Diez - Manual de Derecho Administrativo
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7/23/2019 Diez - Manual de Derecho Administrativo
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178
MANUEL MARA DIEZ
acto de derecho privado tiene.
en
general, un fin econmico
de.
incremento
patrimonial, mientras que en el adminis trativo es el inters pblico el que presi
de la formacin del acto.
Una diferencia importante entre los actos administrativos y los de derecho
privado
surge
de
los caracteres de los primeros. En efecto, los actos admi
nistrativos son en ciertos supuestos ejecutorios y tienen en
su
favor una pre
suncin de legitimidad. lo que no ocurre en los actos de derecho privado. De
ello se deriva qu e si un acto
jwidico
de derecho p rivado es contrario a la ley,
no
ha de producir las consecuencias jurdicas que buscaba. mientras que si el acto
administrativo es contrario a la ley. ha de
tener
la fuerza necesaria para produ
cir efectos jwidicos hasta el momento
en
que la autoridad judicial lo anule o la
Administracin lo revoque. Todo ello en virtu d de los caract eres propios del ac
to administrativo que hemos de estudiar ms adelante.
Es oportuno
sealar
tambin una diferencia que surge de la ejecucin del
acto. Un acto de derecho privado no puede
ser
ejecutado forzosamente a menos
que el rgano judicial resuelva que
lo
sea. mientras que el acto administrativo,
en algunos supuestos, cuando la ley expresa o implcitamente le ha otorgado
eJecutoriedad, puede ejecutarse sin necesidad de recurrir al rgano judicial.
CAPTULO XI
CLASIFICACIN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
1 .
Consideraciones generales
Los actos administrativos pueden clasificarse desde distintos puntos de vis
ta.
Una
clasificacin importante es la que hiciera la escuela francesa de seryi
cios pblicos, que distingua los actos jurdicos en ~ e n e : a l y, en.c.onsecuenc1a.
los administrativos,
e11
cuatro categoras: el acto regia,
el
acre: suo3::ivc. el acto
condicin
y
el acto jurisdiccional. que fue agregado
.]Jor J ze
El acto regla es el que crea siruaciones
jwidicas
impersonales y de carcter
general. . . . . . .. .
El acto subjetivo es el que hace nacer una situac1on Jurimca que 2.fecta
concretamente a
persona
o personas determinada s. . .
El acto condicin inviste a una ;:::rsona de un status general impersonal
Y
objetivo que,.;. sido p reviame nte estabhocido p ~ r un acro regla o
hacE:
regular el
ejercicio de
un
poder legal, de una competencia preexistente.
El acto jurisdiccional es, en el Derecho francs, el. q ~ e . ::omprueba, con
, - . , , - ~ a de ve,.,i:oia' J u ~ l . u r n ~ ~ t u c i n 3'urdica ,general o md1v1aual o un hechc
. l .
-- . : : ; ,
_,....
- . -
- En lo
aue
s eue nos vamos a ocupar de la clasificacin de los 2.ctos ~ d m J
nistrativos
d e s d e ~
distintos pur1tos
de
vista,
de
acuerd.o con la' doctrina 1r:oaerna.
Esos puntos de vista no son excluyentes entre s, smo complementanos.
2. Clasificacin.
de
los actos
administrativos
en
cuanto
a
aus
efectos
Los actos administr ativos puP.den tener efectos externos, vale decir con re
lacin a terceros, o
pueaen tener
erecrns mrernu:s, es aeclf q ue se proou cen en
el interior
de
la administracin. Como
e3emp10
de acto externo podemos citar
na autonzac1n
ae
panera por m que se elimina un obstculo impuesto
por
la
ley al ejercicio de la actividad de un particular. Con respecto
.los
2 , c t o ~ mter
nos, son aqullos que producen .efect?s
d ~ n t r o
de la.
d m m 1 s t r . a c 1 0 n .
p ~ r
ejemplo la
orden
dada
por
el
supenor
al
mfenor
o la sanc1on que aplica la
a u t ~ -
ridad competente a
un
funcionario como consecuencia de un sum,ano admi
nistrativo.
