Diplomado en Contraloría Social, Transparencia y Rendición de

Cuentas2013

Módulo I

Gobernanza: democratizando la participación social.

MTRA. ROSALBA RODRÍGUEZ DURÁN.

Gobernanza: introducción

CONTEXTO:

•Incapacidad de los gobiernos (considerados como sujetos centrales).•Años 80 gobierno vs. Gobernanza: del sujeto a la acción de gobernar.•Nuevo proceso de dirección de la sociedad.•La gobernanza está explicando la descentralización (descentramiento) del actual proceso de dirección, que no es ni público ni privado. Ya no hay un centro de gobierno, hoy hay un “governance system” (ONU). •Es otro papel directivo (Co-gobierno).

Gobernanza: introducción• Es un concepto bifrontal:

• Por un lado mira hacia el pasado oscuro de los gobiernos de la crisis y otras formas arcaicas de dirección social (caudillismo, patrimonialismo, intervencionismo) y marca su deslinde de esos modos gubernativos desastrosos.

• Por otro lado, mira hacia el futuro perfil de la sociedad, modelado por la presencia de nuevos sujetos colectivos, más independientes e interdependientes en sus actividades, e indica entonces el nuevo modo de gobernar ocurrido en ese nuevo contexto social.

ORIGEN

• No fue un concepto norteamericano sino europeo.

• Administradores públicos alemanes, a partir de los 70.

• Políticas públicas para mejorar dirección del gobierno.

• Después de la crisis y de la evolución de la sociedad.

Evolución del concepto

• Concepto descriptivo más que teórico.• Luego se volvió valorativo.• Más allá del gobierno.• Formas de gobernar distintas a la gubernamental burocrática.• Incorporación de mecanismos de mercado y sociedad.• Concepto normativo: “buen gobierno”, “mejores prácticas”.

• Nuevos modos de relacionarse entre gobierno y sociedad.

Nacimiento del concepto

• Agencia para el Desarrollo de los Países de Ultramar del Gobierno Británico (1993): good governance.

• Comisión de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que fue pionero en la construcción y difusión de un concepto preciso y estable en el marco del desarrollo sustentable “Reconceptualizing Governance” (1997).

Utilización del concepto

• Conviene advertir que su primera utilización y primer intento de definición no fue en el sector público sino en el sector privado desde los años ochenta, con la expresión corporate governance (el proceso de decisión debe ser compartido entre accionistas, clientes, etc. De esto nace la responsabilidad social de las empresas).

• La ONU, entrados los noventa, creó el MDGD, Management Development and Governance Division. A lo largo de esta década, la palabra governance quedó incorporada al lenguaje de la comunidad del desarrollo.

Utilización y definición del concepto de gobernanza

• La Real Academia Española : • Definición anterior: “la acción y efecto de gobernar o gobernarse”.

• Definición actual (a partir 2010): “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero,

promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”

TRADUCCIÓN

• En inglés no existe definición para gobernación, no existe governation, por eso se la toma también como la traducción de governance.

• Es un límite lingüístico del inglés no del español.

• Gobernanza no es la traducción literal de governance pero así se viene utilizando en el ámbito público y académico.

TERMINOLOGIAEn la literatura angloamericana es posible distinguir

entre: • Government, la institución responsable del gobierno

de una sociedad.• Governing, el gobernar entendido como la acción de

gobernar (del gobierno mismo).• Governance, como el proceso más o menos

formalizado de gobernar(se) o conducir(se) a(de) una sociedad, tal como ocurre en un determinado tiempo social y en el que el gobierno es un actor con mayor o menor capacidad de decisión e influencia directiva.

Distinciones conceptuales(Jan Kooiman)

• Governing (gobernación): procesos de interacción entre actores públicos y los grupos de interés o individuos implicados.

• Governance (gobernanza).

• Governability (gobernabilidad).

Implicaciones:

• El proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad.

