Descentralizacion forestal en Bolivia: implicaciones en el ... · recursos naturales, y...

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Descentralizaciónforestal en Bolivia:

Implicaciones en el gobierno de los recursosforestales y el bienestar de los grupos marginados

Pablo Pacheco

2 DESCENTRALIZACIÓN FORESTAL EN BOLIVIA


Centro para la Investigación Forestal Internacional CIFOR

Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo CIID/IDRC

Portada: Kristen Evans. Comunidad agroextractivista en el departamento de Pando, Bolivia.

Edición del texto: Martha Cuba-Cronkleton

© Todos los derechos reservados. Este trabajo fue posible gracias al apoyo financiero del Centro Internacionalde Investigaciones para el Desarrollo, Ottawa, Canadá.Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada en un sistema de recuperación otransmitida de forma alguna o por medio alguno, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia o de otro modosin autorización previa del CIFOR y el CIID. Las opiniones expresadas son las de los autores y no necesariamentereflejan los puntos de vista de CIFOR , CIID y sus colaboradores.

Primera edición, febrero de 2006.

DL: 4-1-428-06

Producción:Plural editoresRosendo Gutiérrez 595 esq. EcuadorTeléfono: 2411018 / Casilla 5097, La Paz – BoliviaEmail: [email protected]

Impreso en Bolivia

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Contenido

Lista de siglas y acrónimos .................................................................................................. 7Presentación ........................................................................................................................... 9

1. La descentralización y los bosques............................................................................. 11

2. Principales rasgos del sector forestal boliviano ....................................................... 171. Bosques y distribución de tierras forestales...................................................... 172. Sistemas de tenencia y usuarios forestales........................................................ 193. El sector forestal y los encadenamientos sectoriales ....................................... 234. Algunos problemas estructurales del sector forestal....................................... 265. Cambios recientes relevantes para la gestión forestal ..................................... 28

3. El sistema de gobierno descentralizado .................................................................... 311. El lento recorrido de la inclusión social ............................................................. 312. La incorporación gradual de la planificación participativa ........................... 343. Los pasos hacia la descentralización fiscal........................................................ 354. Descentralización y alivio a la pobreza ............................................................. 37

4. Políticas públicas y gobierno de los recursos forestales ......................................... 391. Las reglas de juego para el uso de tierras y bosques ....................................... 392. La descentralización del sistema forestal público............................................ 413. Iniciativas emergentes de la gestión forestal municipal ................................. 424. Desafíos para el gobierno de los recursos forestales ....................................... 44

5. Disputas por el poder y pugnas institucionales....................................................... 471. Gobierno central versus gobiernos municipales .............................................. 472. Elites económicas locales versus liderazgos sociales ...................................... 483. Organizaciones tradicionales versus grupos asociativos ............................... 504. Políticas agraristas versus políticas forestales .................................................. 515. Visiones conservacionistas versus de desarrollo.............................................. 52

6. Descentralización e impactos en el bienestar social ................................................ 551. Los ganadores y perdedores con la descentralización .................................... 552. Las barreras para mejorar el bienestar de los grupos marginados ............... 573. Iniciativas para revertir el círculo de la discriminación.................................. 58

7. Conclusiones .................................................................................................................. 61

8. Temas futuros de investigación y acción ................................................................... 63

Bibliografía ............................................................................................................................. 67

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Lista de siglas y acrónimos

AECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAFIG Asociación Forestal Indígena de GuarayosAFRM Área Forestal de Reserva MunicipalANMI Área Natural de Manejo IntegradoASL Asociación Social del LugarCAF Corporación Andina de FomentoCDF Centro de Desarrollo ForestalCFO Certificado Forestal de OrigenCFV Concejo de Certificación Forestal VoluntariaCIAT Centro de Investigación Agrícola TropicalCIPA Centro de Investigación para la Preservación de la AmazoniaCNRA Concejo Nacional de Reforma AgrariaCOCGAM Concejo Ciudadano para la Gestión Ambiental MunicipalCOPNAG Central de Organizaciones de Pueblos Nativos GuarayosDED Agencia Alemana de Cooperación para el DesarrolloDUF Directorio Único de FondosEBRP Estrategia Boliviana de Reducción de la PobrezaENDAR Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y RuralFONABOSQUE Fondo Nacional para el Desarrollo ForestalFPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y SocialINC Instituto Nacional de ColonizaciónINRA Instituto Nacional de Reforma AgrariaLPP Ley de Participación PopularMDS Ministerio de Desarrollo SostenibleMDSMA Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio AmbienteNBI Necesidades Básicas InsatisfechasONG Organización no GubernamentalPGMF Plan General de Manejo ForestalPIB Producto Interno BrutoPLUS Plan de Uso del SueloPOP Plan de Ordenamiento PredialPRODISA Programa de Desarrollo de las Provincias Ichilo y SaraSERNAP Servicio Nacional de Áreas ProtegidasSF Superintendencia ForestalSISPLAN Sistema Nacional de PlanificaciónTCO Tierra Comunitaria de OrigenUFI Unidad Forestal IndígenaUFM Unidad Forestal Municipal

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Este documento presenta los re-sultados del estudio “Descentraliza-ción Forestal en América Latina: Mi-rando hacia el Futuro”, realizado porel Centro para la Investigación Fores-tal Internacional (CIFOR ) con financia-miento del Centro Nacional de Inves-tigaciones para el Desarrollo (CIID).Desde la década de los 1990, variospaíses de América Latina se han de-dicado a promover la descentrali-zación administrativa, financiera ypolítica de los estados nacionales ha-cia niveles de gobierno más bajos enla jerarquía territorial, que en la ma-yoría de los países corresponde con elgobierno municipal. Aunque se haninvertido mayores esfuerzos en la des-centralización de los servicios socia-les (por ejemplo, educación y salud),gradualmente se ha dirigido mayoratención a descentralizar la gestión derecursos naturales, y particularmentede los forestales.

Presentación

El CIFOR se ha interesado en estaproblemática, principalmente en anali-zar los impactos que el proceso generalde descentralización, y particularmen-te de la gestión forestal, han tenido enel manejo de los recursos forestales y enla distribución de los beneficios econó-micos derivados de ese aprovechamien-to para todos los actores que dependende los recursos de los bosques. La reali-dad de la descentralización forestal hallevado a resultados bastante diversos.En ese orden, el CIFOR se ha interesadopor estudiar cuáles son las condicionesque explican por qué solo en algunoscasos se llegan a obtener buenos resul-tados, cuáles los factores que limitan lagestión forestal local, y que es lo que esosignifica para el uso de los bosques y laequidad en el ámbito local.

La investigación que aquí se presen-ta parte de la premisa de que el objetivoprincipal para descentralizar las respon-


sabilidades y la toma de decisiones so-bre recursos forestales al nivel de gobier-no municipal debería ser el de mejorarlas oportunidades para los grupos loca-les, y particularmente de los grupos so-ciales marginados, de participación enla toma de decisiones sobre recursos fo-restales y ampliar los beneficios que ellosobtienen de esos recursos. Este estudiopretende: 1) analizar el estado actual dela descentralización forestal en la región,2) identificar sus efectos en los grupossociales que dependen de los recursosdel bosque, 3) desarrollar un marco con-ceptual para entender las interaccionesentre descentralización, gobernabilidad,y medios de vida, y 4) identificar las fu-turas direcciones para la investigación yacción que pueden llevar a mejorar los

beneficios de la descentralización fores-tal para los grupos sociales ligados a ac-tividades forestales.

Esta investigación incluye estudiosen Bolivia, la Amazonia Brasilera, Gua-temala, Honduras y Nicaragua, asícomo un documento síntesis, que pre-senta una propuesta de agenda regio-nal de investigación. Cada uno de es-tos estudios es publicado por separadocon la finalidad de facilitar su lectura ydistribución, y contribuir tanto al deba-te nacional sobre estos temas, pero tam-bién a los foros internacionales de dis-cusión. El equipo de investigación hasido compuesto por Anne Larson, Pa-blo Pacheco, Mario Vallejo, FabianoToni, José Miguel Barrios e Iván Guillén.

Doris CapistranoDirectora del Programa Bosques y Gobernanza, CIFOR

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El presente documento forma partede una iniciativa de investigación ma-yor orientada a comprender mejor lasimplicaciones de la descentralizaciónforestal en América Latina. Este esfuer-zo busca analizar, por un lado, el estadode la discusión teórica sobre las implica-ciones del proceso de descentralizaciónen la gestión de recursos naturales, enparticular forestales, y por otro conocer,desde la perspectiva de los actores so-ciales e institucionales, cuáles han sidolos avances y los problemas que se haenfrentado con la implementación de ladescentralización de la gestión forestal,y cuáles las acciones que podrían serpuestas en práctica para mejorar ese pro-ceso. En el marco de esos objetivos, unapreocupación central consiste en hacervisibles las necesidades de los grupossociales marginados respecto al sectorforestal, y los beneficios que ellos hanobtenido en la práctica con la puesta enmarcha de la descentralización.

