Dividir Lo Indivisible. Separación de Poderes y Soberanía en James Madison

DIVIDIR LO INDIVISIBLESeparacin de poderes y soberana popular en James

Madison (*)

JOS FERNNDEZ-ALBERTOSHarvard University

I. INTRODUCCIN.II. EL PRINCIPIO DE SEPARACIN DE PODERES.III. LA TENSIN ENTRESEPARACIN DE PODERES Y SOBERANA POPULAR.IV. LA RESOLUCIN DEL PROBLEMA: ELPRINCIPIO DE SEPARACIN DE PROPSITOS.V. UNA VISIN CRTICA DE LA SOLUCIN MADI-

SONIANA: HACIA UNA CONCEPCIN RADICAL DEL FEDERALISMO.REFERENCIAS.

I. INTRODUCCIN

El principio segn el cual los poderes del Estado deben estar dispersos en-tre diferentes ramas con el fin de evitar el despotismo es uno de los pilares delpensamiento poltico liberal. En el paradigma liberal, la mayor amenaza a lalibertad individual es el abuso que el estado puede hacer de su autoridad. Y laseparacin de poderes es una obvia respuesta institucional ante tal amenaza.Aunque la lgica por la cual la separacin de poderes frena las tentacionesdespticas de los gobiernos es sencilla a primera vista, la existencia de un go-bierno dividido con la proteccin de los derechos y libertades individuales en-tra en conflicto con las (tambin republicanas) ideas de soberana popular y,especialmente, gobierno responsable (accountable) ante la ciudadana. En estetrabajo se analiza el origen de esa tensin y la solucin propuesta por los cons-

Revista de Estudios Polticos (nueva poca)ISSN: 0048-7694, Nm. 128, Madrid, abril-junio (2005), pgs. 293-316 293

(*) Agradezco a Nancy Rosenblom y a Vctor Lapuente Gin sus comentarios a una ver-sin previa de este artculo. El agradecimiento es doble a Vctor Lapuente Gin, porque muchasde las ideas que aqu se exponen se gestaron en trabajos realizados conjuntamente con l.

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titucionalistas americanos, en concreto Madison, probablemente el primeroque afront esta cuestin de forma sistemtica y con el objetivo de llevarla a laprctica. A la vista de las imperfecciones e incoherencias de dicha propuesta,concluyo proponiendo una forma alternativa de casar separacin de poderes ysoberana popular, sin duda menos ambiciosa que la madisoniana, pero quizms coherente y robusta en trminos tericos.

Aunque la limitacin del poder estatal es la caracterstica definitoria delpensamiento poltico liberal desde Locke, no todos los filsofos polticos li-berales han discutido cmo ciertas caractersticas del entramado polti-co-institucional que se piensan beneficiosas para el mantenimiento del ordenliberal (como el gobierno limitado o dividido), pueden ser sostenibles polti-camente en presencia de las pasiones humanas y en concreto de la pulsinpor el poder. Los constitucionalistas norteamericanos James Madison y Ale-xander Hamilton, en su coleccin de ensayos El Federalista, aunque basn-dose en interpretaciones convencionales sobre el funcionamiento de deter-minados regmenes polticos, y en especial en el anlisis del sistema britni-co de Montesquieu, son quizs los primeros en desarrollar analticamentecmo la separacin de poderes puede ser puesta en prctica y ser sostenida apesar de los avatares del proceso poltico.

Un anlisis detallado de la discusin en Madison del principio de separa-cin de poderes revela una permanente tensin entre la aceptacin y defensade este principio y el problema que supone para las ideas republicanas de go-bierno responsable y soberana popular. Bsicamente, el problema consisteen que si existe una nica fuente de autoridad (el pueblo), de dnde proce-den los diferentes poderes que han de competir entre s para de esa formaprevenir el surgimiento de formas de gobierno tirnicas? Como intentarmostrar ms adelante, la ingeniosa solucin de Madison a este problema sefundamenta en el rechazo de existencia de una nica mayora en la ciudada-na, y en el reconocimiento de que en el pueblo pueden coexistir tantas ma-yoras (es decir, tantas voluntades populares), como dimensiones o ejes deconflicto poltico. La existencia de una pluralidad de mayoras es precisa-mente lo que permite la representacin de diversos intereses en diferentes ni-veles de gobierno. Sin embargo, esta solucin lleva irremisiblemente a unsegundo problema que, a mi juicio, Madison no resuelve satisfactoriamente.Una vez que las diferentes mayoras estn representadas en los diferentespoderes del Estado, el principio democrtico de la responsabilidad poltica(accountability) requiere que las decisiones de los poderes pblicos debenser adoptadas sin interferencias de los dems poderes. Y esto no ser as silas polticas son el resultado de negociaciones, bloqueos, y mutuos controlesentre diferentes departamentos gubernamentales, como presuponen los me-

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ISSN: 0048-7694, Nm. 128, Madrid, abril-junio (2005), pgs. 293-316

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canismos clsicos de pesos y contrapesos (checks and balances). Como tra-tar de demostrar, instituciones democrticamente responsables son slocompatibles con una concepcin del federalismo totalmente opuesta a laconvencional de gobierno compartido. De otra forma, si los ciudadanosson incapaces de separar reas de responsabilidad entre los diferentes nive-les de gobierno (cuando no hay separacin de propsitos entre ellos), enton-ces o bien la separacin de poderes es irrelevante (porque las mismas volun-tades estn representadas en los diferentes poderes, como en la repblica ve-neciana criticada por Jefferson), o incapaz de producir polticas efectivas(porque, como se ver, las instituciones desarrollan incentivos para bloquearlas propuestas de las dems con el fin de ganar apoyos polticos, como en laantigua repblica romana descrita por Hamilton).

El artculo est dividido en cuatro secciones. Primero resumo de maneramuy sucinta los orgenes de la idea de separacin de poderes para situar lacontribucin de Madison. A continuacin se describe el problema de la com-patibilidad entre los principios de separacin de poderes y pesos y contrape-sos por una parte, y gobierno republicano y soberana popular por otro. En laseccin siguiente se discuten posibles remedios a los que Madison podahaber recurrido, y el por l preferido: la separacin de propsitos entre losdiferentes niveles de gobierno en presencia de una multiplicidad de mayo-ras que se solapan en la ciudadana. En la seccin final se llama la atencinsobre el a mi entender problema central de la solucin madisoniana: sus in-herentes contradicciones con la forma en que la separacin de poderes debe-ra funcionar, de acuerdo con sus escritos anteriores. El artculo concluyeproponiendo una nueva concepcin de federalismo (que consiste bsicamen-te en empequeecer a los tiranos) que puede ser ms fcilmente acomoda-da simultneamente con la idea liberal de gobierno limitado y con la demo-crtica de rendimiento de cuentas de los poderes pblicos.

II. EL PRINCIPIO DE SEPARACIN DE PODERES

La elaborada discusin sobre separacin de poderes es probablemente lacontribucin ms reconocida de Madison y Hamilton a la ciencia polticamoderna. Aunque la idea de que el gobierno debera ser dividido funcional-mente con el fin de preservar la libertad de los ciudadanos no es por supues-to original de los padres fundadores de la repblica americana (1), es El Fe-



(1) La idea es tan antigua como el republicanismo, y se encuentra ya articulada en la de-fensa de Cicern del gobierno mixto en la Antigua Roma. Sin embargo, la lgica al gobierno

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deralista el primer lugar en el que la idea es detalladamente articulada y,quiz ms importante, desarrollada como proyecto poltico prctico: la cons-titucin americana.

