Resumen

La importancia del sector de servicios dentro de la produccin y el comercio ha venido creciendo en las ltimas dcadas. Adems, el desarrollo del sector ha tenido implicaciones directas sobre el resto de la economa, ya que es un intermediario importante en la produccin de otros bienes. Como consecuencia, la liberalizacin de este sector dentro del marco de un acuerdo comercial, tiene implicaciones diferentes sobre la economa que la negociacin slo de acceso a mercados en bienes. Este trabajo muestra las particularidades del sector de servicios en trminos de su produccin, regulacin y comercio. Adicionalmente, hace un resumen de la literatura en cuanto a la forma de cuantificar las barreras a los servicios y los resultados que se han obtenido al estudiar las implicaciones de una liberalizacin del sector en la economa. Funcionaria de la Direccin de Estudios Econmicos del Departamento Nacional de Planeacin.

Agradezco en especial los comentarios de Orlando Gracia, Gabriel Piraquive, Zenaida Acosta,

Carlos Castro y Alvaro Perdomo. Las opiniones y posibles errores en este trabajo son

responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen al Departamento Nacional de Planeacin.

1. Introduccin La actividad de servicios econmicos representa ms del 60% de la produccin en los pases de la OECD, y ms del 50% del PIB de Colombia. Adicionalmente, durante las ltimas dcadas su produccin y comercio ha presentado un gran crecimiento debido, en parte, al desarrollo de tecnologas que han reducido los costos de transporte. Sin embargo, a pesar de su importancia y rpido crecimiento, este sector ha sido poco estudiado no slo por la gran heterogeneidad de sectores y actividades que lo componen, sino tambin por los problemas de medicin que presenta. Lo anterior es especialmente cierto en temas relacionados con comercio, ya que los tipos de transacciones varan segn el sector, es diferente negociar servicios financieros, que en buena parte se basan en el establecimiento en otros pases, que turismo, que dependen del viaje de los individuos al sitio de produccin. Por otra parte, el desarrollo de los servicios es un factor determinante en el crecimiento de otros sectores, como industria y agropecuario, debido a su carcter de intermediario. De esta manera, la liberalizacin del comercio del sector servicios no slo genera ganancias por las ventajas comparativas de los pases, debido a la tendencia a la fragmentacin de los procesos manufactureros, sino que tambin disminuye las barreras no arancelarias que enfrentan los bienes tradicionales (Deardoff, 2000). Entre las actividades ms claramente asociadas al comercio de la industria y la agricultura estn transporte, financiero, comunicaciones y comercio, que han crecido de manera importante. Otro sector que ha presentado un crecimiento importante es servicios a las empresas, entre los que se encuentran recursos humanos, contabilidad, asesores jurdicos, etc. Sin embargo, su rpida expansin se debe, en parte, a un aumento en la especializacin de las firmas industriales que ha implicado una separacin de este tipo de labores de sus actividades normales. Las mediciones empricas muestran que las mayores ganancias de las liberalizaciones en servicios recaeran sobre el mismo sector ya que no slo enfrenta el efecto directo de las restricciones, sino tambin uno indirecto, al utiliza en mayor proporcin insumos relacionados con servicios (Dee, Hanslow y Phamduc, 2000). Sin embargo, tambin hay ganancias importantes en algunos sectores manufactureros, debido a que la industria migra a los pases que presentan un alto nivel de desarrollo en servicios como muestra la tendencia mundial (OECD, 2000). Por otra parte, los estudios empricos muestran que los pases en desarrollo son los que se benefician en mayor medida de la liberalizacin del comercio, ya que sus exportaciones de servicios se pueden expandir a otros pases, pueden recibir mayor inversin extranjera directa y las firmas pueden mejorar su competitividad al disminuir sus costos asociados a la produccin (Dee, Hanslow y Phamduc, 2000).

Debido a la importancia del sector y a sus diferencias, no slo con respecto a los bienes tradicionales, sino tambin al interior de servicios, es necesario entender las caractersticas y particularidades del sector en trminos de su produccin, regulacin y comercio. Esto con el fin de entender la forma de negociacin de servicios y las implicaciones de la liberalizacin de este sector sobre la economa en general. De esta manera, el trabajo est dividido en siete partes, de las cuales la primera es esta introduccin. La segunda muestra las caractersticas de los servicios y sus principales diferencias con los sectores tradicionales. El tercer captulo muestra la importancia de la regulacin y la forma en que debe ser provista. La cuarta seccin describe el comercio en servicios y sus caractersticas especiales. La seccin cinco muestra las diferentes mediciones a las restricciones al comercio en este sector. En el captulo seis, se analizan las metodologas empricas, en especial los modelos de equilibrio general, que se han utilizado con el fin de medir el impacto de la liberalizacin en la economa. Por ltimo, se concluye.

2. Definicin y caractersticas La actividad econmica de servicios se define como el valor agregado que aporta directamente a otros sectores o a la produccin de bienes de otros sectores (Hill, 1977). Algunos de los servicios y sus descripciones se pueden ver en el cuadro 1.