1. La descentralización y los bosques

Las definiciones más convenciona-les de descentralización indican que esun acto por el cual el Estado cede pode-res y recursos a actores político-admi-nistrativos sub-nacionales y en nivelesterritoriales más bajos (Manor 1999,Ribot 2002). Existen diversos modelosde descentralización, desde los másadministrativos hasta los más políticos.Dichos modelos se basan en paradig-mas que parten de supuestos diferen-tes sobre el rol de los gobiernos, de lossistemas políticos de representación, dela acción colectiva y de las autonomíassociales. En muchos casos, la descentra-lización es un proceso de transferenciade responsabilidades que se produce demanera gradual, y con tensiones fre-cuentes entre los niveles locales y na-cionales. En algunos, ella puede llevara crear sinergias importantes en el ni-vel local de las políticas públicas –seanagrícolas, forestales, ambientales, alivioa la pobreza o participación ciudadana–


pero en otros, puede producir tensio-nes institucionales entre políticas sec-toriales, o entre las demandas origina-das en el nivel local con las prioridadesdefinidas por el gobierno central.

En términos generales, la descentra-lización resulta de arreglos institucio-nales emergentes –los que hacen partede un proceso más amplio de reformaspolíticas, administrativas y fiscales–, enel que el ámbito local de toma de deci-siones adquiere mayor relevancia en elsistema nacional de gobierno, no sólopor la sistemática transferencia de fun-ciones desde arriba hacia abajo –o des-de el gobierno central hacia los gobier-nos municipales–, sino también por lagradual ampliación de espacios de par-ticipación desde abajo que cuestionanla forma tradicional en la que se tomanlas decisiones de política pública. Estasdos dinámicas mencionadas tienden aafectar de manera decisiva el contextoen el que interactúan las instituciones,y los actores políticos así como la dis-tribución de poderes entre los diferen-tes niveles de gobierno. Es por eso quela descentralización nunca resulta ser unproceso acabado, sino más bien un pro-ceso que ocurre como resultado de ten-siones importantes entre instituciones yactores, las que pueden llevar a gradosdistintos de centralismo y/o dispersiónde poderes en niveles más bajos.

Algunos estudios sostienen que seobtienen mejores resultados mientrasmás democrática es la descentraliza-

ción, es decir, donde se transfieren lospoderes de decisión a órganos elegi-dos democráticamente por la pobla-ción –como gobiernos municipales– ydonde existen mecanismos de controlsocial de las autoridades, y además és-tas autoridades responden por sus de-cisiones a las poblaciones que los hanelegido. No obstante, esto usualmenteno se ve en la práctica porque las des-centralizaciones que se promueven sonpoco democráticas (Larson 2003, Ribot2001). Lo que esta corriente no conside-ra, sin embargo, es que un mismo mo-delo de descentralización puede produ-cir resultados variados en la práctica.

Al respecto, existen diversas visio-nes sobre la forma cómo la descentrali-zación influye sobre los bosques. Por unlado, está aquella que sostiene que ladescentralización no es buena para losbosques porque tiende a fortalecer laposición de las elites locales –sean éstasmadereros, ganaderos o agricultoresgrandes– los que no tienen interés en laconservación sostenible de los bosques,y además refuerzan las relacionesprebendales establecidas por políticoscorruptos quienes sólo ven sus interesespersonales por encima de los de la so-ciedad. Por otro lado, se considera queella es buena porque favorece la partici-pación social, la que en teoría llevaría aincluir en las decisiones los intereses delos grupos marginados quienes tendríanmayor interés en conservar los bosques,porque ellos tienen una contribución cla-ve en sus medios de vida (Ferroukhi

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2003, Kaimowitz et al. 2000). Pero bien,ambas situaciones tienden a coexistirdentro de los países debido principal-mente a las características de las econo-mías políticas y el tipo de institucioneslocales existentes, no sólo las formalessino también informales.

Las dos visiones retratadas arribadescansan en varios supuestos. El pri-mero asume que la corrupción en el ni-vel local es mayor que aquella que seproduce en el nivel central, y que laselites locales no representan interesescolectivos, y que sus intereses en todoslos casos los llevan a desarrollar activi-dades depredadoras del capital naturallocal. La segunda visión asume que losgrupos que ocupan los espacios de par-ticipación generados con la descentra-lización son representantes más legíti-mos de la sociedad civil y que en buenaparte de casos es posible conciliar lamejora de vida de los grupos margina-dos con la conservación de los bosques.Esto no siempre es así, y eso lleva a cier-ta perplejidad cuando se analizan losresultados de la descentralización sobrelos bosques y los grupos marginados.En la práctica, sin embargo, el sistemapolítico es más complejo porque las re-laciones de representación, mediadaspor agrupaciones sociales o partidarias,son afectadas por la transparencia en latoma de decisiones, el ejercicio de losderechos ciudadanos así como la efica-cia del control social sobre las autori-dades. Mayor transparencia y controlsocial llevaría a cuidar mejor de los bie-

nes públicos, incluyendo a los bosques.Entonces, lo que interesa es conocercuáles son las interacciones entre losmodelos de descentralización que sepromueven con las condiciones localesque van a influir para que se alcancenbuenos resultados para los bosques ylos grupos marginados.

Los impactos de la descentraliza-ción sobre los bosques y el bienestar delas poblaciones que dependen de esosbosques no son directos, sino que estánmediados por el desempeño de las ins-tituciones, políticas y mercados. La des-centralización puede influir en el bien-estar de la gente que depende de losrecursos forestales cuando ayuda amejorar los servicios públicos que esaspoblaciones reciben de sus gobiernosmunicipales, o cuando posibilita que seabran mayores espacios de participa-ción para que esas poblaciones influyansobre el destino de los ingresos públi-cos. Asimismo, puede tener un impac-to sobre otras políticas como las de tie-rras, haciendo posible que poblacionesque dependen de los bosques puedangarantizar su acceso a los recursos fo-restales, y también a capital y tecnolo-gía para aprovechar mejor sus bosques,y participar en condiciones más venta-josas en los mercados para productosforestales. En algunos casos, ello pue-de llevar a aumentar la explotación derecursos forestales, principalmente ma-dera, de manera no sostenible pero, enotros, ese aprovechamiento se puedeproducir de manera sostenible. Aunque

LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS BOSQUES


son otros factores (siendo el mercado elmás importante) y no la descentraliza-ción por sí misma los que explican losimpactos finales sobre los bosques, loscambios institucionales promovidospor ella pueden ayudar hacia un mejorgobierno de los recursos forestales.

Este documento explora los temasmencionados arriba para el caso boli-viano. Desde mediados de los noventase inició en Bolivia un proceso de im-portantes reformas institucionales, en-tre ellas la transferencia de mayores res-ponsabilidades a los gobiernos munici-pales en la provisión de servicios pú-blicos, las que después incluirían fun-ciones vinculadas a la gestión de recur-sos forestales. Diversos han sido los re-sultados de ese proceso, no sólo debidoa la mayor participación de los munici-pios en cuestiones vinculadas al sectorforestal, sino también por la emergen-cia de nuevos arreglos institucionales enel nivel local relacionados con el mane-jo de los recursos forestales, y el pesoespecífico que ha adquirido la políticalocal, junto con los actores locales, en elescenario político nacional. No obstan-te estos cambios, persisten todavía for-mas tradicionales de hacer política entanto que una mayor parte del poderpara decidir sobre cuestiones de gestiónde recursos naturales aún se concentraen el gobierno central.

En los municipios, los cambios quetrajo consigo la descentralización, ex-presados en nuevos liderazgos locales,

procesos de planeamiento participa-tivos, de control social del gasto públi-co, y de intervención de los gobiernosmunicipales en nuevas tareas, han lle-vado a que se modifiquen las relacio-nes sociales entre actores, y de éstoscon los gobiernos municipales. A ve-ces, eso ha tenido efectos positivos so-bre los bosques y los grupos socialesque antes estaban marginados, pero enotros casos ello ha llevado a reforzarredes de clientelismo y de exclusiónsocial. Como ya se dijo, las razonespara que eso suceda no están del todoclaras. Este trabajo contribuye a esa re-flexión colocando el análisis de la des-centralización forestal –en el contextode espacios territoriales con importan-tes recursos forestales– dentro de unmarco más amplio que tiene relacióncon la construcción de una goberna-bilidad democrática en la que las inter-acciones entre las economías y socie-dades locales con los bosques tienen unpapel decisivo.