Si algo caracteriza el pensamiento poltico liberal, es el nfasis que da ala necesidad de imponer lmites a toda actividad gubernamental. Siendo elestado la ms peligrosa amenaza a la que se enfrenta el ejercicio de la liber-tad individual, el ejercicio de la autoridad estatal debe ser siempre limitado.El problema prctico al que siempre se enfrenta este desideratum liberal esque, una vez constituido, el poder del estado no tiene incentivo alguno paralimitarse a s mismo, ni para obedecer los lmites que a su actividad ha podi-do imponer el poder constituyente original. As pues, cmo logran los libe-rales que el principio de gobierno limitado sea sostenible polticamente?Una posibilidad es dividir la actividad gubernamental en diferentes eta-pas, y dar control sobre cada una de estas a etapas a diferentes poderes pol-ticos. En el modelo clsico, estas fases o etapas corresponden a las fa-ses de elaboracin de leyes, implementacin, y vigilancia sobre su cumpli-miento. Estas es la razn por la que la separacin de poderes originalmentese refera nicamente a una mera divisin funcional de actividades entre lasramas legislativa, ejecutiva, y judicial del gobierno. El mecanismo por elcual esta divisin funcional acta como una garanta a la libertad se encuen-tra ya explicitado en el Segundo Tratado del Gobierno Civil de Locke:

Y como, debido a la fragilidad de los hombres (los cuales tienden a acu-mular poder), stos podran ser tentados a tener en sus manos el poder de ha-cer leyes y el de ejecutarlas para as eximirse de obedecer las leyes que ellosmismos hacen; y como podran tener tentaciones de hacer las leyes a su medi-da y de ejecutarlas para beneficio propio, llegndose as a crearse interesesdistintos de los del resto de la comunidad y contrarios a los fines de la socie-dad y del gobierno, es prctica comn entre los estados bien organizados(donde el bien de todos es debidamente considerado) que el poder legislativosea puesto en manos de diversas personas, las cuales, en forma de asamblea,tiene cada una, o en unin con las otras, el poder de hacer leyes (Locke,1990 [1690]: 143).

La clave es pues dividir la actividad del estado en diferentes funciones, yotorgar el control sobre cada una de ellas a diversas personas. Esta divisindisminuye la capacidad discrecional de los gobiernos, lo cual automticamen-te disminuye la amenaza de interferencia estatal en las vidas de los individuos.




mixto republicano y a la separacin de poderes en la formulacin de los padres fundadoresson totalmente diferentes. Para Cicern el fin del gobierno mixto era la moderacin, mientrasque en el liberalismo es la limitacin de la discrecin de los gobernantes.

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La elaboracin clsica y ampliamente conocida del principio de separa-cin de poderes viene sin embargo en el siglo XVIII, de la mano del marqusde Montesquieu [el orculo que es siempre consultado y citado en estetema, en palabras de Madison (2)], quien, tras examinar cmo la divisinde poderes estaba funcionando en la Gran Bretaa contempornea, defendiuna divisin estricta de la autoridad del estado entre las tres tipos de pode-res: el legislativo, el ejecutivo, y el judicial. El punto de partida normativode Montesquieu es bien conocido: la concentracin de poderes en la mismapersona o institucin es sinnimo de tirana (3). La separacin de poderes essin embargo algo ms que una mera divisin funcional de actividades entredepartamentos gubernamentales. El control de las actividades del estado (enesto consiste el fin ltimo del pensamiento poltico liberal), se logra median-te la existencia de diferentes instituciones estatales que, precisamente por-que estn compitiendo entre s dentro del mbito poltico, lucharn activa-mente contra los intentos de las dems instituciones de extender sus prerro-gativas. Como dej escrito en el libro undcimo de De lesprit des lois,

He aqu, pues, la constitucin fundamental del gobierno de que hablamos.Compuesto de dos partes el poder legislativo, la una encadenar a la otra por lamutua facultad del veto. Ambas estarn limitadas por el poder ejecutivo, comoste por el legislativo Montesquieu (1997 [1748], libro XI, captulo 6).

La idea de que mediante el establecimiento e incluso el fomento de lacompeticin interinstitucional puede servir como garante de la libertad indivi-dual ser mejor elaborado en El Federalista, y sta ser considerada como unade las ms fundamentales contribuciones de Madison a la ciencia poltica.Esta visin sobre el papel paradjicamente benfico que pueden jugar las ins-tituciones encaja particularmente bien en la concepcin abiertamente pesimis-ta (ms bien realista) que Madison tiene de la naturaleza humana. Por el mis-mo motivo por el que es necesario disear las instituciones polticas apropia-das para lograr un buen gobierno porque, como recuerda en El Federalista,nm. 47, los seres humanos no somos ngeles, hay que idear un mtodopara que la competicin interinstitucional acte a favor del bien colectivo(porque las instituciones son tambin autointeresadas y buscan expandir suspoderes). Y el mecanismo por el cual esto funciona en la construccin polticamadisoniana es a travs de la creacin de diferentes instituciones guberna-mentales que compiten entre s por poder. Mediante esta competicin, los di-



(2) El Federalista, nm. 47.(3) Cuando los poderes legislativos y ejecutivos estn unidos en la misma persona, o en

algn cuerpo de magistrados, no puede existir libertad (MONTESQUIEU 1997 [1748]: libro XI,captulo 6).

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versos departamentos gubernamentales se limitarn mutuamente estas capaci-dades, reduciendo as sus posibilidades de oprimir a la ciudadana.

En El Federalista, nm. 47, esta idea es desarrollada con ms detalle. Ma-dison se propone defender la constitucin americana de la acusacin de queviola el principio de separacin de poderes al establecer un sistema institucio-nal de toma de decisiones que prev la existencia de ciertos vnculos entreellos. Su estrategia de respuesta tiene dos partes. Desde el punto de vista prag-mtico, Madison contrasta el resultado de la convencin de Filadelfia con lasconstituciones existentes de los estados firmantes, y no ve diferencias sustanti-vas. A pesar de que las constituciones de Maryland, Virgina o Carolina delNorte declaraban explcitamente que los tres poderes deberan ser por siem-pre separados y distintos, en su funcionamiento real Madison observa queno hay una sola instancia en la que los diferentes departamentos guberna-mentales han permanecidos separados y distintos. De hecho, un anlisis his-trico de la posicin de Madison revela que su defensa del principio de sepa-racin de poderes a nivel nacional (incluyendo las intromisiones entre poderescriticadas por los antifederalistas) eran fruto de la ausencia real de separacinde poderes a nivel estatal, donde el verdadero peligro para las libertades y losderechos de las minoras procedan de la existencia de omnipotentes cmaraslegislativas dominadas por poderosos intereses locales (Kernell, 2003).

