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LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: UNA APUESTA DE FUTURO

Documento para su presentación en el IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de

Administración Pública (Madrid, España) 23 y 24 de septiembre 2013.

Campos Acuña, Mª Concepción. Ayuntamiento de Vigo Email: concepcion.campos@vigo.org

Resumen/abstract: Partiendo del actual panorama del sector público local y la futura regulación de racionalización y sostenibilidad financiera se pretende realizar una exposición de las principales debilidades así como oportunidades que una reforma puede aportar. A tal efecto, se formularán, una serie de propuestas estables de futuro para la reordenación del sector./ Based on the current landscape of the local public sector and the future regulation of financial sustainability racionalization intends to make an exhibition of the main weaknesses as opportunities that can bring reform. To this end, draw up, a series of proposals for the future of stable sector reordering.

Palabras clave: local, reforma, racionalización, fusión, cooperación/ local, reform, racionalization, merger, cooperation.

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I.- INTRODUCCIÓN

A pesar de tratarse de un tema de gran actualidad, no se pretende en el presente trabajo

llevar a cabo un análisis exhaustivo del Anteproyecto de Racionalización y

Sostenibilidad Financiera de la Administración Local (ARSAL), sino aprovechar la

oportunidad del momento para, a la luz del debate surgido a raíz del Anteproyecto,

formular propuestas de futuro que permitan una reforma adecuada a las demandas de la

sociedad actual.

Para ello realizaremos, en primer lugar, una aproximación al régimen local español,

pasando por los principales hitos de nuestra reciente historia local; continuaremos

analizando el recorrido del ARSAL hasta el texto aprobado por el Consejo de Ministros

el pasado 26 de julio. A partir de ahí, se abordarán, en clave positiva, las propuestas de

reforma que, partiendo de la configuración actual del régimen local, pueden contribuir a

su rediseño y mejora para el principal objetivo que viene dado tanto, en el ámbito

político, como primer nivel de gobierno democrático que puede canalizar la efectiva

participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos, y en el ámbito

administrativo, que se concreta en el ejercicio de competencias en términos de eficacia y

eficiencia y la prestación de servicios de calidad y económicamente sostenibles.

Finalizaremos con un apartado de conclusiones en el que se dará un perfil de conjunto al

más inminente escenario con el que nos encontraremos tras la reforma.

II.- UNA APROXIMACIÓN AL RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL

En el presente punto abordaremos, de un modo somero, la configuración del régimen

local en el ordenamiento jurídico español a través de su plasmación en nuestro texto

constitucional y la interpretación que del mismo ha llevado a cabo el Tribunal

Consitucional y en la normativa de régimen local.

1. Configuración constitucional de las EELL

Nuestra Constitución dedica su Título VIII a la “Organización Territorial del Estado”,

en el cual las Entidades Locales (EELL) no adquieren gran protagonismo, limitándose

su configuración a lo dispuesto en el artículo 137 y en su Capítulo II, con tan sólo tres

preceptos.

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1.1. Las EELL en la jurisprudencia constitucional: su evolución a través del reparto

de competencias.

La protección que a las EELL otorga la conocida como garantía institucional de la

autonomía local forma parte de los tradicionales debates en torno a la configuración del

régimen local, garantía institucional que, no obstante “no asegura un contenido

concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la

preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la

misma tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar” , tal y como señala

tempranamente el Tribunal Constitucional (TC) en su sentencia 32/1981.

Serán, entre otras, las sentencias del TC 32/1981, 27/1987, 214/1989, las que

inicialmente contribuyan a delimitar la configuración de las EELL en nuestro modelo de

estado constitucional y en base al reparto de competencias, con origen en los artículos

148 y 149, y la interpretación de la competencia estatal ex artículo 149.1.18º en relación

con el régimen jurídico de las administraciones públicas, las que determinen también la

configuración institucional de la autonomía local. (Sánchez, 2010)

Así, tras fijar la competencia estatal para el establecimiento de las bases del régimen

local, incluyendo los principios o criterios básicos en materia de competencia de los

EELL, corresponderá a las CCAA, que estatuturiamente así lo hayan asumido, la

competencia para el desarrollo y ejecución de las bases. Todo ello sin perjuicio del

recurso a otros títulos competenciales recogidos en los citados preceptos. Si bien tras

esta primera jurisprudencia constitucional debemos revisar dicha configuración a la luz

de los conocidos como Estatutos de nueva generación, que proceden a la denominada

“interiorización” del régimen local y especialmente de la sentencia 31/20101, en la que

tras mantener la constitucionalidad de dicha interiorización se matiza que será siempre

que se produzca dentro del respeto a la legislación básica estatal (Jiménez, 2012).

1.2. Municipios, Provincias e Islas versus otras EELL

Nuestra Constitución en su artículo 137.1, garantiza la existencia de municipios y

provincias, no así la de otras EELL, ya que si bien en su artículo 141.3 recoge la

posibilidad de creación de agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, éstos

no gozan de la protección de la garantía institucional de la autonomía local. Respecto a

1 Sentencia 31/2010, de de 28 de junio de 2010 (BOE núm. 172, de 16 de julio de 2010), dictada en recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

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dicha distinción entre unas y otras, ya fijada en sentencia 214/1989, es reiterada por la

sentencia TC 31/2010. En cuanto a las islas, la STC 132/2012, de junio, reafirma

expresamente la garantía constitucional de las islas.

Mucho se ha comentado en los últimos tiempos sobre la continuidad o no de la

provincia y sobre el papel que, en la reforma sobre el régimen local han de asumir

(Zafra, 2012; Libro Verde sobre los Gobiernos Locales Intermedios en España, 2011).