Este documento está dividido enocho partes incluyendo esta introduc-ción. La segunda parte presenta lasprincipales características del sector fo-restal boliviano, y el perfil de los prin-cipales usuarios forestales con énfasisen el trópico boliviano. La tercera intro-duce el tema central de este trabajo quees la discusión sobre el diseño del siste-ma de gobierno descentralizado en Bo-livia, para en la siguiente parte anali-zar cuáles son los arreglos legales, insti-tucionales e informales de gobierno de

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los recursos forestales. La quinta parteanaliza los juegos de poder y disputasinstitucionales que definen en la prác-tica la dinámica de descentralizaciónmientras que la sexta discute los impac-tos de las dinámicas políticas einstitucionales derivadas de la descen-

tralización sobre los medios de vida delos usuarios forestales locales. La sépti-ma parte presenta las principales con-clusiones de este trabajo, y la última al-gunos tópicos que podrían formar par-te de una futura agenda de investiga-ción y acción.

LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS BOSQUES

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1. Bosques y distribuciónde tierras forestales

Hasta mediados de los años ochen-ta, Bolivia era caracterizada como unpaís minero, pero desde entonces ha ten-dido a aumentar la contribución de laagricultura al comercio exterior, princi-palmente por las exportaciones de soya,y en los años noventa de los hidrocarbu-ros. No obstante, la acelerada expansiónde la agricultura comercial, vinculada ala producción de granos, hace menosvisible la contribución que tiene la agri-cultura familiar en la generación de em-pleo y medios de subsistencia para laspoblaciones rurales, y el papel de losbosques en esas estrategias. Ahora bien,los bosques no sólo contribuyen a los

medios de vida de las poblaciones queviven dentro o próximas a áreas foresta-les, sino que también aportan a la gene-ración de divisas y empleo. El hecho deque casi la mitad de la superficie del te-rritorio nacional esté cubierta por bos-ques (47% o 534 mil km2), de un total de1,098 mil km2 (MDSMA 1995), ha motiva-do a algunos a sostener que Bolivia se-ría más bien un país forestal. Sin embar-go, esa afirmación todavía genera dudashasta que no se haga visible toda la con-tribución de los bosques a la subsisten-cia de las poblaciones locales, y el valorde los servicios ambientales.

Alrededor del 80% de las tierrasforestales se localizan en las tierras ba-jas1. En esta región, existe una variedad

2. Principales rasgos del sector forestal boliviano

1 Referirse a las tierras bajas de Bolivia implica usar un concepto un poco ambiguo, aunque igual de imprecisosson conceptos como oriente o trópico boliviano. Es por esa razón que aquí se usan esos tres conceptos de maneraequiparable. Al hacerlo, me refiero al extremo oriental del país, donde son dominantes los sistemas ecológicostropicales y subtropicales y que se extiende desde las estribaciones andinas en el este (a unos 3,000 msnm), hastalas tierras bajas tropicales por debajo de los 500 msnm.


de ecosistemas que determinan varia-das coberturas forestales. Los bosquesvan de húmedos siempre verdes en elnorte a deciduos secos en el sur (Mon-tes De Oca 1989), lo que determina sudiferente composición y potencial parael aprovechamiento forestal. Alrededorde 41 millones de ha del total de la su-perficie boscosa han sido reconocidascomo tierras de producción forestal per-manente, por decreto emitido en el 2001,de las cuales 26% son de protección yunas 30.5 millones de ha estarían desti-nadas para manejo forestal.

Los bosques públicos en las tierrasbajas en proceso o concedidos a conce-siones forestales llegan a unas 10.3 millo-nes de ha considerando aquellos otorga-dos a empresas madereras (5.4 millonesde ha), unas 2.5 millones de ha que po-drían ser otorgadas como concesiones deno maderables, y las reservas forestalesdemandadas por los gobiernos munici-pales (2.4 millones ha) que deberían serentregadas a grupos asociados de produc-tores de madera. Aproximadamente 14.5millones de ha de tierras públicas en estaregión han sido declaradas como áreasprotegidas. Lo anterior indica que las tie-rras públicas en el oriente con algún tipode derecho suman 24.8 millones de hec-táreas. A su vez, las áreas distribuidasdesde 1953 a 2002 en esta misma región apropiedades pequeñas y comunitariaspor las agencias de reforma agraria, el Ins-

tituto Nacional de Colonización (INC) yel Consejo Nacional de Reforma Agraria(CNRA), llegan a 3.8 millones de ha yaquellas áreas distribuidas a propiedadesmedianas y grandes es de 38.4 millonesde ha (Balderrama 2002)2. Una parte des-conocida de estas tierras distribuidas porel Estado no han sido tituladas.

La superficie que va a ser titulada afavor de propiedades comunitarias y te-rritorios indígenas va a ser relativamenteimportante como resultado de la puestaen marcha de un proceso de saneamien-to de la propiedad de la tierra iniciada en1996. Hasta el año 2004, se habían titula-do cerca de 7 millones de ha adicionalesa favor de propiedades indígenas y co-munitarias y cerca de 20 millones de haadicionales han sido inmovilizadas parasu titulación a pueblos indígenas despuésde concluido el saneamiento de la pro-piedad agraria. Entonces, la superficie conalgún tipo de derecho propietario, exclu-yendo las tierras indígenas todavía no ti-tuladas, sería de 75.9 millones de ha. Es-tos datos incluyen algunos derechos so-brepuestos como los de territorios indí-genas dentro de áreas protegidas, o deéstos con concesiones forestales. Es bas-tante conocido que en Bolivia se han pre-sentado innumerables conflictos de su-perposición de derechos, aunque éstoshan sido en parte solucionados con la re-ducción de las áreas bajo control de em-presas madereras en 19963.

2 Estos datos corresponden a la suma de los departamentos de Beni, Pando y Santa Cruz.3 Hasta antes de aprobada la nueva Ley Forestal de 1996, las áreas bajo contratos de explotación forestal aempresas madereras eran de alrededor 20 millones ha, parte en superposición con propiedades privadas.

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2. Sistemas de tenencia y usuariosforestales

Diversos son los grupos que coexis-ten en las tierras bajas de Bolivia comoresultado de un proceso de ocupaciónque se intensifica hacia mediados de losaños cincuenta. A las poblaciones indí-genas originarias de las tierras bajas, sesuma un grupo creciente de producto-res agrícolas y ganaderos de mediana ygran escala dedicados a la producciónde cultivos comerciales en Santa Cruz,y un numeroso contingente de colonosque se asentaron en el norte de SantaCruz, el Chapare, y norte de La Paz.Desde entonces ha ido creciendo el nú-mero de pequeños agricultores que des-de las tierras bajas van a establecerse alos bordes de la frontera agrícola en eloriente, y también de productores degranos, y ganaderos interesados en es-tablecerse en Santa Cruz, donde se hagenerado una de las más activas fron-teras agrícolas del país. Una buena partede ellos aprovecha la madera dentro desus propiedades, o lo hicieron algunavez para obtener algún capital. A ellosse suma un grupo de madereros, conconcesiones de bosques públicos, y unnúmero desconocido de contratistas yproductores de madera en pequeña es-cala. Esto ha llevado a que se establez-can diferentes sistemas de tenencia y usodel suelo como se explica a continuación.

Los sistemas de tenencia de la tie-rra en el oriente boliviano van desdesistemas de pequeña propiedad en

áreas de colonización hasta estableci-mientos agrícolas comerciales intensi-vos, y haciendas ganaderas semi-inten-sivas y extensivas, así como sistemascomunales indígenas (Muñoz 1996).Además, existen concesiones forestalesa empresas y a usuarios forestales loca-les. Hasta antes de 1996, las concesio-nes forestales eran las únicas que teníanderecho a hacer aprovechamiento fores-tal, a través de contratos que se exten-dían incluso sobre propiedades priva-das, lo que propició bastante informa-lidad, conflictos entre concesiones ypropietarios privados, e invasiones deconcesiones por productores de made-ra de pequeña escala. No obstante, des-de el año mencionado se fusionaron losderechos sobre la tierra y bosques, ytodos los propietarios privados de latierra –individuales y colectivos– obtu-vieron la propiedad sobre sus recursosforestales, y por consiguiente, de haceraprovechamiento forestal. El Cuadro 1muestra los grupos sociales que depen-den en alguna medida de los bosques.

