12/13. 121
MAGAÑA V, Adaptación a la variabilidad y cambio climático, en Hacia la Evaluación de prácticas de adaptación ate la variabilidad y el cambio climático, NUMA/UFPA, 2008, pág. 43
55
1. Los individuos: agricultores, hogares, empresarios, comerciantes, etc. 2. Los grupos: asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales, industrias,
comerciantes, etc. 3. El gobierno y las instituciones públicas, tanto a nivel nacional e internacional, como estatal
o municipal.
Se entenderá por creación de capacidades de adaptación al CC, a aquellos recursos, de todo tipo,
destinado por el Estado, para promover ajustes en sistemas humanos o naturales, a través de
acciones, sobre todo a nivel local, donde haya una integración de las medidas de adaptación entre
los distintos sectores; y donde sea fundamental la participación de actores clave de la población.,
a fin de reducir la magnitud de los efectos provocados por el CC122.
Por otro lado, los expertos afirmaron que los impactos más graves del CC son locales y
regionales; y requieren capacidad de planeación y respuesta a esta escala, de tal suerte que se
pueda atender de forma efectiva problemáticas específicas. Así también, el 100% del panel
acordó que este atributo debe basarse en las condiciones, capacidades y circunstancias de cada
región. Consideran que varias de las acciones más relevantes que pudieran ser impulsadas
dependen de atribuciones y responsabilidades de los gobiernos locales.
3.3.3 Recursos económicos para el CC
Otro atributo valorado por el panel, fue el de recursos destinados a la atención del CC, éste
entendido como el monto o gasto destinado en el presupuesto de egresos de la federación, a las
organizaciones y programas enfocados al CC. El 87.5% de los expertos, solo uno estuvo en
contra, consideran que los recursos económicos son importantes para darle solución al CC y todo
el panel lo consideró como un elemento determinante en el combate contra el CC.
De igual forma, todo el panel consideró que estos recursos deben ser: suficientes, focalizados
según la definición de prioridades, basados en mejores sistemas tributarios, sometidos a la
transparencia y rendición de cuentas. Pueden ser canalizados a través del Fondo de Cambio
Climático, definiendo y estableciendo las reglas de operación que les permitan a los gobiernos
locales acceder a ellos.
122
Elaboración propia.
56
3.3.4 Políticas públicas para el CC
Otro atributo valorado por el panel son las políticas públicas destinadas a la atención del CC; el
87. 5% de los expertos (solo uno estuvo en contra), consideraron a las políticas públicas
importantes para darle una posible solución al CC; así mismo todo el panel opinó que éstas son
determinantes para combatir al CC. Se entenderá por este atributo aquellos cursos de acción
deliberadamente diseñados e implementados, con la decisión de alcanzar ciertos objetivos e
impactar en la actitud de los ciudadanos y residentes de determinado lugar. Esta definición se
complementa con la concepción “desde arriba” que asume a la política pública como programas
de acción gubernamental dirigida hacia un sector de la sociedad o hacia un espacio geográfico
determinados. Dichos programas se acompañan de ciertas preferencias valorativas respecto a
quién toma la decisión y a partir de qué monto de recursos, con lo cual logran imponerse a los
“administrados” como actos públicos123.
De acuerdo con todos los panelistas, las características de las políticas públicas son, que deben
ser menos mediáticas, con una visión a largo plazo, considerando el territorio, el marco jurídico e
institucional de los retos y las oportunidades del cambio climático. La definición de sus problemas,
debe basarse en los diagnósticos locales. Sus objetivos deben ser claros, sus acciones flexibles y
transversales ente políticas ambientales, agropecuarias, mineras, etc; deben contar con las
herramientas necesarias para ser implementadas y evaluadas. Cada política debe tener medido el
impacto que causará y cuáles serán las medidas de mitigación, minimización y compensación que
va a echar a andar para neutralizarlas. Finalmente deben priorizar la adaptación al CC.
3.3.5 Generación y actualización de información sobre CC pertinente para los tomadores
de decisiones
Otro atributo valorado fue la generación y actualización de información sobre CC para los
tomadores de decisiones, el 87.5% de los expertos (solo uno estuvo en contra) considera que
este atributo es importante y 100% determinante para enfrentar al CC. Se entenderá por este
atributo, a aquella información generada por dependencias de la Administración Pública Federal,
como informes, inventarios y evaluaciones que contribuyan a los tomadores de decisiones a
diseñar, implementar o mejorar las políticas públicas en materia de CC. De igual forma la totalidad
123
CANTO M, Gobernanza y participación ciudadana en las políticas públicas frente al reto del desarrollo, en Política y Cultura, Núm. 30, UAM-X, México DF, 2008, págs. 14 y 15.
57
de los expertos acordó que esta generación y actualización debe ser suficiente, científica y
expuesta claramente dependiendo de a qué tipo de tomador de decisiones va dirigida. Así mismo,
debe estar despolitizada y descentralizada. Se sugiere que se debería fortalecer el Sistema
Nacional de Información sobre Cambio Climático; se debe hacer énfasis en la parte de
implementación, por medio de monitoreo y evaluaciones, a fin de conocer el impacto económico,
político y social del CC. Finalmente, se deben recuperar los saberes locales y conocimientos
populares que puedan ser una herramienta útil para fortalecer la toma de decisiones.
3.3.6 Negociación internacional en cuanto a CC
El último atributo valorado por los expertos es la negociación internacional en cuanto a CC,
85.7% de los expertos (solo uno estuvo en contra) considera que este atributo es importante para
el combate del CC; así también, la totalidad de los expertos consideran a este un atributo
determinante para tal fin. Se entiende por este atributo, a la actividad ejecutora de la política
exterior de un sujeto del derecho internacional llevada a cabo por órganos y personas
debidamente representativos del mismo ante uno más sujetos de derecho internacional para, por
medio de la negociación, alcanzar, mantener o fortalecer transaccionalmente el control de las
emisiones antropogénicas de GEI en un nivel tal que no interfiera con el sistema climático, y
buscando la adaptación al fenómeno; aplicando para tal fin el principio de responsabilidades
comunes pero diferenciada, la cooperación internacional, buscando la equidad intergeneracional
que garantice el desarrollo de los pueblos y la justicia entre los sujetos de derecho. El plano
instrumental adquiere sentido en el momento que la firma de la Convención y su Protocolo forman
parte de la política interna de cada uno de los países124.
Del mismo modo, el 100% de los expertos acordó que México debe tomar una postura de un país
en desarrollo que requiere de financiamiento exterior para realizar las modificaciones pertinentes y
en el marco de acuerdos multilaterales; respetando las necesidades locales y nacionales del país.
124
GAY C, RUEDA J, Diplomacia climática ¿Qué esperamos de la COP16 en Cancún? en: México Frente al Cambio Climático: Retos y Oportunidades, Centro de Ciencias de la Atmósfera, UNAM, México, 2010, pág. 196.
58
Conclusiones del capítulo
Los problemas que enfrentan las sociedades modernas son de gran complejidad, es decir
involucran a varios sectores y varios intereses, por lo que, es difícil llegar a un acuerdo justo para
todas las partes. Cabe mencionar que la complejidad de estos problemas es solo un reflejo de la
pluralidad de ideas que tenemos todos como individuos. Sin embargo, es una realidad que existen
varias formas de llegar a un acuerdo que involucre a todas las partes, de tal forma que el abordaje
del asunto sea de beneficio para el conjunto de la sociedad.
En el presente capítulo, lo que se buscó, fue precisamente llegar a un acuerdo por medio de un
consenso para validar cuáles son los principales elementos que califican al asunto del CC como
público y prioritario. Para tal fin, se empleó la Técnica Delphi. Es importante mencionar que el
lograr hacer consenso de ideas no fue una tarea sencilla, sino que exigió mucho trabajo, tanto por
parte del panel de expertos, que dedicó parte de su valioso tiempo para contestar los
cuestionarios, así como para la autora de esta investigación, al aplicarlos y procesar la
información en cuadros estadísticos; cabe indicar, que este proceso llevó un tiempo de 9 meses.
Al final, por cuestiones de tiempo y recursos, fue imposible tomar en cuenta la totalidad de
atributos evaluados por los expertos, de tal modo que se seleccionaron los atributos que habían
obtenido los criterios ya mencionados y por lo tanto, aquellos sobre los que hay más consenso
sobre la importancia y determinación de emplearlos si realmente se quieren abatir los efectos del
CC.
En la siguiente tabla, se muestran los atributos y sus características que conforman el modelo o
arquetipo ideal, que será utilizado para analizar la gestión de Felipe Calderón en el próximo
capítulo.
Tabla 4. Modelo ideal de los atributos y características del CC como un problema público y
prioritario
Atributo Características
Marco jurídico en cuanto a CC -Contener la normatividad requerida para su debida observancia y cumplimiento, -Debe articularse sectorialmente y se le debe dar importancia a los marcos estatales y planes de acción locales de adaptación y mitigación, -Debe ser cumplible y alcanzable en todo el territorio nacional, -Que cuente con leyes y reglamentos.
Creación de capacidades locales de Basarse en las condiciones, capacidades y circunstancias de
59
respuestas de adaptación al CC cada región.
Recursos económicos para el CC -Suficientes, -Focalizados según la definición de prioridades, -Basados en mejores sistemas tributarios, -Sometidos a la transparencia y rendición de cuentas, -Canalizados a través del Fondo de Cambio Climático, definiendo y estableciendo las reglas de operación que les permitan a los gobiernos locales acceder a ellos.
Políticas Públicas para el CC -Menos mediáticas, -Con una visión a largo plazo, considerando el territorio, el marco jurídico e institucional de los retos y las oportunidades del cambio climático, -La definición de sus problemas, debe basarse en los diagnósticos locales, -Objetivos claros, acciones flexibles y transversales ente políticas ambientales, -Contar con las herramientas necesarias para ser implementadas y evaluadas., -Cada política debe tener medido el impacto que causará y cuáles serán las medidas de mitigación, minimización y compensación que va a echar a andar para neutralizarlas, -Deben priorizar la adaptación al CC.
Generación y actualización de información sobre CC pertinente para los tomadores de decisiones
-Debe estar despolitizada y descentralizada, -Se sugiere que se debería fortalecer el Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático, -Hacer énfasis en la parte de implementación, por medio de monitoreo y evaluaciones, a fin de conocer el impacto económico, político y social del cambio climático, -Deben recuperar los saberes locales y conocimientos populares que puedan ser una herramienta útil para fortalecer la toma de decisiones,
Negociación internacional -México debe tomar una postura de un país en desarrollo que requiere de financiamiento exterior para realizar las modificaciones pertinentes y en el marco de acuerdos multilaterales, Debe respetar las necesidades locales y nacionales del país.
Fuente: Elaboración propia.
Se piensa que los recursos económicos, las políticas públicas y la generación de información para
los tomadores de decisiones, son elementos con los que debería contar cualquier asunto público
prioritario, debido a que cuando el Estado asume un problema así destina toda su maquinaria
institucional para resolverlo o atenderlo; así mismo estos elementos son indispensables para
enfrentar cualquier problema si se quiere abordar de una forma más o menos seria; sin embargo,
los atributos de creación de capacidades locales de respuesta a la adaptación y la negoción
internacional, en cuanto a CC son especialmente importantes en tanto que son temas inherentes
al tema del CC.
Finalmente, es importante mencionar que 7 de los 8 expertos consideraron que el tema del CC fue
considerado un asunto público prioritario durante el sexenio de Calderón. En cuanto a sus
razones, los expertos opinan que se han llevado a cabo varias acciones como la publicación de la
60
ENCC, PECC, LGCC, se ha aumentado el presupuesto destinado a las acciones enfocadas a la
mitigación y adaptación, se creó el INECC; sin embargo, también opinan que el tema se manejó
de una forma mediática, dándole más importancia al ámbito internacional que nacional.
Nacionalmente opinan que falta una articulación entre los niveles de gobierno además del
reglamento de la LGCC para poder llevar a cabo toda la política climática.
61
CAPITULO 4. Análisis de la gestión del problema del CC en México: el caso del gobierno de Felipe Calderón
El objetivo de este capítulo es, a partir del modelo construido en el capitulo anterior, conocer,
describir y analizar la gestión que desarrolló el gobierno de Felipe Calderón en materia de CC,
para poder determinar si el asunto del CC fue manejado como público prioritario durante su
gestión y así poder comprobar o refutar la hipótesis planteada y darle respuesta a la pregunta
central de esta investigación.
4.1 Marco jurídico del CC
El marco jurídico para el CC, fue el atributo valorado por los especialistas como el más importante
y determinante para la gestión y control del CC. Con el fin de hacer un análisis completo de las
leyes existentes en México enfocadas al CC, es necesario hacer un análisis jerárquico de las
mismas (véase imagen 4 y tabla 6). La jerarquía de la ley se refiere al grado de importancia de
las mismas; dándole la supremacía a la Constitución y a los tratados internacionales, y el menor
grado se le da a los reglamentos. Sin embargo estos son la base de la ejecución de las leyes.
Imagen 4: Jerarquía de la ley
Fuente: http://derecho.laguia2000.com/parte-general/jerarquia-de-las-leyes 09/06/14.
62
Tabla 5. Jerarquía del marco jurídico para el CC
Norma Artículos Objetivo
4 Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley
25 Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
Constitución 26 Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.
27 La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada
Ley Planeación
2 La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3 Se entiende por planeación nacional de desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen
9 El Ejecutivo Federal establecerá un Sistema de Evaluación y Compensación por el Desempeño para medir los avances de las dependencias de la Administración Pública Federal centralizada en el logro de los objetivos y metas del Plan y de los programas sectoriales que se hayan comprometido a alcanzar anualmente y para compensar y estimular el buen desempeño de las unidades administrativas y de los servidores públicos.
12 Los aspectos de la Planeación Nacional del Desarrollo que correspondan a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal se llevarán a cabo, en los términos de esta Ley, mediante el Sistema Nacional de Planeación Democrática.
19 El Presidente de la República podrá establecer comisiones intersecretariales para la atención de actividades de la planeación nacional que deban desarrollar conjuntamente varias Secretarías de Estado.
20 En el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del Plan y los programas a que
63
se refiere esta Ley.
22 El Plan indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados
26 Los programas especiales se referirán a las prioridades del desarrollo integral del país fijados en el plan o a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadoras de sector.
27 Para la ejecución del plan y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán programas anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica, social, ambiental y cultural correspondientes. Estos programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la administración pública federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable.
28 El Plan y los programas a que se refieren los artículos anteriores especificarán las acciones que serán objeto de coordinación con los gobiernos de los estados y de inducción o concertación con los grupos sociales interesados
LOAPF*
28 Atribuciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores
32 y 32 bis
Atribuciones de las secretarias de Desarrollo Social y Medio Ambiente y Recursos Naturales
33 Atribuciones de la Secretaría de Energía
34 Atribuciones de la Secretaria de Economía
35 Atribuciones de la Secretaria de Agricultura Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
36 Atribuciones de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes
LGEEPA**
5 Son facultades de la federación: la formulación y conducción de la política ambiental nacional; y la aplicación de los instrumentos de la política ambiental previstos en esta Ley, en los términos en ella establecidos, así como la regulación de las acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal
7 Para el caso de la información de competencia del Gobierno del Distrito Federal, de los Estados y, en su caso, de los Municipios, la Secretaría celebrará convenios de coordinación con la autoridad competente en las materias que regula este Reglamento, a fin de propiciar que las bases de datos que generen puedan ser integradas al Registro. En estos convenios se podrán determinar las directrices y principios técnicos, que permitan uniformar y homologar la información para la integración de las Bases de datos de sus respectivas competencias, así como los mecanismos de coordinación para actualizar la información anualmente.
LAEFRT****
6 Atributos de la Secretaria de Energía
31 El Ejecutivo Federal diseñará e instrumentará las políticas y medidas para facilitar el flujo de recursos derivados de los mecanismos internacionales de financiamiento relacionados con la mitigación del cambio climático
RLAEFRT*****
4 La Secretaría promoverá que la utilización de las distintas fuentes de energía para la Generación Renovable
2 La ley tiene por objeto garantizar el derecho a un medio ambiente sano y establecer la concurrencia de facultades de la federación, las
64
Fuentes: Elaboración propia con base a: * Ley orgánica de la administración pública federal **Ley General de Equilibrio Ecológico y protección al Ambiente ***Reglamento de la Ley General de Equilibrio Ecológico y protección al Ambiente **** Ley para el aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética *****Reglamento de la Ley para el aprovechamiento de Energías Renovables y el financiamiento de la Transición Energética ******Ley General de Cambio Climático
La Constitución, con la más alta jerarquía, se señala en los artículos 4, 25, 26 y 27 que toda
persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar; y que será el
Estado quien garantizará este derecho; así como la rectoría del desarrollo nacional para garantizar
que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen
democrático. Es decir, se faculta al Estado para atender problemas ambientales. Especifica que
habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la
Administración Pública Federal, para la gestión e implementación del mismo; finalmente señala
que originariamente, la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del
territorio nacional, corresponde a la Nación; por lo tanto es el Estado el encargado de
salvaguardar estos recursos naturales.
Es importante especificar que se hace mención a lo escrito en la Constitución dado que, es en ella
que el Estado reconoce que es él quien garantizará el derecho de toda persona a un medio
ambiente sano para su desarrollo y bienestar; de igual forma es importante hacer referencia a la
Constitución estipula que habrá un PND al que se sujetarán forzosamente los programas de la
Administración Pública Federal, para la gestión y puesta en marcha del mismo.
La segunda ley a tomar en cuenta es la Ley de Planeación en los art. 2, 3, 9, 12, 14, 16, 19, 20,
22, 26, 27, 28, 32 y 37, añade a lo mencionado en la Constitución que la planeación se lleva a
cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el
desarrollo integral y sustentable del país, a través de acciones que tienen como propósito la
transformación de la realidad de México. De igual manera indica que será por medio del Sistema
de Evaluación y Compensación por el Desempeño que se medirán los avances de las
dependencias de la Administración Pública Federal centralizada en el logro de los objetivos y
entidades federativas y los municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al CC y la mitigación de emisiones de GEI.
LGCC******
3 Regular las acciones para la mitigación y adaptación al CC
7 Atribuciones de la federación las siguientes en CC
13 Se crea Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC)
15 Objeto del INECC
22 Atribuciones del INECC
65
metas del Plan y de los programas. Los aspectos de la planeación se llevarán a cabo mediante el
Sistema Nacional de Planeación Democrática. También señala que será la Secretaria de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) la que coordinará las actividades de la planeación nacional y
la que elaborará el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal de los gobiernos de los Estados,
grupos sociales, pueblos y comunidades indígenas interesadas, así como perspectiva de género;
Así mismo verificará la relación que guarden los programas y presupuestos de las diversas
dependencias y entidades, así como los resultados de su ejecución. De igual manera dicta la
creación de comisiones intersecretariales, como el caso de la CICC, participación ciudadana,
consulta ciudadana, los programas, tanto sectoriales como especiales; al respecto señala que los
programas especiales, como el PECC, se referirán a las prioridades del desarrollo integral del
país, y finalmente especifica como será la ejecución del plan y los programas.
En cuanto a la característica de que el marco jurídico del CC debía articularse sectorialmente y se
le debe dar importancia a los marcos estatales y planes de acción locales de adaptación y
mitigación; se observa que a partir de la Ley de Planeación se dividen tareas sectorialmente,
dicha ley menciona que será la SHCP la que coordinará las actividades de la planeación nacional
y la que elaborará el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, gobiernos de los Estados, grupos
sociales, etc. del mismo modo menciona que será dicha secretaria las que verificará la relación
que guarden los programas y presupuestos de las diversas dependencias y entidades, así como
los resultados de su ejecución.
En cuanto a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en los art. 9, 20 y 28, establece
que las dependencias y entidades conducirán sus actividades en forma programada, con base en
las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo; de
igual manera, señala las atribuciones de cada una de las dependencias y secretarias.
Respecto a que el marco jurídico del CC debía articularse sectorialmente y se le debe dar
importancia a los marcos estatales y planes de acción locales de adaptación y mitigación; la
LOAPF establece que las dependencias y entidades conducirán sus actividades en forma
programada, con base en las políticas para el logro de los objetivos y prioridades del Plan
Nacional de Desarrollo. De igual manera, señala las atribuciones de cada una de las
dependencias y secretarías; donde se menciona que será la SEMARNAT125 la encargada de
formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales, siempre que no estén
125
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153.pdf
66
encomendados expresamente a otra dependencia, así como en materia de ecología, saneamiento
ambiental, agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera, con la
participación que corresponda a otras dependencias y entidades; así mismo administrará y
regulará el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales de la
federación, con excepción del petróleo y todos los carburos de hidrógenos líquidos, sólidos y
gaseosos, así como minerales radioactivos, establecerá leyes y normas oficiales mexicanas sobre
la preservación y restauración de la calidad del medio ambiente; Intervenir en foros
internacionales respecto de las materias competencias de la Secretaria con la participación que
corresponda a la Secretaria de Relaciones Exteriores y proponer a ésta la celebración de tratados
y acuerdos internacionales. Así también promoverá el ordenamiento ecológico del territorio
nacional, en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales y particulares y
conducirá las políticas nacionales sobre cambio climático y sobre protección de la capa de ozono.
Finalmente menciona que la SEMARNAT elaborará y aplicará en coordinación con las Secretarías
de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; de Salud; de Comunicaciones
y Transportes; de Economía; de Turismo; de Desarrollo Social; de Gobernación; de Marina; de
Energía; de Educación Pública; de Hacienda y Crédito Público; y de Relaciones Exteriores, las
políticas públicas encaminadas al cumplimiento de las acciones de mitigación y adaptación que
señala la Ley General de Cambio Climático.
Cabe resaltar que dicha Ley faculta a la SEMARNAT para administrar los recursos naturales en el
territorio nacional, para conducir las políticas de CC, promover la participación de la sociedad y los
sectores gubernamentales y elaborar con la CICC las políticas sobre este tema; pero así mismo
establece que la SEMARNAT no administrará los combustibles fósiles como es el caso del gas
natural y del petróleo; principales apartadores de las emisiones de CO2 a la atmosfera,
provocadoras del efecto invernadero y por ende del CC. En este sentido, La Ley de
Aprovechamiento de Energías Renovables señala, que será el ejecutivo federal quien diseñará e
instrumentará las políticas y medidas, a través de la SENER para fomentar fuentes de energías
renovables y promover la mitigación de GEI. Por su parte, la Ley General de Equilibrio Ecológico
señala que es obligación del Estado la preservación y restauración del equilibrio ecológico y
protección al ambiente y su reglamento, dividen tareas, establecen roles, sanciones,
procedimientos, etc. en la materia de medio ambiente.
Por otro lado, en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y su reglamento,
los cuales hablan de la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como de la
protección al ambiente en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su
67
soberanía y jurisdicción. Señalan también las definiciones de los problemas ambientales, como es
el caso del CC.
Así también, afirma que son facultades de la federación la formulación y conducción de la política
ambiental nacional, y finalmente cómo se podrán determinar las directrices y principios técnicos,
que permitan uniformar y homologar la información para la integración de las bases de datos en el
país, así como los mecanismos de coordinación para actualizar la información anualmente. En
está ley se señala son facultades de la federación y de los gobiernos locales, la formulación y
ejecución de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático. De igual manera afirma que
debe incentivarse a quien proteja el ambiente, promueva o realice acciones de mitigación y
adaptación a los efectos del CC y aproveche de manera sustentable los recursos naturales.
Finalmente dicta que las autoridades de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los
Municipios, en la esfera de su competencia, deberán de evitar los asentamientos humanos en
zonas donde las poblaciones se expongan al riesgo de desastres por impactos adversos del CC.
En cuanto a la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la
Transición Energética y su reglamento, se señala que será el Ejecutivo Federal quien diseñará e
instrumentará las políticas y medidas para facilitar el flujo de recursos derivados de los
mecanismos internacionales de financiamiento relacionados con la mitigación del CC, y que la
Secretaria de Energía será la que promoverá la utilización de fuentes de energía para la
generación renovable.
El 6 de junio de 2012, por decreto presidencial se expidió la Ley General de Cambio Climático
(LGCC), la cual entró en vigor el 10 de octubre del mismo año.126 La LGCC cuenta con 116
artículos y 10 artículos transitorios. La LGCC, es de orden público, interés general y observancia
en todo el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción
y establece disposiciones para enfrentar los efectos adversos del CC. Es reglamentaria de las
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de
protección al ambiente, desarrollo sustentable, preservación y restauración del equilibrio
ecológico.127
126
DOF 06-06-2012, Ley General de Cambio Climático, Cámara de diputados del H. Congreso de la Unión, México, junio 2012, pág. 1 127
Ibídem.
68
En su artículo 2° se afirma que la ley tiene por objeto128:
“Garantizar el derecho a un medio ambiente sano y establecer la concurrencia de
facultades de la federación, las entidades federativas y los municipios en la
elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al CC y la mitigación
de emisiones de GEI y compuestos de efecto invernadero; así como regular las
emisiones de gases, las acciones para la mitigación y adaptación al CC; reducir la
vulnerabilidad de la población y los ecosistemas del país frente a los efectos adversos
del CC, así como crear y fortalecer las capacidades nacionales de respuesta al
fenómeno; fomentar la educación, investigación, desarrollo y transferencia de
tecnología e innovación y difusión en materia de adaptación y mitigación al CC;
establecer las bases para la concertación con la sociedad, y promover la transición
hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono”.
En cuanto a las atribuciones que la LGCC otorga a la federación, éstas serán ejercidas por el
Poder Ejecutivo Federal a través de las dependencias y entidades que integran la administración
pública federal centralizada y paraestatal, de conformidad con las facultades que les confiere esta
ley, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales y demás disposiciones jurídicas aplicables.129
Por otro lado, por medio de la presente ley, se transforma al Instituto Nacional de Ecología en el
Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) como un organismo público
descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y
autonomía de gestión, sectorizado en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de
conformidad con las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.130 Se cree
que el cambio de nombre refleja el interés y compromiso por parte de las autoridades para
entender qué es el CC, es decir saber como combatirlo.
De este modo, el INECC tiene por objeto131:
Coordinar y realizar estudios y proyectos de investigación científica o tecnológica con instituciones académicas, de investigación, públicas o privadas, nacionales o extranjeras en materia de CC, protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico;
Brindar apoyo técnico y científico a la secretaría para formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de equilibrio ecológico y protección del medio ambiente;
128
Ibíd. 2. 129
Ibíd. 4. 130
Ibíd. 9. 131
Ibíd. 10.
69
Promover y difundir criterios, metodologías y tecnologías para la conservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales;
Coadyuvar en la preparación de recursos humanos calificados, a fin de atender la problemática nacional con respecto al medio ambiente y el CC;
Realizar análisis de prospectiva sectorial, y colaborar en la elaboración de estrategias, planes, programas, instrumentos y acciones relacionadas con el desarrollo sustentable, el medio ambiente y el CC, incluyendo la estimación de los costos futuros asociados al CC, y los beneficios derivados de las acciones para enfrentarlo;
Evaluar el cumplimiento de los objetivos de adaptación y mitigación previstos en esta Ley, así como las metas y acciones contenidas en la ENCC, el PECC y los programas de las entidades federativas a que se refiere este ordenamiento, y
Emitir recomendaciones sobre las políticas y acciones de mitigación o adaptación al CC, así como sobre las evaluaciones que en la materia realizan las dependencias de la administración pública federal centralizada y paraestatal, de las entidades federativas y de los municipios.