Siendo necesario señalar con Bermejo (2013): “Si bien la Constitución garantiza la

existencia de las provincias como entes locales, lo hace en los términos en que éstas se

reconozcan socialmente en cada momento. Ello implica que, cambiando la percepción

social de las provincias, también deben poder cambiar la configuración y las funciones

de sus órganos de gobierno y administración”. Todo ello sin perjuicio del ajuste

necesario de dicha institución al Estado autonómico que, en mi opinión, aún no se ha

producido.

1.3. Las EELL como doble instancia de gobierno y administración

Se plantea en torno a las EELL una casuística completamente ajena a lo que sucede con

los otros dos niveles de la organización territorial, y es una cierta percepción, tanto

legislativa como socialmente, de que nos encontramos únicamente ante una instancia de

administración y no de un gobierno democrático y legítimo a través del cual ejercer las

funciones de dirección de la política municipal inherentes al mismo.

En dicho sentido la ratificación, en 1988, por el Reino de España de la Carta Europea,

de 15 de octubre de 1985, de la Autonomía Local, representó un paso más en la

configuración de nuestro régimen local (Parejo, 2011), por cuanto recoge la concreción

de la autonomía local a través del derecho y la capacidad efectiva de las Entidades

locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco

de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes (artículo 3.1)

al tiempo que les atribuye dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su

iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra

autoridad (artículo 4.2)

2. Plasmación legal del régimen local: una misión bifronte.

La regulación del régimen local, con una competencia compartida entre Estado y

CCAA, una norma de rango ordinaria, pero que integra el bloque de constitucionalidad

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y la compleja distribución de competencias de carácter sectorial, a lo que hay que añadir

la consabida autonomía local, hacen que un análisis normativo de la situación desborde

la pretensión de este punto, limitándose a poner de relieve la situación existente y cómo

esa configuración incide directamente en uno de los principales problemas

diagnosticado a las EELL, como son las conocidas como competencias impropias y la

duplicidad en la prestación de servicios.

2.1. La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local

(LRBRL)

Con la aprobación de la LRBRL se dotaba a las EELL de un marco básico uniforme

para el conjunto del Estado, sin perjuicio de las competencias asumidas

estatutariamente. Norma que, según la interpretación inicialmente dada por el TC se

integraba en el bloque de constitucionalidad de las normas, en sentencia 27/1987

situando a la norma en una pretensión de superioridad ordinamental (Sosa, 2011).

La LRBRL pretendía cumplir una función constitucional: integrar el bloque de

constitucionalidad y condicionar al legislador sectorial, pero teniendo en cuenta que la

propia LRBRL tiene naturaleza ordinaria, sus efectos en este sentido han sido escasos.

Dos han sido las grandes reformas que ha sufrido la LRBRL, la derivada del conocido

Pacto Local, consecuencia del cual se aprobó la Ley 11/1999 y se introdujo en la LOTC

el conflicto en defensa de la autonomía local. La segunda, la Ley 57/2003, de 16 de

diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local. Pero dichas

modificaciones en ningún caso abordaron en profundidad los endémicos problemas de

la administración y del gobierno local, cuya solución requería de una reforma integral

en la que, considero, se abarcasen todos los temas puestos sobre la mesa, es decir, la

planta local, la financiación, servicios y competencias.

2.2. La normativa autonómica. El problema de la legislación sectorial

Dadas las competencias autonómicas en la materia es conveniente recordar cómo el TC

en sentencia 32/1981 establecía que las ”La fijación de estas condiciones básicas no

puede implicar en ningún caso el establecimiento de un régimen uniforme para todas las

entidades locales de todo el Estado, sino que debe permitir opciones diversas, ya que la

potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es en estos supuestos de carácter

reglamentario”.

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Tanto por el consabido carácter bifronte de las EELL, como por el hecho de que su

regulación se encomiende a una norma de carácter básico, pero ordinaria, la compleja

situación no contribuye a un escenario normativo estable, pues es común observar cómo

normas sectoriales modifican sustancialmente el régimen competencial y el listado de

servicios mínimos muncipales, de tal modo que se incide directamente en los servicios

municipales y en la forma e prestación de los mismos, con clara incidencia económica.

2.3. Duplicidad en la prestación de servicios públicos: mito o realidad.

La atribución de competencias y la obligatoriedad en las prestación de servicios de las

EELL, se recoge en los artículos 25 y siguientes LRBRL. En el primero de ellos y tras

fijar una claúsula general de atribución competencial2 se pasa a enumerar una serie de

materias sobre las que, el legislador, autonómico o estatal, ha de respetar el núcleo de

intereses locales. Será el artículo 26 el que disponga una serie de servicios municipales,

de carácter obligatorio en función de tramos de población, para en los artículos 27 y 28

prever otras fórmulas como la delegación o el ejercicio de competencias

complementarias.

En base a dichos preceptos y combinados con la normativa sectorial, las EELL han

venido prestando un elenco de servicios que han acabado recibiendo una denominación

que les engloba bajo el concepto de “competencias impropias”, sobre ámbitos de

actuación concurrentes tanto con la administración del Estado como de las CCAA.

Dicha actuación tiene su origen tanto en los principios de proximidad y subsidiaridad,

de tanto alcance en las EELL, pero también en la claúsula general de apoderamiento

recogida en el artículo 25.2 LRBRL. Por ello podemos decir (Almeida, 2012) que ante

el ejercicio de las supuestas competencias impropias no nos encontramos ante una

actuación antijurídica, indicando que la mera existencia de competencias concurrentes

no genera forzosamente ineficiencias y duplicidades (Suárez, 2005).

