DIEZ FALACIAS SOBRE LOS PROBLEMAS...

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* Coordinador del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES/BID). Profesor Honorario de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Argentina.

I HORA DE ESCUCHAR ALA GENTE

¿Qué piensan los latinoamerica-nos sobre lo que está sucediendo en laregión? Cuando se les pregunta algo tanconcreto sobre si creían que están vi-viendo mejor o peor que sus padres, sóloun 17% dijo que mejor, la gran mayoríasentía que su situación había desmejo-rado (Latín Barómetro, 1999). Esta res-puesta evidencia un hondo sentimientode descontento. Las mayorías tienenbien claro en el Continente cuales sonlas causas de su disconformidad. Se

DIEZ FALACIAS SOBRE LOSPROBLEMAS SOCIALESDE AMÉRICA LATINA

RESUMENEl autor analiza y refuta un conjunto de afirmaciones falaces de

extensa circulación sobre los problemas sociales de América Latina y quellevan a errores en las políticas adoptadas.

BERNARDO KLIKSBERG*

hallan bien conscientes de ellas. Y dis-tinguen perfectamente causas aparen-tes, de otras más profundas. Cuandose les interroga sobre si creen que lademocracia es preferible a cualquier otrosistema de gobierno, muestran un apo-yo masivo al sistema democrático y susideales. Dos terceras partes lo prefie-ren, y sólo un 20% siguen exhibiendoinclinaciones hacia el autoritarismo.Pero cuando se profundiza expresan queestán fuertemente insatisfechos con laforma como la democracia funciona ensus países. Sólo el 35% está satisfechocon su funcionamiento. En la Unión

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Europea para comparar la cifra es el47%, en Dinamarca el 84%. Los lati-noamericanos han elegido la democra-cia como forma de vida, y la respaldanconsistentemente, pero «democrática-mente» están fuertemente disconformescon su desempeño concreto.

Algunas de las causas de insatis-facción son políticas, pero tienen unpeso decisivo las económico-sociales.La gran mayoría considera que los pro-blemas vinculados con la pobreza hanempeorado. Se refieren a carencias enoportunidades de trabajo, acceso a sa-lud, acceso a educación de buena cali-dad, incertidumbre laboral, bajos suel-dos. Agregan a ello temas como el agra-vamiento de la corrupción, la delincuen-cia, y el tráfico de drogas. Además tes-timonian que sienten que ésta es unaregión donde existen grandes desigual-dades, y resienten agudamente esa si-tuación.

Los dos únicos países donde lospromedios de satisfacción con el des-empeño del sistema democrático sonmayores a los de la Unión Europea, sonCosta Rica y Uruguay, donde más del60% de la población está satisfecha consu funcionamiento. Son dos países quese caracterizan por tener los más bajosniveles de desigualdad de toda la región,y por haber desarrollado algunos de losmás avanzados sistemas de protecciónsocial de la misma.

Las encuestas reflejan que lapoblación está clamando por cambios,a través de la democracia no por otravía, que permitan enfrentar los agudosproblemas sociales.

Los avances en ese camino pa-recen encontrar obstáculos formidablesen la región, si se juzga por los limitadosresultados alcanzados. Algunos tienenque ver con la existencia de fuertes in-tereses creados y de privilegios que ob-tienen beneficios del mantenimiento dela situación vigente. Otros, con dificul-tades derivadas de la inserción econó-mica de la región en la nueva economíainternacional. Otros, con el funciona-miento defectuoso de instituciones yorganizaciones básicas. A estos y otrosañadibles se suma, la circulación profu-sa de ciertas falacias sobre los proble-mas sociales que llevan a la adopciónde políticas erróneas, y a emprendercaminos que alejan de la salida del lar-go túnel en que está sumida buena par-te de la población. No son el único fac-tor de retraso; pero su peso, muy fuerteen sectores con mucha influencia en latoma de decisiones, obstruye seriamen-te la búsqueda de alternativas renova-doras y el paso hacia una nueva gene-ración de políticas económicas y socia-les.

El objetivo de este trabajo es lla-mar la atencion sobre estas falacias paraestimular la discusión amplia y abiertasobre las mismas, con vías a su supera-ción.

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Se presentan a continuación al-gunas de las principales, se analizan al-gunos de sus efectos en el diseño depolíticas, y se examina su consistencia.Se trata, sobre todo, de procurar poner-las a foco e invitar a una reflexión co-lectiva.

II. PRIMERA FALACIA:LA NEGACIÓNO LA MINIMIZACIÓNDE LA POBREZA

Existe una intensa discusiónmetodológica sobre cómo medir la po-breza en la región. Sin embargo, a pe-sar de los resultados diversos que sur-gen de diferentes mediciones los estu-dios tienden a coincidir en dos aspectoscentrales: a) Las cifras de poblaciónubicada por debajo del umbral de po-breza son muy elevadas; b) Existe unatendencia consistente al crecimiento dedichas cifras en los últimos 20 años. Lascifras se deterioraron severamente enlos ochenta, mejoraron discretamente enparte de los 90, pero en los años finalesde la década aumentaron significa-tivamente. En su conjunto, la pobrezaes mayor en el 2000 a la que la regióntenía en 1980, tanto en términos de nú-mero de pobres, como en el porcentajeque significan los pobres sobre la po-blación total.

La CEPAL estima, en su Pano-rama Social de América Latina 2000,que la población en situación de pobre-

za creció de 1997 hasta comienzos del2000 de 204 millones a no menos de 220millones. Analizando la estructura dela fuerza de trabajo en ocho países dela región que comprenden el 75% de supoblación total (Brasil, Chile, Colombia,Costa Rica, El Salvador, México, Pana-má y Venezuela), la CEPAL constataque el 75% de la población que tieneocupación “percibe ingresos promediosque en la mayoría de los países no al-canzan por sí solos para sacar de la po-breza a una familia de tamaño y com-posición típica”.

La evolución de la pobreza enAmérica Latina fue la siguiente segúnrefiere el BID (1998):

Como puede observarse en elGráfico 1, desde los 80 se produce unafirme elevación del número de perso-nas que gana menos de dos dólares dia-rios. Verrier (1999) señala que en todaAmérica Latina había, entre 1970 y1980, cincuenta millones de pobres eindigentes, pero que en 1998 ya eran 192millones. La Comisión Latinoamerica-na y del Caribe para el Desarrollo So-cial presidida por Patricio Aylwin (1995)considera que se hallan en pobreza “casila mitad de los habitantes de AméricaLatina y el Caribe”.

Diversas mediciones nacionalesseñalan, con las diferencias propias decada realidad, la extensión y profundi-dad de la pobreza. Un informe detalla-do sobre Centro América (PNUD-

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Unión Europea 1999) señala que sonpobres el 75% de los guatemaltecos, el73% de los hondureños, el 68% de losnicaragüenses, y el 53% de los salva-doreños. Las cifras relativas a la po-blación indígena son aún peores. EnGuatemala se halla por debajo de la lí-nea de pobreza el 86% de la poblaciónindígena frente al 54% de los no indíge-nas. En Venezuela se estimaba la po-breza entre el 70 y el 80% de la pobla-ción. En Ecuador en un 62,5%. EnBrasil se estima que el 43,5% de la po-blación gana menos de dos dólares dia-rios, y que 40 millones de personas vi-ven en pobreza absoluta. Aun en paí-ses donde tradicionalmente las cifras depobreza han sido bajas, como en la Ar-gentina, el Banco Mundial ha estimadoque está en pobreza casi la tercera par-te de la población y el 45% de los niños.

En las provincias más pobres como lasdel nordeste la tasa es del 48,8%.

Uno de los tantos indicadores delgrado de “rigidez”de la pobreza latinoa-mericana lo proporcionan las proyeccio-nes sobre niveles de educación e ingre-sos. La CEPAL (2000) afirma, en basea ellas, que “10 años de escolaridad pa-recen constituir el umbral mínimo paraque la educación pueda cumplir un pa-pel significativo en la reducción de lapobreza; si se tiene un nivel educativoinferior a 10 años de escolaridad y nose poseen activos productivos, son muyescasas las probabilidades de superarlos niveles inferiores de ingreso ocupa-cional”. El promedio de años de escola-ridad en la región se ha estimado en 5,2;virtualmente la mitad del mínimo nece-sario para tener posibilidades de emer-ger de la pobreza.

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN AMÉRICA LATINA 1970-1995

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Fuente: BID, Informe de progreso económico y social, 1998.Nota: Linea de pobreza de 2 (ppp ajustado) en dólares de 1985 per cápita.

GRÁFICO 1

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Frente a estas realidades la al-ternativa lógica es partir de ellas, y tra-tar de encontrar vías innovativas paraenfrentarlas. Sin embargo, en el dis-curso público latinoamericano de las dosúltimas décadas ha sido reiterada la ten-dencia de algunos sectores a optar porotra vía, la negación o minimización delproblema. La falacia funciona a travésde diversos canales. Uno es la relativi-zación de la situación. “Pobres hay entodos lados” acostumbraba a señalar unmandatario de un país latinoamericanofrente al ascenso de las cifras de po-breza en su país durante su período gu-bernamental. En materia económico-social lo conveniente es siempre des-agregar los datos, y tener una perspec-tiva comparada e histórica para sabercuál es la situación real. Los países de-sarrollados tienen efectivamente tam-bién porcentajes de población ubicadospor debajo de la línea de pobreza. Perohay varias diferencias. Por una partelas cifras difieren muy fuertemente. Lapoblación pobre es normalmente en ellosmenor al 15%. Es muy diferente tenerentre una sexta y una séptima parte dela población en situación de pobreza, atener a casi la mitad de la población enese estado. No sólo es una diferenciacuantitativa, es otra escala que implicaconsiderables diferencias cualitativas.En los países desarrollados se habla de“islotes de pobreza” o de “focos de po-breza”. En vastas áreas de AméricaLatina es muy difícil reflejar la realidadcon ese lenguaje. La pobreza es exten-sa, diversificada, y tiene actualmente

incluso una fuerte expresión en las cla-ses medias, en donde el deterioro de susbases económicas ha generado un es-trato social en crecimiento denominado“los nuevos pobres”.

No hay «focos de pobreza» aerradicar, sino un problema mucho másamplio y generalizado que requiere es-trategias globales.

Por otra parte, la comparaciónestricta podría llevar a identificar que labrecha es aún mucho mayor. Las líneasde pobreza utilizadas en los países de-sarrollados son mucho más altas que lasempleadas normalmente en AméricaLatina. Así, entre otros, la difundida ten-dencia a medir la pobreza considerandopobres a quienes ganan menos de 2 dó-lares diarios, es muy cuestionable. Entodos los países de la región, la línea depobreza está muy por encima de esacifra.

