División de Planificación Regional - · PDF fileenfoques de la...

División de Planificación Regional - MIDEPLAN

PRESENTACIÓN


2

El Departamento de Planificación y Gestión del Territorio de la División de Planificación Regional es el responsable de elaborar metodologías y generar acciones de capacitación y asistencia técnica para la planificación y gestión del desarrollo territorial, lo que incluye instrumentos específicos como las Estrategias Regionales de Desarrollo, los Convenios Marco (en coordinación con SUBDERE) y los Planes de Desarrollo Comunal, con el propósito de contribuir al proceso de descentralización del país. El principio orientador de estas actividades es proporcionar apoyo técnico a las Secretarias Regionales Ministeriales de Planificación y Coordinación y, a través de ellas, a los Gobiernos Regionales y Municipalidades del país.

En el cumplimiento de estas tareas se ha considerado necesario avanzar en el diseño de un sistema que relacione dichos instrumentos técnicos a los procesos desarrollados por los diferentes actores y agentes involucrados en la gestión de las políticas públicas en los diferentes niveles subnacionales, con el objeto de facilitar el logro de sus objetivos y metas con mayor eficiencia y eficacia. Con tal finalidad, el Departamento se abocó a la tarea de elaborar una propuesta de diseño de sistema de planificación en el territorio que apoye la gestión descentralizada de los gobiernos regionales y locales, a partir de los nuevos enfoques de la planificación como soporte de una gestión orientada a objetivos y resultados, con capacidad prospectiva y de adaptación oportuna a los cambios.

Para estos fines este Ministerio organizó el Seminario “Planificación y Gestión del Territorio. Conceptos, sistemas, procesos”, realizado en octubre de 2004, con la participación de expertos de las instancias nacionales y regionales, públicas y privadas, relacionadas con un sistema de esta naturaleza, para dialogar sobre las actuales condiciones en que se desarrollan estas actividades.

Entre las conclusiones de este encuentro, además de validar la pertinencia del proyecto, se pudo establecer que, si bien los instrumentos para la formulación de estrategias y planes de desarrollo han significado un aporte para definir objetivos estratégicos, su implementación se ha dificultado por problemas de: comunicación y coordinación entre los agentes públicos y privados involucrados; vacíos en los sistemas de información y evaluación que sustentan las decisiones; y adecuación de la institucionalidad del sector público para mejorar su eficiencia en la ejecución

El presente documento presenta una propuesta de sistema de planificación en el territorio, en términos de sus componentes básicos técnicos y políticos, procesos y relaciones. Se ha definido sobre la base de un marco conceptual y de un diagnóstico de la realidad del país en esta materia contenidos en los respectivos anexos. Su elaboración estuvo a cargo de la Ingeniero Comercial Olga Mercado Villar, profesional de este Departamento.

Álvaro Marifil Hernández

Jefe División de Planificación Regional


3

ÍNDICE Introducción 5

1. Características del Sistema Nacional de Planificación en el Territorio 7

2. Los componentes técnicos del proceso de planificación 9

2.1 Instrumentos de evaluación y programación 10

2.2 Sistema de información 11

2.3 Etapas, información e instrumentos 12

3. Componentes políticos del proceso de planificación 13

3.1 Toma de decisiones 13

3.2 Las funciones de planificación en la institucionalidad del Estado 15

3.3 Conformación de redes para la ejecución 18

4. Consideraciones finales 20

ANEXO 1: Conceptos 21 Marco teórico 22

1. Componentes del proceso técnico de planificación: conceptos y procesos 23

1.1 Planificación 23

1.2 Conceptos relacionados 24

1.2.1 Sistema 25

1.2.2 Estrategia 25

1.2.3 Planificación estratégica 26

1.2.4 Evaluación 27

2. Componentes políticos del proceso de planificación: conceptos y procesos 29

2.1 Administración 31

2.2 Actores y agentes del proceso: el gobierno 32

2.3 Los actores no gubernamentales 37

3 Componente “Territorio” del sistema 42

3.1 Territorio 42

3.2 Región 42

3.3 Desarrollo territorial 43

3.4 Desarrollo regional 44


4

ANEXO 2: Situación actual de la gestión pública planificada 45

1. Criterios que sustentan la institucionalidad 46

1.1 Descripción de la estructura institucional 47

2. La planificación en la estructura institucional 53

3. Conclusiones 60

Bibliografía 63


5

INTRODUCCIÓN La descentralización del país ha constituido una de las tareas prioritarias de los gobiernos de la Concertación, como parte del proceso de profundización de la democracia y de la modernización de la institucionalidad del estado. En este marco, el mayor grado de autonomía efectiva de los gobiernos subnacionales, además del traspaso de competencias y recursos desde el nivel central, demanda habilitar a esas instancias de sistemas de apoyo que permitan una gestión más eficiente y efectiva en el logro de sus objetivos. Con tal finalidad, los diferentes procesos componentes de la gestión requieren considerar los recursos técnicos que faciliten el diseño de propuestas factibles de estrategias, programas y proyectos, y que, a la vez que se enmarcan en las políticas nacionales, respondan a los objetivos y realidades de sus respectivas comunidades. Se trata de disponer del apoyo de los equipos que desarrollen las funciones de planificación para apoyar la toma de decisiones de la autoridad y actores involucrados en la implementación de sus objetivos.

La planificación en una institucionalidad moderna, descentralizada y democrática debe facilitar la definición del modelo de Estado y de desarrollo que deseamos lograr. El desarrollo ha de ser entendido como procesos sistémicos adaptativos. En su dinámica la innovación tiene un rol relevante para configurar la realidad económica y social. El Estado del siglo XXI cambia el énfasis de su función: de agente monopólico en la dirección de los procesos económicos al de facilitador. Planificar es movilizar. La modernización del Estado necesita instrumentos técnicos para diseñar e implementar cambios institucionales y las propuestas del país que queremos: cómo ocupar su territorio, potenciar sus riquezas y lograr mayor calidad de vida, integración y protección social. La planificación, proceso inherente a la gestión debe: • enfocarse con visión sistémica, • hacer posible la gestión intersectorial y territorial de las políticas públicas, • facilitar la coordinación de los diferentes sectores y niveles territoriales de la administración y gobierno del Estado, • posibilitar la convergencia de los actores sociales que intervienen en la

implementación de las políticas y estrategias de desarrollo. Para ello es necesario que: • las instituciones sectoriales y territoriales cuenten con equipos técnicos de planificación, con las instancias de coordinación intersectorial y con las de negociación entre actores públicos, privados y sociedad civil.


6

El sistema de planificación debe aportar la visión estratégica y de largo plazo para orientar el desarrollo y apoyar los proceso de descentralización y regionalización del país. La planificación del siglo XXI es estratégica: • una mirada de mediano y largo plazo sobre factores claves para el proceso de

desarrollo; • hace factible la intervención en dichos factores para el logro de los objetivos y

metas planteadas. Planificación estratégica facilita descentralización y regionalización: • actores regionales y locales al compartir una estrategia pueden complementar

acciones, mejorar su gestión y tener claridad sobre los efectos de sus decisiones en el conjunto, asegurando el logro de objetivos nacionales.

• ello requiere definir dónde y qué decisiones se radican en cada nivel de la institucionalidad del Estado, en función de sus capacidades para ejercerlas.

En el proceso de descentralización: • los cambios tecnológicos de los sistemas de información y comunicación inciden

en la delimitación de espacios territoriales y sus escalas, al posibilitar la centralización de funciones de servicios y su localización en cualquier lugar del territorio;

• la contabilidad de los recursos públicos asignados a los diferentes niveles debe considerar, además de aquellos de carácter territorial, a las trasferencias directas a personas y organizaciones privadas vía subsidios y fondos especiales del nivel nacional, como programas habitacionales, de fomento productivo, financiamiento de universidades, entre otros.

La participación de los actores sociales, elemento clave en la profundización de la democracia, es determinante en el proceso de planificación para el logro de los objetivos porque: legitima la acción pública, asegura la pertinencia de sus políticas y la trasparencia de su gestión y, a partir de eso, fortalece la gobernabilidad. Para ello se necesitan canales que posibiliten los diferentes niveles o grados de participación: informativa, un requisito básico más que una forma de participar; consultiva, que implica la posibilidad de expresar opinión; en la toma de decisiones sobre la gestión pública; y además, en el control social. La falta de canales claros facilita que actores privados y políticos, grupos de poder, incidan en las políticas públicas y en la legislación, por medios informales.


7

1. Características del Sistema Nacional de Planificación en el Territorio Un sistema de gestión planificada estaría integrado por una estructura organizacional que considere las funciones técnicas de planificación, las instancias de toma de decisiones y de coordinación, la unidades de implementación, ejecución y distribución, presentes en los diferentes niveles de la administración y gobierno del país en el territorio. El esquema de relaciones entre estas funciones, sus aportes y resultados se muestra en el siguiente diagrama:

DIAGRAMA FUNCIONAL


8


9

2. Los componentes técnicos del proceso de Planificación El proceso de planificación en su fase técnica considera un conjunto de funciones destinadas a diseñar las opciones más eficientes y eficaces para apoyar las decisiones de los actores políticos involucrados sobre las políticas, estrategias, objetivos y metas, proyectos y programas que definen la intervención sobre la realidad. Además, contribuye a orientar el proceso de implementación y ejecución evaluando previamente el diseño de las actividades específicas a ejecutar, monitoreando su desarrollo y calificando la eficiencia de la gestión en sus resultados de cumplimiento de metas e impacto en la realidad. Estas funciones técnicas consideran:

1. Elaboración de los diagnósticos, base de la formulación de objetivos y metas y

de la evaluación de impacto 2. Diseño de opciones de planes, programas, proyectos

3. Evaluación: ex – ante, monitoreo o seguimiento y resultados: cumplimiento de metas, participación de los agentes responsables y uso de recursos, además del impacto

Diagnóstico contiene:

1) Descripción de la realidad: sobre la base de un modelo teórico que permite seleccionar los parámetros y variables más relevantes. Ellos son indicadores sobre la situación actual, sus tendencias, en términos de características, dimensiones, recursos e instrumentos existentes (cantidades y disponibilidad).

2) Factores que inciden en las características: hipótesis explicativa de la situación y sus tendencias.

3) Prognosis: evolución de la realidad y su proyección, de acuerdo a las tendencias observadas (sin intervención).

4) Evaluación de la realidad: diagnóstico propiamente tal. Confronta la realidad con un juicio normativo o estándar, que se basa en un prototipo o modelo normativo. Esta evaluación no sólo señala anormalidades o desviaciones respecto del modelo, sino también hacia dónde debería evolucionar la realidad para aproximarse al modelo. Las desviaciones de la realidad en relación al modelo constituyen problemas, por lo que al precisarlos en la evaluación se pueden formular las terapias recomendables para superarlos.

La distancia o brecha entre realidad actual y proyectada con el modelo, permite formular objetivos: superación de problemas para acercar la realidad al modelo. Al precisar cuantitativamente los objetivos y expresarlos en relación con el tiempo en que se desean alcanzar, se transforman en metas. El diseño de planes, programas corresponde:


10

1. Determinar los objetivos posibles de alcanzar, de acuerdo con conclusiones del diagnóstico.

2. Asignar los medios o recursos disponibles para el logro de los objetivos determinados.

3. Identificar las diferentes opciones para la acción en un período determinado: programas alternativos: diferentes conjuntos de objetivos, coherentes y factibles, con los respectivos medios para su logro en plazos determinados.

La identificación de objetivos para las diferentes opciones requiere que en cada alternativa se examinen las relaciones entre sus objetivos, desde los siguientes puntos de vista:

1) Relación de competitividad: dos o más objetivos que requieren usar los mismos medios, y éstos no alcanzan para el logro pleno de todos. Se debe sacrificar total o parcialmente alguno(s).

2) Relación de complementariedad: el logro de uno de ellos es condición para el logro de otro.

3) Relación de antagonismo: cuando dos objetivos se anulan. Son mutuamente excluyentes.

2.1 Instrumentos de evaluación y programación: se pueden clasificar en institucionales, metodológicos y sistemas de información. Los primeros se refieren al conjunto de agentes, infraestructura y recursos requeridos para realizar los diferentes tipos de evaluación. Los metodológicos incluyen la definición de indicadores, modelos de análisis, sistemas de recopilación y procesamiento de información. La información está integrada por bases de datos cuantitativos y cualitativos de la realidad en la cual se interviene, organizados según los diferentes niveles territoriales de gobierno y administración, por sectores de actividad y por poblaciones objetivo.

Las unidades especializadas en la evaluación suelen ser parte de los organismos técnicos de planificación “Oficinas de Planificación” que además incluyen la elaboración de diagnósticos, diseño opciones factibles de políticas, estrategias, programas, proyectos y de los sistemas de información que posibilitan estas funciones. Estas unidades forman parte de la estructura institucional de gobierno y administración con la finalidad de apoyar la toma de decisiones de la autoridad y niveles directivos y ejecutivos en la programación de su gestión en los diferentes sectores o ámbitos y a los distintos niveles territoriales en los cuales se interviene.