Esos
actos internos nroduc1>ff ':11 ': e f ~ c t o s n las relaciones .mte:
rore:nicas, m1entr;i,s que los externos n r o d u ~ e l } e_iectm
PJJ 1as
r.e.JaClones.
intersubjet1vas;--
-
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180
MANUEL
i\-iARA
DIEZ
Como dijimos
anteriormente,
el acto administrativo externo,
que conserva
el nombre de acto administrativo, y el interno, que
se
llama
corrientemente
ac
, to de la Admin istraci n, tienen los mismos elementos pero cabe hacer ciertas
distincionesen cuanto a estos dos tipos
de
actos. Sealaremos las
siguientes
di
ferencias entre actos administrativos y actos de la Administracin.
ntl
El rgimen de la publicidad
es
diferente. El acto admnistrativo
debe
no
tificarse y el reglamento debe publicarse
en un
peridico oficial.
En
cambio los
y.ctos de la
A d m i n i ~ t r a c i n
no
es
necesari que Sf' 11otifiauen
personalmente
ni
011e
se
publiquen. - - -
& Como que de los actos de la Administracin no
nacen generalmente
de
rechos subjetivos a favor de terceros. ~ i :
entiende
oue la reirla de
la
inmutabili
dad o estahi.lir1_:rl de los actos :o1rlministrat1vos no es aplicable.
".'a
No son recurribles en
S ' c;\e
judicial. sfilyo cuando afectan el
status
jurdi
co efe un hmcionario pblico.
3.
Clasificacin de
acuerdo
con el
rgano
de que
emana
el acto
El
rgano que dicta el acto administrativo
puede
tener la forma unipersonal
e colegada. Si
se t.r;it:i
de un nrano nnioersonal el acto es una decisin. Si
se
tratara de un
rgano colegiado, el acto que resulte ser;;
proaucw ae 10.
aeiibe-
rac1n que haya celebrado el mismo.
4. Clasificacin de acuerdo con la
naturaleza
de
la
decisin
Como hemos dicho y veremos
en
detalle ms adelante, el acto administrati
vo swge como consecuencia
de un
procedimiento en el cual
se
va dictando
una
serie de actos hasta llegar a la decisin final. Existe, en consecuencia, una serie
de actos preparatorios y de actos interlocutorios y de mero trmite de los
cuales va a surgir
un
acto final que es el que culmina todo el procedimiento. El
acto final
de
un procedimiento administrativo, o definitivo
de
acuerdo a la ter
minologa de la ley 19.549. g_ue aff'r.t::i los derechos subjetivos o los_ intereses
\egtimos de un particular, es susceptihlP rle ser recurnao en e d e adm1mstr:o1ti
va
y como consecuencia
nnal
de estos-recursos srge un
acto
que
se
dice .que
causa estado, vale decir que no es susceptible ya de ningn recurso en sede ad
ministrativa.
Pero
en el orden nacional el particular afectado en
su
derecl:;::
subjetivo
puede
ocurrir
contra
el mismo en
sede
judicial.
Puede
decirse. enton
ces, que
el
acto dictado como consecuencia del rec,urso entablado v que no ad
mite otros
recursos
en
sede
administrativa
es
un acto
que causa
esrnuo preci
samente por
esa ctrcunsranc1a, :;.:,u
que
no
es
nnue
vvr
cuanto
e1 particular
aectado puede ocurrir a sede judicial, de acuerdo con el derecho positivo
vigente.
El acto interlocutorio o de mero trmite. o
sea
aquellos que no resuelven el
fonao ae1 asumo, poaran ser 1mpugnaaos en
sede
administrativapero no en se-
1
En sentido
smilar_
LINARES, Juan F.,
Sistema
e
recursos y reclamos en el Procedimiento
d
minstrativo
Buenos Aire s, 197 4, pgs. 38
y
sig., recalcando la necesidad de controversia por va de
re1..-urso admimstratvo o de reclamo admmstratvo para que un acto
"cause
estado".