III.- HISTORIA DE UNA REFORMA: EL ANTEPROYECTO DE

RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LAS EELL

La prevista reforma del régimen local tiene como una de sus motivaciones la invocación

de una clarificación competencial, entendiendo que los ayuntamientos se veían

2 El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

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perjudicados en su gestión diaria por la necesidad de asumir unas competencias y

prestar unos servicios que correspondían a otras administraciones públicas (Galán,

2012). Así la pretendida eliminación de duplicidades, anudada a la sostenibilidad

financiera constituyen dos de los ejes fundamentales de la futura reforma.

1. Antecedentes. El Pacto Local y el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno

Local.

Son ya veinte años los que lleva de permanente actualidad la reforma del régimen local,

cuyos principales antecedentes se anclarían en el denominado Pacto Local y cuyo

máximo exponente, con anterioridad al actual proceso, viene dado por el Libro Blanco

sobre la Reforma de Régimen Local, germen del Anteproyecto de Ley Básica de

Gobierno y Administración Local.

Cuando en el año 1999 se lleva a cabo la sustancial modificación de la LRBRL, por la

Ley 11/99, se fijó como asignatura pendiente un segundo proceso de descentralización,

entendiendo que se había concluido suficientemente el primero, que afectaba al Estado

y CCAA, en tanto en cuanto este segundo se produciría desde el Estado y CCAA a las

EELL. Sin embargo, y sin perjuicio de las iniciativas puntuales llevadas a cabo por

algunas CCAA, el hecho de que dicha descentralización estuviese, como no podía ser de

otro modo, directamente vinculada al régimen de financiación local y a una adecuada, y

muy reclamada, reforma, hizo que se fuese postergando, para finalmente acabar en el

punto que nos encontramos, es decir, que la financiación continúa siendo uno de los

grandes problemas para las EELL.

En cuanto al Libro Blanco sobre la Reforma del Gobierno Local se podría sintetizar su

línea de trabajo recogida en una tendencia muy favorable a la interpretación extensiva

de la autonomía local, recogiendo “el derecho a la espontaneidad” “derecho a la

espontaneidad local” (Recht der Spontanität), que en Alemania deriva del artículo 28.2

de la Ley Fundamental de Bonn3.

3 “2. Deberá garantizarse a los municipios el derecho a regular bajo su propia responsabilidad, dentro del marco de las leyes, todos los asuntos de la comunidad local. Las asociaciones de municipios tienen igualmente, dentro del marco de sus competencias legales y de acuerdo con las leyes, el derecho de autonomía administrativa. La garantia de la autonomía abarca también las bases de la propia responsabilidad financiera; estas bases incluyen una fuente tributaria que, junto con el derecho de fijar los tipos de recaudación, corresponde a los municipios y se rige por la respectiva capacidad económica”.

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La importancia de este documento, más allá de que finalmente no contribuyó a ninguna

modificación normativa, radica en la diferente visión que, respecto al actual eje de la

reforma recogía, como es en materia de atribución de competencias y la prestación de

servicios, llegando a proponer incluso una modificación del sistema ordinamental de

fuentes.

2. Reforma constitucional y Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad

presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

La elevación a rango constitucional de la estabilidad presupuestaria mediante la

modificación del artículo 135 de la Constitución (Martí, 2012) tiene su plasmación en la

aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera.

Esta norma, según recoge la propia Exposición de motivos, en relación con la situación

de crisis económica que se está viviendo “exige aplicar una política económica

contundente basada en dos ejes complementarios que se refuerzan: La consolidación

fiscal, es decir, la eliminación del déficit público estructural y la reducción de la deuda

pública, y las reformas estructurales.” Es en esta última referencia, la de las reformas

estructurales, en la que se incardina la pretendida reforma del régimen local, aunque no

deja de resultar significativo el diferente trato recibido por las distintas administraciones

en dicha norma, con menor margen para las EELL a pesar de las cifras de déficit que

arrojan unas y otras (García-Andrade, 2012).

La sistemática utilizada para motivar la reforma local, vinculándola directamente a una

situación coyuntural de crisis económica y al cumplimiento de los objetivos de déficita

presupuestario4, aleja de facto el dar cumplimiento a los objetivos tradicionalmente

planteados en torno a las demandas históricas de las EELL (Embid, 2012; Font y Galán,

2011).

4 Aunque debemos recodar que las Corporaciones Locales en su conjunto acabaron el año 2012 con un déficit de 2.148 millones de euros, el 0,20% del PIB, lo que supone una mejora de 0,10 puntos porcentuales respecto al objetivo del 0,30% del PIB. La comparación entre los tres niveles administrativos muestra, dentro de la evolución positiva general, un resultado más que favorable para la Administración más cercana al ciudadano. Mientras que el Estado terminó el año con un déficit del 3,83% sobre el PIB y las Comunidades Autónomas con el 1,73%, las Entidades Locales quedaban con el 0,20% mencionado antes.Así, el conjunto de las Administraciones cerró el pasado ejercicio con un déficit de 70.822 millones, lo que representa el 6,74% del PIB. Fte. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

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Continuando con el camino iniciado por la norma orgánica, el Programa Nacional de

Reformas 2012 aprobado por el Consejo de Ministros, en sesión de 27 de abril de 2012,

contemplaba un conjunto de medidas de modernización de las administraciones

públicas y los servicios públicos para la eliminación de duplicidades y clarificación de

competencias de las AAPP, entre las que se encontraba la racionalización del número de

EELL y sus competencias.