La forma en que se insertan estas unidades puede facilitar una gestión de carácter centralizado-sectorial o una que apoye una administración descentralizada con un enfoque más integral de los diferentes aspectos involucrados en la intervención, que considere la diversidad de situaciones presentes en el territorio nacional. Esta última alternativa implica que los organismos técnicos de planificación deberían existir en todos esos niveles de gobierno y administración, mediante una red que genera, procesa y analiza información para alimentar la toma de decisiones en cada uno de ellos.


11

2.2 Sistema de información: El contenido de la información proviene de diferentes fuentes institucionales y considera básicamente:

• estadísticas demográficas y socioeconómicas de la población, captadas mediante registros sistemáticos, censos y encuestas;

• datos sobre infraestructura social, que se originan en el nivel local sobre la base de catastros y el control de la ejecución de proyectos de inversión en obras de este tipo;

• estadísticas sobre actividades, procesos y producción de las instituciones sociales responsables de implementar y ejecutar los programas sociales, que se sistematizan por intermedio de registros institucionales;

• antecedentes sobre acceso de la población a los diferentes programas sociales, captados a través de censos, encuestas, entrevistas;

• estudios sobre calidad de los bienes y servicios producidos por los programas sociales, que se basan en la aplicación de diversos instrumentos: entrevistas de terreno, focus group, encuestas a beneficiarios, entre otros.

Los procesos técnicos de recopilación, procesamiento, validación y distribución de la información son de responsabilidad de instituciones públicas especializadas, que deben responder a las necesidades de los usuarios, por lo cual éstos deben participar en el diseño y control del sistema.


12

2.3 Etapas, información e instrumentos: las etapas más relevantes del proceso técnico de planificación, la información que respalda las propuestas, los instrumentos por medio de los cuales se desarrollan y los productos correspondientes, según los diferentes niveles territoriales se detallan a continuación


13

3. Componentes políticos del proceso de planificación

Ellos se refieren a las etapas de toma de decisiones, sus actores y la forma en que se estructuran las relaciones entre estos últimos, además de la implementación y ejecución y los agentes a cargo de estas tareas.

3.1 Toma de decisiones: la propuesta se fundamente en un esquema de descentralización del gobierno y la administración, con un esquema flexible de organización de las funciones que implica una estructura institucional que se pueda adecuar a las realidades locales donde se desarrollan las actividades programadas, con actores que toman decisiones con un alto grado de autonomía.

Las relaciones entre los diferentes niveles territoriales se basan en una constante interacción para consensuar las estrategias de desarrollo y las políticas que orientan la actividad del estado, lo que preserva la unidad nacional, sin menoscabo de las definiciones estratégicas propias de los niveles subnacionales, para el logro de los objetivos de desarrollo, de acuerdo con las particulares condiciones socioculturales y económicas de esas unidades.

Las funciones del nivel central, en este esquema, se refieren fundamentalmente a las de promover la integración social y territorial, que se traduce en igualdad de oportunidades, redistribución del ingreso y recursos, garantizar el ejercicio de su ciudadanía y un mínimo de calidad de vida a todos los habitantes del país. Además de incentivar el desarrollo de las potencialidades de las diferentes localidades, de acuerdo a sus características socioculturales y disponibilidad de recursos.

Los actores que participan en este proceso son las autoridades de gobierno y administración, el poder legislativo, el sector privado y la sociedad civil. La estructura institucional del estado debe considerar para estos efectos las instancias de gobierno y administración, el poder legislativo, las instancias de participación del sector privado y sociedad civil donde se negocian los acuerdos sobre objetivos del desarrollo, criterios de políticas en relación con prioridades de objetivos y asignación de recursos, establecimiento de normas y sistemas de regulación y control, definición de formas de colaboración de los actores no estatales en la ejecución, evaluación y control de los programas, proyectos, actividades acordadas.

En relación con la participación del sector privado, éste ha logrado espacios a nivel nacional y subnacionales, de carácter informal, para incidir en las políticas públicas en aquellas medidas que se relacionan con sus intereses. La sociedad civil, por su parte, sólo cuenta con instancias a nivel comunal y provincial, CESO y CESPRO, que tienen un énfasis en informar y en canalizar el apoyo de la sociedad civil para determinados proyectos.

Es necesario fortalecer estas instancias para que además puedan manifestar las prioridades de la ciudadanía en relación con la asignación de los recursos públicos, en determinar criterios para establecer normas y regular actividades que las afectan


14

en su calidad de vida y potencial de desarrollo de actividades. Además es necesario establecer este tipo de instancia a nivel de las regiones. Por otra parte, la multiplicidad de agentes del sector público, los que gestionan una diversidad de programas con los recursos estatales, requieren coordinar estos programas y actividades con los compromisos de gobierno. Se trata de asegurar el logro de estos objetivos para lo cual es necesario identificar, de los programas existentes a aquellos que se vinculan a ellos y diseñar otros para su la implementación y ejecución.

La coordinación de los agentes en la implementación y ejecución de estos programas se realiza por medio de instancias ad-hoc consideradas en la estructura tales como los comités con representantes de las diferentes unidades ejecutivas y por otras de carácter temporal, en función de programas prioritarios de la agenda estratégica de gobierno.

El esquema de la estructura institucional que organiza estas funciones se presenta a continuación.


15

3.2 Las funciones de planificación en la institucionalidad del Estado: la integración de estas funciones en la gestión pública, por tipo de institución y según los diferentes niveles territoriales, se presentan a continuación:


16


17


18

3.3 Conformación de redes para la ejecución: para hacer efectiva la implementación y ejecución de políticas, programas y proyectos que suelen involucrar a diferentes agentes, públicos y privados, es conveniente considerar la posibilidad de establecer vínculos ad-hoc entre las diferentes unidades de la administración pública y de éstas con el sector privado y sociedad civil, sobre la base de los diferentes objetivos y programas prioritarios de la agenda estratégica de gobierno.

Ello implica que las diferentes instituciones del sector público relacionadas con objetivos y metas estratégicas y los respectivos programas prioritarios, se asocien en función de la necesaria complementariedad entre sus programas y actividades propias con dicha agenda estratégica. Esta asociación tiene como finalidad asegurar el logro de los objetivos y metas estratégicas, mediante una eficiente y eficaz ejecución de los programas y actividades prioritarios relacionados con ellas. Para asegurar esta finalidad se requiere una instancia que supervise al conjunto asociado, facilitando la ejecución de acuerdo con la programación establecida, solucionando los problemas que podrían alterar el logro de los resultados programados. La función de supervisar esta asociación puede radicar en una instancia externa, de mayor jerarquía que los asociados, o bien puede considerarse una fórmula “colegiada”, dependiendo de la complejidad de los programas involucrados y de la capacidad técnica y disponibilidad de recursos de las instituciones asociadas.

Estas asociaciones pueden integrar para la ejecución de los programas a agentes del sector privado y sociedad civil, bajo la modalidad de contratos.

ESQUEMAS DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL


19

Las instituciones que se asocian pueden tener además objetivos, metas, programas, y proyectos propios, no involucrados en la esta agenda, que también deben ejecutar. Será necesario, en consecuencia, que en la programación de sus actividades se diferencien los programas prioritarios de los propios no relacionados a la agenda estratégica de gobierno.

Esta modalidad de gestión que se propone establecer los vínculos entre objetivos y metas de una agenda estratégica de gobierno con la gestión de las instituciones del sector público cuya programación se establece normalmente en relación con sus funciones regulares, requiere, además de coordinación por medio de asociaciones ad-hoc para alinear programas y recursos vinculados a programas prioritarios, del apoyo de un sistema de evaluación que en la etapa ex - ante garantice la adecuada programación detallada de la asignación de recursos y ejecución de los programas involucrados y de una evaluación de resultados o impacto, que valore los cambios efectivos en la realidad inducidos por este conjunto de programas, en relación con los objetivos estratégicos.


20

4. Consideraciones finales.

En suma, los cambios que implica la presente propuesta de diseño de un Sistema Nacional de Planificación en el Territorio en la actual institucionalidad del país, se pueden sintetizar en los párrafos siguientes: 1) Profundizar la descentralización para facilitar una gestión más adecuada a la

heterogeneidad social y territorial de la realidad, ampliando espacios de participación de los actores involucrados y mejorando las posibilidades de incorporar recursos locales en la implementación de la agenda programática. Ello sin menoscabo de las funciones integradoras del gobierno central que se relacionan con la equidad social y territorial, las de implementación de políticas y estrategias de desarrollo sustentable y aquellas que procuran una adecuada inserción internacional del país.

2) Modernizar la gestión pública fortaleciendo los equipos y sistemas técnicos de apoyo a la toma de decisiones en todas las instituciones que integran la estructura de gobierno y administración, y la coordinación de los agentes públicos y privados para la gestión de las políticas públicas. Para ello es importante contar con instancias técnicas de asesoría a las autoridades en la formulación de propuestas y en la supervisión de los sistemas de información y evaluación desde una perspectiva global de políticas y estrategias de desarrollo, en todos los niveles territoriales, y unidades técnicas de planificación en las instituciones de administración de implementación y ejecución de los programas.

3) Modernizar la estructura institucional de gobierno y administración para posibilitar la gestión desde un enfoque integrador de las diferentes áreas de la realidad, por sobre la especialización sectorial. Ello implica reorganizar la división de tareas y establecer modalidades de conformación de redes entre diferentes entidades que se vinculan temporalmente en función del logro de objetivos y metas de la agenda estratégica de gobierno.

4) Sistematizar la información que demandan los procesos de planificación, complementando los sistemas actualmente en desarrollo como el SNIT, para generar un conjunto de indicadores técnicamente validados por instancias integradas por especialistas y usuarios. Este tipo de sistemas, además de canalizar la información que generan las diferentes agencias gubernamentales y otros centros privados, debe estar abierto al uso de los agentes y actores del sector público, privado y sociedad civil.

5) Conformar un sistema de evaluación de las políticas públicas que considere desde los diagnósticos de la realidad, la evaluación ex-ante de programas y proyectos, el seguimiento de la ejecución y la evaluación ex-post de los resultados e impacto de las políticas.

6) Promover la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre criterios y prioridades de objetivos y proyectos, especialmente para la asignación de los recurso públicos en aquellos que inciden en su calidad de vida y potencian el desarrollo de sus actividades. Para estos efectos es importante fortalecer las instancias actualmente existentes en las comunas y provincias, establecerlos a nivel de región y apoyar el desarrollo de las organizaciones representativas de la sociedad civil.


21

ANEXO 1

CONCEPTOS


22

MARCO TEÓRICO El presente capítulo se propone presentar el conjunto de conceptos que fundamentan la propuesta de sistema nacional de planificación en el territorio, los componentes y procesos que conforman dicho sistema y su expresión territorial. El enfoque que inspira este desarrollo conceptual enfatiza la íntima relación entre la planificación y la gestión de la administración del estado destinada a intervenir la realidad para el logro de objetivos de bien público, consensuados a través de los diferentes medios de expresión de la voluntad ciudadana. Ello implica una concepción sistémica integradora de los componentes técnicos y políticos del proceso de planificación y su inserción en la institucionalidad del estado para concretar su gestión en pos del cumplimiento de los objetivos socialmente sancionados. La planificación, como parte integrante de la gestión , culmina en acciones que se concretan en una coyuntura tiempo-espacio, lo que significa que debe establecer las secuencias de actividades para el logro de un objetivo o meta, con las respectivas asignaciones de responsabilidades y recursos, programadas en el período determinado para cumplir la meta y localizadas territorialmente donde se ejecutaran. La variable tiempo plantea al diseño de la propuesta de acción la necesidad de considerar aspectos relativos a la secuencia y duración de los procesos a ejecutar para el logro de objetivos y metas, los requerimientos y disponibilidad de recursos en las diferentes etapas de la ejecución y la evolución previsible de los fenómenos que se desean modificar en función de las actuales dinámicas sociales y su proyección a horizontes de mediano y largo plazo, acordes con las perspectivas socialmente aceptadas. La variable espacial, a su vez, implica tener presente en el diseño las diferencias en la disponibilidad de los recursos geográficos, demográficos, culturales e institucionales que caracterizan las distintas unidades locales que integran el territorio de una nación y que condicionan las modalidades de la ejecución así como sus logros en términos cualitativos y cuantitativos. En esta perspectiva, interesa definir algunos conceptos relativos a un sistema de planificación en el territorio y de su entorno político e institucional. Es así como se presentan los conceptos de planificación, de gestión o administración, de territorio y de sistema. En estas definiciones, consecuente con el enfoque sistémico, se relevan sus elementos y procesos que los integran y las interrelaciones entre ellos. Pero, además de los aspectos técnicos de la planificación se abordan los aspectos políticos que inciden en la culminación de la intervención en la realidad para el logro de los objetivos. Ello implica la individualización de los agentes y actores, de los sistemas de coordinación para la ejecución y, especialmente, los que posibilitan la toma de decisiones mediante la negociación sobre los aspectos básicos de la intervención.