• Esta dirección social implica:• Definición de objetivos comunes• La aceptación social de los mismos• La participación directa o indirecta de la colectividad en la

realización de los objetivos comunes• La coordinación de las múltiples acciones de los actores

sociales para posibilitar y/o asegurar su realización.

Conceptualización• Aguilar: el proceso mediante el cual los actores de una

sociedad deciden sus objetivos de convivencia –fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección.

• El concepto cuestiona la idea aceptada de que la acción de gobernar a una sociedad sea equivalente a la acción directiva del gobierno, sin inclusión ni participación de la sociedad en la definición de los objetivos sociales y sin espacio para otras formas de dirección de la sociedad menos verticales e impositivas.

Gobernación vs. Gobernanza• Renate Mayntz nos dice que la gobernanza está experimentando

una evolución semántica, inicialmente se utilizó como sinónimo de gobernación. El campo semántico de la palabra se ha ampliado

con dos nuevas acepciones:

• Hoy se recurre a gobernanza, en primer lugar para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control

jerárquico, y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales,

redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado.

• En segundo lugar, gobernanza indica algo mucho más amplio de modo tal que el campo semántico de la gobernanza pierde pie en la teoría política para convertirse en una teoría general

de las dinámicas sociales. Es una respuesta para explicar los cambios de las sociedades actuales.

Gobernanza como acción colectiva

Gobernanza implica una acción colectiva, la cual no se sostiene sin la participación del gobierno. •La gobernanza implica por tanto un conjunto de actores que buscan:

• Orientación de sus sociedades (intencionalidad)• Las acciones para hacer algo (causalidad)• Forma de organización y coordinación que se van a dar.

Hay dos cuestiones importantes:• Que exista cooperación y coordinación.• Que esta cooperación y participación conjunta sea eficaz.(Tiene que haber una instancia que coordine y asegure el cumplimiento

de los 2 anteriores: el gobierno).

Aspectos claves para entender la gobernanza

• La nueva gobernanza toma entonces la forma de coordinación de la acción colectiva más que el de la subordinación de actores independientes.

• Las formas de coordinación y convivencia para dirigir a una sociedad se lleva a cabo en modo de

interdependencia-asociación-coproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y actores u

organizaciones privadas y sociales.

Formas de gobernar o procesos de dirección

Contralador.

Gobierno con autoridades fuertes pero con debilidades en

el respaldo social.

Desgobierno:

Las autoridades presentan debilidad y la sociedad baja

iniciativa y presión.

Gobernanza:Cooperación, coordinación

entre actores públicos, privados y sociales en temáticas de interés y

desarrollo.

Capturado.

El gobierno se vuelve actor dependiente o capturado por las

grupos de presión que no acuerdan ni concilian.

Qué no es Gobernanza

• No es un modelo organizativo y funcional de validez universal.• No es un enfoque antigubernamental.• No es mercado.• No es autorregulación por parte de la sociedad civil.• No elimina modelos anteriores; convive con ellos, reequilibra el

proceso de dirección.

Qué no es Gobernanza

• No implica subordinación sino coordinación.

• No implica dependencia ni independencia, sino INTERDEPENDENCIA.

• Cuando no hay recursos para compartir ni capacidades para ofrecer.

Principales características

• Incluye al gobierno pero hay que ir más allá porque ya no es el único actor.

• Se rompe el dogma del monopolio estatal de los intereses generales por la acción colectiva.

• Cambio en la concepción de la relación entre Estado y sociedad.• Interacción, interdependencia, coproducción, corresponsabilidad.

Principales características

• Intercambio.

• Necesidad de cooperación.

• Se requiere flexibilidad y cambio en los instrumentos de gestión.

• Capacitación constante y/o conocimiento sobre las posibilidades de intervención y/o cooperación social en temas gubernamentales.

Desarrollo de aspectos principales

• Interdependencia: de recursos y capacidades entre gobierno y la sociedad, se produce la relación por redes.