En cuanto a la evaluación de la política nacional de CC, la presente ley dicta que podrá realizarse
por la Coordinación de Evaluación132 o a través de uno o varios organismos independientes. Los
organismos evaluadores independientes que podrán participar serán instituciones de educación
superior, de investigación científica u organizaciones no lucrativas. Cuando las evaluaciones se
lleven a cabo por un organismo distinto de la coordinación, ésta emitirá la convocatoria
correspondiente y designará al adjudicado y resolverá lo conducente en términos de las
disposiciones jurídicas que resulten aplicables.133 Cabe mencionar que a la fecha ya se cuenta
con la convocatoria abierta para realizar la próxima evaluación.
De igual forma la LGCC expone los principios bajo los que se regirá la política nacional de CC, y
éstos son134:
1. Sustentabilidad en el aprovechamiento o uso de los ecosistemas y los elementos naturales que los integran;
2. Corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad en general, en la realización de acciones para la mitigación y adaptación a los efectos adversos del CC;
3. Precaución, cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, la falta de total certidumbre científica no deberá utilizarse como razón para posponer las medidas de mitigación y adaptación para hacer frente a los efectos adversos del CC;
4. Prevención, considerando que ésta es el medio más eficaz para evitar los daños al medio ambiente y preservar el equilibrio ecológico ante los efectos del CC;
5. Adopción de patrones de producción y consumo por parte de los sectores público, social y privado para transitar hacia una economía de bajas emisiones en carbono;
6. Integralidad y transversalidad, adoptando un enfoque de coordinación y cooperación entre órdenes de gobierno, así como con los sectores social y privado para asegurar la instrumentación de la política nacional de CC;
132
La Coordinación de Evaluación se integrará por el titular del INECC y seis consejeros sociales, representantes de la comunidad científica, académica, técnica e industrial, con amplia experiencia en materia de medio ambiente, particularmente en temas relacionados con el CC. 133
Ibíd. 14. 134
Ibíd. 15.
70
7. Participación ciudadana, en la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de la Estrategia Nacional, planes y programas de mitigación y adaptación a los efectos del CC;
8. Responsabilidad ambiental, quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar al medio ambiente, estará obligado a prevenir, minimizar, mitigar, reparar, restaurar y, en última instancia, a la compensación de los daños que cause;
9. El uso de instrumentos económicos en la mitigación, adaptación y reducción de la vulnerabilidad ante el CC incentiva la protección, preservación y restauración del ambiente; el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, además de generar beneficios económicos a quienes los implementan;
10. Transparencia, acceso a la información y a la justicia, considerando que los distintos órdenes de gobierno deben facilitar y fomentar la concientización de la población, poniendo a su disposición la información relativa al cambio climático y proporcionando acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos pertinentes atendiendo a las disposiciones jurídicas aplicables;
11. Conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, dando prioridad a los humedales, manglares, arrecifes, dunas, zonas y lagunas costeras, que brindan servicios ambientales, fundamental para reducir la vulnerabilidad, y
12. Compromiso con la economía y el desarrollo económico nacional, para lograr la sustentabilidad sin vulnerar su competitividad frente a los mercados internacionales.
En cuanto a la adaptación, la ley señala, que la política nacional de adaptación frente al CC se
sustentará en instrumentos de diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación
y evaluación, tendrá como objetivos:
1. Reducir la vulnerabilidad de la sociedad y los ecosistemas frente a los efectos del CC; 2. Fortalecer la resiliencia y resistencia de los sistemas naturales y humanos; 3. Minimizar riesgos y daños, considerando los escenarios actuales y futuros del CC; 4. Identificar la vulnerabilidad y capacidad de adaptación y transformación de los sistemas
ecológicos, físicos y sociales y aprovechar oportunidades generadas por nuevas condiciones climáticas;
5. Establecer mecanismos de atención inmediata y expedita en zonas impactadas por los efectos del CC como parte de los planes y acciones de protección civil, y
6. Facilitar y fomentar la seguridad alimentaria, la productividad agrícola, ganadera, pesquera, acuícola, la preservación de los ecosistemas y de los recursos naturales.
Por su parte la política nacional de mitigación, deberá incluir, a través de los instrumentos de
planeación, política y los instrumentos económicos previstos en la presente ley, un diagnóstico,
planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación de las emisiones nacionales.
Esta política deberá establecer planes, programas, acciones, instrumentos económicos, de
política y regulatorios para el logro gradual de metas de reducción de emisiones específicas, por
sectores y actividades tomando como referencia los escenarios de línea base y líneas de base por
sector que se establezcan en los instrumentos previstos por la presente ley, y considerando los
71
tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano en materia de CC.135 Los objetivos de
las políticas públicas para la mitigación son136:
1. Promover la protección del medio ambiente, el desarrollo sustentable y el derecho a un medio ambiente sano a través de la mitigación de emisiones;
2. Reducir las emisiones nacionales, a través de políticas y programas, que fomenten la transición a una economía sustentable, competitiva y de bajas emisiones en carbono, incluyendo instrumentos de mercado, incentivos y otras alternativas que mejoren la relación costo- eficiencia de las medidas específicas de mitigación, disminuyendo sus costos económicos y promoviendo la competitividad, la transferencia de tecnología y el fomento del desarrollo tecnológico;
3. Promover de manera gradual la sustitución del uso y consumo de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía, así como la generación de electricidad a través del uso de fuentes renovables de energía;
4. Promover prácticas de eficiencia energética, el desarrollo y uso de fuentes renovables de energía y la transferencia y desarrollo de tecnologías bajas en carbono, particularmente en bienes muebles e inmuebles de dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, de las entidades federativas y de los municipios;
5. Promover de manera prioritaria, tecnologías de mitigación cuyas emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero sean bajas en carbono durante todo su ciclo de vida;
6. Promover la alineación y congruencia de los programas, presupuestos, políticas y acciones de los tres órdenes de gobierno para frenar y revertir la deforestación y la degradación de los ecosistemas forestales;
7. Medir, reportar y verificar las emisiones; 8. Reducir la quema y venteo de gas para disminuir las pérdidas en los procesos de
extracción y en los sistemas de distribución y garantizar al máximo el aprovechamiento del gas en instalaciones industriales, petroleras, gaseras y de refinación;
9. Promover el aprovechamiento del gas asociado a la explotación de los yacimientos minerales de carbón;
10. Promover la cogeneración eficiente para evitar emisiones a la atmósfera; 11. Promover el aprovechamiento del potencial energético contenido en los residuos; 12. Promover el incremento del transporte público, masivo y con altos estándares de
eficiencia, privilegiando la sustitución de combustibles fósiles y el desarrollo de sistemas de transporte sustentable urbano y suburbano, público y privado;
13. Desarrollar incentivos económicos y fiscales para impulsar el desarrollo y consolidación de industrias y empresas socialmente responsables con el medio ambiente;
14. Promover la canalización de recursos internacionales y recursos para el financiamiento de proyectos y programas de mitigación de gases y compuestos efecto invernadero en los sectores público, social y privado;
15. Promover la participación de los sectores social, público y privado en el diseño, la elaboración y la instrumentación de las políticas y acciones nacionales de mitigación, y
16. Promover la competitividad y crecimiento para que la industria nacional satisfaga la demanda nacional de bienes, evitando la entrada al país, de productos que generan emisiones en su producción con regulaciones menos estrictas que las que cumple la industria nacional.
Por medio de la LGCC se crea el Fondo para el Cambio Climático con el objeto de captar y
canalizar recursos financieros públicos, privados, nacionales e internacionales, para apoyar la
135
Ibíd. 19. 136
Ibíd. 21.
72
implementación de acciones para enfrentar el cambio climático. Las acciones relacionadas con la
adaptación serán prioritarias en la aplicación de los recursos del fondo137. Finalmente cabe
señalar que toda persona tendrá derecho a que las autoridades en materia de CC, así como la
Comisión, el Consejo y el Sistema de Información sobre el Cambio Climático pongan a su
disposición la información que les soliciten en los términos previstos por las leyes.
Cabe mencionar que, en cuanto a la características que acordaron los expertos, de que el marco
jurídico en materia de CC; debía contener la normatividad requerida para su debida observancia y
cumplimiento, se observa que la LGCC hasta la fecha carece de un reglamento; según datos de
un estudio del Senado de la República señalan qué leyes permanecieron sin reglamento de
septiembre de 2006 al mes de noviembre de 2013, se indica, en cuanto al plazo para la emisión
del reglamento de la LGCC, que el Ejecutivo Federal publicará las disposiciones para la operación
y administración del Registro o cualquier otra disposición necesaria para la aplicación de esta ley
dentro de los doce meses siguientes a la publicación de esta ley en el Diario Oficial de la
Federación; lo cual sucedió en octubre de 2013 sin que el reglamento allá sido expedido138, lo cual
impide la operativización de la misma, ya que éste establece los detalles necesarios para la
aplicación de la Ley. Cabe mencionar que la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, publicó a
finales de febrero de 2014, entre los títulos de los anteproyectos una propuesta de decreto por el
que se expide el Reglamento de la Ley General de Cambio Climático en materia de Registro
Nacional de Emisiones139.
Así mismo, en cuanto a que el marco jurídico del CC debía ser cumplible y alcanzable en todo el
territorio nacional; por decreto oficial, la LGCC, es de orden público, interés general y observancia
en todo el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción
y establece disposiciones para enfrentar los efectos adversos del CC; sin embargo no es
cumplible ya que carece de un reglamento; lo cual se relaciona con la última característica que
cuente con leyes y reglamentos; sin embrago, como ya se mencionó, la ausencia de un
reglamento impide que todas las disposiciones de la ley puedan llevarse a cabo; cuando no hay
un reglamento, la ley puede convertirse en letra muerta porque no hay un aparato institucional que
apoye al aparato legislativo, que en este caso es una ley.
Como se observa, pese que el marco jurídico del CC es de alcance nacional, se articula
sectorialmente, y se le da importancia a los marcos estatales y planes de acción locales, al no
137
Ibíd. 34 138
http://www.senado.gob.mx/images/doctos/REGLAMENTOS_2013.pdf 10/12/13. 139
http://normatecambiental.org/2014/03/11/cofemer-publica-anteproyectos-y-mia-tramitados-en-febrero/ 07/05/14.
73
contener la normatividad requerida para su debida observancia y cumplimiento, este se vuelve
incumplible e inalcanzable en todo el territorio nacional.
Hay que recalcar la importancia de contar con una La Ley General de Cambio Climático, ya que
es a través de ésta, que se gestiona el tema; por medio de la elaboración de políticas, la
regulación de emisiones, diseño de acciones de mitigación y adaptación al CC, fortalecer la
resilencia, gestión de riesgos, y generación, actualización e información sobre el CC; sin embargo
algunas disposiciones de esta Ley no se pueden llevar a acabo mientras permanezca sin un
reglamento que respalde su aplicación.
Finalmente, es preciso destacar la importancia del marco jurídico, ya que es a través de este que
el mismo Estado toma forma, adquiere obligaciones y derechos, al igual que a los ciudadanos que
rige a lo largo del territorio mexicano. En este sentido, nuestra Carta Magna ordena que toda
persona tenga derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar, y que será el
Estado el que garantice este derecho, el cual será incluido en los Planes Nacionales de
Desarrollo. Lo anterior denota que sin importar los intereses de las elites de Sistema Político, es
obligación del estado garantizar este derecho. Así también, La Ley de Planeación es un medio
para el desempeño del Estado, ya que ésta tiene como propósito la transformación de la realidad
de México como un país democrático e incluyente. En este sentido, la SHCP funge como la
coordinadora de todas las actividades del Plan Nacional de Desarrollo cada sexenio, tomando en
cuenta las propuestas que emerjan de las diferentes dependencias y organizaciones de la APF;
finalmente dicta que los problemas prioritarios serán abordados por medio de Programas
Especiales y la creación de Comisiones Intersecretariales, a través del ejecutivo, cuando sean
necesarias para elaborarlos. De esta forma, el problema del CC está especificado en la Ley de
Planeación como un problema prioritario, que será gestionado por medio del PECC, el cual fue
elaborado por la CICC.
4.2 Creación de capacidades de locales de respuestas de adaptación al
CC
El segundo atributo elegido por los expertos fue la creación de capacidades de adaptación para el
CC.
Durante el gobierno de Calderón, México presentó el PND 2007-2012, el cual contempló por
primera vez, líneas de acción en materia de mitigación y adaptación al CC; dedicando el objetivo
74
11 del mismo a impulsar medidas de adaptación a los efectos del CC; para lo cual se dijo sería
necesario desarrollar capacidades preventivas y de respuesta ante los impactos adversos
previsibles, como son: 1. promover la inclusión de los aspectos de adaptación al CC en la
planeación y quehacer de los distintos sectores de la sociedad; 2. desarrollar escenarios
climáticos regionales de México; 3. evaluar los impactos, vulnerabilidad y adaptación al CC en
diferentes sectores socioeconómicos y sistemas ecológicos; y 4. promover la difusión de
información sobre los impactos, vulnerabilidad y medidas de adaptación al CC140.
De igual manera en el PND 2007-2012 se contempló, por primera vez, el tema de la adaptación
en la planeación y quehacer de México; de esta forma, se recopilo información, generaron
escenarios, se hicieron evaluaciones y se promovieron cambios para la realización tanto de
programas locales como federales para la gestión del problema y la creación tanto del PECC
como de los PEACC. En términos generales se cumple con la característica de que el atributo de
creación de capacidades de adaptación para el CC, debía basarse en las condiciones,
capacidades y circunstancias de cada región.
Por otro lado, existe un marco jurídico que en cuanto a la creación de capacidades de adaptación
señala; en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se faculta a la SEMARNAT para
elaborar y aplicar en coordinación con las SAGARPA, SS, SCT, SE, SECTUR, SEDESOL,
SEGOB,SEMAR, SENER, SEP, SHCP y SRE, las políticas públicas encaminadas al
cumplimiento de las acciones de mitigación y adaptación que señala la Ley General de Cambio
Climático; a su vez ésta última, señala que, tiene por objeto reducir la vulnerabilidad de la
población y los ecosistemas del país frente a los efectos adversos del CC y fortalecer las
capacidades nacionales de respuesta al fenómeno; así como fomentar la educación,
investigación, desarrollo y transferencia de tecnología e innovación y difusión en materia de
adaptación y mitigación al CC y establecer las bases para la concertación con la sociedad en
cuanto al tema. De igual manera, entre los principios que la rigen, enuncia que habrá una
corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad en general, en la realización de acciones para la
mitigación y adaptación a los efectos adversos del CC; existirá precaución, cuando haya amenaza
de daño grave o irreversible, la falta de total certidumbre científica no deberá utilizarse como razón
para posponer las medidas de mitigación y adaptación para hacer frente a los efectos adversos
del CC; habrá integralidad y transversalidad, adoptando un enfoque de coordinación y
cooperación entre órdenes de gobierno, así como con los sectores social y privado para asegurar
la instrumentación de la política nacional de CC; y habrá participación ciudadana, en la
140
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/sustentabilidad-ambiental/cambio-climatico.html 29/12/13.
75
formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de la Estrategia Nacional, planes y programas de
mitigación y adaptación. Finalmente la Ley General de Cambio Climático señala que en cuento a
adaptación se reducirá la vulnerabilidad de la sociedad y los ecosistemas frente a los efectos del
CC; se fortalecerá la resiliencia y resistencia de los sistemas naturales y humanos; se minimizarán
riesgos y daños, considerando los escenarios actuales y futuros del CC; se identificará la
vulnerabilidad y capacidad de adaptación y transformación de los sistemas ecológicos, físicos y
sociales y aprovechar oportunidades generadas por nuevas condiciones climáticas; se
establecerán mecanismos de atención inmediata y expedita en zonas impactadas por los efectos
del CC como parte de los planes y acciones de protección civil, y se facilitará y fomentará la
seguridad alimentaria, la productividad agrícola, ganadera, pesquera, acuícola, la preservación de
los ecosistemas y de los recursos naturales. Finalmente la LGCC faculta al INEC, a través de la
Coordinación del Programa de Cambio Climático, para asesora técnicamente a las Entidades
Federativas en la elaboración de los Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático.
Los PEACC toman en cuenta las principales características sociales, económicas y ambientales
de cada estado; las metas y prioridades de los planes de desarrollo estatales; el inventario estatal
de emisiones de GEI; los escenarios de emisiones de GEI y de cambio climático a nivel regional;
de esta manera, se identifican acciones y medidas para reducir la vulnerabilidad ante los impactos
del cambio climático y las emisiones de GEI de los sistemas naturales y humanos de interés para
el Estado. Con la elaboración de los PEACC, se apoya el desarrollo de capacidades y se busca
mejorar la percepción pública acerca de la mitigación de emisiones de GEI, de los impactos,
vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en el ámbito estatal y municipal.
En relación a lo anterior, en cuanto a la característica de que la creación de capacidades de
adaptación para el CC debía basarse en las condiciones, capacidades y circunstancias de cada
región, se piensa que en lo formal, ha sido cumplida ya que los PEACC toman en cuenta las
principales características sociales, económicas y ambientales de cada estado; las metas y
prioridades de los planes de desarrollo estatales; el inventario estatal de emisiones de GEI; los
escenarios de emisiones de GEI y del CC a nivel regional; identificando las acciones y medidas
necesarias para reducir la vulnerabilidad ante los impactos del CC y las emisiones de GEI de los
sistemas naturales y humanos, que son de interés para el Estado. Con base a lo anterior se
mantiene actualizado el Inventario de emisiones de GEI a nivel nacional, lo cual permite definir las
prioridades y acciones que son necesarias.
Por su parte, la Estrategia Nacional de Cambio Climático esboza las necesidades del país para
avanzar en la construcción de capacidades de adaptación. En cuanto a los elementos necesarios
para la adaptación al CC menciona que se han identificado seis áreas para la construcción de
76
capacidades de adaptación, las cuales son: 1. gestión de riesgos hidrometeorológicos y manejo
de recursos hídricos; 2. biodiversidad y servicios ambientales; 3. agricultura y ganadería; 4.zona
costera; 5. asentamientos humanos; y 6.generación y uso de energía. Así también, se afirma que
la construcción de capacidades de adaptación frente al CC, requiere de la integración y
coordinación de disciplinas, instituciones y grupos de expertos.
Señala que las políticas públicas deberán considerar posicionar la actual capacidad de respuesta
ante los impactos de la variabilidad climática, como plataforma para el desarrollo de capacidades
de adaptación frente a los efectos del CC; identificar oportunidades para la convergencia de
esfuerzos intersectoriales; revisar las políticas y prioridades de asignación del gasto público para
enfatizar la prevención; promover acciones de reducción de la vulnerabilidad, disminución del
riesgo y generación de estrategias de adaptación en los planes de desarrollo regional, estatal y
municipal, y diseñar una estrategia de comunicación y educación que difunda los resultados de las
investigaciones, involucre a la sociedad y consolide su participación en el diseño de acciones
preventivas y correctivas.
En el Programa Especial de Cambio Climático, PEACC, se menciona que se debe abordar los
objetivos de fortalecimiento de capacidades de personas, sus bienes, de infraestructura y de los
ecosistemas ya que esto conlleva una oportunidad para alinear las políticas públicas en materia
de adaptación. Así mismo, identifica la necesidad de desarrollar una gestión integral de riesgos,
en particular de aquellos relacionados con fenómenos hidrometeorológicos extremos. Expone
que los sistemas que permitirán consolidar las capacidades de adaptación a las condiciones
climáticas cambiantes son: 1. el Sistema Nacional de Protección Civil reestructurado a fondo, bajo
un enfoque de gestión integral de riesgo y un enfoque precautorio de largo plazo, para minimizar
el impacto no sólo de la variabilidad natural del clima sino también los efectos crecientes del CC;
2. el Sistema de Ordenamiento de Asentamientos Humanos reestructurado a fondo, bajo un
enfoque de regiones sustentables, que incluya la reubicación de los sistemas humanos más
expuestos a riesgo; 3. Sistema de Defensa Costera para todas las infraestructuras y los sistemas
humanos, que asimile una elevación del nivel del mar que, para 2050, podría ser de 20 cm en
promedio; y finalmente 4. el Sistema Nacional de Planeación del Desarrollo que incluya, entre sus
instrumentos fundamentales, la ordenación del territorio y el ordenamiento ecológico, así como la
planeación de la evolución espacial de las actividades productivas y del aprovechamiento de los
recursos naturales, bajo un enfoque de integridad de los ecosistemas, y preservación de los
servicios ambientales.
Dicho lo anterior, se piensa que el gobierno diseña sus acciones en cuanto a CC, con base a los
escenarios estatales, por medio de los cuales el gobierno federal puede mantener actualizado el
77
Inventario de emisiones de GEI a nivel nacional, lo cual permite definir las prioridades y diseñar
acciones que son necesarias, tomando en cuenta las condiciones, capacidades y circunstancias
de cada región.
4.3 Recursos económicos para el CC
Este atributo fue el tercero elegido por los expertos; los recurso se encuentran sometidos a la
transparencia y rendición de cuentas por medio de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública ya que en principio dicha Ley reconoce y regula el derecho individual al
acceso a la información de las instituciones y organismos del Estado; se aplicará a los 3 poderes
de gobierno, en todos sus niveles, así como a organismos autónomos, universidades o cualquier
persona que reciba recursos públicos, sin embargo, la misma Ley afirma en sus artículos 13 y 14
que se mantendrá como información reservada, o secreta, aquella cuya revelación pueda suponer
un daño a las funciones del Estado o a las personas, además, de aquella que haya sido
declarada como tal por una legislación específica141. Con el objetivo de mejorar la transparencia
de los recursos asignados al combate del cambio climático, en enero de 2012 se publicó en
el Diario Oficial Federación una adición a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, que establece la obligación de incluir en el Presupuesto de Egresos de la Federación
un anexo transversal con las previsiones de gasto que corresponda a la mitigación del cambio
climático. En el mismo deberán presentarse los Programas Presupuestarios, componentes de
éstos y/o Unidades Responsables, cuyos recursos son destinados a obras, acciones y servicios
para este fin142. De esta manera el Estado estará rindiendo cuentas en tanto que estará
informando y explicando a los ciudadanos las acciones realizadas por su gobierno.
Por otro lado, datos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) y de la SEMARNAT;
exponen que los efectos del CC en la forma de fenómenos meteorológicos extremos, impactan la
economía y las finanzas públicas debido a su potencial para disminuir o debilitar la capacidad
productiva, principalmente mediante la afectación de los activos, ya sean materiales o humanos.
En el caso de los activos materiales destaca la destrucción de infraestructura como los caminos,
las carreteras, las escuelas, las viviendas y los muebles y enseres domésticos; otros activos
incluyen las cosechas y el ganado. En el caso de los recursos humanos, los costos vienen dados
por la pérdida de vidas y el deterioro de la salud de las personas por enfermedades como malaria,
141
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf 28/jun/2014 142
http://las10faltantes.com/lasdiez2014/?page_id=359
78
dengue y cólera143. De este modo se estima que los costos que conlleva el CC son de un 6.2 %
del PIB por año, mientras que los costos que implican las medidas de mitigación podrían alcanzar
hasta un 2.2 %, es decir, los costos del CC son casi tres veces superiores a los costos de
mitigación144.
En cuanto al los recursos económicos dados por el Estado para la atención del CC, se observa
que, en general, ha habido incrementos significativos en el monto otorgado. Destaca el
presupuesto otorgado al FONDEN ya que los incrementos que ha tenido se deben a desastres
naturales significativos, los cuales han aumentado en intensidad los últimos años. Al respecto se
piensa, que mientras el Estado no invierta en acciones preventivas en varias escalas,
promoviendo la adaptación; el gasto público destinado a la atención de emergencias seguirá
incrementado y representando un impacto en nuestro PIB; de esta forma, el Estado deberá
desarrollara una gestión del riego integral que abarque la prevención, atención y rehabilitación de
las zonas más afectadas.
Dicho lo anterior, debe tenerse presente que el CC afecta negativamente tanto al ingreso como al
gasto. Por un lado, en el caso de los ingresos la recaudación podría verse afectada por una baja
en el PIB; y por otro lado en el caso del gasto deben reconocerse dos vertientes. La primera, el
gasto vinculado a los desastres naturales asociados con el CC destinado principalmente a la
reparación de daños económicos, sociales y de salud pública que puedan suscitarse. En este
caso, uno de los instrumentos presupuestales principales ha sido el Fondo de Desastres
Naturales (FODEN) quien es el encargado de restaurar la infraestructura pública y las viviendas
de la población de bajos ingresos que resulten afectadas como consecuencia de un desastre
natural; el otro instrumento es el Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN)
quien tiene a su cargo actividades preventivas, la atención de la población afectada por desastres
naturales, daños causados al sector agropecuario y reposición de viviendas145. La segunda
vertiente se relaciona con la Estrategia Federal para la Mitigación y Adaptación al Cambio
Climático, actualmente representada por dos programas presupuestarios: el Programa Especial
de Cambio Climático y el Programa de Mitigación y Adaptación del Cambio Climático.
En cuanto a la característica que debe cumplir este atributo de que estos recursos deben ser
suficientes, se observa que hubo un aumento general en el presupuesto asignado a la atención
143
CEFP, Cambio climático y finanzas públicas en México, Cámara de Diputados del H congreso de la Unión, XLI Legislatura, México, 2011, pág. 1. 144
Ibíd. 2. 145
www.proteccioncivil.gob.mx/work/models/ProteccionCivil/Resource/460/2/images/PresentacionFONDENReconstruccion.pdf 03/nov/2013.
79
del CC, sin embargo, este aumento no fue igual para los casos analizados; para el tema de
atención de desastre naturales, se observa que tuvo el mayor incremento presupuestal en
comparación con los demás casos analizados, alcanzando su mayor presupuesto en 2011 con un
incremento significativo del 6566.67%, sin embargo si se compara este incremento con el
asignado a la prevención de desastres naturales se observa, que fue en 2008 cuando tuvo su
mayor incremento presupuestal con un 209.28%; en este sentido, existe una gran diferencia
presupuestal entre el Fondo destinado para la atención de desastre y el destinado para la
prevención de los mismos, recibiendo el primero un 6357.39% en comparación con el segundo.
En este sentido se cree que los fondos de la prevención de desastres no son suficientes si se les
compara con los de la atención.
Lo anterior se observa si se analiza que, en cuanto al FONDEN, del año 2007 al 2008 hubo un
incremento en el presupuesto de 10.54%, del 2008 al 2010 no hubo ningún incremento, sin
embargo para 2011 hay un incremento del 6566.67%, finalmente, en 2012 hay un decremento del
47.4% (véase tabla 6). En este sentido, se deben tomar en cuenta que los recursos varían de
acuerdo con su utilización. Por ello, en los últimos años debido a la intensidad de los fenómenos
naturales que se han presentado en el país, sobre todo de índole hidrometeorológicos, ha sido
necesario recurrir a ampliaciones con ingresos excedentes para poder hacer frente a los efectos,
cada vez más devastadores146. Cabe mencionar que en 2010 el Director Nacional de la Cruz Roja
Mexicana, Daniel Goñi, señaló que de los últimos 100 años, 2010 ha sido el más devastador en
materia de desastres naturales147 hecho que confirmó en 2011 la Coordinadora General de
Protección Civil en México, Laura Gurza quien afirmó que tres de los 10 desastres más costosos
de los últimos 30 años en México, ocurrieron en el 2010: los ciclones tropicales Alex, Karl y
Matthew, así como las inundaciones registradas en el sureste del país, lo cual representó un
aumento en daños y pérdidas148, lo cual se convirtió en un incremento en el presupuesto.