23

1. Componentes del proceso técnico de planificación: conceptos y procesos Los conceptos centrales para el diseño de la propuesta de un sistema nacional de planificación en el territorio son: “planificación” y “territorio”. En torno a ellos existen diversas formulaciones que si bien en esencia no difieren, enfatizan diferentes aspectos en función del uso que se les pretende dar, por lo que en este documento se han seleccionado las definiciones que explicitan los procesos técnicos y políticos involucrados para apoyar la gestión del sector público. Se incluyen, además, otros conceptos relacionados con la planificación y el territorio y sus interrelaciones. Entre ellos: “sistema”, “estrategia”, “planificación estratégica”, “evaluación”, “administración”, “sociedad civil” y diagramas que describen los procesos. 1.1 PLANIFICACIÓN: proceso real, iterativo e imperfecto de exploración sistemática del futuro, y de dirección y coordinación de los diversos agentes y organizaciones económicas y sociales en pos de ciertos objetivos nacionales básicos.

Planificación supone:

1) Explicación de elementos centrales de la estrategia de desarrollo a seguir: imagen del futuro.

2) Caracterización del tipo o estilo de desarrollo. 3) Identificación de sujetos o actores sociales de esa estrategia, distinguiendo

los que se benefician y los que se verán afectados en sus intereses.

Planificación es un proceso complejo en el que interactúan factores políticos, institucionales, sociales, culturales y económicos. Planificación es un proceso:

1) Político: movilización de grupos sociales participación de grupos en decisiones

2) Científico-técnico:

exploración sistemática del futuro (por ej. utilizando metodologías prospectivas)

Los procesos de planificación aportan a la administración o gestión:

1) Diagnostico de la realidad (descripción, factores que inciden, tendencias, evaluación).

2) Propuestas de opciones de políticas, estrategias, programas y proyectos técnicamente factibles: objetivos y metas compatibles, complementarios, disponibilidad de recursos, identificación de agentes y beneficiarios e impactos sobre otras actividades o esferas de la realidad.

3) Evaluación de la gestión: ex – ante, de seguimiento de la ejecución y ex - post (de resultados e impacto).


24

La planificación es parte inherente de la administración o gestión. El estilo de gestión planificada disminuye la incertidumbre sobre el logro de sus objetivos y contribuye al mejoramiento constante de su productividad. La gestión planificada requiere:

1) Organización que considere las funciones técnicas de la planificación, las instancias de toma de decisiones y participación de actores y agentes internos y externos, las unidades de implementación y ejecución de actividades, las instancias de coordinación entre agentes e instituciones involucrados y la distribución de la producción.

2) Flujos de información que alimenten los procesos de elaboración de diagnósticos, diseño de propuestas, toma de decisiones, ejecución y evaluación.

Desde una perspectiva política, la gestión pública planificada puede adoptar una institucionalidad basada en uno de los siguientes modelos: centralizada, tecno-burocrática y descentralizada o democrática (representativa y participativa), definidos según el tipo de actores que predominan en la toma de decisiones y del grado de autonomía de los diferentes niveles subnacionales. 1.2. Conceptos relacionados: Se exponen a continuación algunos de los conceptos que definen componentes del proceso de planificación y de su entorno. En primer lugar se define el concepto de “sistema” que plantea la perspectiva y alcances desde los cuales se aborda el presente trabajo y luego los conceptos considerados centrales desde el punto de vista del enfoque en lo que dice relación con los aspectos técnicos del proceso de planificación: “estrategia”, “planificación estratégica” y “evaluación”. En relación con la “estrategia”, se consideran dos definiciones que destacan aspectos relevantes de su función y de su contenido, la primera con mayor énfasis en la relación de complementariedad entre lo técnico y lo político, mientras la segunda se centra en el la necesidad de aquilatar los aspectos positivos y negativos que favorecen y dificultan el logro de los objetivos. Estrechamente relacionado con el concepto de estrategia, está el de “planificación estratégica” que coloca en el eje del proceso de planificación la viabilidad del cumplimiento de los objetivos institucionales y que ha sido especialmente utilizado a nivel de organizaciones del sector privado e instituciones del sector público. Sin duda que un concepto que alude a un componente clave del proceso de planificación es el de “evaluación”, que forma parte del diagnóstico de la realidad para determinar la necesidad de intervención: los problemas para el logro de los objetivos, las deficiencias a superar, las limitaciones de recursos, entre otros. Pero


25

también constituye una herramienta que permite seleccionar los proyectos y programas a ejecutar, monitorear el avance en la ejecución y juzgar sus resultados.

1.2.1 SISTEMA: “conjunto de elementos interdependientes, interactuantes e interrelacionados que persiguen un objetivo determinado. Todo sistema está formado a su vez por conjuntos menores o subsistemas integrados al todo por una relación permanente de recibir insumos y entregar productos. De acuerdo a la relación que mantengan con su entorno, se pueden distinguir dos tipos de sistemas: 1) Abiertos 2) Cerrados

Sistema abierto: sistema que interactúa con su entorno, ya sea importando o exportando energía. Todas las organizaciones son sistemas abiertos.

Sistema cerrado: sistema que no mantiene ningún tipo de intercambio con su entorno” 1.

Para los fines del presente trabajo se intentará desarrollar una propuesta de sistema abierto de planificación en el territorio.

1.2.2. ESTRATEGIA: “persigue, por un lado, la coherencia necesaria entre la eficacia

económica y la eficacia política –consideradas a menudo en planos diferentes- y, por el otro, la conciliación entre el ejercicio de una táctica de acción supeditada dinámica e inevitablemente a las situaciones políticas de cada momento, con la importante tarea de formación de conciencia que debe realizarse a pesar de tales condiciones, ambas acciones pueden orientarse a la creación de “coyunturas de cambio”2.

“¿Puede una estrategia de desarrollo constituirse en instrumento eficaz para que el político y el técnico se complementen, comprendan y descubran los puntos débiles de las “estructuras” que obstaculizan el cambio y, por la acción coordinada de ambos, busquen la transformación de esas debilidades en “coyunturas de acción”? (....) las técnicas económicas y las técnicas de investigación política se estructuren en una nueva síntesis metodológica que, al mismo tiempo que amplíe su universo de acción, la haga más eficaz como método de gobierno?.”3

“La cuestión que se plantea esta búsqueda de complementación es la de la “viabilidad política” de la planificación.”4

1 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Santiago, Segunda Edición. 2 Fuente: Carlos Matus Romo. “Estrategia y Plan”, Textos del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social. Chile, 1972 3 Ibid 4 Ibid


26

ESTRATEGIA:

”Plan general de acción que relaciona las fortalezas y debilidades de la organización con las amenazas y oportunidades de su entorno y que tiene por finalidad garantizar el logro de los objetivos organizacionales a través de la eficiente utilización de los recursos.”5

“La estrategia debe subordinarse a los objetivos generales de la organización, ya que sólo es adecuada en la medida que contribuye a alcanzar estos fines. Su objetivo principal es encontrar la manera de alcanzar un equilibrio favorable de intercambio para la organización en sus múltiples relaciones con el entorno.”6

1.2.3. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA: la definición que entrega el Diccionario ya citado la caracteriza en los siguientes términos: “proceso continuo de evaluación sistemática de la organización en relación a su entorno, definiendo objetivos generales a largo plazo, identificando metas específicas cuantificables y desarrollando estrategias para alcanzar esos objetivos y metas, y asignando recursos para llevarlas a cabo. Su objetivo es alcanzar un equilibrio entre los recursos de la organización y los efectos positivos (oportunidades) o negativos (amenazas) de su entorno.”7

Y demás identifica los componentes y etapas del proceso: “Los elementos de la planificación estratégica son: Misión, visión, fortalezas, debilidades, oportunidades, amenazas, metas, estrategias y planes operativos” 8

“El proceso de planificación estratégica incluye las siguientes etapas:

1) Definición de la misión y visión de la organización: implica la definición de la razón de ser de la organización y de su estado futuro deseado.

2) Establecer los objetivos: los objetivos son el fundamento de cualquier programa de planificación, pues son los que trasladan la misión a términos concretos.

3) Recolección de información acerca de la organización y su entorno: se debe recolectar el máximo de información disponible acerca de la organización a analizar y del medio en que ella está inserta. La información debe incluir:

a) Recursos de la organización: las actividades de la organización están limitadas por los recursos y capacidades que ésta posee. Es por eso que debemos considerar el estudio de los siguientes recursos: tecnológicos, materiales, humanos y financieros.

b) Características del medio ambiente: al examinar el ambiente debemos identificar todos aquellos factores políticos, sociales,

5 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Op. cit. 6 Ibid. 7 Ibid 8 Ibid


27

legales y económicos que inciden en el funcionamiento de la empresa.

4) Análisis situacional de las organizaciones: muestra la situación actual de la organización en relación a los recursos disponibles y al medio ambiente que enfrenta. Esto incluye la determinación de las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas.

5) Identificación y evaluación de estrategias alternativas: basándose en el análisis situacional, se deben proponer diferentes alternativas de solución, según la situación en que se encuentre la organización. Posteriormente, cada estrategia debe ser evaluada cuidadosamente antes de tomar la decisión.

6) Selección de la estrategia: la decisión acerca de la estrategia a seguir debe considerar la situación actual de la organización, en relación a los recursos de que dispone y los objetivos que se persiguen.

7) Instrumentalización de la estrategia. La estrategia elegida debe ser traducida en programas, políticas, presupuestos y otros planes a corto y largo plazo necesarios para llevarlos a cabo. En esta etapa se incluye la comunicación de la estrategia a todos los niveles de la organización”9.

1.2.4 EVALUACIÓN: evaluar es confrontar un juicio de valor con un juicio de hecho. El primero puede ser una norma, un estándar, una situación deseable, un propósito expresado en objetivos y metas. El segundo corresponde a un fenómeno, proceso, producto o una coyuntura de la realidad.

Cuando se confronta la realidad con un modelo o patrón normativo10, se pueden identificar los cambios que ella debería experimentar para acercarse a dicho modelo. Si se comparan los resultados de la acción programada para alcanzar determinados propósitos, se podrá calificar el grado de éxito de dicha intervención.

En consecuencia, la evaluación constituye un elemento importante en la orientación de la actividad que se propone intervenir para modificar una situación. Como tal, forma parte del proceso de planificación y su desarrollo demanda instituciones, procesos, metodologías e insumos que permitan formular dichos juicios para apoyar la toma de decisiones sobre los cursos de acción a seguir en un determinado período. De allí la necesidad de sistematizar este proceso.

9 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. op. cit. 10 Modelo: proposición de medidas y mecanismos que corresponden a una intermediación entre fines últimos e intermedios, permitiendo identificar a estos últimos y proponiendo a la vez, a nivel abstracto, una solución a un problema de un área o sector determinado. Permite “tomar medidas”: proponer patrones abstractos de acción con los cuales se pueda medir la efectiva consecución de fines intermedios. Modelo: “medio que trata de expresar en forma de símbolos y números los parámetros importantes que definen una realidad”. “ conjunto de relaciones matemáticas que representan una abstracción basada en el funcionamiento real de la economía”.


28

La evaluación en el proceso de planificación: forma parte de las diferentes etapas en las cuales se diseña y concreta una intervención para introducir cambios en la realidad, en un determinado período, la cual se expresa en políticas, estrategias, programas con objetivos y metas cuantificables.11 Es así como:

en la etapa de diagnóstico de la situación inicial, la evaluación entrega

antecedentes sobre los aspectos de la realidad que deberían ser modificados para superar sus deficiencias, su probable evolución, los factores que inciden en ella y los recursos disponibles para introducir los cambios deseados. Ellos permiten definir políticas, estrategias, objetivos, metas y diseñar los programas y proyectos a ejecutar;

en la selección de programas y proyectos que concretarán la intervención, la evaluación ex-ante posibilita discriminar entre ellos según su factibilidad y eficiencia;

durante la etapa de implementación y ejecución de la intervención, el seguimiento o monitoreo del proceso, permite garantizar que los programas y proyectos en marcha se ajusten a los diseños previstos y corregir oportunamente lo programado para solucionar imprevistos;

al final de la intervención, la evaluación calificará la calidad de la gestión, los logros y los cambios reales inducidos en la realidad: resultados e impacto.

La evaluación que aporta el diagnóstico describe la situación inicial, al momento de decidir una intervención, proyectada, según sus tendencias históricas, al momento en que se desea lograr un objetivo o meta. Esta proyección se constituye en el punto de referencia para valorar si la intervención ha logrado provocar los cambios perseguidos en dicha realidad (evaluación de impacto), al término de las etapas programadas, ya que permite confrontar la situación con intervención vs. la situación proyectada sin intervención.

Por otra parte, definidas las políticas, estrategias, objetivos, metas, el sistema de evaluación debe proveer de una cartera de proyectos de inversión y de programas de los diferentes sectores y ámbitos involucrados en la intervención, calificados desde la perspectiva de su factibilidad, eficiencia y rentabilidad. Esta cartera constituye un conjunto de opciones para definir las actividades orientadas al logro de las metas.