Fuente: Lista de servicios de la OMC y OECD, 2000

Las caractersticas del sector servicios son diferentes a la de los bienes tradicionales en trminos de produccin, distribucin y estructura de costos. Como primera medida, la provisin de servicios es intensiva en mano de obra, especialmente calificada. Como consecuencia, los gobiernos se ven presionados a aumentar el capital humano del pas a travs del desarrollo de la educacin. Sin embargo, el trabajo no calificado es necesario en el desarrollo de algunos sectores como transporte, turismo y construccin, generando una ventaja comparativa para los pases en desarrollo (McGuire, 2002b). Por tanto, el crecimiento de servicios es una fuente importante de creacin de empleo, pero depende, en general, de las caractersticas del mercado laboral y, en particular, de su flexibilidad. Otra caracterstica determinante en la produccin de servicios es la necesidad de interaccin entre el productor y el consumidor, lo que influye en la forma de comercio, como se explicar ms adelante (Warren y Findlay, 1999). Por otro lado, la mayora de servicios se deben consumir en el punto de produccin y no generan inventarios (educacin, salud, servicios personales, entre otros) (OECD, 2000). Adicionalmente, algunos sectores slo tienen que producir un producto que pueden vender a varios clientes (software, seguros, etc.), por lo cual no enfrentan costos significativos relacionados con la produccin en masa como son el capital, trabajo e insumos. Adems, la mayora de servicios son intangibles o estn relacionados con capital intelectual por lo cual es difcil conseguir financiacin para su desarrollo en los mercados tradicionales de crdito. Por ltimo, una caracterstica importante del sector servicios es su alta tasa de innovacin y cambio tecnolgico al compararlo con los mostrados por la industria.

3. Regulacin del sector servicios

La regulacin de los mercados por parte del sector pblico busca el mximo bienestar de toda la sociedad, no de grupos especficos, a travs de la solucin de cuatro problemas de mercado: (i) fallas de informacin; (ii) monopolios naturales; (iii) externalidades; y (iv) objetivos sociales, como distribucin del ingreso o calidad de los servicios (Findlay, 2000). Con el fin de lograr esto, la regulacin mnima necesaria debe cumplir con los siguientes principios: i) clara, concisa, transparente y precisa en las reglas; ii) seguir los objetivos generales; iii) respetar las libertades y derechos personales; iv) evitar inconsistencia con otras leyes; v) especificar resultados y no procesos, permitiendo que las industrias encuentren la manera ptima de realizar el objetivo de la regulacin; y vii) debe ser implementable (Coghlan, 2000). Por otra parte, la decisin de intervencin del gobierno como regulador debe tener en cuenta todos los riesgos que conlleva, de forma que se lleve a cabo slo cuando los beneficios superen los costos. Dentro de los principales problemas que presenta la accin del gobierno, est la posibilidad de captura del regulador1 por parte de las firmas que estn siendo afectadas a travs de la regulacin.

Adicionalmente, hay otras posibles fallas del gobierno debido a que algunos sectores presentan rpidos cambios tecnolgicos que no permiten la adaptacin rpida de las reglas a estos casos. Adems, los problemas de informacin, la presencia de externalidades sobre otros sectores, los efectos dinmicos de la regulacin sobre la inversin y las dificultades de implementacin de las reglas, hacen que en algunos casos la mejor opcin sea la no intervencin del gobierno en estos mercados (Findlay, 2000 y Messerlin, 2000). Por otra parte, normas que pueden ser buenas en un momento del tiempo pueden tener efectos negativos durante otros periodos. De esta forma se establecen 4 tipos de etapas de regulacin como se muestra en el cuadro 2. La importancia de estas etapas esta dada por la efectividad que tengan dentro del comportamiento de los agentes, de manera que es posible solucionar fallas de mercado por medio de las etapas ms bajas de regulacin, al tiempo que se minimizan los costos asociados a las posibles fallas del gobierno. De esta forma se establece un espectro de regulacin (cuadro 3) que ayuda a determinar el tipo de reglas que se deben establecer en cada caso.

1 La captura del regulador se da a travs tanto de sobornos, como del lobby que realizan algunas

firmas para obtener reglas favorables. Este hecho se da por la existencia de problemas de

informacin que no permiten que el regulador tenga todos los datos necesarios para tomar las

decisiones ptima

Por otra parte, es importante tener en cuenta que, en caso de ser necesario adoptar una regulacin, algunas de las caractersticas mencionadas anteriormente hacen particularmente importante contar con reglas del juego flexibles a los cambios en los mercados y que puedan competir con la regulacin de otros pases para atraer la produccin de servicios (Coghlan, 2000). Sin embargo, el problema de este tipo de intervencin es que genera una mayor inestabilidad para los productores, al tiempo que aumenta la efectividad de los grupos de presin.

4. Comercio de servicios

La literatura terica especifica varias razones por las que el comercio de servicios beneficia a los pases, e incluso puede llegar a ser superior a una liberalizacin total de bienes manufacturados y agrcolas en trminos de bienestar. El aumento de la competencia en la provisin de servicios genera una mejora en eficiencia en la produccin de las empresas dentro del pas y, por tanto, disminuye los precios y mejora la calidad, beneficiando a los consumidores y productores. Adems, los consumidores presentan ganancias en bienestar al tener acceso a una mayor diversidad de bienes que se puedan adaptar mejor a sus necesidades. Adicionalmente, la IED es una fuente de capital externo, que generalmente, esta acompaada por transferencias tecnolgicas y de conocimiento. Por ltimo, los servicios importados traen incorporado un componente importante de tecnologa que es uno de los factores que genera crecimiento endgeno (McGuire, 2002b y Mattoo et al., 2001). Debido a la importancia de la liberalizacin del sector servicios y por sus caractersticas particulares, en la ronda de Uruguay, bajo la OMC (Organizacin Mundial de Comercio), se cre un marco de negociacin separado del de bienes, el GATS (General Agreement on Trade in Services). Dentro de este acuerdo se incluyeron todos los servicios con excepcin de los provedos por el gobierno en ejercicio de su autoridad2 y los derechos de trfico areo. El GATS est compuesto por dos partes, la primera es la declaracin de principios y obligaciones suscrita por todos los miembros, y la segunda se compone de las disciplinas y los compromisos individuales3. Existen varias obligaciones o principios suscritos por todos los miembros entre los que se encuentran, el principio de la nacin ms favorecida (NMF), el de transparencia y el de regulacin domstica. El principio NMF establece que no se debe favorecer algunos pases afectando negativamente a otros miembros de la OMC, de manera que todos los pases deben recibir el mismo trato comercial. Aunque se permite la posibilidad de beneficiar a algunos pases por un periodo no mayor a 10 aos. Por otra parte, bajo el artculo V del GATS se permite dar acceso preferencial a socios comerciales, siempre que se encuentren bajo un esquema de integracin econmica que presente una alta cobertura sectorial y la ausencia o eliminacin de discriminacin en los sectores cobijados bajo este tipo de acuerdos (Naciones Unidas, 1999).