Ms importante para lo que nos ocupa es su respuesta en el plano terico.Madison argumenta que la mezcla entre poderes es de hecho la formaideal de prevenir el abuso unilateral del poder. Interconectar las actividadesde los distintos departamentos gubernamentales no es slo inevitable en elmundo moderno, sino que es incluso saludable para que la lgica virtuosa dela separacin de poderes acte en toda su plenitud. Es mediante cierta intro-misin por parte de unos poderes en las actividades de otros cmo la separa-cin de poderes debe funcionar: las cmaras legislativas participan en la se-leccin del ejecutivo, el ejecutivo tiene cierta capacidad de nombrar al poderjudicial, el poder judicial revisa las actividades de los dems poderes,... Enesto consiste la lgica de pesos y contrapesos (checks-and-balances): en laconfianza en que unos poderes controlarn y limitarn lo que inevitable-mente implica cierta intromisin las actividades de otros poderes. Paraque la separacin de poderes produzca beneficios en trminos de una mayorlimitacin de las capacidades de los poderes del estado, estos poderes nopueden vivir en mundos diferentes: necesitan competir y cooperar entre s.Los poderes, en definitiva, se invaden (encroach) permanentemente (4).




(4) Es en El Federalista, nm. 47, donde Madison defiende que es necesaria cierta mez-cla entre las actividades de los diferentes poderes.

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Conviene sin embargo recordar que, para Madison, la clave para que laseparacin de poderes funcione de forma efectiva si las actividades de lospoderes se sobreponen (como reconoci que era el caso en El Federalista,nm. 47) es que cada uno de esos poderes debera retener una motivacinpoltica distinta. As pues, no es cuando los diferentes poderes hacen lasmismas cosas, sino cuando comparten la misma voluntad, cuando el princi-pio de divisin de poderes es socavado. Esto ya lo prefiguraba Montesquieuen su discusin sobre el funcionamiento de la divisin de poderes en la rep-blica veneciana;

en Venecia, el poder legislativo est en el gran consejo, el poder ejecutivoreside en los pregadi, y el judicial en los cuarenta. Lo malo es que estos dife-rentes cuerpos los constituyen personas de una misma casta, de suerte que, enrealidad, forman un solo poder (Montesquieu, 1997 [1748]: libro XI, captu-lo 6).

La interpretacin de Montesquieu de la experiencia veneciana fue trasla-dada a los debates constitucionales americanos de la mano de Jefferson ensus Notas sobre el Estado de Virginia, quien denomin a tal sistema de go-bierno despotismo electivo:

Todos los poderes del gobierno, el legislativo, el ejecutivo y el judicial,convergen en el cuerpo legislativo. La concentracin de ellos en las mismasmanos constituye precisamente la definicin del gobierno desptico. No atenala cosa el que estos poderes sean ejercidos por muchas manos y no por unasola. Ciento setenta y tres dspotas seran sin duda tan opresores como unosolo, y si alguien lo duda, que se fije en la repblica de Venecia. Tampoco nosvale el que los hayamos elegido nosotros mismos. Un despotismo electivo noes el gobierno por el que luchamos; sino uno que no solamente se funde enprincipios libres, sino que sus poderes estuvieran divididos y equilibrados de talmodo entre distintos cuerpos de magistrados, que ninguno pasara de sus lmiteslegales sin ser contenido y reprimido eficazmente por los otros (Jefferson, No-tes on the State of Virginia, pg. 195, citado en El Federalista, nm. 48).

Jefferson est enfatizando un punto central en la interpretacin madiso-niana del principio de separacin de poderes: la legitimidad popular de laque goza el poder legislativo en una repblica es el principal obstculo paragarantizar que el gobierno sea limitado. Esto apunta ya al principal problematerico al que Madison tendra que dar respuesta: la compatibilidad entre so-berana popular y el principio de separacin de poderes (5).



(5) El prcticamente permanente estado de guerra que sufri la unin a partir la procla-macin de la independencia fue quiz el principal causante de la extensin real de poderes del

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III. LA TENSIN ENTRE SEPARACIN DE PODERES Y SOBERANA POPULAR

El problema consiste en que el principio de soberana popular (pieza cen-tral del rgimen republicano defendido por los federalistas) crea un proble-ma de difcil solucin para uno de los requisitos centrales de la doctrina de laseparacin de poderes: la existencia de una diferencia clara entre las volun-tades que informan la actuacin de cada uno de los poderes (6). Sin un ciertogrado de heterogeneidad en las preferencias de los diferentes departamentosgubernamentales, la separacin de poderes se vuelve o intil o irrelevante:por qu uno de los poderes podra tener un inters en limitar las acciones deotro poder con el que comparte las mismas preferencias? Para qu dividi-mos el poder en diferentes departamentos si los encargados de esos departa-mentos deben responder a los deseos de un mismo agente: el pueblo? Comoilustra el caso de la repblica veneciana, la separacin de poderes no protegea la libertad si los diferentes poderes acaban estando en ltima instanciaconcentrados. se es el principal problema que la soberana popular creapara el principio de separacin de poderes. Si el pueblo es el nico soberano,de dnde emergen las diferentes voluntades o motivaciones que debenimpregnar los diversos poderes del estado?

En una primera lectura de las propuestas de Madison acerca del diseoinstitucional ptimo puede parecer que el problema es meramente tcnico, yque basta con restringir el poder del poder legislativo (que en una repblicaes ms poderoso por representar e forma ms clara la voluntad popular), yfortalecer a los poderes restantes. Pero el problema es un mucho ms funda-




ejecutivo. Como Madison escribi en 1799, una guerra es uno de los mayores enemigos dela libertad; y el ejecutivo es el ms favorecido por ella, de entre todos los poderes (citado enFEREJOHN, 2004: 145). Para un recuento detallado de la evolucin del pensamiento polticomadisoniano como respuesta a las cambiantes circunstancias polticas de la poca, vaseFEREJOHN, 2004: 137-144.

(6) Puede parecer cuestionable que Madison tuviera en mente una comunidad polticaplenamente democrtica, sobre todo dada la ausencia de instituciones democrticas en senti-do moderno en su poca. Para que el argumento que aqu se defiende siga siendo vlido, sinembargo, se requiere nicamente reconocer que en Madison defiende en El Federalista unaforma de gobierno republicana en la que la mayora decide algo no exactamente equivalen-te a la aceptacin del sufragio universal. En El Federalista, nm. 39, Madison define una re-pblica como un sistema en el cual el gobierno deriva todos sus poderes directa o indirecta-mente del gran cuerpo del pueblo. Y aade ms adelante: Es esencial para ese gobierno queprovenga del gran cuerpo de la sociedad, y no de una proporcin no considerable o de unaclase favorecida de la misma. Es evidente que la nocin de soberana popular formaba partefundamental de la idea de repblica de Madison. En Diamond, 1963, se puede encontrar unadefensa mucho ms elaborada del fuerte componente democrtico de El Federalista.

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mental, y requiere de una solucin algo ms que tcnica. Como la expe-riencia demostrara en las dcadas que siguieron a la aprobacin de la consti-tucin, el problema tena poco que ver con un diseo institucional concreto,y mucho con el hecho innegable de que en una repblica la legitimidad esalgo extremadamente complicado de dividir. Y Madison era consciente deello, como tratar de mostrar a continuacin, en el anlisis de las diferentessoluciones que manej para resolver el problema.