Respecto al presupuesto asignado al FOPREDEN, en 2008 tuvo su mayor incremento
presupuestal durante el sexenio de Calderón con un 209.28% respecto a 2007, los siguientes
años no hubo ningún incremento, sino hasta 2012 cuando se le dio un 3.5% más respecto a
2011.
146
Las reglas establecen que antes de repartir los excedentes, el FONDEN tiene prioridad. En la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en su artículo 37 dispone que las previsiones en el PEF para desastres naturales no podrán ser inferiores a una cantidad equivalente a 0.4% del gasto programable. 147
http://mexico.cnn.com/nacional/2010/10/08/la-cruz-roja-dice-que-2010-es-el-ano-mas-caotico-en-desastres-naturales 24/11/13. 148
http://mexico.cnn.com/nacional/2011/05/07/los-desastres-de-2010-en-mexico-costaron-mas-que-el-terremoto-de-1985 24/11/13
80
Respecto a la suficiencia de los recursos económicos de los programas presupuestales, el PECC
tuvo dos incrementos significativos en los años 2009 y 2010; sin embargo, para 2011 el
presupuesto sufrió también un decremento del 88.41%; así mismo el otro programa existente,
PMyACC, parece haber desaparecido para el año 2013. Debido a lo anterior se piensa que si
bien hubo un incremento en el PECC este no ha sido constante por lo cual no se puede aseverar
si los recursos han sido suficientes para la operación del mismo. El PECC comienza a recibir
dinero a partir de 2008 con 11 millones 740 mil pesos, cifra que tuvo un incremento del 73% para
2009, otro incremento de 380.65% en 2010; sin embargo, para 2011 el presupuesto había sufrido
un decremento del 88.41% y otro más del 14.85% para el 2012. El segundo programa
presupuestario el PMACC, recibió por primera vez presupuesto en 2012 por lo que no podemos
estudiar su evolución en el sexenio de Calderón. Sin embargo, se buscó dicho programa en el
presupuesto de 2013; sin embargo la clave presupuestal que le había sido asignada (U022) ahora
pertenece a otro programa.149
Finalmente, en cuanto al presupuesto asignado a las organizaciones que atienden y estudian al
CC, Se piensa que debe tomarse en cuenta el presupuesto asignado a la SEMARTNAT y al
INECC, dado que son las organizaciones encargadas de atender y estudiar los problemas
ambientales y al problema del CC en particular. Se observa que hubo un aumento de
presupuesto todos los años y éste ha sido asignado de acuerdo al gasto anual de ambas
organizaciones por lo que se piensa le son otorgados los recursos suficientes para su operación;
en este sentido debe tomarse en cuanta que en el presupuesto asignado a cada una de ella se
incluyen salarios, papelería, mantenimiento, etc. En cuanto a la primera, se observa que ha
habido un aumento de presupuesto todos los años, sin embargo, el año con más aumento fue
2008, con un incremento del 34.68% y el año con menor incremento de 2010 con un 2.61%. El
INECC por su lado, también tuvo un incremento en su presupuesto año con año, siendo el año
con mayor incremento 2011 con un 20.74% respecto a 2010.
Tabla 6. Presupuesto asignado al CC 2007-2012
Año FODEN Pesos
FOPREDEN Pesos
SEMARNAT Pesos
INECC Pesos
PECC Pesos
PMACC pesos
2007 135,700,000 97,000,000 29,006,275,388 191,665,411 0 0
2008 150,000,000 300,000,000 39,064,608,200 199,582,520 11,740,000 0
2009 150,000,000 300,000,000 45,059,843,382 226,791,212 20,310,000 0
2010 150,000,000 300,000,000 46,236,202,437 240,420,349 97,620,000 0
2011 10,000,000,000 300,000,000 51,222,023,768 290,289,522 11,310,000 0
2012 5,296,046,130 310,500,000 54,717,658,406 344,318,733 9,630,000 9,632,288
Fuente: Elaboración propia con base a: Presupuesto de egresos de la federación 2007-2012, http://www.ine.gob.mx/ueaaj-presupuesto,
149
www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/Portal 24/11/13
81
www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/Portal/transform.nodo?id=4.0&transformacion=s&excel=n&zip=n¶mts=0=L509400, www.greenpeace.org/mexico/Global/mexico/Docs/2012/Financiando%20el%20cambio%20sin%20cambiar%20el%20clima%20-sectormedioambiente.pdf
Se considera que los recursos están focalizados según la definición de prioridades, debido a que,
como se observa, están asignados a distintas áreas y acciones; es decir, se cuenta con una
partida específica para las organizaciones que atienden y estudian el problema, otra destinada
para la atención y previsión de desastres naturales y finalmente la establecida para el PECC. En
este sentido la prioridad es el FONDEN lo cual se encuentra especificado en el art. 37 de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria donde se afirma que las previsiones en el
Presupuesto de Egresos de la Federación para desastres naturales no podrán ser inferiores a una
cantidad equivalente a 0.4% del gasto programable.
Por otro lado, en cuanto aportaciones internacionales, vale la pena mencionar que de los 8 mil
millones de dólares anuales que de manera aproximada se generan a nivel mundial para hacer
frente al cambio climático, México recibe el 7%; en 2012 los recursos financieros internacionales
recibidos por nuestro país ascendieron a 625.42 millones de dólares150. En la reciente publicación
del Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) se ha identificado que la mayor cantidad de
recursos que recibe México proviene de instituciones financieras multilaterales. También se han
localizado los proyectos actualmente están activos y vigentes y a cuánto ascienden los recursos
que se están operando. El CEMDA señala que dichos recursos son distribuidos de la siguiente
forma: el 51% se asigna al sector forestal, seguido por el 33% para medidas de adaptación, así
como un 7% para transporte, 5% para proyectos de eficiencia energética; un 3% para energías
renovables y el resto para agricultura, desarrollo rural, así como a desarrollo de capacidades151.
Por otro lado se observa que, en cuanto a que deben estar basados en mejores sistemas
tributarios152; existen propuestas, que no han sido implementadas, para mejorarlos; como la hecha
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en México, presentada el 22
de mayo de 2012, con una serie de seis estudios para elaborar una estrategia de crecimiento bajo
en carbono, a mediano y largo plazo, en México.
El reporte buscó realizar un primer análisis de los impactos del CC sobre las finanzas públicas e
identificar algunas opciones y simular sus posibles consecuencias en el contexto de una reforma
150
Climate Funds Update. Global Trends: Fund Size and Spending. Disponible en línea en: http://www.climatefundsupdate.org/global-trends/size-spending 151
Ibíd. 152
Se entiende por Sistema Tributario a la fijación, cobro y administración de los impuestos.
82
fiscal verde en México, para ello se utilizaron datos nacionales e internacionales que
corresponden al período 1980-2010 y consideran variables tales como impuestos, subsidios,
permisos comercializables, políticas de regulación, emisiones de gases de efecto invernadero,
demanda y uso de energía, entre otros. En general se concluye que el CC, desde una óptica
económica, es una externalidad negativa resultado de una falla de mercado global. Ello justifica la
intervención pública como una forma de corregir, amortiguar y/o eliminar estas fallas de mercado y
por tanto la externalidad negativa. De igual forma, se establece que el CC incide, en forma
colateral, sobre las finanzas públicas, a través de sus efectos sobre las actividades económicas y
el bienestar de la población, modificando la base gravable o modificando las prioridades o
incrementando las necesidades de gasto público. En este contexto el PNUD propone una reforma
fiscal verde, que incluya aspectos referidos al cambio climático, y que considere: 1. la eliminación
de subsidios perniciosos para el medio ambiente, así como la reestructuración y/o creación de
impuestos ambientales o impuestos verdes (ello debe incluir explícitamente una parte referida al
CC); y 2. efectos positivos en el desarrollo sostenible y el bienestar de la población tales como
productividad, eficiencia energética y empleo153.
Mientras que en México no se adapten los sistemas tributarios a las realidades impuestas por el
panorama climático venidero, estaremos repitiendo patrones fiscales que desenvoquen en
externalidades negativas y fallas de mercado, de igual forma seguirá habiendo un impacto
negativo sobre las finanzas públicas, a través de los efectos del CC sobre las actividades
económicas y el bienestar de la población.
Finalmente, los expertos sugirieron que estos recursos podrían ser canalizados a través del
Fondo154 de Cambio Climático, definiendo y estableciendo las reglas de operación que les
permitan a los gobiernos locales acceder a ellos; al respecto, el 30 de noviembre de 2012 fue
constituido el fideicomiso "Fondo para el Cambio Climático", en cumplimiento al artículo 9°
transitorio de la Ley General de Cambio Climático; sin embargo, el objetivo del fondo no es
canalizar los recursos, sino el de captar y canalizar recursos financieros públicos, privados,
nacionales e internacionales, para apoyar la implementación de acciones para enfrentar al CC.
Las reglas de operación de dicho Fondo serán emitidas por la CICC al igual que su presupuesto
operativo.
153
http://www.mx.undp.org/content/mexico/es/home/library/environment_energy/finanzas-publicas-y-cambio-climatico-en-mexico/ 29/10/2014 154
Todos los recursos financieros de carácter tributario y no tributario que se generan, obtienen u originan en la producción o prestación de bienes y servicios que las Unidades Ejecutoras o entidades públicas realizan, con arreglo a Ley
83
En relación al Fondo propuesto y al existente, se observa que la principal diferencia es que las
reglas de operación que ha sido propuestas no se enfocan a los gobiernos locales sino más bien,
se encaminan a acciones para la adaptación, atendiendo prioritariamente a los grupos sociales
ubicados en las zonas más vulnerables del país, a proyectos que contribuyan simultáneamente a
la mitigación y adaptación al CC, programas de educación, estudios y evaluaciones en la materia
y a la compra de las reducciones certificadas de emisiones.
Lo anterior podría poner en una desventaja significativa, no solo a los gobiernos locales, si no a
los estados más pobres, de tal suerte que los estados con más recursos podrán acceder al Fondo
en partidas para proyectos, mientras que los pobres recibirán dinero en su mayoría para combatir
la vulnerabilidad a la que están expuestos. Lo anterior podría terminar en meras transferencia
monetarias como las del combate a la pobreza, lo cual realmente no atendería la causa del
problema.
4.4 Políticas públicas para el CC
El atributo de políticas públicas para el CC fue el cuarto atributo propuesto por los expertos. Se
observa, en cuanto a la característica de no ser mediáticas, se considera que si lo son, al respecto
se considera que “las políticas de CC” en tanto que están en el ruedo de las negociaciones
internacionales, son nota periodística, pero no sólo en México, si no alrededor del mundo.
Desde que México firmó, tanto la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC) en 1992 y la ratificó en 1993; como el Protocolo de Kioto en 1997 y lo
ratificó en el 2000; nuestro país ha desarrollado capacidades para cumplir los compromisos
adquiridos y abordar el problema del CC; un ejemplo de ello es que hasta el año 2012, México ha
presentado cinco Comunicaciones Nacionales ante la Convención, y ha mantenido actualizado el
Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero (INEGEI) conforme los lineamientos del
IPCC, lo cual es de gran utilidad, ya que se tiene un registro de los avances en la materia, de las
acciones que se han implementado y de las áreas que se deben fortalecer.
Por otro lado, para fortalecer la implementación de la CMNUCC, por acuerdo del ejecutivo federal,
el ex presidente Vicente Fox, en el 2005 se crea la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático
(CICC), en calidad de órgano federal responsable de formular políticas públicas y estrategias
transversales de adaptación y de mitigación. Dicha comisión está integrada por las secretarias de
Agricultura Ganadería y Pesca (SAGARPA), Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), Desarrollo Social (SEDESOL), Relaciones Exteriores (SRE), Comunicaciones y
84
Transportes (SCT), Economía (SE) y Energía (SENER); las cuales se dividen el trabajo en los
siguientes grupos155:
a. Grupo de trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático (GT-PECC).
b. Grupo de trabajo de Políticas de Adaptación (GT-ADAPT).
c. Grupo de trabajo sobre Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (GT-
REDD+).
d. Grupo de trabajo de Mitigación (GT-MITIG).
e. Grupo de trabajo de Negociaciones Internacionales en Materia de Cambio Climático (GT-INT).
f. Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y de Captura de Gases de Efecto
Invernadero (COMEGEI).
Cabe mencionar, que entre las funciones más relevantes de la CICC están156:
Formular y someter a consideración del Presidente de la República las políticas y estrategias
nacionales de CC, para su incorporación en los programas y acciones sectoriales
correspondientes.
Promover y coordinar la instrumentación de las estrategias nacionales de acción climática y co
ordinar su instrumentación en los respectivos ámbitos de competencia de las
dependencias y entidades federales;
Promover la realización y actualización permanente de las acciones necesarias para cumplir c
on los objetivos y compromisos de la CMNUCC;
Fungir como Autoridad Nacional Designada para los fines relativos a la CMNUCC.
Formular las posiciones nacionales a adoptar ante los foros y organismos
internacionales en la materia;
Revisar los documentos de diseño de proyectos de reducción y captura de emisiones de GEI c
uyos desarrolladores deseen obtener registro ante el MDL del Protocolo de Kioto y expedir las
Cartas de Aprobación correspondientes;
Promover en los sectores privado y social, así como en las instancias competentes de los tres
órdenes de gobierno, el desarrollo y registro de proyectos de reducción y captura de emisiones
de GEI;
Sistematizar la información científica, técnica y de acción climática y difundirla a nivel
nacional, incluyendo un reporte anual con los avances de México en la materia.
El Grupo de Trabajo para la Estrategia Nacional de Acción Climática (GT-ENAC) de la CICC,
formuló un documento, que el Consejo Consultivo de Cambio Climático157, revisó y sometió a una
consulta pública entre el 17 y el 28 de julio de 2006, que culminó con una reunión de trabajo el 2
155
http://www.cambioclimatico.gob.mx/index.php/politica-nacional-sobre-cambio-climatico.html 06/02/13. 156
http://www.sagarpa.gob.mx/desarrolloRural/Documents/cambioclimatico/ComisionIntersecretarial.pdf 11/11/2013. 157
Órgano administrativo de consulta del gobierno federal mexicano, con carácter de permanente, compuesto por miembros de los sectores social, privado y académico, para dar asesoría a la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. Con la creación de la LGCC publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2012, el anterior Comité y su Consejo quedaron eliminados, quedando regulado la creación de un nuevo consejo en los artículos 51 a 57 de dicha ley, cuya creación en la práctica fue anunciado en febrero de 2013. Para mayo del mismo año se anunció que el presidente de dicho consejo sería el premio nobel de química Mario Molina.
85
de agosto de 2006 en las instalaciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Las
conclusiones de las mesas de trabajo y de las sesiones plenarias de esta consulta fueron
integradas por el Consejo Consultivo y presentadas a la CICC. Sobre esta base se formuló el
documento Hacia una Estrategia Nacional de Acción Climática.
Este documento cumple con el objetivo de158: identificar oportunidades de mitigación y desarrollar
proyectos de reducción de emisiones; reconocer la vulnerabilidad de los diversos sectores e iniciar
el desarrollo de capacidades nacionales y locales de respuesta y adaptación; y presentar a la
consideración del nuevo equipo de gobierno, que entrará en funciones a partir del 1º de diciembre
de 2006, los lineamientos y las acciones aquí propuestas en calidad de plataforma, en el marco
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, para la formulación de un Programa Especial de
Acción Climática.
En noviembre del 2006 la CICC publicó el documento “Hacia una Estrategia Nacional de Acción
Climática” (HENAC), con base al cual se formuló la "Estrategia Nacional de Cambio Climático"
(ENACC) que el ex Presidente de la República, Felipe Calderón, presentó públicamente el 25 de
mayo 2007. La CICC fue el órgano designado para coordinar la implementación de dicha
estrategia, donde todas las secretarias fueron convocadas para designar recursos humanos y
materiales tanto para la implementación como para el seguimiento de la ENACC159. Respecto a la
evaluación sobre la política en cuanto a CC, como ya se mencionó en el atributo del marco
jurídico, la LGCC señala que podrá realizarse por la Coordinación de Evaluación160 o a través de
uno o varios organismos independientes.
La ENCC identifica medidas, precisa posibilidades y rangos de reducción de emisiones de GEI,
propone estudios necesarios para definir metas más precisas de mitigación y esboza las
necesidades del país para avanzar en la construcción de capacidades de adaptación161.
El objetivo central en materia de mitigación consiste en desacoplar, cada vez más, el incremento
de las emisiones, del crecimiento económico. Para tales fines se identifican oportunidades
158
CICC, Hacia una Estrategia Nacional de Acción Climática. Síntesis Ejecutiva. Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, SEMARNAT. México, 2006, pág. iii. 159
CICC, Estrategia Nacional de Cambio Climático, SEMARNAT, México, Mayo 2007, pág. 37. 160
La Coordinación de Evaluación se integrará por el titular del INECC y seis consejeros sociales, representantes de la comunidad científica, académica, técnica e industrial, con amplia experiencia en materia de medio ambiente, particularmente en temas relacionados con el CC. 161
CICC, Estrategia Nacional de Cambio Climático, Síntesis Ejecutiva, SEMARNAT, México, Mayo 2007, pág. 3.
86
sectoriales y acciones específicas en dos grandes áreas: 1. generación y uso de energía, y 2.
vegetación y uso de suelo162.
En el primer punto se plantean acciones, que además de reducir emisiones de GEI, proporcionen
una matriz energética más limpia, sustentable, eficiente y competitiva. Se muestran seis
oportunidades de mitigación de GEI al 2014, éstas son: 1. eficiencia energética, 2. PEMEX, 3.
producción y distribución de energía eléctrica, 4.sector industrial, 5. fuentes renovables de
energía, y 6. transporte.163 Así también, se afirma que para aprovechar estas oportunidades de
mitigación se requieren políticas públicas que consideren dieciséis líneas de acción; entre las que
destacan: 1. establecer estándares de desempeño y líneas base de emisiones de GEI de las
principales actividades y fuentes de emisiones en México, 2. cancelar subsidios al consumo de
energéticos o a la producción de energía basada en combustibles fósiles, 3. incorporar a nuevos
actores e iniciativas en los programas oficiales de ahorro y uso de la energía, particularmente en
programas de eficiencia térmica y de utilización de energía solar, 4. fomentar la investigación en
tecnologías de menor intensidad energética, en particular en las energías renovables, 5. integrar
políticas de promoción del transporte público bajo en emisiones de carbono e impulsar el
transporte ferroviario.164
En cuanto al segundo punto, en materia de vegetación y uso de suelo, se afirma que para
conservar el carbono forestal y reducir las emisiones de GEI producidas por las actividades
vinculadas con uso o cambio de uso del suelo, silvicultura, agricultura y ganadería, se contemplan
tres tipos de acciones: 1. conservación de carbono, 2. captura de carbono y 3. sustitución de
carbono. Así mismo, se plantean cinco oportunidades para implementar acciones en el manejo y
la conservación de la vegetación natural y en las prácticas agropecuarias, entre las que destacan:
desarrollo forestal sustentable y sanidad forestal.165 Oportunidades de mitigación en vegetación y
uso de suelo, entre las que sobresalen: reforestación con restauración de uso de suelos y captura
de carbono en tierras de pastoreo. De igual manera, se afirma que se requieren políticas públicas
que consideren cuatro líneas de acción, entre las cuales se encuentran: proteger y asegurar la
integridad funcional de los ecosistemas y de los bienes y servicios ambientales y consolidar el
Programa Mexicano del Carbono para impulsar la investigación científica sobre el ciclo del
carbono en el país y fomentar la formación de recursos humanos en la materia.166
162
Ibídem. 163
Ibíd. 4. 164
Ibíd. 5. 165
Ibíd. 6. 166
Ibíd. 7.
87
En cuanto a los elementos necesarios para la adaptación de México al CC, se identifican seis
áreas para la construcción de capacidades de adaptación, las cuales son: 1. gestión de riesgos
hidrometeorológicos y manejo de recursos hídricos; 2. biodiversidad y servicios ambientales; 3.
agricultura y ganadería; 4. zona costera; 5. asentamientos humanos; y 6. generación y uso de
energía. Así también, se afirma que la construcción de capacidades de adaptación frente al CC,
requiere de la integración y coordinación de disciplinas, instituciones y grupos de expertos, y
además, demanda diseñar políticas públicas que consideren diez líneas de acción, entre las que
se encuentran: 1. posicionar la actual capacidad de respuesta ante los impactos de la variabilidad
climática, como plataforma para el desarrollo de capacidades de adaptación frente a los efectos
del CC, 2. identificar oportunidades para la convergencia de esfuerzos intersectoriales, 3. revisar
las políticas y prioridades de asignación del gasto público para enfatizar la prevención, 4.
promover acciones de reducción de la vulnerabilidad, disminución del riesgo y generación de
estrategias de adaptación en los planes de desarrollo regional, estatal y municipal, y 5. diseñar
una estrategia de comunicación y educación que difunda los resultados de las investigaciones,
involucre a la sociedad y consolide su participación en el diseño de acciones preventivas y
correctivas.167
Finalmente, la ENCC señala la importancia de posicionar a nuestro país en relación con el
régimen internacional de atención al CC. México está dispuesto a participar en la adopción
conjunta de una o varias metas globales de largo plazo, que pudieran ser de índole indicativa, no
vinculante, pero orientadoras para la acción colectiva. En particular, y atendiendo a la formulación
del Art.2 de la CMNUCC, podría asumir que las concentraciones de GEI deberían en principio
estabilizarse a niveles no superiores a los 550 ppm de CO2 equivalente. De igual forma, se
sostiene que México no ha reconocido ni reconocerá derechos diferenciales adquiridos
permanentes sobre los bienes comunes o los servicios ambientales asociados a la atmósfera
global, y sostiene que todos los habitantes del planeta tienen el mismo derecho al usufructo de
esos bienes y servicios. Dicho de otro modo, ningún país tiene derecho inherente a emitir per
cápita más que los otros.168
Por otro lado, en el 2009 la CICC crea el Programa Especial de Cambio Climático (PECC) como
un instrumento de política transversal del Gobierno Federal, el cual se basa en los lineamientos
dispuestos tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 como en la ENCC, y al mismo
tiempo, concreta y desarrolla las orientaciones contenidas en dicha estrategia.
167
Ibíd. 10. 168
Ibíd. 14.
88
El PECC se compone de cuatro capítulos, se considera que tienen una visión a largo plazo, en
tanto que el PECC especifica la visión de largo plazo en la que se sustenta el Programa en el
capítulo primero, el segundo, describe las acciones de mitigación, es decir, de reducción de las
emisiones de GEI y plantea 39 objetivos y 86 metas; el tercero, presenta políticas públicas para la
adaptación al cambio climático y contiene 37 objetivos y 142 metas; y finalmente el cuarto
capitulo, diseña y agrupa los elementos fundamentales de las políticas y acciones de carácter
transversal en torno al CC, que deben apoyar los esfuerzos en materia de mitigación y
adaptación, y presenta 29 objetivos y 66 metas. En total el PECC contiene 105 objetivos y 294
metas.
Por otro lado, para integrar el PECC, se consideraron cuatro componentes fundamentales para el
desarrollo de una política integral que enfrente al CC: 1. visión de largo plazo, 2. mitigación, 3.
adaptación, y 4. elementos de política transversal.169
Por el lado de la visión a largo plazo, México asume el objetivo meta aspiracional de reducir en un
50% sus emisiones de GEI al 2050, en relación con las emitidas en el año 2000. México aspira así
a contribuir a un posible escenario de estabilización de las concentraciones de GEI en la
atmósfera, a un nivel no superior a 450 partes por millón de bióxido de carbono equivalente
(CO2e), compatible con un límite del incremento de la temperatura superficial promedio entre 2˚ C
y 3° C y una convergencia flexible hacia un promedio global de emisiones per cápita de 2.8
toneladas de CO2e en 2050. Respecto a la adaptación, la visión de este Programa Especial al
2050 considera tres grandes etapas: primera etapa (2008 a 2012) de evaluación de la
vulnerabilidad del país y de valoración económica de las medidas prioritarias, segunda etapa
(2013 a 2030) de fortalecimiento de capacidades estratégicas de adaptación, y la tercera etapa
(2030 a 2050) de consolidación de las capacidades construidas.170 Cabe mencionar que esto
implica que los gobiernos tendrán a su cargo atender el problema de CC pero no garantiza que las
acciones entre cada sexenio sean continuas, ya que cada presidente podrá modificar su
estrategia de acción.
En lo que respecta a la mitigación, el PECC pretende consolidar un patrón de desarrollo en el que
el crecimiento económico no incida significativamente en el incremento de las emisiones de GEI.
Al inducir una disminución de la intensidad de carbono, expresada como la relación entre
emisiones y PIB, el PECC da un impulso inicial a la “descarbonización” de la economía mexicana.
169
CICC, Programa Especial de Cambio Climático, SEMARNAT, México DF, 2008, pág. viii. 170
Ibíd. ix.
89
En cuanto al componente de adaptación, el gobierno de México considera que las tareas de
adaptación al CC, centradas en la reducción de la vulnerabilidad del país frente al mismo, son de
alta prioridad. En algunos casos, sobre todo en los sectores relacionados con la gestión del uso
del suelo, las medidas de adaptación pueden coincidir con las de mitigación. Abordar los objetivos
de fortalecimiento de capacidades de personas, sus bienes, de infraestructura y de los
ecosistemas conlleva una oportunidad para alinear las políticas públicas en materia de
adaptación. Así mismo, identifica la necesidad de desarrollar una gestión integral de riesgos, en
particular de aquellos relacionados con fenómenos hidrometeorológicos extremos.171 Expone que
los sistemas que permitirán consolidar las capacidades de adaptación a las condiciones climáticas
cambiantes son172:
Sistema Nacional de Protección Civil reestructurado a fondo, bajo un enfoque de gestión
integral de riesgo y un enfoque precautorio de largo plazo, para minimizar el impacto no
sólo de la variabilidad natural del clima sino también los efectos crecientes del CC;
Sistema Nacional de Ordenamiento de Asentamientos Humanos reestructurado a fondo,
bajo un enfoque de regiones sustentables, que incluya la reubicación de los sistemas
humanos más expuestos a riesgo;
Sistema de Defensa Costera para todas las Infraestructuras y los Sistemas Humanos, que
asimile una elevación del nivel del mar que, para 2050, podría ser de 20 cm en promedio;
Sistema Nacional de Planeación del Desarrollo que incluya entre sus instrumentos
fundamentales, la ordenación del territorio y el ordenamiento ecológico, así como la
planeación de la evolución espacial de las actividades productivas y del aprovechamiento
de los recursos naturales, bajo un enfoque de integridad de los ecosistemas, y
preservación de los servicios ambientales.
En lo que respecta al componente de elementos de política transversal, el PECC afirma que es
indispensable asegurar la coordinación intersectorial e interinstitucional, así como impulsar
esfuerzos en el ámbito de la economía del CC, la educación, capacitación e investigación, así
como la de información y de comunicación. Además se agrega que para afrontar con eficacia al
CC se requiere priorizar, al más alto nivel, las políticas públicas de mitigación y adaptación en
todos los órdenes de gobierno, con el apoyo y la participación activa de la sociedad civil.