Bajo el principio de transparencia, los pases adquieren el compromiso de publicar y actualizar todas las medidas relevantes que afectan el comercio de servicios, incluyendo las que toman los gobiernos locales y regionales. La informacin debe ser remitida a la OMC y debe estar disponible para las empresas y gobiernos extranjeros (Naciones Unidas, 1999). El principio de regulacin domstica reconoce la importancia de la legislacin nacional para proteger la calidad y provisin de los servicio. Sin embargo, establece que no se deben utilizar decisiones administrativas para encubrir medidas proteccionistas (Naciones Unidas, 1999). Por otra parte, dentro del acuerdo se establece que, en caso de existir disputas entre pases o dudas sobre el alcance de los compromisos en cuestin, los miembros deben acatar el reglamento, procedimientos y resultados de los arbitramientos (Naciones Unidas, 1999). De esta manera se garantiza que haya un organismo internacional al que todos los pases tienen que obedecer, de manera que los pases pequeos se encuentren protegidos en el mbito comercial. Adicionalmente, dentro de la primera parte del GATS se encuentra la definicin de los 4 modos de comercio en los que se especifica la forma en la que se puede proveer los servicios (cuadro 4).

2 Se establece que estos servicios son aquellos que no se encuentran bajo competencia o no son

provistos de manera comercial dentro del pas, como por ejemplo planes obligatorios de salud.

3 Los pases no estn obligados bajo el GATS a realizar ningn compromiso en los sectores de

servicios y, en este caso, no presentan la segunda parte del acuerdo.

La segunda parte del GATS est compuesta por las dos disciplinas contempladas dentro del acuerdo, acceso a mercados y trato nacional, y por los inventarios individuales en los que cada gobierno se compromete a abrir al comercio internacional algunos sectores y/o modos de servicio. Es importante anotar que esta ltima parte no tiene que estar suscrita por todos sus miembros, depende de cada gobierno. La disciplina de acceso a mercados busca garantizar que las empresas puedan proveer servicios en los mercados sin enfrentar restricciones de tipo cuantitativo4. Las reglamentaciones que afectan esta disciplina son las siguientes: i) nmero de proveedores; ii) valor total del nmero de transacciones o activos; iii) nmero total de las operaciones de servicios o cantidad total del servicio; iv) nmero total de personas que pueden ser empleadas en un sector; v) tipos de entidades legales o contratos de riesgo compartido; y vi) participacin del capital extranjero. Es importante anotar que estas reglamentaciones slo aplican a sectores en los que se hayan adquirido compromisos, los otros pueden estar completamente cerrados. La otra disciplina es el trato nacional, que busca garantizar la no discriminacin entre empresas o productos nacionales y extranjeros en la provisin de un servicio. Los lmites al trato nacional se especifican sobre los mismos requisitos que se mencionaron anteriormente para acceso a mercados. Luego de tratar los principios y disciplinas que componen el GATS es importante conocer la forma y estructura de la negociacin y como ha cambiado, debido a sus efectos tanto sobre el nivel de actividad, como sobre la utilizacin de los factores productivos. De esta manera, la forma y la estructura de negociacin afectan la profundidad con la que se tratan algunos temas y, en consecuencia, los resultados econmicos. En particular, el trato que se le de a las restricciones al modo 3 (IED) y modo 4 (movilidad de personas) afecta el uso de los factores, ya que restringen la disponibilidad de capital y trabajo para las firmas (Dee, Hanslow y Phamduc, 2000). Dentro de estos, la movilidad de personas es la ms restringida debido a las polticas internas de los pases con respecto a migracin. Las barreras al movimiento de personas afectan tanto a los pases en desarrollo, que estn en capacidades de ofrecer su trabajo calificado y no calificado a menores precios, como a los pases desarrollados, que no tienen competencia y enfrentan salarios muy altos. Sin embargo, los pases en desarrollo que presentan ventajas comparativas en el factor trabajo pueden desarrollar otros modos de comercio con el fin de disminuir esta restriccin. Un ejemplo de esto es India, que ha presentado un gran incremento en el comercio de software a travs del comercio transfronterizo (McGuire, 2002b). La estructura de los compromisos dentro de la negociacin no ha cambiado y se sigue realizando en dos partes, las restricciones horizontales y las sectoriales o individuales. La primera establece unas disciplinas horizontales que establecen barreras generales para todos los servicios, logrando unificar algunas barreras. Adicionalmente, se establecen compromisos individuales en cada subsector. Las ventajas de las restricciones horizontales, especialmente sobre algunos principios fundamentales, son: i) la disminucin de esfuerzo en trminos de la negociacin de cada sector; ii) la reduccin de la probabilidad de captura del regulador por parte de intereses asociados a sectores especficos; y iii) el aumento de la cobertura a todos los sectores. 4 No est definido especficamente en el GATS, sin embargo estn especificadas las restricciones que no permiten que haya acceso a mercados.