MANUAL DE
DERECHO
AD:-11NISTRATIVO
18
_de judicial
2
La impugnacin en sede administrativa e ~ t a rerrn]3QL co
r f d
s u< mo va v
emos, en _orma 1stmta que
la
de los actos defmivos
0
finales.' -
5. Clasificacin de acuerdo
con
los sujetos intervinientes
Desde
este
pi:-nto de vista podemos clasificar los actos en simples
v
cn:
p u ~ s t o s .
El acto s1rr;ple
es
a q u ~ l en cuya emanacin mtervene un
soln v;r
no mter_:esando q ~ e este sea mdydual o colegiado. Ello es
2 s
po:aue a- o e s ~ t r ;
sder
1
el o r ~ a n o co1egiado compuesto
de_
una pluralidad
de
J rsun -s r ~ i c a ~
ec arac1on
de 1
t d " '
,,
t tural - ~ u n a es_ una
Y
referida al colegio considerado en
su
und:
Lu"'. actos adm1mstrat1Vos compuestos son el result ado
.,_.
ia
ar:
c1pac1on de
vanos r g a n o ~ cada uno d_e l?s cuales dicta un actu p r ~ ~ p a r : t o r
q u ~ ~ e _une a la de los demas para const1tu1r el acto final. Los actos c o m p u e ~ t
se
1stmguen en actos complejos y actos colectivos V '
,
En
los a c ~ o ~ con:plejos que resulten, como
d i j i ~ o s ,
del concurso de vari
o ~ g 3 7 1 o s a ~ m m 1 s t r a t 1 v o s rganos que pueden ser del mismo ente 0 dP entt
p u b ~ 1 c ~ ~ distmtos, el acto debe reunir unidad de contenido y unidad del fin e
las is mtas voluntades que se funden para dictar un solo acto Por < n l
d e c r e ~ o del
P. E. N.
refrendado por
el
Ministerio del ramo a c u e ~ c i -
~ r t i
r
la : : : J n s t i t u c i ~
N ~ c i o n a l
Los actos colectivos
r e ~ u l ~ a n de ~ o n J u n :
/
1
vo unta
es
de
vanos
organos con contenido
y
finalidad comn pero
di
m , os que
se
unen so lame nte en las declaracionPS P"'rrnaneci
Dndo
,
me t
t E -
- e JUr G C
n e
au
onomos. n acto colectivo hay w1a sola declaracin de voluma
pero ~ c : n c u r r e n a formalizarlo varias voluntades. por e
1
e -
de mm1stros. - l ,o, un acuerc
6. Clasicacin de
los actos a d m i n i s t ~ a t t -'
. ' .
L e
emenuo eri CUf>Uta 1
undc10n _que Juega
la
voluntad de la Admirijstracin en la.. '
pro ucc1on
de los efectos jurdicos
n ? e : d ~
e ~ ~ ~ n p ~ = de vista .los actos administrativos p ueden
dasificarsr
e
~ ; ~ t ~ ~ I ~ s
1W u ~ c . o ~ Y m.e.ros
aCLOS
admm1strativos. Los negocios jurdicos. ;
01
u:1. ~ c , a r a c 1 o n de voluntad de rgano aamm1strat1v qu2 : : i ~ o d l - c
lOSt
1 e c t o s d J 1 1 ' : 1 d . 1 c o s queridos
por
esa voluntad. De all
q u e ~
habl"'
d ; : ~ l l L n " ~
au
onoma mgida a producir efectos Jurdicos
--
- -- '
.cw
F.n el' caso de meros act os administrativos: los efectos ju..-idioc:
se
rod
cen
por mandato legal, indepenmentememe oe ' voluntad del
r ~ g a
p
1
L d no em1so'
. t a
octnna,
en general, y pese a.esta clasificacin, denomina acto adm
r1s
r a t 1 v ~ ,
tanto a los que
~ a n
sido considerados como nee:ocio iurdico como
os que, esde
este
Punto
ae
vista, son meros
a_ctgs
admmstrativos.
7. Clasificacin de los actos administrat1'vo" n"g .:i -
t '
u - "
OCIO
JU..."lu.u.:0-
emendo
en
cuenta los efectos
respecto a los a ' d
rrumstrar
os
Con
1
sid.ef;ando los efectos jurdicos r especto de los admm istrad os
ta
doctr
na os e as1
1ca
en la siguien te forma: '
?