Durante las etapas de implementación y ejecución es necesario controlar si el avance de actividades y uso de recursos corresponde a lo programado, con el fin de introducir oportunamente las correcciones a las desviaciones e imprevistos que pueden alterar resultados, costos y efectividad. Para ello es necesario contar con sistemas de seguimiento o monitoreo de dichos procesos lo que implica confrontar

11 “La evaluación es una actividad que tiene por objeto maximizar la eficacia de los programas en la obtención de sus fines y la eficiencia en la asignación de recursos para la consecución de los mismos”; “La eficacia es el grado en que se alcanzan los objetivos y metas del proyecto en la población beneficiaria, en un período determinado, independientemente de los costos que ello implique”; “La eficiencia puede definirse como la relación existente entre los productos y los costos de los insumos. Por lo tanto el resultado será siempre el costo de una unidad de producto final recibida por un beneficiario en cierta unidad de tiempo”. Ernesto Cohen, Rolando Franco “Evaluación de Proyectos sociales” Siglo XXI Editores, 1992.


29

resultados, tanto cuantitativos como cualitativos, al finalizar cada una de las etapas programadas en términos del cumplimiento de las tareas previstas, permitiendo realizar los ajustes necesarios para garantizar el logro de las metas.

Al finalizar el proceso de ejecución, el sistema de evaluación debe considerar los resultados de la intervención, confrontándolos con las metas para valorar el grado en que ellas se lograron, y calificar la gestión desde el punto de vista de su calidad, eficiencia y efectividad. La evaluación de la gestión, a la vez que califica la eficiencia y eficacia de los agentes responsables, permite un constante mejoramiento de sus instrumentos. Finalmente, se debe evaluar el impacto de la intervención, mediante la identificación de los cambios en las condiciones que la caracterizaron en el diagnóstico inicial: variación de los niveles de satisfacción de necesidades de la población meta, de las carencias o déficits en los diferentes servicios, y de otras variables consideradas relevantes, atribuibles a la intervención realizada.

2. Componentes políticos del proceso de planificación: conceptos y procesos

Los aspectos políticos, en su acepción amplia, se relacionan con la conducción de los asuntos del estado. Desde esta perspectiva corresponde definir en esta sección cómo el proceso de planificación apoya la toma de decisiones de los actores responsables del gobierno del país para definir objetivos, estrategias, políticas (establecer el orden de prioridad entre objetivos y los criterios para el uso de los recursos), metas, la asignación de tareas, distribución de beneficios. Se trata, además, de cómo se da dirección a la gestión pública para que sus agentes actúen en la implementación y ejecución de las actividades para el logro de los objetivos establecidos y cómo se moviliza a los actores del sector privado y sociedad civil para que actúen en consonancia. Para estos fines se requiere de la identificación de los diferentes actores (personas que toman parte activa en un suceso) y agentes (personas que ejecutan la acción) y de establecer las normas y organización institucional a través de las cuales se ordenan las relaciones entre ellos para concretar la toma de decisiones. Estos actores y agentes no sólo incluyen a autoridades y personal de gobierno y administración del sector público, sino también a representantes del sector privado y de la sociedad civil. Dependiendo de quiénes participen en la toma de decisiones, de sus atribuciones, recursos y en qué materias toman parte, será el grado de factibilidad política de las decisiones adoptadas lo que incidirá en una mayor o menor eficiencia y eficacia en el logro de los resultados. El reconocimiento de la participación de actores privados en la esfera de lo público surge ante la constatación de que los gobiernos no pueden atender y solucionar la totalidad de las progresivas necesidades de los ciudadanos. Ello los ha motivado a buscar la contribución de las instituciones y organizaciones privadas para la solución de los problemas. Sin embargo, el fundamento más importante para considerar la incorporación de estas instituciones a la gestión pública, surge del


30

reconocimiento que el origen de la autoridad del Estado reside en el mandato que le han conferido los miembros de la sociedad, por lo que éste, a su vez, debe reconocer y garantizarles su calidad de ciudadanos. Precisamente una vía de expresión de los deberes y derechos ciudadanos es la “participación” en la definición y solución de los problemas comunes que los afectan mediante organizaciones autónomas que conforman la “sociedad civil”. La multiplicidad y heterogeneidad de actores y agentes involucrados en el proceso destinado al logro de los objetivos y metas acordados para la gestión pública, demanda complejos procesos de negociación y coordinación entre ellos. En consecuencia, será necesario que la estructura institucional incluya las instancias en las cuales se negocian los acuerdos entre actores, así como las que proveen la información requerida para dicho proceso y se coordinan los agentes responsables de implementar y ejecutar los acuerdos. En consecuencia, los componentes políticos consideran la estructura institucional de gobierno y administración y los instrumentos a través de los cuales se canaliza la participación de actores del sector privado y sociedad civil en la toma de decisiones y se coordinan los agentes para concretarlas. Los conceptos relacionados con los temas enunciados y que se definirán a continuación son: “administración”, proceso que incluye las funciones técnicas de la planificación; “administración pública” o “administración del estado”, “sector privado” y “sociedad civil”. En relación con el concepto de administración es importante destacar que cada vez es más frecuente el uso del término “gestión” para referirse al conjunto de actividades12 involucradas en dicho proceso, por lo que también se ha incluido su definición. A partir de ellas se identificaran los diferentes estilos de gestión según el grado de desarrollo de los procesos técnicos de planificación y de las modalidades, ámbitos y alcances de la participación de actores y agentes públicos, privados y sociedad civil.

Por otra parte, estrechamente relacionados con el concepto de “sociedad civil” están los de “ciudadanía”, “participación ciudadana” y “empoderamiento ciudadano”. Este último sería el requisito de la participación ciudadana, y se refiere a la educación y el desarrollo político de los diferentes sectores de la población. Su objetivo sería desarrollar mayor capacidad de control de las decisiones que afectan la vida de la comunidad o el propio grupo. Con respecto al tema “participación”, es importante adelantar que para ser factible es necesario que la institucionalidad provea a los diferentes actores la información sobre la naturaleza de los problemas y desafíos que se deben enfrentar y de las opciones para su solución y, además, cuente con instancias donde el conjunto de actores pueda negociar y consensuar sobre las prioridades de objetivos y los criterios de asignación de recursos para definir las políticas públicas. El sector

12 Actividad: conjunto de operaciones o tareas propias de una entidad o persona. Fuente: Pequeño Larousse op. cit.


31

privado y la ciudadanía canalizan su opinión por medio de organizaciones que los representen según sus diferentes intereses.13 2.1 Administración: “proceso social orientado al logro de un fin determinado,

mediante la planificación, organización, dirección, coordinación y control de los recursos disponibles.” 14

“La administración es un proceso y, dentro de ella se pueden distinguir varias etapas distintas, cada una de las cuales responde a un fin específico con miras al logro de un objetivo final. A esta serie de actividades se le denomina proceso administrativo, el que incluye cinco etapas:

1) Planificación: actividad que responde a las preguntas ¿qué queremos lograr? Y ¿qué camino seguiremos (estrategia)?. Implica la fijación de objetivos, planes, metas, presupuestos, etc.

2) Organización: esta actividad responde a la pregunta ¿cómo lo vamos a hacer?. Incluye la división del trabajo, asignación de tareas y responsabilidades, etc.

3) Coordinación: actividad destinada a integrar y armonizar los recursos y actividades hacia el logro de los objetivos propuestos.

4) Dirección: actividad destinada a “ver que se hagan las cosas”. Implica motivar a los individuos, ejercer liderazgo y tomar decisiones.

5) Control: responde a la interrogante ¿cómo se ha realizado la actividad? ¿se han logrado los objetivos propuestos?. Conlleva la aplicación de estándares de control, indicadores de gestión e implementación de medidas correctivas.”15

“La administración está constituida por los siguientes elementos:

1) Fines u objetivos: estado deseado que motiva y da razón de ser a la administración.

2) Personas: encargadas de llevar a cabo todas las actividades que involucra la administración. Es inherente al carácter social de la administración.

3) Recursos: utilizados para cumplir con los fines propuestos. 4) Actividad16: a través de la cual las personas pretenden alcanzar los fines

establecidos, utilizando los recursos disponibles.”17

Gestión: “acción y efecto de administrar”18

13 Ver desarrollo conceptual en pág. 37 14 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Op. cit. 15 Ibid 16 “conjunto de operaciones o tareas propias de una entidad o persona.” Fuente: Pequeño Larousse op. cit. 17 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Op. cit. 18 Fuente: Pequeño Larousse op. cit.


32

2.2. Actores y agentes del proceso: el gobierno

Administración pública: “conjunto de los poderes encargados de la ejecución de las leyes.”19

“Actividad que el Estado realizan para atender

y satisfacer las necesidades públicas y dar cumplimiento a los fines públicos, a través del conjunto de organismos o instituciones que componen el poder ejecutivo”20.

Otro concepto utilizado para identificar al sector público y que destaca los instrumentos por medio de los cuales se realiza su actividad:

Administración del Estado: “institucionalidad pública considerada como instrumento mediante el cual los gobernantes de un Estado pueden cumplir sus objetivos y satisfacer las necesidades públicas.”21

Definición legal: la L.O.C. de Bases Generales de la Administración del Estado, en su Art. 1º, señala: “la Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las FFAA y las de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por Ley.” 22. La estructura de la administración del Estado se organiza sobre la base de definir funciones, atribuciones y competencias en torno a los diferentes ámbitos o campos de acción para cumplir con sus fines y a los diferentes niveles territoriales establecidos para el gobierno interior de la nación. La estructura institucional de la administración del Estado, según la forma en que se distribuye el poder en ella, puede ser de carácter centralizado o descentralizado y según su grado de flexibilidad, mecánica u orgánica flexible. La estructura administrativa centralizada, en la cual la toma de decisiones se concentra en un solo punto de la organización, suele ser mecánica. Ella se caracteriza por ser rígida, con una autoridad y jerarquía bien definida para facilitar la coordinación y las comunicaciones, con alto grado de especialización según funciones o áreas temáticas, con una normativa estable y formal.

19 Ibid. 20 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena, op. cit. 21 Ibid 22 Ibid


33

La estructura descentralizada, en las que el poder se dispersa en distintos puntos y niveles de la estructura, con alta participación de todos los niveles en la toma de decisiones, tiende a ser orgánica flexible, es decir que se adapta a las circunstancias, con baja especialización y formalidad en las normas y comunicaciones. La forma en que se estructura la organización de administración del estado se refiere a cómo se definen y distribuyen las competencias entre las diferentes unidades y niveles para el ejercicio de sus funciones.

Concepto de competencia: “el conjunto de funciones atribuidas a un ente o a un órgano por el ordenamiento jurídico, frente a otros entes u otros órganos, en atención a los intereses que su titular debe satisfacer, en un territorio definido”.23

Las dimensiones que están presentes en el concepto se pueden resumir en la siguiente forma:

Las funciones, es decir el tipo de materias en que puede actuar el ente u

órgano. Las atribuciones, representan aquello que le corresponde hacer para

cumplir con la o las funciones encomendadas. El territorio, o ámbito geográfico donde tiene jurisdicción la autoridad.

Estas dimensiones pueden ser operacionalizadas en un segundo nivel, hasta identificar las variables que componen cada una de ellas.24

Las competencias de los entes públicos se materializan en actividades de prestación de servicios, de buen gobierno o de policía, y las de fomento. Administración moderna, descentralizada y planificada: los desafíos cada vez más complejos que enfrenta la gestión pública -producto del impacto del constante avance tecnológico en las actividades productivas, en las áreas de la información y comunicación y las perspectivas que ello despierta en la población sobre sus posibilidades de mejoramiento de la calidad de vida- están induciendo cambios profundos en los esquemas de organización y procesos involucrados en la administración, así como redefiniendo roles, funciones y modalidades de interacción entre actores públicos, privados y sociedad civil. Esta situación genera una fuerte presión por lograr resultados, con recursos que no crecen proporcionalmente a las demandas, la que da un renovado impulso a la modernización de los procesos de gestión orientados a un sistema de administración

23 Fuente: SUBDERE, Estudio diagnóstico y propuestas de rediseño de las áreas competenciales en los niveles territoriales de la Administración del Estado en los ámbitos de fomento productivo, desarrollo social y provisión de infraestructura. Santiago, 2005 (www.subdere.gov.cl) 24 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. op. cit.


34

descentralizada, donde predominan las relaciones de cooperación por sobre las jerárquicas, flexible, altamente calificada. en la cual las instancias técnicas de planificación juegan un importante rol para factibilizar el cumplimiento de los objetivos de desarrollo. Dentro de este esquema ha surgido la idea de “gobierno matricial”. Éste “se posiciona en la perspectiva de un modelo de gobernanza social basado en redes, en la perspectiva intra y extra gubernamental” 25. Esta concepción se inscribe en un contexto social contemporáneo que ha evolucionado desde la sociedad industrial a la sociedad del conocimiento, desde la planificación tradicional, centrada en el diseño de propuestas, a una de apoyo a la gestión de gobierno y desde la burocracia a los sistemas de gestión.