Otro pasaje usual del discursonegador es la afirmación de “que po-bres hubo siempre”, por tanto no se en-tiende por qué tanto énfasis en la situa-ción actual. Allí la falacia adquiere eltono de la ahistoricidad. Uno de los ra-zonamientos más utilizados cuando setrata de relavitizar un problema grave,es quitarle el piso histórico. La pobrezaha existido en América Latina desde susorígenes, pero el tema es ¿cuáles sonlas tendencias presentes?, ¿en qué di-rección apuntan, van hacia su disminu-ción, su estancamiento, o su incremen-



to? En los últimos 20 años parecen ha-ber suficientes evidencias para preocu-parse. Los indicadores han experimen-tado un deterioro; con altibajos y varia-ciones nacionales, las cifras han ascen-dido. Son muy pocos los casos en don-de han habido reducciones de conside-ración.

La falacia de desconocer orelativizar la pobreza no es inocua. Tie-ne severas consecuencias en términosde políticas públicas. Si hay pobres entodos lados, y los ha habido siempre ¿porqué dar al tema tan alta prioridad? Hayque atenuar los impactos, pero no asus-tarse. Basta con políticas de contenciónrutinarias. La política social no es laimportante. Es una carga de la que noes posible desprenderse, pero como setrata de afrontar un problema que siem-pre existirá y todos los países tienen, cui-dado con sobreestimarla. El enfoque lle-va a políticas sociales de muy bajo per-fil, y a una desjerarquización de todo elárea social. En algunas de las expresio-nes más extremas de la falacia, se pro-curó, en la década pasada, eliminar deagendas de reuniones relevantes la «po-breza», viéndola ya en sí como dema-siado cargada de connotaciones.

Además de conducir a políticasabsolutamente incapaces de enfrentarlas realidades de pobreza, la falacia ex-puesta entraña un importante problemaético. No sólo no da soluciones a lospobres, lo que lleva a la perduración yacentuación de situaciones de exclusión

humana antiéticas, sino que va aún máslejos, a través de la minimización y larelativización está cuestionando la exis-tencia misma del pobre.

III. SEGUNDA FALACIA:LA FALACIA DE LAPACIENCIA

Con frecuencia el razonamientoexplícito o implícito que se despliegafrente a los problemas sociales por par-te de sectores influyentes gira alrede-dor de la necesidad de una cierta “pa-ciencia histórica”. Se trata de etapasque deben sucederse las unas a las otras.Habrá una etapa de “ajustarse el cintu-rón”, pero luego vendrá la reactivacióny, posteriormente, ella se «derramará»hacia los desfavorecidos y los sacaráde la pobreza. Lo social debe esperar,y se necesita entender el proceso y guar-dar paciencia mientras las etapas sesuceden. Independientemente del am-plio cuestionamiento que hay, actual-mente, sobre esta visión del proceso dedesarrollo, queremos enfatizar aqui unode sus elementos. El mensaje que seestá enviando es de hecho, que la po-breza puede esperar. ¿Realmente pue-de esperar? La realidad indica que elmensaje tiene una falla de fondo; enmuchísimos casos, los daños que puedecausar la espera son simplemente irre-versibles, después no tendrán arregloposible.

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Veamos, una buena parte delpeso de la pobreza recae en AméricaLatina sobre los niños y los adolescen-tes. En 1997, según CEPAL (2000), el58% de los niños menores de 5 años dela región eran pobres, lo mismo sucedíacon el 57% de los niños de 6 a 12 años,y con el 47% de los adolescentes de 13a 19 años. Siendo en su conjunto los me-nores de 20 años el 44% de la pobla-ción de la región, representaban en cam-bio el 54% de todos los pobres. Lascifras verifican que, efectivamente,como fue subrayado por UNICEF, «enAmérica Latina la mayoría de los po-bres son niños y la mayoría de los niñosson pobres».

Esa no es una situación neutra.Como lo subrayara Peter Tonwsed “lapobreza mata”. Crea factores de ries-go que reducen la esperanza de vida, ydesmejoran sensiblemente la calidad dela vida. Los niños son los pobres deAmérica Latina, según lo visto, y al mis-mo tiempo, por naturaleza, los más vul-nerables. Sobre esos niños pobres ope-ran varios factores que son generado-res, entre otros aspectos, de lo que sedenomina “un alto riesgo alimentario”,insuficiencias en lo más elemental y laimposibilidad de que puedan alimentar-se normalmente. Los resultados de dé-ficits de este orden, causan daños múl-tiples. Entre ellos, se estima que los pri-meros años de vida se desenvuelvenbuena parte de las capacidades cere-brales. La falta de una nutrición ade-cuada genera daños de carácter irre-

versible. Investigaciones de UNICEF(1995), sobre una muestra de niños po-bres, determinaron que a los cinco añosla mitad de los niños de la muestra pre-sentaban retrasos en el desarrollo dellenguaje; un 30%, atrasos en su evolu-ción visual y motora; y un 40%, dificul-tades en su desarrollo general. La des-nutrición causa, asimismo, déficits en elpeso y talla de los niños y ello va a re-percutir fuertemente en su desenvolvi-miento. Entre los factores generadoresde riesgo alimentario se hallan: la faltade recursos de la familia, el caráctermonoparental de la misma, y la bajaeducación de las madres.

Existe una robusta correlación es-tadística entre estos factores y la des-nutrición infantil. En la América Latinaactual, los tres factores tienen signifi-cativa incidencia. Como se señaló nu-merosas familias tienen ingresos meno-res a los imprescindibles, se estima quecerca de un 30% de los hogares están acargo de madres solas en su gran ma-yoría se trata de hogares humildes, y elnivel educativo de las madres pobres esmuy bajo. La pobreza del hogar puedesignificar que muchas madres estarána su vez desnutridas durante el emba-razo. Es probable, entonces, que el hijotenga anemia, déficits de macronu-trientes esenciales, y bajo peso. Ellopuede amenazar su misma superviven-cia, o atentar contra su desarrollo futu-ro. Si, además, la madre está sola al fren-te de la familia, tendrá que luchar muyduramente para buscar ingresos. Sus



posibilidades de dedicación al niño enlas críticas etapas iniciales serán limita-das. El factor educativo influirá asimis-mo en aspectos muy concretos. Así,las madres con baja escolaridad tendránpoca información sobre cómo manejar-se apropiadamente respecto a la lactan-cia materna, cómo armar dietas adecua-das, cómo cuidar sanitariamente los ali-mentos, cómo administrar alimentos es-casos. En 1999, en 10 de 16 países dela región un 40 a un 50% de los niñosurbanos en edad preescolar formabanparte de hogares cuya madre no habíacompletado la educación primaria. Enlas zonas rurales, en 6 de 10 países ana-lizados el porcentaje era de 65 a 85%;en los cuatro restantes, de 30 a 40%.Si se toman sólo los niños menores de 2años de edad, en 1997, del 20 al 50% delos niños de la gran mayoría de los paí-ses vivían en hogares con un ingreso pormiembro inferior al 75% del valor de lalínea de pobreza, y cuya madre no ha-bía completado la educación primaria.

La acción combinada de estos yotros factores lleva al sombrío panora-ma que capta CEPAL (2000): “Al año2000 se estima que, aproximadamente,el 36% del total de niños menores de 2años de América Latina están en situa-ción de alto riesgo alimentario”. Loscuadros nacionales son alarmantes endiversos países. En Nicaragua, estima-ciones del Ministerio de Salud (1999)indican que el 59% de las familias cu-bren menos del 70% de las necesida-des de hierro que requiere el ser huma-

no, el 28% de los niños de menos de 5años padecen anemias por el poco hie-rro que consumen, 66 nidos de cada 100tienen problemas de salud por falta devitamina A. El 80% de la población ni-caragüense consume solo 1700 caloríasdiarias cuando la dieta normal deberíaser no menor a las 2 125 calorías. EnVenezuela un niño de 7 años de los es-tratos altos pesa promedio 24,3 Kgs. ymide 1 219 M. Uno de igual edad delos sectores pobres pesa solo 20 Kgs.Y mide 1 148 M. Aún en países contanto potencial alimentario como la Ar-gentina, las estadísticas informan que enel gran Buenos Aires, una de las áreaspoblacionales principales, uno de cadacinco niños está desnutrido.

Muchos de los países de la re-gión tienen importantes posibilidadesnaturales de producción de alimentos.Sin embargo, como se ha visto una ter-cera parte de los niños más pequeñosestá en inseguridad alimentaria pronun-ciada. Ello parece difícil de entender.Influyen factores como los que identifi-can la Organización Panamericana dela Salud (OPS) y CEPAL en investiga-ción conjunta (1998): “Se observa en casitodos los países de la región un incre-mento en enfermedades no transmisi-bles crónicas asociadas con alimenta-ción y nutrición. Las medidas de ajusteimplementadas por los países han afec-tado la disponibilidad nacional de alimen-tos y han tenido repercusiones negati-vas sobre el poder de compra de los

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grupos más pobres amenazando la se-guridad alimentaria”.

Así como la falta de alimentacióncausa daños no reparables, posterior-mente, lo mismo sucede con otras ex-presiones de la pobreza, como los défi-cits que afrontan los desfavorecidos enla región en dos aspectos básicos: elagua potable, y la existencia de alcan-tarillado y sistemas de eliminación deexcretas. Ambos elementos son decisi-vos para la salud. Amplios sectores dela población pobre tienen dificultadesmuy fuertes para obtener agua potableo tienen que comprarla a precios muyelevados. Asimismo, carecen de insta-laciones de alcantarillado adecuadas loque significará graves riesgos de con-taminación, a través de las napas sub-terráneas, y de contaminación del me-

dio ambiente inmediato a la vivienda.Según los cálculos de la OPS cerca dela tercera parte de la población de laregión carece de agua potable y/o al-cantarillado. El 30% de los niños meno-res de 6 años viven en viviendas sinacceso a las redes de agua potable, y el40% en viviendas sin sistemas adecua-dos de eliminación de excretas. Cuan-do se analiza por países se observandatos como los que siguen que descri-ben los porcentajes de niños de menosde 5 años de edad que habitaban vivien-das sin conexión a sistemas de evacua-ción por alcantarillado en 1998 (CEPAL2000): Paraguay 87, Bolivia 66, Brasil59, Honduras 47, El Salvador 45, Vene-zuela 26, México 24.La acción de estosfactores genera mortalidad infantil yriesgos graves de salud, como los con-tagios y las infecciones intestinales. En

La pérdida de la alegría



11 países la diarrea es una de las dosprincipales causas de muerte en niñosde menos de un año.

Nuevamente se trata de daños decarácter irreparable. La falacia de lapaciencia, respecto a la pobreza, niegade hecho el análisis de la irreversibilidadde los daños. Lleva a políticas en don-de bajo la idea de que las cosas se arre-glarán después, no se da la prioridad quecorrespondería a cuestiones elementa-les para la supervivencia. Nuevamen-te, además de las ineficiencias que sig-nifican esas políticas en cualquier visiónde largo plazo de una sociedad, hay unafalta de ética fundamental. Frente a lapobreza debería aplicarse una “ética dela urgencia”, no es posible esperar anteproblemas tan vitales como los descri-tos. Esta falacia desconoce el carácterde urgencia de estas y otras carenciasbásicas.