Sin embargo, pese a dichas previsiones, dicha medida no salió adelante en el año 2012,

razón por la cual, un año después, el Consejo de Ministros al aprobar el Programa

Nacional de Reformas 2013, contempla expresamente la Ley para la Racionalización y

Sostenibilidad Local, con previsión de remisión a Cortes en el mes de julio, medida

cuyo ahorro se cuantifica en 8.000 millones de euros entre los años 2014 y 2015.

3. Racionalización y sostenibilidad financiera de las EELL

El ARSAL provocará una pequeña revolución en la administración local, por cuanto si

bien existía cierta unanimidad sobre cuál debería ser el contenido de una pretendida

reforma local, el Anteproyecto aportó un nuevo enfoque, siempre bajo el prisma de la

situación económica.

3.1. Historia de un Anteproyecto: De los trabajos del INAP al Consejo de Ministros

de 26 de julio de 2013

Como resultado de los trabajos de un grupo de colaboración interadministrativo en el

seno del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), se conoce un documento

inicial, fechado en 25 de mayo de 2012, como “Propuesta de modificación del

articulado de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) en

relación con las competencias de las EELL”, documento que posteriormente es tomado

como base para la presentación ante la Comisión Nacional de Administración Local

(CNAL) de la propuesta de reforma que, en su sesión de 30 de julio 2012, es retirado

del orden del día ante la resistencia que, desde el ámbito local, se ha producido al

contenido del mismo.

Desde ese momento y hasta el Consejo de Ministros de 15 de febrero de 2012 circulan

numerosos borradores (13.07.12/ 14.11.12/ 22.12.12/ 10.01.13/ 28.01.13/ 18.02.13/

21.05.13/ 24.05.13/ 15.07.13/ 22.07/13), cuya autenticidad nadie verifica, en los que se

va perfilando la redacción del Anteproyecto, si bien con sustanciales modificaciones de

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unos a otros que, en cada momento, generan importante rechazo5desde todos los

sectores, CCCA, Federaciones de Municipios, Asociaciones de otras EELL,

Organizaciones sindicales y la oposición política (Flores, 2013).

Los ejes de dicha reforma, en una redacción u otra, se han mantenido durante este

período, y se pueden concretar engarzando con los objetivos definidos en su Exposición

de Motivos:

.- Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias

de otras administraciones. Para ello se articula una transferencia de competencias en

materia de educación, salud y servicios sociales a las CCAA y eliminación de las

competencias impropias.

.- Racionalizar la estructura organizativa de la administración local de acuerdo con los

principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. Incide sobre todo en las

EELL asociativas y las Entidades Locales Menores, sin perjuicio de los procesos de

fusión que, como consecuencia de la implantación del nuevo modelo se puedan

producir.

.- Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso. Para ello se perfila un

concepto, el de coste estándar, para referenciar la prestación de servicios locales en

términos de sostenibilidad financiera en base a una evaluación de los servicios que,

eventualmente puede finalizar con su traspaso a las Diputaciones Provinciales.

.- Favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas

desproporcionadas. Ante la dimensión alcanzada por el sector instrumental local, y

duplicidad de estructuras se pretende reducir las posibilidades de intervenciones en el

sector privado por las EELL.

En relación con las críticas que se realizan al modelo del ARSAL por la sustracción de

competencias a los municipios (Velasco, 2012), hemos de recordar que el modelo

establecido en la LRBRL no es intocable, pero sí debe ser objeto de máximo respeto en

su modificación en relación con la garantía institucional de la autonomía local. Así se

estableció por el TC en su sentencia 32/1981 “el legislador puede disminuir o acrecentar

las competencias hoy existentes, pero no eliminarlas por entero, y, lo que es más, el

5 A tal efecto veáse la redacción de fecha 04.02.13 en cuyo artículo 61 bis se contemplaba, la extinción de municipios de población inferior a 5.000 habitantes y su posterior absorción por un municipio limítrofe, ante la concurrencia de una serie de supuestos previstos en el precepto.

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debilitamiento de su contenido sólo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño

del principio de autonomía, que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra

Constitución” . En dicha línea podemos establecer un paralelismo con lo sucedido en

Alemania con las reformas iniciadas desde los Lander y la sentencia del Tribunal

Constitucional que anuló la división propuesta por la Ley de Modernización de la

Administración del Land de Mecklemburgo-Pomerania, de 23 de mayo de 2006, que

dispone que ante cualquier reforma territorial es necesario ponderar todas las

alternativas posibles que sean menos gravosas para la autonomía local y hace primar la

dimensión democrática sobre consideraciones de eficacia o racionalización

administrativas (Ortega, 2012).

3.2. Cuestionamiento por los informes. El problemático concepto del coste estándar

3.2.1. Dictamen del Consejo de Estado.

Con fecha 26 de junio de 2013 el Pleno del Consejo de Estado presta su aprobación al

Dictamen al ARSAL, cuyo contenido produce un doble efecto. Por un lado, positivo,

por cuanto el Gobierno ve reconocida la competencia estatal para abordar un proyecto

de esa naturaleza y por otro, negativo, por cuanto censura, con cierta dureza, el modelo

de intervención escogido por el Anteproyecto respecto al ejercicio de competencias por

las EELL, así como el difícil encaje del traspaso competencial de las conocidas como

competencias impropias (Velasco, 2013), especialmente por el problemático encaje con

las competencias estatutariamente atribuidas a las CCAA (Carbonell, 2012).

Respecto a las Diputaciones señala que “la medida de asunción de competencias y

servicios por las Diputaciones pueden potencialmente afectar a un 96,19 por 100 de los

Municipios españoles (un total de 7.717 de los 8.116 existentes) toda vez que sólo el

3,81 por 100 restante (399 municipios) cuenta con una población que supera dicho

umbral) (pág. 38), planteándose el impacto que dicha medida tendría sobre la autonomía

local.