“El gobierno matricial es un modelo de gestión gubernamental volcado a los resultados de desarrollo y se basa en la definición de gerenciamiento intensivo de puntos nodales entre programas (que forman parte de un proyecto de desarrollo) y organizaciones (o partes de ellas) necesarios en su implementación.” 26 El gobierno en red se define como “arreglos multi-organizacionales para resolver problemas que no pueden ser abordados, o abordado fácilmente, a través de una única organización”27 En su acepción relacional redes son “un conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica e interdependiente, que vincula una variedad de actores que comparten intereses comunes con relación a una política y que intercambian recursos para satisfacer a estos intereses compartidos, reconociendo que la cooperación es la mejor manera de obtener objetivos comunes” El funcionamiento de estos arreglos se basa en los principios de “confianza, coordinación, negociación, construcción de relaciones y equilibrio entre control y libertad” y “aunque guarde características de jerarquía (la subordinación de órganos y entidades dentro de la estructura de gobierno) y dependencia (de recursos, principalmente presupuestarios), el gobierno matricial está volcado a la integración entre áreas de gobierno u otras extragubernamentales para alcanzar resultados comunes” 28

Las redes constituyen una alternativa a las estructuras funcionales verticales de carácter jerárquico y están adecuadas para situaciones que demandan flexibilidad,

25 “......el concepto de gobernanza aplicado por PNUD en sus informes de Desarrollo Humano. Gobernanza política es definida como la concurrencia de instituciones políticas participativas, democráticas, legítimas, pluralistas y accesibles. Por su parte, gobernanza administrativa es definida como la gravitación de una administración pública eficiente, transparente, independiente y responsable.”. Fuente: Gustavo Rayo Urrutia. Descentralización y governanza local: El caso de Chile. Doc. Santiago, 2005 26Fuente: Gilmar de Melo Mendes, Humberto Falcäo Martins, Caio Marini, Paulo Emilio Carreiro. Gestâo pública para o desenvolvimiento. Modelos integrados: Estratégia de gobernó, estructuras voltadas para resultados e estabilidade fiscal. Ed. Gleide B. Guimarâes e Raquel Maria da Mota. 27 Ibid 28 Ibid


35

innovación y adaptación a los cambios. Se caracterizan por flexibilidad y dinamismo estructural, democracia y descentralización en la toma de decisiones y alto grado de autonomía de sus miembros. En suma, esta concepción: • Está orientada a los resultados: trata de alinear la arquitectura gubernamental

(organización y sus recursos asignados) con los resultados de los programas prioritarios.

• Es pragmática: vincula y optimiza las partes de la arquitectura gubernamental que contribuyen al logro de los resultados de los programas prioritarios, sin ignorar la dimensión de base, global y macro-estructural de los procesos de transformación de la gestión.

• Selectiva: focalizada en la cartera restringida de programas prioritarios con alto valor agregado a los objetivos de desarrollo, sin ignorar a los programas no prioritarios y otros resultados que les son demandados a las organizaciones gubernamentales.

• Contractual: incentiva la adhesión y el compromiso de las organizaciones (aisladas o en red) con los resultados visados en la agenda programática convenida, sin promover la pérdida de identidades sectoriales u organizaciones específicas.29

Este esquema organizacional trata de superar los problemas de la estructura funcional que fragmenta procesos de agregación de valor por áreas temáticas y que dificulta el tratamiento de problemas transversales y la focalización en resultados sistémicos, prevaleciendo una tendencia al conflicto jurisdiccional. A la vez considera las limitaciones de una estructura predominantemente programática, que por sí sola no asegura la coherencia entre resultados de los programas y los de los planes de desarrollo, ni la convergencia entre las acciones necesarias para la implementación de los programas y aquellas que operacionalizan agendas estratégicas de las organizaciones y que restan recursos para la ejecución. Por estas razones se intenta una nueva arquitectura que se sobreponga a la existente para integrar las múltiples dimensiones fragmentadas: estrategias de desarrollo, programas, organizaciones y recursos. Para ello es necesario considerar: • Revitalizar la planificación compatibilizándola con esta nueva dinámica de la

gestión. • Dar coherencia a la agenda estratégica estableciendo la relación entre los

resultados de los programas y los de los planes de desarrollo. • Alinear la arquitectura gubernamental con la agenda estratégica de gobierno,

estableciendo el nexo entre programas e instituciones implementadoras y ejecutoras, promoviendo la colocación efectiva de recursos (presupuestos, personas e información de la agenda).

• Establecer un sistema de evaluación de resultados de la gestión pública.

29 Ibid


36

En el gobierno matricial la planificación tiene un rol importante para poder dar coherencia a la agenda estratégica y los planes de desarrollo así como para asegurar la conexión entre éstos y organizaciones involucradas en la implementación y ejecución de lo planeado y la dotación de los recursos. Ello implica necesariamente cambios de enfoque en la planificación, tanto desde el punto de vista de sus procesos como de su integración dentro de la arquitectura de gobierno. Las principales diferencias entre la concepción tradicional y una “moderna” adecuada a el enfoque de gobierno matricial se sintetiza a continuación:


37

2.3. Los actores no gubernamentales:

1) Sector privado: “conjunto de las actividades económicas independientes del control estatal. Coincide con las actividades productivas realizadas por la empresa privada”30

2) Sociedad civil: “en un sentido amplio, serán todos los ciudadanos o

instituciones susceptibles de ser considerados como agentes autónomos frente al Estado. En un sentido más restringido puede entenderse como sociedad civil a las instituciones privadas sin fines de lucro que persiguen fines sociales y públicos. Su existencia se deberá a la relación y complemento que se produce entre el interés público de los entes privados y los asuntos públicos propiamente tales” 31.

En términos más restringidos la sociedad civil se define como:

“el conjunto de asociaciones privadas que, por motivos altruistas o de cooperación, se constituyen autónomamente o son convocadas y habilitadas por agentes públicos o por otras asociaciones privadas, para encarar problemas de bienestar”32.

También se identifica a estas asociaciones como:

“tercer sector” –llamado así para distinguirlo del Estado y del mercado, que serían el primer y segundo sector- que refiere al variado mundo de particulares que se ocupan de asuntos públicos. Está marcado por el deseo de ir más allá del interés particular, y por la cooperación organizada de personas y grupos en aras de un cierto interés público. En este tercer sector se ubica a las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), Fundaciones y Corporaciones. También a las variadas expresiones de la asociatividad civil y comunitaria, organizada en torno a objetivos de interés mutuo. A los anteriores se agrega, en un lugar diferente, a las universidades y otros centros académicos independientes”33.

En resumen, integran la sociedad civil: las Fundaciones y Corporaciones; las ONGs, que independiente de su configuración legal, “se caracterizan por movilizar recursos

30 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. op. cit. 31 Fuente: CONSEJO CIUDADANO. Informe Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Informe Final (Borrador para discusión). Santiago, noviembre de 2000 ................... ................Informe de la Comisión Marco Jurídico Normativo. Reunión Plenaria, Viernes 6 de octubre del 2000 32 Ibid 33 Ibid


38

hacia la solidaridad, con un objetivo asistencial o social en general; el Asociacionismo de variado cuño y el voluntariado social”34.

Las ONGs son organizaciones privadas no lucrativas y con fines públicos. Ellas han colaborado en la definición y ejecución de programas y políticas públicas hacia los sectores más pobres, a nivel nacional, regional y local.

“El segmento mayoritario de este recorte de la sociedad civil corresponde a la variada gama de la “asociatividad” comunitaria y popular, que alude a la organización voluntaria y no remunerada de individuos o grupos que establecen un vínculo explícito con el fin de conseguir un objetivo común. Supone una actividad compartida de personas para servir a un mismo fin, que no es el de los integrantes individuales, sino el del grupo o asociación”35. “Este tejido asociativo es considerado un vitalizador democrático en la medida en que constituye el cauce más comprometido de la participación social. Por otro lado, es la pertenencia a asociaciones la que fomenta la capacidad de intervención en el sistema político, de canalización de demandas e intereses, de control democrático del poder estatal, de participación social. Es por ello que se considera que existe una correlación entre grado de consolidación democrática y asociatividad”36. En relación con el voluntariado social o trabajo voluntario que forma parte de la sociedad civil “se trata de aquel trabajo no remunerado que supone la entrega desinteresada de tiempo, habilidades y capacidades37, que se ocupa de las necesidades de otras personas o de la sociedad y se desarrolla en un marco más o menos organizado como una opción libre”38. “El voluntariado se ubica dentro la polaridad entre los derechos sociales y los deberes ciudadanos. Su surgimiento y estructuración global tiene como marco general, la sociedad civil y los procesos de participación. Su objeto primario es la transformación social y su sentido, el desarrollo de nuevos valores sociales”39. “Se concreta en una diversidad de formas, en un continuo que va desde la acción voluntaria (ejercer un acto voluntario ocasional), pasando por el trabajo voluntario (desarrollar una acción permanente o sistemática), hasta lo que se ha llamado “voluntariado” (acción organizada en el marco de una organización, con una identidad propia, etc.). Se diferencia del asociativismo y la acción de los dirigentes sociales, que también es voluntaria, porque, si bien comparten la ausencia de interés económico

34 Ibid 35 Ibid 36 Ibid 37 Entre voluntariado y empleo existen relaciones complejas. No son relaciones de incompatibilidad, aunque no están exentas de riesgo. En este sentido, el voluntariado no es mano de obra barata, así como las organizaciones de la sociedad civil no son un parche para satisfacer necesidades cuya cobertura debe ser una responsabilidad pública estatal. 38 Ibid 39 Ibid


39

personal, el sentido de su acción no está en determinada organización social en sí misma, sino en la contribución solidaria a la satisfacción de necesidades de personas y grupos carenciados o, en algunos casos de la comunidad en su conjunto (bomberos o defensa civil). Al mismo tiempo, los/as voluntarios/as y las organizaciones de voluntariado no “representan” a aquellos beneficiados con su acción. Las organizaciones de voluntariado requieren la existencia de la infraestructura y los recursos de operación necesarios, a los que se agrega el aporte gratuito de voluntarios y voluntarias. Dichos recursos provienen tanto del Estado como de fuentes privadas”40.

El reconocimiento al significativo aporte al desarrollo que han realizado las organizaciones de la sociedad civil, especialmente en la perspectiva de un desarrollo económico ambientalmente sustentable y el fortalecimiento de la democracia, ha llevado a organismos económicos internacionales (Banco Mundial, BID, etc.), del sistema de Naciones Unidas y de cooperación internacional, a la adopción de un nuevo concepto, el “capital social”, referido a las características de las organizaciones.

Capital social: “Se trata del capital que existe y se desarrolla en las relaciones entre las personas y grupos (PNUD) y da cuenta de su capacidad para actuar en forma cooperativa, en redes, concertaciones y sinergias, logrando el desarrollo económico, político y social deseado”41.

En esta mirada existe la tendencia, sin embargo, a considerar a la sociedad civil más como un medio para los fines del desarrollo que en su rol político y de actor social. Para que pueda ejercer este rol político se requieren de canales de participación en las decisiones públicas, tanto sobre los asuntos generales del país como en el diseño de las políticas específicas. Simultáneamente se necesita promover la articulación de las diversas organizaciones de la sociedad civil, conformando redes de intereses para crear espacios de acuerdo y negociación entre los diferentes grupos que amplíen su representatividad y la calidad de su participación en el ámbito público. En consecuencia, estrechamente vinculados al concepto de sociedad civil están los de “ciudadanía” y “participación ciudadana”

Ciudadanía: calidad de ciudadano “que goza de ciertos derechos

políticos que le permiten tomar parte en el gobierno de un país”42 40 Ibid 41 Fuente: CONSEJO CIUDADANO. Informe Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Informe Final, op.cit. Ver también: PNUD. Informe de Desarrollo Humano en Chile 2000 “Más Sociedad para Gobernar el Futuro”. 42 Fuente: Pequeño Larousse ilustrado op. cit. Históricamente ha tenido diversas connotaciones. En lo fundamental, refiere al conjunto de derechos y obligaciones que dan la pertenencia a una comunidad política. Como lo expresa Elizabeth Jelin, “el concepto de ciudadanía hace referencia a una práctica conflictiva vinculada al poder, que refleja las luchas acerca de quiénes podrán decidir qué en el proceso de definir cuáles son los problemas comunes y cómo serán abordados. Tanto la ciudadanía como los derechos están siempre en proceso de construcción y cambio”. La ciudadanía, cuyo derecho básico es “el derecho a tener derechos”, es entonces más que un estatuto de derechos y responsabilidades. Constituye un conjunto de prácticas de participación civil, social y política en


40

El concepto de ciudadanía, en consecuencia, remite a una estructura de derechos y responsabilidades, al concepto de igualdad entre las personas, a la pertenencia a una colectividad y, por último al ciudadano como unidad componente de la democracia. En esta perspectiva la participación está en el centro de la ciudadanía.