Los pequeños productores colonosse han originado en asentamientos decolonización dirigida, y por influenciade la colonización espontánea. Ellos tie-nen acceso individual a pequeñas par-celas y están distribuidos principalmen-te en el norte cruceño, Chapare y nortede La Paz donde el Estado invirtió ma-yores recursos en el estímulo de asenta-mientos humanos en las áreas de fron-tera agrícola. Por lo general, practicansistemas productivos diversificados

PRINCIPALES RASGOS DEL SECTOR FORESTAL BOLIVIANO


complementando agricultura con gana-dería en pequeña escala, y la venta oca-sional de madera, aunque en la coloni-zación del Chapare el cultivo de coca esuna fuente importante de ingresos. Pesea que algunos de los pequeños produc-tores que viven en zonas de colonizaciónson pobres, una buena parte ha tenidomejores oportunidades para capitalizar-se. En las áreas de colonización son ma-yores los incentivos para la expansión dela agricultura y ganadería, y las dificul-tades para aprovechar la madera demanera sostenible en el tiempo son evi-dentes, en particular por la reducida es-cala de las operaciones dada por el pe-queño tamaño de las parcelas.

Los productores agropecuariosmedianos y grandes tienen una orien-tación fundamentalmente comercial.

Ellos han introducido una agriculturamecanizada que poco a poco se ha idoarticulando a mercados externos, enespecial de granos a través de esquemasde rotación de cultivos en campañas deverano e invierno, donde la soya cons-tituye el principal cultivo de exporta-ción. Aunque este tipo de agriculturagenera poco empleo, su desarrollo hamotivado la relativa integración de estesector con la provisión de insumos y laagroindustria. Existe también un tipo deganadería semi-intensiva y extensiva. Apesar de que los productores medios ygrandes no tienen como actividad prin-cipal la venta de madera, en algunoscasos constituye una fuente secundariade ingresos, principalmente como resul-tado de la conversión de áreas agríco-las a actividades agrícolas y/o ganade-ras mayormente en Santa Cruz.

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Los grupos indígenas se encuentranlocalizados en las tierras bajas. La ma-yoría de ellos combinan una agricultu-ra de subsistencia con actividades decaza, recolección y ganadería de peque-ña escala. Además, diversos grupos in-dígenas, muchas veces motivados porla presión de grupos de madereros, hanacudido a la práctica común de la ven-ta de madera, la que es extraída por logeneral sin permiso, en especial enaquellas áreas más cercanas a infraes-tructura de caminos y mercados. Otrosgrupos han sufrido la presión de agri-cultores y ganaderos que han invadi-do sus áreas. Las densidades de pobla-ción son relativamente bajas, y en al-gunos casos las demandas de tierrasformuladas exceden con mucho la ca-pacidad que esos grupos tienen de rea-lizar una gestión efectiva de sus terri-torios. En el último tiempo se estánmultiplicando las iniciativas indígenasorientadas al manejo forestal, las queresponden a demandas locales paramejorar sus ingresos y a la influenciade proyectos de desarrollo.

El régimen de concesiones es impor-tante en Bolivia por la superficie de bos-ques que han sido otorgados bajo esamodalidad. Estos bosques han experi-mentado algunos cambios en sus prác-ticas de aprovechamiento influenciadospor la aplicación de normas forestalesmás estrictas. Otro actor importante enla sociedad rural contemporánea son lasAsociaciones Sociales de Lugar (ASLs),o grupos de madereros en pequeña es-

cala que han obtenido acceso legal aáreas de aprovechamiento forestal den-tro de reservas municipales de recientecreación. Además, en el norte amazónicoestá en proceso la conversión de las an-tiguas barracas castañeras hacia una mo-dalidad de concesiones forestales parael aprovechamiento de no maderables.Este ha sido un proceso difícil que ha lle-vado bastante tiempo de negociación, yha implicado que varias barracas reduz-can sus áreas ocupadas para favorecerlas demandas de las comunidades cam-pesinas. Es todavía incierto cuál será elresultado final de ese proceso.

La mayoría de las concesiones fo-restales tiene un plan de manejo fores-tal de sus áreas, aunque no todas ellasestán realizando operaciones forestales.Además, pese a que los pueblos indí-genas, comunidades locales y propieta-rios privados han ganado derecho a susrecursos forestales, es todavía pequeñoel tamaño de áreas con planes de ma-nejo. No obstante, la madera provenien-te de áreas manejadas en propiedadesprivadas ha superado rápidamenteaquella que se origina en concesionesforestales. En el año 2002, el 38% de lamadera aprovechada se originó en con-cesiones, el 48% provino de propieda-des privadas (aunque no se sabe cuan-to de propiedades individuales y cuán-to de tierras indígenas y grupos comu-nitarios) , y el resto de operaciones dedesmonte (Superintendencia Forestal2005). La mayor contribución de extrac-ción maderera en propiedades priva-

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das, incluyendo aquella de grupos co-munitarios, es una tendencia que va acontinuar creciendo a futuro.

3. El sector forestal ylos encadenamientos sectoriales

El Cuadro 2 presenta algunas esta-dísticas oficiales sobre el sector forestalboliviano. Cabe destacar que el sectorde silvicultura, en el cual está incluidoel sector forestal, contribuye con un 1%al PIB nacional, aunque algunos auto-res estiman que su contribución alcan-

za el 3% pero sin proporcionar los cál-culos empleados en esa estimación(Jordan et al. 2002). El sector forestal esresponsable de 90,000 empleos directosy 150,000 indirectos. Su baja contribu-ción a la economía nacional se explicaen parte por el pequeño crecimiento dela extracción maderera vinculada a lasdificultades para aumentar la capacidadde procesamiento, y de incrementar lasexportaciones de madera. El potencialde aprovechamiento de madera es de20 millones de m3/año (STCP 2001), perosólo una pequeña fracción es efectiva-mente aprovechada.

Cuadro 2Resumen de estadísticas: sector forestal boliviano, 1998-2003

1998 1999 2000 2001 2002 2003PIB silvicultura (millones US$) (a) 77 80 79 78 77 76PIB silvicultura / PIB total (%) (a) 0.91 0.96 0.94 0.97 0.99 0.94Exportac. Prod. forestales (millones US$) (a) 120 109 120 86 88 110Exportaciones no maderables (millones US$) 31 31 34 28 27 37Patentes forestales (millones US$) (b ) 10.0 7.3 3.9 3.0 3.3 5.2Patentes a municipios (miles US$) (b ) 2,182 1,241 593 464 536 734Promedio por municipalidad ( miles US$) 21.0 11.4 5.1 3.7 4.8 6.7Extracción de madera (miles m3) (b ) 796.8 502.4 495.8 559.2 581.8 599.1

Fuentes: a) Tomado de Matsuzaki et al. (2005) basado en Cámara forestal de Bolivia-Proyecto SIFOR/BOL, b) Basado en SuperintendenciaForestal (2005). Adaptado por el autor.

Aunque la mayor parte de la ma-dera explotada se ha limitado a algu-nas especies valiosas, existe una tenden-cia importante a aprovechar algunasespecies secundarias. En 1990, el 70%del aprovechamiento total en el país(359 mil m3) estaba concentrado en cin-co especies (Pacheco 1998), y esa pro-porción fue de 38% el 2004, siendo que

el volumen total aprovechado fue casiel doble (Superintendencia Forestal2005). Esto sucede porque es económi-camente más eficiente aumentar las ta-sas de aprovechamiento, y debido a queel pago de patente por área tiende a es-timular un manejo forestal más integral.Sólo un reducido número de productosno maderables –la castaña, el palmito y



algunas plantas medicinales– son rele-vantes a nivel comercial. Asimismo,aunque no existen estadísticas, es posi-ble asumir que un volumen importan-te de productos del bosque es cosecha-do para satisfacer necesidades de sub-sistencia de las poblaciones locales –enespecial plantas medicinales, materia-les de construcción y fibras– que com-plementan sus necesidades de repro-ducción (Pacheco 2001).

No existe buena información sobrela capacidad de la industria de trans-formación de madera. Se estima queexisten cerca de 300 aserraderos disper-sos en las mayores áreas forestales(principalmente en Santa Cruz y Cocha-bamba). Cerca de 70% de esos ase-rraderos son bastante pequeños (< 1,000m3 por año) o medianos (1,000 – 15,000m3 por año), y no existe ningún aserra-dero grande dominando la industria(Jordan et al. 2002). La mayor parte sonintensivos en mano de obra, y usanmaquinaria antigua. Existen alrededorde 45 hornos de secado con una capaci-dad de producción de 50,000 m3 de ma-dera aserrada, que no satisface la actualcapacidad de aserrío nacional. En losúltimos años han existido esfuerzospara aumentar las industrias secunda-rias de procesamiento, en especial parala fabricación de muebles, puertas y pi-sos. Aproximadamente la mitad de esaproducción es vendida en el mercadodoméstico. La mayor parte de esa in-dustria es de propiedad de algunas fa-milias que han realizado inversiones

para satisfacer el mercado interno y unlimitado mercado de exportación(Jordan et al. 2002). Los principales pro-blemas de la industria de procesamien-to son el uso poco eficiente del mate-rial, y la baja calidad en el control delproceso de producción.

