DICTAMEN 92

DICTAMEN Nº. 92/2006, de 14 de junio.*

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la

Administración Sanitaria a instancia de Dª. X por daños y perjuicios causados como

consecuencia de un accidente sufrido en su centro de trabajo, el Hospital Universitario

de G.

ANTECEDENTES

El procedimiento objeto de dictamen tiene su inicio en una reclamación previa a la vía

judicial social presentada por Dª. X con referencia al cauce formal previsto en el artículo 71

de la Ley de Procedimiento Laboral, y en virtud de la cual insta del Servicio de Salud de

Castilla-La Mancha (SESCAM) el reconocimiento de una indemnización que le compense

de los perjuicios sufridos como consecuencia de una caída padecida en su centro de trabajo,

al hacer uso de un ascensor. Refiere para ello la interesada que en el lugar y fecha indicados,

donde desarrolla cotidianamente su actividad profesional, fue víctima de una caída al salir

de un ascensor por haberse detenido éste unos quince o veinte centímetros por encima de la

rasante de la planta, de suerte que al abandonar el mismo perdió el equilibrio y se resbaló.

Indica la reclamante que a consecuencia del percance estuvo de baja laboral por esguince de

tobillo entre el 25 de febrero y el 7 de abril de 2004, y que le han quedado como secuelas

sendos esguinces crónicos en ambos tobillos que precisan de tratamiento con plantillas

pronadoras.

Ultimada la instrucción del expediente se ha elaborado la correspondiente propuesta de

resolución, de signo opuesto al reconocimiento de la indemnización solicitada, que se apoya

primordialmente en las siguientes consideraciones: “[…] Respecto al aludido desnivel de

unos 15-20 centímetros del ascensor la Orden del 23 de septiembre de 1987 por la que se

aprueba la instrucción técnica complementaria de aparatos de elevación referente a normas

de seguridad en cabinas automáticas de accionamiento simultáneo, como la que es objeto de

la presente, contempla que puede existir un desnivel de hasta un 0,35 m arriba y abajo, sin

que eso impida el normal funcionamiento del ascensor. [ ] Con independencia de lo

señalado en el párrafo anterior los documentos obrantes en el expediente no permiten

acreditar la existencia de esa deficiencia sufrida por la reclamante o por otros usuarios dado

que no constan partes de aviso u otra declaración que permita sostenerla. […]”

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

En el caso ahora analizado los efectos lesivos por los que se pretende la indemnización

derivan de un evento que ha recibido la calificación y el tratamiento de accidente laboral,

circunstancia ésta que ha venido planteando ciertas dudas en relación con el grado de

compatibilidad de las compensaciones procedentes de ambas vías: las prestaciones inherentes

al sistema de cobertura de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la

* Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez

Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006

Seguridad Social –que en el presente caso se han hecho efectivas como prestaciones de

incapacidad temporal, incrementadas con las mejoras complementarias sufragadas por la

entidad empleadora- y la eventual indemnización correspondiente al instituto de la

responsabilidad patrimonial de la Administración. La titubeante trayectoria seguida en el

pasado por nuestra jurisprudencia respecto a dicha problemática ha sido corregida

posteriormente con nitidez, entre otras en la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo

de 1998 –Ar. RJ 1998,4956-, en la que se dilucidaba la procedencia de una reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por una funcionaria a causa de una caída sufrida en

su centro de trabajo, afirmando: “basta citar la consolidada doctrina de esta Sala Tercera del

Tribunal Supremo, establecida, entre otras, en sus Sentencias de 2 de marzo, 20 de mayo y 28

de noviembre de 1985, 27 de marzo y 17 de abril de 1998, que siguen idéntico criterio [...]

según el cual las prestaciones devengadas por aplicación del ordenamiento sectorial son

compatibles con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la

Administración por tener su causa en títulos diferentes y ser exigencia de ésta la plena

indemnidad de la víctima, que no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones prefijadas

en las invocadas normas sectoriales, de manera que la minoritaria y aislada orientación

jurisprudencial de las Sentencias, citadas como infringidas, de 9 de febrero de 1987, 26 de

enero de 1988 y 21 de marzo de 1989 ha sido abandonada y corregida por la constante y

uniforme jurisprudencia de esta Sala que, como doctrina legal, tiene el valor normativo

complementario que le otorga el artículo 1.6 del Código Civil”. Se precisa también en dicha

sentencia que “la compatibilidad jurisprudencial declarada, [...] resulta más evidente, si

cabe, cuando de indemnizaciones o pensiones contributivas se trata, ya que éstas no son sino

la contraprestación de lo cotizado o pagado para asegurar los riesgos derivados de

determinadas situaciones o actividades”.

La valoración conforme a las reglas del criterio humano del acervo probatorio

disponible, mueve a destacar la preeminencia que en el referido aspecto cabe atribuir a la

información plasmada en el parte de accidente de trabajo cumplimentado el día siguiente del

percance, en cuyo apartado 6, denominado “Informe Técnico”, el técnico de prevención de

riesgos laborales que realizó la investigación del suceso consigna como dato de interés: “al

parar el ascensor en la planta lo hace dejando 15 cms. de desnivel con el suelo lo que

provoca que tropiece”, proponiéndose como medidas correctoras: “corregir el que el

ascensor pare en planta con desnivel respecto al suelo de la planta.” Así, la cualificación

técnica del autor del informe, su integración oficial en el ámbito organizativo de la

Administración imputada, como personal propio o perteneciente a la mutua colaboradora con

la que estuviera concertada la contingencia, así como la premura con que fue llevada a cabo

la indagación del hecho tras su acaecimiento, permiten deducir con plena lógica que los

extremos reseñados en dicho informe proceden de una constatación real de la deficiencia, sin

la cual resultaría inconsistente una propuesta de corrección encaminada a solventar el

desnivel de parada detectado en el referido ascensor.

Admitida la realidad del incidente de funcionamiento, que no puede considerarse

desvirtuado por su mera falta de reflejo documental en el Servicio de Mantenimiento del

Hospital –máxime cuando la asidua presencia de personal de la firma instaladora para

atender las averías producidas sugiere en éstas un carácter cotidiano-, y no cuestionándose

que la caída sufrida por la reclamante tuvo lugar efectivamente con ocasión del empleo del

DICTAMEN 92

ascensor, debe concluirse que el evento lesivo que está en el origen de la reclamación

presenta una conexión causal eficiente con el funcionamiento del servicio público imputado.

Admitida la relación causal invocada, mas sólo respecto del período de baja objeto de

reclamación, procede seguidamente pronunciarse acerca de la antijuridicidad de dicho daño.