IV. TERCERA FALACIA:CON EL CRECIMIENTOECONÓMICO BASTA

El pensamiento económico orto-doxo de gran difusión en la región lanzael mensaje básico de que todos los es-fuerzos deben ponerse en el crecimien-to. Dirige las miradas a los pronósticossobre el aumento del producto bruto yel producto bruto per cápita.

Despierta las expectativas de quetodo está bien si ellos crecen a un buen

ritmo. Plantea explícitamente, como semencionó, que logradas las metas im-portantes de crecimiento todo lo demásse resolverá. El mismo fluirá hacia aba-jo, a través del famoso efecto “derra-me” y ello solucionará los «rezagos» quepudieran existir en el campo social.

El siglo XX ha enseñado muy du-ramente, una y otra vez, que el últimojuez que decidirá si las teorías sobre eldesarrollo son válidas o no, no es sugrado de difusión, sino lo que cuentanlos hechos. Ellos han desmentido muyfuertemente que la realidad funcionecomo la ortodoxia supone que deberíafuncionar. Las promesas hechas a Amé-rica Latina a comienzos de los 80, so-bre lo que sucedería al aplicar el mode-lo convencional, no se cumplieron en lapráctica. Describiendo los productosconcretos de lo que llama la “forma dehacer economía”, que “América Latinaescogió en los años recientes”, señalaRicardo French Davis (2000): «El re-sultado es una fuerte inestabilidad delempleo y la producción, una mayor di-ferenciación entre ricos y pobres, y uncrecimiento promedio modesto: sólo 3%en este decenio, y con una profundadesigualdad». Efectivamente, los datosindican que el crecimiento fue muy dis-creto, no se derramó automáticamente,la desigualdad aumentó significa-tivamente, la pobreza no se redujo.

¿Frente a este juicio de la reali-dad, no correspondería revisar el razo-namiento usual? Joseph Stiglitz (1998)

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sugiere que ha llegado la hora de ha-cerlo. Se refiere a la visión general, unode cuyos componentes esenciales es laidea de que el crecimiento basta. Argu-menta: “Muchos países han aplicadoslas recomendaciones intelectualmenteclaras, aunque generalmente difícilespolíticamente del consenso de Washing-ton. Los resultados no han sido, sin em-bargo, del todo satisfactorios. Esto tie-ne varias explicaciones. ¿Será porquealgunos no siguieron correctamente lasrecetas económicas? Tal vez. Sin em-bargo, yo argumentaría que la experien-cia latinoamericana sugiere que debe-ríamos reexaminar, rehacer, y ampliarlos conocimientos acerca de la econo-mía de desarrollo, que se toman comoverdad, mientras planificamos la próxi-ma serie de reformas”.

La experiencia de América Lati-na y otras regiones del globo indica queel crecimiento económico es imprescin-dible, es muy importante tratar de au-mentar el producto total de una socie-dad. Son fundamentales, asimismo, el de-sarrollo de las capacidades tecnológicas,de la competitividad y un clima de esta-bilidad económica. Pero, enseña, tam-bién, que es simplificar extremadamen-te el tema del desarrollo y de sus di-mensiones sociales, aventurar que elcrecimiento económico solo producirálos resultados necesarios. El informedel Banco Mundial sobre la pobreza2000, que expresa la política oficial dedicha institución, plantea la necesidad depasar de una vez a una visión más am-

plia de la problemática del desarrollo.Comentando su enfoque diferencial,señala un influyente medio, el Washing-ton Post (2000): “La publicación del In-forme Mundial de Desarrollo del Ban-co Mundial representa un significativodisenso del consenso sostenido entreeconomistas de que la mejor vía paraaliviar la pobreza es impulsar el creci-miento económico, y que la única víapara hacerlo es a través de mercadoslibres y abiertos. El informe hace notarque aun una década después de que laseconomías planificadas de EuropaOriental fueran desmanteladas, y el co-mercio y la inversión global alcanzaranniveles récord, 24% de la poblaciónmundial recibe ingresos menores a undólar diario. La conclusión ineludible deacuerdo a los economistas y expertosen desarrollo del banco es que, mien-tras el crecimiento económico puede serun ingrediente necesario para reducir lapobreza, no lo puede hacer solo”.

Otro informe posterior del Ban-co Mundial, «La calidad del crecimien-to» (2000), producido por otros equiposdel mismo, plantea también vigorosa-mente el mismo tipo de argumento bá-sico. Dice presentándolo, VinodThomas, Director del Instituto del Ban-co (The Economist 2000): “La experien-cia de los países en desarrollo y tam-bién de los industrializados muestra queno es meramente más crecimiento sinomejor crecimiento, lo que determina enqué medida aumenta el bienestar, y elbienestar de quién. Países con ingre-



sos y crecimiento similares han obteni-do en las últimas tres décadas logrosmuy diferentes en educación, salud, yprotección del medio ambiente”. Seestá sugiriendo que es decisiva la es-tructura del crecimiento, sus prioridades,vías de desarrollo, sectores beneficia-dos.

La falacia de que el crecimientobasta, transmite la visión de que se es-taría avanzando si el producto bruto percápita sube, y que las miradas debenestar puestas en el mismo. NacionesUnidas ha desarrollado en la ultima dé-cada un cuerpo conceptual ampliamen-te difundido internacionalmente “el pa-radigma del desarrollo humano”, queataca radicalmente este razonamiento.No sólo el crecimiento no basta, es ne-cesario; pero no alcanza, sino que co-rresponde iniciar una discusión mayor.Preguntarnos cuándo, realmente, unasociedad avanza, y cuándo está retro-cediendo. La sugerencia es que losparámetros definitivos debemos encon-trarlos en lo que sucede con la gente.¿Aumenta o disminuye su esperanza devida? ¿Mejora o desmejora su calidadde vida? La ONU diseñó un índice dedesarrollo humano que ha venido per-feccionando año tras año, que incluyeindicadores que reflejan la situación detodos los países del mundo en áreascomo estas: esperanza de vida, pobla-ción con acceso a servicios de salud,población con acceso a agua potable,población con acceso a servicios de dis-posición de excretas, escolaridad, mor-

talidad infantil, producto bruto per cápitaponderado por la distribución del ingre-so. Los ordenamientos de los países delmundo según sus logros en desarrollohumano que viene publicando anualmen-te la ONU, a través del PNUD, mues-tran un cuadro que en diversos aspec-tos no coincide con el que deviene delos puros récords de crecimiento eco-nómico.

Las conclusiones resultantes,enfatizan que cuanto mejor sea el cre-cimiento y más recursos haya se am-pliarán las posibilidades para la socie-dad, pero la vida de la gente que es elfin último no se puede medir por algoque es un medio, debe medirse por índi-ces que reflejen lo que sucede en ámbi-tos básicos de la vida cotidiana.

La falacia de que el crecimientobasta, está en definitiva transformandoun medio fundamental, pero sólo unmedio, en el fin último. Es necesariodesmistificarla y retomar un debate afondo sobre lo que está sucediendo conel cumplimiento de los fines. AmartyaSen, ilustra los límites de esta falaciaanalizando varias situaciones reales.Realiza la comparación que se reflejaen el siguiente gráfico:

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Como se observa los tres prime-ros países del gráfico, el Estado deKerala en la India (de 33 millones dehabitantes), China y Sri Lanka tenían unproducto bruto per cápita muy reduci-do. Los otros tres Sud África, Brasil yGabón tenían un producto bruto quemultiplicaba cinco a quince veces el delos anteriores. Sin embargo, la pobla-ción vivía mas años en los tres paísespobres: 71, 69 y 72 versus 63, 66 y 54.

El crecimiento económico solo noera el factor determinante, en uno de

los indicadores más fundamentales paraver si una sociedad adelanta, el másbásico, la esperanza de vida. ¿Qué otrasvariables intervenían en este caso? Senidentifica aspectos, como las políticaspúblicas que garantizaban en los tres pri-meros países un acceso mas extendidoa insumos fundamentales para la saludcomo el agua potable, las instalacionessanitarias, la electricidad, y la coberturamédica. Asimismo las mejores posibili-dades en materia de educación, a su vez,incidente en la salud. Junto a ello unaspecto central era la mejor distribución

GRÁFICO 2PRODUCTO NACIONAL BRUTO Y ESPERANZA DE VIDA

EN PAÍSES SELECCIONADOS, 1992

71 6972

6366

54

300470 540

2,670 2,770

4,450

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Kerala China Sri Lanka S. Africa Brasil Gabón

Esp

eran

za d

e vi

da (

años

)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

PN

B p

er c

ápita

($)

Esperanza de vida PNB per cápita

Fuente: Amartya Sen, “Mortality as indicator of economic success and failure.” The Economic Journal, January 1998.



del ingreso en las tres primeras socie-dades. Todo ello llevó a que los paísessupuestamente más pobres en términosdel ingreso, fueran más exitosos en sa-lud y años de vida. Dice Sen: “Elloshan registrado una reducción muy rápi-da de las tasas de mortalidad y unamejora de las condiciones de vida, sinun crecimiento económico notable”.

V. CUARTA FALACIA:LA DESIGUALDAD ES UNHECHO DE LA NATURALEZAY NO OBSTACULIZA ELDESARROLLO

El pensamiento económico con-vencional ha tendido a eludir una discu-sión frontal sobre la desigualdad y susefectos sobre la economía. Se ha apo-yado para ello, con frecuencia, en lasacralización de la U invertida deKusnetz. De acuerdo a la misma, ladesigualdad es simplemente una etapainevitable de la marcha hacia el desa-rrollo. En la primera fase de la mismase producen polarizaciones sociales, quedespués se van moderando y reducien-do. Algunos economistas convenciona-les más extremos llegan aún más lejos,y plantean que esa acumulación de re-cursos en pocas manos favorecerá eldesarrollo al crear mayores capacida-des de inversión.

Esta discusión tiene particulartrascendencia para América Latina,porque es considerada unánimemente la

región más desigual del planeta. Si latesis de los ortodoxos más duros fueracierta, la región debería haber contadocon tasas de inversión muy altas, dadaslas “acumulaciones en pocas manos”,que ha generado. No se ven. Tampocoparece ser una mera etapa del caminoal desarrollo. En América Latina la des-igualdad se ha instalado, y no sólo no semodera, sino que tiene una tendenciamuy consistente a crecer, particularmen-te en las dos últimas décadas. La U in-vertida parece no funcionar para la re-gión.