~ o l a - s:i-ivalo, dpobr _sdupuesto,
que su 1mpugnac1n haga al impugnar ei acto defimtivo p or eemplo pe
" cion e 1 o proceso.
-
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3/4
182
MANUEL
l VlARA DIEZ
A)
Actos que
aumentan
las facultades, los poderes y los derechos de los
particulares.
Bl Actos destinados a limitar esos derechos.
Al ctos que aumentan las facultades poderes derechos de los particulares.
Puede
ampliarse la esfera de los particulares en los siguientes supuestos:
a) La admisin. Es un acto cuyo efecto consiste en introducir a un individuo
en una determinada colectividad, en una institucin con el objeto de que parti
cipe de ciertos derechos o ventajas o que goce de algunos servicios pblicos. La
naturaleza del acto no se modifica por la circunstancia de que de l derive algu
na ventaja
para
la Administrac;in.
b)
La autorizacin administrativa de polica.
En
este supuesto el particular
tiene ciertos derechos preexistentes que, estando regulados por el Derecho
puede ejercer siempre que la Administracin se lo permita. Se
trata de
a c t i v i ~
dades de los particulares que puedan
traer
trastornos o
no
a la colectividad y
de
acuerdo con las normas que regulen el ejercicio de tales actividades correspon
der la injerencia de la Administracin, que se inserta conun acto administrati
vo
dentro de la actividad del particular autorizando su ejercicio. Se
trata
enton
ces de una declaracin de voluntad por medio de la cual un rgano de la Admi
n stracin Pblica permite que
una
persona ejercite un derecho o un
poder
pro
p10,
preva valoracjn de la oportunidad de tal ejercicio con relacin al inters
especfico que el sujeLo :;.utorizante deba tutela:
Debe sealar se que c;sta autorizacin no ha
de
confundirse con la que resul
ta del control
de
la
Administracin Central sobre las entidades descentraliza
das.
c)
La concesin. La doctrina considera la concesin como un acto admi
nistrativo, vale decir,
una
declaracin unilateral d::: voluntad de un rgano eje
a;tivo Tal
es el caso en que se concede a una sociedad la personalidad jurdica
(art. 45 Cdigo Civil). En otros supuestos se acuerda al interesado un derecho
subjetivo en particular. Podria citarse el otorgamiento de premios al valor, al
mrito, a la virtud, como tambin el supuesto de
una
jubilacin o una pensin
segn establece la Constitucin Nacional (art.
86
inc.
7 .
En
nuestra
opinin, en todos los supuestos en que la concesin hace
nacer
nuevos derechos a favor del particular, vale decir, ampliando su esfera de ac
cin, debe considerarse como constitutiva y es un acto administrativo.
Tal
el
otorgamiento de
una
jubilacin.
En
los supuestos
en
que existiera delegacin
de derechos y atribucin de poderes por
parte
de la Administracin al particu
lar concesionario la concesin seria traslativa
y
dara lugar a
un
contrato admi
nistrativo segn analizaremos ms adelante, como la concesin de servicio
pblico.
d)
La dispensa.
Es
un acto administrativo que exime a
una
persona del
cumplimiento de una obligacin. As la de la prestacin del servicio militar.
B ctos
que limitan las facultades. los poderes
Jos
derechos de
Jos
parti-
culares.
En esta segunda categoria de negocios jurdicos administrativos
entran
to
dos aquellos que restringen la-esfera jurdica de un particular. Podriamos decir,
por ejemplo, que la revocacin de
una
autorizacin produce
una
disminucin
de
los derechos que el particular poda utilizar. Podemos citar
entre
estos actos los
siguientes:
a)
Las rdenes.
Son declaraciones de voluntad
de
los rganos administrati
vos que
crean
obligaciones
para
determinadas personas. Las rdenes no privan
MANUAL DE
DERECHO ADMINISTRATIVO
183
a los particulares de los derechos subjetivos, pero
influ)-en
en su ejercicio.