• Capacidades: si en el nivel de gobierno o en el nivel de la sociedad no existen recursos, sin capacidades para compartir no hay gobernanza.

• Coordinación (más que subordinación): idea del gobierno como agencia de coordinación de los actores privados y sociales en la conducción del desarrollo económico y social.

Desarrollo de aspectos principales

• Interacción: calidad de interacción, los nuevos modos de gobernar basados en este aspecto son reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interacción público-privado-civil a lo largo del eje local/global.

• Cooperación mixta.

Aportes de los actores

• Aporte del gobierno: coacción, legitimidad de cargo, legitimidad de actividades, presupuesto (gasto), administración pública (organización, actividades, recursos, conocimientos, especialización).

• 4 niveles de actuación: • Institucional• Económico• Administrativo • Político.

Aportes de los actores• Aporte del sector privado: productividad

(investigación más desarrollo), capital, globalización, medios de comunicación, fuerza de trabajo, organización y gerencia, competitividad.

• Aporte del sector social: • Capital social (autoorganización, asociacionismo, confianza,

solidaridad). • Civismo (reconocimiento de la legitimidad del poder

público).• Confianza respecto a lo público (vinculación efectiva,

instancia de generación de valores (familia, religión, información).

De los actores • Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las

grandes cuestiones sociales, que también hoy son desafíos para los actores u organizaciones de la sociedad civil y las empresas.

• De ahí que se rompa el dogma del monopolio estatal de los intereses generales.

• Esto desde luego supone un cambio en la concepción hasta entonces vigente de la relación entre Estado y sociedad: pero se reconoce su interdependencia y la necesidad de la cooperación para la definición y realización de los intereses generales.

• Suena redundante pero es “socializar” la responsabilidad social de los actores no gubernamentales.

Peligro de no generar esquemas de gobernanza

• Desvinculación del liderazgo de las autoridades.• Falta de conformidad de la gente.• Radicalismo político.• Descontento con el régimen democrático.• Nuevos movimientos de protesta que no encuentren cauces

de institucionalidad para sus demandas.

Diferencias entre gobernabilidad y gobernanza

Gobernabilidad (se enfoca en el sujeto)

Gobernanza (no le interesa tanto el sujeto sino el

proceso)

Agente de gobierno Proceso de gobernar

Capacidades Acciones

Capacidades del gobierno Capacidad del gobierno más la capacidad de la

sociedad

Se parte de la premisa de que la sociedad es

ingobernable

Parte de la premisa de que la sociedad tiene

capacidad de autogobernarse

Ciudadanos como objetos del gobierno

Ciudadanos como sujetos de gobierno

Subordinación Coordinación

Enfoque gubernamental Enfoque postgubernamental

Comparando la gobernabilidad con la gobernanza

• La gobernabilidad se centra sólo en las capacidades del gobierno. La gobernanza se vuelve en un enfoque de acción que hace observable esas capacidades.

• Procede un nuevo proceso de dirección de la sociedad (ante los defectos e ineficacias del gobierno), que te lleva a un nuevo proceso de relación entre gobierno y sociedad.

• El concepto de gobernanza incluye la distinción entre capacidad directiva y eficacia directiva del gobierno.

Comparando la gobernabilidad con la gobernanza

• Ambas tienen como objeto la pregunta sobre las capacidades del gobierno democrático.

• La primera se interroga y responde sobre las capacidades de gobierno entendidas como los recursos o poderes que debe disponer el gobierno para estar en aptitud de gobernar a su sociedad, mientras la segunda se refiere a las capacidades entendidas como recursos en movimiento, poderes en acción, cuyos resultados o efectos son las situaciones deseadas de coordinación, conciliación, prosperidad social.

Gobernanza y su relación con el gobierno

• Gobernanza es un enfoque postgubernamental (no antigubernamental). Incluye al gobierno pero hay que ir más allá para dirigir a una sociedad.

• El enfoque de gobernanza integra y rebasa la problemática de la gobernabilidad.

