1. INTRODUCCIÓN: LA RAZÓN DE SERDEL ESTADO DEL BIENESTAR

El estado del bienestar representa, sinduda, un gran logro social del siglopasado. Los países desarrollados

gozan actualmente de una serie de progra-mas sociales (sanidad, pensiones, educación,desempleo) que aseguran al individuo antelos riesgos más graves que amenazan su bie-nestar. Sin embargo, tras un período de con-

solidación, con diferentes grados de profundi-dad y diversidad en cada país, estos progra-mas de política social se enfrentan al dilemade su sostenibilidad financiera.

Y es que a las restricciones habituales definanciación de cualquier actuación pública�la necesidad de recaudar creando las míni-mas distorsiones posibles� este tipo de políti-cas añaden una nueva dificultad. La mayoríade estos programas sociales (pensiones, sani-dad, educación) llevan implícita la redistribu-ción no sólo intra sino intergeneracional. Ellose debe a que intervienen en las transferen-cias intergeneracionales hacia adelante (depadres a hijos) o hacia atrás (de hijos apadres), implicando además en muchos casosun movimiento intertemporal de fondospúblicos. Ello no tendría porque causar pro-blemas si no estuviera unido a la financiaciónvía reparto. Es conocido el debate entorno a lafinanciación del sistema de pensiones: repar-to �transferencia de recursos de cotizantes apensionistas en el mismo período� versuscapitalización �capitalización de las cotiza-ciones en el mercado de capitales para finan-ciar la futura pensión de la misma genera-

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* Ponencia presentada en el seminario «La Seguri-dad Social en la nueva situación social y económica: Sos-tenibilidad, Seguridad y Confianza», Universidad Interna-cional Menéndez Pelayo, Santander, 14 a 18 de julio2008.

** Instituto de Estudios Fiscales (IEF) y Centre d'Anàli-si Econòmica i de les Polítiques Socials (CAEPS), Universi-tat de Barcelona (UB). Los resultados más recientes perte-necen a un estudio reciente financiado por FUNDSOCIAL(Patxot y Farré, 2007), continuando trabajos anteriores dela autora con otros investigadores del CAEPS (ABÍO et al.2005). La autora agradece el soporte institucional recibidodel Ministerio de Ciencia y Tecnología (Proyecto SEJ2005-6270/ECON) y del Generalitat de Catalunya (SGR2005-460 y XREPP-Xarxa de Referència en Economia I PolítiquesPúbliques).

Eficiencia y gasto social:implicaciones económico-presupuestarias del envejecimientode la población*

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ción. Y es claro que no conviene obviar�menos en la actual coyuntura económica�los riesgos asociados a la financiación víacapitalización. Sin embargo es importanteconsiderar que toda la política pública sefinancia por un sistema cercano al reparto, locual hace que el presupuesto público quedesujeto al riesgo demográfico, con todo lo queello implica.

De hecho es la actual transición demográ-fica que experimentan los países occidenta-les, la que ha motivado las alarmas respecto ala sostenibilidad del sistema de pensiones.Pero es importante tener en cuenta que no setrata en absoluto de un problema aislado. Sipensamos en el conjunto de las políticassociales observamos que en realidad el estadodel bienestar actúa como un sustituto de lastransferencias intergeneracionales haciaatrás y hacia delante. El sistema de pensio-nes públicas substituye una parte importante�que se complementaría con parte del siste-ma sanitario y con los cuidados de larga dura-ción� de las transferencias de hijos a padres.Por ello, una adecuada evaluación de la con-veniencia e intensidad de este tipo de políti-cas y de su efecto en la redistribución intra eintergeneracional, debería tener en cuenta elconjunto de estas políticas, incluyendo, tam-bién, las que substituyen las trasferencias depadres a hijos, es decir, de nuevo el sistemasanitario, el sistema educativo y las políticasde conciliación familiar y en general los pro-gramas de apoyo a la familia.

Por tanto cuando se habla de la reformadel sistema de pensiones de reparto es nece-sario ponerla en relación con las demás políti-cas sociales. Ciertamente la financiación víareparto permitió asegurar la jubilación deuna generación que no había cotizado enabsoluto, pero la contrapartida es la actualsituación. La pirámide poblacional se hainvertido y nos encontramos ante el problemainverso: una generación que ha cotizado y queno tendrá pensiones a no ser que contribuyadoblemente para crear, ahora sí, un fondo decapitalización. Este es el llamado problema

de la transición al sistema de capitalización,que se agrava conforme se retrasa su inicio,ya que ello impide aprovechar los superávitque puede arrojar el presupuesto público enlos años, en que la estructura por edades de lapoblación aun es favorable al sistema. Eneste sentido, esta ponencia se propone eva-luar las reformas necesarias del sistema depensiones y del conjunto de programas depolítica social. Para ello se analiza la sosteni-bilidad de cada uno de ellos en la actualidad yde cara al envejecimiento que va a experi-mentar su población entre 2020 y 2050. Eneste contexto, el caso español tiene interésespecial por la mayor magnitud de la transi-ción demográfica y por el inferior grado dedesarrollo del estado del bienestar en lo quehace referencia a las transferencias haciadelante �de padres a hijos�. Si bien el gastoen pensiones se ha «socializado» en buenaparte, queda mucho por hacer hasta alcanzarla socialización del coste de los hijos.