3.2.2. Coste estándar

Muchos son los aspectos del ARSAL que han suscitado polémica, pero ninguno ha

conciliado tantas críticas como el conocido coste estándar. Se atribuye su origen a un

pretendido informe del Instituto de Estudios Fiscales, según el cual en los municipios de

menos de cinco mil habitantes el coste de los servicios mínimos por habitante triplica al

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de los municipios de más de cien mil habitantes, sobre la base de la liquidación del

ejercicio 2010. Dicho estudio constituiría el único aval al pretendido ahorro que la

reforma generará, lo que suscita su reprobación.(Velasco, 2013).

Así el coste estándar se aparece como una especie de medida a partir del cual

determinar cuando un servicio se puede prestar a nivel local o cuando es necesario

abordar su prestación desde un nivel supramunicipal susceptible de producir economías

de escala, primando en todo caso la vertiente económica de los servicios frente a

cuestiones que inciden directamente en su coste pero que han de contemplarse para

ofrecer los ciudadanos unos servicios de calidad (dispersión geográfica, envejecimiento

poblacional, circunstancias especiales).

En dicho sentido el dictamen del Consejo de Estado formula una serie de observaciones

de gran calado al mismo, observaciones que ya habían sido puestas de manifiesto

también por el dictamen de la Comisión Nacional de la Competencia el 13 de marzo de

2013.

4. Anteproyecto aprobado en el Consejo de Ministros de 26 de julio de 2013. Un

nuevo giro para la racionalización y sostenibilidad financiera de las EELL.

Si algo no ha dejado de sorprender a lo largo del proceso descrito han sido los continuos

y sustanciales cambios experimentados en los sucesivos anteproyectos. Así no resulta

extraño, el último giro experimentado en el Anteproyecto finalmente aprobado por el

Consejo de Ministros, fechado el 22 de julio, en relación con el datado el 15 de julio. En

este último parecía que el Gobierno, previsiblemente haciéndose eco del Dictamen del

Consejo de Estado, y así desaparecía el modelo que había conciliado tantas críticas

desde el inicio de intervención de los servicios municipales por las Diputaciones ante la

falta de prestación de servicios al denominado coste estándar. El nuevo ARSAL

introduce una serie de modificaciones, que si bien son puntuales en determinadas partes

del articulado tienen gran alcance en cuanto a su contenido, aunque habrá que calibrar

qué permanece finalmente en la Ley que se apruebe en Cortes.

En dicho sentido dichas modificaciones podrían concentrarse en tres partes del

articulado.

.- Fusiones.( Artículo 13). Se modifica expresamente el precepto regulador de dicha

alteración de los términos municipales, introduciendo una serie de medidas de fomento

de la misma, al anudar una serie de beneficios. Esta previsión habrá que ponerla en

conexión con el nuevo artículo 116 bis.

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.- Diputaciones. (Artículo 26). Del vaciamiento competencial al que aludía el Consejo

de Estado, se pasa a un procedimiento, en principio, más respetuoso con la autonomía

local, en cuanto se prevé el necesario consentimiento por los municipios para que la

prestación pase a ser supramunicipal.

.- Sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria. (Artículo 116 bis). A pesar de

lo señalado en lo anterior, el anteproyecto se descuelga nuevamente con una norma

sorprendente, por cuanto establece, al margen de una Ley Orgánica que ya regula esta

cuestión, nuevos requisitos para el plan económico-financiero, de los cuales destaca la

propuesta de fusión con un municipio limítrofe, sin detallar el desarrollo que dicha

propuesta ha de tener, limitándose a señalar que corresponderá a las Diputaciones la

coordinación de dicho proceso. Se sustituye el controvertido coste estándar por el

concepto de coste efectivo.

Todo ello sin perjuicio del cambio sufrido en relación con las transferencias en materia

educativa, que se desgajan del modelo seguido para las competencias en sanidad y

servicios sociales, para recuperarse como competencias propias vía artículo 25.2.

IV.- PROPUESTAS DE REFORMA

El objetivo de la presente ponencia no consiste en un estudio pormenorizado de la

historia del régimen local, sino en una lectura en positivo y con carácter de futuro de las

posibilidades de redefinición de nuestro ámbito local. A tal efecto resulta indiscutible la

necesidad de abordar esta reforma, en tanto en cuanto la evolución sufrida a lo largo del

S.XX, especialmente en su segunda mitad y en el transcurso del S XX, por la sociedad

ha de incorporarse a la administración, configurando un escenario proclive a su

reevaluación y rediseño, al margen ya de consideraciones de orden económico, aunque

no se pueda soslayar dicha perspectiva dada la coyuntura de crisis que atravesamos en la

actualidad.

Por ello, para tratar este tema de un modo sistemático abordaremos las claves de una

reforma en torno a tres puntos: planta local, cooperación y financiación local. No se

trata específicamente el aspecto competencias y servicios, por cuanto las cuestiones

planteadas, por su transversalidad, darían solución a los problemas planteados en esas

materias, y sin perjuicio de una conveniente clarificación (que no eliminación ) de las

competencias locales.

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1. Ejes para una reforma

1.1. Estructura de la planta local. Fusiones versus cooperación.

La definición de la planta local tiene su origen anclado en el S.XIX. La evolución que

en el transporte, en las comunicaciones, en los medios tecnológicos y en la propia

sociedad, entre otros múltiples extremos, se ha producido y que tienen directa incidencia

en la formulación y estructura de la planta local, que aconsejan proceder a una revisión

de la misma. Y precisamente en consideración al problema sociológico que ello supone

y a la resistencia identitaria con la que un proceso de dicha naturaleza se puede

encontrar resulta necesario un enfoque sensible a dichas cuestiones.

