Revista Apuntes del CENES

ISSN: 0120-3053

luvallejo1@hotmail.com

Universidad Pedagógica y Tecnológica

de Colombia

Colombia

Mora Toscano, Óliver

Los dos gobiernos de Alfonso López Pumarejo: estado y reformas económicas y sociales

en Colombia (1934-1938, 1942-1945)

Revista Apuntes del CENES, vol. XXIX, núm. 50, julio-diciembre, 2010, pp. 151-171

Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia

Boyacá, Colombia

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=479548753008

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APUNTES DEL CENES Nº. 50Vol. XXIX, II Semestre de 2010

Óliver Mora Toscano*

Los dos gobiernos de Alfonso LópezPumarejo: estado y reformas

económicas y sociales en Colombia(1934-1938, 1942-1945)

__________* Docente asistente de tiempo completo, Escuela de Economía, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia,

UPTC. Actualmente en comisión de estudios de Doctorado en Economía con énfasis en Economía del Desarrollo enla Universidad Federal del Río Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre, Brasil. Correo electrónico: olivermora99@yahoo.es

Fecha de recepción: 18 de agosto de 2010Fecha de aprobación: 30 de septiembre de 2010

Clasificación JEL: H12, H50, N10, E60, E61

Apuntes del CENESISSN 0120-3053Vol. XXIX - Nº. 50

Págs. 151 - 171II Semestre de 2010

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LOS DOS GOBIERNOS DE ALFONSO LÓPEZ PUMAREJO:ESTADO Y REFORMAS ECONÓMICAS Y SOCIALES

Resumen

Este artículo analiza brevemente la intencionalidad reformadora de uno delos gobiernos más importantes en Colombia durante el siglo XX, el de AlfonsoLópez Pumarejo. Con este propósito se consideran, específicamente, losprincipales antecedentes, el contexto general de los dos gobiernoscomprendidos entre 1934 a 1938 y 1942 a 1945, las reformas económicas ysociales intentadas y, finalmente, una breve interpretación de dichas reformasen el contexto de ese momento histórico.

Palabras clave: estado, crisis económica, reformas económicas y sociales,modelo de acumulación, política económica, intencionalidad reformadora.

Abstract

This article briefly reviews the reformist intentions of one of the majorgovernments in Colombia during the twentieth century, that of Alfonso Lopez.For this purpose, consider specifically, the main background, the generalcontext of the two governments included from 1934 to 1938 and 1942 to1945, economic and social reforms attempted to carry out and, finally, abrief interpretation of these reforms in the context of this historic moment.

Key words: state, economic crisis, economic and social reforms, a model ofaccumulation, economic policy, intent to reform.

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APUNTES DEL CENES Nº. 50Vol. XXIX, II Semestre de 2010

1. Introducción

La gestión de gobierno del estadistacolombiano Alfonso López Pumarejo esconsiderada por varios analistas comouna de las más destacadas e importantesdel siglo XX en Colombia. El conjuntode políticas y reformas ejecutadasdurante sus administraciones abrieron elcamino para grandes transformacionesen el papel del Estado, la economía, laindustria, la tenencia de la tierra, laeducación pública, las relacioneslaborales, entre otros aspectos políticos,económicos y sociales.

Alfonso López Pumarejo gobernóColombia durante dos períodos. Elprimero, entre 1934 y 1938, y elsegundo, entre 1942 y 1945. De los dosperíodos, el más relevante por elconjunto de transformaciones propuestasy realizadas es el primero. Durante su

segundo período enfrentó grandeslimitaciones que le impidieron continuara profundidad su labor reformista.

Este artículo tiene como objetivoefectuar un breve análisis de las reformaseconómicas y sociales propuestas yejecutadas por el presidente López entre1934 a 1938 y 1942 a 1945. El propósitoprincipal de las reformas era“modernizar” las relaciones económicasy sociales existentes hasta ese momentoen Colombia, las cuales respondían enbuena parte a las características del sigloXIX.

El eje central de las transformacionespropuestas es el cambio en el conceptoy el papel del Estado colombiano en laeconomía y la sociedad. La importanciade tales transformaciones no se midetanto por los resultados cuantitativoscomo tal, sino sobre todo por la

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__________2 MOLINA, Gerardo, (2007), Las ideas liberales en Colombia: 1849-1959, 5.ª edición, Universidad Libre, 20, Bogotá.3 ROBINSON, James y URRUTIA, Miguel, (2007), Economía colombiana del siglo XX. Un análisis cuantitativo, Fondo

de Cultura Económica – Banco de la República, 393, Bogotá.4 SANTOS, Enrique, (2005), “Las revolucionaria República Liberal”, en Revista Credencial Historia, N.o. 183, 1, Bogotá.

“intencionalidad” de mudanza que dealguna u otra manera constituyeron unprecedente de gran importancia hacia elfuturo.

A partir de los anteriores elementos, eneste documento se presentan, en primerlugar, los antecedentes. A continuación,se esboza el contexto general de los dosperíodos de gobierno. Posteriormente,se analiza la intencionalidad reformadorade Alfonso López Pumarejo. Estaintencionalidad se expresa, en general,en el conjunto de reformas llevadas acabo en Colombia entre 1934 a 1938 y1942 a 1945. Finalmente, en esta artículose elabora una breve interpretación delas reformas económicas y socialesimplementadas, esto a manera deconclusión.

2. Antecedentes

En 1930 el partido Liberal vuelve alpoder después de cuatro décadas dedominación política por parte de losconservadores, con excepción delperíodo 1909-1914. El presidente liberalelegido en ese año fue Enrique OlayaHerrera. Sin embargo, dado que setrataba de una etapa de transición, sugobierno resultó ser realmente unacoalición entre liberales y conservadoresopuestos a la dirigencia oficial de esteúltimo sector político, específicamente

opuestos al dirigente histórico delconservatismo Laureano Gómez. Envirtud a esa característica, este gobiernoliberal de coalición fue denominado porel presidente Olaya como de “concen-tración nacional”2.