En esta ponencia se evalúa la situación delestado del bienestar español, en dos ámbitosfundamentales. Por un lado se propone testarsu sostenibilidad ante el envejecimientodemográfico. Por otro lado, se propone anali-zar el equilibrio en el grado de intervención enlas transferencias inter-generacionales intra-familiares hacia adelante y hacia atrás, aten-diendo a los efectos redistributivos de esa asi-metría. La ponencia se estructura en cuatrosecciones. La siguiente sección (2) resume laestructura básica del método empleado,enmarcándolo en la literatura teórica actual.La sección tercera presenta los resultadosprincipales. Un primer apartado presenta losresultados sobre sostenibilidad del presu-puesto público y de cada uno de los programassociales. Un segundo apartado evalúa el gra-do de sustitución de las trasferencias familia-res. Finalmente la sección cuarta resumealgunas lecciones de los resultados de cara ala reforma del estado del bienestar, con espe-cial referencia a las reformas educativas y alas que nos llevarían a España a converger aniveles europeos en gasto social.

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2. EL MARCO TEÓRICO DE ANÁLISISDE LOS EFECTOS DE LA POLÍTICAFISCAL A LARGO PLAZO:LA CONTABILIDAD GENERACIONAL

El objetivo de esta sección es ofrecer unapanorámica del método de contabilidad gene-racional, que se emplea en este estudio, asícomo su encuadre en la literatura teórica queanaliza el papel del estado del bienestar y susostenibilidad.

2.1. La literatura teórica

El marco teórico de análisis de los efectosdinámicos de la política fiscal son los modelosde equilibrio general de generaciones solapa-das (MGS-EG), el modelo neoclásico dinámi-co más adecuado para abordar cuestiones deeconomía de la población. En este tipo demodelos se analiza la optimización intertem-poral que realiza un individuo representativode cada generación en interacción con los delas demás generaciones. En este contexto esposible analizar, entre otras múltiples cues-tiones, los efectos de cambios demográficossobre el ahorro y la acumulación de capital ysobre el presupuesto público, así como losefectos sobre el bienestar de las consiguientespolíticas de reforma.

También en el contexto de este tipo demodelos, se desarrolla la literatura teóricaque analiza la conveniencia de las políticas detransferencias intergeneracionales. Este tipode análisis se ha desarrollado especialmentelos últimos años, en parte debido a la transi-ción demográfica que están experimentado lamayoría de países desarrollados con mayor omenor intensidad.

El modelo inicial propuesto por Samuelsony Diamond, suponía agentes cuyo bienestarera independiente del de los demás �siguien-do la tradición de individualismo metodológi-co, de la teoría económica. De hecho, estemodelo añade la interacción entre generacio-nes al modelo de «ciclo vital» en que el indivi-

duo simplemente ahorra con el fin de «alisar»su consumo, es decir de distribuirlo más uni-formemente que su renta a lo largo de su ciclovital. Como resultado, la tasa de ahorromedia de la economía dependería de la distri-bución por edades de la población. Pero estemodelo en que los individuos agotaban suriqueza al morir, no explicaba la acumulaciónde capital observada, por lo que en derivacio-nes posteriores del modelo se introdujoaltruismo con respecto a las demás genera-ciones que daba como resultado ahorro pormotivo herencia y, con el, una mayor acumu-lación de capital. De modo similar se introdu-ce en el modelo altruismo hacia los hijos, queda lugar a la decisión de tener hijos (modelosde fecundidad endógena), a educarlos (acu-mulación de capital humano); o altruismo dehijos a padres que da lugar a donaciones a lospadres.

Los modelos de fecundidad endógena sehan desarrollado rápidamente en los últimosaños. Si bien es cierto que la decisión de tenerhijos no se reduce a motivaciones económicas,también lo es que es necesario tener en cuen-ta de algún modo sus efectos económicos. Elmodelo estándar con fecundidad exógena con-sidera que la población crece de forma exóge-na y sin costes �los niños caen del cielo pre-parados para entrar en el mercado laboral�; yello también puede llevar a conclusionespeculiares. Es cierto que los modelos defecundidad endógena se enfrentan a unaseria limitación. El criterio de optimalidadestándar en economía, el óptimo de Pareto�se mejora si mejora al menos uno sin empe-orar a nadie� no es aplicable ya que el métodono es capaz «valorar» la aparición de un nue-vo individuo �la situación resultante no es«comparable» a la situación anterior. Y segúncomo se plantee la función de bienestar, sepuede obtener un equilibrio con infinitosagentes y mínimo consumo o lo contrario.Esta dificultad se esquiva considerando elbienestar de una generación frente a otra (locual equivale a maximizar el bienestar percápita). Y es precisamente en este contexto en