Las
rdenes
pueden ser
positivas o negativas. En las rdenes positvas
hay
que cumplir ciertas acciones, observar determinada conducta o realizar una
prestacin. Las
rdenes
negativas obligan a que el particular se abstenga
de
cumplir
una determinada
actividad.
Entre
las rdenes positivas pueden citarse
la orden de demolicin de
un
edificio que amenaza ruina, las obligaciones en
materia
tributaria.
Entre
las rdenes negativas estaran las que se dan para evi
tar
el dao social
que
podria derivar del libre ejercicio de cierta activida1.
bJ
ctos traslativos de derecho. Estos actos en genera , se conocen con el
nombre de
actos de expropiacin, pero esta denominacin puede
dar
lugar a
un
f:quvoco,
ya
que dichos actos pueden tener como
o b j ~ ~ 1
no ..;ola,r,ente ci de
recho
de
la propiedad privada en
su
integridad. s1::0 tambin
f a c ~ c : : : l e
parti
culares contenidas en
ese
derecho. Se denominan actos traslativos de derechos
aqullos
por
los cuales la Administracin Pblica transfiere, coactivamente, de
un
sujeto que es el expropiado a otro que es
el
expropiante, la propiedad de una
cosa o
una
facultad
inherente
al derecho de propiedad, haciendo
surgir
correla
tivamente
un
derecho de crdito del expropiado contra el expropia.nte. Los ac
tos de expropiacin tienen de comn con las rdenes su fundamento en la
supremaca general de la Administracin.
c)
ctos extintivos de derechos de relaciones jurdicas. Se compn':nden
en esta categoria actos
de
distintas especies, que tienen en comn
l
c:u;cter
de
extinguir un derecho o una relacin juridica. Entre los actos que actan di
rectamente
sobre
un
derecho determinado procediendo a
su
extincin, pode
mos
recordar
la confiscac1011 que extingue el derecho de propiedad. Cibe
comprender
tambin aquellos actos que declaran la caducidad derechos cre
ados en mrito de disposiciones preexistentes y que constituye uI1a sancin
por
el comportamiento del sujeto pasivo. As la caducidad en
cua.rilo
a permisos
:-:::. ocupacin del dominio pblico. Son tambin actos extintiVC .
~ q u o s
que
eliminan del mundo juridico un acto administrativo, ya sea ex :
-
7/23/2019 Diez - Manual de Derecho Administrativo
4/4
184
MANUEL MARiA
DIEZ
bl Propuestas. Es una relacin de juicio expresado por un rgano de la Ad
ministracin Pblica a otro rgano de la misma, que se refiere a la oportunidad
o la necesidad de emitir una medida o disposicin y
al
contenido a darse a la
misma. La
propues ta, corno los pareceres, puede dividirse en facultativa, obli
gatoria y vinculante.
La propuesta se distingue del parecer. El parecer se emite siempre a re
querimiento del rgano activo. En cambio, la propuesta surge en general por
iniciativa del proponente. Por lo dems, el objeto del parecer estar circuns
cripto a las cuestiones sometidas al rgano consultivo por el rgano activo.
mientras que el objeto de la propuest a obligatoria y vinculante estar definido
por la ley. y de all que el juicio del proponente debe te ner en cuenta lo estableci
do por la misma.
c) Relaciones juicios. La relacin consiste en la exposicin del desarrollo
de operaciones admnistrativa s o de procedimientos administrativos o del fun
. cionarnierto de un determinado servicio o instituto. Las relaciones son en gene
ral actos, de la actividad interna de la Adi:ninistracin. En cuanto a los juicios,
son los que miten las comisiones examinadoras despus de una prue ba de exa
men o
los
que efecta una comisin asesora que analiza los antecedentes de
unos concursantes y establece cul es el competente para ocupar el cargo.
10.
