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Privatización de empresas públicas:Apuntes teóricos pertinentes al caso de Puerto Rico

Edwin Irizarry MoraEnsayos y Monografías

Número 57mayo de 1990

*Profesor del Departamento de Economía del Recinto Universitario de Mayagüezde la Universidad de Puerto Rico.

Privatización de empresas públicas:Apuntes teóricos pertinentes al caso de Puerto Rico

Edwin Irizarry Mora*

Resumen

En esta monografía el Dr. Irizarry Mora discute y explica las diversas modalidadesde privatización que se han identificado en la literatura sobre este tema de tanta actualidaden Puerto Rico. El autor aprovecha también pare hacer algunos comentarios sobre lapertinencia de los asuntos teóricos que se abordan en esta literatura pare los proyectos deprivatización que se han planteado en Puerto Rico.

La monografía es una extensión de los planteamientos presentados por el Dr.Irizarry Mora en un seminario sobre el tema de la privatización que se celebró en el Recintode Río Piedras de la U.P.R. en el primer semestre del año académico 1989-90. En esaconferencia le correspondió al autor destacar los aspectos teóricos del tema.

Juan LaraCoordinador de Publicaciones

Introducción

Nicolás Van de Walle define privatización como “una transferencia de control sobre

propiedad o equidad, del sector público al privado, con particular referencia a la venta de

activos” (Van de Walle, World Development, mayo de 1989). Es obvio que de Walle se

refiere en su artículo únicamente a la medida extrema de privatización, que es la que

usualmente se tiene como marco de referencia para el análisis conceptual y para la discusión

de este controversial tema.

La ponencia que presentaremos aquí intenta examinar las tendencias actuales y

prospectivas del proceso conocido usualmente como privatización, con énfasis en el contexto

global y sus influencias sobre el nacional. Me propongo vincular, aunque muy brevemente,

los acontecimientos recientes en el sector público de Puerto Rico con los escenarios de otros

Privatización de empresas públicas: Apuntes teóricos pertinenentes...2

paises, de manera que podamos corroborar hasta qué punto la privatización es un fenómeno

de carácter local, o si en realidad se trata de un nuevo ciclo del capitalismo, o si, por otra

parte se trata simplemente de una moda que, como tantas otras, pasará con el paso del

tiempo... o tal vez con la caída de regímenes privatizadores (v.g. el gobierno de Thatcher en

Inglaterra).

Lo que se ha escrito hasta el momento: alguna evidencia

En una publicación española de hace aproximadamente una década se tradujo un

ensayo del Dr. Madsen Pirie: “Privatization in Theory and Practice”. E1 autor cita a Adam

Smith articulando el siguiente planteamiento:

“La venta de las sierras de la Corona de cualquiera de las grandes monarquíaseuropeas producirá una gran cantidad de dinero que, si se aplicara al pago de la deudapública, liberaría a la Corona de la hipoteca de una renta mayor que cualquiera de lasgeneradas por aquellas sierras... Cuando las sierras reales se hubieran privatizado, alcabo de unos años estarían mejoradas y bien cultivadas”. (Smith, Riqueza de lasNaciones, libro V, cap. II, parte I)

Este planteamiento de Smith sugiere que ciertamente no estamos hablando de la

privatización como una realidad reciente, sino que más bien la historia del capitalismo es la

del continuo conflicto entre el Estado y el sector privado por reclamar el derecho de uso y/o

posesión de ciertos activos productivos o la prestación de algún servicio a la ciudadanía.

En el caso de Puerto Rico una de las razones de peso para privatizar es precisamente

la de levantar fondos, no ya para la Corona Real de la que habla Smith, sino para el Estado

sumido en una seria crisis fiscal. El planteamiento de Smith sugiere que ciertamente el

estado moderno, fundado hace precisamente dos siglos, se ha visto en una lucha constante

por definir cuál es su papel en el proceso de desarrollo, vis-a-vis el “role” del sector privado.

Edwin Irizarry Mora 3

Nuestra apreciación en torno a este punto depende de los intereses que represente el Estado

en cada una de las diferentes coyunturas históricas y de las razones reales tras los proyectos

de venta de activos públicos.