Cerca del 40% de la producción fo-restal es exportada y el resto consumi-da en el mercado interno (CFV 2002).Las exportaciones forestales se hancontraído un poco durante los prime-ros años del 2000, recuperándose el2003. La declinación de los mercadosde exportación se ha debido a la de-presión comercial regional, principal-mente de Argentina, y las tendencias ala reducción de los precios internacio-nales de madera. De manera contraria,las exportaciones de no maderableshan seguido un ritmo ascendente, enespecial de la castaña. Es importantemencionar que la composición de lasexportaciones forestales está cambian-do con el tiempo. En 1991, un 76% deesas exportaciones correspondían amadera aserrada y semi-procesada,mientras que la proporción de maderaprocesada fue de 75% en el 2001(Chávez et al. 2003). Pese a ello, el sec-tor forestal de exportación enfrentadiversos problemas, entre ellos: la fal-ta de financiamiento, una infraestruc-tura deficiente, altos costos de trans-porte –estimados en cerca de 60% delos costos de producción–, y pobresprácticas empresariales (Chávez et al.2003, Jordan et al. 2002).

25PRINCIPALES RASGOS DEL SECTOR FORESTAL BOLIVIANO

Bosque densoNo inundableInundableSabana arborea y arbustiva

Bosque denso mayormente perennifolioMonte bajoMontanoAltimontanoPajonal húmedo huboso

Monte denso o ralo mesofiticoNo inundableInundableSabana arboladaPalmares

Bosque denso o ralo mesofitico de alturaMonte bajoMontanoAltimontanoPajonal húmedo nuboso

Bosque denso o ralo xerofitico de baja alturaNo inundableInundableSabanaPalmaresChaco serrano

Bosque denso o ralo submesofíticoMontanoAltimontanoPajonal, matorralRelictos boscosos

AntropofitiaPlantaciones forestalesAgricultura establecidaColonización, agricultura migratoriaAreas depredadas por mal manejoNevados

SIGNOS CONVENCIONALES

Límite Departamental

Límite Internacional

Carreteras importantes

Lagos y Lagunas

Capital de Departamento

Poblaciones

Salares

Leyenda


La certificación en Bolivia ha ex-perimentado un boom después de laaprobación de las nuevas regulacionesforestales (Pacheco 2004a, Quevedo2004). A la fecha, existen 1.9 millonesde ha certificadas. Las superficies cer-tificadas en las concesiones forestalesvan de 60,000 a 180,000 ha, y solo unacompañía maderera, que tiene tres con-cesiones, ha certificado un área de336,000 ha. Además, existe una comu-nidad indígena que ha conseguido cer-tificar sus operaciones de manejo, yotra que no ha renovado su contratode certificación después de cinco añosde operación, y sus operaciones fores-tales están en proceso de re-evaluación(CFV 2004). La certificación de opera-ciones de pequeña escala no ha resul-tado una tarea fácil debido a los costosque conlleva la certificación y a la fal-ta de incentivos de los pequeños pro-ductores para certificar sus operacio-nes, más aún si es que ellos no tienenvínculos desarrollados con mercados.

4. Algunos problemas estructu-rales del sector forestal

No quedan dudas que los principa-les problemas estructurales del sectorforestal, los que han sido heredados yade hace varias décadas, tienen relacióncon la difundida ilegalidad en el apro-vechamiento de madera y la conversiónde bosques a usos no forestales. Lo an-terior no sólo se debe a las debilidadesinstitucionales para el control de las re-

gulaciones forestales, y los instrumen-tos de planificación de uso del suelo,sino también a los incentivos económi-cos que llevan a una competencia des-leal de la expansión agrícola frente a losusos forestales del suelo. A lo anteriordeben sumarse las dificultades para lamodernización del sector forestal.

El aprovechamiento ilegal y la con-versión de bosques sin permisos son ac-tividades extendidas en Bolivia. Corde-ro (2003), basado en estimaciones de laCAF para el 2001 indica que 50% del con-sumo doméstico de madera se originaen fuentes ilegales. Pacheco (2004b) do-cumenta las diferentes formas de ilega-lidad dominantes. Estas van desde laocupación ilegal de tierras forestales, yasea de aquellas áreas donde han sidoconcedidos derechos –como territoriosindígenas o concesiones forestales– has-ta la invasión de tierras públicas fores-tales para la expansión de agricultura oganadería. Otro grupo de actividadesilegales tiene que ver con la extracciónde madera, principalmente de aquellaque se produce dentro de áreas prote-gidas, o por fuera de las áreas autori-zadas con planes de manejo forestal.Pero también se produce extracción ile-gal dentro de propiedades privadas sinautorización o dentro de áreas con res-tricciones de uso. Falsificar informa-ción en la elaboración de planes demanejo, o extraer volúmenes más al-tos de los autorizados y falsificar cer-tificados de origen (CFOs), son tambiénprácticas frecuentes.

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Muchas veces, la extracción ilegalde madera se combina también conprácticas de transporte de madera sinautorización –sea legal o ilegalmente ex-traída–, el uso de CFOs que ya fueronusados antes para el transporte de ma-dera, o el contrabando de madera fue-ra de las fronteras, que ocurre la mayo-ría de las veces con los países vecinosdel Perú y Brasil. Las actividades ilega-les llegan incluso al procesamiento demadera cuando aserraderos se aprovi-sionan de madera extraída en forma ile-gal, o cuando éstos operan sin una li-cencia de funcionamiento. Tambiénexisten casos en los que se producenprácticas fiscales indebidas, principal-mente cuando se evade el pago de laspatentes forestales, o se manipulan losvolúmenes cosechados para evadir elpago de impuestos. Lamentablemente,no es posible cuantificar el volumen delas operaciones ilegales.

La conversión de bosques a otrosusos, principalmente agrícolas que serealiza sin autorizaciones es tambiénuna actividad importante. Contreras(2001), considerando una deforestaciónanual de 250,000 ha entre mediados delos ochenta y noventa (basado enSteininger et al. 2000), estima que la re-moción ilegal de cobertura boscosa lle-ga al 80% del área total deforestada.Estimaciones recientes de deforestaciónindican que esta alcanzó las 191,000 ha/año entre mediados de 1990 y el 2000,pero la deforestación fuera de las zonasde pequeña producción, que sí necesi-

tan de un permiso de desmonte, fue dealrededor de 150,000 ha en ese período.Considerando que los desmontes sinpermiso fueron de 20,400 ha en 1998 y51,146 ha en 2004 (SF 2003), el áreadeforestada ilegalmente aumentó de66% a 86% durante los años menciona-dos. Los anteriores datos muestran losserios problemas de desmontes ilegalesque tienen lugar en las tierras foresta-les. Esto se debe a los incentivos quehacen que económicamente sea másventajoso convertir áreas boscosas ausos agrícolas y/o ganaderos, ademásde las debilidades para una efectiva fis-calización.

Existen obstáculos importantes pa-ra la modernización del sector forestalaunque se han realizado inversiones sig-nificativas en el último tiempo dirigidasa la instalación de plantas para la fabri-cación de productos procesados acom-pañando las tendencias hacia la diversi-ficación de la oferta exportable de pro-ductos terminados y la introducción almercado de nuevas especies maderables.Las inversiones realizadas para la mejo-ra de la capacidad productiva están prin-cipalmente estimuladas por mercadosexternos. En el mercado interno, las ca-denas de madera y manufacturas se en-cuentran todavía desarticuladas, existendificultades para el tratamiento y seca-do de la madera, las condiciones para elacceso a capital son difíciles, y los altoscostos de transporte van en contra de lacompetitividad de la industria forestal(Gutierrez et al. 2003).



5. Cambios recientes relevantespara la gestión forestal

En Bolivia se han producido impor-tantes cambios de políticas y reformasinstitucionales que han tenido efectosrelevantes en los procesos de participa-ción social de las poblaciones, de descen-tralización administrativa de la gestiónpública y de distribución de los recur-sos forestales, así como de la forma cómoesos recursos deberían ser utilizados. Lasreformas de políticas vinculadas con laparticipación social han sido la Ley deParticipación Popular y la Ley de Des-centralización Administrativa, ambas ainicios de los años noventa. La primerade ellas, como se verá más adelante, hatenido efectos más decisivos que la se-gunda en modificar el sistema de asig-nación del gasto público y la planifica-ción de la inversión pública. Estas leyeshan brindado el marco más general apartir de las cuales se han aprobado otrasleyes más sectoriales como la Ley deReforma Agraria –conocida como LeyINRA– y la Nueva Ley Forestal, a media-dos de los años noventa, ambas acom-pañadas por un conjunto de regulacio-nes específicas.