Olaya Herrera heredó de lasadministraciones conservadoras que loprecedieron un conjunto importante deobras públicas, de infraestructura deservicios básicos y de comunicaciones.Estas obras fueron financiadas en unaproporción importante con el pagohecho, a mediados de la década de losveinte, por Estados Unidos al gobiernocolombiano como indemnización por lapérdida de Panamá3.

No obstante, la crítica principal que losliberales esgrimían contra el régimenconservador era en relación con el atrasosocial en que se encontraba el paísrespecto, no ya de las nacionesavanzadas del mundo, sino de otras deAmérica latina, lo cual dejaba aColombia en un lugar muy rezagado delescenario latinoamericano. Por ello, apartir de 1921 se estableció la promociónde reformas sociales incluyentes comouna de las metas más importantes delliberalismo4.

El gobierno de Olaya Herrera inaugurauna etapa muy importante en la historia

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__________5 TIRADO, Álvaro (compilador), (1986), Estado y economía: 50 años de la reforma del 36, Contraloría General de la

República, 16, Bogotá.6 URREGO, Miguel, (2005), La revolución en marcha en Colombia (1934-1938): Una lectura en perspectiva

latinoamericana, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo – Instituto de Investigaciones Históricas, 65,Michoacán, México.

económica y política de Colombia, ladenominada “segunda repúblicaLiberal”. La misma cubre el período1930 – 1946, intervalo de tiempo duranteel cual se sucedieron cuatro gobiernosconsecutivos: Enrique Olaya Herreraentre 1930 y 1934, Alfonso LópezPumarejo (primer gobierno) entre 1934y 1938, Eduardo Santos entre 1938 y1942, nuevamente Alfonso LópezPumarejo (segundo gobierno) entre 1942y 1945 y, finalmente, Alberto LlerasCamargo (quien completa el períodoformal de López ante la renuncia delmismo en 1945) entre 1945 y 1946.

De todos estos gobiernos, el másdestacado, por tratar de introducir unconjunto de reformas económicas ysociales adelantadas para su época, fueel primer período de Alfonso LópezPumarejo (1934-1938), gobierno quemarcó una etapa muy importante en lahistoria de Colombia5. Esa importancia,más que por sus resultados, se da porlas “intencionalidad” de llevar a cabounas reformas que de alguna u otramanera constituyeron un precedente degran importancia hacia el futuro.

3. Los dos gobiernos de Alfonso LópezPumarejo. Contexto general

A continuación se presentan los aspectosgenerales más importantes de los dos

gobiernos de Alfonso López. La primeraadministración comprende el período1934 a 1938; entre tanto, el segundogobierno tiene lugar entre 1942 a 1945.Como ya se mencionó, el período formalde este segundo turno es hasta 1946, peroLópez renuncia un año antes de suculminación.

3.1 Primera administración: “Larevolución en marcha” (1934-1938)

Para las elecciones de 1934, el partidoconservador se abstuvo de participar enlas mismas, ante la evidente mayorpopularidad del Partido Liberal y laperspectiva entonces de una posiblederrota de importante magnitud. En estecontexto favorable, el candidato delPartido Liberal, Alfonso LópezPumarejo, lograría el triunfo con unnúmero importante de votos, 938.000,la mayor votación registrada hastaentonces en la historia del país6. Endichas elecciones, López sólo tuvo comocompetidor al candidato del PartidoComunista.

El partido liberal colombiano, ganadorpor segunda vez consecutiva, se sentíaidentificado, en cierto sentido, con lascorrientes renovadoras que habíantriunfado en otras regiones del mundocomo la revolución mexicana, larepública española e inclusive el “New

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__________7 MELO, Jorge Orlando, (1991), “Las reformas liberales de 1936 y 1968. Progreso social y reorganización del Estado”, en

Revista Credencial Historia, N.o 13, 1, Bogotá.8 OCAMPO, José Antonio y MONTENEGRO, Santiago, (2007), Crisis mundial, protección e industrialización. Editorial

Norma, 2.ª edición, 20, Bogotá.9 Ibid, 23.10 KALMANÓVITZ, Salomón, (2003), Economía y nación: Una breve historia de Colombia, 2.ª edición, Editorial Norma,

366, Bogotá.11 TIRADO, Álvaro, (1995), Aspectos políticos del primer gobierno de Alfonso López Pumarejo, Editorial Planeta, 35, Bogotá.12 GIRALDO, César, (1994), Estado y hacienda pública en Colombia 1934-1990, Contraloría General de la República, 14-

15, Bogotá.

Deal” de Franklin D. Roosevelt7. LaConstitución de 1886 aparecía entoncescomo una carta teocrática, apta para unarepública rural, atrasada y tradicionalista.

La crisis o gran depresión de 1929, juntocon los graves conflictos rurales yobreros de la década del veinte, parecíanexigir nuevos instrumentos económicosy legales. Esta crisis generó unadisminución brusca de los flujos definanciamiento externo provenientesprincipalmente de los Estados Unidos,con efectos negativos sobre elcrecimiento y el empleo8. A estecontexto adverso, se le une también lacaída de los precios del café a finales de19289. El liberalismo planteaba, comorespuesta a estos desafíos, un programade Estado intervencionista, capaz deorientar la vida económica y de colocarsecomo árbitro en los conflictos entre lasdistintas clases sociales10.

El gobierno de Alfonso López, elegidoen 1934, asumió de forma inmediata elpropósito de reformar la cartaconstitucional, y desde septiembrepresentó al Congreso diversos proyectosen esta dirección. Él mismo bautizó suprimer gobierno como el de la “LaRevolución en Marcha”.