Para ello, se hace necesario en primer término recordar las pautas marcadas últimamente

por la jurisprudencia para clarificar las cuestiones planteadas por supuestos como el ahora

analizado, resultando ineludible la referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de

febrero de 2003 (Ar. RJ 2003,2358) –secundada por otras más recientes, como las de 14 de

octubre de 2004 (Ar. RJ 2004,6749), 3 de noviembre de 2004 (Ar. RJ 2005,557) y o de 6 de

julio de 2005 (Ar. RJ 2005,5207)-, que introducen un valioso elemento de discriminación

tendente a diferenciar en qué casos los daños sufridos por un servidor de la Administración

como consecuencia de su propia actividad laboral o funcionarial pueden recibir el amparo

complementario del instituto de la responsabilidad patrimonial, afirmando al efecto: “la

clave para resolver el enunciado conflicto está en la normalidad o deficiencia en la

prestación del servicio y, en su caso, si esta última es o no imputable al funcionario o

servidor público. [ ] En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor público ha

asumido voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la ley, tiene el deber jurídico de

soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no vendría obligada a

indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial sino con las prestaciones

previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, siendo

este el criterio mantenido en la Sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2000. [...] En el caso

de funcionamiento anormal del servicio público, se debe discernir si la deficiencia o

anormalidad es consecuencia exclusivamente de la propia actuación del servidor o

funcionario público, en cuyo caso su misma conducta sería la única causante del daño o

perjuicio sufrido, con lo que faltaría el requisito del nexo causal [...] o si la deficiencia o

anormalidad del servicio obedece a otros agentes con o sin la concurrencia de la conducta

del propio perjudicado. [ ] En el caso de que ninguna participación hubiese tenido el

funcionario o servidor público perjudicado en el resultado producido, debe ser cabalmente

resarcido e indemnizado por la Administración Pública de todos los daños y perjuicios que se

le hubiesen irrogado hasta alcanzar su plena indemnidad, pero en el supuesto de que hubiese

cooperado en el funcionamiento anormal del servicio, la indemnización habrá de moderarse

en atención a su grado de participación”.

Pasando a ponderar, por tanto, la corrección del funcionamiento del servicio, como

rasgo condicionante de la antijuridicidad del daño acaecido –en este caso, concretado en el

comportamiento del aparato elevador implicado en la producción del accidente-, tampoco es

posible a este Consejo asumir la argumentación exculpatoria enunciada en el informe de la

Inspección Médica y trasladada a la propuesta de resolución sometida a dictamen, sobre la

existencia de un margen de tolerancia en el plano de detención, que vendría ligado al

concepto de “zona de desenclavamiento” establecido en la Orden de 23 de septiembre de

1987, aprobatoria de la Instrucción Técnica Complementaria MIE-AEM-1, de normas de

seguridad para construcción e instalación de ascensores electromecánicos, en cuyo epígrafe

7.7.1, sobre “protección contra riesgos de caída”, se fija dicha distancia en 0,2 m. y 0,35 m.

arriba y abajo del nivel del piso –dependiendo del grado de automatismo del sistema de

apertura del aparato-.

Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006

Para esclarecer este aspecto controvertido y, a la postre, nuclear de la reclamación

cobra gran relevancia, en sustento del parecer de este Consejo, el manejo de la

jurisprudencia emanada de las Salas de lo Civil de las diferentes Audiencias Provinciales en

relación con exigencias de responsabilidad civil derivadas de hechos lesivos semejantes al

aquí planteado, de la que es posible extraer un criterio mayoritario proclive a considerar que

diferencias de pocos centímetros entre el piso de la cabina y el nivel de la planta de acceso

son suficientes para apreciar responsabilidad del titular o el mantenedor del equipo –v. gr.,

sentencias de la Audiencia Provincial de Baleares de 19 de mayo de 2003 (Ar. AC 2003,2215),

de la Audiencia Provincial de Murcia de 6 de junio de 2003 (Ar. AC 2003,211519), de la

Audiencia Provincial de Asturias de 5 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,81899) o de la

Audiencia Provincial de Málaga de 14 de septiembre de 2004 (Ar. JUR 2004,292935)-.

Especial importancia cabe conferir en el aspecto estudiado al contenido de la Sentencia

de la Audiencia Provincial de Cádiz de 17 de febrero de 1999 (Ar. AC 1999,760), confirmada

en casación por el Tribunal Supremo, en la que se efectúa una lúcida refutación de la misma

argumentación exculpatoria recogida en la propuesta de resolución, significando: “En

primer lugar, aun cuando a los ascensores, por tratarse de elementos mecánicos no de

precisión, no pueda exigírseles que queden justo a ras del suelo del piso en donde paran, ya

que lo mismo dependerá del peso de la carga y otros factores, debiendo por tanto admitirse

un margen de tolerancia, también es cierto que el mismo indudablemente no puede extenderse

hasta los 8-10 cm. del supuesto de autos, supuesto en el que como indica en la testifical un

empleado de la empresa de mantenimiento ya es sintomático de la existencia de un defecto en

el funcionamiento del ascensor, con la correlativa obligación de ajustar el mismo para que se

detenga a una altura con un margen razonable. Pretende dicha demandada exonerarse de

responsabilidad en base a indicar que según la Instrucción Técnica MIE-AEM-1, que

desarrolla el Reglamento de Aparatos de Elevación, la zona de enclavamiento debe ser como

máximo 20 cm. arriba o abajo del nivel del piso, por lo que en el supuesto de autos, al

tratarse de un desnivel de 8-10 cm. quedaría su actuación fuera de responsabilidad. En

relación con lo anterior es preciso indicar, de una parte que, como se indicaba, el mero

cumplimiento de obligaciones administrativas no exonera de responsabilidad «per se»,

debiendo estar a las circunstancias concretas del caso, pero asimismo, lo que el referido

reglamento establece, es que no se podrán abrir las puertas de los ascensores, una vez

superados los límites indicados en el referido reglamento, que es una cosa muy distinta a

determinar si ese escalón de 8-10 cm. constituye un riesgo, y si el mismo es susceptible de

hacer incurrir en responsabilidad a la empresa encargada del mantenimiento del mismo.

Como se indicaba anteriormente, tal escalón excede en mucho de lo razonable y de los

márgenes de admisibilidad que debe imponer la prudencia, siendo directamente imputable a

la empresa encargada del mantenimiento preventivo del ascensor, garantizar el adecuado

funcionamiento de éste, lo que no ha realizado, ya que no es sinónimo de diligencia permitir

que dicho aparato se detenga dejando un escalón que por su entidad constituye un riesgo

evidente para los usuarios, riesgo que al ser previsible y evitable, debió ser corregido por

dicha entidad”.

Como se apuntó anteriormente, la precitada sentencia, que también establecía una

minoración porcentual de la indemnización por efecto de la desatención imputable a la

víctima –cifrada en un 20 %-, ha sido sometida a recurso de casación, cuestionándose en él la

prueba de dicha concurrencia de causas. Así, no habiendo prosperado aquél, el fallo

DICTAMEN 92

confirmatorio de la sentencia de instancia contenido en la Sentencia del Tribunal Supremo de

11 de noviembre de 2005 (Ar RJ 2005,9883) supone una ratificación de tal conjunción causal

que parece perfectamente trasladable al supuesto examinado. A tal efecto señala el Alto

Tribunal que “la Sala, en realidad no usa la prueba de presunciones, sino que valora un

elemento de “imputación objetiva” que implica no poner a cargo de los responsables un daño

cuando hay que aceptar un “riesgo general de la vida” y se ha de partir de que

necesariamente el comportamiento humano, en la generalidad de los casos, según la regla del

“is quod plerumque accidit” implica soportar pequeños riesgos, y conducirse con un

“mínimo de cuidado y atención”, como dice la Sala”. [ ] Pero aún cuando se entendiera

que, en efecto, la Sala utiliza la presunción, es patente el enlace preciso y directo entre el

resultado y la acción, dado que un escalón de entre 8 y 10 cms. puede ser perfectamente

evitado por cualquier persona, no siendo en tal momento la víctima de edad tan avanzada que

haya que suponer un estado valetudinario”.