Finalmente, el Programa Presupuestario U022 Mitigación y Adaptación del Cambio Climático
(PMyACC) inició operaciones en 2011, es coordinado por la SEMARNAT a través de la
171
Ibíd. xii. 172
Ibíd. 24
90
Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental. Dicho programa cuenta con un presupuesto
aprobado, destinando el 90.4% de sus recursos a subsidios y transferencias y el porcentaje
restante a servicios personales, gasto de operación y otros renglones de gasto corriente.
Establece como su fin contribuir a la mitigación de emisión de GEI y a la adaptación a los efectos
del CC. En cuanto a los bienes y servicios que ofrece, consisten en cartas de aprobación nacional
otorgadas para proyectos bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL); comunicación,
enseñanza y difusión a nivel nacional e internacional de información y metodologías sobre CC;
concertación y conducción de investigaciones sobre el CC en México; educación ambiental
incorporada en el Sistema Educativo Nacional; campañas de comunicación educativa en
operación; realización de acciones de educación no formal, y establecimiento e instrumentación
de planes de manejo de recursos naturales en microcuencas. El programa cuenta con población
objetivo, según el fin a desempeñar, y criterios para otorgar dichos subsidios.173 Cabe mencionar
que en el nuevo sexenio este programa desapareció.
En cuanto a la característica de que las políticas orientadas al CC, deben considerar el territorio
nacional y el marco jurídico e institucional, que la Ley General de Cambio Climático como la
ENCC, el PECC y el PMyACC son de orden público, interés general y observancia en todo el
territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción,
estableciendo disposiciones para enfrentar los efectos adversos del CC. Así también, el INECC
está dotado jurídica y administrativamente para apoyar a los estados a elaborar sus Planes
Estatales de Acción ante el Cambio Climático, PEACC. A la fecha suman 10 estados con PEACC
terminados e implementándose, los otros estados están en su diseño.
En cuanto a que la definición de sus problemas debe basarse en diagnósticos locales, dado que el
INECC, a través de la Coordinación del Programa de Cambio Climático, asesora técnicamente a
las Entidades Federativas en la elaboración de PEACC, se toman en cuenta las principales
características sociales, económicas y ambientales de cada estado; las metas y prioridades de los
planes de desarrollo estatales; el inventario estatal de emisiones de GEI; los escenarios de
emisiones de GEI y de CC a nivel regional; de esta manera, se identifican acciones y medidas
para reducir la vulnerabilidad ante los impactos del CC y las emisiones de GEI de los sistemas
naturales y humanos de interés para el Estado.
Por otro lado, se observa que tanto la ENCC como los Programas cuentan con objetivos claros y
contemplan acciones transversales ya que reconocen que es indispensable asegurar la
coordinación intersectorial e interinstitucional, así como impulsar esfuerzos en el ámbito de la
173
http://www.semarnat.gob.mx/apoyossubsidios/educacion/Paginas/inicio.aspx 06/02/13
91
economía del CC, la educación, capacitación e investigación, así como la de información y de
comunicación. Así también, se considera que cuentan con las herramientas para ser
implementadas, en tanto que cuentan con recursos económicos, organizaciones especializadas y
personal calificado para llevarlas a cabo. En cuanto a la flexibilidad de los objetivos, en tanto están
atenidos a un marco jurídico endeble y a la voluntad del sexenio en cuestión son flexibles.
En cuanto a que deben tener medido el impacto que causan; el mecanismo institucional para dar
seguimiento al cumplimiento de las metas fue la misma CICC, de igual modo, se publicó la
investigación “La Economía del Cambio Climático en México” estudio donde se establecieron las
bases para determinar los probables impactos económicos del CC y para los principales sectores
de la economía del país, así como los costos de una estrategia nacional de mitigación. Sin
embargo, asociaciones como “Friends of the Earth” “Otros Mundos Chiapas” “Green Peace” y la
Dra. y activista Vandana Shiva, entre otros, opinan que programas internacionales como el de
REDD+, reducen una cuestión muy compleja a un simple mecanismo mercantil, ajustado a los
modelos de la economía convencional, violando algunos derechos humanos174.
En cuanto a que deben contar con herramientas para ser evaluadas, como ya se explicó en el
atributo de marco jurídico la LGCC dicta que podrá realizarse por la Coordinación de Evaluación o
a través de uno o varios organismos independientes.
En cuanto a que las políticas deben priorizar la adaptación al CC, se observa que desde la
creación de los grupos de trabajo de la CICC, sólo uno está destinado a la adaptación, mientras
que los otros cinco, están enfocados de algún modo a la mitigación o captura de emisiones de
GEI, temas que sin embargo, tocan el tema de la adaptación de algún modo. La ENCC identifica
medidas, precisa posibilidades y rangos de reducción de emisiones de GEI, propone estudios
necesarios para definir metas más precisas de mitigación, empero sólo esboza las necesidades
del país para avanzar en la construcción de capacidades de adaptación. El PECC describe las
acciones de mitigación y plantea 39 objetivos y 86 metas; mientras que presenta para la
adaptación, 37 objetivos y 142 metas. En cuanto al componente de adaptación, el gobierno de
México considera que las tareas de adaptación al CC, centradas en la reducción de la
vulnerabilidad del país frente al mismo, son de alta prioridad y que en algunos casos, sobre todo
en los sectores relacionados con la gestión del uso del suelo, las medidas de adaptación pueden
coincidir con las de mitigación.
Finalmente, se considera que, la ENACC y el PECC, representan un primer esfuerzo del Estado
Mexicano por entender, formular, implementar y evaluar políticas de CC en el territorio nacional.
174
Se hablará más al respecto en el apartado del atributo de Negociaciones Internacionales para el CC.
92
En cuanto a la formulación, está estuvo a cargo de varios grupos de trabajo intersectoriales e
interdisciplinarios, por medio de los cuales, se hizo un diagnóstico con el fin de formular los
objetivos y metas que guiarían el quehacer del gobierno, lo anterior denota un manejo del
problema, un entendimiento que irá incrementando a lo largo de los años. En cuanto a los
objetivos, se cree se consideran aspectos relevantes como son la visión a largo plazo para
atender el problema, la transversalidad, la generación de capacidades de adaptación y la
mitigación de los GEI. En cuanto a la implementación, se considera que cuentan con recursos
económicos, humanos y organizaciones especializadas para lograrlo; sin embargo, mientras la
LGCC permanezca sin un reglamento, las actividades intersecretariales no serán claras y por
ende sus objetivos serán de lo más flexibles. Por último, la evaluación de las políticas sobre CC
en el país es una actividad nueva y realmente ha sido poco tiempo para observar si ha tenido un
gran avance. Por el momento las evaluaciones destacan la creación de la LGCC, de la ENACC,
del PECC y del INECC así como la 5 Comunicaciones entregadas a la ONU. Dicho lo anterior, se
cree que las políticas públicas destinadas a la atención del CC en México han tenido alcances y
avances que se deben de reconocer. Cabe destacar que México es de los pioneros y promotores
de este tipo de programas a nivel mundial. Dicho lo anterior, se cree que las políticas públicas
destinadas a la atención del CC en México han tenido alcances y avances que se deben de
reconocer. Cabe destacar que México es de los pioneros y promotores de este tipo de programas
a nivel mundial.
4.5 Generación y actualización de información para la toma de
decisiones
La generación y actualización de información para los tomadores de decisiones sobre CC fue el
quinto atributo propuesto por los expertos. Se opina que la información, en tanto está hecha para
los tomadores de decisiones y sirve para hacer negociaciones tanto nacionales como
internacionales, se observa que dicha información no está despolitizada, sino todo lo contrario,
pero esto no es un fenómeno que pase en México, si no que sucede alrededor del globo
terráqueo; de hecho, esto ha sido uno de los impedimentos para acordar un plan de acción global
(véase Anexo VII). Lo anterior es entendible si se toma en cuenta que el cuánto contaminar está
ligado al cuánto producir y esto al mismo tiempo se relaciona con el crecimiento económico de
cada país. La tendencia es llegar a consensos que no afecten o expongan cosas que no
convienen económicamente.
93
Por un lado, México ha presentado cinco Comunicaciones Nacionales a la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, las cuales serán expuestas en el próximo
capítulo, dichas Comunicaciones fueron hechas con base a una metodología preparada por el
IPCC, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Agencia
Internacional de Energía (AIE), lo anterior con el fin de actualizar y sistematizar la información de
tal forma que los resultados obtenidos pudieran ser comparados con los de otros países y
alimentar una base de datos que permite la realización de evaluaciones globales.
Por otro lado, se sabe que, con apego a las leyes, la SEMARNAT está facultada para dirigir los
estudios, trabajos y servicios meteorológicos, climatológicos, hidrológicos y geohidrológicos, así
como el sistema meteorológico nacional, y participar en los convenios internacionales sobre la
materia y coordinar, concertar y ejecutar proyectos de formación, capacitación y actualización
para mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales. De
igual forma es la encargada de estimular que las instituciones de educación superior y los centros
de investigación realicen programas de formación de especialistas, proporcionen conocimientos
ambientales e impulsen la investigación científica y tecnológica en la materia.
Finalmente es la encargada de promover que los organismos de promoción de la cultura y los
medios de comunicación social contribuyan a la formación de actitudes y valores de protección
ambiental y de conservación de nuestro patrimonio natural; y en coordinación con la Secretaría de
Educación Pública, fortalecer los contenidos ambientales de planes y programas de estudios y los
materiales de enseñanza de los diversos niveles y modalidades de educación.
Por su parte, la Ley General de Cambio Climático tiene como uno de sus objetivos, fomentar la
educación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología e innovación y difusión en
materia de adaptación y mitigación al CC. Por medio de la presente Ley se crea el Instituto
Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) en materia de CC, que tiene como objetivo
coordinar y realizar estudios y proyectos de investigación científica o tecnológica, brindar apoyo
técnico y científico a la secretaría, promover y difundir criterios, metodologías y tecnologías,
coadyuvar en la preparación de recursos humanos calificados; realizar análisis de prospectiva
sectorial, y colaborar en la elaboración de estrategias, planes, programas, instrumentos y
acciones , y finalmente evaluar el cumplimiento de los objetivos de adaptación y mitigación
previstos en esta Ley, así como las metas y acciones contenidas en la ENCC, el PECC y los
programas de las entidades federativas a que se refiere este ordenamiento.
94
Así también, entre las funciones de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, está la de
sistematizar la información científica, técnica y de acción climática y difundirla a nivel
nacional, incluyendo un reporte anual con los avances de México en la materia.
Por otro lado el ex INE, ya generaba información de primera línea, en colaboración con otras
organizaciones internacionales, en este sentido vale la pena mencionar que varía de la
información plasmada en esta tesis fue obtenida de dicho Instituto; de esta manera existen
numerosos resúmenes ejecutivos dirigidos a los hacedores de políticas que contienen la
información necesaria para adoptar medidas. De igual manera, el INE hace un primer
acercamiento para recuperar los saberes locales y conocimientos populares que puedan ser una
herramienta útil para fortalecer la toma de decisiones; así en 2011 organizó en coordinación con
otras instancias, talleres como “Pueblos indígenas, poblaciones marginadas y cambio climático:
vulnerabilidad, adaptación y conocimientos indígenas”. Dichos talleres tuvieron como uno de sus
objetivos proporcionar a los responsables de la elaboración de políticas datos pertinentes sobre
las vulnerabilidades, los conocimientos y la capacidad de adaptación de las poblaciones indígenas
y marginadas175.
En 2012, el INECC se crea según lo dispuesto en el artículo 13 de la nueva Ley General de
Cambio Climático, cuya misión es generar e integrar conocimiento técnico y científico e
incrementar el capital humano calificado para la formulación, conducción y evaluación de políticas
públicas que conlleven a la protección del medio ambiente, preservación y restauración ecológica,
crecimiento verde, así como la mitigación y adaptación al cambio climático en el país176. Desde
entonces ha publicado 2 volúmenes en su revista “Investigación ambiental Ciencia y política
pública177”, así como 18 publicaciones178 , una evaluación del desempeño y sustentabilidad
ambiental en ciudades intermedias de México, y una Investigación sobre Sustancias Químicas y
Riesgos Ecotoxicológicos179
En cuanto a que la información debía estar descentralizada, se observa que pese a que el INECC
nace como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con
personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía de gestión; éste se encuentra sectorizado en
la SEMARNAT, la cual es la secretaría central, por lo tanto la información se encuentra
175
IPCC, INE, UNESCO, Pueblos indígenas, poblaciones marginadas y cambio climático: vulnerabilidad, adaptación y conocimientos indígenas, IPMPCC, México DF, 2011, pág. 11. 176
http://www.inecc.gob.mx/acerca/mision 25/06/14. 177
http://www.revista.inecc.gob.mx/issue/archive#.U81HKJR5Pw4 25/06/14. 178
http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/catalogo_publicaciones/libros.html 25/06/14. 179
http://www.inecc.gob.mx/estudios#dgcenica2013 30/06/14.
95
centralizada de algún modo y es por medio de pedir apoyo al Instituto, que éste asesora a los
estados brindándoles información o apoyo técnico, etc.
En cuanto a la característica de hacer énfasis en la parte de implementación, por medio de
monitoreo y evaluaciones, a fin de conocer el impacto económico, político y social del cambio
climático; se observa un primer esfuerzo en 2011, cuando la SEMARNAT, con los apoyos de la
Agencia Alemana para la Cooperación Internacional y del Ministerio Federal Alemán del Medio
Ambiente, sometió al el PECC a una evaluación independiente encargada de: valorar el nivel de
confianza de los avances reportados en mitigación, verificar la trazabilidad de la información en
las metas de mitigación y adaptación y evaluar su impacto en las políticas públicas de mitigación a
nivel federal. Para el caso de mitigación, los factores que se evaluaron son la rastreabilidad de la
información, la metodología detrás de cada una de las variables y la accesibilidad de la
información al público en general. La calificación promedio para las 22 metas estimadas fue de
3.26 de un máximo de 4 puntos. 16 metas que representan el 70% de la mitigación del PECC,
tienen una rastreabilidad adecuada o buena, ya que obtuvieron una calificación superior a 3. De
las otras metas, cinco tienen algunos faltantes de información, y una se encontró en estado crítico,
al no contar con información o metodología rastreable. Para el caso de las metas de adaptación,
el análisis evaluó la existencia de información que respalde su realización. El análisis se realizó
sobre las 105 metas de adaptación que se encontraban configuradas a noviembre de 2011. El
porcentaje de avance de estas metas para dicho momento fue de 70%180. Cabe mencionar que la
OCDE en fechas recientes hizo una evaluación de la política ambiental en general en México.
Dado lo anterior, aunque el gobierno si esta realizando evaluaciones, están no tienen
necesariamente énfasis en la parte de implementación e incluso en la evaluación hecha por el GIZ
se reconoce que no se cuentan con metodologías o información suficiente para conocer el
impacto económico, político y social del CC. Esto nos pone en una gran desventaja ya que no se
sabe o no se tiene medida la magnitud de las acciones que ya están siendo implementadas en
algunos estados.
Finalmente, en cuanto a que se debe fortalecer el Sistema Nacional de Información sobre Cambio
Climático; dicho Sistema, es instaurado hasta el sexenio del actual presidente Peña Nieto, por lo
que se piensa que esto fue un a gran desventaja durante el sexenio de Calderón ya que no
contaba con toda la información pertinente para tomar decisiones para el diseño de la ENCC, el
PECC, REDD+, etc.
180
http://imco.org.mx/wp-content/uploads/2013/2/studie_2_pecc_web_ok4.pdf 01/02/2014
96
4.6 Negociación Internacional del CC
La negociación internacional en cuanto a CC fue el sexto y último atributo electo. En un contexto
internacional, se sabe que hace más de un decenio, la mayor parte de los países, se adhirieron a
la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, UNFCCC por sus siglas
en inglés, para reducir el calentamiento atmosférico y adoptar medidas para hacer frente a las
inevitables subidas de la temperatura. De este modo, en 1997, los gobiernos acordaron
incorporar una clausula al tratado, conocida con el nombre de Protocolo de Kioto, que contaba
con medidas jurídicamente vinculantes y que tenía como compromiso la reducción en un 5% de
las emisiones de CO2 sobre los niveles de 1990 durante el periodo 2008-2012181.
En la Convención Marco se establece un marco general para los esfuerzos internacionales
encaminados a abordar el problema del CC. Se declara que el objetivo supremo de la Convención
es estabilizar las concentraciones de GEI en la atmósfera a un nivel que impida que el clima se
perjudique. En Junio de 2007 la Convención gozaba de un respaldo prácticamente universal en y
191 países lo ratificaron. Esos países se denominan Partes en la Convención.
Las Partes en la Convención acordaron algunos compromisos para buscar solución al CC. De
esta forma, todas las Partes deben preparar y presentar periódicamente informes especiales
denominados “Comunicaciones Nacionales”, las cuales deben contener información sobre las
emisiones de GEI de esa Parte y explicar las medidas que se han adoptado y los planes que se
ejecutarán para aplicar la Convención182.
En este sentido, la Convención obliga a todas las Partes a poner en práctica programas y medidas
nacionales para controlar las emisiones de GEI y adaptarse a los efectos del CC, y al mismo
tiempo, las Parte se comprometen a promover el desarrollo y la utilización de tecnologías que no
perjudiquen al clima, a educar y sensibilizar al público acerca del CC y sus efectos, a explotar los
bosques, selvas y otros ecosistemas de manera sostenible para que puedan eliminarse los GEI de
la atmósfera y a cooperar con las demás Partes en estas actividades.
Cabe mencionar que, la Conferencia de las Partes, COP por sus siglas en inglés, es su máxima
autoridad con capacidad de decisión donde se reúnen todos los países que son Partes en la
Convención. La COP se encarga de mantener los esfuerzos internacionales por resolver los
181
http://www.contraelcambioclimatico.com/es/compromiso-iberdrola/naciones-unidas-y-el-cambio-climatico/ 25/12/13. 182
http://www.un.org/es/climatechange/kioto.shtml 01/07//2014
97
problemas del CC, examina la aplicación de la Convención y los compromisos de las Partes en
función de los objetivos definidos, los nuevos descubrimientos científicos y la experiencia
conseguida en la aplicación de las políticas relativas al CC.
Una labor fundamental de la COP es examinar las comunicaciones nacionales y los inventarios de
emisiones presentados por las Partes; con base a esta información, la COP evalúa los efectos de
las medidas adoptadas por las Partes y los progresos realizados en el logro del objetivo central de
la Convención. La COP se reúne todos los años desde 1995, desde entonces, se han celebrado
19 conferencias (véase Anexo VII) habiéndose celebrado la última en 2013183.
Bajo un contexto nacional, desde que nuestro país se integró a la OCDE, entre las condiciones
negociadas para esta integración figuraba la aceptación por parte de la OCDE de la no-inclusión
de México en el Anexo I de la Convención adoptada en 1992184. Sin embargo, nuestro país se
incorporó a la Convención en calidad de país no-Anexo I asumiendo responsabilidades
“voluntarias” para reducir los GEI con base al Protocolo de Kioto.
En cuanto a la característica de que México debe tomar una postura de un país en desarrollo; es
importante mencionar que la Convención establece la distinción entre los países que forman parte
de ella en función de su desarrollo económico, catalogándolos en países Anexo 1 (desarrollados)
y países No Anexo 1 (en desarrollo). México es parte de la Convención como país No Anexo 1;
dentro del Protocolo de Kioto, los Países No Anexo 1 no tienen compromisos de reducción de
emisiones o las que toman las toman voluntariamente. Con lo anterior al firmar México el
Protocolo de Kioto, toma postura como un país en desarrollo.
En cuanto a las responsabilidades voluntarias, en los meses que antecedieron a la reunión de
Kioto algunos funcionarios mexicanos, dentro y fuera de la aun SEMARNAP, expresaron puntos
de vista diversos respecto a los compromisos que debería asumir nuestro país en el marco del
naciente régimen climático global, lo cual desembocó en algunos problemas de coordinación entre
el ex INE y la de la ex SEMARNAP. Para resolverlos, a partir de 1997 se unificó en una sola
instancia, por medio del el CICC, espacio para la concertación intersectorial con vistas a las
negociaciones internacionales sobre el tema, la coordinación de la acción climática por parte del
sector público, la interlocución con el Poder Legislativo y la promoción de un diálogo nacional. Se
acordó que la posición de país se definiría por consenso en el marco del Comité de referencia185.
183
Ibíd. 184
http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/437/tudela.html 30/06/2014 185
Ibíd.
98
Entre las decisiones estratégicas adoptadas para el periodo 1997- 2000, figuran las siguientes186:
Fomentar e intensificar la investigación relativa a las implicaciones del cambio climático
para nuestro país, incluyendo el modelaje económico de medidas de mitigación.
Organizar foros de discusión con distintas instancias, incluyendo a las Comisiones del
Congreso y a diversas instituciones empresariales.
Asentar y reforzar en el INE la capacidad institucional de gestión en el tema de cambio
climático.
Disminuir, mediante una acción intersectorial coordinada, la tasa de crecimiento de las
emisiones de gases de efecto invernadero controladas por el Protocolo de Kioto.
Intensificar las tareas correspondientes a las autoridades nacionales, en particular la
elaboración de un Programa Nacional de Acción Climática, la actualización del Primer
Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, y la preparación de la
Segunda Comunicación Nacional ante la UNFCCC.
Promover la ratificación del Protocolo de Kioto ante el Senado de la República.
Promover la creación por decreto de una Comisión de Cambio Climático;
Impulsar las oportunidades de desarrollo para el país que pudieran derivar de los
mecanismos de flexibilidad considerados por el Protocolo de Kioto, en concreto del
Mecanismo de Desarrollo Limpio.
Enfatizar las opciones de mitigación centradas en los sumideros de carbono, estableciendo
todas aquellas restricciones que permitieran garantizar la eficacia y la integridad ambiental
de las acciones en el sector forestal.
Rechazar, por el momento, la posibilidad de adoptar compromisos cuantitativos,
jurídicamente vinculantes, de contención o reducción de emisiones de gases de efecto
invernadero, fundamentando este rechazo en consideraciones prácticas, jurídicas y de
equidad.
Fortalecer la capacidad técnica del equipo negociador, precisando las posiciones
nacionales en relación con los múltiples temas objeto de negociación internacional.
Abogar en las negociaciones por el logro de convergencias y sinergias entre Convenciones
afines, especialmente las de cambio climático, biodiversidad y lucha contra la
desertificación.
Ampliar el margen de maniobra en la negociación, mediante asociación con otros países
que sustentaran puntos de vista semejantes, saliendo así del aislacionismo que
186
Ibíd.
99
representaba nuestra auto-exclusión del G-77 y China y la condición de no-Anexo I en las
instancias propias de los países desarrollados.
Cabe mencionar que México fue de los primeros países no-Anexo I en presentar su Primera
Comunicación nacional y el primer país no-Anexo I en presentar una Segunda Comunicación
nacional completa; las cuales fueron hechas con base a una metodología preparada por el IPCC,
lo anterior con el fin de sistematizar la información de tal forma que los resultados obtenidos
pudieran ser comparados con los de otros países y alimentar una base de datos que permite la
realización de evaluaciones globales187. Con los datos de la 1ª Comunicación lo que se buscó fue
proporcionar una visión general de las circunstancias nacionales respecto al CC. En la 2ª
Comunicación, en el año 2000, el Protocolo de Kioto fue ratificado por unanimidad en el pleno del
Senado de la República, el 29 de abril de ese año. El instrumento de ratificación fue depositado en
la sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 7 de septiembre del mismo año. El documento
incluye la actualización del Inventario Nacional de Emisiones de GEI para el período 1994-1998188.
En la 3ª Comunicación se presenta la actualización del Inventario de la 2ª Comunicación al 2002;
así mismo se calcularon de nuevo las cifras para los años 1990, 1992, 1994, 1996, 1998 y
2000189.
En la 4ª Comunicación se reportan los avances de México en materia de CC, a partir de la
publicación de la 3ª Comunicación en 2007. Dicho año fue importante tanto a escala mundial
como nacional, en el ámbito internacional se publicaron el Cuarto Informe de Evaluación del IPCC
y el Informe Stern “La Economía del Cambio Climático”190. A nivel nacional, México presentó el
PND 2007-2012 que contempló, por primera vez, líneas de acción en materia de mitigación y
adaptación al CC. Los Programas Sectoriales de Energía, de Comunicaciones y Transportes, y de
Desarrollo Social también incluyeron una descripción de acciones relacionadas; de igual forma, el
Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales dio lugar a la subsecuente
elaboración de la Estrategia Nacional de Cambio Climático. Estos esfuerzos con la publicación del
Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012, el cual establece compromisos unilaterales
de reducción de emisiones para el corto plazo. En 2009 se dieron a conocer también los
resultados de importantes investigaciones que evaluaron el potencial de mitigación a mediano y
largo plazos, y se concluyó el estudio de La Economía del Cambio Climático para México, cuyos
187
Primera Comunicación Nacional a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, pág. 06 188
Segunda Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Pág. 19. 189
Tercera Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático pág. xxv. 190
Cuarta Comunicación de México ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, pág. 19.
100
resultados se están analizando y discutiendo por múltiples instituciones, incluidas la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y la Oficina de la Presidencia de la República191.
Vale la pena mencionar que un año después, nuestro país fue sede de la COP16 celebrada en
Cancún. En esta COP se abordó sobretodo el tema de la implementación o puesta en marcha del
Mecanismo de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación en los países en
desarrollo, un tema relevante para aquellos países en búsqueda de financiamientos, tal es el caso
de nuestro país.
Dicho mecanismo propuesto por las Naciones Unidas, a través de PNUMA y financiado por el
Banco Mundial, pretende pagar a los países en desarrollo por el valor del carbono almacenado en
sus bosques y selvas y al mismo tiempo revertir la deforestación y degradación de las tierras. De
esta manera, los países en desarrollo consolidan el acceso al financiamiento internacional y su
participación activa en el mercado de bonos de carbono.
Ese mismo año la CICC publicó la “Visión de México sobre REDD+: Hacia una estrategia
nacional” la cual se enfoca en el ajuste, fortalecimiento y profundización de los esfuerzos
nacionales dirigidos a reducir la deforestación y degradación forestal, conservar la biodiversidad y
promover el desarrollo rural sustentable y, por lo tanto, contribuir a la estabilización de las
concentraciones de GEI192. Cabe mencionar que los bosques y selvas mexicanas se encuentran
entre los primeros 24 del mundo con mayor volumen de existencias de carbono en la biomasa
forestal viva. Se espera poner en marcha este Mecanismo en 2020.
Vale la pena resaltar que aunque el discurso oficial de REDD+ señala las grandes ventajas de
recibir financiamiento internacional y del impacto de este programa en el territorio, asociaciones
como “Friends of the Earth” “Otros Mundos Chiapas” “Green Peace” y la Dra. y activista Vandana
Shiva, entre otros, opinan que el programa REDD+ aplica un enfoque estático a la deforestación, y
reduce una cuestión muy compleja a un simple mecanismo mercantil, ajustado a los modelos de
la economía convencional y viola al mismo tiempo algunos derechos humanos193.