Antes de examinar las posibilidades con las que se enfrent Madison,conviene recordar un problema adicional que los federalistas americanos (enespecial Alexander Hamilton, pero tambin Madison), identificaban con laseparacin de poderes: el riesgo de ingobernabilidad. Como se ver, las ra-zones por las cuales los padres fundadores eran mucho ms escpticos de loque normalmente se cree sobre la separacin de poderes radican tambin enltima instancia en la difcil convivencia entre la separacin de poderes y elgobierno republicano.

Si algo preocupaba a Madison tanto como el peligro de un gobierno tirnicoera la el que los gobernantes no actuaran siguiendo los intereses de la ciudada-na. Aunque se suele enfatizar la forma en que sus propuestas institucionales delos federalistas estaban encaminadas a impedir el gobierno tirnico, no es me-nos cierto que una preocupacin central era tambin garantizar un gobiernoefectivo, capaz de responder a las demandas ciudadanas. Esta preocupacin esparticularmente evidente en el caso de Hamilton, para quien un gobierno enrgi-co era complementario, no contradictorio, a los ideales republicanos:

Un ejecutivo dbil significa una ejecucin dbil del gobierno. Una eje-cucin dbil no es sino otra manera de designar una ejecucin mala; y un go-bierno que ejecuta mal, sea lo que fuere en teora, en la prctica tiene que re-sultar un mal gobierno (El Federalista, nm. 70).

El marco republicano de la constitucin permita, segn Hamilton, lacoexistencia de las caractersticas de un gobierno enrgico, y las de la segu-ridad (safety) republicana (dependencia del pueblo y responsabilidad).Aunque las formas en que se produjera esta coexistencia variaran entre losfederalistas, Madison sin duda comparta la posicin hamiltoniana de quegarantizar un gobierno efectivo era una conditio sine qua non para la super-vivencia del rgimen republicano (7).

Esta preocupacin con la efectividad del gobierno explica igualmente larelativamente escptica interpretacin que los federalistas hacan de los re-



(7) Sobre la visin de Madison acerca del papel del bien comn en las motivaciones delos polticos, vase STRAHAN (2003).

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sultados de la separacin de poderes en el pasado. En contra de la visinconvencional, Hamilton y Madison no eran unos fervientes defensores delgobierno dividido. Sobre la experiencia de la repblica romana con gobiernodividido, Hamilton escribe:

La historia romana registra muchos casos de daos causados a la rep-blica debido a las disensiones entre los cnsules y entre los tribunos militaresque a veces reemplazaban a aqullos. En cambio, no nos proporciona ningnejemplo de que el Estado haya derivado ventajas especiales de la circunstan-cia de ser varios los magistrados (Hamilton, El Federalista, nm. 70).

Esta cita muestra con transparencia que los federalistas eran conscientesde que la separacin de poderes poda causar serios problemas para la efica-cia gubernamental: los magistrados romanos que coexistan eran proclives aentrar en conflicto entre s. La razn era, de nuevo, la inevitable tensin en-tre la separacin de poderes y una nica fuente de legitimidad poltica. En laRoma antigua, dado que entre los diferentes poderes no exista ni una claradelimitacin de tareas ni una separacin entre las voluntades que los ocu-paban (8), haba siempre incentivos para los gobernantes para que se enzar-zaran en batallas polticas con el fin de aumentar el poder y prestigio propioa costa del de los dems. En esa batalla poltica permanente, los poderespueden, por propio autointers, bloquear polticas beneficiosas para la ciuda-dana solo porque han sido originadas en otro poder del estado (bsicamente,porque dichas polticas beneficiaran la reputacin popular de los rivales po-lticos) (9). Para los federalistas, la experiencia romana demostraba las ca-tastrficas consecuencias que una mal diseada separacin de poderes po-dra tener para los propios ideales republicanos: la cada vez ms difcilmentegobernable repblica se vio envuelta en el caos, una guerra civil, y acabsiendo sustituida en ltima instancia por una forma de gobierno, el imperio,que implicaba la prctica disolucin del gobierno limitado y de las libertadesque slo la forma republicana de gobierno podra garantizar. Un sistema degobierno que por su incapacidad de llevar a cabo polticas acabara sembran-do el camino a la tirana era, para los padres fundadores, la peor de las pesa-




(8) Aunque se puede argumentar que los diferentes magistrados no representaban almismo tipo de ciudadanos, era sin embargo cierto que los representantes pertenecan a unmismo grupo. De hecho, en la repblica romana (y tambin en el imperio), exista una carrerapoltica predeterminada (cursus honorum), que haca que los mismos magistrados ocuparandiferentes magistraturas sucesivamente lo que entra en conflicto frontal con la idea de se-paracin de poderes madisoniana.

(9) Para una descripcin formal de estos mecanismos, vase FERNNDEZ-ALBERTOS yLAPORTA-GIN (2004).

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dillas. Madison se enfrentaba por tanto a un dilema: mientras por un ladocrea claramente en la doctrina de la separacin de poderes como una herra-mienta fundamental para impedir la emergencia de la tirana, por otro eraconsciente de que la coexistencia de diferentes poderes polticos autnomosimplicaba aumentar el riesgo de fracaso del experimento republicano.

En resumen, la separacin de poderes, al combinarse con la doctrina dela soberana popular, crea dos problemas: primero, se hace inherentementedifcil obtener varias voluntades, un requisito obvio para que la separacinde poderes signifique algo. Y segundo, la existencia de poderes separadosque compiten por el apoyo del mismo agente (el pueblo), puede fomentarun tipo de competicin interinstitucional que provoque problemas de gober-nabilidad. Cuadrar el crculo que implicaba combinar separacin de poderesy gobierno republicano se convirti por tanto en un reto central para la teorapoltica de Madison.

IV. LA RESOLUCIN DEL PROBLEMA: EL PRINCIPIO DE SEPARACINDE PROPSITOS

Una primera opcin para Madison era seguir la lgica de la doctrina tra-dicional de la separacin de poderes: disear las instituciones de tal modoque cada poder representara a diferentes intereses. Esto se podra conseguircon relativa facilidad si, por ejemplo, los canales de representacin demo-crtica se restringen a uno de los poderes, como en el sistema britnico demonarqua limitada. En los debates se la convencin de Filadelfia, Madisonmanej este ejemplo para discutir esta posibilidad:

en el propio rgimen britnico el peso del ejecutivo proviene de los vnculosque le atan a la corona, y no solo de la fuerza de sus prerrogativas (Madison,Records of the Federal Convention, 1:18, 2 de junio).

En la visin de Madison, la diferente fuente de legitimidad de un poder(el ejecutivo dependiente de la corona, y no del pueblo), de hecho facilitabael funcionamiento de la separacin de poderes en Gran Bretaa. Y, consi-guientemente, el colapso de la institucin monrquica supuso el fin del go-bierno limitado en la isla:

Tras la destruccin del rey en Gran Bretaa, una tirana ms pura que laque haba sido ejercida por el monarca emergi del parlamento (Madison,Records of the Federal Convention, 2:229; 15 de agosto).