CONSIDERACIONES

I

Con independencia de lo que en la consideración II se argumentará respecto a la

procedencia del cauce procedimental empleado tras la formulación por la interesada de lo

que ella misma calificó como reclamación previa a la vía judicial social, el expediente

desarrollado por la Administración –sea considerado como instruido de oficio o a instancia

de parte- ha sido tramitado conforme a las reglas formales aplicables al instituto jurídico

regulado en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y

contenidas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento de los

Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad

Patrimonial, en cuyo artículo 12.1 se establece: “Concluido el trámite de audiencia, en el

plazo de diez días, el órgano instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a

tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano

consultivo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma”.

Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y

del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece que este último órgano deberá ser

consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial,

cuando el importe de las mismas exceda de 601 euros. Así, puesto que los daños objeto de

reclamación han sido cuantificados por la peticionaria en 6.684 €, excediendo dicha cantidad

de la suma a la que se anuda la obligatoriedad de la consulta, ha de conferirse al presente

dictamen carácter preceptivo.

II

Según lo apuntado con anterioridad, las normas rectoras de los procedimientos

desarrollados como consecuencia de la exigencia de responsabilidad patrimonial de la

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Administración se hallan contenidas en el citado el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo,

por el que llevó a efecto la previsión de desarrollo reglamentario contemplada en el artículo

142.3 de la aludida Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Ahora bien, en la valoración de las actuaciones desarrolladas como cauce de la

decisión que finalmente pretende adoptarse cobra una relevancia singular la reconducción

procedimental operada implícitamente y desprovista de toda fundamentación, que se ha

producido al dispensar a la reclamación previa a la vía social -o laboral- interpuesta por la

accionante, la tramitación correspondiente a una reclamación de responsabilidad

patrimonial, con reiterada referencia a las disposiciones contenidas el citado Real Decreto

429/1993, de 26 de marzo.

El análisis de la contingencia producida lleva a señalar primeramente que del

acaecimiento de un accidente de trabajo por incumplimiento de la normativa de prevención

de riesgos laborales por el empresario pueden derivarse responsabilidades de diversa índole,

como claramente pone de manifiesto el artículo 42 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre,

reguladora de la materia. El empresario infractor, sin hacer aquí distingos entre empleadores

públicos o privados, puede incurrir en responsabilidades penales, civiles -por los daños y

perjuicios acarreados al trabajador-, de seguridad social –la imposición de un recargo de las

prestaciones correspondientes al accidente- y administrativas –las derivadas del

procedimiento sancionador que puede seguirse por la vulneración de las citadas normas de

prevención-.

En cada uno de estos ámbitos de responsabilidad las cuestiones litigiosas que se

susciten pueden comportar la intervención de diferentes órdenes jurisdiccionales, habiendo

generado cierta conflictividad la determinación del orden competente para conocer de las

exigencias de responsabilidad civil tendentes a la reparación de los daños y perjuicios

sobrevenidos al trabajador en accidentes laborales provocados por el incumplimiento

patronal de las normas de prevención de riesgos, al considerarse residenciable dicha cuestión

dentro del campo propio de los órdenes jurisdiccionales civil y social, y vincularse dicha

radicación competencial con la calificación extracontractual o contractual que pudiera

hacerse de la cuestión. No obstante, la línea jurisprudencial consolidada en la actualidad

apunta hacia una radicación general de dicha competencia en favor de los jueces y tribunales

del orden social, como pone de manifiesto el examen de la doctrina contenida en los Autos

de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 1993 (Ar. RJ

1993,10131), 4 de abril de 1994 (Ar. RJ 1994,3196), 10 de junio de 1996 (Ar. RJ 1996,9676),

21 de diciembre de 2000 (Ar. RJ 2002,2105) o 23 de octubre de 2001 (Ar. JR 2003,1184). En

sentido coincidente cabe mencionar los fallos de las Salas de lo Social del Tribunal Supremo

de 2 de febrero de 1998 (Ar. RJ 1998,3250) o de 23 de junio de 1998 (Ar. RJ 1998,5787), y

los de la Sala de lo Civil del alto Tribunal de 24 de octubre de 1998 (Ar. RJ 1998,8236 ) o de

11 de febrero de 2000 (Ar. RJ 2000,673).

Ahora bien, siendo éste el criterio general aplicable, de indubitada operatividad cuando

se trate de relaciones de índole laboral sostenidas con empleadores privados, en el supuesto

planteado concurren dos factores que comportan la traslación de la competencia analizada

hacia los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo:

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De un lado, ha de tenerse en consideración la relación de empleo estatutaria que

ostenta la reclamante, como Ayudante Técnico Sanitario (ATS) del Servicio de Salud de

Castilla-La Mancha, según ha quedado acreditado con la documentación recabada por este

Consejo para elucidar dicho extremo. De dicha contingencia se deriva, por efecto de las

determinaciones contenidas en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, que configura el

Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, y de su interpretación a la

luz de la doctrina de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo –autos de 22 de octubre de

2004 (Ar. RJ 2005,141021), de 20 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,4466)-, también acogida

por la Sala de lo Social del Alto Tribunal –v. gr. Sentencia de 16 de diciembre de 2005 (Ar.

RJ 2005,7821)-, que todas las cuestiones inherentes a la relación de empleo “funcionarial

especial” que se susciten entre los integrantes de dicho colectivo y la Administración

empleadora habrán de ventilarse ante los jueces y tribunales del orden jurisdiccional

contencioso-administrativo. Desde esta perspectiva se ha de descartar, por tanto, cualquier

radicación de competencia en el orden social que haga procedente la interposición de una

reclamación previa a la vía laboral planteada a su empleador por el personal estatutario.

De otro lado, ha de atenderse a la incidencia del conjunto de innovaciones introducidas

en nuestro ordenamiento jurídico en los últimos años –artículo 2.2.e) de la Ley 29/1998, de

13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa; artículos 142.6 y 144

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; y artículo 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de

julio, del Poder Judicial-, a fin de lograr una completa unidad de fuero respecto al

conocimiento de las cuestiones relacionadas con la exigencia de responsabilidad “civil” o

patrimonial de la Administración, y en virtud de las cuales ha quedado residenciado en el

orden jurisdiccional contencioso-administrativo tal tipo de responsabilidad “cualquiera que

sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive”.

Frente al vigor de los criterios de localización competencial previamente expuestos,

que canalizan la cuestión indemnizatoria planteada hacia el ámbito de conocimiento propio

de los jueces y tribunales contencioso-administrativos, la interesada no razona en su escrito

de reclamación por qué hace uso del cauce procedimental emprendido –la referida

reclamación previa a la vía laboral- y, en lugar de ello, introduce en la misma una equívoca

referencia al artículo 71 de la Ley de Procedimiento Laboral que resulta de todo punto

improcedente, como elemento definitorio de su acción, pues dicho precepto regula la

reclamación previa a la vía laboral presentada ante las entidades gestoras o la Tesorería

General de la Seguridad Social, como trámite previo a la formulación de demandas contra

las mismas en materia de seguridad social, actuación que en nada resulta coherente con el

contenido visible de la reclamación efectuada, en cuanto circunscrito a la exigencia de

responsabilidad civil del empresario empleador –en este caso, el Servicio de Salud de

Castilla-La Mancha- por daños y perjuicios producidos con ocasión de la prestación de sus

servicios.