Por otro lado, en cuanto a la característica de que el país requiere de financiamiento exterior para
realizar las modificaciones pertinentes en el marco de acuerdos multilaterales; la postura de
México en las negociaciones que se han dado en el marco de la CMNUCC y del Protocolo de
191
Ibíd. 192
http://www.conafor.gob.mx/portal/index.php/proceso-nacional-redd/b-vision-de-mexico-sobre-redd 193
http://www.carbontradewatch.org/in-the-media-castellano/los-bosques-atrapados-en-una-redd-comercial.html , http://climate-connections.org/tag/friends-of-the-earth/
101
Kioto, es la de asumir su responsabilidad en el problema del CC global y contribuir en su solución,
subrayando que debe adoptarse un enfoque voluntario, en especial para los países en desarrollo.
Este enfoque consiste en impulsar y premiar el buen desempeño de los países, con incentivos de
diversos tipos, pero no castigarlos cuando por alguna razón caigan en incumplimiento de sus
propias metas de mitigación de emisiones de GEI. En este sentido, nuestro país ha adquirido
financiamiento entre un 40 y 50 % de los presupuestos decretados, a través de subvenciones para
programas ambientales en los estados; los cuales respaldan las investigaciones de alta calidad
que mejorará las bases científicas para decisiones sobre asuntos del medio ambiente nacional y
se coopera a ayudar a otros países a lograr sus metas; de igual forma, como miembro de la
OCDE, México ha participado en diversas reuniones y foros del organismo, en particular en las
reuniones del Grupo de Expertos del Anexo I de la CMNUCC. Las experiencias e información
científica obtenida permiten fortalecer la capacidad técnica de México en materia de metodologías
para la mitigación de emisiones de GEI y para la evaluación de la vulnerabilidad y las opciones de
adaptación al CC, entre otras; así también, se llevó a cabo en Londres, la Primera Reunión
Ministerial del Diálogo, en 2005, donde participaron las delegaciones de los países miembros del
Grupo de los Ocho -G8 (Alemania, Canadá, EUA, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia)
más cinco (Brasil, China, India, México y Sudáfrica), cuyo objetivo fue trazar la ruta a seguir para
el desarrollo y aplicación de tecnologías más limpias en el sector energía, explorando nuevos
enfoques para ampliar la cooperación tecnológica y elevar las inversiones en el sector, que se
traduzcan en menores emisiones de GEI, que son la principal causa del CC global194.
Cabe mencionar que, existe un conjunto importante de instituciones, tanto de carácter multilateral
como establecidas con recursos de gobiernos específicos que proveen fondos bajo la modalidad
de financiamiento, tanto aportaciones a fondo perdido como para el desarrollo de acciones en
materia de CC, de las cuales México obtenido recursos económicos; entre ellas destacan, la
Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (USEPA), el Banco Mundial, el Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), el Banco de Desarrollo de América del Norte, el Banco Interamericano
de Desarrollo – Medio Ambiente y el Banco Japonés de Cooperación Internacional195.
La última Comunicación presentada es la quinta, se evidencia los significativos avances que ha
llevado a cabo en México, como la publicación el 6 de junio de 2012 de la Ley General de Cambio
Climático, la creación del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, el involucramiento de
los sectores gubernamentales en los tres órdenes de gobierno, el sector académico se amplía y
194
http://cambioclimatico.inecc.gob.mx/ccygob/cooperacioninternacional/cooperacioninternacional.html 23/01/14. 195
http://cambioclimatico.inecc.gob.mx/ccygob/cooperacioninternacional/fuentesfinanciamientointernacionales.html 23/01/14.
102
cubre un creciente número de tópicos en sus actividades de investigación y enseñanza en el
tema, la realización de la COP 16 en Cancún196
En cuanto a la característica de que la Negociación Internacional debe respetar las necesidades
locales y nacionales del país; como se ha mencionado, se parte de que las comunicaciones y
escenarios presentados por cada país son diferentes, por sus distintas ubicaciones geográficas,
por lo cual se tiende a implementar acciones que vayan ad hoc con cada territorio, sin embargo
hay protestas locales acerca de programas implementados con financiamiento internacional. Lo
cual deja en tela de juicio el respeto a las necesidades locales.
Finalmente, en cuanto a la negociación internacional sobre CC, se considera que México se está
posicionando entre los principales líderes, tomadores de decisiones internacionales debido a su
papel estratégico en la economía mundial, hoy por hoy México asiste a todas las negociaciones
celebradas dentro del G-20197. En este sentido cabe destacar, que el mandato del G20 consiste en
establecer una agenda internacional para discutir temas en los que no se ha logrado un consenso
internacional, entonces entre los más de 190 países integrados en el Protocolo de Kioto, de
alguna forma solo 20 toman las decisiones; al respecto se piensa, que México debería adoptar
una visón que no comprometa su capacidad económica pero no a costa de la estabilidad de los
174 países restantes.
196
La Quinta Comunicación Nacional de México ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, pág 2. 197
Foro de 19 países, más la Unión Europea, donde se reúnen jefes de Estado (o Gobierno), gobernadores de bancos centrales y ministros de finanzas. Está constituido por siete de los países más industrializados: Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido, más Rusia, más once países recientemente industrializados de todas las regiones del mundo (Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, China, Corea del Sur, India, Indonesia, México, Sudáfrica y Turquía).
103
Conclusiones del capítulo
A lo largo de este capítulo se analizó, con base al modelo propuesto, si el gobierno de Felipe
Calderón reconoció y asumió el problema del CC como público prioritario durante su gobierno.
Del periodo 2006-2012 se observa que hubo un gran avance en la gestión del CC, en tanto que el
gobierno de Calderón cumple los atributos establecidos en el modelo propuesto, es decir, durante
este periodo, y sobre todo en los últimos 3 años del mismo, México estableció las bases para
contar con un marco jurídico enfocado al CC, con recursos económicos destinados a la atención
de éste, con políticas públicas enfocadas a su abordaje, así también, se ha generado información
pertinente para la toma de decisiones que ha permitido hacer diagnósticos federales, estatales y
locales sobre el tema, lo cual ha propiciado un primer acercamiento para crear capacidades
locales de adaptación desde gobiernos locales, y finalmente, México participó en las
negociaciones internacionales sobre CC, siendo sede Cancún en 2010 para la celebración de la
Conferencia de las partes de ese año; sin embargo no todas las características de estos atributos
se presentan en todos los casos y otros habría que fortalecerlos.
Entre las mejorías más significativas de esta gestión, en relación al tema del CC, sobresale el
contar con una Secretaría encargada de la administración del tema, el haber reconocido el tema
del CC en la Ley de Planeación, así como la creación y puesta en marcha de la LGCC y la
inclusión del tema por primera vez en el PND, en el cual se reconoce la importancia de incluir el
tema de la adaptación en la planeación y quehacer de México. De igual manera, representa un
avance que el diseño de la creación de capacidades para la adaptación, se basa en las
condiciones, capacidades y circunstancias de cada región, esto se encuentra plasmado en los
PEACC quienes entre sus líneas de acción incluyen objetivos sobre el fortalecimiento de
capacidades de personas, sus bienes, de infraestructura.
Así también, el contar con información pertinente para la toma de decisiones tanto local, como
nacional e internacional como es el Inventario de emisiones de GEI y el tener estipulado en el
Presupuesto de Egresos de la Nación una partida específica para las organizaciones que atienden
y estudian el problema, otra destinada para la atención y previsión de desastres naturales y
finalmente la establecida para el PECC, son una ventaja significativa para la atención del tema del
CC; propiciado que México se esté posicionando entre los principales líderes, tomadores de
decisiones internacionales respecto al tema del CC.
104
Todo lo anterior pone a México en una posición aventajada respecto a las naciones que no han
aceptado el tema como público prioritario para su gestión y por lo tanto se encuentran en una
posición vulnerable y casi invisible sobre la toma de decisiones internacionales para el combate
del CC.
Por otro lado, entre los errores más significativos de la atención del CC en la gestión de Felipe
Calderón, para comenzar, es que a pesar de que la LOAPF faculta a la SEMARNAT para formular
políticas en el tema de CC, no está facultada para administrar los combustibles fósiles como el
gas natural y el petróleo, siendo el consumo y uso de estos, una de las principales fuentes, a nivel
internacional, del aumento de los GEI en la atmosfera, ocasionando el efecto invernadero y el
calentamiento del planeta. Lo anterior denota, que si bien el CC es un tema prioritario, no tiene la
misma prioridad, que el papel tan relevante que juegan estos combustibles fósiles en la economía,
tanto de México como del mundo. A lo anterior se le suma que no existe un reglamento de la
LGCC que respalde las acciones enfocadas al CC en el momento de su implementación, lo
anterior sitúa al país en un terreno vulnerable para la negociación y puesta en marcha de las
acciones necesarias para administrar el tema del CC.
De igual manera, se piensa que es un error que la partida de recursos económicos más
significativa se designe al FONDEN, ya que esto se basa en el aumento y magnitud de los
desastres naturales ocurridos en los últimos años; lo anterior aunado a que el Fondo existente
para la gestión del CC tiene una diferenciación, no escrita pero legible, entre estados ricos y
pobres, ya que destina en los pobres dinero sobretodo para la reducción de la vulnerabilidad de
los mismos y en los no tan pobres o con recursos, para la implementación de proyectos
enfocados a la mitigación de los GEI y adaptación. Lo anterior a largo plazo marcará una
diferenciación clasista en el modo de adaptarse a los escenarios venideros de aumentos de
temperatura, ocasionando impactos sociales que pueden violar algunos derechos humanos.
Así mismo, los sistemas tributarios existentes no implican un impedimento para que las empresas
nacionales e internacionales puedan seguir desarrollando proyectos que tengan un impacto
negativo en el medio ambiente, en la salud de los seres humanos y en el equilibrio de la biosfera.
En cuanto a las políticas públicas, sobre todo las internacionales, no solo es un error si no una
violación a los derechos humanos, la forma en que se están piloteando e implementando
programas como REDD+, programas que priorizan la economía antes que el medio ambiente o al
ser humano. El no escuchar a las voces locales y el no involucrar a los actores principales en el
diseño e implementación de estos programas se seguirá teniendo cada vez un mayor impacto
105
social y ambiental negativo y propiciará un descontento general entre la población, ocasionando
una mayor migración y desplazamiento de poblaciones con todo lo que un problema de esta
magnitud pueda conllevar. Lo anterior muestra que la información y métodos para obtenerla no
han incluido las herramientas necesarias para llegar a acuerdos y consensos que beneficien a
todas las partes de una forma justa y equitativa.
Lo anterior pone a México en una desventaja significativa, sobre todo en las negociaciones
internacionales, ya que firma acuerdos internacionales, que tienen todo el peso de la ley, en caso
que no han sido bien diagnosticados, lo cual, como se ha mencionado repercute en el tipo de
impacto (negativo o positivo) social y ambiental a nivel nacional y local. Es un error que México
en el tema de la negociación internacional este firmando estos acuerdos sin tener bien medido el
impacto que causarán; y al mismo tiempo ser portavoz de las naciones desarrolladas para hacer
que las que están en vías de desarrollo firman acuerdos de una forma voluntaria sin promover los
diagnósticos necesarios antes de ello.
Finalmente se piensa, que si bien el sexenio de Calderón nos dejo una plataforma de acción para
la atención del CC, los siguientes gobiernos deberán tomar en consideración los errores
mencionados y propiciar más evaluaciones respecto a la gestión gubernamental del CC hecha
hasta el momento, de tal suerte que se pueda mejorar la política nacional enfocada al tema.
106
Conclusiones finales
En esta investigación se indagó si ¿El gobierno de Felipe Calderón reconoció y asumió el
problema del CC como un asunto público prioritario? Y de ser así, si ¿tuvieron la misma prioridad
la adaptación al CC que la mitigación en su gobierno? Al respecto se partió de la hipótesis de que
si bien el gobierno de Felipe Calderón reconoció y asumió el asunto de CC como público
prioritario- debido a que, le colocó en su agenda gubernamental como uno de los principales
temas a atender, no se le dio la misma prioridad en su gobierno a la adaptación al CC que a la
mitigación.
Se piensa que el gobierno de Felipe Calderón reconoció el problema del CC como público
prioritario, sin embargo no lo asumió como tal, dado que su gestión en el tema tuvo errores
significativos en la implementación de los atributos necesarios para considerar al CC como público
prioritario en la gestión de un gobierno federal; respecto a si la adaptación tuvo la misma prioridad
que la mitigación durante su gobierno, se piensa que tuvo más prioridad la mitigación, ya que por
un lado, hay más información sobre este tema lo cual permite, desde diseñar hasta implementar
más acciones enfocadas a la atención de la mitigación de los GEI; y por que no existen estudios
profundos y no se cuenta con las herramientas necesarias para proyectar los impactos sociales y
ambientales. Por lo tanto, si bien la adaptación está reconocida en la política nacional sobre CC,
ésta se reconoce sobre todo en el discurso, reflejándose en pocas acciones y propuestas sobre
cómo abordarla.
Dado lo anterior, se comprueba la parte de la hipótesis que afirma que el gobierno de Calderón
reconoció el tema del CC como público prioritario en su gobierno y que no se le dio la misma
prioridad a la adaptación que a la mitigación durante el mismo; en cambio, se refuta la parte en la
que se afirma que el gobierno de Calderón asumió el tema del CC como público prioritario dado
que existen errores significativos en los atributos que debe considerar un gobierno en su gestión
para considerarlo como tal.
Para contestar las preguntas planteada y comprobar o refutar la hipótesis propuesta, en una
primera etapa, se evidenció el problema del CC en México; es decir se explicó cómo algunas
actividades humanas generan la acumulación de GEI en la atmosfera, ocasionado el aumento de
la temperatura, lo cual tiene impactos en el comportamiento del clima y por lo tanto en la vida
cotidiana. Se demostró que en nuestro país, las principales fuentes generadoras de estos gases
son: el sector energético, los procesos industriales, el cambio de uso de suelo, la agricultura y la
107
descomposición de residuos orgánicos, incluyendo las plantas de tratamiento de aguas residuales
y los rellenos sanitarios. Dentro del sector energético en particular, la generación de electricidad
representa 24% de las emisiones; el uso de combustibles fósiles en el parte manufacturera e
industria de la construcción 8%; el transporte 18%; los sectores comercial, residencial y agrícola
5%; y las emisiones fugitivas de CH4 durante la conducción y distribución del gas natural, otro 5%.
Lo anterior contribuye con 1.5% del total de los gases generados a nivel mundial y un 27.3% en
un contexto latinoamericano.
Se describió, cómo el CC en el país ha modificado el orden de las precipitaciones fluviales, ha
cambiado la humedad de nuestros suelos y de nuestro aire, ha agudizado los periodos de sequías
e inundaciones, ha reducido nuestro ecosistema en bosques y selvas, ha aumentado el nivel de
nuestros mares, y ocasionado la muerte miles de personas a causa de los desastres naturales;
del mismo modo ha impactado en la salud, propiciando golpes de calor, enfermedades asociadas
a la escasez y calidad del agua, enfermedades trasmitidas por vector y enfermedades asociadas
a la contaminación atmosférica y fenómenos meteorológicos. Lo anterior tiene un impacto
ecológico, económico, político y social. Por lo tanto, se determinó que debido a la naturaleza tan
compleja y por los impactos tan adversos que origina y originará a futuro el CC, éste es un
problema ante el cual el gobierno debe tomar cartas en el asunto; es decir las autoridades
públicas deben asumir el papel de salvaguardar la vida de sus ciudadanos, biodiversidad y
territorio, a fin de garantizar las condiciones necesarias para enfrentar y adaptarse a las nuevas
condiciones que nos impone el aumento de la temperatura en el nuevo milenio.
De igual manera, se evidenció el gran desafío que impone el CC a los gobiernos para definir,
formular, implementar y evaluar acciones dirigidas a la atención del CC; ya que, dada la magnitud
y complejidad del problema éste no se puede abordar a través de una sola política, si no que se
necesita abordar a través de todas las políticas públicas, a fin de garantizar una mejor gestión,
atención y entendimiento del problema.
En una segunda etapa, para saber si el CC es un asunto público prioritario, se analizó en qué
momento un gobierno destina todos los tipos de recursos que tiene a su alcance para abordar un
problema; se entendió que un problema público llega a ser considerado como prioritario, cuando
el gobierno lo reconoce en su agenda como objeto de su acción o competencia y por lo tanto se
compromete a actuar haciendo uso de toda su maquinaria de información, análisis, concertación,
legislación, movilización, operación, etc., dado que, existe un entendimiento previo del problema y
en consecuencia una definición del mismo, la cual será pauta a seguir en las acciones a diseñar e
implementar. De tal suerte, que al asumir un problema como prioritario, el gobierno destina todo
108
los recursos que tiene a su alcance; estos recursos pueden ser de tipo económicos, legales,
humanos, de infraestructura, investigación, políticas públicas, definición de cargos, entre otros,
con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos establecidos en su agenda y por lo tanto
en los planes y leyes de la nación, y así asumir entre sus objetivos centrales disminuir los efectos
y combatir las causas de determinado problema.
Se buscó en estudios hechos alrededor del mundo y en documentos oficiales cuáles eran los
principales atributos que un gobierno federal tendría que destinar para abordar al CC como un
asunto público prioritario; en este sentido, se opina que para considerar al CC como público
prioritario éste debe contar varios atributos, los cuales no sólo se encuentran dentro del aparato
administrativo (como los recursos económicos, humanos, organizaciones especializadas, la
generación y actualización de información para los tomadores de decisiones, planes, estrategias
enfocados al CC en general o en concreto uno(a) para el tema de mitigación y otro(a) para el tema
de adaptación; y/o líneas de acción específicas tanto para la mitigación como para la adaptación)
sino también, en los procesos o prácticas que establecen los comportamientos de los actores
sociales, políticos, entre otros, es decir dentro del aparato político (políticas públicas, participación
coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y
programas públicos; generación y difusión de información para el público; el contar con un marco
jurídico, el que haya un reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte
de las autoridades para resolverlo, o el contar con la participación de la sociedad civil en la
definición y ejecución de las políticas públicas).
En una tercera etapa, dada la cantidad de atributos o elementos encontrados; se vio en la
necesidad de recurrir a una herramienta metodológica para determinar cuáles eran lo más
importantes; bajo este esquema, lo que se buscó fue reducir la incertidumbre. La herramienta
elegida fue la técnica Delphi ya que a través se pudo construir un modelo de análisis para poder
estudiar en el siguiente capitulo el caso del gobierno de Calderón. A través de esta herramienta se
logró hacer un modelo que identifica los principales atributos que identifican al CC como un asunto
público prioritario para un gobierno federal, los cuales son: el contar con un marco jurídico que
cuente con reglamentos enfocado a la atención del problema, propiciar la creación de
capacidades locales de respuestas de adaptación al CC, contar con recursos económicos
suficientes destinado a su abordaje, diseñar, formular, e implementar políticas públicas diseñadas
para abordar el tema y que sean evaluadas; generar y actualizar información sobre CC pertinente
para los tomadores de decisiones y acordar negociaciones internacionales que puedan ser de
beneficio para abordar al CC desde un punto de vista global pero respetando los intereses
nacionales y locales.
109
Entre las ventajas de la TD, resalta su utilidad para reducir la incertidumbre respecto a los
atributos que debían ser seleccionados, dándoles un valor en torno a su grado de importancia y si
eran determinantes o no, para que un gobierno pudiera tomar en cuenta al CC como un asunto
público y prioritario. Al principio de la Técnica se contaban con 13 atributos y al final se realizó el
análisis con 6.
Cabe comentar que se presentaron algunas desventajas de la técnica Delphi para esta
investigación, vale la pena mencionar como principal el tiempo que tomó aplicarla, tanto en lo
general como en cada una de las etapas, el establecer el panel de expertos dependiendo de sus
tiempos, dado que son personas muy ocupadas, fue difícil conseguir que contestaran los
cuestionarios en los tiempos establecidos, lo cual retraso el análisis de los cuestionarios y el
informe final de los mismos. El total de tiempo empleado en la aplicación de la técnica fueron
nueve meses. Otra desventaja fue la cantidad de recursos con los que se contaba para aplicarla
como el tiempo, la cantidad de personas que se encargan en aplicarla, en este caso la autora hizo
todo el procedimiento, y finalmente, si bien ayuda a reducir la incertidumbre sigue arrojando una
gran cantidad de información que debe ser procesada.
Respecto al número de atributos seleccionados, si bien se considera que un análisis de los 13
atributos propuestos en el capítulo 2 hubieran profundizado esta investigación, se cree que
hubiera hecho más lento el proceso de análisis, razón por la cual se optó por tomar en cuenta los
atributos que cumplieran con los criterios de tener mínimo un 75% en la escala de entre muy y
medianamente importante y que tuvieran un 100% de consenso en ser determinantes para
considerar al CC como un problema público y prioritario y con base a este modelo hacer indagar si
en el gobierno de Calderón todos fueron cumplidos.
Dicho lo anterior, se recomienda que para futuras investigaciones se tomen en cuenta, no sólo los
atributos expuestos en el modelo en el capítulo 4, sino también tomar en cuenta atributos como el
de recursos humanos, que permita saber qué tipo de trabajadores al servicio del estado debe
tener un gobierno federal, qué tipo de preparación deben tener estos, de qué disciplinas de las
ciencia deben provenir; también se debe considerar el atributo de organizaciones especializadas
en el tema del CC, cómo deben ser estás, qué tipo de personal debe trabajar en ellas, en que
están especializadas respecto a todos los temas que conlleva el CC, qué tipo de recurso deben
recibir para implementar acciones que den frente al CC, etc. se debe incluir el atributo de generar
y difundir información para el público; saber qué tipo de información requiere el ciudadano
promedio para desarrollar acciones que desde lo individual lo informen y hagan cambiar ciertos
110
comportamientos que son nocivos para el medio ambiente en su conjunto, y por cuál medio
difundir esta información; y finalmente, se cree necesario incluir el atributo de contar con la
participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas, definir cuál
es su papel en el cambo de acción sobre el CC, qué elementos aporta la sociedad civil para el
combate del CC. Se cree que estos atributos son necesarios de estudiar para tener una mejor
comprensión de cómo se puede tener una mejor gestión gubernamental del CC que al mismo
tiempo propicie la adaptación por medio de la participación de la sociedad en su conjunto de una
manera organizada, bien definida y más equitativa.
Por otro lado, en el último capítulo, con base al modelo construido, se hizo una comparación entre
los elementos “ideales” y los existentes durante el gobierno de Calderón, se encontró que en este
periodo México creó las bases para contar con un marco jurídico enfocado al tema, con recursos
económicos destinados a la atención de éste, con políticas públicas enfocadas a su atención, así
también, información pertinente para la toma de decisiones, la cual ha permitido que el gobierno
federal desarrolle una gestión en torno al problema del CC y finalmente, México participó en las
negociaciones internacionales sobre CC activamente, siendo sede Cancún en 2010 para la
celebración de la Conferencia de las partes de ese año; en cambio, no todas las características
de estos atributos se presentaron para cada caso, y otras se presentaron endeblemente.
Se debe reconocer que el gobierno federal ha incorporado en su agenda el problema del CC,
también ha diseñado un conjunto de acciones para contribuir a su atención, sin embargo, y a partir
del análisis hecho en el capitulo cuatro de esta investigación, se concluye que el gobierno
necesita desarrollar herramientas que permitan hacer un análisis profundo de las impactos
sociales y ambientales en el diseño de la política nacional sobre CC; desarrollar mecanismos que
ayuden a darle seguimiento a los objetivos establecidos en la política nacional ya implementada,
por medio de evaluaciones y monitoreos, que permitan identificar mejoras en la gestión del CC;
debe capacitar a su personal en el tema de tal suerte que tenga especialistas en todos los
campos; y desarrollar una campaña que informe y sensibilice a la sociedad en su conjunto sobre
los posibles escenarios que pintan los aumentos de las temperaturas; informando el panorama
tanto nacional como local y promoviendo acciones que pueda desarrollar la sociedad en su
conjunto respecto a cómo adaptarse al CC y mitigar GEI. Finalmente, debe desarrollar
mecanismos que le permitan cambiar su posición en las negociaciones internacionales, a una que
si promueva acciones voluntarias entre los países en desarrollo pero que respeten la soberanía de
las naciones y protejan los derechos humanos de todos sus ciudadanos sin ningún tipo de
distinción; de tal suerte que los fondos internacionales beneficien a la población en su conjunto.
111
De la misma manera el gobierno federal debe fortalecer el marco jurídico existente en torno al
tema del CC, fortalecer las facultades que tiene la SEMARNAT para gestionar el tema, fortalecer
el FOPREDEN no sólo asignándole mayores recurso económicos, si no reestructurando sus
funciones respecto al tema de la prevención de desastres naturales, incluyendo el tema de la
adaptación al CC entre sus objetivos principales, de igual manera, el gobierno debe fortalecer su
capacidad de adaptación al CC y al mismo tiempo la de sus ciudadanos, redefiniendo roles que
sean cruciales para el abordaje del tema del CC y de la adaptación al mismo; debe fortalecer al
INECC respecto a la asignación de los recursos que le sean necesarios para desarrollar
escenarios sociales respecto al aumento de las temperaturas dependiendo de cada región; y
finalmente debe fortalecer las políticas públicas estipulando reglas de operación que focalicen
prioridades y recursos.
Todo lo anterior es necesario dentro de la gestión de un gobierno federal para que el tema del CC
sea tratado como un asunto público prioritario.
A pesar de haberse cumplido con los objetivos definidos para esta investigación, surgen nuevos
cuestionamientos que podrían ser ejes para futuras investigaciones:
En un contexto internacional, ¿ha servido realmente a los gobiernos que haya un consenso
mundial en torno a las acciones orientadas a la mitigación de GEI en sus países? ¿con las
desigualdades sociales y las brechas entre clases, es equitativo y justo considerar a los países,
según sean desarrollados o en vías de desarrollo, en el juego de las negociaciones
internacionales? ¿cuál es el impacto del programa REDD+ a nivel mundial y cuál es el papel que
juegan las empresas transnacionales en dicho programa? ¿el modelo económico bajo el cual nos
desenvolvemos basado en el consumismo y la competencia ayudará a solucionar el problema del
CC?
A nivel nacional, ¿cómo afecta que no se cuente con un reglamento de la LGCC? ¿Cómo afectan
las reformas estructurales impulsadas por el actual gobierno en las leyes ya hechas sobre CC y
en las atribuciones de las secretarias de estado? ¿el diseño de estas reformas esta orientado a
mitigar los GEI y a promover la adaptación en México?
A nivel social, ¿cuál es el papel que juegan los individuos con sus acciones cotidianas en relación
al CC? ¿cómo hacer para que los individuos confiemos y cooperemos entre nosotros para poder
112
desarrollar una estrategia a pequeña escala y así darle frente al CC día a día de una forma
equitativa?
Sin duda alguna son muchas las interrogantes que nos deja el problema del CC, tanto a los
gobiernos como a los individuos, y sin duda el CC es un tema que no obliga en conjunto a
reflexionar sobre nuestro papel en el planeta tierra, a fin de garantizar la supervivencia de la
especie.
113
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117
Anexo I. Primer cuestionario
UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA
El presente cuestionario busca recuperar la opinión de un panel de expertos en torno a los
atributos que hacen al cambio climático un asunto público y prioritario para el gobierno federal. La
información proporcionada por usted será utilizada con fines estrictamente académicos, por lo que
agradecemos su colaboración.