En Gran Bretaa, por tanto, lo que protega al principio de separacin depoderes era la existencia de diferentes legitimidades en los diferentes pode-



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res del estado. Por qu no poda ser este modelo importado a las trece colo-nias? La lectura de una de sus intervenciones en la convencin puede hacerpensar que slo las circunstancias excepcionales que rodeaban la negocia-cin de la constitucin impedan la aceptacin de este modelo:

Una monarqua limitada esta fuera de lugar. El espritu de los tiemposel estado de nuestra situacin impeda el experimento, en el caso en quefuera deseable (Madison, Records of the Federal Convention, 1:86, 2 de ju-nio).

Pero de hecho, algo ms all de estas consideraciones pragmticas hacaimposible la implantacin de una monarqua limitada en Amrica. La mo-narqua no tena lugar en el esquema de gobierno madisoniano. El problemacon la monarqua era su inherente contradiccin con el principio republicanode que la nica fuerte legtima de poder poltica era el pueblo. Otorgar a unainstitucin no representativa como la corona uno de los poderes del estado essencillamente incompatible con el siguiente pasaje, tomado de El Federalis-ta, nm. 49:

Como el pueblo constituye la nica fuente legtima de poder y de l pro-cede la carta constitucional de que derivan las facultades de las distintas ra-mas del gobierno, parece estrictamente conforme a la teora republicana vol-ver a la misma autoridad originaria, no solo cuando sea necesario ampliar,disminuir o reformar los poderes del gobierno, sino tambin cada vez quecualquiera de los departamentos invada los derechos constitucionales de losotros.

Madison lleg explcitamente a rechazar la idea de un poder indepen-diente de la voluntad de la mayora. Aunque una monarqua limitada al esti-lo britnico pudiera facilitar el funcionamiento de la lgica de la separacinde poderes, agravara por otro lado la proteccin de la sociedad de la opre-sin de los gobernantes;

Esta precaucin [el modelo de una autoridad hereditaria o que se desig-na a s misma] es precaria en el mejor de los casos; porque un poder indepen-diente de la sociedad tanto puede hacer suyos los designios injustos del parti-do mayoritario como los justos intereses del minoritario, e inclusive alzarsecontra los dos partidos (Madison, El Federalista, nm. 51).

Rechazada la solucin abiertamente monrquica, una solucin similarpero sin rey estaba a disposicin de Madison: dividir el poder en diferentesinstituciones asegurndose de que los ocupantes de cada institucin fueranelegidos por diferentes grupos de personas. Una posibilidad en esta direc-cin (defendida por algunos en la convencin) consista en utilizar el bica-




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meralismo como forma de garantizar que una de las dos ramas del legislati-vo (el senado) fuera elegida por un tipo de electorado cualitativamente dife-rente al resto.

Sin embargo, la posicin de Madison respecto del senado no encaja bienen esta visin elitista del bicameralismo. Ciertamente, para Madison elpropsito del senado debera ser limitar los poderes de la cmara baja que,por su propia naturaleza, era especialmente tendente a las pasiones y porende a adoptar malas decisiones. Pero la razn por la cual el Senado jugaraeste papel moderador no sera mediante la creacin de una nueva voluntadartificial a partir de determinadas lites, sino porque reflejara de una formams sofisticada la misma voluntad popular:

Las condiciones que se proyecta exigir a los senadores en comparacincon las de los representantes, consisten en una edad ms avanzada y mayortiempo de ciudadana... La oportunidad de estas diferencias se explica por lanaturaleza de la misin senatorial, que requiere mayor amplitud de conoci-mientos y solidez de carcter... El Federalista, nm. 62.

La necesidad de la institucin senatorial queda aclarada un poco des-pus:

[La necesidad de un senado viene indicada] por la propensin de todaslas asambleas numerosas, cuando son nicas, a obrar bajo el impulso de pa-siones sbitas y violentas, y a dejarse seducer por lderes facciosos, adoptan-do resoluciones inconsultas y perniciosas [...] Baste decir que el cuerpo desti-nado a corregir este achaque, debe, a su vez, estar libre de l y, consiguiente-mente, tiene que ser menos numeroso. Tambin es preciso que posea granfirmeza, por lo que debe continuar en sus funciones de autoridad durante unperiodo considerable. El Federalista, nm. 62.

Para Madison, por tanto, la necesidad del Senado no procede de la nece-sidad de incorporar una nueva voluntad en el proceso de toma de decisio-nes una solucin siempre en tensin con la idea de un nico soberano, elpueblo sino del hecho de que la voluntad popular, para ser mejor expre-sada, requiere una cierta ingeniera institucional. Esto es, porque los re-presentantes directos del pueblo tienen una irrefrenable tendencia a enredar-se en batallas polticas cortoplacistas, conviene crear una institucin msserena que representa sin embargo al mismo pueblo.

Si en una repblica hay una sola fuente de legitimidad, queremos que lospolticos rindan cuentas a esta fuente de legitimidad, pero a la vez queremosque estos polticos estn divididos entre s de tal forma que compitan entres, una posibilidad es hacer a los diferentes poderes responsables a la ciuda-dana, pero por diferentes cosas o, en jerga politolgica contempornea, ha-



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cer a cada poder responsable de una dimensin poltica (policy dimen-sion). Es as como puede interpretarse la idea de Madison en El Federalis-ta, nm. 51 de que no slo debe existir separacin de poderes, sino tambinseparacin en los propsitos de esos poderes (Haggard y McCubbins,2001):

El remedio de este inconveniente (10) consiste en dividir la legislaturaen ramas diferentes, procurando por medio de diferentes sistemas de elecciny de diferentes principios de accin, que estn tan poco relacionadas entre scomo lo permita la naturaleza comn de sus funciones y su comn dependen-cia de la sociedad. El Federalista, nm. 51.

La lgica de la separacin de propsitos es que mediante la separacinde los destinos de los diferentes departamentos gubernamentales, estos de-partamentos perdern cualquier incentivo que tengan en pelear entre s slocon el objetivo de ganarse el favor popular, resolviendo as los problemasque Hamilton asociaba al mal funcionamiento de la repblica romana. Ycomo cada poder es responsable de un rea diferente, no hay conflicto algu-no con la idea de soberana popular (sigue habiendo una nica fuente de le-gitimidad).

Es preciso sealar que la incorporacin del principio de separacin depropsitos acenta la necesidad de dividir con claridad las atribuciones delos poderes. Ahora el riesgo no es slo que el departamento ms poderosoinvada las prerrogativas de los ms dbiles (el tema principal de El Fede-ralista, nm. 47, vase ms arriba), sino que los poderes se concentren ysea imposible para la ciudadana distinguir entre las responsabilidades delos poderes. Si no hay verdadera independencia de los poderes, los vncu-los separados de cada uno de los poderes con la ciudadana se difuminan.En otras palabras, la separacin de poderes ahora no debe ceirse a garanti-zar la independencia de los poderes entre s, sino la independencia de lasespecficas relaciones de cada poder con la ciudadana. Sin esos vnculosdiferenciados para cada poder, la separacin de propsitos no puede nuncaexistir.

De qu depende la existencia de estos vnculos? Una posible interpreta-cin de El Federalista, nm. 51, es que Madison crea que el establecimien-to de estos diferentes vnculos se puede obtener con facilidad. Bastara conestablecer diferentes modos de eleccin y diferentes principios de ac-




(10) La inconveniencia a la que se refiere Madison es a la inevitable preeminencia dela autoridad legislativa en todo gobierno republicano. Pero esto es as precisamente por elproblema que aqu se seala: en las repblicas, el poder legislativo es ms poderoso porquerepresenta al pueblo, la nica fuente de legitimidad poltica en estos regmenes.