Adicionalmente, permite establecer que aspectos de la regulacin deben ser negociados en cada uno de los sectores (Findlay, 2000). Sin embargo, debido a que en el comercio de servicios, las cargas administrativas y las restricciones regulatorias son las barreras ms grandes en trminos de la entrada y la innovacin, la negociacin individual por sectores juega un papel muy importante en los efectos finales de los tratados comerciales (Nicoletti, 2001). Esto sucede debido a que, a diferencia del comercio de bienes tradicional, las negociaciones relacionadas con servicios no se centran en la reduccin de aranceles5, sino en cambios en las reglas de juego de cada pas. De esta manera,negociar servicios es un proceso complejo ya que implica quitar discrecionalidad a los pases con respecto a su regulacin. Adicionalmente, las negociaciones de la mayora de servicios, como educacin y salud, se basan en el criterio de reconocimiento mutuo, bajo el cual se establece que lo que es bueno para un pas lo es para sus socios comerciales. Por tanto, la mayora de acuerdos en servicios se deben realizar sectorialmente (Messerlin, 2000). Por su parte, la negociacin de los acuerdos comerciales present dos cambios importantes, el primero fue la incorporacin de captulos especficos para algunos servicios, y el segundo fue el cambio en el esquema de negociacin. Los captulos especficos se crearon por la necesidad de tratar algunos servicios y temas separadamente debido a su complejidad o a su importancia como intermediarios de la actividad econmica general. Dentro de estos se encuentran servicios financieros, martimos, telecomunicacin bsica y movimiento de personas naturales que han sido negociados bajo el GATS, aunque no se ha logrado ningn acuerdo significativo. Por el contrario, bajo el marco de otros acuerdos regionales y bilaterales se han llegado a compromisos importantes a travs de la creacin de nuevos captulos como inversiones (que cobija presencia comercial) y comercio electrnico6. Adicionalmente, las negociaciones bilaterales y regionales que se han llevado a cabo en estos ltimos aos han cambiado la forma de negociacin de compromisos al pasar de lista positiva establecida bajo el GATS a una lista negativa. En la primera se especifican los modos de comercio que se encuentran abiertos a la provisin extranjera en cada uno de los subsectores, por lo que se supone que todo aquello que no se encuentra mencionado en los anexos de servicios se encuentra cerrado a la provisin internacional. Por el contrario, en la lista negativa se especifican los subsectores que se encuentran cerrados al comercio internacional, de esta manera todo lo que no este registrado se encuentra abierto a la provisin de servicios, lo que hace que este tipo de negociacin sea ms claro. Un ejemplo del tipo de acuerdos comerciales que se estn firmando en la actualidad es el bilateral entre Chile y Estados Unidos. Este tratado se negoci bajo lista negativa y est dividido en varias partes. La primera parte trae las disciplinas y principios utilizados en el acuerdo suscrito para todos los servicios, exceptuando aquellos que tienen captulo aparte7. Adicionalmente, el tratado 5 El comercio de bienes no slo enfrenta tarifas arancelarias tambin barreras no arancelarias y

cuotas de importacin. Sin embargo, bajo el GATT se establece que todas las barreras diferentes

incorpora varios anexos, el anexo 1 contiene todas las medidas disconformes o excepciones al tratado, para lo cual hace explcitas todas las leyes y regulaciones que impiden el libre comercio en los sectores. Por su parte, el anexo 2 contiene las medidas futuras en los que el pas conserva la facultad de poner restricciones o mantener la flexibilidad en la regulacin o la creacin de barreras en algunos sectores8. El anexo 3 establece las excepciones a los pases de trato de nacin ms favorecida, en general se exceptan los pases que tengan o firmen en el futuro acuerdos comerciales con el pas. Por su parte, Los captulos especficos sobre los sectores estn contenidos en si mismos, de manera que no les aplican los anexos 1 y 2 que cobijan a los transfronterizos.

5. Mediciones empricas de las restricciones

al comercio de servicios La cuantificacin del impacto de la liberalizacin de servicios en una economa requiere dos etapas. La primera es la medicin de los efectos de las barreras al comercio de servicios en cuanto al acceso a mercados y al trato nacional en trminos de precios, costos, mrgenes y cantidades producidas9. La segunda es la simulacin del impacto de la disminucin de estas barreras al comercio global a travs de modelos de equilibrio general10. La medicin de las barreras debe tener en cuenta todas la restricciones, tanto legales como prcticas comunes, que impidan la provisin eficiente de un servicio. Uno de los principales problemas que generan este tipo de medidas es la incapacidad de distinguir entre el punto ptimo de regulacin en el mercado, de aquellas reglas que buscan proteger el mercado interno y alejarlo de la libre competencia. Por otra parte, hay que tener en cuenta que la falta de regulacin tampoco es benfica en s misma, ya que puede causar un efecto negativo sobre la calidad de los servicios, lo cual no es tenido en cuenta por la mayora de las mediciones que se describen ms adelante. En general, las barreras al comercio de servicios estn relacionadas con dos tipos de efectos: el primero es la presencia de rentas, debido al margen entre costos y precios, y el segundo es el incremento de los costos debido a la falta de competencia (Nguyen-Hong, 2000). De esta manera se pueden establecer tres tipos de efectos de la regulacin: i) afectar los precios; ii) modificar los costos; y iii) influir tanto en los costos como en los precios (McGuire, 2002).

las arancelarias deben pasar a tasas con el fin de garantizar la transparencia de las barreras al comercio. 6 Con respecto a las negociaciones del ALCA no se ha determinado la necesidad de trabajar captulos aparte para

ninguno de estos temas. Sin embargo, existen propuestas para inversiones (modo 3), sector financiero y

movimiento de personas (modo 4). En el tratados de libre comercio (TLC) de Estados Unidos con otros pases

se crearon captulos aparte para algunos sectores especficos, de forma que el resto de sectores entraban en el

captulo de comercio transfronterizo. 7 En el TLC de Chile y Estados Unidos, el captulo correspondiente a

comercio transfronterizo, cobijando a la mayora de sectores, es el 11. Los sectores que tienen un captulo

aparte son: comercio electrnico, derechos de propiedad intelectual, entrada temporal de personal de negocios, medio ambiente, servicios financieros, telecomunicaciones y trabajo. 8 Los sectores de educacin y salud son ejemplos tradicionales dentro de este anexo, debido a que son servicios tradicionalmente relacionados con la provisin pblica. 9 Es posible analizar el impacto en cantidades, debido a que los precios y el producto se determinan simultneamente en el mercado. 10 La inclusin de servicios en este tipo de modelos requiere una representacin adecuada de las caractersticas econmicas del sector (rendimientos crecientes a escala), la inclusin de los cuatro modos de servicios y estimaciones consistentes de inversin extranjera directa que permitan representar adecuadamente la presencia comercial (Jomini, et al., 2002)