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el que se obtiene un resultado sorprendente aprimera vista, que motiva parte de nuestroanálisis. Si se introduce una motivaciónaltruista hacia los hijos, los agentes decidentenerlos sopesando ese beneficio y los costesde criarlos. Sin embargo los agentes no cap-tan los beneficios y coste sociales que sushijos �futuros trabajadores� reportan a lasociedad1. Peters (1995), Bental (1989), Abíoet al. (2004) entre otros han analizado esteproblema y se llega a la conclusión de que esnecesario diseñar una política para que losagentes «internalicen» estos efectos. En con-creto un sistema de pensiones de reparto quevinculara las pensiones a las cotizaciones delos hijos daría a los agentes la señal adecuadapara que valoraran también el beneficio y cos-te social de los hijos2. Alternativamente, sepodría mantener el sistema de reparto actual,que redistribuye en contra de las familias conhijos y compensarlo con un sistema de repartode ayudas familiares, del mismo tamaño, quecompensara esta redistribución3. Ademásestas ayudas no deberían condicionarse alnivel de renta, máxime cuando las futurascotizaciones de este niño beneficiarán a toda lapoblación que las recibirá como pensión. Sinn(2000) aplica este razonamiento a la discusiónsobre la transición al sistema de capitaliza-ción. Aduce que no se dan dos cargas �mante-ner al actual sistema de reparto y crear el decapitalización� sino que hay una tercera:criar hijos. Para equilibrar estas tres cargassugiere crear un sistema mixto en que todoslos activos mantienen el sistema de reparto,

pero sólo los que no tienen hijos crean el decapitalización de modo que todos soportan doscargas. Este doble sistema favoreceríaademás la diversificación del riesgo: la finan-ciación vía capitalización se enfrenta tambiéna riesgos como la pérdida de poder adquisitivopor la inflación y la posibilidad de que sereduzcan los tipos de interés a largo plazo.

En el contexto del estudio que realizamos,estos resultados teóricos ofrecen conclusionesinteresantes. La política de pensiones debeevaluarse conjuntamente con las demás polí-ticas sociales. A continuación resumimos lametodología concreta que emplearemos.

2.2. La contabilidad generacionalcomo una herramienta de análisisaplicado de la sostenibilidadfiscal intertemporal

La contabilidad generacional proviene delentorno teórico de los modelos de generacio-nes superpuestas. Parte del modelo estándar,simplificándolo en pro de una mayor aplicabi-lidad, centrándose estrictamente en los efec-tos del cambio demográfico en el presupuestopúblico. En concreto, estima la incidencia poredad de los pagos impositivos y cobros detransferencias iniciales y los proyecta al futu-ro usando proyecciones demográficas. Comoresultado, se obtiene la futura evolución delsaldo presupuestario y, por tanto es posibleanalizar hasta que punto se cumple la res-tricción presupuestaria intertemporal delsector público. Por tanto, aunque mantienemuchos de los elementos dinámicos de la eco-nomía, la contabilidad generacional eliminala posible respuesta de los agentes a la evolu-ción económica y a la política económica, locual implica que los precios de los factores semantienen constantes a lo largo de la proyec-ción, eliminando por tanto efectos de equili-brio general4.

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1 Una muestra de lo limitado de este análisis es queel beneficio neto puede ser positivo o negativo, según lasfunciones matemáticas de bienestar y de producciónempleadas. Ello no hace más que mostrar la necesidadde avanzar en este tipo de formulaciones.

2 Además al tener dos formas de «ahorrar» o trasferirrecursos al período siguiente �capital financiero ohumano� la rentabilidad de ambos se iguala y se llega ala regla de oro.

3 Lógicamente, si los padres fueran «perfectamente»altruistas no sería necesaria esa intervención ya que, altener en cuenta el bienestar de todas las generacionesfuturas, internalizarían la externalidad.

4 Ello puede parecer una simplificación considera-ble. La alternativa es el uso de modelos de generaciones

En esta sección se resume el funciona-miento básico de este método, ilustrado demodo esquemático en el Cuadro 15. Dado quese pretende analizar la sensibilidad de lasfinanzas públicas a la evolución demográfica,el punto de partida es el análisis de la inci-dencia de los ingresos y gastos públicos en losciudadanos según su edad, como indica ellado izquierdo del Cuadro 1. Con esta impu-tación se obtienen, a partir de las encuestasdisponibles sobre los gastos e ingresos de lasfamilias y otras fuentes de datos microeconó-micos, perfiles por edad (y, habitualmente,también por sexo) de pagos de impuestos yrecepción de transferencias (o perfiles depagos netos). Estos perfiles se suponen cons-tantes a lo largo del proceso, pero se proyec-tan al futuro aumentándolos a una tasa cons-tante de crecimiento de la productividad. Deeste modo se obtienen también los pagosnetos de las generaciones futuras6.

Por otra parte, como indica el lado derechodel Cuadro 1, es preciso disponer de la distri-bución de la población por edad y sexo en elaño base del análisis, así como de las pro-yecciones para los años sucesivos. Estos doselementos permiten ya obtener una estima-ción de los ingresos y gastos públicos en losaños sucesivos y, por tanto, del saldo presu-puestario primario (excluyendo el pago deintereses). Finalmente, basta realizar unasencilla operación actuarial �la suma del

valor actual de esa corriente intertemporal desuperávit y déficit primarios� para analizarla sostenibilidad intertemporal de las finan-zas de las AAPP7. Si la suma obtenida esigual o superior a la deuda acumulada en elaño base, la política es sostenible en términosintertemporales o dinámicos. De lo contrario,podemos decir que, con la mera continuaciónde su política, las AAPP están acumulandouna deuda implícita que trasladan a las gene-raciones futuras.