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cin (11), y estos vnculos diferenciados quedaran automticamente crea-dos. Sin embargo, a mi entender Madison reconoca que no era suficientecon el establecimiento de condiciones del lado de la oferta (esto es, un de-terminado diseo institucional). Ciertas condiciones del lado de la deman-da (esto es, un cierto modo de articulacin de las demandas de la ciudada-na) son igualmente imprescindibles para la creacin y el mantenimiento deestos vnculos diferenciados.

Cules son estas condiciones del lado de la demanda? Para que las dife-rentes instituciones sean responsables de diferentes temas, las preferenciasde la ciudadana deben estar estructuradas de una manera muy concreta. Yes en este contexto en el que debemos entender dos contribuciones centralesde Madison a la ciencia poltica: la idea de que la existencia de una multipli-cidad de facciones protege la libertad, y la estructura doble de la separacinde poderes (12).

En quiz el ensayo ms ledo de la coleccin de El Federalista, Madisondefiende la tesis revolucionaria de que la libertad es ms fcilmente protegi-da en una repblica grande que en una pequea. La razn es que cuanto msgrande la repblica, mayor el nmero de facciones y mayor el nmero de po-sibles mayoras de entre la ciudadana, con lo que ms pequea es la proba-bilidad de que una mayora determinada oprima a una minora (13). En con-tra de la gran mayora del pensamiento poltico coetneo, para Madison elfaccionalismo no supone ningn problema: antes al contrario, es un privile-gio que hay que mantener y fomentar.

Es pues la existencia de una multiplicidad potencial de mayoras en laciudadana lo que hace posible la coexistencia de la separacin de poderescon el principio de soberana popular. En su carta a Jefferson de 24 de octu-bre de 1774, Madison elabora este argumento en mayor detalle. Inicia recha-zando la nocin roussoniana de homogeneidad de preferencias en el seno dela repblica con rotundidad:

Aquellos que defienden una democracia unitaria, o una repblica pura[...] asumen una situacin que es completamente ficticia. Argumentan que lagente que conforma la sociedad tiene no solo igualdad de derechos polticos,



(11) Quizs la razn por la cual el establecimiento de estos vnculos parezca hoy mscomplicado sea la experiencia que tenemos con la democracia de masas un fenmeno total-mente extrao a los padres fundadores de la repblica americana.

(12) La doble separacin de poderes doble se refiere a la idea madisoniana de que la di-visin funcional de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) debera reproducirse tanto a ni-vel estatal como nacional.

(13) De nuevo, esta idea de Madison est fuertemente influenciada por la experiencia re-lativamente desptica en las pequeas colonias recin independizadas.

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sino tambin que comparten todos los mismos intereses, y los mismos senti-mientos en todas los casos. Si fuera esto verdad, su razonamiento sera irreba-tible. El inters de la mayora sera tambin el inters de la minora [...] Sabe-mos sin embargo que que ninguna sociedad ha consistido jams de una masaas de homognea de ciudadanos. En todas las sociedades civilizadas, las dis-tinciones son muchas e inevitables [...] Habr ricos y pobres, deudores yacreedores, un inters de la tierra, y un inters financiero, un inters mercan-til, un inters manufacturero.

Estas divisiones, lejos de dificultar la tarea de gobierno porque compli-can la definicin del bien comn, lo que hacen es proteger la libertad delos ciudadanos (14):

En una sociedad grande, la gente se divide entre tantos intereses y parti-dos, que es poco probable que exista un sentimiento comn [...] y que unamayora acte de forma concertada. Divide et impera, el reprobado axioma dela tirana es, bajo determinadas circunstancias, el nico principio por el cualuna repblica puede ser administrada bajo principios justos.

Pero, cul es la base de representacin para estas divisiones? Cmopodemos estar seguros de que esta beneficiosa pluralidad de preferenciasser reflejada en las instituciones polticas? Madison se aprovecha aqu de laestructura geogrfica de los Estados Unidos, y de la existencia de institucio-nes existentes a nivel estatal que, cuando trasladadas al nivel nacional, de-fendern intereses contrapuestos entre s.

En la repblica extensa de los Estados Unidos, el gobierno general man-tendr una balanza entre las partes de determinados estados, y a la vez estarsuficientemente constreida por su dependencia de la sociedad para que trai-cione sus intereses generales.

Para Madison, la representacin de los estados, unida a la representacinde la unin, permite que diferentes instituciones representativas rindan cuen-tas a la ciudadana en diferentes dimensiones de polticas, cumpliendo ascon el requisito fundamental del principio de separacin de propsitos. Sinesta separacin de arenas en el rendimiento de cuentas permitida por la es-tructura territorial de los Estados Unidos (15), la separacin de poderes,cabe pensar, provocara las tensiones que los federalistas asociaban con larepblica romana.




(14) Este argumento es el motivo central de El Federalista, nm. 10, donde es elaboradocon detalle.

(15) Esta idea queda reforzada por el hecho de que la representacin siempre tuvo unsesgo localista en las colonias (REID, 1989: 83).

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La incorporacin de la nocin de separacin de poderes tambin noshace entender la aparente contradiccin entre los dos Madisons que unoencuentra en El Federalista: el que argumenta en el nmero 10 que una re-pblica grande es beneficiosa para la libertad porque multiplica el nmerode potenciales conflictos y por tanto el de mayoras, y el que argumenta en elnmero 51 que una clara separacin de poderes es imprescindible para evitarla opresin de las mayoras. Kernell (2003) defiende la idea de que existenprofundas contradicciones lgicas entre los dos ensayos: si las esferas de re-presentacin grandes son garantes de la libertad, no tiene sentido restringirlos poderes de la institucin que reflejar una mayor pluralidad de intereses(la Cmara de representantes) por instituciones que sin duda reflejarn unamayor homogeneidad, como la corte suprema o, sobre todo, la presiden-cia (16).

Pero a travs del prisma del principio de separacin de propsitos, losdos Madisons se nos antojan ms complementarios que contradictorios.Es fcil ver cmo una mayor separacin de propsitos entre los diferentespoderes fomenta la multiplicacin de mayoras. Si los polticos elegidos paracada institucin fueran elegidos por mecanismos similares, el electorado di-fcilmente podra distinguir entre las responsabilidades de cada nivel de go-bierno, y sera esperable que la misma mayora que eligiera a los responsa-bles de un poder eligiera tambin a los responsables en otro. En este sentido,una sociedad grande per se no garantiza la plasmacin de diferentes mayo-ras en las diversas instituciones. O, usando la terminologa de Kernell(2003), cuando los costes de transaccin de crear grandes mayoras son sufi-cientemente bajos (porque los votantes no disponen de diferentes mecanis-mos electorales para que los polticos les rindan cuentas diferenciadamente),hay un alto riesgo de que emerjan slidas mayoras con capacidad de oprimira las minoras. Por el contrario, cuando hay un cierto consenso en la ciuda-



(16) Algunos autores han intentado resolver esta aparente contradiccin argumentandobien que Madison experiment una evolucin en su pensamiento poltico (BANNING, 1995), obien que cambi de opinin por razones puramente de oportunidad poltica (MCLEAN, 2003).KERNELL (2003) sostiene que Madison crea genuinamente en la idea de que una multiplicidadde facciones impeda la tirana [por lo que se podra ser llamado un pluralista, contra la opininde DAHL (1956)], como muestra su apoyo al plan de Virginia en el inicio de la convencin deFiladelfia. Sin embargo, estaba dispuesto a aceptar una estricta separacin de poderes cuandolas condiciones para la existencia de una pluralidad de mayoras no se podan cumplir. ParaKernell, la condicin bsica era la existencia de problemas serios de accin colectiva para lacreacin de mayoras de gobierno. Cuando los costes de transaccin para la creacin de mayo-ras no son suficientemente altos (la situacin que Madison estaba experimentado dentro de losnuevos estados), Madison se vea forzado a recurrir a la separacin de poderes como una segun-da mejor opcin para garantizar la existencia de un gobierno limitado.