Parece que el tamaño del municipio podría constituir en sí mismo un dato objetivo y

suficiente para determinar su supresión como entidad local independiente (el Consejo de

Europa fija el umbral de población en los 10.000 habitantes, el IEF en 20.000). Sin

embargo, algunas voces (Rebollo, 2012) apuntan a la debilidad de dicho argumento,

apostando por una reforma asimétrica de la planta local. Ya la Constitución francesa de

1946 en su artículo 89, consciente de una realidad que no tiene fronteras, preveía que

por ley orgánica, se pudiesen establecer “reglas de funcionamiento y estructuras

diferentes de las de los pequeños municipios e incluir disposiciones especiales para

ciertos departamentos...” (Marcou, 2010)

Podemos observar dicha evolución en los países de nuestro entorno, que a lo largo de la

segunda mitad del S.XX y lo que va de S.XXI han abordado distintos procesos de

reforma. Así, en Alemania el proceso de reforma llevado a cabo a lo largo de las

décadas de los años 60 y 70 tuvo un importante efecto en el número de municipios. De

24.371 municipios integrados en los Kreis, y 141 no pertenecientes a un Kreis, se pasó a

8.514 y 88 respectivamente (Sosa, 2009). En la actualidad es de destacar el papel que

desempeñan los Kreise que tienen atribuidas un núcleo de competencias de asistencia y

cooperación municipal, así como competencias de carácter supramunicipal. Los

procesos de reforma se han centrado en las estructuras supramunicipales, al considerar

que los municipios ya han sido objeto del adecuado redimensionamiento a través de

aquéllas y las ciudades libres, pasando a integrarse en los Kreise (Ortega, 2012). En

Italia se abordó directamente la supresión de las provincias en el proceso de reforma

(Borgovono, 2010), reforma mediante el que se pretendía la reducción de 86 a 51. Tras

la declaración de inconstitucionalidad de las normas dictadas el Gobierno actual ha

aprobado nuevamente un proyecto de reforma constitucional para la supresión de las

15

provincias. En Inglaterra, a partir de la década de los setenta el número de autoridades

locales se reduce de 520 en 1976 a 441 en 1998, continuando en la actualidad la reforma

con una política descentralizadora, a través de la Localism Act, de 15 de noviembre de

2011, con reformas más tendentes a incidir en la financiación del gobierno local.

(Hernando, 2012). Sin perjuicio de los procesos llevados a cabo en otros países como

Grecia, Francia, Portugal y Finlandia ( I. Llucià I Sabarich, 2011).

Establecida la conveniencia e incluso necesidad de redefinir la planta local, pero

siempre bajo la óptica del respeto a la doble condición municipal, como niveles de

gobierno y administración, y considerando que el suprimir un Municipio, en cuanto ente

administrativo, no implica el amortizar el núcleo o núcleos de población que le sirven

de base y, por tanto, la necesidad de prestación de servicios, del mismo modo la fusión

de dos ayuntamientos económicamente deficitarios no producirá ope legis el nacimiento

de un ayuntamiento solvente y eficiente en la prestación de servicios públicos

(Carbonell, 2012), habría que contemplar la asimetría y voluntariedad municipal como

elemento fundamental del proceso.

De reciente actualidad el tema de las fusiones, como consecuencia de la última

redacción dada al ARSAL, serán las propias CCAA las que deberían de desarrollar

políticas activas tendentes a fomentar dicha modalidad en la alteración de los términos

municipales6, especialmente en consideración de las competencias que ostentan en la

materia. Existen propuestas en dicha línea respecto a fusiones selectivas como

alternativa a las fusiones, con carácter general, en base a ratios genéricas de población,

planteando Rodríguez (2005) “fusionar los ayuntamientos como unidades de

organización y gestión, pero sin que esto suponga la desaparición formal del municipio

como ente territorial y de identificación ciudadana”. Dicha línea fue explorada también

en los trabajos preparatorios para el informe sobre competencias de la Federación

Española de Municipios y Provincias (FEMP, 2012), cuando señala que “La supresión

de municipios no modifica esa realidad; los asentamientos de población seguirán siendo

los mismos tengan o no la consideración jurídica de municipios, y las dificultades que

6 En dicha línea, la CA de Galicia, ha desarrollado en los últimos años una serie de experencias en relación con la inclusión de factores de corrección en la concesión de ayudas que priman la circunstancia de tratarse de ayuntamientos fusionados, o la gestión compartida de los servicios, así como la suscripción para la prestación conjunta de servicios sin necesidad de tener que crear nuevos organismos o entes administrativos.

16

ello entraña para la prestación de los servicios a los que todos los ciudadanos tienen

derecho, también. Los municipios, con independencia de su tamaño deben ser

respetados como institución política básica de participación de los ciudadanos en la

gestión de los intereses públicos. Los Ayuntamientos no sólo son entidades de

prestación de servicios, son también y sobre todo expresión de la voluntad política de

sus vecinos”

1.2. Cooperación como alternativa complementaria a la fusión

Tanto la normativa básica y de desarrollo en materia de régimen local, como la Ley

30/1992, de 28 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del

procedimiento administrativo común, contemplan distintas fórmulas de colaboración y

cooperación entre las distintas administraciones públicas.

Será desde las distintas instancias de gobierno desde las que haya de promoverse

políticas activas de fomento y estímulo a las diferentes formas de colaboración

interadministrativa (Almeida, 2010) para conseguir su implantación y permanencia en el

ámbito local.