Manifestacioiles
de conocimiento
a)
Los actos d e CJmprobacin consisten en
la
constatacin de hechos o si
tuaciones. Son muy .rnrnerosos y se pueden clasificar en comprobaciones
simples y comprobaciones valorativas. Los primeros se refieren a la constata
cin del hecho o de la situacin; los de constatacin valorativa contienen
adems un elemento de juicio.
bJ Los certificados son declaraciones de conocimiento de determinadas
condiciones, por ejemplo los certificados de buena conducta
3
.
c)
Las inscripciones, que consisten en la insercin de un nombre en una lis
ta de personas que gozan de determinados derechos o estn sujetos a determi
nados deberes, por ejemplo la inscripcin en la lista electoral.
d)
La notificacin es el medio para informar al interesado de os actos indi
viduales, a los fines de que produzcan sus correspondientes efectos.
e) a
mtirnacin es el medio por el cual la Administracin advierte a un
in
dividuo que si no cumple o no realiza determinado acto jurdico o determinada
actividad material, sern adoptadas contra l ciertas medidas, por ejemplo la
orden de demolicin de obra que se haya iniciado sin el necesario permiso
municipal.
f) La publicacin es el medio por el cual la Administracin hace conocer los
reglamentos a una colectividad determinada de personas.
3
HEREDlA. H. H., lgo en tomo a
a
nocin de acto administrativo en a Ley, t. 156, pg. 1364.
Este autor esnma que los actos certificativos como
el
certificado de defuncin, por ejemplo,
no
son ac-
- tos admulistrativos porque es insuficiente por s para producir efectos jurdicos. Pensamos lo contrario
y asi el certificado de defuncin permite abrir la sucesin del causante asi como el nombramiento de
un func10nario le permite ocupar-el cargo. Vid. tambin PEISER, G. Droit admimstratif ed., Pars,
197:l. n i o-. 17S
MANUAL
DE
DERECHO ADMINISTRATIVO
185
11. Clasificacin
en
cuanto a su forma
de expresin
Desde este punto de vista la doctrina clasifica los actos en expresos, tcitos
y presuntos. En los expresos existe una clara e inequvoca exteriorizacin de la
declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento, etc. En los actos tcitos
falta esta declaracin, pero ante la conducta administrativa se supone racional
la existencia de una voluntad que produce efectos jurdicos. Un ejemplo de acto
tcito sera la designacin de un nuevo funcionario ante una renuncia no acep
tada formalmente. Del acto expreso: de la nueva designacin se deduce la acep
tacin de la renuncia del funcionario renunciante. En cambio en el acto presun
to no existe ni una declaracin concreta admirVstrativa, ni una conducta a l
que se pueda atribuir determinado valor o sentido en virtud de una interpreta
cin racional. El significado de esta conducta la fija en forma expr esa el ordena
miento jurdico, cerrndose as los pasos a toda labor interpretativa. Es
lo
que
ocurre cuando la ley atribuye un sentido al silencio de la Administracin, por
ejemplo el art. 10 de la ley 19.549. En cuanto al acto expreso, podr ser oral,
escrito o mmico, segn el lenguaje que se utilice para su exteriorizacin. Los
actos administrativos son generalmente escritos. pero en ciertas oportunidades
pueden
ser
orales y en otras mmicos.
12. Clasificacin
de acuerdo
con el sujeto a
que se
refiere
El acto administrativo que es, como dijimos, un acto concreto, puede diri
girse a un destinatario determinado, por ejemplo el nombramiento
e
un fun
::ionario pblico y ser entonces l l ~ :: cto administratvo singular, o a una plurali
dad de dest inatarios identificado;; o identificables. por ejemplo una resolucin
del decano de una facultad fijando fecha de exmenes, o puede dirigirse a una
generalidad de personas que en principio resulte i.mposible determinar, por
ejemplo el llamado a licitacin pblica, que
la
doctrina espaola distmgue de los
reglamentos.
13. Acto administrativo
necesitado
de coadyuvante
Con relacin a ciertos actos admnistratvos previenen las leyes que
no
pueden tene r lugar sin la previa solicitud del destinatario. ste, con su manifes
tacin de voluntad, excita la actividad de la Administracin y da origen al naci
miento del acto. Con la manifestacin de voluntad pone en movimiento
ld
acti
vidad de la Administracin, cuyo trmino es
el
acto administrativo. La mter
vencin del particular puede obedecer a distintos motivos.