Esta cifra de deuda implícita, denominadabrecha de sostenibilidad, se puede expresarcomo fracción del PIB del año base del análi-sis, como suele hacerse con la deuda explícita.Pero dado que el PIB de los años futurosdependerá crucialmente de la previsible caí-da de la población activa, es más ilustrativoexpresarlo como fracción de lo que podríamosllamar «PIB intertemporal»: el valor actualde los PIB previstos para los años futuros. Deeste modo, la brecha de sostenibilidad, que esintertemporal, se expresa en términos de lacapacidad de pago, también intertemporal,del país. La cifra así obtenida nos dice en quéporcentaje del PIB de cada año �en prome-dio� debería aumentar la recaudación paraeliminar la deuda.

El procedimiento anterior, además deobtener una cifra que resume la sosteniblidadde las finanzas públicas, permite cuantificarla contribución relativa �en términos netos�de cada generación a las arcas públicas. Seobtiene así la llamada cuenta generacional decada generación: el valor actual de los pagos(netos de transferencias) realizados por cadageneración (por un individuo representativode cada sexo de la misma) desde el año basedel análisis hasta el fin de su vida. Nótese queuna brecha de sostenibilidad positiva (negati-va) indica acumulación de deuda (riqueza)que se traslada a las generaciones futuras de

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superpuestas aplicados, pero no está exento de proble-mas. Para una discusión de las limitaciones de los mis-mos véase ABÍO et al. (2005) capítulo 2.

5 Los lectores interesados pueden encontrar unabreve explicación formalizada en el apéndice y una revi-sión de la literatura en BONIN y PATXOT (2005). Véasetambién, para una visión completa BONIN (2001) querecoge también las discusiones críticas de BUITER (1997),HAVEMANN (1994) y DIAMOND (1994).

6 Esta es la regla general de proyección, pero cabedesviarse de la misma para recoger casos especiales. Porejemplo en este trabajo se tiene en cuenta el especialajuste de las pensiones, teniendo en cuenta que las nue-vas altas crecen con la productividad, mientras que laspensiones ya creadas crecen sólo con la inflación.

7 Para actualizar los flujos monetarios de distintosperíodos temporales al año base se emplea una tasa dedescuento constante.

modo que en algún momento del tiempo seránecesario ajustar los impuestos y/o las trans-ferencias de éstas. Por tanto, para obtener elindicador que buscamos, ajustamos la cuentageneracional de todas las generaciones futu-ras proporcionalmente para eliminar estadeuda. La comparación de la cuenta genera-

cional de la generación nacida en el año basedel análisis (la única que seguimos durantesu ciclo vital completo) con la de la generaciónnacida al año siguiente (representativa de lageneraciones futuras) nos indicará el gradode redistribución de la renta entre las gene-raciones actuales y futuras que implica la

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CUADRO 1. ESQUEMA DEL FUNCIONAMIENTO DE LA CONTABILIDADGENERACIONAL

política actual8. En cuanto a las restantesgeneraciones vivas, su cuenta no recoge todosu ciclo vital, pero son especialmente útilespara evaluar el efecto de cambios en la políti-ca sobre los pagos netos de cada generación.

En síntesis, la brecha de sostenibilidadpermite evaluar la viabilidad financieraintertemporal de una determinada políticafiscal; y la diferencia absoluta entre las cuen-tas generacionales de las generaciones pre-sentes y futuras permite valorar el grado deredistribución intergeneracional que se pro-duce si la política fiscal vigente no es viable.Para esto último también puede emplearse elaumento de impuestos aplicado a las genera-ciones futuras para eliminar la deuda, o elequivalente si el ajuste se aplica también alas generaciones vivas.

3. SITUACIÓN FINANCIERADEL ESTADO DEL BIENESTARESPAÑOL

3.1. Datos empleados

Los datos necesarios para elaborar losindicadores de CG son, por una parte, proyec-ciones demográficas. Éstas son estimacionessobre la futura evolución demográfica, quepartiendo de la actual estructura por edadesde la población y de supuestos concretos sobrela evolución futura de variables demográficasclave (fecundidad, mortalidad e inmigración)proyectan el número y distribución por eda-des de la población futura.

Por otra parte se parte de bases de datosmicroeconómicos para estimar los perfilespor edad y sexo de los actuales ingresos y gas-tos públicos en la población. Esos perfiles se

proyectan al futuro para las generacionesactuales y futuras. El nivel de los mismos cre-ce a una tasa ligada al crecimiento de la pro-ductividad considerada en el escenario futu-ro. Sin embargo, su forma �y por tanto la polí-tica fiscal y social que reflejan� se mantieneconstante. Finalmente, antes de proyectar lospagos estimados en el año inicial se revalúanpara que concuerden con los agregados delpresupuesto correspondientes9.

