Economía de los Servicios Públicos e Innovación · práccos y metodológicos. • 3. NGP y el...

Tema04.NuevaGes)ónPública

EconomíadelosServiciosPúblicoseInnovación

DanielDíaz‐FuentesJudithCli<onDPTO.DEECONOMÍA

EstetemasepublicabajoLicencia:CreaGveCommonsBY‐NC‐SA3.0

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/es/

Tema04:NuevaGes)ónPública


CoordinaGngforCohesioninthePublicSectoroftheFuturehPp://www.cocops.eu/



Contenidos

•  1.Elcontexto.¿PorquélanuevagesGónpública?LoslímitesdelaprivaGzación,laliberalizaciónylacompetenciaenlosserviciospúblicos?

•  2.PrincipiosdelaNuevaGesGónPública(NGP).AspectosprácGcosymetodológicos.

•  3.NGPyelMercadoEuropeo

•  4.NuevaGesGónPúblicayDifusióndelaspolíGcas:elcasode"Cartasdederechosdelosusuariosdeserviciospúblicos"

•  5.AplicacionesdeNGP:evaluacióndelasaGsfaccióndelosciudadanosenlaUE‐aspectosmetodológicosyresultados.

•  6.Conclusiones.



•  LaspolíGcasdeprivaGzación,liberalizaciónydesregulaciónaplicadaenlamayoríadelospaísesdesdeladécadade1970.

•  EnelcontextodelaUniónEuropea,estasseaplicaronenparaleloalaspolíGcasdeintegración(mercadoúnico).

•  Sinembargo,comosediscuteenelTema2(privaGzación)yeltema4(liberalizaciónydesregulación),habíalímitesaestasreformas:políGca/económica/tecnológica/social

•  EnelTema2,vimoscómolaprivaGzaciónhasidodesigualsegúnelpaísy,enparGcular,elsector.

•  Enladécadade2000,eltemadepropiedadsehavueltomuycomplejo:anteformasmixtaspúblicas,privadas,IPP(iniciaGvaspúblico‐privadas),laexternalizaciónymodeloshíbridosdepropiedad.

1. Elcontexto.¿Porquélanuevages)ónpública?

competencia



Mientras en el Reino Unido la privatización de servicios públicos fue profunda…. Fuente: CEEP, 2010. Mapping the Public Services – Reino Unido en 2006


Proveedor nacional de propiedad pública

Proveedor nacional de propiedad mixta de mayoría pública

Varios proveedores de propiedad pública

Varios proveedores de propiedad mixta de mayoría pública

PPP Asociación pública-privada

Varios proveedores de propiedad mixta de mayoría privada

Proveedores privados

Correos Agua. Educación primaria y secundaria. Viviendas sociales. Cuidado y atención a dependientes; discapacitados y ancianos.

Telecomunica- ciones. Correos. Electricidad. Gas. Ferrocarriles. Transportes urbano, aéreo y marítimo. Agua. Saneamiento. Educación primaria y secundaria, Viviendas sociales. Atención a dependientes

Tipo de operador



En otros países, como Italia, incluso después de grandes programas de privatización, sigue habiendo proveedores de propiedad mixta y pública …. Fuente: CEEP, 2010. Mapping the Public Services


Proveedor nacional de propiedad pública

Proveedor nacional de propiedad mixta de mayoría pública

Varios proveedores de propiedad pública

Varios proveedores de propiedad mixta de mayoría pública

PPP Asociación pública-privada

Varios proveedores de propiedad mixta de mayoría privada

Proveedores privados

Correos Ferrocarriles Radiodifusión Servicios de salud. Educación superior. Servicios culturales. Transporte marítimo.

Electricidad (producción, red y distribución comercial) Gas (distribución)

Electricidad (producción) Transporte urbano. Transporte fluvial. Agua. Saneamiento Protección social. Servicios de guarderías.. Cuidado y atención a dependientes; discapacitados y ancianos.

Gas (distribución y comercial.)

Electricidad (producción)

Calefacción.

Transporte urbano.

Transporte urbano.

Gas (distribución y comercial.)