De esta manera, la medicin de los efectos de las barreras al comercio de servicios se ha realizado siguiendo dos etapas. En la primera se busca establecer, a travs de ndices, el nivel de las restricciones, convirtiendo la informacin cualitativa en cuantitativa. En la segunda etapa se utilizan los ndices desarrollados en el primer paso, con el fin de medir los efectos de la regulacin sobre los mrgenes entre los precios y costos que enfrentan los proveedores y consumidores (McGuire, 2002). La primera etapa de la metodologa, desarrollada inicialmente por Hoeckman (1995) sigue un procedimiento de dos pasos para transformar la informacin cualitativa, basada en el nmero y severidad de las restricciones, en ndices. En la primera etapa se recolecta la informacin, generalmente de las listas positivas del GATS11 y se clasifica en grupos de manera que sea posible la comparacin entre sectores y pases. El segundo paso consiste en desarrollar y calcula un ndice de frecuencia, en el cual un mayor nmero implica un menor grado de barreras al comercio. De esta manera, para cada subsector se toma un valor de 1 si no hay restricciones, de 0,5 si hay una o ms barreras y de 0, en caso que este completamente restringido o sin consolidar. La principal desventaja de estos ndices es que slo tienen en cuenta el nmero de barreras y no le dan ninguna ponderacin a las restricciones que afectan en mayor medida al comercio. Con el fin de solucionar esto, los ndices desarrollados inicialmente por Hardin y Holmes (1997), tienen en cuenta dentro de las ponderaciones la severidad de las restricciones. Este tipo de medidas a las restricciones mejoraron con la construccin de ndices intersectoriales que asignan ponderaciones diferentes a cada uno de las barreras, teniendo en cuenta su importancia dentro del comercio. Los ndices de este tipo ms conocidos son los desarrollados por la Comisin Australiana de Productividad, que permiten separar las restricciones en varios tipos: i) normas al establecimiento en el mercado (presencia comercial)12 versus lmites a las operaciones normales luego de entrar al mercado (comercio entre fronteras, comercio en otro pas y movimiento de personas)13; y ii) medidas no discriminatorias que afectan a todos los participantes en el mercado y a los posibles competidores (acceso a mercados) versus reglas discriminatorias en las que slo se afectan los participantes extranjeros (trato nacional) (Warren y Findlay, 1999; Dee, Hanslow y Phamduc, 2000; McGuire, 2002). Aunque los resultados de estos ndices han permitido avanzar en la medicin de las barreras, la metodologa presenta tres desventajas importantes. Primero, la construccin de este tipo de ndices depende directamente de la cantidad de regulacin disponible al pblico, por lo cual pases con mayor informacin o ms transparentes pueden aparecer como los ms restrictivos. Lo anterior es especialmente cierto en pases en desarrollo, que presentan poca informacin sobre las reglas de juego (McGuire, 2002). 11 El principal problema al utilizar el GATS como fuente de informacin, es que en realidad se hace un ndice

que mida los compromisos de comercio, no el grado de liberalizacin de servicios, ya que no tiene en cuenta

la regulacin de los sectores en cada uno de los pases. 12 Las restricciones al establecimiento estn

relacionadas con licencias de funcionamiento a los proveedores del servicio y barreras a la inversin

extranjera directa y al movimiento permanente de personas. 13 Las restricciones a la operacin normal de la

firma incluyen barreras algunos negocios, reglamentaciones sobre precios y el movimiento temporal de

personas.

Adicionalmente, las ponderaciones para la agregacin del ndice son subjetivas. Por ltimo, aunque las restricciones se toman como barreras al comercio, muchas estn justificadas y hacen parte de una buena regulacin encaminada a garantizar la calidad de los servicios (Nguyen-Hong, 2000). Con el fin de excluir esta reglamentacin con fines nicamente econmicos se pueden hacer dos tipos de ajustes al ndice, el primero es excluir toda la regulacin que se considere prudencial14, y el segundo, es trabajar el ndice como una desviacin de un marco de referencia (Dee, Hanslow y Phamduc, 2000). Por otra parte, para muchos pases en desarrollo el principal problema es la falta de regulacin, permitiendo precios muy bajos con mala calidad (McGuire, 2002). Los resultados de este tipo de mediciones muestran que los pases en desarrollo presentan mayores barreras a la provisin de servicios que los pases desarrollados, en especial en servicios bancarios y telecomunicaciones (McGuire, 2002b). Sin embargo, Colombia, dentro de una muestra de pases en desarrollo, presenta un alto grado de liberalizacin del comercio en servicios financieros, aunque presenta discriminacin hacia los bancos extranjeros (McGuire and Schuele, 2000). Con respecto a servicios de distribucin, Colombia presenta ndices moderados, debido principalmente a la existencia de restricciones a la operacin normal de las empresas y no al establecimiento (Kalijaran, 2000). En servicios martimos, Colombia esta entre los menos restringidos de la muestra (McGuire et al., 2000). Por su parte, en Colombia el ndice de barreras en los servicios de telecomunicaciones presenta un nivel moderado de restricciones, debido a las barreras a la IED, adems de la regulacin existente sobre acceso a lneas y redes (Warren, 2000). El cuadro 5 presenta algunos de estos resultados para Colombia y otros pases de Latinoamrica en trminos de acceso a mercados y trato nacional. Menores ndices representan un mayor grado de liberalizacin y la diferencia entre acceso a mercados y trato nacional es una medida de la discriminacin entre firmas extranjeras y nacionales. De esta manera, se puede observar que Colombia presenta ndices cercanos al resto de Latinoamrica en servicios bancarios y telecomunicaciones en acceso a mercados, pero no en trato nacional, mostrando un alto nivel de discriminacin hacia los proveedores extranjeros. Con respecto a servicios martimos y de distribucin, se puede observar que Colombia presenta ndices altos en AM y TN a comparacin de los pases de Latinoamrica.