Las dos últimas leyes mencionadas,han sido las que han definido nuevasreglas de juego para el manejo de losrecursos naturales en el país. Ambas tie-nen como objetivos promover un acce-so más equitativo a los recursos, garan-tizar su manejo sostenible evitando ladegradación de suelos y bosques en el

largo plazo, y promover un mejor re-parto social de los beneficios de las ac-tividades de base forestal. La NuevaLey Forestal, como se analiza en deta-lle más abajo, es un poco más agresivaen proponer un rol más activo para lasmunicipalidades las que hasta entonces,tenían poco que ver con el manejo derecursos naturales. La aprobación deestas leyes ha significado cambios dra-máticos, sobre todo en el sector fores-tal, para el rol de las instituciones fo-restales del sistema público, y para re-gular el acceso de los actores forestalesa los recursos del bosque, así como delas reglas de juego para usar esos recur-sos. Aunque el proceso para definir esasreglas demoró casi una década, einvolucró bastante participación social,eso no quiere decir que todas ellas ha-yan sido consensuadas.

Actualmente, no existe una políti-ca forestal o de tierras explícita, pero lanueva legislación de tierras y forestalconlleva implícitamente elementos depolítica pública. Sin embargo, mientrasla primera estuvo más enfocada a de-terminar procedimientos para la regu-larización de la propiedad de la tierra–definiendo los mecanismos para laimplementación del saneamiento y ti-tulación de la propiedad agraria–, la se-gunda está más orientada a regular elmanejo forestal, principalmente para elaprovechamiento de madera, así comoimpuestos, y mecanismos de fiscaliza-ción y sanciones. La urgencia para re-solver esos temas hizo perder de vista

29

otros quizás igual de importantes quedeberían también ser parte de una po-lítica pública de tierras y forestal. Entreellos, temas de restauración de paisa-jes, asentamientos humanos, yfinanciamiento, entre otros, fueron gra-dualmente relegados. Pese a que hanexistido algunas iniciativas para discu-tir una política de tierras y forestal, es-tos son temas tan sensibles que muchosde los actores prefieren dejar las cosascomo están, en tanto existe la percep-ción de que ampliar el debate de políti-cas hacia nuevos temas, o intentar re-pensar las actuales reglas de juego po-dría generar incluso mayores niveles deconflicto que serían difíciles de resolver.

De manera paralela han ingresadoen la agenda de políticas otros temasigualmente importantes, como aque-llos relacionados con el desarrollo eco-nómico local y alivio a la pobreza, aun-

que éstas son agendas que se han de-sarrollado de forma relativamente in-dependiente a la agenda de conserva-ción, o de manejo de los recursos fo-restales. Es así que los vínculos exis-tentes entre alivio a la pobreza y con-servación, o desarrollo local y manejode los recursos forestales, todavía nose han introducido de manera muyexplícita en el diálogo nacional de po-líticas. Sin embargo, es previsible su-poner que no pasará mucho tiempohasta que esos temas capturen la aten-ción de los políticos y otros funciona-rios clave en los procesos de decisiónde política pública, por su importan-cia en la agenda internacional y en losintereses locales y/o municipales quecon mayor frecuencia buscan solucio-nes más integrales para resolver losproblemas que enfrentan de crecimien-to económico y alivio a la pobreza peroconservando su capital natural.


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1. El lento recorridode la inclusión social

En Bolivia ha sido lento el procesode inclusión de la población, principal-mente rural, en la política local, aun-que ha mejorado desde la ampliaciónde la participación social a través de lamunicipalización. Pese a todos los es-fuerzos realizados en los últimos años,en especial por medio de la puesta enmarcha de un proceso de descentrali-zación política, las organizaciones so-ciales, sobre todo de los grupos margi-nados de indígenas, campesinos y po-bres de las ciudades, todavía enfren-tan importantes obstáculos que limitansu participación4.

A mediados de los años setenta seinició en el país un relativo proceso dedesconcentración de algunas funcionesestatales, principalmente las relaciona-das con la promoción del desarrollo einfraestructura productiva a través dela creación de las corporaciones de de-sarrollo departamentales, las que cap-taron una porción de las regalías petro-leras. En el nivel departamental, dichascorporaciones fueron las agencias esta-tales más importantes, con cierta auto-nomía de gestión, y tuvieron a su cargoel manejo de recursos de inversión pú-blicos. No obstante, sus presidenteseran elegidos desde el gobierno central,y muchas veces los recursos invertidosobedecieron intereses de fuera de las

3. El sistema de gobierno descentralizado

4 Pese a esto, existe un importante movimiento indígena que ha ampliado los espacios de participación de estaspoblaciones en espacios de toma de decisiones, aunque la participación en muchos casos ha sido capturada porelites que no necesariamente expresan las demandas de los grupos locales. Ese es posiblemente también el caso delmovimiento social campesino, el que cada vez con mayor fuerza busca canales partidarios formales para expresarsus demandas, pero a través de liderazgos burocratizados.


regiones. A principios de los añosochenta se produjo un paso importanteen la construcción de la democracia re-presentativa y acompañando a la caídade los regímenes militares, se empeza-ron a elegir autoridades municipalespor votación directa, pero las alcaldíastenían sus responsabilidades restringi-das sólo a los centros urbanos.

En 1994 se dio un paso hacia la mu-nicipalización del país, a través de laLey de Participación Popular (LPP). Estaley básicamente amplió la jurisdicciónde las municipalidades desde los cen-tros urbanos hacia toda el área rural dela sección de provincia y transfirió nue-vas responsabilidades a los gobiernosmunicipales en las áreas de educación,salud, y caminos vecinales5. La LPP

transfirió 20% de los ingresos naciona-les a 327 municipios (llamados recursosde co-participación), a través de un sis-tema de distribución basado en el tama-ño de la población de esos municipios.Además, reconoció legalmente a las or-ganizaciones ciudadanas de base terri-torial –sean comunidades indígenas,sindicatos campesinos, o juntas vecina-les en las ciudades–, abrió canales departicipación de esas organizaciones enla planificación del gasto municipal yles dio facultades para fiscalizar a losalcaldes a través de la constitución decomités de vigilancia.

En 1995 se aprobó una Ley de Des-centralización Administrativa que notuvo tantas repercusiones como la LPP

pero extinguió las corporaciones dele-gando sus responsabilidades a las pre-fecturas o gobiernos departamentales.Los prefectos eran antes elegidos por elPresidente de la República y fue sólodesde diciembre de 2005 que son elec-tos democráticamente. Las dos leyesmencionadas implicaron un importan-te avance hacia la descentralización ad-ministrativa y política en el país, aun-que todavía con importantes restriccio-nes. Ellas estuvieron principalmente re-feridas a la escasa autonomía de los go-biernos departamentales para tomar de-cisiones por fuera de la línea del gobier-no central, y al hecho que la política lo-cal estaba mediada por los partidos po-líticos con pocas posibilidades para laelección de candidatos locales indepen-dientes de corrientes de poder partida-rio. No obstante, se han diseñado algu-nos mecanismos para superar ese tipode restricciones.

Con la finalidad de facilitar la par-ticipación se han creado los consejosprovinciales de participación popular,órganos consultivos que acompañan laimplementación de los planes de de-sarrollo, aunque casi no han funciona-do. En cambio, los consejos departa-mentales son integrados por un repre-

5 Bolivia administrativamente está dividido en departamentos, los que a su vez se dividen en provincias, y éstasen municipalidades, las que constituyen las unidades administrativas menores. Los departamentos tienen unPrefecto que es elegido directamente por el presidente, y cada municipalidad tiene un gobierno municipal com-puesto por el Alcalde y el Concejo Municipal que es el órgano legislativo.

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sentante de cada provincia quienes sonelegidos por los concejales municipales,por lo general personas que no ocupanotro cargo público. Dichos consejos sonórganos de consulta, control y fiscali-zación que han sido instalados en to-dos los departamentos, y en algunos deellos tienen un rol bastante activo enseguir las acciones de los prefectos. En-tre sus principales funciones están lasde aprobar los planes de desarrollo de-partamental, el presupuesto departa-mental, y fiscalizar las acciones de losprefectos. Usualmente son susceptiblesa manipulaciones políticas de los parti-dos más fuertes. En el nivel municipalse han constituido los comités de vigi-lancia –designados por las organizacio-nes sociales territoriales– con las labo-res de fiscalizar el trabajo de los alcal-des. Es bastante diversa la experienciade esos comités siendo su mayor desa-fío el de mantener su independencia yneutralidad política.