El proceso vivido entre 1934 y 1938 enColombia no fue una revolución en elsentido literal de la palabra, y tal comolo indicaba el nombre dado al mismo.En efecto, no era éste el objetivo principalque buscaban sus principales promotores,Alfonso López Pumarejo, Alberto LlerasCamargo y Darío Echandía. Sinembargo, sí representó para lascondiciones de la época, e inclusive desdeuna perspectiva de largo plazo, unesfuerzo importante de iniciar un conjuntode transformaciones en un país cuyasestructuras todavía se encontraban enparte anquilosadas en el conservadurismoy el atraso económico y social de finalesdel siglo XIX11. Se buscaba así adecuarla concepción del liberalismo vigente enese momento a las condiciones de un paísen desarrollo y con grandes limitacionesde carácter estructural.

López Pumarejo pertenecía a laaristocracia financiera, y como miembro“ilustrado” de la misma, conocía laevolución del pensamiento occidental delmomento. A su alrededor aglutinó a laintelectualidad del partido Liberal, unaintelectualidad que conocía lastransformaciones del mundo, la lucha delas democracias occidentales contra losregímenes autoritarios y fascistas12. Ese

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__________13 Ibid, 15.14 LÓPEZ PUMAREJO, Alfonso, (1979), Obras selectas, dos(2) volúmenes, compilación de Jorge Mario Eastman, Imprenta

Nacional – Cámara de Representantes de Colombia, 20, Bogotá.15 KALMANÓVITZ, Salomón, (2003), Op. cit., 365.

pensamiento autoritario era defendidopor la gran mayoría de dirigentes delpartido Conservador, quienesrepresentaban principalmente losintereses económicos de los grandespropietarios de la tierra13.

En su concepción, el Estado colombianodebía ser reformado para que creara lascondiciones económicas y socialesnecesarias para viabilizar un nuevoproceso de acumulación basado en elmercado interno. Y ese Estado debía serintervencionista, defensor de la industriay la agricultura frente a la competenciaexterna y benefactor de los sectorespopulares, introduciendo reformas en lalegislación social y en la tenencia de latierra. Esto permitiría ampliar lacapacidad de consumo de la poblaciónen general y crear así nuevos mercadosy nuevas fuentes de acumulación, talcomo lo expresó el mismo López en sumensaje al congreso en 193514.

En general, una parte importante de laélite social y económica del momento,principalmente los grandes terratenientespropietarios de la tierra, manifestó unafuerte oposición al conjunto de cambiospropuestos por el gobierno durante suprimera administración15. Se de sectoresmuy importantes de la oligarquía urbanay rural que observaba cómo sus intereseseconómicos podían ser afectados con las

propuestas reformistas del nuevogobierno.

Esta oposición se organizó principalmentealrededor del Partido Conservador. Másadelante, también fue creciente la defensade estos intereses dentro del mismopartido de gobierno, el Partido Liberal.Esto propició la práctica división delliberalismo entre los defensores delgobierno y aquellos que propendían porcambios más moderados. Algunosacusaron a López de ser comunista y losconservadores adelantaron una campañade oposición que se basaba en lucharcontra la influencia comunista en elGobierno. Este contexto limitó de unaforma importante el alcance de lastransformaciones propuestas por elgobierno.

López no se amedrentó ante esta férreaoposición de la oligarquía tanto liberalcomo conservadora y, por el contrario,la desafió. A diferencia de OlayaHerrera, prescindió de un gobiernobipartidista de coalición e integró el suyocon mayoría casi absoluta de liberales,y unos pocos conservadores.

Las propuestas presentadas por elgobierno incluían una nueva concepcióndel Estado como regulador de la vidaeconómica y social, nuevas formula-ciones del derecho de propiedad, un

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__________16 MELO, Jorge Orlando, (1991), Op. cit., 1.

replanteamiento de las relaciones entreel Estado y la Iglesia, y una serie demedidas modernizadoras en el camposocial y político16. Esto reflejaba enbuena parte su pensamiento brevementeresumido atrás.

Los propósitos de cambio se expresaronen un conjunto de reformas en los ámbitosconstitucional, agrario, tributario,judicial, educativo, laboral y de políticainternacional. Estas reformas produjeronen Colombia una transformaciónfundamental en la concepción que se teníahasta el momento respecto del papel delEstado en la economía y en la sociedad.

3.2 Segunda administración (1942-1945)

Eduardo Santos fue el sucesor de Lópezdurante el período constitucional 1938-1942. Santos pertenecía al ala moderadadel liberalismo, la cual era más partidariade dar una pausa al ritmo de reformasimpulsadas por López Pumarejo, sobretodo a comienzos de su primeraadministración. Durante el gobierno deSantos no se establecieron nuevas leyesreformistas y no se aplicaron aprofundidad las reformas ya aprobadasentre 1934 y 1938.

Tras finalizar su mandato en 1938,Alfonso López viaja al exterior y regresaa Colombia a principios de 1942 con laintención de volver a gobernar. El sectormoderado del liberalismo, encabezado

por el presidente saliente, EduardoSantos, no respaldó a López, postulandoal destacado ex ministro Carlos Lozanoen la convención liberal, pese a lo cualLópez ganó la candidatura oficial delPartido. En ese escenario, el sectormoderado del Liberalismo decide noaceptar la candidatura única de López yproponen entonces un candidatodisidente, resultando finalmenteescogido Carlos Arango Vélez a nombrede esa disidencia Liberal.

Alrededor de Arango se agruparon lossectores políticos y económicos queestaban en contra de una segunda etapade reformas en cabeza de LópezPumarejo. Importantes gruposeconómicos y los grandes propietariosrurales se unieron a esta candidaturadisidente. El Partido Conservador,encabezado por Laureano Gómez, seconsideró incapaz de ganar postulandoun candidato propio, por lo que ofrecióel respaldo al candidato de la disidencialiberal, es decir, apoyaron al candidatoCarlos Arango.

Se trató de una elección más reñida quela de 1934. López logra vencer todosestos obstáculos y resulta finalmentevencedor, siendo elegido entoncespresidente para el período 1942-1946.