3.2. Sostenibilidad del estadodel bienestar español

En la tercera columna de la Tabla 1 semuestra la brecha de sostenibilidad estima-da, para el conjunto del presupuesto públicoen la primera fila y eliminando el efecto de ladeuda inicial en la segunda fila. En las dosprimeras columnas se muestra el saldo obser-vado en 2004 y el saldo estimado en 2050 enporcentaje del PIB de ese año. Para valoraren términos relativos la magnitud del proble-ma se estima que para eliminar esa brecha desostenibilidad del 2,02% del PIB intertempo-ral sería necesario aumentar todos losimpuestos de las generaciones futuras en un18,40%.

A continuación se desglosa esa deudaintertemporal en los distintos programas dela política social. En primer lugar se muestrala brecha atribuible al sistema de pensionescontributivas de reparto. A pesar de tener unsuperávit del 0,9% del PIB en 2004, se estimaun déficit del 6,17% del PIB en 2050. La bre-cha de sostenibilidad atribuible a este siste-ma es 1,49 puntos del PIB intertemporal.

Ello es así a pesar de que las estimacionesse ciñen a escenarios relativamente optimis-

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8 Carece de interés compararla con la de las demásgeneraciones futuras, ya que sólo se diferencian de éstapor el ajuste de productividad que hacemos (recuérdeseque suponemos que los pagos netos por edad y sexo semantienen constantes en el tiempo).

9 Con los ingresos y gastos que no se pueden impu-tar directamente a un grupo de edad, se obtiene un gas-to neto que se imputa por igual a todos los miembros dela población. En PATXOT y FARRÉ (2007) se describen lasfuentes de datos microeconómicas y los criterios deimputación.

tas sobre la evolución del gasto en pensiones.En concreto se estima que el gasto en pensio-nes de jubilación �prestación más sensible alenvejecimiento por dirigirse fundamental-mente a los mayores de 65 años�, pasará del6,02% del PIB en el 2004 al 13,56% en el2049, año en que alcanzará su cota máxima.Asimismo, las restantes modalidades deprestaciones contributivas �en especial laspensiones de viudedad� seguirán una evolu-ción semejante, si bien crecerán en menormedida.

Las filas siguientes muestran algunos pro-gramas sociales que únicamente suponen ungasto y no tienen financiación directa asigna-da, por lo que la cifra de brecha de sostenibi-lidad representa el gasto medio del período entérminos del PIB. Nótense como los que vie-nen afectados por el envejecimiento �sanidady cuidados de larga duración� aumentan

entre 2004 y 2050, mientras que los dirigidosa la población joven �educación y familia� sereducen levemente. La brecha de sostenibili-dad se mantiene entre los valores de 2004 y2050 mostrando que es un promedio entretodos los años del análisis.

En resumen, a pesar de partir de estima-ciones moderadas para las partidas de gastomás afectadas por el envejecimiento (pensio-nes y sanidad) se observa que la políticapública española en su conjunto es insosteni-ble10.

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10 Véase PATXOT y FARRÉ (2007) para una discusiónsobre la necesidad emplear modelos de proyeccióntransparentes que permitan constatar el efecto de lossupuestos adoptados respecto a la evolución de la pro-ductividad, del empleo y de otras variables clave, sobrelos resultados.

TABLA 1. SOSTENIBILIDAD INTERTEMPORAL DEL PRESUPUESTO PÚBLICO:DESCOMPOSICIÓN DE LA BRECHA DE SOSTENIBILIDAD EN LOS SUBPROGRAMAS

DEL ESTADO DEL BIENESTAR (cuentas AAPP 2004)

Fuente: Elaboración propia.

Para tener una visión completa de estacuestión es necesario observar la evolucióndel saldo público año a año, mostrada en laFigura 1. Es importante resaltar que el indi-cador de sostenibilidad global �la brecha desostenibilidad del 2,02%� se obtiene supo-niendo que los superávit estimados en lospróximos veinte años se acumulan en el mer-cado de capitales para subvenir las necesida-des futuras, lo cual está lejos de ser un com-promiso explícito del gobierno. Además seobserva que, a pesar de la recuperación másallá de la jubilación de la generación del babyboom, se estabiliza a un valor negativo.

3.3. Grado de intervenciónen las transferencias inter-generacionales intra-familiares

Como se decía en la introducción, paravalorar el papel del estado del bienestar esnecesario tener en cuenta el equilibrio en suintervención en las trasferencias intergene-racionales. El estado del bienestar sustituyelas funciones de la familia extensa en el cui-dado de los dependientes, de modo que susti-tuye por un lado las transferencias de loshijos adultos a los padres ancianos y por otrolado las trasferencias de los padres a los hijosdependientes. La CG permite evaluar en qué

medida ello ocurre. La Tabla 2 muestra losresultados. Destaca la asimetría en eltamaño de los dos tipos de intervención. Y esque, si bien se han sustituido casi plenamen-te las transferencias de hijos a padres �laspensiones y la sanidad se extienden a todoslos ciudadanos�, queda mucho por hacer en elsentido inverso. En efecto el gasto total enprestaciones a los mayores es ya un 12,16%del PIB de 2004 y se estima que aumentará amás del 22% del PIB de 2050, mientras que elgasto total en dependientes menores es sólodel 5,6% del PIB y se reducirá ligeramente en2050. Además esas prestaciones a los mayo-res se distribuyen mucho más igualitaria-mente �en muchos casos son universales�que las prestaciones a menores. Es necesarioavanzar en ese equilibrio para evitar que elestado del bienestar y los ajustes necesariospara lograr su sostenibilidad sea una fuentede desigualdad, ya que si bien se espera quetodos los individuos alcancen la tercera edad,no todos tienen el mismo número de hijos.

