H. Cámara de Diputados de la NaciónComisión de Justicia

DICTAMEN DE LAS COMISIO ES

0031-S-15

Honorable Cámara:Las comisiones de Justicia y de Legislación Penal, han considerado el

proyecto de ley en revisión del Honorable Senado por el cual se crea el Régimen Orgánicodel Ministerio Público Fiscal; y, por las razones expuestas en el informe que se acompaña,y las que dará oportunamente el miembro informante, aconsejan su rechazo.

Sala de las comisiones,

H. Cámara de Diputados de la NaciónComisión de Justicia

0031-S-15

INFORME

Honorable Cámara:Las comisiones de Justicia y de Legislación Penal, han

considerado el proyecto de ley en revisión del Honorable Senado por el cual se crea elRégimen Orgánico del Ministerio Público Fiscal, y; luego de un exhaustivo análisis,aconsejan su rechazo.

La Constitución Nacional reformada en el año 1994 estableció en su artículo 120 que elMinisterio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquíafinanciera. De este modo, terminó con extensos debates doctrinarios sobre la verdaderanaturaleza jurídica del Ministerio Público, colocándolo como un órgano "extrapoder".Quedó resuelto, entonces, que el Ministerio Público es un órgano independiente del PoderJudicial -en efecto, no podría ser de otro modo puesto que implicaría desnaturalizar lafunción del Ministerio Público- y también del Poder Ejecutivo, del que antes se encontrabasubordinado.En el año 1998 el Congreso Nacional sancionó la ley orgánica del Ministerio Público _N°24.946- mediante la cual, en ejercicio del poder de policía, reglamentó el funcionamientode dicho órgano.

Esta norma incurrió en una grave falencia puesto que, al reglamentar el procedimiento dedesignación de la máxima autoridad del Ministerio Público, adoptó un método que afectagravemente la independencia de este organismo. En el proyecto que tenemos bajo análisisaafectación se mantiene dado que el Procurador General de la Nación es designadodirectamente por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.

En el caso del Poder Judicial, la ley 24.937, con sus modificaciones, prevé que el Consejode la Magistratura, luego de efectuado el correspondiente concurso público, eleve una ternavinculante al Poder Ejecutivo quien deberá finalmente elegir al candidato. Sin embargo, enel ámbito del Ministerio Público no ocurre ni ocurrirá lo mismo. En efecto, para ladesignación del Procurador General de la Nación no se instrumenta ningún procedimientoprevio a la nominación que efectúa el Poder Ejecutivo Nacional, al elevar su candidato paraque reciba el acuerdo del Senado que efectiviza su designación.

Por otra parte, emerge un nuevo conflicto en la designación de funcionarios al interior delMinisterio Público que afecta la independencia de quienes se desempeñarán como fiscalescoordinadores de distrito, figura que es incorporada por este proyecto que se nos propone.En este sentido, se le acuerda a la máxima autoridad del Ministerio Público la facultad deseleccionar discrecionalmente a quienes desempeñarán esta función. Si bien, los fiscales

generales, que son quienes pueden aspirar a este rol, son designados previo concurso deoposición y antecedentes, y deberán presentar un plan de trabajo ante el Procurador Generalde la Nación, este los elegirá "en función de su propuesta e idoneidad personal para elcargo, deacuerdo con la reglamentación que se dicte al respecto".

He aquí, entonces, donde radica uno de los principales problemas de la norma que tenemosbajo análisis: permite decisiones discrecionales en el procedimiento de designación queatenta contra la independencia y profesionalismo del Ministerio Público.

Por ello, a través del presente dictamen proponemos alternativas a la redacción de la mediasanción del Senado que viene en revisión. Consideramos oportuno reducir al mínimoposible la discrecionalidad, extender en este aspecto la aplicación de mecanismostransparentes de selección, instaurar mandatos temporales para todos los funcionarios,incorporar un sistema de publicidad y de rendición de cuentas, al mismo tiempo quecreemos necesario que al interior del Ministerio Público funcione una auditoria, capaz develar por el correcto funcionamiento de todos los órganos fiscales.

Una alternativa superadora para repensar estos aspectos cuestionables del proyecto que senos propone la encontramos en el modelo que aplica la provincia de Santa Fe.En cuanto al primer punto, para la designación de los integrantes del Ministerio Público dela Acusación, vemos que el Fiscal General, que es el responsable de la organización yfuncionamiento del organismo, es designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo de laAsamblea Legislativa, luego de haber sido previamente seleccionado por un sistema deterna vinculante obtenida mediante concurso público de oposición y antecedentes. A su vez,en la Provincia funcionan cinco fiscalías regionales, asimilables en cierto modo a losfiscales de distrito que se prevén a nivel nacional, quienes son designados también por elPoder Ejecutivo provincial con acuerdo de la Asamblea Legislativa, previo cumplimientodel mismo procedimiento de selección recién enunciado, concurso público de oposición yantecedentes ..