1. ¿Qué tan importantes son los atributos que se mencionan a continuación, para considerar que
el gobierno federal ha manejado el problema del cambio climático como público y prioritario en su
agenda gubernamental? Para realizar su valoración favor de utilizar la siguiente escala: 5=muy
importante, 4=importante, 3=medianamente importante, 2=poco importante, 1=nada importante.
Así mismo, señale si para usted este atributo es determinante o no.
Atributo
Importancia Determinantes
5 4 3 2 1 Si No
Recursos humanos
Organizaciones especializadas
Recursos económicos
Políticas públicas
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos
Generar y difundir información para el público
Un marco jurídico
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados
2. ¿Qué características deberían presentar, a su juicio, los atributos presentados en la pregunta
anterior?
118
Atributo
Características
Recursos humanos
Organizaciones especializadas
Recursos económicos
Políticas públicas
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos
Generar y difundir información para el público
Un marco jurídico
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados
3. ¿Existen otros atributos que caractericen al cambio climático como un asunto público y
prioritario para un gobierno federal? Si es así enúncielos a continuación, y utilizando la misma
escala que la pregunta anterior señale su nivel de importancia y si es determinante o no; y
especifique sus características (tal y como lo hizo en la pregunta anterior).
Atributo
Importancia Determin
antes
5 4 3 2 1 Si No
119
4. Del total de los atributos presentados en el presente cuestionario (incluyendo los suyos) escoja
los diez que considere determinantes para el combate del CC.
Atributo
5. ¿Considera usted, que el gobierno de Felpe Calderón trató el CC como un asunto público y
prioritario? Responda si o no y ¿Por qué?
Si ( ) No ( )
Porque:
120
Anexo II. Resultados de la primera circulación
1. En la siguiente tabla se muestra, por una parte, que tan importantes son los atributos enlistados
en la pregunta uno, para considerar que el gobierno federal ha manejado el problema del cambio
climático como público y prioritario en su agenda gubernamental, por otra parte, se observa si
dichos elementos determinan principalmente al problema del cambio climático como público y
prioritario.
Atributo Importancia % Determinantes %
Recursos humanos 12.5% muy importante 37.5% medianamente importante 25% poco importante 25% nada importante
100% es determinante
Organizaciones especializadas 25% muy importante 37.5%mediananmente importante 37.5% poco importante
62.5% es determinante 37.5% no es determinante
Recursos económicos 37.5% muy importante 12.5% importante 12.5% medianamente importante 37.5% poco importante
87.5% es determinante 12.5% no es determinante
Políticas públicas 25% muy importante 50% medianamente importante 25% poco importante
100% es determinante
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
12.5% muy importante 50% importante 12.5% medianamente importante 25% poco importante
100% determinante
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación
25% muy importante 25%medianamente importante
100% determinante
121
e implementación de leyes, y programas públicos
37.5% poco importante 12.5% nada importante
Generar y difundir información para el público
12.5% muy importante 25% importante 25% medianamente importante 25% poco importante 12.5% nada importante
75% es determinante 25% no es determinante
Marco jurídico 12.5% muy importante 50% importante 37.5% medianamente importante
75% es determinante 25% no es determinante
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
25% muy importante 25% importante 50% medianamente importante
100% es determinante
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo
50% muy importante 25% importante 25% poco importante
75% es determinante 25% no es determinante
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas
25% medianamente importante 37.5% poco importante 37.5% nada importante
75% es determinante 25% no es determinante
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación
25% importante 37.5 %medianamente importante 25% poco importante 12.5% nada importante
100% es determinante
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados
37.5% medianamente importante 50% poco importante 12.5% nada importante
62.5% es determinante 37.5% no es determinante
2. En el siguiente cuadro se muestran las características que deben presentar los atributos
expuestos en la pregunta anterior, desde una perspectiva que incluye la visión del panel de
expertos en su conjunto.
Atributo
Características
Recursos humanos Deben de estar preparados con un enfoque multidisciplinario, formados tanto en aspectos científicos, como técnicos y de comunicación; con un elevado grado de especialización sobre todo en los gobiernos locales.
Organizaciones especializadas Deben ser multidisciplinarias, intersectoriales, con elevado nivel técnico; deben estar comprometidas y relacionadas con los sectores sociales pertinentes. Deben, a través de la realización de monitoreos y evaluaciones, proponer alternativas e impulsar iniciativas en coordinación con todos los niveles de gobiernos.
Recursos económicos Deben ser focalizados según la definición de prioridades, basados en mejores sistemas tributarios, sometidos a la transparencia y rendición de cuentas. Canalizados a través del Fondo de Cambio Climático, definiendo y estableciendo las reglas de operación que les permitan a los gobiernos locales acceder a ellos.
Políticas públicas Deben ser menos mediáticas, con una visión a largo plazo, considerando el territorio, el marco jurídico e institucional de los retos y las oportunidades del cambio climático. La definición de sus problemas, debe basarse en los diagnósticos locales; sus objetivos deben ser claros, sus acciones flexibles y transversales ente políticas ambientales, agropecuarias, mineras, de tenencia; deben contar con las herramientas necesarias para ser implementadas y evaluadas. Cada política debe tener medido el impacto que causará y cuáles serán las medidas de mitigación, minimización y compensación que va a echar a andar para neutralizarlas. Finalmente deben priorizar la línea de adaptación.
Generación, actualización de Debe ser científica y expuesta claramente dependiendo de a qué tipo de
122
información pertinente para los tomadores de decisiones
tomador de decisiones va dirigida. Debe estar despolitizada y descentralizada. Se debe fortalecer el Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático; y finalmente se debe hacer énfasis en la parte de implementación, por medio de monitoreo y evaluaciones, a fin de conocer el impacto económico, político y social del cambio climático.
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos
Debe estar descentralizada y basada en información constante, a fin de identificar a los actores relevantes y representativos en la temática y así organizar encuentros plurisectoriales para la definición de las políticas de una manera consensadas.
Generar y difundir información para el público
Debe ser científica, objetiva y difundida en todos los ámbitos: escolar, profesional, radio, tv, internet, revistas; que muestre opciones de acciones viables que puedan llevarse a cabo en términos locales y regionales. Finalmente, el Sistema de Información Nacional sobre Cambio Climático, debería ser de acceso público salvo en los casos en que la ley establezca lo contrario.
Un marco jurídico Debe contener la normatividad requerida para su debida observancia y cumplimiento, por ejemplo la LGCC necesita un reglamento. Debe articularse sectorialmente y se le debe dar importancia a los marcos estatales y planes de acción locales de adaptación y mitigación.
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
Deben ser claros en sus estrategias, metas, objetivos, indicadores, responsabilidades institucionales, de evaluación y monitoreo, así como en el costo de su implementación y la fuente de origen de sus recursos. Deben estar articulados entre todos los niveles de gobierno, y ser de distintas escalas de adaptación y mitigación, según el nivel de gobierno.
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo
Debe estar plasmado en los planes y presupuesto. Debe reflejarse en acciones que se puedan comprobar y cuantificar por un tercero; que respete y respalde la acción social y de entidades de gobierno sub-nacionales; así como la cooperación con las agendas internacionales.
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas
Debe ser activa, con mecanismos efectivos de participación representación e incidencia en las políticas.
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación
Deben ser claras en sus objetivos, metas y acciones, donde puedan participar los distintos sectores, órdenes de gobierno y grupos civiles. Se debe hacer énfasis en la línea de adaptación, a fin de fortalecer la resiliencia social y ambiental a nivel federal, estatal, municipal y local.
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados
Deben estar especificados los elementos necesarios para su articulación. Se debe priorizar en función de las condiciones, intereses y posibilidades nacionales. Que señale objetivos convergentes, líneas de acción específicas, e indicadores tanto cualitativos como cuantitativos para ambos.
3. En la siguiente tabla se muestran los tributos sugeridos por los expertos, que no fueron
incluidos en la pregunta uno.
Atributo
Líneas de transversalidad
Contar con una plataforma informática única
Creación de capacidades locales de respuestas de adaptación
Atención específica a los impactos del CC en la mermada capacidad de suficiencia alimentaria (particularmente campesina)
Promover información sobre: pérdida de diversidad biológica, acidificación del océano, desertificación y contaminación de suelos, contaminación de agua y aire
Revisión de los impactos de las distintas políticas públicas en: la generación de Gases de Invernadero y del cambio ambiental global;, en la capacidad de adaptación social y búsqueda de articulación y coherencia entre las políticas,
Vinculación con las autoridades ambientales de las entidades federativas
123
Creación del consejo nacional de autoridades ambientales
Reglas de operación de programas
Mecanismos efectivos de interiorización de externalidades positivas y negativas
Desarrollo tecnológico para la realidad de México
Medios de evaluación local y puntual
Resiliencia social y ambiental
Mejor conocimiento cualitativo del problema a nivel local
Negociación Internacional
Coordinación entre los diferentes ordenes de gobierno
4. En la siguiente tabla se muestran los diez atributos que el panel considero como determinantes
para el combate del cambio climático:
Políticas públicas
El tener planes y estrategias de gobierno
Marco jurídico
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación
de leyes, y programas públicos
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para
resolverlo
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
Recursos humanos
Recursos económicos
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación
Generar y difundir información para el público
5. En el siguiente cuadro se muestra el porcentaje de expertos que consideran que el tema del
cambio climático fue tratado como un asunto público y prioritario para el gobierno de Felipe
Calderón.
Respuesta % Razón
Si 75% Se han llevado a cabo varias acciones como la publicación de la ENCC, PECC, LGCC, se ha aumentado el presupuesto destinado a las acciones enfocadas a la mitigación y adaptación, se creo el INECC; sin embargo el tema de cambio climático se manejo de una forma mediática, dándole más importancia al ámbito internacional que nacional. Nacionalmente falta una articulación entre los niveles de gobierno además falta el reglamento de la LGCC para poder llevar a cabo toda la política climática.
No 25% El tema se manejo de una forma mediática a nivel internacional, sin embargo no se ha trabajado de manera coordinada entre el gobierno federal y los estados. Tampoco ha sido un tema prioritario, dado que la implementación de políticas dista de lo enunciado. El diseño de las acciones y la definición del problema reflejan una visión diferenciada de la sociedad, y en este punto su carácter de público es cuestionable.
124
Anexo III. Segundo Cuestionario
UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA
El presente cuestionario busca recuperar la opinión de un panel de expertos, y hacer una visión
consensada de estas, en torno a los atributos que hacen del cambio climático un asunto público y
prioritario para el gobierno federal. Le pido conteste este cuestionario tomando en cuenta los
resultados de la primera circulación. La información proporcionada por usted será utilizada con
fines estrictamente académicos, por lo que agradecemos su colaboración.
1. Tomando en cuenta los resultados de la primera circulación ¿Qué tan importantes son los
atributos que se mencionan a continuación, para considerar que el gobierno federal ha manejado
el problema del cambio climático como público y prioritario en su agenda gubernamental? Para
realizar su valoración favor de utilizar la siguiente escala: 5=muy importante, 4=importante,
3=medianamente importante, 2=poco importante, 1=nada importante. Así mismo, señale si para
usted este atributo es determinante o no.
Atributo
Importancia Determinantes
5 4 3 2 1 Si No
Recursos humanos
Organizaciones especializadas
Recursos económicos
Políticas públicas
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos
Generar y difundir información para el público
Un marco jurídico
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados
125
2. Tomando en cuenta los resultados de la primera circulación, ¿considera usted falta alguna
característica de los atributos presentados a continuación?
Atributo
Características
Recursos humanos
Organizaciones especializadas
Recursos económicos
Políticas públicas
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos
Generar y difundir información para el público
Un marco jurídico
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados
3. A continuación se presentan algunos atributos propuestos por el panel de expertos en la
primera circulación. ¿Qué tan importantes son esos atributos para considerar que el gobierno
federal ha manejado el problema del cambio climático como público y prioritario en su agenda
gubernamental? Para realizar su valoración favor de utilizar la siguiente escala: 5=muy importante,
4=importante, 3=medianamente importante, 2=poco importante, 1=nada importante. Así mismo,
señale si para usted este atributo es determinante o no.
Atributo Importancia Determinantes
126
5 4 3 2 1 Si No
Líneas de transversalidad
Contar con una plataforma informática única
Creación de capacidades locales de respuestas de adaptación
Atención específica a los impactos del CC en la mermada capacidad de suficiencia alimentaria (particularmente campesina)
Promover información sobre: pérdida de diversidad biológica, acidificación del océano, desertificación y contaminación de suelos, contaminación de agua y aire.
Revisión de los impactos de las distintas políticas públicas en: la generación de Gases de Invernadero y del cambio ambiental global en la capacidad de adaptación social y búsqueda de articulación y coherencia entre las políticas.
Vinculación con las autoridades ambientales de las entidades federativas.
Creación del consejo nacional de autoridades ambientales.
Reglas de operación de los programas.
Mecanismos efectivos de interiorización de externalidades positivas y negativas.
Desarrollo tecnológico para la realidad de México.
Medios de evaluación local y puntual.
Resiliencia social y ambiental.
Mejor conocimiento cualitativo del problema a nivel local.
Negociación Internacional
Coordinación entre los diferentes ordenes de gobierno.
4. Tomando en cuenta los resultados de la primera circulación, del total de los atributos
presentados en el presente cuestionario elija los diez que considere determinantes para el
combate del CC.
Atributo
127
5. Tomando en cuenta los resultados de la primera circulación ¿usted considera, que el gobierno
de Felpe Calderón trató el CC como un asunto público y prioritario? Responda si o no y ¿Por qué?
Si ( ) No ( )
Porque:
128
Anexo IV. Resultados de la segunda circulación
1. En la siguiente tabla se muestra, por una parte, que tan importantes son los atributos enlistados
en la pregunta uno, para considerar que el gobierno federal ha manejado el problema del cambio
climático como público y prioritario en su agenda gubernamental, por otra parte, se observa si
dichos elementos determinan principalmente al problema del cambio climático como público y
prioritario.
Atributo Importancia % Determinantes %
Recursos humanos 25% muy importante 37.5% medianamente importante 25% poco importante 12.5% nada importante
100% es determinante
Organizaciones especializadas 25% muy importante 12.5% importante 12.5%mediananmente importante 50% poco importante
62.5% es determinante 37.5% no es determinante
Recursos económicos 62.5% muy importante 12.5% importante 12.5% medianamente importante 12.5% poco importante
100% es determinante
Políticas públicas 37.5% muy importante 37.5% importante 25% medianamente importante
100% es determinante
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
25% muy importante 50% importante 12.5% medianamente importante 12.5% poco importante
100% determinante
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos
25% muy importante 25%medianamente importante 37.5% poco importante 12.5% nada importante
100% determinante
Generar y difundir información para el público
12.5% muy importante 25% importante 37.5% medianamente importante 12.5% poco importante 12.5% nada importante
75% es determinante 25% no es determinante
Marco jurídico 12.5% muy importante 75% importante 12.5% medianamente importante
100% es determinante
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
25% muy importante 37.5% importante 37.5% medianamente importante
87.5% es determinante 12.5% no es determinante
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo
25% muy importante 50% importante 25% poco importante
75% es determinante 25% no es determinante
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas
12.5% muy importante 37.5% medianamente importante 25% poco importante 25% nada importante
75% es determinante 25% no es determinante
Contar con una línea enfocada a la 12.5% muy importante 87.5% es determinante
129
adaptación al CC y otra línea a la mitigación
12.5% importante 62.5%medianamente importante 12.5% nada importante
12.5% no es determinante
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados
12.5% importante 62.5% medianamente importante 12.5% poco importante 12.5% nada importante
50% es determinante 50% no es determinante
2. En el siguiente cuadro se muestran las características que deben presentar los atributos
expuestos en la pregunta anterior, desde una perspectiva que incluye la visión del panel de
expertos en su conjunto.
Atributo
Características
Recursos humanos Deben de estar preparados con un enfoque multidisciplinario, formados tanto en aspectos científicos, como técnicos y de comunicación; con un elevado grado de especialización sobre todo en los gobiernos locales. Finalmente deben estar bien pagados para evitar que se corrompan.
Organizaciones especializadas Deben ser multidisciplinarias, intersectoriales, con elevado nivel técnico; deben estar comprometidas y relacionadas con los sectores sociales pertinentes. Deben, a través de la realización de monitoreos y evaluaciones, proponer alternativas e impulsar iniciativas en coordinación con todos los niveles de gobierno y grupos sociales específicos.
Recursos económicos Deben ser suficientes, focalizados según la definición de prioridades, basados en mejores sistemas tributarios, sometidos a la transparencia y rendición de cuentas. Canalizados a través del Fondo de Cambio Climático, definiendo y estableciendo las reglas de operación que les permitan a los gobiernos locales acceder a ellos.
Políticas públicas Deben ser menos mediáticas, con una visión a largo plazo, considerando el territorio, el marco jurídico e institucional de los retos y las oportunidades del cambio climático. La definición de sus problemas, debe basarse en los diagnósticos locales; sus objetivos deben ser claros, sus acciones flexibles y transversales ente políticas ambientales, agropecuarias, mineras, de tenencia; deben contar con las herramientas necesarias para ser implementadas y evaluadas. Cada política debe tener medido el impacto que causará y cuáles serán las medidas de mitigación, minimización y compensación que va a echar a andar para neutralizarlas. Finalmente deben priorizar la línea de adaptación.
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
Debe ser suficiente, científica y expuesta claramente dependiendo de a qué tipo de tomador de decisiones va dirigida. Debe estar despolitizada y descentralizada. Se debe fortalecer el Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático; y finalmente se debe hacer énfasis en la parte de implementación, por medio de monitoreo y evaluaciones, a fin de conocer el impacto económico, político y social del cambio climático. Que recupere los saberes locales y conocimientos populares que puedan ser una herramienta útil para fortalecer la toma de decisiones.
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos
Debe estar descentralizada y basada en información constante, a fin de identificar a los actores relevantes y representativos en la temática y así organizar encuentros plurisectoriales para la definición de las políticas de una manera consensadas. Con ética social y reglas claras. Finalmente, tener claro qué tipo de redes de actores se conforman, qué recursos intercambian y quién las gerencia
Generar y difundir información para el público
Debe ser científica, objetiva y difundida en todos los ámbitos: escolar, profesional, radio, tv, internet, revistas; que muestre opciones de acciones viables que puedan llevarse a cabo en términos locales y regionales e individuales. Finalmente, el Sistema de Información Nacional sobre Cambio
130
Climático, debería ser de acceso público salvo en los casos en que la ley establezca lo contrario. También debe estar presentada de acuerdo al destinatario de la información.
Un marco jurídico Debe contener la normatividad requerida para su debida observancia y cumplimiento, por ejemplo la LGCC necesita un reglamento. Debe articularse sectorialmente y se le debe dar importancia a los marcos estatales y planes de acción locales de adaptación y mitigación. Éste debe ser cumplible y alcanzable en todo el territorio nacional. que cuente con leyes y reglamentos; es decir que esté completo.
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
Deben ser claros en sus estrategias, metas, objetivos, presupuestos, indicadores, responsabilidades institucionales, de evaluación y monitoreo, así como en el costo de su implementación y la fuente de origen de sus recursos. Deben estar articulados entre todos los niveles de gobierno, y ser de distintas escalas de adaptación y mitigación, según el nivel de gobierno.
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo
Debe estar plasmado en los planes y presupuesto. Debe reflejarse en acciones que se puedan comprobar y cuantificar por un tercero; que respete y respalde la acción social y de entidades de gobierno sub-nacionales; así como la cooperación con las agendas internacionales.
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas
Debe ser activa, con mecanismos efectivos de participación representación e incidencia en las políticas. Con reglas claras para que se lleve a cabo.
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación
Deben ser claras en sus objetivos, metas y acciones, donde puedan participar los distintos sectores, órdenes de gobierno y grupos civiles. Se debe hacer énfasis en la línea de adaptación, a fin de construir, desarrollar y fortalecer la resiliencia social y ambiental a nivel federal, estatal, municipal y local.
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén articulados
Deben estar especificados los elementos necesarios para su articulación. Se debe priorizar en función de las condiciones, intereses y posibilidades nacionales. Que señale objetivos convergentes, líneas de acción específicas, e indicadores tanto cualitativos como cuantitativos para ambos.
3. En la siguiente tabla se muestran aquellos atributos sugeridos por el panel de expertos; del
mismo modo se muestra el grado de importancia y si estos son determinantes o no.
Atributo Importancia % Determinantes %
Líneas de transversalidad 37.5% muy importante 12.5%importante 12.5% medianamente importante 25% poco importante 12.5% nada importante
75% es determinante 25% no es determinante
Contar con una plataforma informática única
25% muy importante 12.5% importante 12.5%mediananmente importante 12.5% poco importante 37.5%nada importante
37.5% es determinante 62.5 no es determinante
Creación de capacidades locales de respuestas de adaptación.
75% muy importante 25% importante
100% determinante
Atención específica a los impactos del CC en la mermada capacidad de suficiencia alimentaria (particularmente campesina)
37.5% muy importante 25% importante 25%mediananmente importante 12.5% poco importante
75% es determinante 25% no es determinante
Promover información sobre: pérdida de diversidad biológica, acidificación del océano, desertificación y contaminación de suelos, contaminación de agua y aire.
37.5% muy importante 25%importante 12.5% medianamente importante 12.5%poco importante
50% es determinante 50% no es determinante
131
12.5% nada importante
Revisión de los impactos de las distintas políticas públicas en: la generación de Gases de Invernadero y del cambio ambiental global en la capacidad de adaptación social y búsqueda de articulación y coherencia entre las políticas.
12.5% muy importante 37.5% importante 25% medianamente importante 12.5% poco importante 12.5% nada importante
75% es determinante 25% no es determinante
Vinculación con las autoridades ambientales de las entidades federativas.
37.5% muy importante 12.5%importante 25% medianamente importante 12.5% poco importante 12.5% nada importante
50% es determinante 50% no es determinante
Creación del consejo nacional de autoridades ambientales.
25% muy importante 12.5%importante 62.5% nada importante
12.5% es determinante 87.5% no es determinante
Reglas de operación de los programas. 62.5% importante 25% poco importante 12.5% nada importante
37.5% es determinante 62.5% no es determinante
Mecanismos efectivos de interiorización de externalidades positivas y negativas.
12.5% muy importante 25% importante 25% medianamente importante 25%poco importante 12.5% nada importante
25% es determinante 75% no es determinante
Desarrollo tecnológico para la realidad de México.
37.5% muy importante 12.5% importante 37.5% medianamente importante 12.5% poco importante
50% es determinante 50% no es determinante
Desarrollo de capacidades locales. 75% muy importante 12.5% importante 12.5% poco importante
87.5% es determinante 12.5% no es determinante
Medios de evaluación local y puntual. 37.5%muy importante 12.5%importante 25% medianamente importante 12.5% poco importante 12.5% nada importante
37.5% es determinante 62.5% no es determinante
Resiliencia social y ambiental. 37.5% muy importante 37.5% medianamente importante 25%poco importante 12.5% nada importante
50% es determinante 50% no es determinante
Mejor conocimiento cualitativo del problema a nivel local.
25% muy importante 50% importante 25% medianamente importante
62.5% es determinante 37.5 no es determinante
Negociación Internacional 50% muy importante 37.5% importante 12.5% poco importante
100% es determinante
Coordinación entre los diferentes ordenes de gobierno.
50% muy importante 12.5% importante 50% medianamente importante 12.5% nada importante
75% es determinante 25% no es determinante
4. Los diez atributos más importantes elegidos por los expertos son:
Políticas públicas,
Recursos económicos,
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones,
132
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación
de leyes, y programas públicos,
Marco jurídico,
El tener planes y estrategias enfocados al combate del cambio climático,
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas,
Líneas de transversalidad prioritarias,
Creación de capacidades locales de respuestas de adaptación y fomento de capital social,
Negociación internacional.
5. En el siguiente cuadro se muestra el porcentaje de expertos que consideran que el tema del
cambio climático fue tratado como un asunto público y prioritario para el gobierno de Felipe
Calderón.
Respuesta % Razón
Si 87.5% Se han llevado a cabo varias acciones como la publicación de la ENCC, PECC, LGCC, se ha aumentado el presupuesto destinado a las acciones enfocadas a la mitigación y adaptación, se creo el INECC; sin embargo el tema de cambio climático se manejo de una forma mediática, dándole más importancia al ámbito internacional que nacional. Nacionalmente falta una articulación entre los niveles de gobierno además falta el reglamento de la LGCC para poder llevar a cabo toda la política climática.
No 12.5% El tema se manejo de una forma mediática a nivel internacional, sin embargo no se ha trabajado de manera coordinada entre el gobierno federal y los estados. Tampoco ha sido un tema prioritario, dado que la implementación de políticas dista de lo enunciado. El diseño de las acciones y la definición del problema reflejan una visión diferenciada de la sociedad, y en este punto su carácter de público es cuestionable.
133
Anexo V. Resultados finales
El presente informa busca dar a conocer los resultados finales de la aplicación de la técnica
Delphi; dichos resultados, se obtienen a partir de el análisis estadístico de la primera y la segunda
circulación de los cuestionarios. Para realizar dicho análisis se utilizó el programa Excel, con el fin
de obtener porcentajes y frecuencias para conocer la opinión de los expertos.
1. En cuanto a la importancia y grado de determinación de los atributos enlistados en la primera
pregunta, de ambos cuestionarios, comparando los resultados se observa lo siguiente:
En cuanto al atributo de recursos humanos, el grado de importancia mostró una diferencia de
12.5% entre la primera y la segunda vuelta, es decir, 5 de 8 expertos consideraron que, es entre
muy importante y medianamente importante, el contar con recursos humanos enfocados al
combate del CC a nivel federal. Lo anterior mientras que, 3 de 8 expertos piensan que estos
recursos son entre poco y nada importantes. Del mismo modo se observa, que hubo un consenso
total en el panel para afirmar que los recursos humanos son determinantes para abatir al CC.
Recursos humanos Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 12.5% 1 25% 2
importante 0% 0 0% 0
medianamente importante 37.5% 3 37.5% 3
poco importante 25% 2 25% 2
nada importante 25% 2 12.5% 1
determinante 100% 8 100% 8
no determinante 0% 0 0% 0
Fuente: Elaboración propia.
Para el atributo de Organizaciones especializadas, en cuanto a su grado de importancia, éste bajó
un 12.5% para la segunda vuelta, es decir, 4 de cada 8 expertos consideran que este atributo es
entre muy importante y medianamente importante, mientras que los cuatro faltantes lo consideran,
entre poco y nada importante. En este sentido se observa que la opinión del grupo estuvo dividida
entre los que admiten el grado de importancia de las organizaciones especializadas y los que no.
Así también, en ambas vueltas, la mayoría del panel, 5 de 3 expertos, opinan que dichas
organizaciones son determinantes para combatir al CC a nivel federal.
Organizaciones Especializadas
Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 25% 2 25% 2
134
importante 0% 0 12.5% 1
medianamente importante 37.5% 3 12.5% 1
poco importante 37.5% 3 50% 4
nada importante 0% 0 0% 0
determinante 62.5% 5 62.5% 5
no determinante 37.5% 3 37.5% 3
Fuente: Elaboración propia
Para el atributo de Recursos económicos, hubo un incremento del 15% en el consenso que hizo el
panel acerca de su importancia; para la segunda vuelta 7 de 8 expertos consideraron a estos
recursos ente muy y medianamente importantes para el combate del CC a nivel federal. De igual
forma, el consenso en cuanto a si este atributo es determinante o no, subió un 12.5%,
concentrándose la totalidad del voto de los expertos en que si es un atributo determinante para la
gestión y combate del CC.