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dana acerca de cmo se debe elegir a los diferentes ocupantes de cada po-der, y sobre qu temas deben rendir cuentas cada uno de estos ocupantes(esto es, cuando hay separacin de propsitos), entonces s es ms posibleque en cada eleccin se generen diferentes mayoras. As pues, la separacinde poderes propuesta por el Madison del nmero 51 de hecho no debilita,sino que antes bien refuerza la existencia real de diferentes facciones y ma-yoras superpuestas el antdoto perfecto contra la tirana de las mayoras,segn el Madison del nmero 10.

Es pertinente preguntarse igualmente cmo la nocin de separacin depropsitos afecta a la efectividad (entendida como la capacidad de disear eimplementar polticas) del sistema poltico. La competicin perniciosa entrelos diversos niveles de gobierno (como la que caracterizaba a la repblicaromana) tendr lugar slo si los diferentes poderes tienen que luchar por elmismo tipo de apoyo de la misma poblacin. Pero si la legitimidad de cadadepartamento depende de la gestin de una determinada rea, aunque el con-flicto de opiniones entre poderes no desaparecer necesariamente, s lo ha-rn los incentivos a bloquear polticas beneficiosas procedentes de otros po-deres. Cuando, en el lenguaje de los federalistas, existe cierta entremezcla(intermixture) de poderes, los votantes difcilmente podrn asignar res-ponsabilidades a cada nivel de gobierno, por lo que poderes menos visiblestendrn un incentivo adicional para preferir que ciertas polticas no se aprue-ben, dado que esto aumentar las posibilidades de ocupar otro poder en elfuturo (los votantes castigarn al poder ms visible). Pero cuando existe unaclara separacin de arenas electorales entre poderes y los votantes puedenobservar y juzgar independientemente a cada poder por lo que est haciendoen su rea, no hay razn para pensar que el bloqueo polticas beneficiosaspara la ciudadana no proporcionar nunca ningn beneficio poltico (17).

V. UNA VISIN CRTICA DE LA SOLUCIN MADISONIANA: HACIA UNA CONCEPCINRADICAL DEL FEDERALISMO

La ingeniosa solucin madisoniana a la difcil reconciliacin entre sepa-racin de poderes y soberana popular sufre, en mi opinin, de una debilidadde fondo de difcil resolucin: el principio de separacin de propsitos queproporciona un reflejo institucional a la idea de mayoras mltiples y so-breimpuestas requiere de una forma de atribucin de poderes entre niveles




(17) En FERNNDEZ ALBERTOS y LAPUENTE GIN (2004) se desarrolla ese punto con msdetalle.

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de gobierno que, a mi entender, est completamente enfrentada al mecanis-mo de pesos y contrapesos (checks-and-balances) defendido por Madison.

La lgica de los pesos y contrapesos implica, como el mismo Madisonreconoce en El Federalista, nm. 47 (vase la discusin ms arriba), quecierto nivel de intromisin entre poderes es necesario. El problema es queesto entra inevitablemente en conflicto con la idea de separacin de prop-sitos. Cuando no existe ninguna intromisin por parte de un poder externoen las actividades de uno de los poderes, los ciudadanos podrn determinarcon claridad que el representante de esa rea de polticas es un departa-mento concreto. En lnea con la discusin precedente, slo en esta situa-cin el rendimiento de cuentas (accountability) es posible. Pero si diferen-tes poderes deben ponerse de acuerdo para aprobar leyes o implementarpolticas (como ocurre inevitablemente cuando existe la posibilidad de queun poder vete las decisiones de otro, o cuando el visto bueno de ms de unpoder es necesario para la aprobacin de una determinada poltica), enton-ces la ciudadana nunca podr saber con claridad quin ha sido el responsa-ble ltimo de la poltica. En este caso, el mecanismo democrtico de rendi-miento de cuentas quedara seriamente daado. Hamilton anticip este pro-blema, e incluso utiliz una argumentacin similar en El Federalista,nm. 70, a esta para defender la existencia de un ejecutivo unificado, aut-nomo, y energtico (18).

Una de las objeciones ms concluyentes contra la pluralidad del ejecuti-vo [...] estriba en que tiende a disimular las faltas y a destruir la responsabili-dad. La responsabilidad es de dos clases: la censura y el castigo. La primeraes la ms importante de las dos, especialmente en un cargo electivo. Es mu-cho ms frecuente que el hombre que ocupa un cargo pblico obre en tal for-ma que demuestre que no es digno de esa confianza ms tiempo, que de ma-nera a exponerse a una sancin legal. Pero la multiplicacin del ejecutivo au-menta la dificultad de ser descubierto en ambos casos. En muchas ocasionesse hace imposible, en medio de las acusaciones recprocas, determinar enquin debe recaer realmente el reproche o el castigo que correspondan conmotivo de una medida perniciosa o de una serie de esas medidas. Uno lo pasaal otro con tal maa y con una apariencia tan plausible, que la opinin pblicano logra formarse un juicio sobre quin sea el verdadero autor (Hamilton, ElFederalista, nm. 70).



(18) Hamilton se refiere aqu a la necesidad de un ejecutivo unificado. Pero obviamenteesta lgica puede ser extendida sin problemas a la separacin ente los poderes legislativo, eje-cutivo y judicial. Para Hamilton, sin embargo, esta extensin no slo hubiese supuesto unaenorme contradiccin con otros pasajes del Federalista, sino que hubiese sido polticamenteinvendible.

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Hamilton est aqu atacando, en ltima instancia, la idea madisoniana deseparacin de poderes, y sealando una contradiccin interna con el princi-pio de separacin de propsitos. Cuando la separacin de poderes no estunida a una clara separacin de propsitos entre poderes, el mecanismo ma-disoniano de los pesos y contrapesos (que implican siempre cierta intromi-sin mutua en las actividades de los poderes), inevitablemente destruye elrendimiento pblico de cuentas de cada poder. En este sentido, claridad deresponsabilidad y competicin interinstitucional estn enfrentadas este s.

Cmo es entonces posible combinar el federalismo con la existencia deun mecanismo pblico y efectivo de rendimiento de cuentas (public accounta-bility)? A mi entender, slo cabe una solucin parcial que, adems, requiere deuna redefinicin del concepto de federalismo. Es una solucin parcial en tantoen cuanto la libertad ya no estar garantizada por la lgica de la competicinentre poderes como la lgica de los pesos y contrapesos presupone. Y requierede una nocin diferente del federalismo, en el sentido de que el federalismodebera ser entendido ms como gobierno autnomo limitado (limitedself-rule), ms que como gobierno compartido (shared rule).