Participación: “debe ser entendida como un derecho político contemplado en nuestra Constitución y en un nivel más operativo la podemos definir como las actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad participan en la selección de sus gobernantes y indirecta o directamente en la elaboración, ejecución seguimiento y evaluación de la políticas públicas”43.

definida como la “intervención de los particulares en actividades

públicas en tanto portadores de intereses sociales”.44

En este contexto lo “público” debe ser visualizado como el espacio de los intereses colectivos más que como “lo estatal”. La ciudadanía podrá tomar parte efectivamente en estos procesos cuando exista un espacio público que permita el diálogo y la capacidad de influir y decidir acerca de los temas de interés común. De acuerdo con el grado desarrollo de las funciones técnicas de la planificación para apoyar la toma decisiones de los diferentes actores que participan en este proceso, así como el grado de participación de los actores no estatales, se podrá definir el estilo de gestión de la administración del Estado.

que sujetos políticos instalan sus preocupaciones en la agenda pública. Las/os ciudadanas/os van construyendo así un repertorio de prácticas individuales y colectivas de afirmación, reconocimiento y ejercicio de esos derechos, en contextos macro y micro sociales particulares. Jelin, Elizabeth “La construcción de la ciudadanía: entre la solidaridad y la responsabilidad”, en Jelin, E. y E. Herschberg Construir la democracia: derechos humanos, ciudadanía y sociedad en América Latina, Editorial Nueva Sociedad, Venezuela, 1996. En: CONSEJO CIUDADANO. Informe Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Informe Final op. cit. 43 Andrea Sanhueza, Directora Ejecutiva de Corporación Participa: “Otras iniciativas que contemplan o inciden en la participación ciudadana”. En Seminario Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Panel: Experiencias y perspectivas de la participación ciudadana en Chile. Santiago, 7 y 8 de Julio del 2005 44 Fuente: Baño, Rodrigo “Participación ciudadana: elementos conceptuales”, en Correa, Enrique y Noé,

Marcela. Nociones de una ciudadanía que crece. FLACSO, Santiago, 1998.


41


42

3. Componente “Territorio” del sistema

La gestión se realiza en un espacio y tiempo determinado, coyuntura, que determinan su factibilidad en términos de la disponibilidad de recursos y las limitaciones que pueden surgir por las características geográficas del territorio donde se desarrollan las actividades, así como por las de su población –socioculturales, económicas- y las de su infraestructura. Este condicionamiento demanda que en todas las etapas de la gestión, tanto técnicas como políticas así como en la estructura institucional que adopta su organización, el territorio es un componente básico para concretar el logro de los objetivos que se ha propuesto. En consecuencia, un sistema de planificación debe considerar las variables espaciales en el diseño de las propuestas de acción, considerando tanto los diferentes niveles en que se ordena el territorio nacional desde el punto de vista de su administración, como las características peculiares que surgen de la heterogénea distribución de los recursos. Los conceptos que se desarrollan a continuación son: “territorio” y “región”, además de considerar el de “desarrollo territorial” en consideración a la relevancia que adquiere en este contexto. 3.1 Territorio: “extensión de tierra perteneciente a una nación, provincia, comarca,

etc.”; demarcación sujeta al mando de un gobernador”45 ............... “superficie de suelo dentro del cual es válido el poder y soberanía de

un gobierno. Se deben distinguir dos tipos de territorio: 1) Territorio natural: aquella parte de la superficie terrestre que pertenece a

un estado determinado. 2) Territorio jurídico: ficción del derecho internacional, según la cual son

parte integrante de un Estado, las Embajadas, el mar territorial, los buques de guerra en cualquier parte que se encuentren, los buques mercantes en aguas territoriales y en alta mar y la atmósfera que cubre la superficie terrestre.46

3.2 Región: “porción de territorio determinada por caracteres geográficos, étnicos,

lingüísticos y administrativos”47 ..........“unidad territorial que constituye la mayor organización del gobierno y administración interior del Estado. El gobierno interior de cada región reside en el intendente, quien será el representante natural e inmediato del

45 Fuente: Pequeño Larousse op.cit. 46 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Op. Cit. 47 Fuente: Pequeño Larousse op. cit.


43

Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado por éste y se mantendrá en sus funciones mientras cuente con su confianza. La administración superior de cada región del país, estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella. (LOC sobre Gobierno y Administración Regional)”48

Como puede apreciarse de las definiciones de territorio y región expuestas, ambos conceptos en forma genérica se refieren a una porción de tierra bajo el dominio de una nación o comunidad subnacional, delimitada jurídicamente, que la gobierna. Sin embargo, en el caso de Chile, la organización del territorio nacional para fines de gobierno y administración, se circunscribe el concepto de región a la mayor unidad subnacional en que se ha dividido el territorio para estos fines. Desde el la perspectiva de un sistema nacional de planificación, al establecer que se trata de un sistema “en el territorio” se está indicando que no sólo la cobertura del sistema es nacional, desde el punto de vista del alcance de las acciones que se desarrollaran, sino que los procesos técnicos y políticos involucrados se despliegan en todos los niveles en que se organiza el territorio de acuerdo a la institucionalidad de gobierno y administración.

3.3 Desarrollo territorial: “entendemos procesos de transformación productiva y organizativa en cuyo marco el conjunto de actores sociales presentes en un determinado territorio mancomunadamente aprovechan potencialidades endógenas. Ello cumple con la finalidad de aumentar la productividad y competitividad del tejido empresarial local, de tal manera que este proceso se traduzca en mejoras de la calidad de vida de la población. Esta es concebida en forma integral considerando tanto necesidades materiales y sociales como el postulado de un entorno natural libre de contaminación.”49

Esta definición destaca especialmente el rol de los diferentes actores y agentes sociales actuando con objetivos de mejoramiento de la calidad de vida de la población, con una perspectiva integral, sobre la base de las potencialidades del territorio, limitadas por la sustentabilidad ecológica. En esta forma se plantea un desafío a la estructura de gobierno y administración en cuanto a la forma en que se organiza para conducir este proceso, con esquemas en que lo integral prima por sobre lo sectorial en el diagnóstico y diseño de políticas, estrategias, programas de acción.

48 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena op. cit. 49 Fuente: Joaquín Göske. Desarrollo Territorial en Chile. El Proceso de Descentralización y las Oportunidades para Procesos de Asesoría Técnico-Política. Santiago de Chile, 16 de agosto de 2001. (doc. Borrador)


44

3.4 Desarrollo regional: “proceso localizado de cambio social sostenido, que tiene como finalidad última el progreso permanente de la región, de la comunidad regional como un todo y de cada persona en ella. Supone crecimiento económico, autonomía decisional de las regiones, capacidad para captar y reinvertir el excedente económico regional que permita dar sustentabilidad de largo plazo al propio crecimiento, un proceso de inclusión social que implique una mejoría sistemática en la distribución del ingreso y que facilite la participación de la población en el sistema decisional regional, una activa conciencia social ambiental que preserve la calidad de vida y racionalice la exploración de los recursos y un creciente equilibrio sectorial y territorial.”50 “El desarrollo regional tiene como propósito garantizar la diversidad dentro de la unidad nacional, reconociendo a cada colectividad territorial un espacio autónomo de realización, propio y diferenciado, permite estilos de desarrollo y medidas de orden económico y administrativo. (Sergio Boisier)”51

En este enfoque se destacan los resultados esperados del proceso de desarrollo en

relación con el mejoramiento de la calidad de vida y de la integración social, así como de algunos requisitos básicos para dar sustentabilidad al proceso.

Los dos conceptos, territorial y regional, son complementarios y comparten un enfoque del desarrollo.

50 Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Santiago op. cit. 51 Ibid


45

ANEXO 2

SITUACIÓN ACTUAL DE LA GESTIÓN PÚBLICA PLANIFICADA


46

1. Criterios que sustentan la institucionalidad

La estructura institucional del Estado corresponde a un régimen presidencial, cuya organización ha ido experimentando cambios a lo largo de la vida de la nación en la medida que se han ido modificando los criterios sobre su rol en la vida del país, la complejidad de sus funciones, la distribución de responsabilidades, su expresión territorial y su trama de relaciones entre los agentes públicos, privados y la ciudadanía. Estos procesos reflejan visiones sobre modelos de sociedad y esquemas interpretativos de las dinámicas socioculturales y económicas que impulsan los procesos del logro de mayor bienestar para la población del país.

En la segunda mitad del siglo pasado se introdujeron cambios significativos en relación con el modelo de sociedad y políticas de desarrollo que afectaron la concepción del rol del Estado y sus funciones específicas, la división territorial con fines de gobierno y administración y la participación del sector privado en las actividades en la producción de bienes y servicios públicos. Ellos han dado curso al paulatino surgimiento de nuevos niveles subnacionales, con progresivos grados de autonomía en la formulación e implementación de estrategias y políticas de desarrollo, que pueden garantizar mayor eficiencia y eficacia en el usos de los recursos, no sólo por su cercanía a los desafíos y potencialidades que enfrentan sino, además, por su capacidad de movilizar a la sociedad y sector privado en este esfuerzo.

Es así como desde el año 1975 se establecen dos importantes reformas a la organización de la estructura del Estado: la regionalización, que redefine las unidades territoriales del país para fines de gobierno y administración y la municipalización, que amplía las competencias al municipio y le traspasa nuevas funciones, entre las más importantes la prestación de los servicios de educación y salud, con nuevos esquemas de financiamiento. Ellas son parte de cambios más profundos en el modelo de desarrollo y en el rol protagónico del sector privado en su promoción.

Los criterios más importantes que orientaron esas reformas fueron:

• “Geopolítico: la organización del estado debía favorecer un control y ocupación

armónica de los espacios territoriales, promoviendo especialmente las regiones extremas.

• Político: la población debe organizarse en función de su pertenencia a un esquema político-corporativo específico –regiones y comunas- en reemplazo de la organización social y política tradicional.

• Económico: orientado a hacer operar el principio de subsidiaridad al interior del Estado –esto implicaba el fortalecimiento de las incipientes administraciones regionales y del Municipio tradicional- y facilitando el proceso de privatización de algunas funciones públicas tradicionales.”52

52 Fuente: SUBDERE. Estudio diagnóstico y propuestas de rediseño de las áreas competenciales en los niveles territoriales de la Administración del Estado......op.cit.


47

Subyace en este esquema la premisa de que el sector privado podía garantizar una gestión más eficiente de los recursos públicos. En los años ‘90 nuevas modificaciones: “han relativizado algunos de estos principios –como el geopolítico-, y se han incorporado otros en el marco de una política de avanzar en la descentralización de gobierno y administración del país:

• La participación de la ciudadanía en la elección de autoridades de gobierno municipal

y la creación de los Gobiernos Regionales en los que existe un Consejo Regional que representa la opinión de la comunidad en la toma de decisiones de esa institución.”53

Más recientemente, se han planteado:

• “La intangibilidad del Estado Unitario • El resguardo de la disciplina en las finanzas públicas” 54

La actual estructura institucional cuenta un conjunto de entidades de gobierno y administración con competencias específicas para el desarrollo de las funciones del poder ejecutivo, especializadas en áreas de actividad destinadas a resolver los diferentes problemas de interés público utilizando los recursos fiscales. Estas entidades están presentes en los diferentes niveles territoriales en que se divide el territorio nacional. Al respecto, la Constitución Política señala que: “El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”55. Las regiones, a su vez, se dividen en provincias y éstas en comunas. 1.1. Descripción de la estructura institucional La estructura institucional del poder ejecutivo, a nivel nacional, cuenta con 18 ministerios para el cumplimiento de sus funciones: de gobierno, Ministerio del Interior; de relación con los actores políticos y sociedad civil, Ministerio Secretaría General de la Presidencia y Ministerio Secretaría General de Gobierno; de apoyo al diseño de políticas, Ministerio de Planificación; de asignación de recursos, Ministerio de Hacienda; y los ministerios sectoriales para la ejecución de las políticas públicas., además de dos instituciones de rango ministerial: el Servicio Nacional de la Mujer y el Consejo de la Cultura y las Artes. Existe también en este nivel un conjunto de servicios intersectoriales para atender a poblaciones objetivo o actividades y servicios sectoriales que operan programas especiales.

53 Ibid 54 Ibid 55 Fuente: SUBDERE. Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades. Texto actualizado. Septiembre 2004.