En realidad Kusnetz nunca pre-tendió que fuera aplicable, mecánica-mente, a los países no desarrollados.Como ha sucedido con frecuencia, al-gunos de sus supuestos intérpretes hanhecho claro abuso de sus afirmaciones.Sus trabajos estuvieron referidos a laobservación de USA, Inglaterra y Ale-mania, en un periodo que comprendiódesde la primera mitad del siglo XIX ala finalización de la primera guerra mun-dial. Advierte expresamente sobre elriesgo de generalizar las conclusionesque extrajo. Dice (1970): «Es peligrosoutilizar simples analogías; no podemosafirmar que puesto que la desigual dis-tribución de la renta condujo en el pa-sado en Europa Occidental, a la acu-mulación de los ahorros necesarios paraformar los primeros capitales, para ase-gurar el mismo resultado en los paísessubdesarrollados es preciso, por lo tan-to, mantener e incluso acentuar, la des-igualdad en la distribución de la renta».

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Y enfatiza en afirmación que en Amé-rica Latina hace mucho sentido hoy: “Esmuy posible que los grupos que perci-ben rentas superiores en algunos de lospaíses hoy subdesarrollados presentenuna propensión de consumo muchomayor y una propensión al ahorro mu-cho menor, que las que presentaban losmismos grupos de renta en los paíseshoy desarrollados, durante sus primerasfases de crecimiento”.

Además de haber desvirtuado elpensamiento real del mismo Kusnetz, lafalacia difundida respecto a la desigual-dad choca fuertemente con los datos dela realidad. La desigualdad latinoame-ricana se ha transformado a nivel inter-nacional en un caso, casi de laboratorio,de los impactos regresivos de la des-igualdad. Frente a la pregunta de porqué un continente con tantas potenciali-dades económicas y humanas ha gene-rado resultados económicos tan discre-tos, y déficits sociales tan agudos, unade las respuestas con creciente consen-so científico es que uno de los factoresfundamentales en contra ha sido el pesode la desigualdad, y su ascenso. Asíseñalan Birdsall, Ross y Sabot (1996)sobre la región, “la asociación entre uncrecimiento lento y una elevada des-igualdad se debe en parte al hecho deque esa elevada desigualdad puedeconstituir en sí misma un obstáculo parael crecimiento”.

Están operando activamente enAmérica Latina entre otros cinco tipos

de desigualdades. Uno es la inequidaden la distribución de los ingresos. El 5%de la población es dueña del 25% delingreso nacional. De otro lado, el 30%de la población tiene sólo el 7,5% delingreso nacional. Es la mayor brechadel planeta. Medida con el coeficienteGini de inequidad en ingresos, AméricaLatina tiene un 0,57, casi tres veces elGini de los países nórdicos. En prome-dio, la mitad de ingreso nacional de cadapaís de la región va al 15% más rico dela población. En Brasil el 10% más ricotiene el 46% del ingreso, mientras queel 50% más pobre sólo tiene el 14% delmismo. En Argentina, mientras que en1975 el 10% más rico recibía ocho ve-ces más ingresos que el 10% mas po-bre, en 1997 la relación se había másque duplicado, era de 22 veces. Otradesigualdad acentuada es la que apare-ce en términos de acceso a activos pro-ductivos. La extremadamente inequi-tativa distribución de la tierra en algu-nos de los mayores países de la región,como Brasil y México, es una de susexpresiones. Una tercera desigualdad,es la que rige en el campo del acceso alcrédito, instrumento esencial para po-der crear oportunidades reales de de-sarrollo de pequeñas y medianas em-presas. Hay en América Latina 60 mi-llones de PYMES que generan 150 mi-llones de empleos. Sólo tienen accesoal 5% del crédito. Una cuarta inequidades la que surge del sistema educativo.Los diferentes estratos socioeconómicosde los países alcanzan muy diversos ré-cords en años de escolaridad. La de-



serción y la repetición provocadas porlas condiciones socioeconómicas delhogar minan a diario la posibilidad deque los sectores pobres completen es-tudios. Según CEPAL 2000, en Brasilrepetían los dos primeros grados de laescuela primaria el 41% de los niños del25% de menores ingresos de la pobla-ción, y en cambio solo el 4,5% de losniños del 25% con mayores ingresos.Asimismo habían completado la escue-la secundaria a los 20 años de edad, sóloel 8% de los jóvenes del 25% de menosingresos, y en cambio el 54% del 25%de mayores ingresos. Tomando 15 paí-ses de la región (BID 1998) surgía quelos jefes de hogar del 10% de ingresosmás altos tenían 11,3 años de educación,los del 30% más pobre solo 4,3 años.Una brecha de 7 años. Mientras queen Europa la brecha de escolaridad en-tre el 10% más rico y el 10% más po-bre es de 2 a 4 años, en México es de10 años. La desigualdad educativa vaa ser un factor muy importante en lainequidad, en la posibilidad de conseguirtrabajo y en los sueldos que se ganen.Los sectores desfavorecidos van a es-tar en muy malas condiciones al respectopor su débil carga educativa. La fuerzade trabajo ocupada de la región presen-ta una marcada estratificación. SegúnCEPAL (2000), hay un nivel superiorque es el 3% de la población ocupadaque tiene 15 años de escolaridad, un ni-vel intermedio que es el 20% de la fuer-za de trabajo que tiene entre 9 y 12 añosde escolaridad, y el 77% restante tienesólo de 5.5 a 7.3 años de estudios en las

ciudades y 2.9 en las zonas rurales. Unaquinta y nueva cifra de desigualdad estásurgiendo de las posibilidades totalmen-te diferenciadas de acceso al mundo dela informática y la Internet. La granmayoría de la población no tiene losmedios ni la educación para conectarsecon el mismo. Forma parte así de unanueva categoría de analfabetismo, elanalfabetismo cibernético”

Todas estas desigualdades gene-ran múltiples efectos regresivos en laeconomía, la vida personal y familiar, yel desarrollo democrático. Entre otros,según lo demuestran numerosas inves-tigaciones: reducen la formación de aho-rro nacional, estrechan el mercado in-terno, conspiran contra la salud pública,impiden la formación en gran escala decapital humano calificado, deterioran laconfianza en las instituciones básicas delas sociedades y en el liderazgo político.El aumento de la desigualdad es, por otraparte, una de las causas centrales delaumento de la pobreza en la región.Birdsall y Londono (1998) han estima-do econométricamente que su ascensoentre 1983 y 1995 duplicó la pobreza,que la misma hubiera sido la mitad de loque fue si la desigualdad hubiera segui-do en los niveles que tenía anteriormen-te, elevados pero menores.

La desigualdad latinoamericanano es un hecho natural, propio del cami-no del desarrollo, como lo pretende lafalacia. Es la consecuencia de estruc-turas regresivas y políticas erradas que

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la han potenciado. Barbara Stallings(CEPAL 1999) considera, que “las re-formas económicas aplicadas en los úl-timos años han agravado las desigual-dades entre la población” y subraya “sepuede afirmar sin ninguna duda, quelos noventa son una década perdida encuanto a la reducción de las ya alarman-tes diferencias sociales existentes en laregión con más desigualdad del mundo”.Altimir (1994), después de analizar 10países plantea que “hay bases para su-poner que la nueva modalidad de fun-cionamiento y las nuevas reglas de polí-tica pública de estas economías, pue-den implicar mayores desigualdades deingreso”. Albert Berry (1997) indica:“La mayoría de los países latinoameri-canos que han introducido reformas eco-nómicas promercado en el curso de las

últimas dos décadas han sufrido tam-bién serios incrementos en la desigual-dad. Esta coincidencia sistemática en eltiempo de los dos eventos sugiere quelas reformas han sido una de las causasdel empeoramiento en la distribución”.

Por otra parte, la otra dimensiónde la falacia también es desmentida porla realidad. La desigualdad no se mo-dera o atenúa sola. Por el contrario, lainstalación de circuitos de desigualdaden áreas claves tiene una tendencia“contaminante”, propicia la generaciónde circuitos similares en otras áreas. Loilustra, entre otros casos, la dificultad apesar de todos los esfuerzos en mejo-rar la situación educativa de la pobla-ción pobre. Las desigualdades en otrasáreas como ocupación e ingresos, cons-

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piran contra las reformas educativas.Asimismo, las desigualdades en educa-ción van a reforzar como se ha visto lasbrechas en el mercado de trabajo. Loscircuitos perversos de desigualdadmuestran además una enorme capaci-dad reproductora. Se automultiplican.Sin acciones en contrario las polari-zaciones tienden a crecer y ampliarse.Lo muestra la conformación crecienteen numerosas sociedades de una duali-dad central; incluidos y excluidos.

VI. QUINTA FALACIA:LA DESVALORIZACIÓNDE LA POLÍTICA SOCIAL

Un conocido Ministro de Econo-mía de América Latina al ser pregun-tado sobre la política social en su paíscontestó: “La única política social es lapolítica económica”. Estaba reflejandotoda una actitud hacia la política socialque ha tenido hondas consecuencias enel continente. Se ha tendido a verlacomo un complemento menor de otraspolíticas mayores como las que tienenque ver directamente con el desarrolloproductivo, los equilibrios monetarios, elcrecimiento tecnológico, la privatización,etc. Le correspondería atenuar los im-pactos transitorios que las anteriores pro-ducen en la sociedad. Debería atacarfocalizadamente los desajustes socialesmás irritables para reducirlos. En el fon-do, desde este razonamiento, se la per-cibe como una “concesión”a la política.Como la pobreza genera fuerte inquie-

tud política, la política social haría el tra-bajo de “calmar los animos” y mostrarque se están haciendo cosas en esefrente, pero el corolario consecuentees: cuanto menos concesiones mejor.Los recursos destinados a lo social de-berían ser muy acotados, y destinadosa fines muy específicos.

Albert Hirschman llamó en unaoportunidad a esta forma de abordar eltema: «políticas pobres para pobres». Dalugar a reducir lo social a metas muyestrechas, a constituir una institu-cionalidad social débil en recursos ypersonal, alejada de los altos niveles dedecisión. Por otra parte, además, alta-mente vulnerable. Frente a reduccionespresupuestarias, con muy escasa capa-cidad para defender su situación, y, nor-malmente, candidata preferida para losrecortes. Por otra parte, esta visión su-pone en sí misma un cuestionamientoimplícito de la legitimidad de la políticasocial. Es distraer recursos de destinosmás importantes, por “presión política”.

Reflejando la situación, una mi-nistro de lo social, muy experimentada,de un país latinoamericano narró al res-pecto a un auditorio internacional: “Nonos invitaban al gabinete donde se to-maban las decisiones económicas másimportantes. Después de muchos es-fuerzos logramos se nos invitara. Cla-ro, con voz, pero sin voto”.

Considerar a la política social enestos términos: de una categoría infe-

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rior, concesión a la política, uso subop-timizante de recursos; conforma unafalacia que está afectando seriamentea la región.