Si extendiramos la idea de separacin de propsitos al lmite, para queun mecanismo de rendimiento de cuentas funcionara de forma democrtica yeficiente, cada poder debera ser totalmente independiente para tomar deci-siones. De otra forma, si las decisiones son por el contrario el resultado denegociaciones y compromisos entre diferentes poderes, este mecanismo sedebilita, exactamente como describe Hamilton. El problema es que una inde-pendencia total implica una ausencia absoluta de interferencias entre pode-res. Aunque estos poderes pudieran ser democrticamente elegidos, esta au-tonoma completa implicara que cada poder podra actuar discrecionalmen-te dentro de su rea de responsabilidad, comportndose como un pequeotirano. La nica garanta contra la opresin en este contexto es que coexis-tiran una multiplicidad de tiranos, en vez de uno slo, por lo que la capaci-dad de los tiranos de oprimir al pueblo sera limitada (estos lmites vendrandictados por la divisin entre reas de responsabilidad). Pero para que elrendimiento de cuentas sobreviva, ningn mecanismo de pesos y contrape-sos debera permanecer en funcionamiento. De forma algo paradjica, portanto, el nico federalismo que puede combinar separacin de poderes conrendimiento democrtico de cuentas no se puede librar del riesgo de opre-sin de las mayoras. A lo ms que podemos aspirar, en esta visin, es aempequeecer a los tiranos (19).




(19) Aunque empequeecer a los tiranos no figuraba entre los ms ambiciosos objeti-vos de Madison, no hay rezones para pensar que estuviera opuesto a esta estrategia. Lo verda-

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Conviene mantener presente que esto implica una diferente concepcindel federalismo, radicalmente diferente de la visin convencional de go-bierno compartido (shared rule). Bajo la perspectiva de empequeecer alos tiranos, el gobierno dividido no consiste en tener a una serie de departa-mentos diferentes que tengan que ponerse de acuerdo para que las polticassalgan adelante, sino en que estos diferentes niveles de gobierno tomen deci-siones de forma autnoma sobre asuntos diferentes. Slo gracias a la exis-tencia de una cierta separacin de propsitos entre los poderes, la ciudadanaes capaz de controlar lo que sus representantes estn haciendo.

Quiz Madison era consiente de esta debilidad en su planteamiento. Dehecho, y aunque parezca extrao, hay dos hechos en que sugieren (en contrade lo que afirm en El Federalista, nm. 47), que le incomodaba la idea degobierno compartido (la interpretacin contempornea convencional de fe-deralismo), y que quiz tena en mente una visin ms cercana a la aqu pro-puesta. En primer lugar, hay slo dos casos en todos los ensayos de El Fede-ralista, en que Madison y Hamilton recomiendan cooperacin entre el ejecu-tivo y el legislativo para tomar decisiones: el nombramiento de magistradosespeciales, y la aprobacin de tratados internacionales. Una posibilidad esque este recurso excepcional a la nocin de gobierno compartido en Madi-son tiene que ver con el alto valor que los padres fundadores daban a la ideade no-interferencia entre poderes (porque, como se argument ms arriba,esto es esencial para la existencia de mecanismos de rendimientos de cuen-tas). La ruptura de este principio en estos dos casos sera nicamente el re-sultado de la naturaleza peculiar de estas reas (El Federalista, nm. 75):eran reas en las que era conveniente proteger de manera excepcional la es-tabilidad y la continuidad de las polticas (20).

La segunda prueba de que Madison era consciente de la contradiccinque aqu se ha sealado y que era reacio a aceptar la nocin de gobiernocompartido que la lgica de pesos y contrapesos implica es su posicin en lacontroversia que rode la firma del Tratado de Jay.

El Tratado de Jay (21) con Gran Bretaa fue negociado en secreto enLondres por un delegado (John Jay) del presidente Washington en 1794.



deramente peligroso para Madison era la acumulacin de poderes (vase El Federalista, nm.47), y esta estrategia ciertamente impide esto.

(20) Llama adems poderosamente la atencin la considerable cantidad de espacio queMadison y Hamilton dedicaron en El Federalista a justificar estas dos excepciones justifi-caciones que parecen del todo innecesarias en la concepcin de federalismo como gobiernocompartido que prevalece hoy.

(21) Para una narracin detallada de este controversia y de sus implicaciones para la teo-ra poltica de Madison, vase FEREJOHN, 2003.

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Cuando el contenido del tratado sali a la luz, los republicanos (y Madisonentre ellos) se sintieron ultrajados no slo por lo pro-britnico de su conteni-do, sino tambin por el hecho de que el presidente se haba excedido en suscompetencias al negociar un tratado que implicaba ciertos gastos que tenanque ser aprobados por el congreso. Como escribe Ferejohn (2003: 143),

En la visin de Madison del poder de negociar tratados, el Tratado deJay era inconstitucional. Su aprobacin tena el efecto de imponer regulacio-nes (de tipo legislativo) en los comerciantes americanos [...] El secreto con elque fue ratificado tuvo el efecto de excluir a la Cmara de Representantes desu papel constitucional de aprobar decisiones de gasto.

Polticamente, Madison se opona firmemente tanto al tratado como a laextensin de poderes del presidente. Sus preferencias polticas le hubiesenllevado a proponer extender de forma masiva la capacidad de veto del con-greso sobre las actividades del presidente, como algunos de sus correligiona-rios pedan. Sin embargo (en una posible interpretacin, porque los vetosson siempre difcilmente compatibles con la separacin de propsitos entrelos diferentes poderes), Madison acab defendiendo un poder de veto ex-traordinariamente limitado, restringido a aquellos casos en los que existieseuna clara interferencia con poderes explcitamente atribuidos en la constitu-cin al congreso (Ferejohn, 2003: 144).

En cualquier caso, fuera o no consciente Madison de la difcil coexisten-cia de los mecanismos de rendimiento de cuentas de los polticos con la lgi-ca de los pesos y contrapesos, es evidente que es imposible reconciliar elMadison que escribi que las diferentes ramas del legislativo deberan serseleccionadas

por medio de diferentes sistemas de eleccin y de diferentes principio de ac-cin, que est tan poco relacionadas entre s como lo permita la naturaleza co-mn de sus funciones y su comn dependencia de la sociedad (Madison, ElFederalista, nm. 51).

con el Madison que escribi que

la separacin entre departamentos no requiere que deban tener diferentes ob-jetos, sino que deben actual de forma separada aunque sobre los mismos obje-tos. Es necesario que las dos cmaras del legislativo estn separadas, peroambas deben actuar precisamente sobre el mismo objeto (Madison, Recordsof the Federal Convention, 2:74, 21 de julio).

En este caso s que se puede hablar de dos Madisons. Y es que, en lti-ma instancia, la forma madisoniana de reconciliar el rendimiento democrti-co de cuentas (accountability) con la doctrina de separacin de poderes (me-




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diante la nocin de separacin de propsitos) est en conflicto con los meca-nismos institucionales de pesos y contrapesos con los que Madison hapasado a la historia de la teora poltica.

REFERENCIAS

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