48

El proceso de descentralización ha experimentado mayor avance a nivel de municipio que de región. En este último el Gobierno Regional (GORE) está integrado por el Intendente, en quien reside el gobierno interior de la región y es designado por el Presidente de la República, y por el Consejo Regional, elegido por las autoridades de gobierno municipal, mientras que en el municipio sus autoridades son elegidas directamente por la ciudadanía. En la región, la ley dispone que “la administración superior de cada región del país estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella. Para el ejercicio de sus funciones los gobiernos regionales gozarán de personalidad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y estarán investidos de las atribuciones que esta ley les confiere”56. Los GOREs deberán promover en sus territorios el desarrollo armónico y equitativo en lo económico, social y cultural, procurar eficiencia y eficacia en el uso de los recursos y prestación de servicios, así como la efectiva participación de la comunidad regional y en la preservación y mejoramiento del medio ambiente. Les corresponde elaborar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto, en el marco de la política nacional de desarrollo y el presupuesto de la Nación. Decidir sobre la inversión de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que le corresponden a la región y destinar a proyectos específicos los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional, que contemple anualmente la Ley de Presupuestos de la Nación. Además, deben asesorar a las municipalidades, especialmente en la formulación de sus planes y programas de desarrollo, cuando éstas lo soliciten, así como enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe y participar en acciones de cooperación internacional en la región, dentro de los marcos de los tratados y convenios establecidos por el país. En materia de ordenamiento territorial, deberán establecer las políticas y los objetivos para el desarrollo del sistema de asentamientos humanos de la región, con las desagregaciones territoriales correspondientes; participar, en coordinación con las autoridades nacionales y comunales competentes, en programas y proyectos de dotación y mantenimiento de obras de infraestructura y de equipamiento en la región; fomentar y velar por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente, adoptando las medidas adecuadas a la realidad de la región, con sujeción a las normas legales; fomentar y velar por el buen funcionamiento del transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo en la región, y coordinar con otros gobiernos regionales el transporte interregional, sin perjuicio de las facultades que correspondan a las municipalidades; fomentar y propender al desarrollo de áreas rurales y localidades aisladas en la región, procurando la acción multisectorial en la dotación de la infraestructura económica y social.

56 Fuente: SUBDERE. Ley Nº 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. Texto actualizado. Diciembre, 2004.


49

La administración central se ha desconcentrado regionalmente mediante las Secretarías Regionales Ministeriales - con excepción de los Ministerios del Interior, Secretaría General de la Presidencia, de Defensa Nacional y de Relaciones Exteriores - replicando la sectorialización de los ministerios y servicios nacionales de los cuales dependen. Les corresponde apoyar al Gobierno Regional en la ejecución de sus estrategias y planes de desarrollo, para lo cual integran el Gabinete Regional. Cada Secretaría Regional Ministerial está a cargo de un Secretario Regional Ministerial (SEREMI), quien, en su carácter de representante del ministerio respectivo en la región debe ceñirse a las instrucciones técnicas y administrativas que éste le imparte. Simultáneamente, le corresponde ser colaborador directo del Intendente, al cual está subordinado en todo lo relativo a la elaboración, ejecución y coordinación de las políticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y demás materias que sean de competencia del Gobierno Regional. Los servicios públicos nacionales se han desconcentrado en Direcciones Regionales o Provinciales, a cargo del respectivo Director Regional o Provincial, quien depende jerárquicamente del Director Nacional del Servicio. No obstante, en materia de ejecución de las políticas, planes y programas de desarrollo regional aprobados y financiados por el Gobierno Regional, están subordinados al Intendente a través del correspondiente SEREMI.

El Gabinete Regional, órgano auxiliar del Intendente, está integrado por los Gobernadores, los SEREMIs y el Director Regional del Servicio Nacional de la Mujer. El Intendente podrá integrar, además, en calidad de invitados, a jefes regionales de organismos de la Administración del Estado. En cada provincia existe una Gobernación, órgano territorialmente desconcentrado del Intendente, a cargo de un Gobernador nombrado por el Presidente de la República, que tiene a su cargo la administración superior de la respectiva provincia, en la esfera de atribuciones que corresponden al Intendente en su calidad.

Al Gobernador le corresponde supervisar los programas y proyectos de desarrollo que los servicios públicos ejecuten en la provincia; proponer al Intendente proyectos específicos de desarrollo de la provincia; asesorar a las municipalidades de su jurisdicción, especialmente en la elaboración y ejecución de programas y proyectos, cuando ellas lo soliciten; promover la participación del sector privado en las actividades de desarrollo de la provincia; coordinar el desarrollo provincial, especialmente de los programas de infraestructura económica y social básica; hacer presente al Intendente o a los respectivos SEREMIs, las necesidades de la provincia. El Gobernador preside el Consejo Económico y Social Provincial (CESPRO), órgano consultivo y de participación de la comunidad provincial socialmente organizada. El CESPRO está integrado, además del Gobernador, por miembros elegidos en representación de las organizaciones sociales de la provincia, así como por miembros que lo serán por derecho propio. Entre las primeras están representadas las entidades laborales, empresariales, culturales, asociaciones de profesionales, representantes de


50

fundaciones y corporaciones (dedicadas a actividades de producción, comercio o investigación científica y tecnológica o educativas). Por derecho propio integran el Consejo representantes de las Fuerzas Armadas y de Carabineros y los rector vicerrectores de las universidades o de institutos profesionales o centros de formación técnica que funcionen en la respectiva provincia57. El Gobernador podrá constituir un Comité Técnico Asesor con autoridades de los servicios públicos creados por ley que operen en la región. Con autorización del Intendente, el Gobernador podrá designar delegados con atribuciones específicas para una o más localidades, cuando presenten condiciones de aislamiento o cuando circunstancias calificadas lo hagan necesario, pudiendo poner término a la delegación en cualquier momento. En el nivel de comuna, la administración radica autónomamente en la municipalidad, pero su gestión está enmarcada en el marco jurídico que las regula y debe actuar coordinadamente en “unidad de acción y excluyendo cualquier duplicidad con otros órganos de aquella administración”58 En la carta fundamental se dispone que “las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna” 59. En la carta fundamental se dispone que “las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna”60. De acuerdo con la Ley Nº 18.695 que las rige, las municipalidades estarán constituidas por el Alcalde, que será su máxima autoridad, y por el Concejo, los cuales son elegidos por sufragio universal, en votación conjunta y cédula separada. El Alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad y le corresponde su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento. En esta condición debe presentar a la aprobación del Concejo la propuesta de Plan Comunal de Desarrollo, el Presupuesto Municipal, el Plan Regulador, las políticas de los servicios de salud primaria y educación y de los programas públicos del municipio, además de normas generales para su administración.

57 Fuente: SUBDERE. Ley Nº 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. op. cit. 58 Fuente: SUBDERE. Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades. op.cit. 59 Fuente: Ibid 60 Fuente: Ibid


51

El Concejo, de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, es el órgano encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local.

Cada municipalidad debe establecer en una ordenanza las modalidades de participación de la ciudadanía local, por medio de la integración en el Consejo Económico y Social Comunal de los representantes de las organizaciones comunitarias, de carácter territorial y funcional, y de actividades relevantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Para ello debe identificar las actividades relevantes que deberían tomar parte en las decisiones para definir las orientaciones que guían la administración comunal. Este Consejo, presidido por el Alcalde, es asesor de la municipalidad. Le corresponde pronunciarse respecto de la cuenta pública del Alcalde, sobre la cobertura y eficiencia de los servicios municipales de la comuna, los presupuestos de inversión, el Plan Comunal de Desarrollo y el Plan Regulador. En la ordenanza municipal de participación se deberán regular, además, las audiencias públicas por medio de las cuales el Alcalde y el Concejo conocerán acerca de las materias que estimen de interés comunal o las que les planteen no menos de cien ciudadanos de la comuna (o menos en las comunas de menos de 5.000 habitantes). Por último, la comunidad podrá ser consultada mediante plebiscito por el Alcalde, con acuerdo del Concejo o por iniciativa de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, sobre las materias de administración local relativas a inversiones de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación del Plan Comunal de Desarrollo, del Plan Regulador u otras de interés para la comunidad, siempre que sean propias de la esfera de competencia municipal. Los resultados del plebiscito serán vinculantes para la autoridad municipal, siempre que vote en él más del 50% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna. Otros entidades con las que cuentan las municipalidades para el cumplimiento de sus funciones son las corporaciones y fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro, que pueden ser constituidas por uno o más municipios, para promover y difundir el arte y la cultura y las asociaciones entre municipalidades, pertenezcan o no a una misma provincia o región, que podrán establecerse para facilitar la solución de problemas comunes o mejorar la eficiencia en el uso de los recursos disponibles.

Estas asociaciones podrán tener por objeto: atender servicios comunes, ejecutar obras de desarrollo local, realizar programas, fortalecer la gestión, coordinarse con instituciones nacionales o internacionales. El organigrama de la estructura institucional de gobierno y administración se presenta a continuación, destacando desde la perspectiva de la planificación de la gestión las entidades de apoyo técnico de la planificación, de implementación y de ejecución, además de las instancias relacionadas a la toma de decisiones.


52

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL ESTADO


53

2. La planificación en la estructura institucional En los años ‘60, por otra parte, los desafíos que se plantean al país en relación con dar un mayor impulso al proceso de desarrollo social y económico, demandan la necesidad de contar con una instancia técnica de alto nivel para asesorar a la Presidencia en el diseño de planes y políticas, lo que motiva la creación de la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN), en 1967 (Ley Nº 16.635), como un organismo de servicio público descentralizado con patrimonio propio y dependencia directa del Presidente de la República, relacionándose para efectos administrativos a través del Ministerio del Interior. Se faculta a su Director para crear Oficinas Regionales de Planificación, dependientes de ODEPLAN, en los lugares que él determine. En 1974 se cambia el nombre a estas oficinas (Decreto Ley Nº 573 del Ministerio del Interior, 1974) cuyo artículo 9º establece que “habrá una Secretaría Regional de Planificación y Coordinación, integrada al sistema nacional de planificación, la que servirá de organismo asesor y de secretaría técnica del Intendente Regional y del Consejo Regional de Desarrollo, con las facultades y deberes que señale la ley”.

En 1990 la Ley Nº 18.989 (19 de Julio)61 transforma a ODEPLAN en el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN), y el Decreto Nº 39 (M. de Planificación y Cooperación, 23 de Mayo, 1992) establece su estructura interna para el cumplimiento de sus funciones. A estas normas jurídicas se agregan nuevas funciones establecidas en la Ley Nº 19.949 (5 de Junio del 2004) que creó el Sistema de Protección Social “Chile Solidario” y en el Decreto Supremo Nº 132 (6 de Septiembre, 2002) que si bien no regula el funcionamiento institucional, asignó al Subsecretario de Planificación la responsabilidad por la Coordinación de Políticas y Programas Indígenas del Gobierno. La misión de MIDEPLAN la establece la Ley Nº 18.989 que le da origen, cuandoestablece que es el encargado de:

• Diseñar y aplicar políticas, planes y programas de desarrollo nacional yregional.

• Proponer las metas de inversión pública y evaluar los proyectos de inversiónfinanciados por el Estado.

• Armonizar y coordinar las diferentes iniciativas del sector público encaminadas a erradicar la pobreza.

• Orientar la cooperación internacional que el país reciba y otorgue. • Implementar y ejecutar las políticas y programas orientados hacia grupos

prioritarios: infancia, juventud, adulto mayor, discapacitados, mujeres e indígenas, a través de sus servicios relacionados

61 Modificada por la ley Nº 19.107, la ley Nº 19.284 y la ley Nº 19.999 (10 de febrero de 2005). Esta última cambió la denominación del Ministerio, suprimiendo la expresión: “y Cooperación”, al trasladar desde esa fecha a la Agencia de Cooperación Internacional al Ministerio de Relaciones Exteriores.


54

Objetivos Estratégicos:

1. Generar una cartera de iniciativas de inversión suficiente, en términos de los

recursos disponibles, en forma oportuna y recomendada técnica y económicamente, para las instituciones públicas decisorias de inversión, a fin de contribuir a mejorar la pertinencia y la rentabilidad de los fondos públicos de inversión, mediante la administración eficiente y el perfeccionamiento permanente del Sistema Nacional de Inversiones.

2. Poner a disposición de los gobiernos regionales y locales instrumentos técnicos

y realizar con ellos acciones que apoyen el proceso de planificación del desarrollo regional y local, para contribuir a mejorar la calidad y pertinencia de la planificación a nivel regional y local, mediante la facilitación de información y asistencia técnica, la realización de estudios sobre las potencialidades regionales y locales, y la capacitación de sus profesionales.

3. Realizar un seguimiento de la implementación y actualización de la política

social del Gobierno, para favorecer la igualdad de oportunidades entre los chilenos y en especial de los grupos prioritarios de la política social, a través del diseño, gestión, evaluación o coordinación de la política social implementada por el Gobierno.

4. Impulsar la integración a la Sociedad de las personas y familias, en situación de

indigencia, para contribuir a mejorar su calidad de vida, a través de la administración de sistemas y ejecución de programas y acciones orientadas a estos grupos.

5. Impulsar políticas, programas y acciones que contribuyan al reconocimiento y

desarrollo con identidad de los pueblos indígenas, por medio de la coordinación de ministerios y servicios públicos y la ejecución de programas integrales de desarrollo de comunidades indígenas.