Afirma Pirie que la privatización es una orientación micropolítica que aplica a

situaciones concretas y no una solución para todos los casos. E1 autor identifica 22

diferentes técnicas de privatización y numerosas variaciones de las mismas. (Véase el

Apéndice). Se discuten también posibles problemas futuros, relacionados con cada una de

éstas. Aquí debemos señalar que, dada la diversidad de formas de traspaso de las actividades

públicas a manos privadas, muy bien podríamos hablar de “reestructuración” de los servicios

y no precisamente de privatización. Como cuestión de hecho, el reclamo de parte del sector

cooperativo de hacerse responsable de las operaciones de corporaciones públicas, es una de

las modalidades de privatización que no implica la venta a corporaciones privadas con fines

de lucro. Privatización también es la acción conjunta de parte de obreros de empresas

públicas, quienes han acordado tomar las riendas administrativas de la compañía, pagando

la parte correspondiente por los activos de ventas y asumiendo, en muchas ocasiones, las

deudas. Es decir, que la acepción del concepto “privatización” en el contexto de Puerto

Rico sin duda se ha limitado a la modalidad de la venta total a corporaciones privadas,

excluyendo la posibilidad de ensayar otras formas de traspaso a otros sectores sociales. De

ahí que insistamos, al igual que el Dr. Cao, en que el concepto más útil y más abarcador es

el de “reestructuración”.

Si nos detenemos por unos instantes a analizar los fundamentos que usualmente se

esgrimen para justificar la venta total de activos al sector privado, la medida extrema de


privatización, encontramos en Pirie a un ferviente defensor de la idea de que el sector público

es, por naturaleza ineficiente, mientras el sector privado logra satisfacer las demandas del

consumidor, dados los principios microeconómicos que intervienen en el logro de dicha

eficiencia. La presencia de criterios políticos -se alega- predeterminan la ineptitud del

gobierno en proveer los servicios más elementales. Por consiguiente, se hace preciso

privatizar.

Es curioso -plantea Pirie- que este movimiento surja en la Gran Bretaña, cuna del

capitalismo. No obstante, el fenómeno no es esclusivo de este país. Alemania Occidental,

Bélgica y otras economías occidentales dan fe del desarrollo de la privatización. Japón,

Malasia, Singapur y Taiwan (en el Pacífico) han iniciado proyectos de privatización,

incluyendo paises socialistas, como Vietnam y la República Popular China.

Uno de los factores más utilizados en la defensa de la privatización es la innovación

tecnológica. Esta, se alega, ha permitido más progreso y eficiencia en los equivalentes

privados de los monopolios naturales. Se añade que en los casos en los que existen empresas

privadas y públicas en una misma rama de servicios dentro de una misma nación, las

privadas son más eficientes y tienen acceso a mejor tecnología.

Pirie señala 10 áreas en las cuales el sector público enfrenta serios problemas frente

al síndrome privatizador. Vale la pena citar estas diez áreas, aunque sea muy resumidamente

ya que son los pilares que sirven de base para justificar la privatización en casi todos los

paises donde se han llevado a cabo proyectos de esta índole.


1. Costos de producción: La conclusión es que en el sector público son mucho

mayores. Siguiendo el principio operacional de libre empresa, la

minimización de costos contribuye a la eficiencia.

2. Eficiencia: Las exigencias de la competencia hacen al sector privado uno

más eficiente.

3. Costos laborales: Estos son a menudo la clave de la diferencia de eficiencia

entre los sectores público y privado. E1 sector privado paga mejores "salarios

porque está sometido a mayores presiones de costos.

4. Costos de capital: Existe un considerable grado de presión política para

reducir las inversiones de capital en favor de aumentos en gastos corrientes.

Esto también se debe a presiones políticas. E1 sector público invierte más

fondos en gastos corrientes, reduciéndose la capacidad productiva al invertir

menos en mejoras capitales. Se rechaza la nueva tecnología ahorradora de

empleos debido a presiones políticas.

5. El control de los consumidores: E1 servicio público está más orientado a

satisfacer las necesidades del sector público que las de los consumidores.

Estos últimos logran mayor satisfacción a través del libre comercio.

6. Innovación y flexibilidad: La empresa privada ofrece siempre una gama

mayor de servicios porque se busca la innovación para satisfacer todos los

gustos y preferencias. E1 grado de innovación del sector público es mucho

menor. En otras palabras, los servicios públicos cambian de forma muy lenta

a través del tiempo.


7. E1 proceso de toma de decisiones: En el sector privado se funciona a base

de razonamiento económico. E1 sector público funciona sobre la base

política y no se consideran las leyes de oferta y demanda.