En primer término, ¿Cómo pue-de relegarse lo social en un contextocomo el latinoamericano, donde casi unade cada dos personas están por debajode la línea de la pobreza, y expresan adiario, de mil modos, su descontento yprotesta por esa realidad? Atender losocial no es una concesión, es, en unademocracia, tratar de hacer respetar de-rechos fundamentales de sus miembros.Lo que está en juego es en el fondo,como plantea Naciones Unidas unacuestión de derechos humanos violados.Como resalta el Informe de DesarrolloHumano 2000 del PNUD: “La erradi-cación de la pobreza constituye una ta-rea importante de los derechos huma-nos en el siglo XXI. Un nivel decentede vida, nutrición suficiente, atención desalud, educación, trabajo decente y pro-tección contra las calamidades, no sonsimplemente metas del desarrollo, sontambién derechos humanos”. Las polí-ticas sociales son esenciales para lapoblación en la región, y estratégicaspara la estabilidad misma del sistemademocrático. Cuando se consulta a lapoblación, ella no pide que se reduzcan,estrechen o eliminen, sino todo lo con-trario, exige masivamente que serefuercen, amplíen y se incorporen nue-vas políticas.

En segundo lugar, es difícil sos-tener, a inicios de este nuevo siglo quées una asignación de recursos de pocaeficiencia. ¿Destinar recursos a ase-gurarse de que todos los niños terminenla escuela primaria, a elevar la tasa decompletamiento de la secundaria, a de-sarrollar el sistema de educación supe-rior, es ineficiente?. Las medicioneseconométricas dan resultados muy di-ferentes. La tasa de retorno en educa-ción es una de las más altas posiblespara una sociedad. Actualmente, lacompetitividad de los países está fuer-temente ligada al nivel de capacitaciónde su población. Algunos de los paísesmás exitosos del planeta en los merca-dos internacionales están exportando,básicamente, productos como «higthtech», totalmente basados en el capitaleducativo que han sabido desarrollar. Laabsorción de nuevas tecnologías, la in-novación local a partir de ellas, la inves-tigación y desarrollo, el progreso tecno-lógico dependen, todos, de los nivelesde educación alcanzados. Los cálculosdemuestran así entre otros casos queuna de las inversiones más rentablesmacroeconómicamente que puede ha-cer un país es invertir en la educaciónde niñas. Agregar años de escolaridada las niñas desfavorecidas va a aumen-tar su capital educativo, y a través deél, reducir las tasas de embarazo ado-lescente, de mortalidad materna, demortalidad infantil, de morbilidad. Todosellos están correlacionadas estadís-ticamente con los años de escolaridadde la madre.



¿En las condiciones latinoameri-canas, extender la posibilidad de acce-der a agua potable a toda la poblaciónes una inversión deficiente? El retornode hacerlo será cuantioso en términosde salud pública, lo que repercutirá, des-de ya, en la productividad de la econo-mía.

En realidad toda la terminologíautilizada está equivocada, y nuevamen-te vemos un error semántico no casual.Así como existían quienes no queríanoír hablar de la palabra pobreza, en lafalacia que desvaloriza la política social,se ha llevado a que toda la discusión alrespecto se haga en términos de “gastosocial”. En realidad, no hay tal gasto.Bien gerenciados, los recursos para losocial constituyen en la gran mayoría de

los casos inversiones de un alto retor-no.

Hoy es difícil discutir las eviden-cias de que la inversión social generacapital humano, y que el mismo se trans-forma en productividad, progreso tec-nológico, y es decisivo para la compe-titividad. En realidad, la política socialbien diseñada y eficientemente ejecu-tada es un poderoso instrumento de de-sarrollo productivo. Como lo sugiereTouraine (1997): “En vez de compen-sar los efectos de la lógica económica,la política social debe concebirse comocondición indispensable del desarrolloeconómico”.

En tercer término se ha plantea-do la gravedad que tiene el tema de la

Foto: Erika BUSSE

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desigualdad en América Latina. Supe-rada la falacia que la niega o minimiza,¿cómo se puede reducir? Una de las víasfundamentales posibles en una demo-cracia es una agresiva política social queamplíe fuertemente las oportunidadespara los pobres en campos cruciales.Deberá estar integrada, entre otras, porpolíticas que universalicen posibilidadesde control de factores de riesgo clavesen salud en la región, como el agua, elalcantarillado, la electricidad, el accesoa cobertura de salud; que actúen sobrelos factores que excluyen a parte de lapoblación del sistema educativo; queaseguren servicios públicos de buenacalidad para todos. La política socialpuede ser una llave para la acción con-tra la desigualdad, proveyendo una basemínima de bienes y servicios indispen-sables, contribuyendo así a abrir lasoportunidades y romper círculos perver-sos.

En lugar de una política social“cenicienta” como plantea la falacia, loque América Latina necesita es unanueva generación de políticas socialescon mayúscula. Ello implica dar priori-dad efectiva a las metas sociales en eldiseño de las políticas públicas, procu-rar articular estrechamente las políticaseconómicas y las sociales, montar unainstitucionalidad social moderna y efi-ciente, asignar recursos apropiados, for-mar recursos humanos calificados en losocial, fortalecer las capacidades degerencia social y jerarquizar, en gene-ral, esta área de la actividad pública.

La metáfora que se escucha entoda la región describe bien la situación.Dice que la política social es, actualmen-te, la «asistencia pública» que recogelos muertos y heridos que deja la políti-ca económica. La falacia examinadacultiva y racionaliza esta situación in-aceptable. Se necesita una política so-cial que potencie el capital humano baseesencial de un desarrollo económico sos-tenido. Es un tema ético, político, y almismo tiempo de lucidez histórica. Comolo anota Birdsall (1998): “es posible quelas tasas de crecimiento de AméricaLatina no puedan ser más del 3 o el 4%,a distancia de las necesarias, en tantono se cuente con la participación y elaporte de la mitad de la población queestá comprendida en los porcentajes másbajos de ingresos”.

VII. SEXTA FALACIA:LA MANIQUEIZACIÓNDEL ESTADO

En el pensamiento económicoconvencional circulante se ha hecho unesfuerzo sistemático de vastas propor-ciones para deslegitimar la acción delEstado. Se ha asociado la idea de Esta-do con corrupción, con incapacidad paracumplir eficientemente las funcionesmás mínimas, con grandes burocracias,con despilfarro de recursos. La visiónse apoya en graves defectos existentesen el funcionamiento de las administra-ciones públicas en numerosos países deAmérica Latina, pero fue mucho más



allá de ello, y «maniqueizó» al Estadoen su conjunto. Proyectó la imagen deque toda acción llevada en el terrenopúblico sería negativa para la sociedady, en cambio, la reducción al mínimo delas políticas públicas y la entrega de susfunciones al mercado la llevaría a unreino de la eficiencia y a la solución delos principales problemas económico-sociales existentes. Además, creó laconcepción de que existía una oposiciónde fondo entre Estado y sociedad civil,y había que elegir entre ambos.

Como en otros campos, hoy esposible mantener una discusión sobreel tema más allá de ideologías. El ins-trumental metodológico de las cienciassociales actuales, aporta evidencias muyconcretas que permiten establecer cómofunciona la realidad. La visión del Esta-do como solucionador de todos los pro-blemas “el Estado omnipotente”, de-mostró ser errada. El Estado solo nopuede hacer el desarrollo, y en Améri-ca Latina la acción estatal ha presen-tado agudos problemas de burocra-tización, ineficiencia y corrupción. Sinembargo, el proceso de eliminación denumerosas funciones del Estado, de re-ducción a niveles mínimos, en muchoscasos, de sus capacidades de acción(como sucedió con frecuencia en lasáreas sociales), el debilitamiento en ge-neral del rol de las políticas publicas yla entrega de sus funciones al mercado;no llevó al reino ideal supuesto. Los pro-blemas estructurales de las sociedadeslatinoamericanas y de otras del mundo

en desarrollo siguieron agudizándose, lacorrupción acompañó también, con fre-cuencia, a los procesos de privatización.Se identificó como una ley operante quesiempre que hay un corrupto en el Es-tado hay, a su vez, un corruptor en elsector privado; es decir, que el temaexcede a cualquier simplificación. Elfuncionamiento sin regulación del mer-cado llevó a profundizaciones de las bre-chas particularmente de las de ine-quidad. Se dio una marcada tendencia,bajo las nuevas reglas de juego a la cons-titución de monopolios que significaronen la práctica la imposición de cargasmuy pesadas a los consumidores y alas pequeñas y medianas empresas, aho-gando a estas últimas.

Pareciera que las dos polariza-ciones han conducido a callejones sinsalida. El Estado solo no puede resolverlos problemas, pero su minimización losagrava. Ésa es la conclusión, entre mu-chas otras voces, del Banco Mundial afines de esta década. En su informeespecial dedicado al rol del Estado(1998) resalta, como una idea central,que sin un Estado eficiente el desarrollono es viable y propone una serie de di-rectrices orientadas a “reconstruir lacapacidad de acción del Estado”. Porsu parte, autores como Stiglitz y otroshan llamado la atencion sobre “las fa-llas del mercado”, su tendencia a gene-rar desigualdades y a la cartelizaciónpara maximizar ganancias, y sus des-víos especulativos cuando no hay efi-cientes controles regulatorios, como se

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da en Estados tan debilitados por lasreformas de las últimas décadas, comolos de la región. Cáusticamente afirmauna autoridad mundial en cómo gerenciarcon eficiencia Henry Mintzberg, (1996),respecto a la concepción de que sepodía prescindir del Estado y la visiónde que todo lo que se hace en el Estadoes ineficiente y en el sector privado efi-ciente que: «el modelo representa el granexperimento de los economistas quenunca han tenido que gerenciar nada».

Hoy hay un activo retorno haciala búsqueda de una vision más equili-brada en el debate internacional de puntasobre el tema del desarrollo y el rol delEstado. Imposible desconocer la impor-tancia de la política pública en un con-texto histórico donde la segunda econo-mía del mundo, Japón, está poniendo enmarcha, una tras otra, sucesivas inicia-tivas de intervención activa del Estadopara dinamizar la economía, la más re-ciente (octubre 2000) inyectando100 000 millones de dólares a tal efec-to. Amartya Sen (1998) resalta espe-cialmente el papel decisivo que ha juga-do la política pública en el campo social,en algunas de las economías de mejordesempeño de largo plazo del mundo.Subraya: “De hecho muchos países deEuropa Occidental han logrado asegu-rar una amplia cobertura de seguridadsocial con la prestación de atención ensalud y educación pública, de manerashasta entonces desconocidas en elmundo; Japón y la región del Este deAsia han tenido un alto grado de

liderazgo gubernamental en la transfor-mación, tanto de sus economías comode sus sociedades; el papel de la edu-cación y atencion en salud pública hasido el eje fundamental para contribuiral cambio social y económico en el mun-do entero (y en forma bastante espec-tacular en el Este y Sudeste Asiáticos)”.