Consideremos además que el establecimiento de puentes de colaboración puede

constituir el germen activo para un rediseño de la planta local mediante futuras fusiones.

Señala Moreno (2012): “En los países de Europa central y oriental, el

intermunicipalismo se ha desarrollado sensiblemente a lo largo de los últimos diez años,

y se considera que la cooperación intermunicipal es una vía no solo benéfica, en

términos de economía de gestión y eficacia, sino incluso inevitable (Croacia). Así, en

Letonia, varias encuestas de opinión realizadas en la década pasada han demostrado que

los políticos locales han modificado su posición en relación con las ventajas e

inconvenientes respectivos de la fusión de municipios en relación con los de la

cooperación intermunicipal. De modo que en 1998 solo una minoría pensaba que la

cooperación pudiera sustituir a la (al parecer inevitable) fusión de municipios, mientras

que en el año 2005 la mayoría de concejales se decantaban enfavor de la cooperación.”

En la misma línea el Círculo de Empresarios (2011), afirma que “La evidencia sugiere

que este tipo de arreglo tampoco surge a menudo de manera voluntaria en ausencia de

un sistema de incentivos adecuados por parte de las administraciones superiores. Así,

las iniciativas voluntarias han fracasado en Polonia, mientras que casos de éxito, como

los modelos de Francia o Finlandia, son el resultado de incentivos establecidos por

niveles superiores de gobierno no sólo nacional, sino europeo (Swianiewicz, 2010).” Al

17

tiempo que se hace referencia al informe del Consejo de Estado de 2008 en el que se

identifican los siguientes modelos institucionales de cooperación intermunicipal en

Europa:

•Un modelo muy integrado, fundamentalmente un modelo de derecho público, con

entidades intermunicipales a las que se les asigna la competencia sobre la provisión de

determinados servicios básicos y que cuentan con recursos para su gestión. Hay una

supervisión estatal bien definida, tanto financiera como legal y el marco legal es muy

detallado. Es el modelo que, además de en España, se encuentra en Francia y Portugal.

•Un modelo más flexible, basado en la libertad de las Entidades Locales para colaborar

en la provisión de servicios, y que se apoya en asociaciones ya existentes o en acuerdos

de colaboración informales. No es un modelo basado en el derecho público y la

supervisión es menor. Es el que se puede encontrar en Reino Unido o República Checa.

•Un modelo intermedio, adoptado por la mayoría de naciones europeas, que combina

características de los dos modelos anteriores.”

Sin embargo, la cooperación no ha de circunscribirse únicamente al nivel local, sino que

deberán estudiarse los distintos niveles territoriales (estado, autonómico, provincial,

supramuncipal y local) para determinar cuál constituye el escalón adecuado para el

ejercicio de competencias y la prestación de servicios.

1.3. Financiación local: una asignatura pendiente.

Aunque la Constitución en su artículo 142 dispone que las haciendas locales deben

disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley les

atribuye, lo cierto es que el cumplimiento real y efectivo del principio de suficiencia

financiera ha sido y es una de las mayores demandas desde el ámbito local. Las líneas

fundamentales del sistema de financiación local, al margen de lo dispuesto en la

normativa autonómica, vienen establecidas por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5

de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las

Haciendas Locales (López, 2012).

Una de las aseveraciones más frecuentemente escuchada en la materia indica la escasa

evolución que el gasto local representa en el conjunto del Estado. Desde el inicio del

período constitucional el conjunto del gasto local ha representado un porcentaje del

13%, manteniéndose inalterado pese al transcurso de más de 30 años, y la evolución en

el número y calidad de los servicios públicos que, desde el ámbito local, se prestan en la

18

actualidad. Crítica que se hace especialmente incisiva respecto a la financiación (o a la

falta de) que las EELL les corresponde en el ámbito autonómico (Farfán, 2005).

Dicha crítica va asociada al incremento que, desde el inicio del período constitucional,

han experimentado los servicios que se prestan desde el ámbito local en virtud de ley

estatal o autonómica, y que no se han acompañado de la correspondiente financiación.

El ARSAL recoge dicha aspiración en tanto en cuanto incorpora mecanismos tendentes

a garantizar que la atribución de competencias a las EELL lleve aparejada la necesaria

dotación económica, al estilo del “principio de conexión” incorporado a partir del año

2004 a las Constituciones de los Länder, en virtud del cual la atribución de

competencias a los EELL conlleva una compensación de los costes asociados, es decir,

una garantía de financiación.

Asimismo con la supresión de las competencias que tradicionalmente se incardinan en

la categoría de impropias y su traspaso a las CCAA, la deficitaria situación de muchas

EELL debería ver una importante mejora. No obstante, habría que señalar los

potenciales peligros de dicha transferencia, tal y como ha sucedido con la integración de

municipios franceses en las intermunicipalidades, según la cual aquellos ya no podrán

intervenir directamente en las competencias transferidas, correspondiendo además el

traspaso de servicios y funcionarios, sin embargo se ha observado que continúa la

intervención municipal bajo el título de otras competencias; de tal modo que

“conservan una parte de los servicios y de los agentes y desarrollan nuevas actividades

con estos medios humanos. Más allá de estas prácticas, la intermunicipalidad revela

duplicidades que demandan una mayor mutualización de los medios.” (Marcou, 2010).

2. Una visión desde las perspectiva autonómica.

Si bien las CCAA han iniciado un nuevo camino en los Estatutos de segunda

generación, mediante la denominada interiorización, lo cierto es que ninguna de ellas ha

aprovechado dicha interiorización para abordar de lleno los problemas internos de sus

EELL. Sí se puede observar la diferenciación entre las competencias autonómicas en

materia de organización territorial y régimen local, no obstante, no se observa que, en

las regulaciones más recientes ( Valencia, Andalucía) en materia de plantal local se

asuma la necesidad de su reforma, sino antes bien es más fácil observar el fenómeno

inverso, es decir, la aparición de nuevas estructuras como los denominados distritos de

interés comunitario, en Castilla y León.