8. Condiciones para el equipamiento: Como la propiedad pública no pertenece

a nadie en particular, la gente no la considera suya y por eso no la cuida. E1

deterioro de las propiedades públicas se debe a esta dinámica. No hay

sustitución a tiempo ni se mantiene el equipo en buenas condiciones.

9. Interrupciones en el servicio: Como el servicio público lo provee una

empresa monopolística, cuando se suspende toda la ciudadanía se afecta. En

el caso de la empresa privada, solo los clientes se afectan. Esto le da mayor

seguridad a los ciudadanos.

10. Responsabilidad en el control de costos: En el sector privado la competencia

controla los costos. La competencia asegura que se puedan buscar

alternativas para que el ciudadano reduzca los costos. En el sector público el

presupuesto dictamina los costos, de manera que la eficiencia productiva no

provee para disminuir el nivel de costos.

Nótese que el autor citado enfatiza en los aspectos negativos y las “ineptitudes” del

sector público, sin entrar en un análisis objetivo de los puntos señalados. Es evidente que

la discusión de este tema se caracteriza, como sucede con muchos otros temas, por la fuerte

carga ideológica y por el alto grado de subjetividad de los autores. También es preciso

señalar que, en gran medida, los problemas enumerados han sido reconocidos por el sector

público, lo que ha llevado a una actitud de enfrentarlos y eliminarlos. Sin embargo, la


conclusión del autor es que el gobierno ha fallado en controlar el gasto público, salvo en

algunas áreas, pero con un alto costo político.

Resulta interesante el hecho de que la enumeración de Pirie se repite con gran

consistencia en todos los estudios revisados que favorecen la privatización a través de la

venta total de activos. La revista World Development dedicó toda la edición de mayo de

1989 al tema de la privatización. En el caso de los llamados paises en vías de desarrollo el

argumento es aún más contundente debido a que se utiliza la burocracia gubernamental, por

un lado, y la ineficiencia de las dictaduras militares, por el otro, como excusa concreta para

proponer fervientemente el traspaso de los activos públicos al sector privado como única

salida a las crisis económicas. No es de extrañarse que organizaciones y agencias

internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario internacional insistan en la

privatización como alternativa aconsejable para salir del estancamiento económico y social.

Técnicas de privatización

En el apéndice a este trabajo enumeramos varias de las técnicas de privatización

(reestructuración deberíamos llamarles) recogidas de nuestra revisión de literatura. E1 libro

de Pirie al cual nos hemos referido, y otras fuentes, fueron muy útiles en esa enumeración.

Es pertinente señalar que, en el caso de la venta a la clase trabajadora, estos últimos no

consideran tal acción como privatización, sino como democratización económica, un

concepto íntimamente vinculado a la autogestión. La venta a los trabajadores ha comenzado

a tener relativa importancia en Estados Unidos, donde cada día más empresas privadas (no

necesariamente las públicas) son vendidas a los empleados.


En cuanto a la llamada “venta en bloques” la crítica de parte de los opositores a la

privatización es que se conceder operaciones de alta rentabilidad a la empresa privada,

mientras el gobierno mantiene aquellas menos eficientes o de baja rentabilidad. Esta crítica

también es frecuente en los casos de venta total de activos al sector privado.

Llama la atención la alternativa conocida como “desinversión”, ya que tiene

particular pertinencia en el caso de la Autoridad de Tierras de Puerto Rico, y en otros

terrenos propiedad del E.L.A., cuya condición de “valdíos” los hacen altamente suceptibles

a la venta al sector privado. De hecho, se mencionan entre los activos de los cuales

dispondría el Gobierno Central en el corto plazo, si ello fuera necesario para solucionar el

problema de falta de fondos para infraestructura.

Por último, vale la pena señalar que la alternativa de creación de asociaciones

voluntarias para hacerse cargo de ciertos servicios, ha sido sugerida en Puerto Rico en el caso

de los servicios de seguridad y en la rama de la educación. No obstante, tal proposición no

se ha visto materializada en planes concretos por parte del Estado.

Si tomamos el caso de Puerto Rico como foco de análisis, siguiendo la línea de

discusión anterior, vale la pena destacar que una de las acciones concretas del sector privado

que mayor impacto ha tenido hasta el momento ha sido la preparación del informe del

Consejo de Planificación Estratégica de la empresa privada, Privatización de servicios

públicos, particularmente la Fase II del estudio.