Durante su segundo mandato, que inicióel 7 de agosto de 1942, López noconsiguió reunir el apoyo político

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__________17 Ibid, 161.

suficiente para sacar adelante nuevasreformas y, por el contrario, se enfrentóa un panorama de muy dura oposición.Ésta se encontraba encabezada por buenaparte de la élite económica del país.Políticamente esta situación adversa semanifiesta en la oposición del PartidoConservador y de una parte importantedel mismo Partido de gobierno,específicamente, los sectores moderadosy de derecha del liberalismo.

La difícil si tuación económicaocasionada por la segunda guerramundial y por la baja de los precios delcafé impidió a López adelantar suprograma de reformas sociales, juntocon la paulatina disminución de losmárgenes de gobernabilidad ante lasprofundas críticas provenientes de lossectores opositores17. La situaciónpolítica se debilitó tanto que en 1944 ungrupo de militares intentó dar un golpede Estado pero fracasó debido adivisiones internas dentro de las mismasfuerzas armadas y al apoyo popular querecibió el gobierno a través de grandesmanifestaciones a su favor. Ante estecontexto, y por otras circunstancias detipo personal, en 1945 López renunciade manera irrevocable ante el CongresoNacional. Su Ministro de RelacionesExteriores y designado presidencial,Alberto Lleras Camargo, completará elperíodo presidencial formal hasta 1946,año en el cual los conservadores vuelvennuevamente al poder político del Estado.

A pesar de este ambiente en contra y elcontexto claramente desfavorable a sugestión, López Pumarejo lograimplementar dos importantes reformasen este período, la reforma constitucionalde 1945 y la reforma laboral. Losfundamentos conceptuales de esta últimafueron construidos durante su primeraadministración.

4. La intencionalidad reformadora:Las reformas económicas y socialesrealizadas durante las dos ad-ministraciones de Alfonso LópezPumarejo

La intencionalidad reformadora deAlfonso López se expresa en el conjuntode reformas económicas y socialesrealizadas durante sus dos períodos degobierno, en especial durante el primerocomprendido entre 1934 y 1938. Estasreformas son, principalmente, la reformaconstitucional de 1936, la reformaagraria, la reforma educativa, la reformatributaria, la reforma laboral y finalmentela reforma constitucional de 1945.

4.1 La reforma constitucional de 1936

La reforma constitucional de 1936cambió la concepción del Estado hastaese momento vigente en Colombia.Mediante la misma se transforma elconcepto del Estado gendarme, propiade la Constitución Nacional de 1886, porla del Estado como una entidad con una

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__________18 BOTERO, Sandra, (2006), “La reforma constitucional de 1936, el Estado y las políticas sociales en Colombia”, en

Anuario Colombiano de Historia Social y de la Cultura, N.o 33, 85-109, Bogotá.19 El Estado social de derecho aparece en Colombia formalmente en la nueva Constitución Política de 1991, la cual

reemplaza la Constitución Nacional de 1886.20 TIRADO, Álvaro (1985), La revolución en marcha y la reforma constitucional de 1936, Universidad Externado de

Colombia, 20, Bogotá.21 CONGRESO DE COLOMBIA, (1936), Acto legislativo N.o 1, reformatorio de la Constitución de 1886, Bogotá, agosto,

artículo 11.22 BOTERO, Sandra, (2006), Op. cit., 91.23 OCAMPO, José Antonio, (1996), “Crisis mundial y cambio estructural (1929-1945)”, en Ocampo, J. A. (editor), Historia

económica de Colombia, tercera edición, Tercer Mundo editores, 113, Bogotá.24 GIRALDO, César (1994), Op. cit., 23.

mayor capacidad de intervención en laeconomía y, en general, en la sociedad18.Esta reforma tuvo influencias de laConstitución de la Segunda RepúblicaEspañola de 1931 y, en ese sentido,formuló los primeros enunciados de loque después se conoció en Colombiacomo el “Estado social de derecho”19.

En relación con los aspectos económicos,la reforma estuvo en parte influenciada porla política intervencionista del “New Deal”,promovida para la época por el presidenteFranklin Delano Roosevelt en EstadosUnidos20. De esta forma, se establece comonorma constitucional el intervencionismode Estado en la economía, con el objeto nosólo de racionalizarla, sino también depropiciar una mayor protección deltrabajador21. Específicamente, el gobierno“buscaba la posibilidad de dotarse deherramientas jurídicas para promover yconducir el desarrollo de la economíanacional, impulsando la industrialización desectores específicos y fomentando así laconsolidación de las relaciones capitalistasmodernas”22.

La nueva concepción del Estadointervencionista iniciada por López perduró

por mucho tiempo en Colombia, inclusiveen medio de posteriores y enormes cambiospolíticos y sociales23. Esto indica laimportancia de las nuevas realidades a lascuales López quiso dar respuesta mediantesus reformas. Sólo hasta mediados de ladécada de los setenta, cuando yacomenzaban a asomar en Colombia losvientos del “neoliberalismo”, vino aplantearse la necesidad de un cambio enlos procesos de consolidación estatalimplementados desde 1936.

La reforma constitucional tambiénestableció una nueva forma de concebir lapropiedad privada, concepción novedosapara la época en el caso colombiano. Lapropiedad es concebida ahora a partir dela función social que ésta pueda tener enel sistema económico24. El desarrollo deeste nuevo principio constitucional se dioa través de la reforma agraria analizada acontinuación.

4.2 La reforma agraria

En 1936 el gobierno de López consiguióaprobar en el congreso nacional lareforma agraria, mediante la Ley 200 de1936 o Ley de Tierras. Esta reforma, la

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__________25 KALMANÓVITZ, Salomón (2003), Op. cit., 351.26 Congreso de Colombia, (1936), Ley 200 “Sobre régimen de tierras”, diciembre, capítulo, Bogotá.

primera de este tipo llevada a cabo en lahistoria del país, incluyó normas sobrela explotación de la tierra, los derechosde los arrendatarios y colonos sobre lastierras de los patronos, así como elmejoramiento de las condiciones laboralespara los jornaleros.