Por el contrario, otra metodologa, desarrollada por Matto et al. (2001), que enfatiza principalmente el grado de competencia, las prohibiciones sobre inversin extranjera directa y la regulacin, muestra a Colombia como un pas abierto en el sector de telecomunicaciones y financiero. La diferencia entre estos ndices sectoriales, es que mientras en telecomunicaciones el componente de regulacin slo mide la independencia del regulador, en el sector financiero muestra la existencia de liberalizacin en el comercio transfronterizo. Por otra parte, el ndice esta construido de manera lexicogrfica, de forma que los que presentan un alto grado de competencia reciben un mayor nmero, y las caractersticas de inversin extranjera y regulacin slo ayudan a separar los grupos. De esta manera, se construye un ndice de 1 a 9 para telecomunicaciones y de 1 a 8 para servicios financieros, donde un mayor nmero implica una mayor liberalizacin. Los resultados de esta metodologa muestran que Colombia presenta el grado de liberalizacin ms alto posible en telecomunicaciones, y uno alto para financiero (cuadro 6). Sin embargo, la principal desventaja de la metodologa de Matoo et al. (2001) es que tiene en cuenta pocas restricciones y no incluye su incidencia e impacto sobre la economa, debido a que slo tiene en cuenta aspectos superficiales de competencia, regulacin e IED, a diferencia de los realizados por el equipo australiano.

consecuencias sobre los precios y sobre los costos (Nguyen-Hong, 2000 y Kalirajan, 2000). Esta diferenciacin es importante debido al impacto que cada uno de ellos causa en la economa y, por ende, en los resultados de los modelos de equilibrio general computable. Por un lado, la disminucin de las barreras, al reducir los precios, genera eficiencias por la reasignacin de factores. Por otro lado, la eliminacin de las reglas, al mitigar los costos, genera incrementos en productividad (McGuire, 2002). Con el fin de solucionar este problema y, por ende, de medir de manera correcta estos mrgenes, se deben calcular los costos que tendra la firma ms eficiente del mercado internacional, y medir el margen como la diferencia entre estos costos y los precios (Warren y Findlay, 1999). Lo mismo sucede con las cantidades, para las cuales hay que comparar la produccin bajo barreras arancelarias con la ptima en un ambiente sin barreras. En el caso de servicios la produccin eficiente esta dada por lo que se consumira sino existieran restricciones16 (Warren, 2000b). La principal conclusin de este tipo de metodologas es que las restricciones al comercio de servicios en los pases desarrollados presentan menores efectos sobre precios y costos que en los pases en desarrollo. Por su parte, Colombia, presenta mayores efectos sobre precios en el sector bancario y de telecomunicaciones que el resto de pases de Latinoamrica, (cuadro 7) (Kalijaran et al., 2000 y Warren, 2000b).

La forma en la que se construyen los ndices de restriccin del comercio es similar en todos los servicios, con el fin de lograr comparaciones intersectoriales. Sin embargo, su principal diferencia es la ponderacin que se le debe dar a cada tipo de restriccin. Por ejemplo, barreras a la presencia comercial son muy importantes dentro del comercio de servicios financieros, pero no lo son para educacin, y, por el contrario, restricciones al comercio en otro pas impiden el comercio en turismo, pero no tienen efectos importantes sobre telecomunicaciones. A continuacin se presentan dos ejemplos para la construccin de este tipo de ndices, servicios

profesionales y servicios de distribucin. Servicios profesionales Los servicios profesionales, dentro de los que se encuentran los legales, contables, de ingeniera y arquitectura, son importantes para el desarrollo de las empresas. La principal caracterstica de este tipo de servicios es que son provistos por personas calificadas en su especialidad que brindan una asesora o consultora a las empresas, de manera que las proveedoras de estos servicios son intensivas en capital humano y generalmente muy pequeas. Como consecuencia, este tipo de servicios se suministran principalmente a travs del modo 3 y 4. Sin embargo, debido al desarrollo de comunicaciones su comercio se ha expandido al modo 1. La mayora de pases imponen restricciones, tanto nacionales como subnacionales, a este tipo de servicios con el fin de garantizar la calidad de los servicios, la integridad de las firmas proveedoras y la proteccin al consumidor. Sin embargo muchas de las reglas limitan el comercio internacional de este tipo de servicios, entre las cuales se encuentran las siguientes:

Requerimientos de nacionalidad o ciudadana para las personas naturales y de

residencia para las personas jurdicas, generando la necesidad de establecer presencia comercial. Esto sucede, especialmente, con respecto a servicios contables (residencia) y legales (nacionalidad).

La justificacin de este tipo de regulacin es la familiaridad con las normas locales y la lealtad de los individuos, al igual que la cercana a los consumidores de las firmas (demandas por mala prctica).

Restricciones en el tipo de compaa que pueden escoger las firmas que proveen

este tipo de servicios, generando problemas en el momento de establecer sucursales. De esta manera, se establece una restriccin a las economas de escala.

Reglas sobre inversin y establecimiento de sociedades a profesionales

extranjeros, especialmente legales y contables con el fin de evitar malas prcticas si se unen estos dos tipos de servicios.