Electricidad (producción)

Telecomunic. Electricidad. Gas. Ferrocarriles. Transportes urbano, aéreo y marítimo. Agua. Calefacción Saneamiento. Viviendas soc. Atención a dependientes. S. culturales. Educación primaria y secundaría. Guarderías. Educción superior. Radiodifusión

Tipo de operador



1.  Elcontexto.¿Porquélanuevages)ónpública? EntrelasprincipalesEMNmundialesestánlosproveedoresdeserviciospúblicosdepropiedadpúblicaymixta,comoEnel,GDF‐Suez,EDF,DeutscheTelekom,VaPenfall,DeutschePost(DHL),quetrataremoseneltemasiguiente(5).FuenteUNCTAD:2012)



Losque,aún,proponenintroducirlacompetenciayladesregulaciónreconocenquelasreformashansidomásdijcilesycomplejasdeloquesehabíanpensandooriginalmente

1. “losreformadoressubesGmaronlasrespuestaspolíGcasydistribuGvas”JoséGómez‐Ibañez(WorldBank,2008)hPp://www.growthcommission.org/storage/cgdev/documents/gcwp043web.pdf

2.Competenciaporelmercado(temas1&4).

3.Ladesregulaciónasidounare‐regulación(BusinessHistory2012–specialissueonUGliGeshPp://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/00076791.2011.599592




•  LamejorformadeentenderlaNGPesenelcontextodeloslímitesdelaprivaGzación,laliberalizaciónyladesregulación

NoreguladoLicitaciónpública

Transparencia

Potencialmenteindependiente

NGP

P R O PRIVADO P I E D A PÚBLICO D

ASIGNACIÓN

MERCADO PRESUPUESTO




•  LaNGPhasidounaformadeintroducirprácGcasdegesGónprivadayadministracióndeempresasprivadasenelsectorpúblico.

•  Orígen:lospaísesanglosajones(ReinoUnido,Australia,NuevaZelanda,EE.UU.)miembrosdelaOCDEaparGrdeladécadade1980

•  EnlosEE.UU.,la"reinvencióndelgobierno",programainiciadoenlos1990.hPp://govinfo.library.unt.edu/npr/whoweare/history2.html

•  PolíGcaspropuestasporlaOECD:PUMAhPp://www.oecd.org/topic/0,2686,en_2649_37405_1_1_1_1_37405,00.html




Derechosdelosusuarios

Reduccióndecostes

Rendimiento‐resultados

Reduccióndepersonal

Enfoquedemercado

Educación. Salud, Prisiones. Empresas públicas y mixtas.

…




2.PrincipiosdelaNuevaGes)ónPública(NGP)

UnadefiniciónclavedeSavas(1987):

1.  ElEstadodebevolverasusfuncionesbásicas

2.  Restaurarlasociedadcivil(empresas,consumidores)

3.  Adoptarlosprincipiosdemercado(competencia,privaGzación,desregulación,tarifacomopreciosalosusuarioscomoconsumidores)

4.  Descentralizaciónydelegación

5.  DejarquelosadministradoresgesGonen/saGsfaccióndelusurariocomoconsumidor

6.  E‐gobierno



3.LaNGPyelMercadoInteriordelaUE

•  Ideas•  Teoríaeconómicas

• Universidades•  Publicaciones•  Thinktanks

• Contextos•  Intereses• Gruposdepresión.

•  Sociedadcivil.•  TeoríaspolíGcas

• DifusióndepolíGcas

•  Transformación.



•  LaNGPcoincideconlasreformasdelmercadointeriordelaUE.

•  Estasreformasfueronelresultadodedebatesentrelosinterlocutoressociales,losgobiernosnacionalesylasgruposdeinterés.

•  Seplanteóyaprobóunnuevomarcoderegulacióneuropeaparaprotegerlosciudadanosentérminosdelacceso,lacalidadyfiabilidad,ylaasequibilidaddelosserviciospúblicos.

•  ElCEEPylaETUCdiseñaronuna"CartadeServiciosdeInterésGeneral"hPp://www.etuc.org/a/3034.