Recursos económicos Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 37.5% 3 62.5% 5
importante 12.5% 1 12.5% 1
medianamente importante 12.5% 1 12.5% 1
poco importante 37.5% 3 12.5% 1
nada importante 0% 0 0% 0
determinante 87.5% 7 100% 8
no determinante 12.5% 1 0% 0
Fuente: Elaboración propia
En cuanto al atributo de políticas públicas, se observa un incremento del 12.5% en el acuerdo del
panel, sobre el nivel de importancia de las políticas para combatir al CC, de tal modo que para la
segunda vuelta, 7 de 8 expertos las consideraron entre muy importantes y medianamente
importantes. Sobre si son éstas, determinantes o no, en ambas vueltas los 8 expertos las
consideraron determinantes para abatir al CC.
Políticas públicas Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 25% 2 37.5% 3
importante 0% 0 37.5% 3
medianamente importante 50% 4 25% 1
poco importante 25% 2 0% 0
nada importante 0% 0 0% 0
determinante 100% 8 100% 8
no determinante 0% 0 0% 0
135
Fuente: Elaboración propia.
En cuanto a la Generación y actualización de información pertinente para los tomadores de
decisiones, este atributo tubo un incremento del 12.5% en su nivel de importancia, observándose
que para la segunda vuelta 7 de 8 expertos, lo consideraron como un atributo entre muy y
medianamente importantes para el combate del CC. De igual forma se observa que en ambas
circulaciones, los 8 expertos consultados, afirmaron que este tipo de información es determinante
para la lucha contra el CC a nivel federal.
Información para los tomadores de
decisiones Consenso 1a vuelta
No. expertos Consenso
2a vuelta
No. expertos
muy importante 12.5% 1 25% 2
importante 50% 4 50% 4
medianamente importante 12.5% 1 12.5% 1
poco importante 25% 2 12.5% 1
nada importante 0% 0 0% 0
determinante 100% 8 100% 8
no determinante 0% 0 0% 0
Fuente: Elaboración propia.
Para el atributo de participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación
e implementación de leyes, y programas públicos; se observa que no hubo ningún cambio en la
opinión de los expertos entre la primera y la segunda vuelta; del mismo modo se ve como la
opinión esta divida 50% de los expertos que consideran este atributo de muy a medianamente
importante, en contraste con el 50% restante que ubican a este atributo de poco a nada
importante en el combate del CC. Así también, se observa que hubo consenso del 100% en el
panel sobre que éste, es un atributo determinante para abatir el CC a nivel federal.
Participación coordinada
Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 25% 2 25% 2
importante 0% 0 0% 0
medianamente importante 25% 2 25% 2
poco importante 37.5% 3 37.5% 3
nada importante 12.5% 1 12.5% 1
determinante 100% 8 100% 8
no determinante 0% 0 0% 0
Fuente: Elaboración propia.
136
En cuanto al atributo de generar y difundir información para el público; para la segunda vuelta,
hubo un incremento del 12.5% en cuanto a su nivel de importancia; es decir, para la segunda
vuelta 6 de 8 expertos consideraron a este un atributo entre muy importante y medianamente
importante para el combate del CC; en contraste, 2 de 8 expertos lo consideran de poco a nada
importante. De igual forma, se observa que, en cuanto a si éste es un atributo determinante o no,
en ambas vueltas 6 de 8 expertos, es decir, el 75% del panel, opinó que si lo era.
Información para el público
Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 12.5% 1 12.5% 1
importante 25% 2 25% 2
medianamente importante 25% 2 37.5% 3
poco importante 25 % 2 12.5% 1
nada importante 12.5% 1 12.5% 1
determinante 75% 6 75% 6
no determinante 25% 2 25% 2
Fuente: Elaboración propia.
Para el atributo de Marco jurídico, se observa un incremento en su nivel de importancia, aunque
en ambas vueltas el 100% de los expertos consideraron que el tener un marco jurídico era de muy
a medianamente importante, para la segunda vuelta 6 de 8, es decir el 75% del panel, lo ubicaron
como un atributo importante. Del mismo modo, hubo un incremento del 25% en cuanto al número
de expertos que consideraron, que el tener un marco jurídico era determinante para abatir al CC,
logrando un consenso del 100% entre ellos.
Marco jurídico Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 12.5% 1 12.5% 1
importante 50% 2 75% 6
medianamente importante 37.5% 3 12.5% 1
poco importante 0 % 0 0% 0
nada importante 0% 0 0% 0
determinante 75% 6 100% 8
no determinante 25% 2 0% 0
Fuente: Elaboración propia.
En cuanto al nivel de importancia del atributo de tener planes y estrategias enfocados al combate
del CC, se observa que en ambas circulaciones, el 100% de los expertos ubican este atributo
como entre muy importante y medianamente importante, sin embargo, para la segunda vuelta
aumento un 12.5% la percepción de que éste es medianamente importante. Así también, se
137
observa, que para la segunda vuelta, hubo un decremento de un 12.5% en la percepción de si
éste es determinante o no; siendo que 7 de 8 expertos consideran que si lo es.
Planes y estrategias Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 25% 2 25% 2
importante 50% 4 37.5% 3
medianamente importante 25% 2 37.5% 3
poco importante 0 % 0 0% 0
nada importante 0% 0 0% 0
determinante 100% 8 87.5% 7
no determinante 0% 0 12.5% 1
Fuente: Elaboración propia.
Para el atributo de Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las
autoridades para resolverlo; se observa, que en ambas vueltas 6 de 8 expertos lo consideraron
un atributo entre muy importante y medianamente importante, sin embargo, un 25% de los
expertos cambio su percepción acerca de la importancia, y ubico a este atributo como
medianamente importante para la segunda vuelta; en contraste con la opinión de 2 expertos en
ambas vueltas, quienes consideran que éste es un atributo poco importante para el combate del
CC; de igual modo, se ve que, en cuanto a la percepción de si es un atributo determinante o no
para abatir al CC, 6 de cada 8 expertos consideraron que si.
Reconocimiento público del problema
Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 50% 4 25% 2
importante 25% 2 0% 0
medianamente importante 0% 0 50% 4
poco importante 25% 2 25% 2
nada importante 0% 0 0% 0
determinante 75% 6 75% 6
no determinante 25% 2 25% 2
Fuente: Elaboración propia.
En cuanto al atributo de contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución
de las políticas públicas; se observa un incremente del 25% en el nivel de importancia de dicho
atributo, para la segunda vuelta, 4 de 8 expertos consideraban a éste de muy a medianamente
importante; en contraste con otros 4 de 8 expertos que lo consideraron de poco a nada
importante. De igual modo, se observa, que en ambas circulaciones 6 de 8 expertos consideraron
que la participación de la sociedad civil es determinante para el combate del CC.
138
Participación de la sociedad civil
Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 0% 0 12.5% 1
importante 0% 0 0% 0
medianamente importante 25% 2 37.5% 3
poco importante 37.5% 3 25% 2
nada importante 37.5% 3 25% 2
determinante 75% 6 75% 6
no determinante 25% 2 25% 2
Fuente: Elaboración propia.
Para el atributo de contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la
mitigación; hubo un incremento de un 25% en cuanto a su nivel de importancia, quedando para la
segunda vuelta que 7 de cada 8 expertos consideran este atributo entre muy y medianamente
importante para el combate del CC, siendo el 62.5% quienes lo consideran medianamente
importante. En cuanto a si es un atributo determinante o no, hubo un decremento de 12.5% en la
percepción de los expertos, para la segunda vuelta 7 de 8 expertos lo consideraron como un
atributo determinante para el combate del CC a nivel federal.
Líneas de adaptación y mitigación
Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
muy importante 25% 2 12.5% 1
importante 0% 0 12.5% 1
medianamente importante 37.5% 3 62.5% 5
poco importante 25% 2 0% 0
nada importante 12.5% 1 12.5% 1
determinante 100% 8 87.5% 7
no determinante 0% 0 12.5% 1
Fuente: Elaboración propia.
Finalmente, para el atributo de tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de
mitigación de GEI, que estén articulados; hubo un incremento de 37.5% en el nivel de importancia
de dicho atributo; para la segunda vuelta 6 de cada 8 expertos consideraron a éste entre muy y
medianamente importante, siendo 5 de 8 expertos los q lo consideran medianamente importante.
En cuanto a si éste es un atributo determinante o no para abatir al CC a nivel federal, hubo un
decremento de 12.5% en la percepción de los expertos, provocando opiniones divididas al
respecto, ya que para la segunda circulación , 50% del panel opinó que era un atributo
determinante y el otro 50% dijo que no.
Un plan de adaptación y mitigación
Consenso 1a vuelta
No. expertos
Consenso 2a vuelta
No. expertos
139
muy importante 0% 0 12.5% 1
importante 0% 0 0% 0
medianamente importante 37.5% 3 62.5% 5
poco importante 50% 4 12.5% 1
nada importante 12.5% 1 12.5% 1
determinante 62.5% 5 50% 4
no determinante 37.5% 3 50% 4
Fuente: Elaboración propia.
2. Por otro lado, en lo que respecta a las respuestas de la pregunta dos, en cuanto a las
características que deben tener los atributos presentados en la pregunta uno; por
consenso de los expertos éstos deben cumplir:
Recursos humanos: durante la primera vuelta se acordó, que debían estar preparados con
un enfoque multidisciplinario, formados tanto en aspectos científicos, como técnicos y de
comunicación; con un elevado grado de especialización sobre todo en los gobiernos
locales. Finalmente en la segunda vuelta se agregó por consenso que deben estar bien
pagados para evitar que se corrompan.
Organizaciones especializadas: durante la primera vuelta se acordó que debían ser
multidisciplinarias, intersectoriales, con elevado nivel técnico; deben estar comprometidas
y relacionadas con los sectores sociales pertinentes. Deben, a través de la realización de
monitoreos y evaluaciones, proponer alternativas e impulsar iniciativas en coordinación
con todos los niveles de gobierno; en la segunda vuelta se agregó que, esta coordinación
no solo debe se con los niveles de gobierno, si no que también con grupos sociales
específicos.
Recursos económicos: en la primera circulación se acordó que debían estar focalizados
según la definición de prioridades, basados en mejores sistemas tributarios, sometidos a la
transparencia y rendición de cuentas. Canalizados a través del Fondo de Cambio
Climático, definiendo y estableciendo las reglas de operación que les permitan a los
gobiernos locales acceder a ellos. Finalmente en la segunda vuelta se agregó, que deben
ser suficientes.
Políticas públicas: en cuanto a este atributo, no hubo ningún cambio entre las
características presentadas en la primera y en la segunda vuelta; desde un primer
momento se acordó que debían ser menos mediáticas, con una visión a largo plazo,
considerando el territorio, el marco jurídico e institucional de los retos y las oportunidades
del cambio climático. La definición de sus problemas, debe basarse en los diagnósticos
140
locales; sus objetivos deben ser claros, sus acciones flexibles y transversales ente
políticas ambientales, agropecuarias, mineras, de tenencia; deben contar con las
herramientas necesarias para ser implementadas y evaluadas. Cada política debe tener
medido el impacto que causará y cuáles serán las medidas de mitigación, minimización y
compensación que va a echar a andar para neutralizarlas. Finalmente deben priorizar la
línea de adaptación.
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones: se
acordó que debía ser científica y expuesta claramente dependiendo de a qué tipo de
tomador de decisiones va dirigida; a esto en la segunda vuelta se le agregó que debía ser
suficiente. También se acordó en la primera vuelta que debía estar despolitizada y
descentralizada, que se debía fortalecer el Sistema Nacional de Información sobre Cambio
Climático; y finalmente se debía hacer énfasis en la parte de implementación, por medio de
monitoreo y evaluaciones, a fin de conocer el impacto económico, político y social del
cambio climático. A lo anterior se agregó durante la segunda vuelta que este tipo de
información debe de recuperar los saberes locales y conocimientos populares que puedan
ser una herramienta útil para fortalecer la toma de decisiones.
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e
implementación de leyes, y programas públicos: en la primera circulación del cuestionario,
se acordó que esta participación debía estar descentralizada y basada en información
constante, a fin de identificar a los actores relevantes y representativos en la temática y así
organizar encuentros plurisectoriales para la definición de las políticas de una manera
consensadas. En la segunda vuelta se agregó que esta participación debía contar con
ética social, reglas claras y finalmente, tener en claro qué tipo de redes de actores se
conforman, qué recursos intercambian y quién las gerencia.
Generar y difundir información para el público: durante la primera vuelta se acordó que
esta información debía ser científica, objetiva y difundida en todos los ámbitos: escolar,
profesional, radio, tv, internet, revistas; que muestre opciones de acciones viables que
puedan llevarse a cabo en términos locales y regionales e individuales. El Sistema de
Información Nacional sobre Cambio Climático, debería ser de acceso público salvo en los
casos en que la ley establezca lo contrario. En la segunda vuelta se agregó que esta
información debía estar presentada de acuerdo al destinatario de la información.
Un marco jurídico: en la primera vuelta se pactó que éste debía contener la normatividad
requerida para su debida observancia y cumplimiento, por ejemplo la LGCC necesita un
reglamento. Debe articularse sectorialmente y se le debe dar importancia a los marcos
estatales y planes de acción locales de adaptación y mitigación. En la segunda vuelta se
141
agregó que éste debe ser cumplible y alcanzable en todo el territorio nacional, debe contar
con leyes y reglamentos; es decir que esté completo.
El tener planes y estrategias enfocados al combate del CC: este atributo no presento
ningún cambio en sus características, durante la segunda vuelta; se pacto que debía estos
ser claros en sus estrategias, metas, objetivos, presupuestos, indicadores,
responsabilidades institucionales, de evaluación y monitoreo, así como en el costo de su
implementación y la fuente de origen de sus recursos. Deben estar articulados entre todos
los niveles de gobierno, y ser de distintas escalas de adaptación y mitigación, según el
nivel de gobierno.
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las
autoridades para resolverlo: este atributo no presento ningún cambio en sus características
entre la primera y la segunda vuelta; se acordó que este reconocimiento debía estar
plasmado en los planes y presupuesto. Debe reflejarse en acciones que se puedan
comprobar y cuantificar por un tercero; que respete y respalde la acción social y de
entidades de gobierno sub-nacionales; así como la cooperación con las agendas
internacionales.
Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas
públicas: durante la primera vuelta se acordó que esta participación debía ser activa, con
mecanismos efectivos de participación representación e incidencia en las políticas.
Durante la segunda vuelta se agregó que ésta debía contar con reglas claras para que se
lleve a cabo.
Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación: este
atributo no presento ningún cambio entre vueltas; desde un principio se acordó que debía
ser claras en sus objetivos, metas y acciones, donde puedan participar los distintos
sectores, órdenes de gobierno y grupos civiles. Se debe hacer énfasis en la línea de
adaptación, a fin de construir, desarrollar y fortalecer la resiliencia social y ambiental a nivel
federal, estatal, municipal y local.
Tener un plan nacional de adaptación y otro plan nacional de mitigación de GEI, que estén
articulados: este atributo no presento ningún cambio en sus características entre las
circulaciones del cuestionario; se acordó que debía estar especificados los elementos
necesarios para su articulación. Se debe priorizar en función de las condiciones, intereses
y posibilidades nacionales. Que señale objetivos convergentes, líneas de acción
específicas, e indicadores tanto cualitativos como cuantitativos para ambos.
3. En lo que respecta a las respuestas de la pregunta tres; por un lado, en el primer
cuestionario se le pidió a los expertos que anotaran los atributos que ellos habían creído
142
faltantes en la pregunta uno; por otro lado, en el segundo cuestionario se les pidió que
usando el mismo rango de medición que en la pregunta uno, los calificaran; los resultados
fueron los siguientes:
Para el atributo de Líneas de transversalidad, el 62.5% de los expertos consideraron a este
atributo como entre muy importante y medianamente importante; es decir 5 de 8; en contrate con
3 expertos que lo consideraron como entre poco y nada importante. Así también, el 75% del panel
calificó a este atributo como determínate en el combate del CC; lo cual representa 6 de 8
expertos.
Líneas de transversalidad % de acuerdo # de expertos
muy importante 37.5% 3
Importante 12.5% 1
medianamente importante 12.5% 1
poco importante 25% 2
nada importante 12.5% 1
Determinante 75% 6
no determinante 25% 2 Fuente: Elaboración propia.
El siguiente atributo presentado por los expertos fue el de contar con una plataforma informática
única; el 50% de los expertos lo calificó de muy importante a medianamente importante, en
contrate con el 50% restante que lo calificó entre poco y nada importante; empero el 37.5%, es
decir 3 de 8 expertos lo valoraron como nada importante; lo anterior se refleja en el grado de
determinación, habiendo un consenso del 62.5% en que éste, no es un atributo determinante para
el combate del CC.
Contar con una plataforma única
% de acuerdo # de expertos
muy importante 25% 2
Importante 12.5% 1
medianamente importante 12.5% 1
poco importante 12.5% 1
nada importante 37.5% 3
Determinante 37.5% 3
no determinante 62.5% 5 Fuente: Elaboración propia.
Otro atributo presentado por los expertos fue el de creación de capacidades locales de respuestas
de adaptación; cabe mencionar que es de los atributos que obtuvo más consenso por parte de los
expertos. El 75% del panel, es decir 6 de cada 8 expertos a éste, un atributo muy importante para
el combate del CC, a este porcentaje, se le suma un 25%, es decir 2 expertos más que opinan
que es un atributo importante. En otras palabras, 8 de cada 8 expertos asumen a este atributo
entre muy importante e importante. De la misma manera, hubo consenso del 100% en que éste,
es un atributo determinante en el combate del CC a nivel federal.
143
Creación de capacidades locales de adaptación
% de acuerdo # de expertos
muy importante 75% 6
importante 25% 2
medianamente importante 0% 0
poco importante 0% 0
nada importante 0% 0
determinante 100% 8
no determinante 0% 0 Fuente: Elaboración propia.
Otro atributo, fue el de atención específica a los impactos del CC en la mermada capacidad de
suficiencia alimentaria (particularmente campesina). El 87.5% del panel consideró este atributo
entre muy y medianamente importante, es decir, 7 de cada 8 expertos; en contrate con un 12.5%
que lo considera poco importante; sin embargo, solo 6 de cada 8 expertos, consideran este
atributo como determinante; en otras palabras, 6 de cada 8 expertos consideran este atributo
como determinante para el combate del CC a nivel federal.
Atención específica en la capacidad alimentaria
% de acuerdo # de expertos
muy importante 37.5% 3
importante 25% 2
medianamente importante 25% 2
poco importante 12.5% 1
nada importante 0% 0
determinante 75% 6
no determinante 25% 2 Fuente: Elaboración propia.
En cuanto atributo de promover información sobre: pérdida de diversidad biológica, acidificación
del océano, desertificación y contaminación de suelos, contaminación de agua y aire; 6 de cada 8
expertos lo consideran un atributo entre muy y medianamente importante; es decir, el 75% del
panel de expertos, en contrate con el 25% restante que lo considera entre poco y nada importante
para combatir al CC. En cuanto a su grado de determinación, hubo una opinión divida en el panel
de expertos, el 50% lo califico como determinante y el otro 50% restante como no determinante en
el combate del CC.
Promover información % de acuerdo # de expertos
muy importante 37.5% 3
importante 25% 2
medianamente importante 12.5% 1
poco importante 12.5% 1
nada importante 12.5% 1
determinante 50% 4
no determinante 50% 4 Fuente: Elaboración propia.
Otro atributo presentado, fue el de revisión de los impactos de las distintas políticas públicas en: la
generación de gases de efecto invernadero y del cambio ambiental global en la capacidad de
144
adaptación social y búsqueda de articulación y coherencia entre las políticas; el 75% del panel de
expertos lo calificó como un atributo entre muy y medianamente importante, en contraste con un
25% que lo consideró entre poco y nada importante; es decir, 6 de cada 8 expertos consideran a
este atributo importante para el combate del CC; de igual forma, 6 de cada 8 expertos considero a
éste, determinante para hacerle frente al CC.
Revisión de los impactos % de acuerdo # de expertos
muy importante 12.5% 1
Importante 37.5% 3
medianamente importante 25% 2
poco importante 12.5% 1
nada importante 12.5% 1
Determinante 75% 6
no determinante 25% 2 Fuente: Elaboración propia.
También fue sugerido el atributo de vinculación con las autoridades ambientales de las entidades
federativas por el panel de expertos; 6 de cada 8 de ellos lo calificó como un atributo entre muy y
medianamente importante, lo cual representa un 75% del total de los expertos, en contraste con
un 25% que lo considero entre poco y nada importante. Así mismo, 4 de cada 8 expertos
consideran este atributo determinante en el combate del CC, lo cual representa un 50% del panel.
Vinculación con las autoridades ambientales
% de acuerdo # de expertos
muy importante 37.5% 3
Importante 12.5% 1
medianamente importante 25% 2
poco importante 12.5% 1
nada importante 12.5% 1
Determinante 50% 4
no determinante 50% 4 Fuente: Elaboración propia.
Otro atributo propuesto fue, la creación del Consejo Nacional de Autoridades Ambientales; el
32.5% del panel de expertos lo consideró entre muy y medianamente importante, es decir, 3 de
cada 8 expertos; en contraste 5 de cada 8 panelistas que lo consideraron nada importante, lo cual
representa un 62.5%. En cuanto al grado de determinación del atributo, 7 de cada 8 expertos lo
calificaron como no determinante para el combate del CC, es decir el 87.5% del panel.
Creación del Consejo Nacional de Autoridades
Ambientales
% de acuerdo # de expertos
muy importante 25% 2
Importante 12.5% 1
145
medianamente importante 0% 0
poco importante 0% 0
nada importante 62.5% 5
Determinante 12.5% 1
no determinante 87.5% 7 Fuente: Elaboración propia.
Reglas de operación de los programas, es el siguiente atributo propuesto por los panelistas, de los
cuales, el 62.5% lo consideró un atributo muy importante para el combate del CC, es decir 5 de 8
expertos; en contrate con un 37.5% que lo calificó entre poco y nada importante. Así también, el
62.5% de los expertos consideraron que éste no es un atributo determinante para hacerle frente al
CC, mientras que 3 de cada 8 expertos, consideraron que si.
Reglas de operación de los programas
% de acuerdo # de expertos
muy importante 62.5% 5
importante 0% 0
medianamente importante 0% 0
poco importante 25% 2
nada importante 12.5% 1
determinante 37.5% 3
no determinante 62.5% 5 Fuente: Elaboración propia.
En cuanto al atributo de mecanismos efectivos de interiorización de externalidades positivas y
negativas, el 62.5%, es decir 5 de cada 8 expertos, lo consideran entre muy y medianamente
importante, mientras que el 37.5% lo consideran entre poco y nada importante; sin embargo, el
75% del panel de expertos, 6 de 8 expertos, consideran este atributo como no determinante parea
el combate del CC a nivel Federal.
Mecanismos de interiorización de
externalidades
% de acuerdo # de expertos
muy importante 12.5% 1
Importante 25% 2
medianamente importante 25% 2
poco importante 25% 2
nada importante 12.5% 1
Determinante 25% 2
no determinante 75% 6 Fuente: Elaboración propia.
En cuanto al elemento o atributo, de desarrollo tecnológico para la realidad de México, el 87.5%,
es decir, el 7 de 8 expertos consideró este elemento entre muy y medianamente importante para
el combate del CC, en contraste, solo 4 de 8 expertos lo consideró, como determinante para el
combate del CC a nivel Federal.
146
Desarrollo tecnológico en México
% de acuerdo # de expertos
muy importante 37.5% 3
Importante 12.5% 1
medianamente importante 37.5% 3
poco importante 12.5% 1
nada importante 0% 0
Determinante 50% 4
no determinante 50% 4 Fuente: Elaboración propia.
Por la parte del atributo de medios de evaluación local y puntual, el 75% del panel, 6 de cada 8
expertos, lo consideró, entre muy y medianamente importante, sin embargo, sólo 37.5%, 3 de 8
expertos, piensan que es determinante para el combate del CC a nivel Federal.
Medios de evaluación % de acuerdo # de expertos
muy importante 37.5% 3
Importante 12.5% 1
medianamente importante 25% 2
poco importante 12.5% 1
nada importante 12.5% 1
Determinante 37.5% 3
no determinante 62.5% 5 Fuente: Elaboración propia.
Respecto al atributo de resilencia social y ambiental, de un total de 8 expertos, 3 opinaron que era
muy importante, 3 medianamente importante, lo cual representa un 75% del panel de expertos. El
50% del panel lo consideró determinante, en contraste con el otro 50% que lo consideró no
determinante para el combate del CC.
Resilencia social y ambiental
% de acuerdo # de expertos
muy importante 37.5% 3
Importante 0% 0
medianamente importante 37.5% 3
poco importante 25% 2
nada importante 12.5% 1
Determinante 50% 4
no determinante 50% 4 Fuente: Elaboración propia.
En cuanto al atributo de mejor conocimiento cualitativo del problema a nivel local; el 100% del
panel de expertos lo consideró, entre muy y medianamente importante; cabe resaltar que, 50%,
de los expertos, 4 de 8, opinaron que éste era importante. En cuanto al grado de determinación
147
del atributo, el 62.5% del panel consideró que éste era determinante mientras que 37.5%
considero que no lo era, para darle frente al CC.
Mejor conocimiento cualitativo del problema
% de acuerdo # de expertos
muy importante 25% 3
Importante 50% 0
medianamente importante 25% 3
poco importante 0% 2
nada importante 0% 1
Determinante 62.5% 4
no determinante 37.5% 4 Fuente: Elaboración propia.
En cuanto al atributo de negociación internacional, 87.5% del panel, es decir, 7 de cada 8
expertos, lo consideraron, entre muy y medianamente importante, en contraste con sólo un
experto que lo consideró poco importante para el combate del CC. Respecto al grado de
determinación del atributo, el 100% del panel de expertos lo consideró como determinante para el
combate del CC a nivel federal.
Negociación Internacional % de acuerdo # de expertos
muy importante 50% 4
Importante 37.5% 3
medianamente importante 0% 0
poco importante 12.5% 1
nada importante 0% 0
Determinante 100% 8
no determinante 0% 0 Fuente: Elaboración propia.
El último atributo propuesto por los expertos fue el de coordinación entre los diferentes órdenes de
gobierno, 4 de 8 expertos lo consideraron como muy importante y otros 4, como medianamente
importante para el combate del CC, lo cual representa el 100% del panel. Respecto al grado de
determinación del atributo, 75% del panel, es decir, 6 de 8 expertos lo consideraron como
determinante para el combate del en contraste con 25% que consideraron que no lo era.
Coordinación entre los órdenes de gobierno
% de acuerdo # de expertos
muy importante 50% 4
Importante 0% 0
medianamente importante 50% 4
poco importante 0% 0
nada importante 12.5% 1
Determinante 75% 6
148
no determinante 25% 2 Fuente: Elaboración propia.
4. En lo que respecta al análisis de la pregunta cuarta en ambos cuestionarios, se le pidió a
los expertos que escogieran los diez atributos más importantes para el combate del CC; en
el primer cuestionario, la elección se basaba en los atributos presentados en la primera
pregunta; en el segundo se basó en los atributos señalados en la pregunta uno y en los
propuestos por ellos mismos en el primer cuestionario. Los atributos señalados
presentados a continuación fueron los diez con más votos, tanto en la primera como en la
segunda ronda.