• La cuestión de la gobernabilidad es subsumida por el de gobernanza, que la compendia, y demuestra que la gobernabilidad no es sinónimo de gobernanza, pues las dos hacen referencia a distintas interrogantes y realidades, aunque graviten alrededor de la problemática del gobierno o de dirección de la sociedad.

De la gobernabilidad a la gobernanza

• La debilidad de los gobiernos fuertes dio pie a que surgiera la pregunta de si más allá del gobierno existían capacidades de solución de problemas y realización de futuros deseados.

• Se descubrió que:• No todas las capacidades requeridas para dirigir un país –particularmente en el campo del

crecimiento económico y el desarrollo social- se encuentran en el ámbito del gobierno• Las capacidades que posee un gobierno (legislación, coacción, imposición fiscal, servicios

sociales, etc.), son insuficientes frente a la magnitud de los nuevos y viejos problemas de la sociedad.

• Se reconoció de que el gobierno no dispone de todos los recursos que necesita para su tarea directiva, muchos de los cuales se encuentran en manos privadas y sociales.

• Para gobernar un país hacia metas de bienestar se exigen más capacidades, actores y acciones, más interdependencias que dependencias, coordinar más que subordinar, construir puentes más que pirámides.

De la gobernabilidad a la gobernanza • Este descubrimiento, que representa el nacimiento del enfoque

y concepto de la gobernanza, no podía suceder hasta que se hicieron evidentes las situaciones críticas de las democracias sociales y de los autoritarismos socialistas, y llevó a dos conclusiones:• En lo teórico: la capacidad directiva de un gobierno no equivale a un

gobierno. La calidad institucional y directiva es más importante que la cantidad instrumental gubernativo.

• En lo práctico: se cancelaron facultades probadamente improductivas de los gobiernos, se construyeron las requeridas para una dirección social exitosa y se examinó al mismo tiempo si la acción directiva de la sociedad debía estar sólo en manos de los administradores del gobierno.

De la gobernabilidad a la gobernanza

• El resultado final fue rehacer en el concepto y la práctica un nuevo equilibrio en las relaciones entre el Estado, el mercado y la organización social y, por consiguiente, configurar un nuevo proceso directivo de la sociedad, una nueva gobernación (conocida como gobernanza): • Se crearon agencias reguladoras y ejecutivas autónomas e independientes del

gobierno.• Comenzó a ejecutarse la prestación de algunos servicios públicos mediante

proveedores y prestadores externos, transnacionales. • Se impulsaron tratados de libre comercio con países afines. • Se democratizaron los regímenes (irresponsabilidad de los gobiernos de formato

autoritario). • Empezó a tomar forma un riguroso sistema de justicia• Se liberalizó la opinión pública• Se descentralizaron políticas y los gobiernos locales ampliaron sus márgenes de

independencia respecto del gobierno central.

Democracia y Gobernanza

• En democracia, el problema consiste entonces en que el gobierno acredite ser un agente capaz de dirección, coordinación, y articulación de sus sociedades, con resultados relevantes.

• Se trata del paso de la democracia como doctrina de forma de gobierno a la democracia como gobierno con capacidad gubernativa puesta en acción.

Concluyendo:Gobernanza y Democracia.• Los gobiernos democráticos sufren sus mayores dificultades

sobre su capacidad para resolver problemas sociales, formular políticas adecuadas, prestar servicios de calidad, encuadrar conflictos, neutralizar los delitos y anticipar las adversidades.

• El bajo rendimiento de los gobiernos democráticos puede deberse a que concentró la participación de la ciudadanía en el proceso electoral más que en el gubernativo.

• No se construyeron las capacidades requeridas para que las democracias estuvieran en aptitud de gobernar, pero había que comenzar por cimentar las bases hacia la gobernanza, generando esquemas de participación activa, con políticas públicas focalizadas, interactuando en todas las etapas del actuar gubernamental: desde la planeación hasta la evaluación.

Gracias