Desde este punto de vista, no se puedehablar de una reforma del sistema de pensio-nes aislado, ya que las familias con hijos con-tribuyen al sistema doblemente al aportartanto cotizaciones monetarias como futuroscontribuyentes. Para corregir esta «externali-dad» positiva que genera el sistema de repar-

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FIGURA 1. EVOLUCIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO PRIMARIO ANUAL(en % del PIB)

Nota: Crecimiento de la productividad del 1,5% y tasa de descuento del 4%.Fuente: Elaboración propia.

to, deberían generar un mayor derecho a pen-sión. Como se decía en la sección 2.1 la litera-tura teórica ofrece otras alternativas, políti-camente más viables, es que el coste de sushijos sea totalmente socializado al igual queha ocurrido con las pensiones. Ello es espe-cialmente importante si se tiene en cuentaque esos bajos niveles de gasto en familia quese observan en España con respecto a laUnión Europea, tienen mucho que ver con lareducida tasa de natalidad española.

4. LA REFORMA DEL ESTADODEL BIENESTAR ESPAÑOLEN UN CONTEXTO EUROPEO

En esta sección revisamos algunas cuestio-nes a tener en cuenta de cara a la reforma delestado del bienestar español. En primerlugar se discute la posibilidad de recuperaractivos. En segundo lugar, se evalúa el costede algunas medidas recientes en materiaeducativa. En tercer lugar, se simula el efectode aumentar algunas partidas del gastosocial a niveles europeos. Finalmente el apar-tado cuarto resume las conclusiones.

4.1. La posibilidad de recuperaractivos: el efecto de un aumentode la fecundidad

La transición demográfica que se ha pro-ducido en la mayoría de países desarrolladosha sido algo más tardía y pronunciada enEspaña. A la explosión demográfica que seprodujo entre 1957 y 1977 siguió una severacaída de la fecundidad, reforzada por el retra-so en la edad de tener hijos. En España,además, es especialmente grave la escasez deequipamientos y servicios pensados para lasmadres que trabajan y la ausencia de unapolítica de apoyo a las familias cuyo gasto sesitúa en torno al 0,5% del PIB, mientras queen el conjunto de países de la Unión Europeala cifra se sitúa en el 2,5%.

La cuestión que surge inmediatamente essi la crisis de las finanzas públicas �clara-mente debida a la escasez relativa de contri-buyentes� puede paliarse a través de laentrada de nuevos trabajadores en el merca-do laboral. Las posibles vías para recuperarempleados son, el aumento de los activos(nuevos nacimientos, incremento de la parti-cipación laboral de las mujeres y entrada deinmigrantes), la reducción de la tasa de paroy el alargamiento de la vida laboral.

En lo sucesivo revisamos los efectos de lasdistintas alternativos. La que resulta más efi-caz es el alargamiento de la vida laboral. EnBonin et al. (2001) se realiza una simulaciónempleando CG y se constata que se podíareducir una parte sustancial de la deuda implí-cita acumulada por el sistema de pensiones.

Otra variable clave es la entrada de inmi-grantes, también difícil de prever, ya que enEspaña, en los últimos años, se ha disparadode 35.000 (en 1995) a cifras mucho mayores(600.000) en la actualidad. En general seespera un efecto positivo sobre el presupues-to público ya que aumentan la población acti-va y por tanto los ingresos. Sin embargo,además de los problemas socioeconómicos yéticos que plantea, que exceden el ámbito deeste trabajo, la inmigración genera tambiénefectos negativos sobre el presupuesto ya queaumenta los gastos de carácter social11. Algo

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11 BONIN et al. (2000) realizan este análisis para elcaso alemán en que la inmigración es ya un fenómenoconsolidado y se dispone de datos. Aún así, para estimarperfiles de pagos de impuestos y recepción de transfe-rencias diferenciados para los inmigrantes, se hace nece-sario suponer que los inmigrantes se integran asimilán-dose a los extranjeros residentes en el país, que entraronen una situación económica más favorable. Los resulta-dos muestran que en términos globales la entrada deinmigrantes favorece la sostenibilidad, pero ello depen-de crucialmente del ritmo de integración y de la cualifi-cación de los mismos. En el caso español es además rele-vante el hecho de que los actuales inmigrantes están cer-canos en edad a la generación de baby boom, con locual si permanecen en el país engrosaran el volumen dereceptores en los años de la crisis.

similar ocurre con el aumento que se está pro-duciendo �también con retraso en España�de la participación laboral de las mujeres. Sibien es deseable por muchas razones, hay quetener en cuenta que el efecto positivo de susmayores contribuciones se puede ver compen-sado por el derecho contraído a mayores pres-taciones contributivas12.