Así las cosas, no cabe sino considerar que la reclamación previa formulada por la

interesada adolece de un error de denominación y que, ante ello, se ha producido de facto

una recalificación de la misma como exigencia de responsabilidad patrimonial de la

Administración que, aun cuando desprovista de motivación, debe estimarse acertada. Así

mismo, la propia interesada ha aceptado implícitamente tal reconducción de su iniciativa al

cauce procedimental previsto para las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, como

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se infiere no sólo de su falta de oposición a las actuaciones producidas, sino de la asunción

expresa de las referencias normativas al Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que

aparecen en su escrito de alegaciones de 10 de enero de 2006.

Considerándose adecuada la reconversión procedimental operada, aunque

lamentablemente falta de una decisión expresa y fundada que diera soporte formal a la

misma, cabe únicamente objetar al procedimiento desarrollado la carencia de un acuerdo de

inicio o admisión a trámite de la reclamación, así como la de acto alguno por el que se

procediera a la designación del funcionario encargado de su instrucción, deficiencia esta

última que no puede pasar desapercibida; ya que, además de tratarse de un figura

expresamente prevista en los preceptos del citado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo –

artículos 8, 9 u 11.3-, con relevantes facultades decisorias de general interés para el

adecuado desarrollo del procedimiento, su correcta notificación a los interesados reviste

singular importancia en orden a la formulación de posibles causas de recusación.

El expediente se halla completamente foliado y adecuadamente ordenado desde una

perspectiva cronológica, lo que posibilita su normal examen y conocimiento.

Señalado todo lo anterior, cabe concluir afirmando que no se aprecian en el conjunto

de actuaciones analizadas irregularidades esenciales de las que puedan derivarse efectos

invalidantes para lo actuado, por lo que procede pasar a examinar las cuestiones de fondo

suscitadas por el expediente.

III

La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que

goza en nuestros días de rango constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la

Constitución, el último de los cuales establece que “los particulares, en los términos

establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en

cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la

Administración tienen su principal formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139

y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se

establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones

Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,

salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño

alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a

una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al

particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo

con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la

materia ha estructurado una compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para

imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios

DICTAMEN 92

causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un

daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia

del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa y

exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto

administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no

se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el

transcurso del tiempo que fija la Ley.” –Sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de febrero de

2004 (Ar. JUR 2004,83545, FJ 2º) o, en parecidos términos, Sentencia del Tribunal

Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989,1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos

precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la

referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de

soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones

Públicas ha sido calificado por la doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido

perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que es objetiva se pretende

significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la

tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una

responsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del

agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 de la

Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado [hoy, 139 de la Ley 30/1992], pues

cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio,

indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una

actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad”

-Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28

de noviembre de 1.998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por

la Jurisprudencia como un supuesto de responsabilidad objetiva, ésta también nos señala que

ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados lesivos que

puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con

ocasión de la utilización de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean

consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla.

Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el

criterio objetivo o concepto técnico de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio

antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando la

medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los

administrados afectados por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir

determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por otros factores

vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia

sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad

patrimonial recae necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la

acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

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económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia,

que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26

de marzo y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a

recoger las reglas del “onus probandi” dentro de la categoría de las obligaciones, sentando

la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su

cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber

genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la

Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y 80.2 de la citada Ley

30/1992, 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios De

otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse

sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la

producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción –

v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440) y de 21

de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,4049)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la

producción del evento lesivo y el ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues

conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2

del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de

producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o

estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los

efectos lesivos producidos aparece de ordinario como elemento esencial en el examen de los

procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una

amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como

rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su

exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación –así, Sentencias del

Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ

1994,4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida,

admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes que

plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras

causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización –Sentencias

del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001,10061), de 15 de abril de 2000

(Ar. RJ 2000,6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999,4911)-. Este planteamiento

conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la

búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos

como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse

esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2. del Real Decreto

429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: "Se solicitará que el dictamen se pronuncie

sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía

y modo de indemnización [...]".

DICTAMEN 92

IV

Prosiguiendo con el estudio de las legitimaciones activa y pasiva inherentes a la

reclamación formulada, ha de tenerse en cuenta en relación con la primera que la

perjudicada está vinculada con el centro hospitalario en el que aconteció el hecho lesivo

mediante una relación de empleo de carácter estatutario. Debe, en consecuencia, ponderarse

la eventual operatividad del instituto de la responsabilidad patrimonial como instrumento

indemnizatorio compatible con la consideración del percance como accidente de trabajo,

teniendo presente que de dicha calificación ya ha derivado el reconocimiento y pago de las

correspondientes prestaciones a través de los mecanismos de cobertura del régimen de

seguridad social aplicable a la lesionada.

La admisibilidad de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial efectuadas por

empleados de la propia Administración imputada es cuestión que ha sido tratada en

anteriores dictámenes de este Consejo –tales como el 28/2000, de 18 de abril; 52/2002, de 9

de abril; 32/2004, de 30 de marzo o 52/2005, de 13 de abril-, aceptándose que dentro del

concepto “particulares” utilizado para la configuración normativa de dicho instituto jurídico

–artículo 106 de la Constitución y 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- cabe

encuadrar a los propios empleados de la Administración ante la que se reclama que han

sufrido daños con ocasión de su prestación de servicios.

En el caso ahora analizado los efectos lesivos por los que se pretende la indemnización

derivan de un evento que ha recibido la calificación y el tratamiento de accidente laboral,

circunstancia ésta que ha venido planteando ciertas dudas en relación con el grado de

compatibilidad de las compensaciones procedentes de ambas vías: las prestaciones

inherentes al sistema de cobertura de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de

la Seguridad Social –que en el presente caso se han hecho efectivas como prestaciones de

incapacidad temporal, incrementadas con las mejoras complementarias sufragadas por la

entidad empleadora- y la eventual indemnización correspondiente al instituto de la

responsabilidad patrimonial de la Administración. La titubeante trayectoria seguida en el

pasado por nuestra jurisprudencia respecto a dicha problemática ha sido corregida

posteriormente con nitidez, entre otras en la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo

de 1998 –Ar. RJ 1998,4956-, en la que se dilucidaba la procedencia de una reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por una funcionaria a causa de una caída sufrida en

su centro de trabajo, afirmando: “basta citar la consolidada doctrina de esta Sala Tercera del

Tribunal Supremo, establecida, entre otras, en sus Sentencias de 2 de marzo, 20 de mayo y 28

de noviembre de 1985, 27 de marzo y 17 de abril de 1998, que siguen idéntico criterio [...]

según el cual las prestaciones devengadas por aplicación del ordenamiento sectorial son

compatibles con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la

Administración por tener su causa en títulos diferentes y ser exigencia de ésta la plena

indemnidad de la víctima, que no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones prefijadas

en las invocadas normas sectoriales, de manera que la minoritaria y aislada orientación

jurisprudencial de las Sentencias, citadas como infringidas, de 9 de febrero de 1987, 26 de

enero de 1988 y 21 de marzo de 1989 ha sido abandonada y corregida por la constante y

uniforme jurisprudencia de esta Sala que, como doctrina legal, tiene el valor normativo

complementario que le otorga el artículo 1. 6 del Código Civil”. Se precisa también en dicha

Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006

sentencia que “la compatibilidad jurisprudencial declarada, [...] resulta más evidente, si

cabe, cuando de indemnizaciones o pensiones contributivas se trata, ya que éstas no son sino

la contraprestación de lo cotizado o pagado para asegurar los riesgos derivados de

determinadas situaciones o actividades”.