Un área totalmente decisiva parala economía y la sociedad es la de lasalud. Toda sociedad democrática tie-ne la obligación de garantizar el dere-cho a la atencion en salud a sus miem-bros, es el derecho más básico. Asimis-mo, mejorar los niveles de salud de lapoblación tiene todo orden de impactosfavorables sobre la economía, entremuchos otros aspectos en reducción dehoras de trabajo perdidas por enferme-dad, aumento de la productividad labo-ral, descenso de costos ligados a en-fermedades, etc. El reciente informesobre la salud mundial 2000 de la Orga-nización Mundial de la Salud (OMS2000) establece el primer ranking de lospaíses del mundo según el desempeñode sus sistemas de salud. Entre otrosconstruye un índice muy significativopara esas mediciones: los años prome-dio que una persona vive con buena sa-lud, sin enfermedades. A la cabeza dela tabla se hallan países como Japón74.5 años, Suecia 73, Canadá 72, No-ruega 71,7. En todos esos países el Es-tado tiene una participación fundamen-tal habiendo construido una amplísimared de protección. En Japón el gastopúblico es el 80,2% del gasto total en



salud, en Suecia el 78%, en Noruega el82%, en Canadá el 72%. El gasto pú-blico per cápita en salud sobrepasa entodos ellos los 1300 dólares anuales. Elcontraste con la actual situación en di-versos países latinoamericanos es muymarcado. El gasto público per cápita ensalud es en Brasil 208 dólares, en Méxi-co 172, en Perú 98. Los años de vidasaludable promedio solo llega en Brasila 59. Dicho país es una de las mayorespotencias industriales del mundo. Encambio, cuando se lo busca en las ta-blas de desempeño de los sistemas desalud de la OMS figura en el lugar nu-mero 125.

El carácter crucial de la acciónestatal en campos claves como salud yeducación, desde ya de una acción biengerenciada y transparente, surge contoda fuerza de una investigación reciente( Financial Times 2000) que muestra quésucede cuando se fija como políticaarancelar los servicios en áreas de po-blación pobre bajo la idea de “compartircostos” y de “financiamiento comunita-rio”, reduciendo así las responsabilida-des del Estado. En Tanzania, siguiendocondicionalidades del Banco Mundial, seintrodujeron aranceles en educación pri-maria. El resultado, según indica la Igle-sia Evangélica Luterana de Tanzania, fueun inmediato descenso en la asistenciaa la escuela, y los ingresos totales delas mismas fueron la mitad de los pre-vistos. En Zimbawe la condicionalidadse centró en que debían cobrar arance-les en los servicios de salud, pero que

los pobres estarían exceptuados de ello.Una evaluación del mismo Banco Mun-dial concluyó que sólo 20% de los po-bres pudieron conseguir los permisos deexención necesarios. En Ghana, al im-poner aranceles en la escuela, 77% delos niños de la calle de Accra, que asis-tían a las escuelas, las abandonaron.

La falacia de la maniqueizacióndel Estado lleva a consecuencias muyconcretas, al deslegitimar su acción dejaabierto el terreno para su debilitamientoindiscriminado, y la desaparición paula-tina de políticas publicas firmes en cam-pos cruciales como los sociales. Cau-sa, así, daños irreparables a vastos sec-tores de familias, aumenta la pobreza yla desigualdad, y limita las posibilidadesde un crecimiento sostenido. Los datosde la realidad sugieren que hay otro ca-mino. En algunos de los países másexitosos del mundo económica y social-mente, uno de los pilares de sus econo-mías es un Estado activo de alta eficien-cia. Una de sus características centra-les contradice uno de los ejes de la fala-cia. Es un Estado coordinado estrecha-mente con la sociedad civil. La falsaoposición Estado-Sociedad Civil quepreconiza la falacia como un hecho, esdesmentida en ellos. Los lazos de co-operación son multiples, y surge unaacción integrada. También en AméricaLatina algunas de las sociedades conmejores cifras de equidad, menor po-breza, y mejores tasas de desarrollohumano tuvieron como base de esos lo-gros a Estados bien organizados, con

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burocracias consideradas eficientes,como Costa Rica, Uruguay, y el Chiledemocrático. Es imprescindible refor-mar y mejorar la eficiencia estatal yerradicar la corrupción. Pero, para ello,es necesario avanzar en otra direccióntotalmente distinta a la de la falacia. Nosatanizar al Estado, sino ir construyen-do administraciones públicas descentra-lizadas, transparentes, abiertas a la par-ticipación comunitaria, bien gerenciadas,con carreras administrativas establesfundadas en el mérito.

VIII. SÉPTIMA FALACIA: LAINCREDULIDAD SOBRE LASPOSIBILIDADES DE APORTEDE LA SOCIEDAD CIVIL

El pensamiento económico circu-lante envía a veces explícitamente y, confrecuencia, implícitamente un profundomensaje de desvalorización del posiblerol que puede jugar la sociedad civil enlos procesos de desarrollo y en la reso-lución de los problemas sociales. Suénfasis está totalmente volcado en elmercado, la fuerza de los incentivoseconómicos, la gerencia de negocios, lamaximización de utilidades como motordel desarrollo, las señales que puedenatraer o alejar al mercado. El mundo dela sociedad civil es percibido como unmundo secundario, de segunda línea res-pecto a lo que sucede en el “mundo im-portante” conformado por los mercados.De ese enfoque van a surgir políticaspúblicas de apoyo muy limitado, casi

“simbólico” y por “cortesía” a las orga-nizaciones de la sociedad civil, y unadesconfianza fuerte a depositar en ellasresponsabilidades realmente relevantes.

La falacia razona en términos deuna dualidad básica; Estado versus mer-cado. En los hechos, la situación es mu-cho más matizada. Existe un sinnúme-ro de organizaciones que no son ni louno, ni lo otro. Fueron creadas con fi-nalidades distintas, los actores socialesque se hallan tras ellas son otros, y lasmetodológías que utilizan no son de Es-tado ni de mercado. Este mundo com-prende entre otras: las organizacionesno gubernamentales en continuo creci-miento en América Latina que han sidodenominadas, con frecuencia, el tercersector y que realizan múltiples aportesen el campo social; los espacios de in-terés público que son fórmulas especia-les, muy utilizadas en los países desa-rrollados, en donde numerosas univer-sidades y hospitales han sido fundadospor ellos; se trata de emprendimientosde largo plazo animados por numerososactores públicos y privados, modeloseconómicos que no son de mercado tí-pico, como las cooperativas, que tienenalta presencia en diversos campos, y elamplísimo movimiento de lucha contrala pobreza desarrollado en toda la re-gión por las organizaciones religiosas,cristianas, protestantes y judías que es-tán en primera línea de la acción social.La realidad no es sólo Estado y merca-do, como pretende la falacia. Inclusoalgunos de los modelos de organización



y gestión social y general más efectivosde nuestro tiempo fueron desarrolladosen esta vasta área, diferente de ambos.

Todas estas organizaciones tie-nen un gran peso y una fuerte partici-pación en la acción social en el mundodesarrollado. Recaudan recursos con-siderables, se les delegan funciones cre-cientes por parte del Estado, estáninterrelacionadas con la acción públicade múltiples modos. Están basadas fuer-temente en trabajo voluntario. Movili-zan miles y miles de personas que dedi-can anominamente considerables horasa llevar adelante sus programas. Hacenaportes considerables al producto bru-to nacional con trabajo no remuneradoen países como Canadá, Holanda, Sue-cia, Noruega, Dinamarca, España, Is-rael y otros. Así, en Israel, que figuraentre los primeros del mundo en estamateria, una de cuatro personas hacetrabajos voluntarios semanalmente, pro-duciendo bienes y servicios de caráctersocial, constituyendo parte del personalparamédico en los hospitales, ayudandoa personas discapacitadas, a ancianos,familias desfavorecidas, y otros secto-res con dificultades. También ha aumen-tado en el mundo desarrollado la parti-cipación empresarial en el apoyo a laacción social de la sociedad civil. Lascontribuciones e iniciativas empresaria-les de solidaridad se han incrementado,y la asunción de su responsabilidad so-cial ha pasado a formar parte crecientede legitimidad misma de la empresa. Laaseveración de hace años de Milton

Friedman, el gurú de la Escuela deChicago, de que la única responsabili-dad de la empresa privada es producirutilidades a sus accionistas, ha sido re-futada constantemente por empresariosprominentes, y es hoy rechazada masi-vamente por la opinión pública de lospaíses desarrollados.

En América Latina la situacióntiende a ser muy diferente. Existe uninmenso potencial de trabajo voluntarioque de ser adecuadamente convocadoy de crearse condiciones propicias po-dría cumplir roles de gran significación.Esforzadamente sectores de la socie-dad civil están tratando de movilizarloy surgen permanentemente múltiplesiniciativas. Pero, todo ello es a pesar delas desconfianzas y la incredulidad quesurge del razonamiento desvalorizadorque alimenta, a su vez, gruesos erroresen las políticas. No hay así entre otrosaspectos apoyos públicos firmes a lasiniciativas de la sociedad civil de acciónsocial, y los incentivos fiscales son muyreducidos. Asimismo, el movimiento deresponsabilidad social empresarial esdébil y los aportes muy reducidos, com-parativamente. La proporción de lasganancias empresariales dedicadas afines de interés público es mucho me-nor a la de los países avanzados. Esnotable el trabajo que aún con todasestas limitaciones llevan adelante nume-rosas organizaciones, entre ellas las defe, antes mencionadas, para lograr ayu-dar a las dificultades de supervivenciade extendidos sectores de la población

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En el fondo, lo que el pensamien-to económico convencional está hacien-do, a través de su desvalorización de lasposibilidades de la sociedad civil, es ce-rrar el paso a la entrada misma del con-cepto de capital social. Múltiples inves-tigaciones de los años recientes desdelos primeros estudios de Putnam yColeman, hasta los efectuados en diver-sas realidades nacionales de todo el pla-neta, demuestran que hay factorescruciales para el desarrollo que no te-nían lugar en el pensamiento económi-co ortodoxo como los agrupados en laidea de “capital social”. Tales: el climade confianza entre las personas de unasociedad y hacia sus instituciones y lí-deres; el grado de asociatividad, es de-cir, la capacidad de crear esfuerzos

asociativos de todo tipo y el nivel deconciencia cívica, la actitud hacia losproblemas colectivos desde cuidar elaseo en los lugares públicos hasta pa-gar los impuestos. Estudios del BancoMundial atribuyen al capital social y alcapital humano dos terceras parte delcrecimiento económico de los países, ydiversas investigaciones dan cuenta delos significativos impactos del capitalsocial sobre la performance ma-croeconómica, la productividad microe-conómica, la gobernabilidad democráti-ca, la salud pública, y otras dimensio-nes1.