Los técnicos a cargo del estudio proponen que las consideraciones de eficiencia son

las que deben guiar la determinación de la distribución de actividades entre el gobierno y el


sector privado. Por tanto, si el proceso de privatización se planifica y administra en forma

adecuada, puede promover incrementos en la cantidad y calidad de los servicios públicos.

En el Informe se establecen criterios operacionales para seleccionar las actividades

a ser privatizadas. Se proponen estrategias para llevar a cabo un proceso gradual de

privatización en el país. Se parte de una visión de planificación estratégica que sirva de base

para que el gobierno y el sector privado compartan las responsabilidades y oportunidades en

la provisión de servicios públicos.

Me parece justo señalar que, desde el punto de vista metodológico, el hecho de que

el informe utiliza la técnica de costo-beneficio evaluar las alternativas, le da un carácter de

rigurosidad que ha estado ausente en varios de los demás estudios revisados. No obstante

lo anterior, el hecho de que se parta de una concepción de que el modelo de empresa privada-

incorporada representa la solución óptima a los problemas administrativos del sector público,

orienta el estudio, o más bien lo sesga, hacia sugerir esta forma de privatización como la más

viable, aunque el Informe también reconoce y sugiere un tanto tímidamente otros modelos

de reestructuración macroeconómica.

Creo pertinente mencionar aunque sea muy brevemente las razones que ofrece el

Informe para dar paso a la privatización.

1. Aumentar los recursos disponibles para uso discrecional en el sector público.

Se argumenta que el sector privado puede proveer los recursos para el

financiamiento de servicios, dada la crisis fiscal del Estado.


2. Mejorar la distribución de tareas entre los sectores gubernamental y privado.

Hay que acabar con el gigantismo del aparato burocrático porque este es

ineficiente.

3. Racionalizar y ordenar lo que ha estado ocurriendo. Ya existe evidencia de

que por años los sectores público y privado han estado compartiendo

experiencias de cooperación. Esto puede dar base para una planificación más

eficiente y científica para el futuro.

Según mencionamos anteriormente, los tres puntos enumerados arriba coinciden con

los argumentos que se utilizan usualmente en casi todos los modelos de privatización.

El Informe también discute varios de los obstáculos presentes en el escenario

puertorriqueño que frenan la posibilidad de iniciar la privatización. Sugiere también

estrategias para vencer algunos de esos obstáculos, aunque, como veremos, en otros casos

no proponen estrategias convincentes.

1. Riesgo político: Los riesgos son del presente, cuando los beneficios van a

ocurrir en el futuro. Esto conlleva un costo para el incumbente. Hay que

buscar la forma de minimizar ese riesgo, y de obtener resultados inmediatos.

2. Aspectos laborales: Hay temor por que las agencias despidan empleados o

que se empeoren las condiciones de trabajo. La estrategia para contrarestar

este temor es subcontratar, o la de obtener un compromiso de no reducción

de personal en el corto plazo.

3. Aspectos gerenciales: Los ejecutivos de las agencias públicas también se

oponen a la privatización porque temen perder sus empleos y porque se


reduce “su autoridad”. Estos tienen gran poder político. Estos, sin embargo,

pueden contribuir eficazmente al proceso planificado de privatización.

4. Los subsidios: Son característicos del sector público. Se alega que algunos

de estos no tienen implicación alguna y por lo tanto deberían eliminarse. Sin

embargo, el Informe reconoce que tal acción puede tener efectos negativos

en la redistribución del ingreso. Citamos de la página 17 del estudio:

“...al privatizarse una actividad desaparece la estructura de subsidiosque ella tenga...las empresas privadas competitivas no pueden incluirun esquema de subsidios al determinar precios, porque ellodeterioraría la productividad y la capacidad productiva de la empresa.E1 gobierno debería buscar la forma de seguir financiando lossubsidios para ciertos sectores poblacionales.”

5. Aspectos ideológicos: Hay sectores que siempre estarán en contra de la

privatización porque creen que el sector público es eternamente responsable

por proveer unos servicios.

6. Educación popular: Es necesario llevar un programa de educación pública

para presentar la alternativa. Añade el Informe que “la gente debe entender

que la privatización ha ocurrido desde hace muchos años en la historia de

Puerto Rico.” En la página 20 el Informe presenta el argumento central

utilizado hasta ahora por la administración actual para vender los activos de

las compañías de comunicaciones (Telefónica y Autoridad de

Comunicaciones)

“... cuando se privatiza una actividad ella se traspasa a dueñosprivados, pero a cambio el estado recibe un pago que es igual al valorde esos activos, por lo cual el valor del patrimonio social no cambia.”