Sentada, por tanto, la compatibilidad de las dos vías de reparación indicadas, la

jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo ha avanzado también en la determinación del

grado de interconexión de ambos institutos, decantándose por afirmar su

complementariedad, como proclaman numerosos fallos recaídos ante exigencias de

responsabilidad patrimonial ligadas a daños producidos en actos de servicio del personal

militar o de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, y por accidentes laborales o

enfermedades profesionales de empleados de la Administración. En este sentido, cabe hacer

referencia a la reciente y constante doctrina enunciada por el Alto Tribunal que aboga

nítidamente por la complementariedad de las compensaciones señaladas a través de los

instrumentos de reparación analizados –según lo expuesto en Sentencias de 5 de febrero de

2000 (Ar. RJ 2000,2171), 2 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,2455), 17 de noviembre de 2000

(Ar. RJ 2000,9122), 29 de junio de 2002 (Ar. RJ 2002,8799), 23 de octubre de 2002 (Ar.

2003,259), 29 de enero de 2004 (Ar. RJ 2004,572) o 2 de julio de 2004 (Ar. RJ 2004,6035)-,

de las que cabe extraer como criterio consolidado de modulación de la indemnización de

responsabilidad patrimonial que “en los supuestos en que concurran ambas [...] no cabe

hacer abstracción de las cantidades percibidas por las diferentes vías, sin perjuicio del

carácter compatible de unas y otras, dado el principio que rige este instituto de la plena

indemnidad o de la reparación integral”.

De otro lado, en cuanto a la legitimación pasiva de la Administración imputada, con

carácter general ha de afirmarse que el deber de indemnizar puede recaer sobre cualquier

entidad pública a la que quepa atribuir la producción del daño, incluyendo entre ellas las

Administraciones de las Comunidades Autónomas -artículos 2.2.b) de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, y 1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo-, y requiere, objetivamente,

una actuación en el contorno de la prestación normal o anormal de los servicios públicos. A

tal efecto, el procedimiento revela que la acción de responsabilidad ejercitada se vincula a un

funcionamiento anormal de las instalaciones en que se ubica el Hospital Universitario de G,

centro integrante de la red sanitaria del SESCAM, ante quien ha sido planteada la

reclamación sin suscitarse cuestión alguna respecto de la titularidad del servicio de

mantenimiento imputado.

Prosiguiendo con el estudio de los daños aducidos por la damnificada para determinar

si revisten carácter efectivo, el examen de lo expuesto en la reclamación permite diferenciar

tres conceptos indemnizatorios que deben ser analizados separadamente:

Pide la interesada compensación por el periodo de incapacidad temporal subsiguiente

al accidente laboral ocurrido el día 19 de febrero de 2004, que ella misma sitúa en 41 días,

comprendidos entre el 25 de febrero y el 7 de abril de 2004. Sin embargo, nada aporta en

prueba de tal aserto, siendo sólo deducible de la documentación obrante en el expediente su

asistencia a diversas consultas médicas en las fechas ya reflejadas en antecedentes y la

realización de un tratamiento rehabilitador diario entre el 16 de marzo y el 7 de abril de

2004, extremos de los que ciertamente es posible colegir la existencia de un periodo de

DICTAMEN 92

afectación de la salud, pero sin posibilidad de pronunciamiento firme sobre la duración

exacta y su alcance más o menos impeditivo. Por su parte, la Médica Inspectora

interviniente en el procedimiento recoge como antecedente de hecho de su informe que la

interesada se halló en situación de baja laboral entre los días ya citados –extremo éste que

podría haber comprobado a través de los recursos informativos del SESCAM-, si bien lleva

al apartado 4º de las conclusiones del documento un dato de incapacidad temporal,

cuantificado en 55 días, que no resulta coincidente con las fechas de referencia mencionadas

ni con la propia pretensión de la reclamante. Ahora bien, esta cuestión puede considerarse

suficientemente esclarecida por medio del informe emitido a 4 de abril de 2006 por la

Dirección de Gestión y Servicios Generales del Hospital Universitario de G para acreditar

las sumas percibidas por la accidentada durante su período de baja laboral, que confirma las

fechas de acotamiento del mismo –del 25 de febrero al 7 de abril de 2004- en consonancia

con lo reclamado por la interesada.

En segundo término, la perjudicada solicita indemnización por la secuela de esguince

crónico de tobillo izquierdo que dice haber resultado de la caída. Pues bien, dicho efecto

lesivo, con independencia de su relación causal con el accidente objeto de reclamación y de

su verdadero alcance nocivo, que constituyen aspectos a tratar con posterioridad, ha de

considerarse acreditado por virtud de lo señalado en el informe médico emitido a 21 de

marzo de 2005 por el personal del Servicio de Traumatología del referido Hospital

Universitario y por los leves hallazgos patológicos observados en la resonancia nuclear

magnética verificada a la afectada el día 22 de junio posterior, especificados en el

correspondiente informe.

Por último, alude la interesada como elemento indemnizatorio separado a la

adquisición de dos plantillas pronadoras, valoradas en 27 euros cada una, ordenadas para el

tratamiento de los esguinces crónicos de tobillo que padece en ambos pies. No obstante, no

cabe conferir efectividad a este concepto indemnizatorio, dado que la documentación

obrante en el expediente –el propio informe de 21 de marzo de 2005 antes citado- no ofrece

prueba sino de su prescripción facultativa, pero no de su compra material por la interesada,

ya que no se ha aportado factura alguna demostrativa de dicho desembolso.

Por consiguiente, pese a las deficiencias probatorias señaladas y a las incógnitas de

índole causal aludidas, cabe concluir que, considerada globalmente la relación de daños

invocada por la accionante, sí cabe apreciar en algunos de ellos carácter efectivo.

Por lo que respecta al plazo en que ha sido interpuesta la reclamación, considerando los

pedimentos de ésta en su conjunto, no cabe estimar transcurrido el plazo de prescripción

establecido legalmente, pues aunque el periodo de incapacidad temporal por el que se pide

reparación finalizó un año y un día antes de la presentación de aquélla, la estabilización de

los efectos lesivos correspondientes a los daños corporales sufridos no puede situarse antes

del 12 de mayo de 2004, ya que hay constancia de que en dicha fecha la interesada aún

acudía a la consulta de traumatología por las molestias que padecía. Por tanto, atendiendo a

la regla singular enunciada en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

según la cual en el caso de daños de carácter físico a las personas el inicio del cómputo del

plazo de prescripción se localiza en el momento de la curación o de la determinación del

Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006

alcance de las secuelas, habiéndose formulado la reclamación el 8 de abril de 2005, no cabe

apreciar prescripción de la acción.