Lógicamente, la participación laboralfemenina condiciona la recuperación de lafecundidad, aunque la dirección del efecto noestá clara. Si bien la participación laboralparece afectar negativamente a la fecundi-dad, en los datos se observa una trayectoriaen forma de U. Al principio la relación esnegativa, pero llega un punto �una vez se haproducido la transición demográfica� en quela fecundidad se recupera y está positivamen-te correlacionada con la participación laboralfemenina. Entonces una de las causas princi-pales de la fecundidad reducida parece ser eldesempleo (Adserà, 2003). Gutiérrez-Domè-nech (2002) muestra que la existencia de tra-bajo a tiempo parcial y el nivel educativofavorecen la reincorporación de la mujer almercado de trabajo tras la maternidad.

En cuanto a la fecundidad, vale la penaresaltar que en las proyecciones demográfi-cas se supone ya una recuperación de lafecundidad a 1,53 hijos por mujer en 2020.Sin embargo esta recuperación tan gradual yescasa, tiene un impacto limitado, ya que susefectos se producen a muy largo plazo: losnuevos nacidos entran en el mercado laboral

cuando ha pasado el problema del envejeci-miento. Únicamente una recuperación rápidade la fecundidad alrededor del año 2000hubiera permitido la entrada de cohortes másnumerosas a partir de finales de la década de2020, cuando el mercado laboral empezará aestrecharse. Ciertamente la evolución futurade la fecundidad es una incógnita, dada laheterogeneidad observada en las pautas derecuperación de esta tasa en los distintos paí-ses. España, experimentó una caída algo mástardía y muy superior a la media de la OCDEy se ha recuperado muy levemente desde sumínimo de 1,16 en 1998. La tasa de fecundi-dad cayó para los países de la OCDE, espe-cialmente entre 1970 y 1985, pasando del2,69 al 1,6513. Esta caída se desaceleró desdeentonces e incluso se invirtió en algunos paí-ses de la OCDE como Estados Unidos y variospaíses nórdicos que han recuperado nivelescercanos a la tasa de reemplazo.

En Patxot y Farré (2007) se simula unarecuperación de la fecundidad al nivel dereemplazo (2 hijos por mujer) que, producidaa la misma velocidad que la caída, culminaríaen 2015, pero ni siquiera esta recuperaciónunida a la considerable entrada de inmigran-tes considerada en el escenario base, lograestabilizar la tasa de dependencia. Esa recu-peración gradual tiene prácticamente el mis-mo efecto que otro escenario simulado: unaumento súbito de la fecundidad equivalenteal número de abortos observados en 2004(más de un 18% de los nacidos vivos).14 LaFigura 2 muestra el efecto en el saldo presu-puestario de ambos escenarios, con respectoal escenario base. El efecto sobre la sostenibi-lidad es, en conjunto, positivo. Si bien aumen-tan los costes a corto plazo, reduciendo el

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12 Véase ABÍO et al. (2003). En este trabajo se realizaun experimento en que los perfiles de participaciónlaboral de las mujeres se aproximan paulatinamente alos de los hombres �proceso ya realizado para las cohor-tes menores a 25 años� quedando ligeramente pordebajo de ellos en 2025, según las proyecciones elabo-radas por FERNÁNDEZ-CORDÓN (1996). Para obtener unefecto neto positivo es necesario suponer un sistema depensiones actuarialmente equitativo, es decir, queaumentan las pensiones contributivas de las mujeresúnicamente en la cuantía en que aumentan sus cotiza-ciones.

13 La media se reduce ostensiblemente si se omitenalgunos países, como México y Turquía en que la tasa defecundidad se mantiene por encima del 2 en 2000 apesar de que también ha habido una caída sustancial.

14 La tasa de abortos por nacidos vivos no ha dejadode aumentar desde 1991 pasando de 10,58% a 18,69%en 2004.

superávit, los beneficios posteriores reducenla magnitud del déficit final. Con ello se redu-ce la oscilación de la tasa de dependencia ydel saldo presupuestario y, con ello, el ajustenecesario de los impuestos futuros de 18,40%a 17,30%.

4.2. El coste de la reforma educativa

En Patxot y Farré (2007) Se realiza unaestimación del aumento de gastos esperablede los recientes cambios legislativos en estamateria, partiendo de una estimación de loscostes actuales que observa:

a) El gasto público por alumno en las dis-tintas edades crece conforme lo hace la edadde los alumnos y se avanza en el sistema edu-cativo, en los tramos no universitarios, conexcepción del coste en educación preescolar(Educación Infantil de primer ciclo, de cero ados años ) que por razón de l a ra t i oalumno/grupo tiene un alto coste en términosrelativos.

b) En las enseñanzas no universitarias derégimen general (Educación infantil, prima-

ria, secundaria y ciclos formativos de forma-ción profesional), el gasto público por alumnoen los centros públicos es claramente supe-rior al gasto en los centros concertados: entrevez y media y dos veces. Las razones debenbuscarse en las relativamente más altasratios alumno por profesor que se dan en loscentros concertados, ubicados normalmenteen áreas territoriales relativamente pobla-das, en el hecho que el concierto educativo nocubre la totalidad de los costes de funciona-miento en los centros concertados, ni tampocosus inversiones en equipamiento e instalacio-nes, y en los menores costes de personal, queperciben unas retribuciones todavía no equi-parables a los de los centros públicos (VéaseTabla 3).