Además de ser el argumento central para la venta, el anterior es precisamente uno de

los puntos más debatibles en nuestro país debido a varias razones:

a. La desconfianza de parte del pueblo hacia la administración estatal en lo que

concierne específicamente a la utilización de los fondos provenientes de la

venta. En un clima de corrupción gubernamental y de malversación de fondos

públicos, no es fácil convencer al pueblo de que el dinero producto de la

venta de activos reproducibles será utilizado óptimamente.

b. Además, aquí no se trata meramente de sustituir ciertos activos de capital,

que por definición sugieren ser fuente de riqueza con capacidad reproductiva,

por una cantidad de dinero equivalente a su valor en el mercado. De lo que

se trata es de la posibilidad de crear un monopolio privado que, una vez

consolidado, limite enormemente las posibilidades reales de control,

regulación y de acceso del sector público, no tanto en para el corto, sino en

el mediano y en el largo plazo.

c. La creación de fondos permanentes de los cuales se utilizarían únicamente los

intereses o ganancias, enfrenta el problema de la inflación. Es decir, al cabo

de varios años el valor real del fondo decrece inevitablemente debido al

aumento en el nivel general de precios en la economía, lo que resulta en un

tipo de deprecación o amortización que reduciría para todos los efectos el

monto inicial del fondo. Por otra parte, si los activos que se venden al sector

privado se caracterizan por ser de tecnología avanzada, y en sectores

dinámicos (como en el caso de las telecomunicaciones), es de esperarse que


su valor real aumente en vez de depreciar. Esta precisamente ha sido la

experiencia de la Telefónica de Puerto Rico desde que fue estatizada en

1973-74. Se concluye del análisis anterior que el valor del patrimonio social

si puede cambiar con la venta de activos, dependiendo de la naturaleza de

estos y del dinamismo del sector donde son utilizados.

7. Financiamiento: Su naturaleza es esencialmente técnica. E1 problema

consiste en cómo fijar el precio de mercado para una empresa gubernamental.

E1 peligro es que existe la tendencia de subestimar el valor verdadero de los

activos a1 fijar el precio de venta. Esto puede ser muy costoso para el

gobierno. Ej. el gobierno británico dejó de recibir entre 2 y 3 billones de

libras esterlinas (o sea entre 3.5 y 5 billones de dólares) en la venta de British

Telecom, debido a la desvalorización de los activos.

Se menciona además la posibilidad de un problema de liquidez en el sector privado,

debido a los fondos que este sector desvía hacia la compra de activos estatales en bloque. No

obstante, señala el Informe que este no es el caso de Puerto Rico ya que aquí se financea la

actividad económica con fondos del exterior.

Más adelante el Informe enumera los criterios para selección de actividades a ser

privatizadas. De entre estos vale la pena mencionar:

1. Incrementar el beneficio social

2. Incrementar la eficiencia y efectividad en la provisión de los servicios.

3. A llegar recursos el Estado

4. Promover la competencia


5. Equidad: Que no se establezcan beneficios especiales o privilegios para los

sectores de altos ingresos. Darle acceso a toda la población a los servicios.

De nuevo, los criterios anteriores son mencionados en la mayoría de las propuestas

de privatización, y me parece lógico que ello sea así, debido a que su margen de

razonabilidad los haría más aceptables a aquellos sectores que se oponen a la privatización.

Aunque el propósito del Informe es defender la idea de la

privatización/reestructuración, vale la pena resaltar que la empresa privada entiende que

existen unas áreas que no deben ser trasladadas a su “cancha de juego”. Específicamente se

trata de “aquellas actividades que corresponden a una función social básica, o que cumplen

una función social estratégica”. Fuera de estas, el Informe entiende que el resto de los

servicios son suceptibles a la privatización, siempre y cuando se cumplan unos criterios

específicos, que muy bien podríamos reducir a que se le asegure un margen de ganancias

razonable al empresario, con los menos riesgos posibles y con poca o ninguna intervención

estatal. Naturalmente, ninguno de estos criterios son nuevos; son, de hecho la base de la

filosofía del liberalismo económico.