V

Pasando ya al análisis de la relación de causalidad invocada y de la antijuridicidad de

los daños aducidos, debe señalarse inicialmente que, habiendo basado la interesada la causa

de su petición en una irregularidad de funcionamiento ocurrida en uno de los aparatos

elevadores instalado en su centro de trabajo, como desencadenante de la caída generadora de

las lesiones corporales por las que insta indemnización, resulta primordial analizar en

primer término los elementos probatorios proporcionados por el expediente sobre la realidad

de dicha incidencia de funcionamiento, para ponderar adecuadamente si resulta consistente

la tesis exoneratoria recogida en la propuesta de resolución, que niega el acaecimiento de

dicha deficiencia con base en la inexistencia de reflejo documental del incidente en los

archivos del Servicio de Mantenimiento del Hospital.

A este efecto, la valoración conforme a las reglas del criterio humano del acervo

probatorio disponible, mueve a destacar la preeminencia que en el referido aspecto cabe

atribuir a la información plasmada en el parte de accidente de trabajo cumplimentado el día

siguiente del percance, en cuyo apartado 6, denominado “Informe Técnico”, el técnico de

prevención de riesgos laborales que realizó la investigación del suceso consigna como dato

de interés: “al parar el ascensor en la planta lo hace dejando 15 cms. de desnivel con el suelo

lo que provoca que tropiece”, proponiéndose como medidas correctoras: “corregir el que el

ascensor pare en planta con desnivel respecto al suelo de la planta.” Así, la cualificación

técnica del autor del informe, su integración oficial en el ámbito organizativo de la

Administración imputada, como personal propio o perteneciente a la mutua colaboradora

con la que estuviera concertada la contingencia, así como la premura con que fue llevada a

cabo la indagación del hecho tras su acaecimiento, permiten deducir con plena lógica que

los extremos reseñados en dicho informe proceden de una constatación real de la

deficiencia, sin la cual resultaría inconsistente una propuesta de corrección encaminada a

solventar el desnivel de parada detectado en el referido ascensor.

Admitida la realidad del incidente de funcionamiento, que no puede considerarse

desvirtuado por su mera falta de reflejo documental en el Servicio de Mantenimiento del

Hospital –máxime cuando la asidua presencia de personal de la firma instaladora para

atender las averías producidas sugiere en éstas un carácter cotidiano-, y no cuestionándose

que la caída sufrida por la reclamante tuvo lugar efectivamente con ocasión del empleo del

ascensor, debe concluirse que el evento lesivo que está en el origen de la reclamación

presenta una conexión causal eficiente con el funcionamiento del servicio público imputado.

Ahora bien, dicha relación de causalidad sólo puede conectarse con los daños

consistentes en el padecimiento de un periodo de baja, ya que en lo concerniente a la secuela

de esguince crónico de tobillo izquierdo aducida por la reclamante, los antecedentes de

siniestralidad laboral allegados al procedimiento evidencian que la perjudicada había sufrido

con anterioridad otros episodios traumáticos de los que resultaron lesiones similares o de

mayor gravedad en la misma región en que se localiza dicha secuela –de hecho, le fueron

prescritas plantillas pronadoras para ambos pies-, de tal manera que, a falta de prueba en

DICTAMEN 92

este sentido, a la que la interesada venía obligada por razón de las reglas sobre la carga de la

prueba aludidas en la consideración III, es perfectamente concebible, y hasta presumible,

que el esguince crónico de tobillo alegado por la interesada fuera una secuela pretérita al

momento del accidente, implicada en su causación como factor de predisposición que

incrementaba el riesgo de caída. Así mismo, tampoco hay evidencia alguna de que el

percance sufrido por la interesada el día 19 de febrero de 2004 hubiera provocado agravación

en su patología de inestabilidad de tobillos previa, ciertamente objetivada como lesión

crónica en el informe médico de 21 de marzo de 2005, anteriormente referido, pero que se

halla desprovisto de indicación alguna sobre su génesis, evolución y tiempo de

estabilización.

Admitida la relación causal invocada, mas sólo respecto del período de baja objeto de

reclamación, procede seguidamente pronunciarse acerca de la antijuridicidad de dicho daño.

Para ello, se hace necesario en primer término recordar las pautas marcadas últimamente por

la jurisprudencia para clarificar las cuestiones planteadas por supuestos como el ahora

analizado, resultando ineludible la referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de

febrero de 2003 (Ar. RJ 2003,2358) –secundada por otras más recientes, como las de 14 de

octubre de 2004 (Ar. RJ 2004,6749), 3 de noviembre de 2004 (Ar. RJ 2005,557) y o de 6 de

julio de 2005 (Ar. RJ 2005,5207)-, que introducen un valioso elemento de discriminación

tendente a diferenciar en qué casos los daños sufridos por un servidor de la Administración

como consecuencia de su propia actividad laboral o funcionarial pueden recibir el amparo

complementario del instituto de la responsabilidad patrimonial, afirmando al efecto: “la

clave para resolver el enunciado conflicto está en la normalidad o deficiencia en la

prestación del servicio y, en su caso, si esta última es o no imputable al funcionario o

servidor público. [ ] En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor público ha

asumido voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la ley, tiene el deber jurídico de

soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no vendría obligada a

indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial sino con las prestaciones

previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, siendo

este el criterio mantenido en la Sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2000. [...] En el caso

de funcionamiento anormal del servicio público, se debe discernir si la deficiencia o

anormalidad es consecuencia exclusivamente de la propia actuación del servidor o

funcionario público, en cuyo caso su misma conducta sería la única causante del daño o

perjuicio sufrido, con lo que faltaría el requisito del nexo causal [...] o si la deficiencia o

anormalidad del servicio obedece a otros agentes con o sin la concurrencia de la conducta

del propio perjudicado. [ ] En el caso de que ninguna participación hubiese tenido el

funcionario o servidor público perjudicado en el resultado producido, debe ser cabalmente

resarcido e indemnizado por la Administración Pública de todos los daños y perjuicios que se

le hubiesen irrogado hasta alcanzar su plena indemnidad, pero en el supuesto de que hubiese

cooperado en el funcionamiento anormal del servicio, la indemnización habrá de moderarse

en atención a su grado de participación”.