Falta de reconocimiento de las calificaciones extranjeras. La mayora de

acuerdos regionales se han hecho de forma casustica y discrecional siguiendo un esquema de mutuo acuerdo, especialmente en arquitectura e ingeniera. Este tipo de reglas busca asegurar la calidad de los servicios. 19

Lmites a los pagos, la publicidad y el alcance de los servicios profesionales que

se pueden proveer, especialmente en servicios legales y contables. Estas medidas se han tomado con el fin de limitar la competencia, y por tanto, la disminucin de precios que pueden traer una cada en la calidad de los servicios. Siguiendo una metodologa para la construccin de un ndice restrictivo Nguyen- Hong (2000) realiza una estimacin de los lmites al comercio internacional estableciendo categoras de restriccin en las que 0 es la menos restrictiva y 1 la ms restrictiva. Luego pondera las categoras de restricciones teniendo en cuenta su impacto sobre el comercio. Se construyen ndices separados entre las disciplinas del GATS, acceso a mercados (restricciones generales) y trato nacional (empresas extranjeras). Adems, tambin se establecen diferencias entre los modos de comercio, presencia comercial (barreras al establecimiento) y consumo ente las fronteras, comercio en otro pas y movilidad de personas (barreras a las operaciones normales de la firma). Adicionalmente, el autor analiza el efecto de las restricciones sobre los servicios profesionales de ingeniera, 84 firmas en 20 pases, en los mrgenes entre costos y precios que enfrentan las firmas proveedoras. De esta manera se busca el impacto de tres barreras: i) al establecimiento nacional; ii) al establecimiento extranjero; y iii) a la operacin normal de las firmas extranjeras. Las conclusiones del trabajo muestran que los servicios profesionales ms restringidos son los legales y contables, y por el contrario, los arquitectos e ingenieros presentan menos barreras. Adicionalmente, muestra que los lmites a los servicios de ingeniera aumentan los precios de los proveedores nacionales, debido a las restricciones sobre las empresas extranjeras, y aumentan los costos de todas las firmas, debido a las restricciones al acceso al mercado.

Servicios de distribucin Los servicios de distribucin contienen los siguientes rubros:

Comisin de agentes de ventas

Ventas al por mayor

Ventas al por menor

Franquicias

La regulacin en este tipo de servicios busca mantener la calidad sanitaria de los productos que se venden al pblico, as como evitar un crecimiento urbano desmedido y poco planificado. Sin embargo, tambin este tipo de reglas pueden crear efectos negativos como la generacin de rentas o de costos al limitar el comercio, en especial al modo 3 (presencia comercial), que representa la mayora del comercio de los servicios de distribucin. Tambin se utiliza el modo 1, principalmente cuando vendedores al por mayor le venden a clientes en otros pases. 20 Algunas de las reglamentaciones ms comunes incluyen reglas por zonas, requerimientos de licencias, limites en el tamao de la tienda y horarios de atencin y restricciones a la inversin, tal como se muestra en los siguientes ejemplos:

Licencias de importacin

Requerimientos de gobiernos locales relacionados con zonas, tamaos y

empleo

Restricciones en la publicidad de productos al por menor

Lmites a la adquisicin de tierras para uso comercial

Requerimientos de licencias para administracin

Derechos de propiedad industrial, generalmente se da por la falta de regulacin,

no por exceso de esta a diferencia del resto de restricciones. Afecta principalmente los distribuidores grandes que presentan economas de escala, ya que se enfrentan a pequeos comerciantes que no reciben castigos importantes. Sin embargo, un exceso de reglas en este campo puede mantener los precios altos por ms tiempo del deseable afectando las decisiones de produccin, no de distribucin.

Monopolios del gobierno (correos, etc.)

Restricciones en IED

El documento de Kalirajan (2000) construye un ndice de restricciones para 38 pases con el fin de medir las restricciones a la provisin de los servicios de distribucin. La metodologa es la misma explicada anteriormente en el caso de servicios profesionales, sin embargo tiene en cuenta los acuerdos comerciales con otros pases. De esta manera, el ndice total es menos restrictivo si el pas tiene acuerdos bilaterales o preferenciales con otros pases. Hay que tener en cuenta que esta discriminacin no se realiz sobre cada una de las restricciones sino

sobre el ndice total. Los resultados muestran que las economas que presentan un alto grado de proteccin lo hacen a travs de lmites a la IED y a la compra de tierra con uso comercial.

6. Impacto de la liberalizacin al comercio de servicios Adicionalmente, debido al supuesto de no movilidad laboral en los modelos de equilibrio general computable, las medidas de barreras al comercio de servicios deben contabilizar las restricciones horizontales sobre el movimiento de personas como barreras a las operaciones normales de las firmas, afectando el comercio entre fronteras. Sin embargo, sera deseable modelarlos diferente debido a los efectos dismiles que causan en la economa. El impacto sobre la economa en trminos de distribucin de los recursos y los efectos sobre los sectores productivos de una liberalizacin de los servicios se ha estudiado, en general, por medio de modelos de equilibrio general computable 21 (EGC). La importancia de utilizar este tipo de modelos es que permiten analizar la liberalizacin de servicios sobre el resto de sectores, reconocindolos como intermediarios y factores determinantes para la produccin de bienes manufacturados y agrcolas. Las conclusiones de los modelos de equilibrio general son principalmente tres: i) existe una ganancia importante al liberalizar los servicios, en especial si, debido a los rendimientos a escala, se supone competencia imperfecta; ii) los pases en desarrollo son los que muestran un mayor beneficio, porque son los que presentan mayores barreras a la provisin de servicios; y iii) el sector industrial y agrcola tambin es beneficiado de la liberalizacin debido a la funcin de los servicios como intermediarios en la produccin, a las externalidades tecnolgicas derivadas de las importaciones y la IED asociada a servicios (OECD, 2001 y McGuire, 2002b). La otra forma de analizar el efecto de la liberalizacin es a travs de estimaciones economtricas cross-country, en las que se relaciona la liberacin en los servicios con efectos sobre precios o crecimiento. La evidencia emprica al respecto sugiere la existencia de ganancias en trminos tanto de niveles y crecimientos del PIB per cpita, como de empleo en el sector de servicios (Mattoo et al., 2001; Nicoletti, 2001 y McGuire, 2002b). Un problema de esta literatura es que la mayora de esta literatura se concentra en rubros especficos como telecomunicaciones o financieros. Adicionalmente, debido a la persistencia de la regulacin, y por ende, a la dificultad de obtener ndices sobre restricciones que varen en el tiempo, no se han estudiado los efectos de liberalizacin de servicios a travs de mtodos economtricos de series de tiempo. Debido a la poca literatura existente que ha utilizado mecanismos economtricos o de equilibrio parcial para estimar el impacto de la liberalizacin de servicios en la economa, el resto del artculo se centrar en los modelos de equilibrio general. Los modelos de equilibrio general se pueden dividir en tres segn los tipos de supuestos que realicen para incorporar el comercio de servicios entre los pases. (Hardin y Holmes, 1996 y Brown y Stern, 2000): i) los que toman en cuenta las reducciones en las barreras a los servicios; ii) los que diferencian los tipos de firmas entre domsticas y extranjeras o hacen supuestos sobre las relaciones entre las casas matrices y las empresas filiales; y iii) los que revisan los efectos