Por último, el Informe del Consejo de Planificación Estratégica de la empresa privada

enumera las actividades sugeridas como privatizables, y el modelo específico de

reestructuración. Es aquí donde se utiliza parcialmente la técnica de costo-beneficio, dados

unos criterios de evaluación. Aunque no dudamos de la rigurosidad metodológica ni de la

seriedad del estudio, existe un detalle que va más allá de la cuantificación y de la

cientificidad del Informe: y es que la experiencia histórica en el caso de Puerto Rico lleva a

muchos sectores a desconfiar de las intenciones reales envueltas en proyectos de tanta


trascendencia como el de la privatización de empresas públicas. Las interrogantes más

comunes son, entre otras:

� ¿De qué manera se conducirían las subastas de venta? ¿quién fiscalizaría la

pureza del proceso?

� ¿Quién garantiza que no haya privilegios, prebendas, favoritismos y

politiquería en el proceso, dado el historial negativo del sector público en ese

aspecto?

� ¿Quién puede asegurar que la razón fundamental para la privatización no sea

la maximización del beneficio social, sino el reconocimiento de la ineptitud

y de la falta de imaginación de parte de algunos administradores corruptos e

inescrupulosos?

� ¿Hubiese sido necesario privatizar si no hubiese habido todo un historial de

corrupción, de malversación de fondos públicos, de gastos alegres, y de

ineficiencia administrativa en todos los niveles del gobierno central?

� ¿Quién le garantiza a los trabajadores que luego de los períodos bajo los

cuales se prohíbe la cesantía de puestos de trabajo, el criterio de

maximización de la productividad conduzca a la empresa privada al despido

masivo de obreros y otros empleados?

� ¿Qué legislación le garantiza a la clase trabajadora puertorriqueña que los

logros de tantos años de lucha sean respetados por un convenio colectivo con

una empresa privada que opera en un contexto antiobrero y con un historial


de negación de los más elementales derechos de negociación a los

trabajadores?

� ¿Qué legislación puede controlar los precios de los servicios privatizados una

vez concluído el período de fiscalización estatal?

Es posible que el Gobierno Central cuente con una estrategia diseñada para, tal y

como propone el Informe de la empresa privada, convencer al mayor número de ciudadanos

de las ventajas de la privatización por medio de la venta de activos. Nos parece que el foco

del mensaje será el de hacer un llamado urgente a la “conciencia patriótica” de nuestro

pueblo para que apoyen los planes que representan, según la visión de la administración

actual, la única salida para la crisis fiscal presente y “para que nuestros hijos puedan tener

un mañana más venturoso y próspero.”

Conclusión

Nuestra ponencia tuvo el propósito de presentar los argumentos básicos que han

servido de base para los proyectos de privatización a nivel internacional. Nuestra revisión

de literatura fue un tanto más extensa de lo que hemos resumido aquí por falta de tiempo.

Sugerimos al investigador interesado y a los estudiantes y estudiosos de economía, de

ciencias políticas y de administración pública que revisen la bibliografía disponible en

revistas como World Development, Finanza y Desarrollo, European Economic Review, y en

algunas publicaciones de Oxford University Press, entre otras. Aunque el tema es

relativamente reciente, ya existe un cúmulo considerable de trabajos que vale la pena revisen

con detenimiento.


En el caso de Puerto Rico, las proposiciones no distan mucho de las propuestas

desarrolladas en otros lugares. Existe una actitud de antipatía natural de parte del público

hacia este tipo de proyecto, debido a la experiencia de administración gubernamental

corrupta e ineficiente, cuya trayectoria durante las últimas dos décadas inside negativamente

sobre la imagen que pretende presentar el Estado en este momento crítico desde el punto de

vista de las finanzas públicas.

La privatización de los servicios públicos parecería ser aceptable y políticamente

viable solo en aquellos casos en los cuales se garantiza un mayor bienestar social,

conjuntamente con un mejoramiento notable en el “producto” que se vende o distribuye, y

con una participación activa y efectiva tanto de los trabajadores de las agencias o empresas

como de los ciudadanos en general. No obstante, parece que las tendencias presentes y

potenciales no le asegurarían a ninguno de estos dos sectores la participación que sugerimos.

E1 pequeño empresario, el sector cooperativo, y las asociaciones comunales no parecen ser

los futuros receptores mayoritarios de la responsabilidad administrativa en la agenda de

privatización propuesta. Nuestro temor consiste en que, dada la experiencia histórica, gran

parte de los servicios privatizados pasen a ser administrados (ya sea por contrato directo, o

compartiendo tareas con el Estado) por grandes intereses corporativos, tanto locales como

extranjeros, cuya dinámica operacional restrinja o limite a un mínimo la participación

ciudadana y de los empleados en cada caso. No existen indicios claros que apunten hacia

otro estilo de reestructuración macroeconómica.