Para facilitar mejores canales departicipación de la ciudadanía en laelección de las autoridades municipa-les, y romper el monopolio de los par-tidos políticos, desde el 2004 se ha per-mitido la participación de organizacio-nes ciudadanas, las que constituyen or-ganizaciones políticas locales, en laselecciones municipales6. Más de 900agrupaciones ciudadanas y pueblos in-

dígenas expresaron su intención departicipar en esas elecciones y algo másde 400 lo consiguieron. Es decir, lo quepodría representar un paso importan-te para facilitar la participación ciuda-dana en las elecciones, todavía no hatenido los impactos esperados. Estoprincipalmente se ha explicado porquelas agrupaciones no tomaron la inicia-tiva, mostraron una débil capacidadpara influir en la campaña electoral yno lograron encarnar la renovación,además de que, en varios casos, los li-derazgos partidarios tradicionales hanhecho uso de las organizaciones ciuda-danas para perpetuar el control de losespacios de gobierno local (Romero2005).

Aunque no existen prácticas de par-ticipación directa de la población a tra-vés de cabildos y referendos, estos me-canismos han comenzado a ser utiliza-dos en el último tiempo para expresardemandas de sectores de la sociedadante la crisis de representación del sis-tema político partidario. En enero del2005, el comité cívico de Santa Cruzconvocó un cabildo para apoyar la de-manda de autonomía del departamen-to de Santa Cruz. El objetivo de estemovimiento fue demandar mayoresautonomías para la toma de decisionesde política pública en el ámbito depar-tamental y en el uso de las recaudacio-

6 Con la nueva disposición legal, una agrupación ciudadana puede obtener su personería jurídica presentandofirmas equivalentes al 2% de los votos emitidos en la última elección municipal en la(s) alcaldía(s) donde deseaparticipar. Los pueblos indígenas pueden postular candidatos en los municipios donde obtuvieron su reconoci-miento de personalidad jurídica como pueblo indígena.

EL SISTEMA DE GOBIERNO DESCENTRALIZADO


nes fiscales departamentales, a través dela consolidación de las prefecturascomo gobiernos departamentales. Lospasos adoptados como resultado deeste proceso han sido, el primero, laelección de prefectos para todos los de-partamentos por voto directo en di-ciembre del 2005 –los que antes eranelegidos desde el gobierno central–, yel segundo, será la convocatoria a unreferéndum sobre autonomías. Otrotema saliente en la agenda boliviana esla convocatoria a una Asamblea Cons-tituyente. Existe una pugna bastantegrande, de diferentes grupos socialesde presión, en relación a sus posicio-nes para dicha Asamblea.

2. La incorporación gradualde la planificación participativa

El proceso de descentralización hasido acompañado por iniciativas paraajustar el sistema de planificaciónparticipativa del desarrollo y de la in-versión pública. Desde los municipiosse ha alentado la elaboración de pla-nes quinquenales de desarrollo muni-cipal, con participación de miembrosde las comunidades rurales y juntas devecinos en áreas urbanas, los que cadaaño deberían traducirse en planesoperativos de inversión municipal.Asimismo, las prefecturas deben rea-

lizar esfuerzos para la elaboración deplanes de desarrollo departamentalque recojan las perspectivas localesenunciadas en los planes de desarro-llo municipales e incorporen una pla-nificación más estratégica. Este últimotipo de planificación continuó realizán-dose al nivel del gobierno central7. Noha sido fácil implementar este procesode planificación de la inversión públi-ca desde abajo para recoger de maneramás eficiente la demanda social por ser-vicios e infraestructura, además de ha-berse cometido varias fallas en el pro-ceso (Galindo 2004). En muchos casosla participación no ha sido genuina ylos gobiernos no siempre han respeta-do los planes diseñados.

De manera paralela se ha promo-vido un tipo de planificación territo-rial, aunque poco articulada con la pla-nificación de la inversión pública, a tra-vés de la elaboración de planes de usodel suelo en el nivel departamental(PLUS), y la formulación de planes deordenamiento territorial a nivel másdetallado en correspondencia con losPLUS. Actualmente, la mayoría de losdepartamentos del país cuentan con unplan de uso del suelo –al menos aque-llos localizados en ecosistemas tropi-cales– pero la elaboración de planes deordenamiento municipal ha sido unproceso bastante lento. Hoy, el 12% de

7 Este proceso ha quedado formalizado en el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), el que establece quela planificación estratégica es de nivel nacional y la planificación participativa de nivel municipal, mientras que ladepartamental es una mezcla ambos tipos de planificación.

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los municipios tienen estudios conclui-dos de ordenamiento territorial y un10% han recién iniciado esos procesos(Unidad de Ordenamiento Territorial2004). El lento avance de la planifica-ción territorial a nivel municipal sedebe a sus altos costos y a que ésta tien-de a convertirse en un instrumentoburocrático de ordenamiento con po-cas implicaciones prácticas, lo que lohace poco atractivo.

Hasta ahora no se ha logrado inte-grar la planificación participativa dedesarrollo con la planificación territo-rial municipal. Son pocos los munici-pios que han logrado construir una vi-sión común sobre el tipo de uso quequieren hacer de sus recursos natura-les, y sobre cuáles serían las estrategiasy los recursos necesarios para alcanzarlas metas propuestas en sus planes.Pese a todos los esfuerzos invertidosen la planificación desde los gobiernosnacionales y departamentales, éstostodavía no son usados como herra-mientas para el desarrollo local, la me-jora del bienestar de la población y laconservación de los recursos naturales.Además, las instituciones trabajandocon los municipios se interesan pocoen esos instrumentos, las poblacionesconsideran que su elaboración fuepoco participativa y las alcaldías seguían más por intereses inmediatosque por los objetivos de largo plazocontenidos en dichos planes.

3. Los pasos haciala descentralización fiscal

Un elemento importante de la des-centralización en Bolivia constituye elprograma de alivio a la deuda, conoci-do como HIPC8 I suscrito en 1997, quedio como resultado la condonación dela deuda del país de US$ 760 millonespor acreedores multilaterales y bilate-rales. En el 2001 se suscribe la condo-nación de US$ 1,300 millones con elHIPC II, montos a ser distribuidos du-rante 15 años a partir de esa fecha(Velásquez 2004). Los países acreedo-res, como parte del acuerdo, exigen alpaís formular una estrategia de reduc-ción de la pobreza participativa con lasociedad civil para determinar el usode esos recursos. Este proceso genera-do en el 2000 se desarrolló a través deuna dinámica de diálogo formalizadaa través de una Ley del Diálogo Na-cional (No. 2235), por la cual los mu-nicipios constituyen actores clave en laimplementación de la estrategia de ali-vio a la pobreza. La redistribución deesos recursos se determina por crite-rios de pobreza basada en el índice deNecesidades Básicas Insatisfechas (NBI),y son administrados por el DirectorioÚnico de Fondos (DUF) que fusionóotros fondos existentes.

Entonces, la Ley del Diálogo Na-cional otorga a los municipios fondosadicionales a los de co-participación

8 HIPC por sus siglas en inglés (Highly Indebted Poor Countries), o Países Pobres Altamente Endeudados.



tributaria9. Parte de estos recursos, noobstante, es retenido por el gobierno cen-tral para ser destinado a cubrir gastos desalud y educación que todavía son finan-ciados a nivel central. Descontando esosrecursos, el saldo de recursos disponi-bles se encontraría entre el 56.2% y el56.8% del total de recursos asignadosanualmente por el HIPC II, quedando cer-ca del 43% a ser administrado por el go-bierno central en inversiones sectoriales.Los techos de distribución de los recur-sos de co-participación tributaria coin-ciden con los niveles de recaudación deimpuestos en el nivel nacional por lo quedependen del nivel de actividad econó-mica en el país. Estos recursos han va-riado de US$ 62 millones en 1994 a US$172 millones en el 2004. No obstante, elíndice per capita de estos recursos, haevolucionado de US$ 10 en 1994 a US$ 21en el 2004, aunque su punto más alto conUS$ 32 en 1998 (Velásquez 2004).

El Estado está capturando mayoresrentas por el uso de los recursos fores-tales en relación al pasado, puesto queantes las empresas evadían el pago deimpuestos, situación que era facilitadapor una extendida corrupción en el ser-

vicio forestal. Hoy existe un sistemamás transparente de cobro de patentesforestales, aunque ha sido modificadopara reducir la carga fiscal sobre las con-cesiones forestales. Esto ha reducido lacantidad de recursos financieros apro-piados por el Estado en cerca de la mi-tad, de US$ 10 millones en 1997/98 aUS$ 5.2 millones en el 2003 (Cuadro 1).Una parte de esos recursos se transfie-ren a las municipalidades, en una pro-porción que decrece a lo largo del tiem-po. La participación de las municipali-dades ha disminuido de US$ 2.1 millo-nes a US$ 734 mil durante ese período10.