La cuestión que pretendía resolver lareforma era encontrar un mecanismo quepermitiese romper con el monopolio dela tierra y las relaciones atrasadas detrabajo en el campo, así como establecerformas de indemnización a los grandespropietarios rurales por la pérdida de susrentas. El propósito fundamental eraentonces transformar el modelo deproducción casi colonial en un modeloagrario capitalista, mediante latransformación de la hacienda25.

La Ley buscaba acabar con el latifundioy permitir que la tierra se vinculase alproceso productivo, disminuyendo de estaforma el poder político y económico delos terratenientes. Estos grandespropietarios rurales no invertían las rentasen sus propiedades para que éstas seintegrasen así a la dinámica del mercadointerno y, por el contrario, mantenían elrégimen de hacienda que ataba alcampesino y no le permitía a éstevincularse a los mercados laboral ymonetario.

Como se indicó arriba, esta normapretendió dar aplicabilidad al principio de

la función social de la propiedadestablecido en la reforma del 36. La formade hacerlo era mediante la posibilidad deotorgar tierras a todos aquellos campesinosque hubiesen trabajado y cultivadoterritorios que no les pertenecía.Igualmente, prohibió los desalojos de loscampesinos que invadían territorios ajenosy facultó al Estado para expropiar tierrasen caso de que fuera necesario. Además,decretó la extinción del dominio a los 10años, es decir, que si una propiedad noestaba debidamente explotada a los 10 añosa partir de la expedición de la ley, podíaser expropiada por el Estado y entregadaa campesinos sin tierra26.

Los propósitos del gobierno con la Leyde Tierras no pudieron ser cumplidoscompletamente. La razón fue la fuertereacción en contra de esta norma porparte de la oligarquía latifundista, la cualprácticamente inhibió, mediante distintosmecanismos de presión, la aplicabilidaden la práctica de la reforma. Comorespuesta a la misma, los terratenientescrearon un movimiento polít icodenominado APEN (AsociaciónPatriótica Económica Nacional).

4.3 La reforma educativa y el forta-lecimiento de la educación públicauniversitaria

Durante la primera administración deLópez se llevó a cabo una importantereforma en el campo de la educación.

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__________27 HELG, Aline, (2001), (2001), La educación en Colombia 1918-1957: Una historia social, económica y política, Plaza y

Janés editores – Universidad Pedagógica Nacional, Bogotá, capítulo III.28 Ibid, 175.

La reforma fue realizada mediante loscambios implementados en la políticaeducativa entre 1934 y 1938, y tambiéna través de un conjunto de normas legalesque legislaron sobre distintos aspectosde la educación. Entre estas normas sedestacan, el Decreto-Ley 2214 de 1935,el Decreto-Ley 1917 de 1935, la Ley32 de 1936, la Ley 2ª de 1937, elDecreto-Ley 267 de 1938, la Ley 165de 1938 y la Ley 91 de 1938 27.

En este período se estableció la educaciónprimaria obligatoria y gratuita para todoslos ciudadanos y, para este fin, elGobierno destinó un 10% del presupuestonacional a la educación. La reformaconcedió, además, la libertad deenseñanza y limitó la intervención de laIglesia en esta actividad. Implantó elcontrol estatal sobre las escuelassecundarias, casi todas en manos decomunidades religiosas y particulares28.Este elemento transformó de maneranotable las relaciones entre Estado eIglesia caracterizadas hasta ese momentopor una profunda injerencia de la mismaen varios aspectos de la vida política ysocial del país, principalmente eleducativo. La consecuencia de este temade la reforma fue el aumento de laoposición de la Iglesia Católica algobierno de López Pumarejo.

En relación con la educación superiorpública, se llevaron a cabo un conjunto

de acciones que impulsaron yfortalecieron la universidad másimportante del país, la UniversidadNacional de Colombia. En primer lugar,en 1935 se realizó una reformauniversitaria la cual modificóprofundamente la estructura jurídica yadministrativa de la universidad. Lamayor parte de esa estructura continúavigente en la actualidad.

La reforma promovió la integración defacultades e institutos, la dotación derecursos financieros suficientes, la de-mocratización de sus autoridades (el rec-tor era elegido por un consejo superior,en el que tenían participación profeso-res y estudiantes), el establecimiento delas libertades académicas y por primeravez, desde su fundación en 1867, de unaautonomía relativa de la universidad; laparticipación de profesores y estudian-tes en el manejo del claustro, la presen-cia de la mujer en las aulas de clase, laapertura de nuevas y más diversas ca-rreras, el estímulo y financiamiento a lainvestigación, los servicios sociales y lafunción de extensión académica.

Esta reforma permitió llevar a laUniversidad a la vanguardia educativade la época. Igualmente, el modelo deuniversidad propuesto en la misma sirvióde estimuló, en años posteriores, a lacreación de más universidades públicasen diversas regiones del país.

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__________29 ARIAS, Ricardo, (2008), Estado laico y catolicismo integral en Colombia. La reforma religiosa de Alfonso López Pumarejo,

Universidad de los Andes, Mímeo, 73, Bogotá.30 Ibid, 75.31 Ley 78 de 1935.32 OCAMPO, José Antonio, (1996), Op. cit., 116.

En segundo lugar, el fortalecimiento dela Universidad Nacional se expresótambién en la compra de los terrenos yel comienzo de la construcción de laciudad universitaria de Bogotá. Elpropósito era albergar en un soloambiente a todas las facultades y escuelasque conformaban la universidad, y lascuales se encontraban dispersas por todala ciudad. Este conjunto de medidasadoptadas durante la primeraadministración de López Pumarejoconstituyeron uno de los impulsos másimportantes que ha tenido la UniversidadNacional durante toda su historia, ymarcaron el rumbo futuro de lainstitución.