•  Durantelosaños1990y2000,elnuevomarcofueelresultadodeunareconceptualizacióndelosserviciospúblicoscomo"losserviciosdeinterés(económico)general"SIG‐SIEG




OrientadoporelEstado

Top‐down,ofertadeSP

1950s‐1980

Orientadoporelmercado

Top‐down,ofertadeservicios

1980‐2000

NeutralidaddelapropiedadEU

Derechosdelosconsumidores,BoPom‐up,demanda

2000‐

Re‐conceptualizacióndelosserviciospúblicos,SIG–Serviciosdeinterés(económico)general,Clixonet.al(2005),PublicManagementReview.




SSIG

SIEG

SIG(genérico)

Re‐conceptualizacióndelosserviciospúblicos,SIG–Serviciosdeinterés(económico)general,Clixonet.al(2005),PublicManagementReview.

Educación

Justicia

Transporte

Comunicación

Electricidad

Agua

Gas

Protección Social

Seguridad




•  Delasideasalalegislación...

•  ElTratadodeMaastrichtde1992‐MercadointeriordelaUE(incluyendolosserviciosenred:SEIG,energíaycomunicaciones...).

•  PerolaintegracióneconómicadebeiracompañadadelaintegraciónsocialypolíGca,quenosonunacarga,sinoquesonmutuamentebeneficiosos(Carter,1996).

•  "Ad‐hoc"decisionesjudicialesdelTribunaldeJusGciadelaUE(TJUE):defineloslímitesdelacompetenciaenlosserviciospúblicos(porejemplo,CorbeauhPp://eur‐lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=en&numdoc=61991J0320)




• PrimeracomunicaciónsobrelosSIG(CE1996).

• TratadodeAmsterdamde1997‐incluyeelserviciopúblicoderadiodifusiónyelprotocolodereconocimientodelosSIGcomoun"derecho“.

• SegundaComunicaciónsobrelosSIG(EC2000).

• LibroverdesobrelosSIG(2003)

• LibroBlancosobrelosSIG(2004).

• ProyectodeConsGtucióndelaUE–(rechazado).

• ElTratadodeLisboa2007incluyeunProtocolosobrelosserviciosdeinterésgeneralhPp://europa.eu/legislaGon_summaries/employment_and_social_policy/social_protecGon/l23013c_en.htmhPp://eur‐lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:EN:HTML




4.NuevaGes)ónPúblicayDifusióndelaspolí)cas

•  LaNGPcoincidecon‐einfluencia‐lareconceptualizacióndelosserviciospúblicosenelmercadointeriore,indirectamente,laspolíGcasdeprivaGzación.

•  LaNGP‐tendenciamundial,seexGendeelconcepto.

•  Estudiosdecasosparaobservarsuinfluenciayefectos.

•  Un"modeloglobaldegesGón"(Anglo‐Sajón):Aucoin(1990),OsborneyGaebler(1992).

•  PerofaltanlosestudiosempíricoscomparaGvos(enladécadade1990)



•  Casos:"CartadelConsumidor“,“usuario”o“ciudadano”deserviciospúblicos.

•  LascartasdederechosdelciudadanoestabanenelnúcleoconceptualdelaNGP.

•  Reglasvisiblesyformalesescritasparalosciudadanos.

–  FundamentoparaevaluarlasaGsfacción.

–  Quejasyreclamaciones.

–  “Poder"–  Garan~asdeservición–  Transparencia.




•  Ci@zen´sCharter1991(ReinoUnido)

•  OECDPUMA(PublicManagementCommiCee)difusióndeprácGcasdeNGPhPp://www.oecd.org/topic/0,3699,en_2649_37405_1_1_1_1_37405,00.html,

•  Diffusion(uneven?)to:Australia,Canada,NewZealand,UnitedStatesandEurope(France,Italy,Belgium,Finland,Ireland,Netherlands,Portugal,Spain).DifusióndesigualaúnentrelospaísesmiembrosdelaOCDE

–  Australia,Canadá,NuevaZelanda,EstadosUnidos)

–  Europa(Francia,Italia,Bélgica,Finlandia,Irlanda,PaísesBajos,Portugal,España).