ApéndiceModelos de Privatización

(Tomado de “Teoría y práctica de la privatización”, Madsen Pirie, en La Privatización de laempresa pública, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1980, y de A Review of PrivateApproaches for Delivery of Public Services, Harry P. Hatry, The Urban Institute Press,Washington, D.C., 1983.)

1. La venta total: Se vende la empresa pública como una unidad. Un ejemplo lo es la

empresa británica Amersham International (sector de energía radioactiva). Esta lleva

más de 40 años operando exitosamente en ese mercado. Fue vendida en 1982, y se

criticó el bajo precio de las acciones.

2. Venta en bloques: Se venden diferentes secciones de la empresa. E1 éxito de la

venta depende de si las operaciones que se venden son las más rentables o no. Ej.

British Rail Hotels pertenece a British Rails. 27 de los 29 ya han sido vendidos.

También el English Channel Ferry Services (que pertenecía a British Rail). En

Inglaterra se mencionan innumerables casos de empresas privatizadas en bloque.

3. Venta de una proporción de toda una actividad: Cuando el gobierno vende el 51%,

i.e., mantiene cierto control sobre una porción de las acciones. También se citan

muchos casos en Inglaterra. Ej. British Telecom.

4. Venta a la clase trabajadora: Se contempla transferir totalmente a los trabajadores

estas actividades. Esto generalmente garantiza que trabajadores y gerenciales

compartan la responsabilidad por las operaciones. Es un gran incentivo para los

trabajadores, ya que conocen su posición y participación en la empresa. E;. National

Freight Corporation en Inglaterra.


5. Donación al público en general: Ocurre generalmente cuando la empresa está en

bancarrota. Se traspasan las acciones al público y a los empleados. Un ejemplo de

esto es la VW luego de la II Guerra Mundial.

6. Donación a los trabajadores: Ha sido común a través de cooperativas de

trabajadores, las cuales asumen también las deudas de la empresa. Ocurre donde los

sindicatos han tenido un historial de militancia importante. La empresa también ha

estado en problemas económicos. Ej. Hovercraft Ferry Service en Inglaterra.

7. E1 cobro de los Servicios: Se cobra por servicios públicos que anteriormente eran

gratuitos, y se deja en manos del sector privado el financiamiento. Con esto se logra

cierta disciplina en los consumidores (alegadamente). E1 ejemplo más ilustrativo es

el sistema de salud británico (NHS), que ha comenzado a cobrar por sus servicios

luego de décadas de haber sido gratuito.

8. Contratación del servicio a una empresa privada: E1 Estado supervisa a empresas

privadas contratadas para ofrecer el servicio. Esto es privatización parcial. Se paga

con recursos públicos a estas empresas (Ej. AAA, Puerto Rico Telephone y AEE en

P.R.). E1 gobierno tiene que garantizar la oferta del servicio. Una ventaja es que la

empresa privada, al utilizar menos mano de obra, rinde el servicio más

eficientemente y por consiguiente a un precio más bajo. Esto ha tenido una oposición

tenaz de parte de los sindicatos, que alegan ser sustituidos en sus labores. En

Inglaterra se alega que esto ha producido grandes ahorros al sector público. Los

ejemplos son innumerables.


9. Dilución del sector público: Se expanden las operaciones del sector privado sin

aumentar las del público, de manera que se diluye la participación del gobierno. En

vez de presupuestar para futuras expansiones, el sector público le deja al privado la

responsabilidad por los servicios adicionales que sean necesarios. La construcción

de carreteras privadas y de otras obras públicas es un ejemplo de esto.

10. Aislamiento de grupos de interés: Cuando existen grupos de presión poderosos que

pueden afectar los planes de privatizar, se planifica una estrategia para posponer el

proceso hacia en período en el cual ya hayan cambiado los actores. Se evita que los

beneficiarios aumenten, de manera que se cierren las puertas para futuras demandas

por el servicio, de parte de la ciudadanía.

11. Creación de nuevos grupos de interés: Nuevas clases sociales, o grupos de interés

que ganan con el proceso de privatización y que apoyan al gobierno en estos planes.