Las características de la reformauniversitaria se extendieron al resto delsistema educativo, golpeando duramentea la Iglesia, debido a la laicización yliberación de la educación básica y media(secundaria)29. Se redujeron las horassemanales de educación religiosa paradar paso a nuevas áreas que hasta esemomento no se habían incluido dentrode los planes de estudio de las escuelasy colegios. Es así como se imparten lasprimeras clases de educación sexual ylas cátedras de filosofía y sociología30.

Igualmente, se da importancia porprimera vez a las teorías liberales ynaturalistas propugnadas por autores

antes prohibidos por el clero (SorenKierkegaard, Friedrich Nietzsche, etc).Se trata de un paulatino proceso de“liberalización del pensamiento” delsistema educativo nacional. Hasta esemomento la educación se encontraba enla práctica enclaustrada en el con-servadurismo de la Iglesia Católicaquien, para la época, poseía la mayoríade las instituciones educativas existentesen el país.

4.4 La reforma tributaria

La reforma tributaria de 193531

estableció un muy importante cambio enla normas tributarias que hasta elmomento se habían aprobado en Colom-bia. Mediante la misma se buscabaaumentar el grado de progresividad yequidad de la estructura tributaria hastael momento vigente; se satisfacía así lavieja aspiración liberal de gravardirectamente las rentas de los sectoresde mayores ingresos32.

En efecto, logró un aumento en losingresos tributarios percibidos por elEstado a través de mayores impuestos alas grandes empresas e industrias, asícomo a partir de la elevación delimpuesto a la renta. El esquematributario resultante se caracterizó poruna mayor tributación por parte de lasrentas derivadas de la posesión de

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__________33 LÓPEZ, Héctor, (1998), “Tributación y falta de legitimidad en Colombia”, Revista Cuadernos de Economía, Universidad

Nacional de Colombia, N.o 28, 157, Bogotá.34 ALVIAR, Óscar y ROJAS, Fernando, (1985): Elementos de finanzas públicas en Colombia, Editorial Temis, 107, Bogotá.35 ROBINSON y URRUTIA, Miguel, (2007), Op. cit., 249.36 GIRALDO, César, (1994), Op. cit, 33.37 LÓPEZ, Héctor, (1998), Op. cit., 158.

capital, en relación con las rentas cuyafuente es el trabajo33.

Es así como se aumentó la tarifa delimpuesto a la renta para las personasnaturales y jurídicas con altos ingresosdel 8 al 17%, se crearon los impuestosal patrimonio y al exceso de utilidades,y se introdujeron cambios en losimpuestos sobre la masa globalhereditaria, asignaciones y donaciones34.No sólo se fortaleció el recaudo, sinoque se orientó la estructura tributaria afavor de los impuestos directos, demanera que se relegaron los impuestosde aduanas a un segundo plano35.

El impuesto de exceso de utilidades lodebían pagar quienes obtenían utilidadessuperiores a una determinada proporciónde su patrimonio. En la época fuebastante polémico porque se considerabacomo un castigo a la eficiencia. Elgobierno lo defendió como un tributojustificado por al aprovechamientoexcesivo que hacían ciertas empresas delos beneficios otorgados por laprotección aduanera36.

La reforma pretendía captar de lasfranjas más adineradas de la poblaciónlos recursos necesarios para larealización de obras públicas en el sectorde transporte, así como para financiar

el gasto público en salud y educación.Esta reforma representó “el único intentoen el siglo XX de integrar la accióninstrumental con la acción educativatendiente a aumentar el recaudo conresultados ampliamente positivos”37.

Este cambio en la política tributaria delEstado generó enfrentamientos entre elgobierno nacional y los grandes empre-sarios, acostumbrados hasta ese momen-to a aportar una cantidad mínima de susutilidades al fisco.

4.5 La reforma laboral

Durante su primera administraciónLópez implementó una política laboraldiferente en relación a lo acontecidohasta ese momento en los anterioresgobiernos. Se trató de una de las etapasen donde el Estado estableció un mayoracercamiento con el conjunto de lostrabajadores, tanto de la ciudad comodel campo.

Ese acercamiento se expresó, entre otrosaspectos, en el permanente estímulo departe del gobierno al movimientosindicalista, lo cual se reflejó en lacreación de la Confederación deTrabajadores de Colombia (CTC). Enla mayoría de conflictos laborales quetuvieron lugar en esta época el Estado

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__________38 OCAMPO, José Antonio, (1996), Op. cit, 122.39 CONGRESO DE COLOMBIA, (1945), Ley 6ª “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre la organización del

trabajo”, febrero, artículo 1.º, Bogotá.

asumió una posición de respaldo a losintereses de los trabajadores, nocriminalizando ni reprimiendo la protestasocial. Esto hizo que el gobierno deLópez fuera muy popular entre las masasde obreros y campesinos.

Durante su primera administraciónintentó varias veces llevar a cabo unareforma a la legislación laboral hasta esemomento existente. El propósito erareconocer plenamente los derechos ydeberes de los trabajadores y consagrarla protección formal del trabajo por partedel Estado.

Sin embargo, la reforma laboral fue,junto con la agraria, una de las que másresistencia tuvo dentro de la élite ruraly empresarial del país. Es por esto quedicha reforma sólo pudo ser realizada,pese a todos los inconvenientes políticosy económicos, durante la segundaadministración de López Pumarejo entre1942 y 1945. Los fundamentos de lamisma se encuentran en la políticalaboral aplicada entre 1934 y 1938.

Después del intento de golpe de Estadodel 10 de julio de 1944 por parte de ungrupo de militares, con el apoyoimplícito de la oligarquía terratenientey parte importante del sector empre-sarial, el presidente López decretó elestado de excepción o estado de sitio.Una de las medidas que adoptó,

aprovechando esa especial situaciónjurídica, fue la implementación, despuésde varios años de negativas y rechazoen el congreso, de la reforma laboral.