Desarrollar el capital social sig-nifica fortalecer la sociedad civil a tra-

Foto: Erika BUSSE



vés de políticas que mejoren la confian-za que, según dicen los mismos estu-dios, en sociedades polarizadas está muyfuertemente erosionada por la desigual-dad También implica propiciar el cre-cimiento de la asociatividad y contribuira hacer madurar la conciencia cívica.El razonamiento económico convencio-nal ha estado aferrado a ideas muy es-trechas sobre los factores que cuentan,que no consideran estos elementos o quelos relegan. Tras la falacia de la incre-dulidad sobre la sociedad civil, se hallaun rechazo más amplio a la idea de quehay otros capitales a tener en cuenta,como el social. Un cerrado «reduc-cionismo economicista» obstruye el pasoa ampliar la visión del desarrollo con suincorporación y a extraer las conse-cuencias consiguientes en términos depolíticas de apoyo al fortalecimiento ypotenciación de las capacidades laten-tes en la sociedad civil.

IX. OCTAVA FALACIA:LA PARTICIPACIÓN;SÍ, PERO NO

La participación de la comunidaden forma cada vez más activa en la ges-tión de los asuntos públicos surge en estaépoca como una exigencia creciente delas grandes mayorías de la sociedad enAmérica Latina y otras regiones. Losavances de la democratización, productode largas luchas históricas de los pue-blos, han creado condiciones de libreorganización y expresión, que han dis-

parado esta “sed” por participación.Por otra parte, existe hoy una convali-dación mundial creciente de la superio-ridad en términos de efectividad de laparticipación comunitaria, sobre las for-mas organizativas tradicionales de cor-te vertical, o burocrático. En el camposocial, ello es muy visible. Los progra-mas sociales hacen mejor uso de losrecursos, logran mejor sus metas ycrean autosustentabilidad, si las comu-nidades pobres a las que se desea favo-recer participan desde el inicio y a lolargo de todo su desarrollo, y compar-ten la planificación, la gestión, el controly la evaluación. Señala al respectoStern, el economista jefe del BancoMundial resumiendo múltiples estudiosde la institución (2000): “ A lo largo delmundo, la participación funciona: lasescuelas operan mejor si los padres par-ticipan, los programas de irrigación sonmejores si los campesinos participan, elcrédito trabaja mejor si los solicitantesparticipan. Las reformas a nivel de lospaíses son mucho más efectivas si songeneradas en el país y manejadas por elpaís. La participación es práctica y po-derosa”.2

Dos recientes trabajos: «Superan-do la pobreza humana» del PNUD(2000) y “The voices of the poor” delBanco Mundial (2000), basado en unagigantesca encuesta a 60000 pobres de60 países, llegan a similar conclusión entérminos de políticas: es necesario darprioridad a invertir en fortalecer las or-ganizaciones de los propios pobres.

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Ellos carecen de “voz y voto” real enla sociedad. Fortalecer sus organiza-ciones les permitirá participar en formamucho más activa y recuperar terrenoen ambas dimensiones. Se propone, en-tre otros aspectos: facilitar su constitu-ción, apoyarlas, dar posibilidades de ca-pacitación a sus lideres, fortalecer suscapacidades de gestión.

En América Latina, el discursopolítico ha tendido a reconocer crecien-temente a la participación. Sería clara-mente antipopular enfrentar la presiónproparticipación, tan fuerte en la socie-dad, y con argumentos tan contunden-tes a su favor. Sin embargo, los avan-ces reales, en cuanto a la implemen-taron efectiva de programas con altosniveles de participación comunitaria, sonmuy reducidos. Siguen predominando losprogramas “llave en mano” e impues-tos verticalmente, donde los decisoreso diseñadores son los que saben y lacomunidad desfavorecida debe acatarsus directivas, y ser sujeto pasivo de losmismos. También son usuales los pro-gramas en donde se hacen fuertesapelativos, diciendo que se trata de pro-gramas participativos, cuando en reali-dad hay un mínimo contenido real deintervención de la comunidad en la tomade decisiones. El discurso dice sí a laparticipación en la región, pero los he-chos con frecuencia dicen no.

Los costos de esta falacia sonmuy fuertes. Por un lado se están des-echando enormes energías latentes enlas comunidades pobres. Cuando se lesmoviliza como sucedió en experienciaslatinoamericanas mundialmente recono-cidas como Villa el Salvador en el Perú,las escuelas Educo en el Salvador, o elpresupuesto municipal participativo enPorto Alegre3, los resultados son sor-prendentes. La comunidad multiplica losrecursos escasos, sumando a ellos in-contables horas de trabajo, y es gene-radora de continuas iniciativas inno-vativas. Asimismo, la presencia de la co-munidad es uno de los pocos mediosprobados que previene, efectivamente,la corrupción. El control social de lamisma sobre la gestión es una gran ga-rantía al respecto que se pierde al im-pedir la participación. Por otra parte,el divorcio entre el discurso y la reali-dad es claramente percibido por los po-bres, y lo resienten con descontento yfrustración. Se limitan así las posibilida-des de programas donde se ofrezca par-ticipación genuina porque las comuni-dades están “quemadas”al respecto porlas falsas promesas.

El sí pero no, está basado en re-sistencias profundas a que, en definiti-va, realmente, las comunidades pobresparticipen, pero se disfrazan ante su ile-gitimidad conceptual, política, y ética. Hallegado la hora en la región de ponerlasa foco y enfrentarlas.



X. NOVENA FALACIA:LA ELUSIÓN ÉTICA

El análisis económico convencio-nal sobre los problemas de AméricaLatina escabulle normalmente la discu-sión sobre las implicancias éticas de losdiferentes cursos de acción posibles.Pareciera que se está tratando un tematécnico más, de carácter neutro, dondesólo deben predominar razonamientoscosto-beneficio para resolverlo. La si-tuación es muy distinta. El tema tieneque ver con la vida de la gente y lasconsideraciones éticas deberían estarpor ende absolutamente presentes. Delo contrario se esta cayendo en el granriesgo sobre el que previene uno de lasmayores filósofos de nuestra época,Charles Taylor. Taylor (1992) dice quehay una acusada tenden-cia a que la racionalidadtécnica, la discusión so-bre los medios, reempla-ce a la discusión sobrelos fines. La tecnología esun medio para lograr fi-nes que, a su vez, debenser objeto de otro ordende discusión. Si la discu-sión sobre los fines des-aparece como puede es-tar sucediendo, previeneTaylor, y la racionalidadtecnológica predominasobre la racionalidad éti-ca, los resultados puedenser muy regresivos parala sociedad. En la mis-

ma dirección señaló recientemente otrodestacado pensador Vaclav Havel, Pre-sidente de la República Checa (2000)“es necesario reestructurar el sistemade valores en que nuestra civilizacióndescansa”, y advirtió que los países ri-cos los “euroamericanos” los llamó, de-ben examinar su conciencia. Ellos, dijo,han impuesto las orientaciones actualesde la civilización global y son responsa-bles por sus consecuencias.

Estas voces prominentes sugie-ren un debate a fondo sobre los temaséticos del desarrollo. El llamado tieneraíces en realidades intolerables. LaONU (2000)llama la atención sobre laimprescindibilidad de un debate de esteorden en un mundo donde perecen adiario 30 000 niños por causas evitables,

imputables a la pobre-za. Dice que se reac-ciona indignamente yello es correcto, frentea un solo caso de tortu-ra;pero se pasa por altoa diario esta aniquilaciónen gran escala. El Fon-do de Población Mun-dial (2000) resalta quemueren anualmente500 000 madres duran-te el embarazo, muer-tes también en su in-mensa mayoría evita-bles y ligadas a falta deatención médica, 99%de ellas se producen enlos llamados países endesarrollo.

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En América Latina, resulta im-prescindible debatir entre otros temas:¿qué pasa con las consecuencias éticasde las políticas?, ¿cuál es la eticidad delos medios empleados?, ¿es éticamentelícito sacrificar generaciones?, ¿por quélos más débiles, como los niños y losancianos, son los más afectados por laspolíticas aplicadas en muchos países?,¿cómo la pobreza está generando ladestrucción de familias? y otras cues-tiones similares. Es una región donde,como se ha visto, la mayoría de los ni-ños son pobres; donde miles y miles deniños viven en las calles marginados porla sociedad; y, donde mientras la tasade mortalidad de niños menores de cin-co años era en 1997 en Canadá de 6,9cada 1000, llegaba en Bolivia a 82,8, enEcuador a 57,7, en Brasil a 45,9, enMéxico a 36,4 (Organización Paname-ricana de la Salud 2000). En AméricaLatina, el 17% de los partos se produ-cen sin asistencia médica de ningún tipocon los consiguientes efectos en térmi-nos de mortalidad materna que es cincoveces mayor a la de los países desarro-llados, y sólo se hallan cubiertosprevisionalmente el 25% de las perso-nas de edad mayor.

Surgen de todo ello problemaséticos básicos: ¿qué es más importan-te?, ¿cómo asignar recursos?, ¿no de-berían reestudiarse las prioridades?, ¿nohay políticas que deberían descartarsepor su efecto “letal” en términos socia-les?

Cuando se denuncia la debilidadde la falacia que elude la discusión éti-ca, ella toma con frecuencia el rostrodel “pragmatismo”. Arguye, es imposi-ble discutir de ética cuando no hay re-cursos. Sin embargo, mas que nuncacuando los recursos son escasos debe-ría debatirse a fondo sobre las priorida-des. En los países en que ese debate selibra, los resultados suelen ser muy dis-tintos en términos de prioridades y deresultados sociales, que en aquellos endonde se elude. Cuanto más recursosexistan mejor, y se debe hacer todo loposible para aumentarlos, pero puedehaber más y seguir asignados bajo lospatrones de alta inequidad propios deAmérica Latina. La discusión sobre lasprioridades finales es la única que ga-rantiza un uso socialmente racional delos recursos. La Comisión Latinoame-ricana y del Caribe presidida por Patri-cio Aylwin (1995) realizó un análisis sis-temático para la Cumbre Social Mun-dial de Copenhague sobre qué recursoshacían falta para solventar las brechassociales más importantes de la region.Concluyó que no son tan cuantiosos,como se supone imaginariamente, y queuna parte importante de ellos puedenobtenerse reordenando prioridades, for-taleciendo una sistema fiscal progresi-vo y eficiente, y generando pactos so-ciales para aumentar los recursos paraáreas críticas.

En un artículo cercano en el NewYork Times plantea un renombrado fi-lósofo Peter Singer (1999) que no es



posible que los estratos prósperos de lassociedades ricas se libren de la cargade conciencia que significa la conviven-cia con realidades masivas de abyectapobreza y sufrimiento en el mundo, yque deben encarar de frente su situa-ción moral. Su sugerencia es totalmen-te extensiva a los estratos similares deAmérica Latina.