Se busca la manera de favorecerlos para que apoyen al Estado. Se neutraliza su

oposición futura a los cambios propuestos. E1 peligro es que sólo unos pocos

podrían beneficiarse. La estrategia es transferir esos privilegios al colectivo. Un

ejemplo es la venta de vivienda pública a los arrendatarios, a precios muy por debajo

del mercado. Esto crea gran apoyo en gobierno.

12. Desregulación vía las asociaciones voluntarias: La base es que el “role” de regulador

que tradicionalmente se le ha asignado al Estado sea transferido a asociaciones

voluntarias que lo hagan marchar apropiadamente. Esto implica autoregulación, y

le quite prepotencia al Estado. Se arguye que la transferencia del poder regulador

implica ahorros para el gobierno.


13. Promoción de instituciones alternativas: esto es así ya que siempre existen

alternativas privadas válidas. E1 caso del recogido de basura en Puerto Rico puede

citarse como típico. E1 éxito en algunos servicios ha propiciado el estímulo a

privatizar otros servicios. Las universidades privadas son citadas también en la

literatura.

14. Pruebas a pequeña escala: Si en vez de transferir totalmente la actividad pública al

sector privado se inician proyectos de pequeña escala, entonces no habrá oposición

de parte de los grupos de presión, quienes no tienen porqué quejarse.

15. Remoción de los monopolios para permitir el crecimiento de la competencia: Esto

por definición abre las puertas al sector privado para buscar variar la oferta del

servicio que siempre estuvo en manos del Estado. Un ejemplo es el de transporte

público. Lineas privadas alternan el servicio con las públicas, logrando mayor

diversidad en la oferta. E1 sistema de correos, el servicio telefónico, y en algunos

paises, el de energía eléctrica y calefacción, son también algunos ejemplos.

16. Fomento del abandono de la provisión pública: A través de propaganda apoyada por

el mismo gobierno, en el sentido de que resultará más beneficioso para los

consumidores el tener el servicio privado, ya que el precio será menor. Se le asegura

al ciudadano común que no habrá costos ni sacrificios en una medida como esta, y

que el proceso será gradual, para que a su vez sea exitoso. Un impacto positivo es

que el Estado reduce el nivel de impuestos a la población en general, ya que no

precisa de fondos para proveer servicios que proveía anteriormente. Ej. en algunos

sistemas de salud pública, que alternan con servicios privados.


17. Utilización de cheques (vouchers): E1 estado le ofrece un cheque por una cantidad

que luego el ciudadano utiliza en un servicio específico con cualquiera de las

empresas privadas en el mercado. E1 cheque o “voucher” tiene ese sólo propósito.

Esto ha sido utilizado en algunos paises en el sector educativo. Los bonos de

transporte en algunos paises son también una forma de cheque o “voucher”.

18. Limitación de los poderes del Estado: A través de presión del poder ejecutivo o del

legislativo, se le arrebatan poderes tradicionales a agencias del gobierno, abriendo

mayores libertades para la empresa privada. Un ejemplo sería quitarle poderes al

Departamento de Asuntos al Consumidor (DACO) en Puerto Rico. También limitar

el poder de expropiación forzosa por parte del Estado.

19. Desinversión: Disponer de los activos públicos mediante su venta. Esto es en

aquellos casos en los cuales la posesión de los mismos no implique control

significativo. E1 Estado puede encontrar ventajoso el deshacerse de ciertos activos

no estratégicos.

20. Procedimiento de liquidación: E1 gobierno no va a permitir que sus propias

empresas se vayan a la quiebra. Debería liquidar las empresas antes de que esto

ocurra, y pasarlas al sector privado. Se alega que este procedimiento es conveniente

en muchos casos. Este podría ser el caso de algunas empresas públicas en algunos

países.

21. Abandono de la actividad: Se elimina una actividad pública que ya no es necesaria

o resulta indeseable. La ausencia de demanda puede ser un indicio de la no

deseabilidad de una actividad pública. Hay servicios que, debido a los avances


E:\Ensayos y Monografias\ensayo 57.wpdRevisado: 16/abril/97

tecnológicos, ya no deberían continuar siendo prestados, porque su demanda

desapareció. Ej. es el servicio del telégrafo. Esto abre puertas al sector privado.

22. E1 derecho a la opción privada: Darle opción al ciudadano de que en algunas áreas

pueda optar por recibir el servicio privado. Si el gobierno reconoce que el servicio

público es deficiente, le puede dar la opción a la gente para que contrate el servicio

en el sector privado.

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