Por otro lado, el sistema republicano exige el cumplimiento de determinados principios enel ejercicio de la función pública. En este punto la experiencia Santafesina resultailuminadora. La ley orgánica del Ministerio Público de la Acusación de Santa Fe establececon claridad principios y criterios que contribuyen de manera notoria a alcanzar los nivelesde transparencia necesarios acordes a la democracia. Entre otros puntos, el sistemaestablece para los órganos de dirección -Fiscal General y Fiscales Regionales- un períodode tiempo determinado -6 años-, sin posibilidad de reelección. Este criterio de periodicidadcreemos debe ser considerado a nivel nacional.

En cuanto a la publicidad de la gestión, sería oportuno que el Procurador General de laación presente de modo anual en audiencia pública ante el Poder Legislativo, y en forma

alternada ante cada Cámara, un informe sobre su gestión.

En él, debería dar cuenta de las actividades y de los resultados obtenidos en el período; eluso de los recursos otorgados; una mención de los obstáculos y problemas planteados ymedidas adoptadas para superarlas; la indicación de aquellas propuestas que permitanmejorar el servicio y exponer los criterios de actuación que se aplicarán en el períodosiguiente.Una síntesis de este informe se debería difundir a través de los medios de comunicaciónpara que la sociedad tenga acceso.

A los mismos fines, debería garantizarse que las informaciones pertinentes se publiquen enuna página web u otros medios tecnológicos similares.

Con el objetivo de incrementar la transparencia, se debe revisar también el régimen dedisciplina que prevé el dictamen de la mayoría, incorporándose algunos cambios.Convencidos de la importancia de la participación popular en orden a mejorar lalegitimidad y transparencia de la instituciones públicas, se podría incluir en el Tribunal laparticipación de dos ciudadanos sorteados del padrón electoral nacional.Asimismo, creemos oportuno incluir que todo integrante del Ministerio Público, prestedeclaración jurada de sus bienes patrimoniales propios, gananciales, propios de su cónyugey de sus hijos menores, al momento de hacerse cargo de sus funciones. La no presentaciónde la declaración jurada y su actualización periódica en tiempo y forma, debieran serconsideradas faltas graves.

Otro aspecto trascendente de la experiencia de Santa Fe es la inclusión de una auditoríainterna. También hubiera sida oportuno prever a nivel nacional la incorporación de unauditor general, encargado de velar por el correcto funcionamiento de todos los órganos, afin de asegurar la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de la actividad fiscal.Este auditor debería poseer autonomía funcional para organizar los controles yverificaciones, fijar criterios y emitir conclusiones. Su designación debería ser por concursopúblico de antecedentes y oposición, reuniendo las mismas condiciones que para serProcurador General. También es conveniente que dure seis (6) años en el cargo, pudiendoser removido por el Tribunal de Enjuiciamiento por la comisión de faltas graves. En talcaso, la acusación será sostenida por un auditor adjunto.

Entre las funciones a ejercer por esta auditoría se puede enumerar:1. Comprobar el funcionamiento de todos los despachos fiscales, en todo lo que hace a laobservancia de la ley, el cumplimiento de los plazos y de las instrucciones generales de laProcuración General.2. Evaluar el desempeño de los órganos fiscales, definiendo los indicadores y estándares dedesempeño e identificando las buenas y malas prácticas de actuación.3.Intervenir en todas las denuncias y quejas por faltas disciplinarias efectuadas contra losfiscales, practicando la investigación de los hechos y formulando los cargos administrativoso disponiendo el archivo, cuando así corresponda.4.Informar periódicamente al Procurador General los aspectos más importantes de suscomprobaciones.

Otro aspecto no menor, que no se contempla en la media sanción venida en revisión ydeberíamos considerar en atención a la importancia de la función del Ministerio PúblicoFiscal, como responsable de la Persecución Penal, es la creación de una Escuela deCapacitación, que tenga por función colaborar en la capacitación continua de los integrantesdel organismo, sin perjuicio de los convenios que puedan suscribirse con las universidadesa esos fines y de las ofertas que puedan brindar otras instituciones.

En conclusión, la institución que nos ocupa se debería organizar en base a determinadosprincipios: unidad de organización, jerarquía e independencia funcional; principio deobjetividad; principio de control y responsabilidad; principio de interdicción de funcionesjurisdiccionales; principio de eficacia, eficiencia y agilidad procedimental; principio deprobidad administrativa y transparencia; y principio de igualdad de acceso, que no sonobservan en la iniciativa que viene en revisión a esta Cámara. Por el contrario, este procesoal que asistimos culmina con un aumento de la estructura del Ministerio Público Fiscal, yde las facultades discrecionales de la Procuración General, si un efecto correlativo en la

implementación del nuevo Código Procesal Penal. En consecuencia, esta hipertrofia delorganismo de la acusación, que no cuenta con mecanismos transparentes de designación desus integrantes y de distribución de causas, ni periodicidad de los mandatos, ni pautas derendición, de cuentas, ni preservación de la independencia y objetividad funcional, noimplicará cambios inmediatos en su intervención en el marco de la Justicia Federal. Sóloejercerá sus competencias como responsable de la investigación penal, de acuerdo alsistema acusatorio, en la esfera de la justicia Nacional, permaneciendo con idéntico rol alactual en el juzgamiento de los delitos federales, tanto en la Ciudad de Buenos Aires comoen el interior del país, pero con mayor concentración de poder y discrecionalidad. En estascondiciones, no podemos acompañar el proyecto impulsado por la mayoría.