•  Cartadeserviciosalpasajero(AENA)hPp://www.aena.es/csee/ccurl/834/872/Carta_servicios_a_pasajeros.pdf

•  Cartadederechosdelusuariodeserviciosdetelecomunicaciones:hPp://www.boe.es/boe/dias/2009/05/30/pdfs/BOE‐A‐2009‐8961.pdf




CómosedifundelaNGPenEuropa,InfluyendoelenfoqueemergentedeSIG

PerolaNGPfue“europeizada”ConsGtuyendouncasodetransferenciadepolíGca,peronoesuncasodeconvergenciageneraloglobal.

Estohasidodemostradomedianteunacomparacióndelascartasdelospaísesanglo‐sajones(ReinoUnido,EstadosUnidos,Canadá,Australia,NuevaZelanda),NPM‐PUMAOCDE(1996)ylaCartapropuestoenlaUEporelCEEP‐ETUC.

LacomparacióndePolliP(2002)seestructuraenunesquemaquesiguecuatroetapas:I.Retórica,II.Latomadedecisiones,III.Implementación,yIV.Resultados.




QUE?Eficiencia,aspectoseconómicos.Confianzaenelmercado

QUIÉN?IniciaGvagubernamental

(top‐down)

CUANDO?TraslaprivaGzación(1991enelReinoUnido)

CÓMO?,indicadoresdedesempeño,responsabilidad,derechosdelconsumidor,cartasdeservicios,´subcontratación´,reduccióndeburocracia.

QUE?PosiblesefectosnegaGvosdelaprivaGzaciónylaliberalización

QUIÉN?CEEP,ETUCInterlocutoressociales(boPom‐up)

CUANDO?AntelaprivaGzaciónenEuropa(1993)

COMO?Acceso,serviciosuniversales,asequibilidad,transparencia,controldemocráGco

ANGLO–SAJÓN EUROPEO

Comparacióndelascartasdeciudadanosenpaísesanglosajonesyeuropeo‐conGnentales(Clixon,ComínandDíaz‐Fuentes,2005).




‘LosciudadanosnopuedencomprenderporquélaconstruccióneuropeapuedatenercomoresultadolassusGtucióndelosserviciosdeinterésgeneralquefuncionansaGsfactoriamenteporotrosserviciosquepudierannofuncionarconlosmismosresultadosydondelasresponsabilidadesnoesténclaramentedefinidas.LaprivaGzaciónpuedehacerimposibleelcontrolpolíGcoefecGvoylimitarlasresponsabilidadespolíGcasdelospoderespúblicosenmateriadeserviciosdeinterésgeneralquesecrearonparalosciudadanos.LaresponsabilidadpolíGcadelosserviciosdeinterésgeneraldebeseguirsiendoclaro,independientementedelanaturalezajurídicadelprestadordeservicios‐empresaprivada,empresapública,organismointer‐municipal,unainiciaGvapúblico‐privada‐elegidoporlasautoridadespúblicasparaproporcionarserviciosdeinterésgeneralinterés.’(CEEPandETUC,2000).




Cartasdeserviciosporsectoroempresa.

Mecanismosdevoz(reclamación)

Encuestas(saGsfacción)

Indicadoresderendimiento

Novinculantelegalmente

Reduccióndeburocracia.

Resultadospresupuestarios.

Si–Énfasisenlaigualdad

Si.NuevapolíGcadeconsumo2002‐

Si.Eurobarometer.

Si

Derechoslegales,comunicacionesytratados

NO

NO

ANGLO–SAJÓN EUROPEO





•  Reino Unido, EE.UU., Australia (OCDE-PUMA):

•  NGP (McGuire 2002)

•  “Satisfacción” del consumidor

•  Reducción de empleo

•  Transparencia, eficiencia, responsabilidad, mecanismos de comunicación

•  Evaluación cuantitativa de los resultados.

ANGLOSAJÓN

•  UE 1996-2000•  (CEEP, ETUC)

•  Ciudadanía •  Igualdad de

derechos •  Servicios

universales •  Accessibilidad •  Constitucional

CONTINENTAL•  Ciudadanía,

universalidad, accessibilidad, no discriminación(France)

•  Consumidores, eficiencia, transparencia, evaluación cuantitativa (anglo-sajón)

•  NO reducción de empleo, subcontratación, incentivos por rendimientos, o best practice.