Esta reforma refleja en parte la situaciónpolítica de ese momento. El único sectorque apoyó al gobierno durante el intentode golpe fueron los trabajadoresorganizados en sindicatos y la poblaciónen general. El fracaso del mismo sedebió en parte importante a la granmovilización popular acontecida durantetres días en respaldo al presidente y queal final logró la liberación y restituciónen el poder de López Pumarejo.

La reforma laboral finalmenteimplementada, mediante el Decreto-Ley2350 de octubre de 1944, desarrollóapartes importantes de la reformaconstitucional de 1936, comprendiendoque en una economía en vías dedesarrollo, era deber del Estadocodificar la relación patrón-obrero38.Esta norma fue luego aprobada por elCongreso mediante la Ley 6ª de 1945.

Entre los aspectos más importantes seencuentran el reconocimiento del contratode trabajo como entidad jurídicaautónoma39; dio al gobierno facultadespara establecer modelos que sirvierancomo contrato presuntivo y para fijar elsalario mínimo legal vigente; limitaciónde la duración de la jornada de trabajo a

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__________40 Ibid, artículo 3.º41 Ibid, artículo 3.º, parágrafo 3.º42 Ibid, artículo 7.º43 Ibid, artículo 12.44 Ibid, artículo 14.45 MOLINA, Gerardo, (2007), Op. cit., 171.46 CONGRESO DE COLOMBIA, (1945), Acto legislativo No 1, reformatorio de la constitución de 1886, febrero, artículo 1, Bogotá.47 Ibid, artículo 3.

ocho horas diarias en la industria y losservicios, a nueve horas en laagricultura40; fijación de una prima del25 al 50% por el trabajo nocturno y lashoras suplementarias 41; remuneración deldescanso dominical42; reconocimiento deindemnizaciones por enfermedadesprofesionales y accidentes de trabajo eindemnizaciones por enfermedades noprofesionales43; reglamentación de las“cesantías”, equivalentes a un mes desalario por año de trabajo; establecimientodel retiro a los 55 años de edad o tras 20años de actividad44. Igualmente se creóel “fuero sindical” el cual prohibía a losempresarios despedir o licenciar a losdirigentes sindicales.

Esta legislación ha sido consideradacomo el mayor avance en los derechossociales de los trabajadores en la historiade Colombia45. Y su importancia esmayor cuando la gran mayoría de estasprerrogativas fueron luego paulatina-mente eliminadas a partir de la décadade los noventa del siglo XX, con eladvenimiento definitivo del modelo dedesarrollo de apertura económica omodelo neoliberal. Esta situación se dio,y se presenta en los momentos actuales,bajo la premisa de la “flexibilizaciónlaboral”.

4.6 La reforma constitucional de 1945

Ya en las postrimerías de su segundomandato, Alfonso López Pumarejoimpulsó una nueva reforma constitucionalque fue finalmente aprobada en 1945.Esta reforma pretendía, en general,continuar con el proceso de moder-nización del Estado colombiano endistintos aspectos, e iniciada por el mismoLópez en 1934.

Son varios los elementos más relevantesde la reforma. En el aspecto adminis-trativo se destaca la introducción demodificaciones al régimen territorial,más específicamente en relación a losrequisitos para la organización de nuevosdepartamentos y la conformación deBogotá como distrito especial46.

El acto legislativo reformatoriocontempla la concesión de la ciudadaníaa la mujer pero sin derecho a votar47.Sin embargo, esta medida representa unavance importante para la época porcuanto permite a la mujer insertarseformalmente al mercado laboral. Elhecho de poder trabajar, y serreconocido este trabajo por la ley,aumenta la autonomía económica de lamujer en la sociedad.

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__________48 Ibid, artículo 168.49 Ibid, artículo 7.50 Ibid, artículo 4.

La reforma constitucional tambiénestablece por primera vez en Colombiadesde 1886 la expresa prohibición a losmilitares de sufragar y de su intervenciónen política mientras se encuentren en elservicio activo. Este punto es importanteporque amplía y consolida el poder civilsobre las fuerzas armadas nacionales yevita su posible influencia en losprocesos políticos y electorales48.

Otro de los aspectos de la reforma es laampliación de las responsabilidades delCongreso respecto de la discusión yaprobación de proyectos de ordeneconómico. Más específicamente, seamplían las responsabilidades de discusiónen relación con la planeación económicapor programas y algunos elementosfiscales como el establecimiento yampliación de las rentas públicas, elreconocimiento de la deuda del nivelnacional y la creación de empleospúblicos49.

Uno de los elementos más importanteses respecto de la función económica delEstado. La reforma constitucional de1945 amplía el campo de acción de laintervención económica del Estado. Éstepuede ahora intervenir “en la explotaciónde industrias o empresas públicas yprivadas, con el fin de racionalizar laproducción, distribución y consumo dela riqueza”50. Esto posibilita la creaciónde empresas públicas y aparece entonces

la figura del Estado como actor principalen el sistema económico.

Este aspecto complementa lo ya estable-cido en la reforma de 1936 impulsadapor López. Es en ese norma donde apa-rece por primera vez en la legislacióncolombiana la intervención del Estadoen la economía como una de susfunciones primordiales.

Conclusiones: una breve interpre-tación de las reformas económicas ysociales implementadas por AlfonsoLópez Pumarejo

Los dos períodos de gobierno de AlfonsoLópez Pumarejo representaron unintento de “modernizar” las relacioneseconómicas y sociales existentes en esemomento en Colombia, utilizando comoinstrumento principal la modernizacióndel Estado y el marco legal y jurídicosobre el cual se respaldaba la actuaciónde este Estado.