XI. DÉCIMA FALACIA:NO HAY OTRA ALTERNATIVA

Una argumentación preferida enel discurso económico ortodoxo es la ale-gación de que las medidas que se adop-tan son las únicas posibles. No habríaotro curso de acción alternativo. Portanto los graves problemas sociales quecrean son inevitables. La larga experien-cia del siglo XX es plena en fracasoshistóricos de modelos de pensamientoque se autopresentaron como el “pen-samiento único”. Parece demasiadocomplejo el desarrollo, como para po-der pensar que sólo hay una única vía.Por otra parte, en diferentes regionesdel globo, los hechos no han favorecidoal “pensamiento único”. Resumiendo lasituación dice William Pfaff (Internacio-nal Herald Tribune 2000): “El consensointelectual sobre las políticas económi-cas globales se ha roto”. En la mismadirección reflejando la necesidad debuscar nuevas vías, opina Felix Rohatyn(Financial Times 2000), actual Embaja-dor de USA en Francia: “Para sostenerlos beneficios (del actual sistema eco-

nómico) en EE.UU. y globalmente te-nemos que convertir a los perdedoresen ganadores. Si no lo hacemos, proba-blemente todos nosotros nos converti-remos también en perdedores”.Amartya Sen (2000) a su vez destaca:“Han habido demostraciones reciente-mente no sólo frente a las reuniones fi-nancieras internacionales sino tambiénen forma de protestas menos organiza-das, pero intensas en diferentes capita-les, desde Jakarta y Bangkok hasta aAbidjan y México. Las dudas acercade las relaciones económicas globalescontinúan viniendo de diferentes confi-nes del planeta, y hay suficiente razónpara ver estas dudas acerca de laglobalización como un fenómeno global,son dudas globales no una oposición lo-calizada”.

El clamor por cambios en las re-glas de juego globales que afectan du-ramente a los países en desarrollo esmuy intenso. Comprende una agendamuy amplia desde temas por los que haclamado el Papa Juan Pablo II ponién-dose a la cabeza de un vasto movimien-to mundial que exige la condonación dela deuda externa para los países máspobres, pasando por el reclamo por lasfuertes barreras a los productos de lospaíses en desarrollo, hasta el tema muydirecto de que la ayuda internacional aldesarrollo ha bajado (de 50000 a 60000millones de dólares en los noventa) yestá en su punto menor en muchas dé-cadas. El Presidente del Banco Mun-dial, Wolfensohn (2000), ha calificado a

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este hecho como “uncrimen”. Ha destaca-do que es “ceguera delos países ricos quedestinan sumas insigni-ficantes a la ayuda aldesarrollo, no se dancuenta de lo que estáen juego”. Plantean-do la necesidad de unapolítica global alterna-tiva señala el PNUD(2000): Que se debe“formular una nuevageneración de progra-mas centrados en ha-cer que el crecimientosea más propicio a lospobres, esté orientadoa superar la desigualdad y destaque lapotenciación de los pobres. Las recetasanticuadas de complementación del cre-cimiento rápido con el gasto social yredes de seguridad han demostrado serinsuficientes” El economista jefe delBanco Mundial, Stern (2000), tambiénsugiere: «el crecimiento económico esmayor en países donde la distancia en-tre ricos y pobres es más pequeña y elgobierno tiene programas para mejorarla equidad, con reformas agrarias, im-puestos progresivos, y buen sistema deeducación pública”. Todos ellos van másallá del pensamiento único.

En este ambiente la falacia de“que no hay otra alternativa” resultacada vez más insostenible en la Améri-ca Latina actual. Por una parte, a nivel

internacional, como se ad-vierte, empieza a haberuna cada vez más activabúsqueda de alternativasdiferentes. Por otro lado,hay en el escenario histó-rico presente países quehan obtenido desempeñosaltamente exitosos en loeconómico y lo social si-guiendo vías distintas alpensamiento económicoortodoxo preconizado en laregión como entre ellos:Canadá, varios países delsudeste asiático comoCorea del Sur, Japón, lospaíses nórdicos: Noruega,Suecia, Dinamarca, Finlan-

dia, Israel, Holanda, y otros. Pero elargumento fundamental es la realidadmisma. El pensamiento único ha produ-cido resultados muy dudosos en Améri-ca Latina. La CEPAL (2000) describeasí la situación social presente: «Haciafines de los noventa las encuestas deopinión muestran que porcentajes cre-cientes de la población declaran sentir-se sometidas a condiciones de riesgo,inseguridad e indefensión. Ello encuen-tra sustento en la evolución del merca-do de trabajo, el repliegue de la accióndel Estado, las nuevas formas insti-tucionales para el acceso a los servi-cios sociales, el deterioro experimenta-do por las expresiones tradicionales deorganización social, y las dificultades dela micro y pequeña empresa para lograrun funcionamiento que las proyecte eco-



nómica y socialmente.» Reflejando eldesencanto con las políticas aplicadasen muchos casos, una encuesta masi-va, el Latín Barómetro 2000, encuen-tra, según describe Mulligan (Financialtimes 2000), resumiendo sus resultados,que “los latinoamericanos están perdien-do la fe el uno en el otro, así como ensus sistemas políticos y en los benefi-cios de la privatización”. Respecto aeste último punto la encuesta informaque el 57% no está de acuerdo con elargumento de que la privatización ha be-neficiado a su país. “Para mucha gente,dice Marta Lagos directora de la en-cuesta, la privatización significa costosmás altos, y virtualmente el mismo nivelde servicios”.

La población latinoamericana noacepta la falacia de que no hay otrasalternativas que éstas que conducen ne-cesariamente a altísimos costos socia-les y al desencanto. Aparece en su ima-ginario con fuerza creciente que es po-sible, como lo han hecho otros paísesen el mundo, avanzar con las singulari-dades de cada país y respetando sus rea-lidades nacionales hacia modelos de de-sarrollo con equidad, desarrollo compar-tido o desarrollo integrado, donde se bus-ca armonizar las metas económicas ysociales. Ello implica configurar proyec-tos nacionales que impulsen entre otros:la integración regional -que puede serun poderoso instrumento para el forta-lecimiento económico de la región y sureinserción adecuada en el sistemaeconómico global-, el impulso vigoroso

a la pequeña y mediana empresa, lademocratización del acceso al crédito,el acceso a la propiedad de la tierra paralos campesinos, una reforma fiscalorientada hacia una imposición másequitativa y la eliminación de la evasión,la puesta al alcance de toda la pobla-ción de la tecnología informática, la uni-versalización de la cobertura en salud,la generalización de posibilidades deacceso a educación preescolar y la fi-nalización de los ciclos primario y se-cundario, el desarrollo del sistema deeducación superior, el apoyo a la inves-tigación científica y tecnológica, el ac-ceso de toda la población a agua pota-ble, alcantarillado y electricidad, la aper-tura de espacios que permitan la parti-cipación masiva en la cultura.

Marchar en dirección a metas deesta índole requerirá entre otros aspec-tos reconstruir la capacidad de accióndel Estado construyendo un perfil de Es-tado descentralizado, transparente, res-ponsable, con un servicio civil profesio-nalizado, potenciar las posibilidades deaporte de la sociedad civil abriendo to-das las vías posibles para favorecer sufortalecimiento, articular una estrechacooperación de esfuerzos entre Estadoy sociedad civil, desarrollar la respon-sabilidad social del empresariado, prac-ticar políticas activas proempode-ramiento y participación de las comuni-dades desfavorecidas. Todos ellos pue-den ser medios formidables en una so-ciedad democrática, para movilizar lasenormes capacidades de construcción

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y progreso latentes en los pueblos deAmérica Latina.

XII. UNA MIRADA DECONJUNTO

Hemos visto cómo la existenciade falacias de extensa circulación, quepresentan una visión distorsionada de losproblemas sociales de América Latinay de sus causas, llevan a graves erroresen las políticas adoptadas, es parte mis-ma de los retrocesos y de la dificultadpor mejorar la situación. No ayudan asuperar la pobreza y la desigualdad y,por el contrario, con frecuencia, las re-fuerzan estructuralmente; visionescomo: negar la gravedad de la pobreza,no considerar la irreversiblidad de losdaños que causa, argumentar que el cre-cimiento económico solo solucionará losproblemas, desconocer la trascenden-cia del peso regresivo de la desigual-dad, desvalorizar la función de las polí-ticas sociales, descalificar totalmente laacción del Estado, desestimar el rol dela sociedad civil y del capital social, blo-quear la utilización de la participacióncomunitaria, eludir las discusiones éti-cas y presentar el modelo reduccionistaque se propone con sus falacias implíci-tas, como la única alternativa posible.

Estas visiones no son la causaúnica de los problemas, que tienen pro-fundas raíces internas y externas; perooscurecen su búsqueda, y pretendenlegitimar algunas de ellas. Buscar ca-

minos diferentes exige enfrentar y su-perar estas y otras falacias semejantes.Ello aparece, en primer lugar, como unaexigencia ética. En el texto bíblico lavoz divina reclama “No te desentiendasde la sangre de tu prójimo” (Levítico19:16), Las sociedades latinoamericanasy cada uno de sus miembros no puedenser indiferentes frente a los infinitos dra-mas familiares e individuales que a dia-rio surgen de la problemática social dela región. Asimismo, deben ser muyautocríticas con las racionalizaciones dela situación y los autoengaños tranqui-lizadores. Al mismo tiempo atacarfrontalmente las causas de la pobreza,no dando lugar a las negaciones y tergi-versaciones, es trabajar por restituirciudadanía a gran parte de los habitan-tes de la región, cuyos derechos huma-nos elementales están de hecho con-culcados por las carencias sociales. Porultimo, frente a las falacias permítasenoselevar la voz de un gran escritor latino-americano. Carlos Fuentes escribió(1995): “Algo se ha agotado en Améri-ca Latina, los pretextos para justificarla pobreza”.

NOTAS

1 Se puede encontrar la presentación de unaserie de investigaciones recientes sobre elcapital social y sus impactos en BernardoKliksberg “El capital social y la cultura. Cla-ves olvidadas del desarrollo”, Instituto deIntegración Latinoamericana, INTAL/BID,Buenos Aires, 2000.



2 Se refieren diversos datos e investigacionessobre la superioridad gerencial de la partici-pación en Bernardo Kliksberg “Seis tesis noconvencionales sobre participación en «Ins-tituciones y Desarrollo», revista del InstitutoInternacional de Gobernabilidad, No. 2, di-ciembre 1998, Barcelona, España.

3 El caso de Villa El Salvador es analizado endetalle por Carlos Franco en su trabajo “Laexperiencia de Villa El Salvador: del arenal aun modelo social de avanzada”, incluido enla obra Bernardo Kliksberg “Pobreza, untema impostergable. Nuevas respuestas a ni-vel mundial”, Fondo de Cultura Económica,Buenos Aires, Caracas, cuarta edición 1997.Sobre el caso del presupuesto municipalparticipativo en Porto Alegre puede verse:Zander Navarro “La democracia afirmativay el desarrollo redistributivo: el caso del pre-supuesto participativo en Porto Alegre, Bra-sil”. Incluido en Edmundo Jarquin, y An-drés Caldera (comp.), «Programas sociales,pobreza y participación ciudadana», BID,Washington, 2000.

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