UEHíbridodecompromiso




Evaluaciónde

saGsfacción

Encuestas,entrevistas,focus

group.Asociacionesdeconsumidores

Eurobarometers

Gallup,“flash”

Asociacionesdeconsumidores

coordinadasaniveleuropeo

ANGLO–SAJÓN EUROPEA

Evaluacióndeservicios

porresultados

Definircriterionacional&sectorial

Puntodereferencia

EvaluaciónhorizontalyverGcalaniveleuropeo,NO

sedefinebestpracGcesino

patronesoestándarnacionales

ANGLO–SAXONEUROPEAN





5.AplicacionesdeNGP:evaluacióndelasa)sfaccióndelosciudadanosenlaUE.Metodologíayresultados

•  ParadojadelaNGP,énfasisenlasaGsfaccióndelosconsumidores/ciudadanos.

•  Laevaluaciónesdemasiadocara,loscostosdeevaluaciónsesubesGmaron.

•  Hirschman:Voz/Salida/Lealtadyelproblemadelos“bienesoserviciosdeexperiencia”y“bienesoserviciosdeconfianza”

•  EnlaUEsehizounesfuerzoimportantedeevaluaciónvis‐a‐visEE.UU.DesdelaperspecGvadelosconsumidores/ciudadanos,veáseEurobarometerspublicadosporCE/1997,2000,2002,2003,)hPp://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm

•  UnaevaluaciónmásextensaserealizoanivelsectorialhPp://ec.europa.eu/internal_market/economic‐reports/index_en.htm#services



•  Desde2008,laComisiónEuropeapublicaelConsumerMarketScoreboard,disponibleen:hPp://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/ediGons/cms5_en.htm

•  CuesGonesmetodológicassurgencuandoúnicamenteGeneencuentalasaGsfaccióndelconsumidor/ciudadano(preferenciadeclaradafrenteareveladasuobservadasenencuestasdepresupuestos)

•  Sesgos‐expectaGvas(nacional)culturales




•  LaevaluaciónpuedecontribuiramejorarelmarcoreguladordesdelaperspecGvadelademanda(noexclusivamentedesdeladelaoferta:competencia,precios,etc.)comolohacenlascomisionesoagenciaderegulaciónenmuchospaíses.Mientrasotros,comoelReinoUnido,hanavanzadoparaintegrarenfoquereguladores.LaComisiónEuropea(2008)ylaOCDE(2008)hanprestadocrecienteatenciónaestosenfoquesintegradoresqueincorporanenfoquesdeEconomíadelComportamiento(BehaviourEconomics)

•  Estesepuedeintegrarmedianteelcontrastedepreferenciasdeclaradasyreveladas(uGlizandoencuestassobresaGsfacción,asequibilidad,ylasencuestrasdepresupuestosdelos‐losgastosdecomunicaciones,agua,energía).Whiteheadet.Al(2008),Clixonetal.(2011)




6.Conclusión

•  EsparadójicoquelaNGPsehaconcentradomásenlatransparenciaylasaGsfaccióndelconsumidor,mientrasseharealizadorelaGvamentepocasatenciónalagesGónpública,pornohablardelosefectosdelareformadelacohesiónsocial

•  Apesardequesehandefinidoscartasyderechos,todavíanoexisteunenfoquehorizontalhomogéneosupranacionalsobrelosserviciospúblicos.

•  Laspreocupacionescomunesquesehandetectadoson:lacalidad,laeficiencia,laasequibilidad,latransparencia,laconGnuidad,laadaptabilidadylasopciones

•  SehanotadounatransferenciadepolíGcasentrelosmiembrosdelaOCDE:delnúcleoAnglo‐SajónaldeEuropaoccidental,quehadadolugaraunmodeloreguladorhíbrido.

•  Nuevoenfoquesobrelaregulaciónde"Losserviciossocialesdeinterésgeneral"hPp://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=794&langId=en



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