En cuanto al comportamiento de los atributos tanto en la primera como en la segunda vuelta, en
comparación, se repiten seis atributos; los cuales son: políticas públicas, tener planes y
estrategias enfocados al combate del CC, marco jurídico; participación coordinada de todas las
organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos;
generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones; y
finalmente, recursos económicos; los cuales fueron propuesto en esta investigación; para la
segunda vuelta se agregan elementos propuestos por los expertos. Entre los atributos propuestos
por el panel se encuentran: líneas de transversalidad prioritarias, creación de capacidades locales
de respuestas de adaptación, y finalmente, negociación internacional.
Primera vuelta Segunda vuelta
Políticas públicas Políticas públicas Tener planes y estrategias de gobierno enfocados al combate del CC
Recursos económicos
Marco jurídico Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos
Participación coordinada de todas las organizaciones y sectores, en la creación e implementación de leyes, y programas públicos
Reconocimiento público del problema del CC y un compromiso por parte de las autoridades para resolverlo
Marco jurídico
Generación, actualización de información pertinente para los tomadores de decisiones
Tener planes y estrategias enfocados al combate del CC
Recursos humanos Contar con la participación de la sociedad civil en la definición y ejecución de las políticas públicas
Recursos económicos Líneas de transversalidad prioritarias Contar con una línea enfocada a la adaptación al CC y otra línea a la mitigación
Creación de capacidades locales de respuestas de adaptación
Generar y difundir información para el público Negociación internacional
Fuente: Elaboración propia.
149
Respecto al análisis de la pregunta quinta, el porcentaje de expertos que consideró que el tema
del CC fue tratado como un asunto público y prioritario para el gobierno de Felipe Calderón; subió
un 12.5% en la segunda ronda del cuestionario; es decir 7 de cada 8 expertos, consideraron que
el tema del CC si fue considerado un asunto público y prioritario durante el sexenio de Calderón.
En cuanto a sus razones, los expertos opinan lo anterior debido a que se han llevado a cabo
varias acciones como la publicación de la ENCC, PECC, LGCC, se ha aumentado el presupuesto
destinado a las acciones enfocadas a la mitigación y adaptación, se creo el INECC; sin embargo
el tema de cambio climático se manejo de una forma mediática, dándole más importancia al
ámbito internacional que nacional. Nacionalmente falta una articulación entre los niveles de
gobierno además falta el reglamento de la LGCC para poder llevar a cabo toda la política
climática.
150
Anexo VI. Artículo 32° SEMARNAT
I. Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales
y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo
sustentable;
II. Formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales, siempre que no
estén encomendados expresamente a otra dependencia, así como en materia de ecología,
saneamiento ambiental, agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad
pesquera, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades;
III. Administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales de la federación, con excepción del petróleo y todos los carburos de hidrógenos
líquidos, sólidos y gaseosos, así como minerales radioactivos;
IV. Establecer leyes y normas oficiales mexicanas sobre la preservación y restauración de la
calidad del medio ambiente;
V. Vigilar y estimular el cumplimiento de las leyes y normas oficiales mexicanas y programas
relacionados con el medio ambiente.
VI. Proponer al ejecutivo federal el establecimiento de Áreas Naturales Protegidas;
VII. Organizar y administrar Áreas Naturales Protegidas y supervisar las labores de conservación
protección y vigilancia de las mismas;
VIII. Ejercer la propiedad y posesión de la nación en las playas, zona federal marítimo terrestre y
terrenos ganados al mar;
IX. Intervenir en foros internacionales respecto de las materias competencias de la Secretaria
con la participación que corresponda a la Secretaria de Relaciones Exteriores y proponer a
ésta la celebración de tratados y acuerdos internacionales.
X. Promover el ordenamiento ecológico del territorio nacional, en coordinación con las
autoridades federales, estatales y municipales y particulares;
XI. Evaluar y dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental de proyectos de desarrollo
que le presenten los sectores público, social y privado;
XII. Elaborar, promover y difundir las tecnologías y formas de uso requeridas para el
aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sobre la calidad ambiental de los
procesos productivos de los servicios y transporte;
XIII. Fomentar y realizar programas de restauración ecológica con la cooperación de los
autoridades correspondientes;
151
XIV. Evaluar la calidad del ambiente y establecer y promover el sistema de información ambiental,
que incluirá los sistemas de monitoreo atmosférico, de suelos y de cuerpos de agua de
jurisdicción federal, y los inventarios de recursos naturales
XV. Desarrollar y promover metodologías y procedimientos de valuación económica del capital
natural y de los bienes y servicios ambientales que éste presta, y cooperar con dependencias
y entidades para desarrollar un sistema integrado de contabilidad ambiental y económica;
XVI. Conducir las políticas nacionales sobre cambio climático y sobre protección de la capa de
ozono;
XVII. Promover la participación social y de la comunidad científica en la formulación, aplicación y
vigilancia de la política ambiental, y concertar acciones e inversiones con los sectores social y
privado para la protección y restauración del ambiente;
XVIII. Llevar el registro y cuidar la conservación de los árboles históricos y notables del país;
XIX. Proponer, y en su caso resolver sobre el establecimiento y levantamiento de vedas
forestales, de caza y pesca, de conformidad con la legislación aplicable, y establecer el
calendario cinegético y el de aves canoras y de ornato;
XX. Imponer, con la participación que corresponda a otras dependencia y entidades, las
restricciones que establezcan las disposiciones aplicables sobre la circulación o tránsito por
el territorio nacional de especies de la flora y fauna silvestres procedentes del o destinadas al
extranjero, y promover ante la Secretaría de Economía el establecimiento de medidas de
regulación o restricción a su importación o exportación, cuando se requiera para su
conservación y aprovechamiento;
XXI. Dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorológicos, climatológicos, hidrológicos y
geohidrológicos, así como el sistema meteorológico nacional, y participar en los convenios
internacionales sobre la materia;
XXII. Coordinar, concertar y ejecutar proyectos de formación, capacitación y actualización para
mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales;
estimular que las instituciones de educación superior y los centros de investigación realicen
programas de formación de especialistas, proporcionen conocimientos ambientales e
impulsen la investigación científica y tecnológica en la materia; promover que los organismos
de promoción de la cultura y los medios de comunicación social contribuyan a la formación de
actitudes y valores de protección ambiental y de conservación de nuestro patrimonio natural;
y en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, fortalecer los contenidos
ambientales de planes y programas de estudios y los materiales de enseñanza de los
diversos niveles y modalidades de educación;
XXIII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrología en cuencas, cauces y álveos de
aguas nacionales, tanto superficiales como subterráneos, conforme a la ley de la materia;
152
XXIV. Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de cuencas hidráulicas, vasos,
manantiales y aguas de propiedad nacional, y de las zonas federales correspondientes, con
exclusión de los que se atribuya expresamente a otra dependencia; establecer y vigilar el
cumplimiento de las condiciones particulares que deban satisfacer las descargas de aguas
residuales, cuando sean de jurisdicción federal; autorizar, en su caso, el vertimiento de aguas
residuales en el mar, en coordinación con la Secretaría de Marina, cuando provenga de
fuentes móviles o plataformas fijas; en cuencas, cauces y demás depósitos de aguas de
propiedad nacional; y promover y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura y los
servicios necesarios para el mejoramiento de la calidad del agua en las cuencas;
XXV. Estudiar, proyectar, construir y conservar, con la participación que corresponda a la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, las obras de
riego, desecación, drenaje, defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequeña irrigación,
de acuerdo con los programas formulados y que competa realizar al Gobierno Federal, por sí
o en cooperación con las autoridades estatales y municipales o de particulares;
XXVI. Regular y vigilar la conservación de las corrientes, lagos y lagunas de jurisdicción federal, en
la protección de cuencas alimentadoras y las obras de corrección torrencial;
XXVII. Manejar el sistema hidrológico del Valle de México;
XXVIII. Controlar los ríos y demás corrientes y ejecutar las obras de defensa contra inundaciones;
XXIX. Organizar y manejar la explotación de los sistemas nacionales de riego, con la intervención
de los usuarios, en los términos que lo determinen las leyes, en coordinación, en su caso,
con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación;
XXX. Ejecutar las obras hidráulicas que deriven de tratados internacionales;
XXXI. Intervenir, en su caso, en la dotación de agua a los centros de población e industrias; fomentar
y apoyar técnicamente el desarrollo de los sistemas de agua potable, drenaje, alcantarillado y
tratamiento de aguas residuales que realicen las autoridades locales, así como programar,
proyectar, construir, administrar, operar y conservar por sí, o mediante el otorgamiento de la
asignación o concesión que en su caso se requiera, o en los términos del convenio que se
celebre, las obras y servicios de captación, potabilización, tratamiento de aguas residuales,
conducción y suministro de aguas de jurisdicción federal;
XXXV. Participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la determinación de los criterios
generales para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros necesarios para el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente;
XXXIX. Otorgar contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y reconocer
derechos, según corresponda, en materia de aguas, forestal, ecológica, explotación de la flora
y fauna silvestres, y sobre playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar;
153
XL. Diseñar y operar, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades, la
adopción de instrumentos económicos para la protección, restauración y conservación del
medio ambiente;
XLI. Elaborar y aplicar en coordinación con las Secretarías de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación; de Salud; de Comunicaciones y Transportes; de Economía; de
Turismo; de Desarrollo Social; de Gobernación; de Marina; de Energía; de Educación Pública;
de Hacienda y Crédito Público; y de Relaciones Exteriores, las políticas públicas encaminadas
al cumplimiento de las acciones de mitigación y adaptación que señala la Ley General de
Cambio Climático, y
XLII. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
154
Anexo VII. Negociación Internacional
Se cree relevante describir el proceso que ha tenido el tema del CC en la mesa de las
negociaciones internacionales (véase tabla 6). En 1972 fue la primera vez en la historia, en la que
los países miembros de las Naciones Unidas se reúnen en Estocolmo Suecia en la primera
Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano; vale la pena mencionar, que en este
momento el CC no era un problema público prioritario internacionalmente relevante, sin embargo,
es en esta Convención que los líderes mundiales deciden reunirse cada diez años para realizar un
seguimiento del estado medio ambiental y analizar el impacto que sobre él pueda conllevar el
desarrollo. Siete años después, en Ginebra Suiza, se llevó a cabo la Conferencia Mundial sobre el
Clima, donde por vez primera, se consideró al CC como una amenaza real para el planeta; en
este sentido la Conferencia adoptó una declaración que exhortaba a los gobiernos a prever y
evitar los posibles cambios en el clima provocados por el hombre. El año de 1988 es un año
especialmente importante, puesto que la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente crean al Panel Gubernamental de expertos sobre
Cambio Climático con 400 científicos de primera línea, quienes han realizado a la fecha 5
informes sobre el CC a nivel mundial. Su misión es proveer con evaluaciones científicas
comprensivas sobre la información científica, técnica y socioeconómica actual sobre el riesgo del
CC provocado por la actividad humana, sus potenciales consecuencias medioambientales y
socioeconómicas, y las posibles opciones para adaptarse a esas consecuencias o mitigar sus
efectos198. En 1992 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo en Rio de Janeiro Brasil, Los líderes mundiales adoptaron el plan conocido como
Agenda 21, la cual fue suscrita por 172 países miembro de Naciones Unidas, los cuales, se
comprometen a aplicar políticas ambientales, económicas y sociales en el ámbito
local encaminadas a lograr un desarrollo sostenible199. En 1995 se llevó a cabo la primera
Conferencia de las Partes en Berlín Alemania, la cual estuvo marcada por la incertidumbre
respecto a las medidas que podían tomar los países individualmente para reducir las emisiones de
GEI. El resultado fue el “Mandato de Berlín”, que estableció una fase de análisis y evaluación de
dos años, la cual resultó en un catálogo de instrumentos, donde los países miembros podían
elegir los instrumentos adecuados y componer un conjunto de iniciativas que se ajustaran a sus
necesidades locales. En 1997 en la COP 3, celebrada en Japón, se crea el Protocolo de Kioto, en
el que los países industrializados adquirieron compromisos concretos y un calendario de
198
http://www.ipcc.ch/pdf/ipcc-principles/ipcc-principles.pdf 27/12/13. 199
http://www.ecologiaverde.com/que-es-la-agenda-21/ 27/12/13.
155
actuación. Se logró un acuerdo vinculante a todos los países firmantes para que durante el
período del 2008 al 2012, se redujeran las emisiones de GEI en un 5,2% con respecto a 1990.
Cabe destacar, que no todos los países miembros firmaron dicho protocolo. En 1998 en la COP 4,
celebrada en Argentina, se programó un periodo de dos años para clarificar y desarrollar
herramientas de aplicación del Protocolo de Kioto. En 1999 en la COP 5 en Alemania se debatió
sobre aspectos técnicos de los mecanismos del Protocolo.
En la primera Conferencia del nuevo milenio COP 6, celebrada en Holanda, el debate giró en
torno a una propuesta de EE.UU. para que se permitiera que áreas agrícolas y forestales se
convirtieran en sumideros de dióxido de carbono. También se hizo evidente la incertidumbre sobre
las sanciones que se adoptarían para los países que no cumplieran sus obligaciones de reducción
de emisiones. Cabe destacar que la reunión terminó cuando los países de la Unión Europea
rechazaron una propuesta de compromiso y las negociaciones fracasaron. En el 2001 en la COP
7 en Marruecos se lograron completar las negociaciones sobre el Protocolo. En 2002 en la COP 8
en Nueva Deli, Los países de la Unión Europea, intentaron sin éxito, que se aprobara una
declaración exigiendo más acciones de las partes de la Convención.
En el 2003, en la COP 9 en Milán, las discusiones se centraron en clarificar los últimos detalles
técnicos del Protocolo. El siguiente año, en la COP 10 en Argentina, los países miembros
empezaron a iniciar debates sobre lo que sucedería cuando el Protocolo de Kioto terminara en
2012. En 2005 en Canadá, la COP 11 fue la primera tras la entrada en vigor del Protocolo, de esta
manera la reunión anual entre las partes se suplementó con la Conferencia Anual entre las Partes
del Protocolo de Kioto CRP en la que se siguió abordando qué sucedería tras el termino del
Protocolo. En 2006, en la COP 12 y CRP2, en Kenia, se respondió finalmente a las últimas
cuestiones técnicas sobre el Protocolo de Kioto, y se continúo con los intentos de llegar a un
acuerdo para el periodo posterior a Kioto, estableciendo una serie de hitos para dicho proceso. En
2007, en la COP 13 y CRP 3 en Indonesia, se reconoció el 4to informe del IPCC y sus
conclusiones de que los signos de calentamiento global eran inequívocos; de igual manera, se
formuló un texto común para requerir acciones más rápidas por medio de la adopción del Plan de
Acción de Bali.; el cual establece el marco de las futuras negociaciones. En la COP 14 de 2008 en
Polonia, se acoge el Programa Estratégico de Poznan sobre transferencia de tecnología, como un
paso para aumentar el nivel de las inversiones en la transferencia de tecnología, con el fin de
ayudar a los países en desarrollo a atender a sus necesidades de tecnologías ecológicamente
racionales, y se pide al Fondo para el Medio Ambiente Mundial que inicie sin tardanza y facilite
prontamente la preparación de proyectos para su aprobación y ejecución.
156
En la COP 15 de 2009 en Dinamarca, se firmó el Acuerdo de Copenhague, en el cual se
establece la meta de que el límite máximo para el incremento de la temperatura media global sea
2° C; empero, no se mencionó como se alcanzaría esta meta en términos prácticos.
Adicionalmente en el Acuerdo se hace referencia a mantener el incremento de la temperatura bajo
los 1.5° C, una demanda hecha por países en desarrollo vulnerables. En la COP 16 de 2010 en
México, se acordó llegar a compromisos políticos para enfrentar el CC. Dentro de los ejes
logrados en los Acuerdos de Cancún resalta la creación del Fondo Verde para el Clima para
proveer financiamiento a proyectos y actividades en países en desarrollo. Adicionalmente se
acordó la operacionalización hasta el 2012 de un mecanismo tecnológico para promover la
innovación, desarrollo y difusión de tecnologías amigables con el clima.
En 2011, en la COP 17 en Sudáfrica, Una de las cuestiones sin resolver siguió siendo el futuro del
Protocolo de Kioto; de acuerdo con la resolución aprobada en Durban, los principales emisores de
GEI como EE.UU. y los países de reciente industrialización -Brasil, China, India y Sudáfrica- están
dispuestos a iniciar un proceso que se completará en 2015 y concluirá con un acuerdo legalmente
vinculante de protección climática. En la COP 18 de 2012 en Catar, los 194 países reunidos
aprobaron la prórroga hasta 2020 del periodo de compromiso del Protocolo de Kioto, que expiraba
en 2012, aunque algunos países se desvincularon; dicho acuerdo es conocido como la Puerta
Climática de Doha. Todas las delegaciones presentes en Doha han reconocido que el acuerdo
final no satisface las recomendaciones de la comunidad científica. En 2013, en la COP 19 en
Polonia, la negociación culminó con un acuerdo que continúa postergando medidas radicales para
detener el calentamiento global. Los países acordaron como plazo 2015 para publicar sus metas
de reducción de emisiones para el año 2020]; dichas metas serán utilizadas para lograr un
acuerdo mundial a fines de 2015, cuando la COP 21 se realice en Francia.
Tabla 6. Eventos Internacionales relevantes para estudiar al CC
Año Evento Internacional ¿Qué se decide?
1972 Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano (conocida también como la Conferencia de Estocolmo)
En ese entonces el CC no estaba a la orden del día. El debate giró en torno a temas como la contaminación química, las pruebas de bombas atómicas y la caza de ballenas. Pero es aquí cuando los líderes mundiales deciden reunirse cada diez años para realizar un seguimiento del estado medio ambiental y analizar el impacto que sobre él pueda conllevar el desarrollo.
1979 Conferencia Mundial sobre el Clima en Ginebra
Por primera vez se consideró el cambio climático como una amenaza real para el planeta. La Conferencia adoptó una declaración que exhortaba a los gobiernos a prever y evitar los posibles cambios en el clima provocados por el hombre.
1988 Aparece el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), creado por
Sólo con medidas fuertes para detener las emisiones de gases de efecto invernadero, se impediría que el calentamiento global fuera grave. Eso concluyó el Grupo que reunió opiniones de 400 científicos. Hasta la fecha este grupo ha presentado cinco informes de evaluación sobre CC,
157
la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
que incluyen la ciencia del fenómeno así como sus posibles impactos y soluciones. El último fue presentado el 27 de septiembre de 2013.
1992 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (popularmente conocida como la Cumbre de la Tierra) en Río de Janeiro, Brasil.
Los líderes mundiales adoptaron el plan conocido como Agenda 21, un ambicioso programa de acción para el desarrollo sostenible global. Sus áreas de actuación eran básicamente la lucha contra el CC, la protección de la biodiversidad y la eliminación de las sustancias tóxicas emitidas. Entró en vigor en 1994, después de haber recibido el número necesario de ratificaciones.
1995 Primera Conferencia de las partes (COP1) Berlín
Estuvo marcada por la incertidumbre respecto a las medidas que podían tomar los países individuales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El resultado fue el “Mandato de Berlín”, que estableció una fase de análisis y evaluación de dos años. Esta fase resultó en un catálogo de instrumentos. Los países miembros podían elegir los instrumentos adecuados y componer un conjunto de iniciativas que se ajustaran a sus necesidades
1996 Segunda Conferencia de las Partes (COP2)Ginebra
Se aprobó los resultados del segundo informe de evaluación del IPCC, que se publicó en 1995. En esta conferencia también se estableció que los países miembros no seguirían soluciones uniformes. Cada país sería libre de emplear las soluciones más relevantes para su situación concreta. En la conferencia de Ginebra, las partes también expresaron el deseo de establecer objetivos vinculantes a medio plazo.
1997 Tercera Conferencia de las Partes(COP3) Kioto
Se crea el Protocolo de Kioto, los países industrializados adquirieron compromisos concretos y un calendario de actuación. Se logró un acuerdo vinculante a todos los países firmantes para que durante el período del 2008 al 2012, se redujeran las emisiones de GEI en un 5,2% con respecto a 1990.Varios países miembros de la CMCC no han ratificado el Protocolo de Kioto y no reconocen sus requisitos sobre emisiones.
1998 Cuarta Conferencia de las Partes (COP4) Buenos Aires
Se hizo evidente que había varias cuestiones pendientes del Protocolo de Kioto. Por lo tanto, se programó un periodo de dos años para clarificar y desarrollar herramientas de aplicación del Protocolo de Kioto.
1999 Quinta Conferencia de las Partes (COP5)Bonn
Esta conferencia estuvo dominada por el debate técnico sobre los mecanismos del Protocolo de Kioto.
2000 Sexta Conferencia de las Partes (COP6) La Haya
Esta conferencia se vio marcada inmediatamente por debates políticos muy vehementes sobre una proposición de EE.UU. para que se permitiera que áreas agrícolas y forestales se convirtieran en sumideros de dióxido de carbono. También se hizo evidente la incertidumbre sobre las sanciones que se adoptarían para los países que no cumplieran sus obligaciones de reducción de emisiones. La reunión se terminó cuando los países de la UE rechazaron una propuesta de compromiso y las negociaciones fracasaron. Se acordó que las negociaciones se reanudarían en una conferencia extraordinaria en julio de 2001.
2001 Séptima Conferencia de las Partes (COP7) Marrakech
Se completaron las negociaciones sobre el Protocolo de Kioto. Los resultados se recopilaron en documentos denominados Los Acuerdos de Marrakech.
2002 Octava Conferencia de las Partes (COP8)Nueva Deli
Los países de la Unión Europea, intentaron sin éxito, que se aprobara una declaración exigiendo más acciones de las partes de la CMCC.
2003 Novena Conferencia de las Partes (COP9) Milán
Se centró en clarificar los últimos detalles técnicos del Protocolo de Kioto.
2004 Décima Conferencia de las Partes (COP10) Buenos Aires.
Los países empezaron a iniciar debates sobre lo que sucedería cuando el Protocolo de Kioto terminara en 2012.
2005 Onceava Conferencia de las Partes (COP11) y
La COP 11 fue la primera tras la entrada en vigor del Protocolo de Kioto. Así pues, la reunión anual entre las partes de la CMCC (COP) se
158
Conferencia Anual entre las Partes del Protocolo (CRP1) Montreal
suplementó con la Conferencia Anual entre las Partes del Protocolo de Kioto (CRP). Los países que habían ratificado la CMCC pero no el Protocolo de Kioto tenían estado de observador en la segunda Conferencia. Ambas conferencias se centraron en lo que debería suceder tras la finalización del Protocolo de Kioto en 2012.
2006 Doceava Conferencia de las Partes (COP12) y Conferencia Anual entre las Partes del Protocolo (CRP2) Nairobi
Se respondió finalmente a las últimas cuestiones técnicas sobre el Protocolo de Kioto. Continuaron los intentos de llegar a un acuerdo para el periodo posterior a Kioto y se establecieron una serie de hitos para dicho proceso.
2007 Treceava Conferencia de las Partes (COP13) y Conferencia Anual entre las Partes del Protocolo (CRP3) Bali.
En esta reunión se dio un paso adelante en el proceso de llegar a un acuerdo para sustituir el Protocolo de Kioto. Primeramente, con el reconocimiento del 4to informe del IPCC y sus conclusiones de que los signos de calentamiento global eran inequívocos; en segundo lugar formulando un texto común para requerir acciones más rápidas en esta área y finalmente con la adopción del Plan de Acción de Bali. Este plan establece el marco de las negociaciones que condujeron al COP15.
2008 Catorceava Conferencia de las Partes (COP14) Poznan
Se acoge con satisfacción el Programa Estratégico de Poznan sobre transferencia de tecnología, como un paso para aumentar el nivel de las inversiones en la transferencia de tecnología con el fin de ayudar a los países en desarrollo a atender a sus necesidades de tecnologías ecológicamente racionales, y valora la contribución que ese programa estratégico puede hacer para incrementar las actividades de transferencia de tecnología con arreglo a la Convención y pide al Fondo para el Medio Ambiente Mundial que inicie sin tardanza y facilite prontamente la preparación de proyectos para su aprobación y ejecución en el marco del programa estratégico a fin de ayudar a los países en desarrollo a atender a sus necesidades de tecnologías ecológicamente racionales.
2009 Quinceava Conferencia de las Partes (COP15) Copenhague
Se firmó el acuerdo de Copenhague, en el cual se logró fijar la meta de que el límite máximo para el incremento de la temperatura media global sea 2ºC. Sin embargo no se mencionó como se alcanzaría esta meta en términos prácticos. Adicionalmente en el acuerdo se hace referencia a mantener el incremento de la temperatura bajo los 1,5ºC, una demanda clave hecha por países en desarrollo vulnerables.
2010 Dieciseisava Conferencia de las Partes (COP16) Cancún
Se acordó que en las Conferencias de las Partes se llegue a compromisos políticos para enfrentar el CC. Dentro de los ejes logrados en los acuerdos de Cancún resalta la creación del Fondo Verde para el Clima para proveer financiamiento a proyectos y actividades en países en desarrollo. Adicionalmente se acordó la operacionalización hasta el 2012 de un mecanismo tecnológico para promover la innovación, desarrollo y difusión de tecnologías amigables al clima.
2011 Decimoséptima Conferencia de las Partes (COP17) Durban
Una de las cuestiones sin resolver siguió siendo el futuro del Protocolo de Kioto que pidió a las naciones industrializadas reducir las emisiones. De acuerdo con la resolución aprobada en Durban, los principales emisores de gases de efecto invernadero, como EE.UU. y los países de reciente industrialización -Brasil, China, India y Sudáfrica- están dispuestos a iniciar un proceso que se completará en 2015 y concluirá con un acuerdo legalmente vinculante de protección climática.
2012 Decimoctava Conferencia de las Partes (COP18) Doha
Los 194 países reunidos aprobaron la prórroga hasta 2020 del periodo de compromiso del Protocolo de Kioto, que expiraba en 2012, aunque algunos países se han desvinculado. El nuevo acuerdo es conocido como la Puerta Climática de Doha. Todas las delegaciones presentes en Doha han reconocido que el acuerdo final no satisface las recomendaciones de los científicos, que pedían medidas drásticas para evitar un calentamiento que provoca olas de calor, tormentas de arena, inundaciones, sequías o la subida de los niveles del mar.
2013 Decimonovena Conferencia de las Partes (COP19)
Culminó con un acuerdo que continúa postergando medidas radicales para detener el calentamiento global. Los países acordaron como plazo
159
Varsovia 2015 para publicar sus metas de reducción de emisiones para el año 2020. Las metas luego serán utilizadas para lograr un acuerdo mundial a fines de 2015, cuando la cumbre de cambio climático se realice en Francia.
Fuente: Elaboración propia con base a http://www.cambioclimatico-pnud.org.bo/paginas/admin/uploaded/Cop.pdf http://www.contraelcambioclimatico.com/es/compromiso-iberdrola/naciones-unidas-y-el-cambio-climatico/ http://www.publico.es/447061/doha-prorroga-el-protocolo-de-kioto-hasta-el-ano-2020http://www.democracynow.org/es/2013/11/25/titulares#11252