19

Especial importancia tiene el papel de las CCAA en el tema de la fusión por cuanto el

artículo 148.1.2º 2.ª CE atribuye la competencia para “Las alteraciones de los términos

municipales comprendidos en su territorio”. Sin embargo, las CCAA aún dan pasos en

la línea contraria, como sucede en Cataluña con la aprobación de la Ley 8/20107, que

posibilita la creación singular de un municipio sin la concurrencia de los requisitos

previstos legalmente. En todo caso, dicha competencia debe ser interpretada en clave

constitucional, tal y como señala la STC 103/2013, cuando remarca la competencia

estatal en la materia y la posibilidad de vincular la reforma de la planta local a una

capacidad de gestión suficiente por parte de los municipios.

En todo caso, parece el ámbito autonómico el más idóneo para asumir estas tareas que

deberían incardinarse en un plan estratégico de reforma que tuviese como finalidad la

adecuación de la organización territorial interna y mejora del sistema de financiación

local, adecuándose a las peculiaridades de cada territorio autonómico (Sanz, 2012).

3. Medidas cápsula complementarias.

A continuación se exponen una serie de medidas, en formato cápsula, cuya aplicación

puede coadyuvar positivamente a dar el paso definitivo en la reforma del régimen local.

� Reconocimiento constitucional de la autonomía local, tal y como reclama el artículo

2 CEAL y regulación en profundidad del régimen local.

� Institucionalización de la FEMP y de las Federaciones Territoriales. En algunos

modelos, como el austríaco, se recoge expresamente su papel en la Constitución, en

tanto que otras, Bulgaria, Estonia y Hungría, reconocen el derecho de asociación de

los municipios para representar sus intereses.

� Financiación local: Mejora de la financiación autonómica, transferencias

incondicionadas y normalización tributaria en cuanto al esfuerzo fiscal.

� Reconocimiento de la diversidad existente en el mapa local, distinguiendo una

suerte de Ciudades-Estado, siguiendo el modelo alemán.

� Supresión de controles administrativos de otras AAPP previstos en la LRBRL. El

sistema judicial y de recursos administrativos permite que, desde las distintas

instancias, se pueda ejercer eficazmente la defensa de sus derechos e intereses

respectivos.

7 De creación del municipio de La Canonja.

20

� Refuerzo de la legitimidad democrática de las EELL, modificando la normativa

electoral para permitir la elección directa del Alcade y de los miembros de las

Diputaciones Provinciales.

V.- CONCLUSIÓN

Llegados a este punto me gustaría apelar a la memoria reciente para recordar cómo las

grandes medidas estrella de la reforma local, por una parte, la reducción del número de

concejales, y la reducción de las retribuciones de los electos locales, se han quedado en

el tintero. La primera porque, ante las resistencias surgidas desde el propio ámbito local,

así como las críticas ante la pérdida de representatividad de los gobiernos locales, han

forzado su desaparición; la segunda, porque su efectividad práctica es relativamente

ínfima, desde el Ministerio se publicita esta medida señalando que, a partir de la entrada

en vigor de la norma, al menos un 80% de los ediles no percibirán retribuciones con

cargo al erario público, pero para anudar a dicha información un efecto real tendríamos

que conocer el dato real de cuántos, en la actualidad, cuentan con actividad pública

remunerada.

No resulta sencillo abordar una reforma del ámbito local que proporcione respuesta y

satisfacción a todos los actores implicados, pues se detectan intereses contrapuestos que

difícilmente pueden converger en un único punto, provocando resistencias no sólo

dentro del ámbito político sino también ciudadano. Habrá que preguntarse si la misión

atribuida a los gobiernos locales consistente en la adecuación de su territorio, la

prestación de servicios de calidad y la participación en todos los asuntos que preocupen

a su comunidad, siempre en términos de igualdad, podrá ser conseguido por muchos de

ellos sin el concurso de entes intermedios locales de carácter necesario y de otras

entidades locales intermunicipales de carácter voluntario.

Habrá que estar a la redacción que finalmente vea la luz del ARSAL, y estar atentos a

los resultados de compleja aplicación práctica (Muñoz, 2013) del modelo que el mismo

contempla en la actualidad para ver si el tan criticado modelo finalmente no merecía

tantas objeciones y se trataba tan sólo del clásico inmovilismo que, lamentablemente, se

predica de nuestras AAPP. Será el inicio del nuevo período de sesiones en septiembre el

que determinará el futuro a corto plazo de nuestra administración local, sin perjuicio de

que sería conveniente una mayor reflexión con un horizonte temporal más permanente,

21

especialmente ante la eventual impugnación ante el Tribunal Constitucional de la norma

resultante de este proceso, pues no parece que vaya a producirse el deseado consenso en

torno a la reforma. Debemos recordar en relación con la efectiva implantación del

modelo diseñado, la cronología del mismo por cuanto coincidirá con los albores del

proceso electoral local, que será en mayo del año 2015, una razón más para agudizar las

tensiones que ya de por sí el anteproyecto ha generado entre los electos locales.

En todo caso, y ante la inevitable reforma, recordar con Darwin (1859) que el animal

que sobrevive es el que mejor se adapta al medio, así que las EELL tendrán que ajustar

su estructura y funcionamiento a los nuevos tiempos y a las demandas ciudadanas.

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