Además de la institucionalidad técnica especializada de la planificación en la estructura de gobierno y administración del estado que se ha descrito, las diferentes entidades nacionales y subnacionales que integran el poder ejecutivo consideran en su organización unidades que realizan estas funciones para el área de competencia específica respectiva, ya sea en el diseño de políticas, programas, proyectos para las actividades de su competencia, así como en la generación y uso de información para la formulación de diagnósticos, en la evaluación y seguimiento de la gestión, la asignación de recursos, la coordinación intersectorial. Estas funciones presentes en los diferentes ministerios y servicios y en los distintos niveles territoriales se muestran a continuación:


55


56


57


58

Para el cumplimiento de estas funciones se han creado una serie de instrumentos técnicos que apoyan los procesos de formulación de políticas, planes, estrategias, de evaluación, coordinación, asignación de recursos y ejecución, en los diferentes niveles de gobierno y administración. Los instrumentos del nivel nacional, en general, encuadran y condicionan a los correspondientes a los niveles subnacionales, en la medida que establecen los criterios, objetivos y modalidades para todo el país y distribuyen los recursos nacionales. Esta característica se refleja especialmente en los sistemas de información y evaluación, en los procesos de asignación de recursos y en el alcance de los programas y proyectos sectoriales. Esta influencia, sin embargo, no se reproduce entre la región y el municipio, especialmente en área de las estrategias y planes de desarrollo, salvo en aquellos instrumentos que técnicamente deben ser sancionados por el GORE, en los que están condicionados por proyectos de infraestructura nacional o regional o que requieren del apoyo financiero de esos niveles para su concreción. A continuación se muestran los instrumentos disponibles por nivel de gobierno y administración y tipo de función.


59


60

3. Conclusiones

Considerando los criterios que han orientado el diseño de la institucionalidad por medio de la cual la autoridad lleva a cabo su gestión, los que procuran compatibilizar los conceptos de un “estado unitario” con “disciplina en el manejo de las finanzas públicas” y la “descentralización” que, además de traspaso de competencias y recursos a los niveles subnacionales, implica la participación de la ciudadanía en la elección de sus representantes y en las definiciones relevantes sobre el progreso de sus comunidades -potenciando los recursos locales y con un desarrollo que tiende a integrar social y territorialmente al país- la descripción de la actual estructura institucional del estado, incluyendo las funciones de planificación, permite plantear las siguientes observaciones:

1. Pese a los esfuerzos en avanzar en la descentralización, la estructura institucional del

Estado se caracteriza aún por su alto grado de centralismo, con predominio de lo funcional-sectorial en la gestión de las políticas públicas por sobre una visión integradora de los diferentes aspectos de la realidad socioeconómica y cultural de los problemas y que considere la heterogeneidad de sus manifestaciones en el territorio. Esta condición no facilita dar respuesta adecuada a las necesidades y expectativas de los habitantes de las diferentes localidades y tampoco moviliza los agentes y recursos para el logro de los objetivos nacionales, perdiendo eficiencia y efectividad en sus resultados.

2. Lo anterior se refleja en una estructura institucional

• Piramidal jerárquica, • Organizada en unidades sectoriales, con enfoque analítico de la realidad, • Débil presencia de funciones técnicas de planificación, • Énfasis en la administración basada en normas jurídicas

3. Los factores que han incidido en estas características y su mantención:

• La institucionalidad se ha proyectado secularmente a través del crecimiento sectorial. • La falta de integración horizontal y vertical de las funciones técnicas de planificación en la gestión para posibilitar coherencia y complementariedad de los objetivos, políticas, estrategias, programas, proyectos entre diferentes instancias y niveles territoriales. • La falta de articulación entre las diferentes instancias que actúan sobre una determinada área de la realidad y espacio territorial incide en el diseño de instrumentos técnicos de planificación territorial con objetivos divergentes, en ocasiones contradictorios, lo que produce un ineficiente uso de los recursos. • La estructura jerárquica-funcional se manifiesta en el diseño centralizado de instrumentos de gestión que no consideran su necesaria adaptación a la heterogénea realidad de las regiones, de acuerdo con la naturaleza de los problemas por abordar, lo que dificulta su aplicación.


61

4. De los elementos que conforman un sistema nacional de planificación territorial, los de carácter técnicos están más desarrollados. La coordinación y participación de los actores sociales, así como los sistemas de apoyo en información y evaluación son insuficientes o inexistentes.

5. La efectividad de instrumentos técnicos de planificación está limitada por:

• Su concepción, diseño y uso ha emanado de atribuciones del gobierno central, con énfasis en los de carácter sectorial; • Ello dificulta su articulación con la realidad regional y la coordinación y vinculación entre dichos instrumentos en la ejecución, formulación del presupuesto, de la inversión pública y orientación de la privada; • Su validación es sólo técnica, carente de consensos políticos para su aplicación.

6. La participación de los actores sociales, elemento clave en la profundización de la democracia, carece de canales a través de los cuales manifestar sus opiniones y aportes a la toma de decisiones que los involucra, con excepción del nivel comunal y provincial, donde existen instancias formales informativas y consultivas, aún cuando son poco efectivas. Ello afecta la factibilidad política de los objetivos y proyectos que se propone la gestión pública, dificulta la canalización de aportes privados y la comunidad. Por otra parte, la escasa o nula participación de la sociedad civil facilita a que actores privados y políticos -grupos de poder- incidan en las políticas públicas y en la legislación, por medios informales.

7. En suma, de lo expuesto se puede concluir que la institucionalidad de gobierno y

administración determina una gestión de las políticas públicas caracterizada por: • Centralización de toma de decisiones, escasa coordinación entre agentes internos y de participación de actores involucrados: segregación social y geográfica. • Dificultad para abordar y dar solución a los problemas complejos y a la heterogeneidad social y geográfica, para complementar acciones de los diferentes agentes e instituciones, duplicidad de esfuerzos, pérdida de eficacia. • Rigidez para reaccionar ante fenómenos nuevos, innovar en procesos e instrumentos, tendencia a crecer por agregación de unidades o instituciones para abordar nuevos problemas. • Débil integración de las funciones técnicas de planificación en los procesos de toma de decisiones, implementación y ejecución de las políticas públicas. Los instrumentos técnicos con las propuestas de objetivos, políticas, estrategias, así como los resultados de la evaluación de la gestión tienen escasa incidencia en la gestión.

8. Para revertir esta situación es necesario avanzar en la modernización del esquema de organización de la estructura institucional, estableciendo esferas de autonomía para los diferentes niveles territoriales, que puedan estructurarse en función de sus realidades locales, integrando a los actores sociales, con un nivel central que conserve las funciones de promoción del desarrollo, distribución de recursos y beneficios e integración social y territorial. Este esfuerzo de modernización requiere incorporar a los procesos de gestión el apoyo de los instrumentos técnicos de la planificación, tanto en el diseño de opciones técnicamente factibles, como en


62

dotación de sistemas de apoyo en las áreas de la información, evaluación y coordinación de agentes.


63

BIBLIOGRAFÍA


64

Baño, Rodrigo. Participación ciudadana: elementos conceptuales. En: Correa, Enrique y Noé, Marcela. Nociones de una ciudadanía que crece. FLACSO, Santiago, 1998 Castro, Gregorio y Chaves, Patricio. Metodología evaluación de impacto de proyectos sociales. UNESCO, Caracas, marzo de 1994 Cohen, Ernesto y Franco, Rolando. Evaluación de Proyectos Sociales. Siglo XXI Editores, 1992 CEPAL. Gestión de Programas Sociales en América Latina. Volumen 1. Serie Políticas Sociales 25. Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1998 Coloquio Internacional sobre nuevas orientaciones para la Planificación en Economías de Mercado. Santiago de Chile, 25 al 27 de agosto, 1986. ..... Planificación en América Latina y el Caribe: Sugerencias para una discusión actual. Nuevos textos ILPES Serie D-Ref.NTI/D 3 ....... Brian Van Arkadie. Notas sobre nuevas directrices en materia de planificación. Nuevos textos ILPES Serie D-Ref.NTI/D 4 ........Paul Dubois. Modelos macroeconómicos y planificación en un porvenir incierto. La experiencia francesa. Nuevos textos ILPES Serie D-Ref.NTI/D 6 ........Lars Ingelstam. La planificación del desarrollo a largo plazo. Notas sobre su esencia y metodología. Nuevos textos ILPES Serie D-Ref.NTI/D 7 ........Stuart Holland. Más allá de la planificación indicativa. Nuevos textos ILPES Serie D-Ref.NTI/D 8 ........Yehezkel Dror. Gobernalidad, participación y aspectos sociales de la planificación. Nuevos textos ILPES Serie D-Ref.NTI/D 10 ........Yoshihiro Kogane. La planificación actual. Nuevos textos ILPES Serie D-Ref.NTI/D 11 ........René Villarreal. La planificación en economías mixtas de mercado y los paradigmas del desarrollo. Nuevos textos ILPES Serie D-Ref.NTI/D 12 ........Alfredo Costa-Filho. La planificación en un marco de interdependencia. Nuevos textos ILPES Serie D-Ref.NTI/D 15 Consejo Ciudadano. Informe de la Comisión Marco Jurídico Normativo. Reunión Plenaria viernes 6 de octubre del 2000 ................................ Informe del Consejo Ciudadano para el fortalecimiento de la Sociedad Civil. Informe final. (borrador para discusión). Santiago, noviembre 2000 Centro de Estudios Regionales. Coherencia de los instrumentos de planificación regional y local. Serie de Cuadernos Regionales. Ministerio de Planificación y Universidad de Talca. Talca, Chile, diciembre de 2002 De Melo Mendes, Gilmar; Falcäo Martins, Humberto; Marini, Caio; Carrero, Paulo Emilio. Gestäo pública para o desenvolvimento. Modelos integrados: Estratégia de Gobernó, Estrcturas voltadas para resultados e estabilidade fiscal. Estado de Sergipe, Brasil, 2005


65

División de Planificación Regional. Desarrollo Regional: Balance de una década de Gobiernos Regionales. Ministerio de Planificación, Santiago, Chile. 2003 Escobar, Germán, y Schejtman, Alexander. Conceptualización del Desarrollo Territorial a partir de Identidades y Culturas Locales. Ministerio de Planificación, Santiago, Chile. 2005 Foxley R., Alejandro. Estrategia de desarrollo y modelos de planificación. CIEPLAN, Fondo de Cultura Económica, México, 1975 “Gestión Estratégica, Planificación y Presupuesto.” Reunión de la XV Mesa Directiva del Consejo Regional de Planificación. Buenos Aires, Argentina 25 y 26 noviembre 1992. ILPES/E.XV.03 Göske, Joaquín. Desarrollo territorial en Chile. El proceso de descentralización y las oportunidades para procesos de asesorías Técnico-Política. Santiago de Chile, agosto de 2001 (Doc. Borrador) Martínez Nogueira, Roberto. Los proyectos sociales: de la certeza omnipotente al comportamiento estratégico. Serie Políticas Sociales 24. CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1998 Matus Romo, Carlos. Estrategia y Plan. Textos del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social. Chile, 1972 Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Santiago, Segunda Edición. Ministerio de Planificación y Universidad Alberto Hurtado. Metropolización en Chile Interrogantes y Desafíos. Santiago de Chile, 2000 Moncayo Jiménez, Edgar. “Nuevos enfoques teóricos, evolución de las políticas regionales e impacto territorial de la globalización.” ILPES/CEPAL Serie Gestión Pública. Santiago, diciembre de 2002 Naciones Unidas. CEPAL. Equidad, desarrollo y ciudadanía. Vigésimo Período de Sesiones. México, D.F. 3 al 7 de Abril de 2000 OEA/MIDEPLAN. Seminario-Taller Institucionalidad social para la superación de la pobreza y promoción de la equidad. Santiago de Chile, 16 y 17 de mayo de 1997 PNUD. Informe de Desarrollo Humano en Chile 2000 “Más Sociedad para Gobernar el Futuro”. Rayo Urrutia, Gustavo. Descentralización y Gobernanza local: el caso de Chile. Documento, MIDEPLAN, Santiago, 2005


66

Sanhueza, Andrea “Otras iniciativas que contemplan o inciden en la participación ciudadana”. En Seminario Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Panel: Experiencias y perspectivas de la participación ciudadana en Chile. Santiago, 7 y 8 de Julio del 2005 Silva Lira, Iván. “Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local.” ILPES/CEPAL Serie Gestión Pública. Santiago, noviembre de 2003. Strategic Urban Management Program. Lincoln Institute of Land Policy, Ministry of Housing and Urbanism, Urban Management Program, United Nations HABITAT. Santiago, Chile, 1993. SUBDERE. Estudio diagnóstico y propuesta de rediseño de las áreas competenciales en los niveles territoriales de la Administración del Estado en los ámbitos de fomento productivo, desarrollo social y provisión de infraestructura. Santiago, diciembre de 2005 (www.subdere.gov.cl) ...................Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades. Texto actualizado. Ministerio del Interior, Santiago, Chile, septiembre de 2004 ...................Ley Nº 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. Texto actualizado. Ministerio del Interior, Santiago, Chile, diciembre 2004 Vignolo Fritz, Carlos; Potocnjak Cabrera, Christian; Ramírez Alujas, Alvaro. El desarrollo como un proceso conversacional de construcción de capital social. Marco Teórico, una Propuesta Sociotecnológica y un caso de Aplicación en la Región de Aysén

División de Planificación Regional - · PDF fileenfoques de la...

Documents

Transcript of División de Planificación Regional - · PDF fileenfoques de la...