Pasando a ponderar, por tanto, la corrección del funcionamiento del servicio, como

rasgo condicionante de la antijuridicidad del daño acaecido –en este caso, concretado en el

comportamiento del aparato elevador implicado en la producción del accidente-, tampoco es

posible a este Consejo asumir la argumentación exculpatoria enunciada en el informe de la

Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006

Inspección Médica y trasladada a la propuesta de resolución sometida a dictamen, sobre la

existencia de un margen de tolerancia en el plano de detención, que vendría ligado al

concepto de “zona de desenclavamiento” establecido en la Orden de 23 de septiembre de

1987, aprobatoria de la Instrucción Técnica Complementaria MIE-AEM-1, de normas de

seguridad para construcción e instalación de ascensores electromecánicos, en cuyo epígrafe

7.7.1, sobre “protección contra riesgos de caída”, se fija dicha distancia en 0,2 m. y 0,35 m.

arriba y abajo del nivel del piso –dependiendo del grado de automatismo del sistema de

apertura del aparato-. El rechazo de la tesis denegatoria acogida en la propuesta de

resolución viene dado por la propia definición de la zona o distancia de desenclavamiento

formulada en dicha reglamentación técnica, contenida en su Capítulo 3, titulado

“DEFINICIONES”, en el que se atribuye a aquella medida longitudinal la siguiente

significación: “Espacio por encima y por debajo del nivel de parada a que debe hallarse el

suelo de la cabina para poder desenclavar la puerta a dicho nivel”. Así las cosas, se torna

evidente la falta de consistencia de la argumentación analizada, pues la determinación de

una distancia máxima de seguridad o de protección para evitar el riesgo de caídas, por

debajo de la cual la apertura de las puertas no debe ser posible, en modo alguno puede se

conceptuada como una zona normal de maniobra, dentro de cuyos amplios márgenes, bien

alejados de lo que es la práctica cotidiana del funcionamiento de los ascensores, no

procediera considerar la existencia de deficiencias de funcionamiento.

Para esclarecer este aspecto controvertido y, a la postre, nuclear de la reclamación

cobra gran relevancia, en sustento del parecer de este Consejo, el manejo de la

jurisprudencia emanada de las Salas de lo Civil de las diferentes Audiencias Provinciales en

relación con exigencias de responsabilidad civil derivadas de hechos lesivos semejantes al

aquí planteado, de la que es posible extraer un criterio mayoritario proclive a considerar que

diferencias de pocos centímetros entre el piso de la cabina y el nivel de la planta de acceso

son suficientes para apreciar responsabilidad del titular o el mantenedor del equipo –v. gr.,

sentencias de la Audiencia Provincial de Baleares de 19 de mayo de 2003 (Ar. AC

2003,2215), de la Audiencia Provincial de Murcia de 6 de junio de 2003 (Ar. AC

2003,211519), de la Audiencia Provincial de Asturias de 5 de febrero de 2004 (Ar. JUR

2004,81899) o de la Audiencia Provincial de Málaga de 14 de septiembre de 2004 (Ar. JUR

2004,292935)-.

Especial importancia cabe conferir en el aspecto estudiado al contenido de la Sentencia

de la Audiencia Provincial de Cádiz de 17 de febrero de 1999 (Ar. AC 1999,760), confirmada

en casación por el Tribunal Supremo, en la que se efectúa una lúcida refutación de la misma

argumentación exculpatoria recogida en la propuesta de resolución, significando: “En

primer lugar, aun cuando a los ascensores, por tratarse de elementos mecánicos no de

precisión, no pueda exigírseles que queden justo a ras del suelo del piso en donde paran, ya

que lo mismo dependerá del peso de la carga y otros factores, debiendo por tanto admitirse

un margen de tolerancia, también es cierto que el mismo indudablemente no puede extenderse

hasta los 8-10 cm. del supuesto de autos, supuesto en el que como indica en la testifical un

empleado de la empresa de mantenimiento ya es sintomático de la existencia de un defecto en

el funcionamiento del ascensor, con la correlativa obligación de ajustar el mismo para que se

detenga a una altura con un margen razonable. Pretende dicha demandada exonerarse de

responsabilidad en base a indicar que según la Instrucción Técnica MIE-AEM-1, que

DICTAMEN 92

desarrolla el Reglamento de Aparatos de Elevación, la zona de enclavamiento debe ser como

máximo 20 cm. arriba o abajo del nivel del piso, por lo que en el supuesto de autos, al

tratarse de un desnivel de 8-10 cm. quedaría su actuación fuera de responsabilidad. En

relación con lo anterior es preciso indicar, de una parte que, como se indicaba, el mero

cumplimiento de obligaciones administrativas no exonera de responsabilidad «per se»,

debiendo estar a las circunstancias concretas del caso, pero asimismo, lo que el referido

reglamento establece, es que no se podrán abrir las puertas de los ascensores, una vez

superados los límites indicados en el referido reglamento, que es una cosa muy distinta a

determinar si ese escalón de 8-10 cm. constituye un riesgo, y si el mismo es susceptible de

hacer incurrir en responsabilidad a la empresa encargada del mantenimiento del mismo.

Como se indicaba anteriormente, tal escalón excede en mucho de lo razonable y de los

márgenes de admisibilidad que debe imponer la prudencia, siendo directamente imputable a

la empresa encargada del mantenimiento preventivo del ascensor, garantizar el adecuado

funcionamiento de éste, lo que no ha realizado, ya que no es sinónimo de diligencia permitir

que dicho aparato se detenga dejando un escalón que por su entidad constituye un riesgo

evidente para los usuarios, riesgo que al ser previsible y evitable, debió ser corregido por

dicha entidad”.

Como se apuntó anteriormente, la precitada sentencia, que también establecía una

minoración porcentual de la indemnización por efecto de la desatención imputable a la

víctima –cifrada en un 20 %-, ha sido sometida a recurso de casación, cuestionándose en él

la prueba de dicha concurrencia de causas. Así, no habiendo prosperado aquél, el fallo

confirmatorio de la sentencia de instancia contenido en la Sentencia del Tribunal Supremo

de 11 de noviembre de 2005 (Ar RJ 2005,9883) supone una ratificación de tal conjunción

causal que parece perfectamente trasladable al supuesto examinado. A tal efecto señala el

Alto Tribunal que “la Sala, en realidad no usa la prueba de presunciones, sino que valora un

elemento de “imputación objetiva” que implica no poner a cargo de los responsables un daño

cuando hay que aceptar un “riesgo general de la vida” y se ha de partir de que

necesariamente el comportamiento humano, en la generalidad de los casos, según la regla del

“is quod plerumque accidit” implica soportar pequeños riesgos, y conducirse con un

“mínimo de cuidado y atención”, como dice la Sala”. [ ] Pero aún cuando se entendiera

que, en efecto, la Sala utiliza la presunción, es patente el enlace preciso y directo entre el

resultado y la acción, dado que un escalón de entre 8 y 10 cms. puede ser perfectamente

evitado por cualquier persona, no siendo en tal momento la víctima de edad tan avanzada que

haya que suponer un estado valetudinario”.