En lo que hace referencia a costes futurosconviene señalar:

a) El gasto educativo por alumno enEspaña es inferior al de la media de los paí-ses de la zona euro. Asimismo, en términosde PIB el gasto educativo público es igual-mente inferior. Los objetivos preconizadosen la nueva Ley Orgánica de Educaciónrequerirán del aumento de los recursos

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FIGURA 2. EVOLUCIÓN DEL SALDO PRIMARIO EN DISTINTOS ESCENARIOSDEMOGRÁFICOS

públicos tanto en centros públicos como encentros concertados, más todavía si se pre-tenden alcanzar los objetivos europeos para2010 (Objetivos de Lisboa). Para hacer fren-te a los nuevos requerimientos del sistemaeducativo, a las necesidades de la poblaciónescolar y hacer frente al déficit histórico elgasto público debería elevarse sustancial-mente. Podría establecerse indicativamenteen el 6�5% del PIB.

b) El gasto público por alumno en centrosconcertados crecerá necesariamente para darcumplimiento a las previsiones legales deanalogía salarial para los docentes de centrosconcertados respecto a los de los centrospúblicos, para satisfacer plenamente el prin-cipio de gratuidad de la educación en los cen-tros concertados y para garantizar la gratui-dad de la educación infantil en el tramo deedades comprendidos entre los tres y los cin-

co años en centros concertados. El gastopúblico por alumno en centros concertadosdeberá crecer notablemente en España almenos hasta el año 2012 y siempre por enci-ma de los costes unitarios en centros públicospor las razones citadas. Con todo, los costesunitarios seguirán siendo inferiores, en elsupuesto que se mantengan las diferenciasde ratio entre centros concertados y centrospúblicos, cosa altamente probable (VéaseTabla 2).

Una vez incorporadas de modo gradual lasmedidas preconizadas por la LOE y el PNE yconsiderando la plena equiparación del costeunitario de la escuela concertada y la pública,sin tener en cuenta el hecho de que el ratioalumnos/grupo no es homogéneo, se estimaque la brecha de sostenibilidad atribuible alsistema educativo podría aumentar de 4,41 a4,761.

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TABLA 2. BALANCE DE LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICOEN LAS TRANSFERENCIAS INTER-GENERACIONALES INTRA-FAMILIARES

Fuente: Elaboración propia.

4.3. Otras políticas de armonizacióncon la UE

En esta sección analizamos el efecto deaumentar algunas partidas del gasto socialhasta niveles europeos. En primer lugar seintroduce el aumento en gasto educativoresultado del ejercicio del apartado anterior.En segundo lugar se introduce un aumentodel gasto en familia, de modo que alcance losniveles europeos, es decir del actual 0,5%, al2,1% del PIB, la media de la UE-15 en 2000.

En tercer lugar se introduce un aumentode gasto en cuidados de larga duración paraque alcance el nivel de la UE-15 en 2004. Esdecir, se produce un aumento del 80%15.

El resultado de este ejercicio es un aumen-to de la brecha de sostenibilidad en más deldoble, del 2,02 al 4,89 que muestra la distan-cia que nos separa de la media europea enmateria de política social.

4.4. Conclusiones

En resumen, los resultados nos indicanque el estado del bienestar español muestrauna brecha de sostenibilidad considerable ensu estado actual (2,02%), aun suponiendo queel superávit primario que arroja el presu-puesto durante los próximos 20 años es acu-mulado. Ello genera una primera recomenda-

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15 EPC (2006) estimaba en 2004 un 0,9 para UE-15,mientras que cifraba el gasto español en el 0,5% del PIB.

Estos estudios suelen partir de metodologías estándar,por lo que el aumento que aplicamos es del 0,5 al 0,9%.

TABLA 3. COSTES UNITARIOS EN LAS DIFERENTES ETAPAS EDUCATIVAS 2003,SEGÚN TITULARIDAD DEL CENTRO

ción de política económica: es necesario arti-cular el modo en que esos superávit se acu-mulan por agentes públicos y privados. Elfondo de reserva acumulado por el sistema depensiones contributivo es un buen comienzopero es claramente insuficiente para abordarel conjunto de las futuras demandas sociales.

El indicador de insosteninilidad se dobla siincorporamos el efecto de la reciente legisla-ción en materia educativa y si hacemos que elgasto social en familia, y cuidados de largaduración converja a niveles europeos. Laposibilidad de mejorar la situación mediantela recuperación de activos queda mermada en

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TABLA 4. COSTES UNITARIOS EN LAS ETAPAS EDUCATIVAS EN EL AÑO 2003SEGÚN TITULARIDAD DEL CENTRO (euros constantes 2003)*

a) Centros Públicos

b) Centros Concertados

* No incluye inflación ni productividad.

el caso de la inmigración y la participaciónfemenina ya que las prestaciones que recibenreducen su aportación a las arcas públicas.En cuanto a la recuperación de la fecundidadse muestra eficaz, pero los efectos positivosen el presupuesto se hacen notar únicamenteen el largo plazo.

Los resultados anteriores indican, por tan-to, que las futuras reformas dirigidas a mejo-rar la sostenibildad del estado del bienestarespañol, deberían elevar los bajos niveles deintervención del gobierno en las transferen-cias de padres a hijos, que además dificultanla recuperación de la fecundidad, una de lasmás bajas del mundo.

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