sobre la IED y las entradas de capitales en la economa por medio de los cambios en las tasas de retorno. La principal ventaja de utilizar un marco de equilibrio general para analizar y cuantificar las ganancias de la liberalizacin de servicios es que permite tener en cuenta la importancia del sector como insumo del resto de la economa. Las desventajas al utilizar este tipo de modelos estn relacionadas, principalmente, con los datos, ya que la mayora de estudios utilizan producidos por GTAP17 (Global Trade Analysis Project) que, debido a la falta de informacin, estn subestimados. Por otra parte, los modelos de EGC construidos hasta el momento no han tenido en cuenta la movilidad de los factores como parte importante de la liberalizacin de servicios, aunque se han hecho avances importantes con respecto a la IED. Adicionalmente, los anlisis se han hecho por medio de dos tipos de modelos que se enmarcan dentro de las diferencias anteriores: i) los que suponen un pas abierto y pequeo, de manera que se modela utilizando los datos de la SAM18 del pas; y ii) los que suponen que no hay pases pequeos y por tanto, se analiza el comercio entre pases o regiones a travs de los datos del GTAP. El primer tipo de modelos no necesita modelar la respuesta del resto del mundo a su comercio, ya que supone que las firmas enfrentan unos precios dados por el resto del mundo. De manera que la demanda externa por sus productos es completamente flexible, al igual que la oferta de sus insumos. Como consecuencia, la produccin de exportados puede crecer slo teniendo en cuenta los diferenciales de precios y las ventajas comparativas del pas, pero no la del resto de pases. La principal desventaja de este tipo de modelos es que no incorpora el problema de desviacin de comercio hacia otros pases. De esta manera, el modelo slo muestra los efectos de una reduccin unilateral de tarifas. Es importante anotar que los modelos de equilibrio general tambin pueden presentan una aproximacin adecuada a problemas de equilibrio parcial si se le hacen tres reformas importantes (Dee, Hanslow y Phamduc, 2000). La primera es considerar una oferta de factores completamente elstica, excepto para la agricultura, en el que se trata la tierra como un factor fijo. La segunda es que los ingresos reales de cada pas se consideran fijos, de manera que slo se tiene en cuenta la actividad real de la regin y no los ingresos derivados de la IED o los fondos prestados. Por ltimo, la productividad endgena crece con el aumento en el nmero de variedades de los productos. La principal ventaja de utilizar este mecanismo para analizar el equilibrio parcial es que por un lado permite realizar escenarios entre diferentes pases incluyendo los efectos sustitucin entres bienes, y por otro lado, permite descomponer los efectos de las diferentes restricciones relacionadas con el equilibrio general. Con el fin de reportar los resultados y ventajas y desventajas de los modelos de equilibrio general, se dividir la literatura tradicional de acuerdo con la forma como introducen la liberalizacin del comercio. 17 La base de datos del GTAP contiene los datos de produccin, transferencias y comercio bilateral de la

mayora de pases del mundo.

BIBLIOGRAFIA Brown, D. K. and R. M. Stern, 2000. Measurement and modeling of the economic effects of trade and investment barriers in services. Tufts University, Department of economics, Discussion paper 2000-01. Chen, Z. and L. Schembri, 2002. Measuring the barriers to trade in services: Literature and methodologies in Trade and Policy Research 2002, Department of Foreign Affairs and International Trade, Canada. Coghlan, P., 2000. The principles of good regulation in Achieving better regulation of services, Productivity Commission and Australian National University. Canberra, 26 27 June. Deardoff, A. V., 2000. International provision of trade services, trade and fragmentation Paper prepared for a World Bank Project, WTO. Dee P. and K. Hanslow, 2000. Multilateral liberalization of services trade Productivity Commission staff research paper, Ausinfo. Dee, P., K. Hanslow and T. Phamduc, 2000. Modelling the liberalization in services in Achieving better regulation of services, Productivity Commission and Australian National University. Canberra, 26 27 June. Findlay, C. 2000. Introduction to the regulation of services in Achieving better regulation of services, Productivity Commission and Australian National University. Canberra, 26 27 June. Hardin A. and L. Holmes, 1997. Services trade and direct foreign investment, Industry Commission Staff Research Paper. Hill, T. H., 1977. On goods and services, Review of Income and Wealth, 24 (4), pp 315 38.

UNIVERSIDAD CENTRAL DE COLOMBIA

ECONOMIA

5to. TRABAJO ESCRITO

SECTOR SERVICIOS: COMERCIO, TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES

PRESENTADO POR:

ELKIN ALZATE ARAQUE

MAURICIO RIVAS

FACULTAD DE INGENIERIA

BOGOTA

10 de abril de 2014