Como colofón del seguimiento jurisprudencial de la cuestión, cabe también referirse al

contenido de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior

de Justicia de Galicia de 22 de diciembre de 2001 (Ar. JUR 2001,112684), relativa a una

exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración basada en hechos análogos a

los del expediente aquí dictaminado, en la que el tribunal sentenciador declaró la

antijuridicidad del daño producido, anudada a la anormalidad del funcionamiento del

aparato elevador, concretando ésta en la detección de un desnivel de parada de tan sólo 2

cms., y a cuyo efecto se significaba: “el ascensor en que tuvo lugar el accidente que aquí se

enjuicia estaría en principio ajustado a aquella normativa, al presentar un desnivel de 2

centímetros, […] al margen de que un aparato de esa naturaleza cumpla con las condiciones

Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006

mínimas de seguridad, no quiere decir que su propietario o la empresa encargada de su

mantenimiento queden excusados de constatar cualquier deficiencia, aunque no esté

catalogada como tal por la reglamentación sectorial, que se presente como previsiblemente

afectante a la seguridad de los usuarios del elevador por ser objetivamente fuente

originadora de riesgo, y ello con mayor razón cuando se trata de un aparato elevador

instalado en un centro sanitario, que acrecienta las probabilidades de riesgo por las

especiales características del uso en ese caso, que obligan, no sólo a que el elevador funcione

sin aquel desnivel sino también a que los encargados de mantenimiento del propio hospital lo

adviertan; prohíban su funcionamiento y avisen de inmediato al personal técnico de la

empresa de mantenimiento del aparato para restablecer sus condiciones de normal

funcionamiento y seguridad, […] todo lo cual, apunta a la concurrencia en el presente caso

de una mínima pero significativa intervención de un actuar antijurídico de la Administración

en el desencadenamiento del proceso causal, pues, en definitiva, comprobar que el rasante de

la base del ascensor mantenía el mismo nivel con el suelo o superficie de la planta y subvenir

a su reparación o desaparición venía exigido por una normal aplicación de diligencia o

cuidado en instalaciones de esta clase, o lo que es lo mismo, como sostiene la Sentencia del

Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1997 (RJ 1998,177) , para apreciar esa

antijuridicidad en el comportamiento de la Administración, "basta con que el riesgo inherente

a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigible

conforme a la conciencia social".

Corolario de lo expuesto con antelación es la admisión de la relación de causalidad con

el funcionamiento del servicio invocada, en concurrencia, eso sí, con la propia actitud de-

satenta de la perjudicada –que cabe tasar en un 20 %, al igual que en la Sentencia de 11 de

noviembre de 2005 ya aludida-, así como la aceptación del carácter antijurídico del daño

consistente en el periodo de baja laboral por el que se pide compensación, único efectivo

sobre el que despliega su influjo la vinculación causal advertida.

VI

Procede finalmente realizar la cuantificación de la indemnización que deba

reconocerse a la interesada para resarcirla económicamente de los daños efectivos

precisados de compensación.

Según lo expuesto en las consideraciones anteriores la citada indemnización debe

comprender únicamente el valor atribuible al periodo de baja dimanante de la caída,

reducido en un 20 % de su importe por virtud de la concurrencia causal apreciada, y en

cuanto no haya quedado ya compensado con el montante de las prestaciones de incapacidad

temporal por accidente de trabajo percibidas por la interesada y su mejora complementaria

pagada por el organismo público empleador, pues como se extrae de los criterios doctrinales

implantados por el Tribunal Supremo sobre la valoración final del daño, no cabe hacer

abstracción de las cantidades percibidas por la interesada al amparo del régimen prestacional

de la Seguridad Social, ya que de lo contrario se produciría un enriquecimiento injusto

reprobado por el ordenamiento jurídico.

Aunque la interesada no ha explicitado el método de cuantificación propuesto para la

determinación de las sumas solicitadas, las especificaciones conceptuales y numéricas

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contenidas al efecto en su reclamación sugieren inequívocamente la utilización de las reglas

de baremación imperantes dentro de la órbita de la responsabilidad civil y seguro en la

circulación de vehículos a motor –que tiene su más reciente expresión legal en el Real

Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre-, planteamiento habitual éste ante el que el

Consejo viene manifestando que no existe obstáculo que impida aceptar dichos patrones

evaluatorios de daños corporales, siempre que se empleen con el carácter orientativo que en

el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración ha atribuido a los mismos

la jurisprudencia contencioso-administrativa del Tribunal Supremo –Sentencias de 21 de

abril de 1998 (Ar. RJ 1998, 4045), 27 de diciembre de 1999 (Ar. RJ 1999,10072) o de 4 de

abril de 2000 (Ar. RJ 2000, 3258)-.

Aceptado el empleo del citado sistema valorativo ha de significarse que las sucesivas

alteraciones de las Tablas conformadoras del mismo, integradas en el correspondiente

Anexo, han llevado a este Consejo a señalar la necesidad de tomar como punto de partida

para el proceso de cuantificación, los criterios y cantidades correspondientes al momento de

acaecimiento del percance o al de la estabilización de las secuelas resultantes del mismo, por

ser éste el procedimiento que impone el artículo 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, en el que se indica que la cuantía de la indemnización se determinará con

referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización

a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad, con arreglo al índice de

precios al consumo fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que

procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, exigibles conforme a lo

establecido en la Ley General Presupuestaria. Así, en el presente supuesto son de aplicación

las reglas y cuantías extraídas de las Tablas correspondientes al año 2004, por ser éste el

ejercicio en el que se sitúa íntegramente el periodo de incapacidad temporal por el que

requiere indemnización. Por consiguiente, los valores a tomar para verificar la cuantificación

han de extraerse de la Resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de

Pensiones de 9 de marzo de 2004, por la que se dio publicidad a las cuantías actualizadas

aplicables durante el ejercicio de 2004.

Como se ha dicho con insistencia, la única partida indemnizatoria que debe ser tenida

en cuenta a efectos de cuantificación es la compensación correspondiente al periodo de baja

padecido por la perjudicada, cifrado por ella misma en 41 días, que debe considerarse

acreditado en virtud de la documentación recabada para comprobar la realidad del periodo

de baja laboral alegado por la afectada, al que por dicha condición ha de otorgarse de la

calificación de periodo de baja impeditiva.

Por tanto, empleando los valores establecidos en la Tabla V del referido sistema de

baremación procedería situar en 1.502,67 euros la compensación correspondiente al

concepto resarcitorio indicado, cifra que resulta de la siguiente operación: [(45,813 x 41) –

(20 % del importe anterior)], sin que quepa aplicar a la misma incremento porcentual alguno

como factor de corrección por perjuicios económicos asociados al nivel de renta, toda vez

que la interesada no ha hecho ningún esfuerzo probatorio en orden a demostrar los ingresos

netos anuales percibidos en concepto de trabajo personal.

Ahora bien, una vez comprobado que la interesada ha recibido la protección económica

propia de los accidentes de trabajo, que se concreta en la percepción de la cantidad de

Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006

2.618,84 euros, correspondiente al periodo de baja soportado, en calidad de prestación de

incapacidad temporal abonada directamente por el organismo empleador en concepto de

pago delegado, e incluso cantidades adicionales a título de mejora complementaria, que

elevan las suma percibida en dicho período por la interesada hasta 2.790,36 euros, según lo

reflejado en informe emitido al efecto el 4 de abril de 2006 por la Dirección de Gestión y

Servicios Generales del tan citado centro hospitalario, ha de concluirse que los daños

alegados por los que cabe compensación ya han recibido suficiente cobertura según el

régimen laboral y de Seguridad Social aplicable a la afectada, sin que, por ende, proceda

acudir complementariamente a la protección inherente al instituto de la responsabilidad

patrimonial de la Administración.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de

dictamen:

“Que, aun existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público sanitario y los daños padecidos por Dª. X como consecuencia de la caída que sufrió

en el Hospital Universitario de G, en el que prestaba sus servicios como ATS, procede dictar

resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al

haber sido ya indemnizada plenamente por medio de las prestaciones recibidas por razón de

la cobertura de accidentes de trabajo correspondiente a su régimen de Seguridad Social.”

Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha

indicados en el encabezamiento.

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