La “modernización” significa un intentode transformación de las relacioneseconómicas y sociales propias de unaeconomía subdesarrollada primario-exportadora. En ese sentido, se pretendía“romper” con los esquemas y relaciones“cuasifeudales” y latifundistas quecaracterizaban la economía y la sociedadcolombiana de la época. Ese tipo derelaciones generaban unas estructuras

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__________51 La intencionalidad de “modernización” y transformación pretendía adaptar la economía y la sociedad colombiana a los

cambios que ya comenzaban a expresarse en el conjunto del capitalismo mundial sin romper con ese mismo capitalismo.52 GIRALDO, César (1994), Op. cit., 13.53 Ibid, p.13.54 Ibid, p.13.55 La otra gran reforma de importancia realizada a la Constitución Nacional de 1886 se realizó en 1968 por parte del

presidente Carlos Lleras Restrepo.

económicas atrasadas e ineficientes queimpedían una inserción más “creativa”(diversificada) a los mercadosinternacionales51.

En la primera mitad de la década de lostreinta del siglo XX existía en Colombiauna difícil situación económica y social.Por una parte, se presentaba una crisis enel proceso de acumulación financiado concrédito externo y basado en la exportaciónde productos primarios. La gran depresiónmundial había interrumpido el flujo decapitales desde el exterior y generado unadisminución de las exportaciones deproductos fundamentales para el comercioexterior como el café52. Por otro lado, seasistía a una crisis de legitimidad delsistema político vigente fundamentado enel dominio del partido conservador, de losterratenientes o grandes propietariosrurales y la Iglesia Católica53.

Ante este contexto, aparecía entonces lanecesidad de un nuevo proceso deacumulación y un replanteamiento delmodelo de Estado que respondiese a esanueva lógica. El proceso de acumulacióndebía basarse ahora en la expansión delmercado interno54. El Estado debía serreformado para que creara las condicioneseconómicas y sociales necesarias paraviabilizar estas transformaciones.

El intento de “modernización” de las dosadministraciones de Alfonso López P.se expresa en el conjunto de reformaspropuestas y realizadas entre 1934 a1938 y 1942 a 1945. El componenteprincipal de las mismas es el cambio enel concepto de Estado vigente hasta esemomento en Colombia. El Estado eraconcebido como un simple árbitro queno tenía mayor injerencia en la economíay la sociedad. La transformación sedirige hacia un concepto de Estado másdinámico, con una mayor capacidad deintervención en la economía y en lasolución de los conflictos sociales.

Es por esto que el eje central de lastransformaciones propuestas seconcentró en la reforma constitucionalde 1936. Esta reforma constituyó elcambio más importante realizado a laConstitución Nacional de 1886 hasta esemomento, y a la postre, uno de los doscambios más trascendentales efectuadosdurante la vigencia de esa cartaconstitucional (entre 1886 y 1991)55. Lareforma de 1936 constituyó el eje centralporque en ella se establecieron una seriede principios generales sobre el Estado,la economía, la educación, la propiedady las relaciones laborales, que luegoserían intentados desarrollar a través dereformas específicas para cada tema.

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__________56 KALMANÓVITZ, Salomón, (2003), Op. cit., 365.57 LÓPEZ PUMAREJO, Alfonso, (1979), Op. cit. p.25.

Las características del nuevo Estado seríanen lo fundamental, la intervencióneconómica, la defensa de la industria y laagricultura frente a la competencia externaa través de políticas proteccionistas, elfomento del crecimiento industrialmediante la canalización de recursosinternos, la introducción de reformassociales y en el sistema de tenencia de latierra. Se trataba de otorgarle a ese Estadouna mayor autonomía frente a losterratenientes y, en general, frente a losdistintos grupos de presión, para poder asíabsorber y canalizar institucionalmente losconflictos sociales y también para darsalida a algunas de las aspiraciones de lascapas medias56.

Este tipo de Estado representaba en lofundamental los intereses de una nuevaclase empresarial nacional que propendíapor la industrialización del país. Para ellose requería de un nuevo marco insti-tucional que regulase las relacionessociales y económicas con el objeto degarantizar la paz social. También requeríaremover las formas tradicionales dedominio en las zonas rurales para asípermitir el desarrollo de las fuerzasproductivas del campo. Con estedesarrollo se ampliaría la capacidad deconsumo de la población, se aumentaríala oferta de productos agropecuarios a laindustria y se liberaría la circulación dela mano de obra asalariada57.

El discurso político de Alfonso LópezPumarejo, si bien servía a los interesesde industriales y cafeteros, era másuniversal e involucraba transformacionesmás profundas. Por tal razón, estasclases inicialmente le abrieron el paso,pero cuando quiso ir más allá para lograrel cumplimiento cabal de su programade gobierno, estos mismos sectorescomenzaron un proceso de oposiciónhacia el avance de las reformas.

El intento de modernización y trans-formación enfrentó entonces la tenazresistencia de parte importante de la éliteeconómica y política. Los grandespropietarios de la tierra, poseedores deextensos e improductivos latifundios,fueron los principales opositores a lasreformas. Estos se encontraban repre-sentados en instituciones como la Iglesia,el Partido Conservador y un sector delmismo partido de gobierno, el PartidoLiberal.

El alcance de las transformacionespropuestas fue limitado principalmentepor las resistencias de los sectoressociales mencionados. Es por esto quees más factible hablar de “inten-cionalidad” de cambio, de mudanza, quede consecuencias profundas en laestructura económica durante los dosgobiernos de Alfonso López Pumarejo.

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Un ejemplo de la importancia de estasresistencias se encuentra en el intentode golpe de Estado que tuvo lugar en1944, durante la segunda administración(1942-1945). A la postre, fue estaoposición sistemática de la oligarquíalatifundista y otros sectores, entre otrosfactores, la que detuvo el proceso detransformaciones propuesto, y queconllevaron a la renuncia de López en1945, a un año de la finalización formal

de su segundo período presidencial.Parte de las consecuencias de nocompletar el proceso de modernizacióncapitalista del Estado, la economía y lasociedad propuesto por López Pumarejo,explican de alguna forma las condicionesactuales de subdesarrollo, pobreza,violencia y gran debilidad del Estadofrente a los intereses de las éliteseconómicas y políticas que caracterizanhoy a Colombia.

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