Adicionalmente, las municipalidadestienen derecho al cobro de impuestos so-bre bienes inmuebles urbanos y rurales,además de vehículos. Mientras que granparte de las municipalidades obtiene al-gunos ingresos por concepto de inmue-bles urbanos, el cobro de impuestos a lapropiedad rural todavía no es extensivo,debido a la falta de catastros de la mis-ma, lo que constituye el último paso delproceso de saneamiento de tierras. Lasmunicipalidades son autónomas en el usode estos recursos. No obstante, a excep-ción de las ciudades capitales, los recur-

9 De acuerdo a la Ley del Diálogo Nacional, los fondos del HIPC deben ser distribuidos de la siguiente manera:el 20% se destina a mejorar la calidad de servicios de educación, el 10% a la calidad de los servicios de salud, y el70% deberían ser asignados a proyectos de infraestructura productiva y social.10 El sistema de la patente forestal fue modificado por el Decreto Supremo No. 27204 en mayo del 2003. En lanueva modalidad, los concesionarios y propietarios individuales pagan 1 US$/ha únicamente por el área anualintervenida más una Tarifa de Regulación Forestal (TRF) a la SF, medida en Unidades de Fomento a la Vivienda(UFV) de acuerdo a la siguiente escala: concesiones, 35 UFV, ASLs, 20. Los indígenas no pagan nada. Mientras quela patente por superficie se distribuye entre las prefecturas y municipalidades de acuerdo a las alícuotaspreestablecidas, la TRF se destina íntegramente a la SF. Eso explica la reducción de los ingresos por concepto de lapatente forestal en las prefecturas y municipios.

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sos propios que las municipalidades ge-neran son todavía escasos.

4. Descentralización y alivioa la pobreza

La dinámica social iniciada con la Leydel Diálogo desembocó en la formulaciónde la Estrategia Boliviana de Reducciónde la Pobreza (EBRP). Entonces, el Diálo-go Nacional fue instituido como mecanis-mo permanente de participación social enel diseño, seguimiento y ajuste de las po-líticas destinadas a la reducción de la po-breza. Este proceso estuvo basado en re-uniones municipales organizadas en el ni-vel local y territorial, y en reuniones de-partamentales que fueron organizadas enun nivel regional y funcional. La formu-lación de la estrategia incluyó tres agen-das (económica, social y política), desti-nadas a la identificación de problemas ysoluciones. Para su implementación, laEBRP debía usar los recursos del HIPC IIcon el fin de financiar las iniciativas y ac-ciones desarrolladas a nivel municipal,siendo que las municipalidades cons-tituyen los actores claves en la opera-cionalización de dicha estrategia. La EBRP

fue formulada el 2001, y debería ser ac-tualizada periódicamente cada tres años(Gobierno de Bolivia 2001).

La estrategia ha privilegiado dospilares básicos. Por un lado, la genera-

ción de ingreso y empleo a través de lapromoción del desarrollo rural por me-dio de infraestructura de irrigación ymicro-irrigación, la promoción de mi-cro-empresas y pequeños negocios ru-rales, las micro-finanzas, la construc-ción de caminos y electrificación rural.Por otro lado, enfatiza el desarrollo deservicios básicos en educación prima-ria, salud y saneamiento básico. Revi-sando la ejecución de recursos del HIPC

II en soporte de la estrategia, entre agos-to del 2001 y junio del 2003, los munici-pios recibieron US$ 137 millones peroejecutaron sólo US$ 87 millones (equi-valente a 63%) (Velásquez 2004). Estose ha explicado, por una parte, por laausencia de contrapartes financieras delas municipalidades para el uso de re-cursos del Fondo Nacional de InversiónProductiva y Social (FPS). Por otra par-te, las demoras financieras y adminis-trativas internas del sistema de transfe-rencias intergubernamentales tambiénhan influido en la baja ejecución.

En el 2002, el gobierno central re-cortó parte de los recursos destinados alas municipalidades, particularmenteaquellos recursos denominados “Másallá del HIPC II”, y los destinó al TesoroGeneral de la Nación (DS 26878)11. Estadisposición ha significado un recorte enlos ingresos de las municipalidades encerca de US$ 33 millones en el 2003, elmisma que fue estimado en US$ 35 mi-

11 Inicialmente se tenía estimada una condonación de la deuda externa de Bolivia, en US$ 1,300 millones, perodespués de negociaciones, esta suma se incrementó a US$ 1,560 millones, denominándose a la diferencia FondosHIPC II Plus.



llones para los años 2004 y 2005 (PoderLocal, abril 2005).

La EBRP hizo poco énfasis en la di-mensión productiva para el alivio a lapobreza, la que parcialmente ha sido su-perada por la “Revisión de la EBRP 2004-2007”. Esta última concentra su atenciónen la necesidad de apoyo a la micro, pe-queña y mediana empresa productiva(Gobierno de Bolivia 2003). La revisiónconsidera que la EBRP careció de defi-nición de prioridades estratégicas,magnificó la dispersión de la inversiónpública y descuidó el uso de instrumen-

tos alternativos de fomento para el de-sarrollo productivo. Las nuevas priori-dades giran en torno al desarrollo de laempresa de pequeña y mediana escalaa través del desarrollo de infraestruc-tura productiva, acceso a tierra, agua, yrecursos naturales, la promoción de ca-denas productivas de exportación y deldesarrollo económico local. Curiosa-mente, la revisión de la EBRP no hacemención explícita al papel de los recur-sos forestales en el alivio a la pobrezarural. En el 2003 se ha desarrollo un nue-vo proceso de diálogo para levantar unavez más la demanda social.

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1. Las reglas de juego para el usode tierras y bosques

Desde inicios de la década de los no-venta se han dado cambios importantesen Bolivia sobre la distribución de la tie-rra y los bosques, y en relación a las regu-laciones para normar su uso. A mediadosde esa década fueron intervenidas lasagencias de administración de la tierra yfusionadas en el Instituto Nacional deReforma Agraria, INRA. Además se disol-vió y creó un nuevo servicio forestal de-nominado Superintendencia Forestal, SF.Las funciones de estas entidades fueronmodificadas drásticamente, así como lasreglas del juego que estas institucionesdeberían poner en práctica para promo-ver un uso más sostenible de la tierra ylos bosques. Las reformas institucionalesy las nuevas regulaciones están conteni-das en la Ley del Servicio Nacional deReforma Agraria y la Ley Forestal, am-bas aprobadas en el año 1996.

La racionalidad básica de la legis-lación de tierras fue legitimar el dere-cho de todos los propietarios de tie-rra, incluyendo territorios indígenas,propiedades comunitarias y propieda-des individuales de cualquier tamaño.Eso a través de un proceso de regula-rización de la propiedad agraria –bau-tizado como saneamiento– basado ensu función económico-social. Una vezidentificadas las propiedades priva-das –individuales y colectivas–, porsimple exclusión sería posible saber lasuperficie de las tierras públicas toda-vía existentes. Estas tareas han sidodelegadas a empresas privadas. Aun-que el saneamiento parece ser un pro-ceso simple, en la práctica ha sido bas-tante costoso y burocrático y, más bienha alentado la ocupación de tierras fo-restales públicas. Actualmente, des-pués de casi diez años de iniciado elsaneamiento de la propiedad agrariasólo el 13.5% del total de la superficie

4. Políticas públicas y gobierno de los recursos forestales


nacional ha sido saneada, el 35.2% estáen proceso, y el resto (51.3%) es todavíasuperficie por sanear (INRA 2005). Ade-más, todo parece indicar que el área detierras forestales sin ningún tipo de de-recho es bastante pequeña.

La normatividad forestal tiende apromover un manejo más integral ysostenible de los bosques. Ella recono-ce los derechos de propiedad sobre losbosques de los propietarios de la tierra–sean individuales o colectivos– y ade-más reconoce el derecho exclusivo delas poblaciones indígenas a usar los re-cursos forestales dentro de sus territo-rios. Asimismo, otorga tierras foresta-les públicas tanto a empresas como ausuarios forestales locales –bautizadoscomo Asociaciones Sociales del Lugar,ASLs– a través de concesiones de largoplazo. Cualquier tipo de aprovecha-miento comercial de bosques –sea enpropiedades privadas, territorios indí-genas o concesiones forestales– precisade un plan general de manejo forestal(PGMF) para garantizar la aplicación debuenas prácticas de aprovechamiento.Los impuestos por el uso de bosques sepagan por superficie en lugar de volu-men12. La conversión de bosques a usosagrícolas también requiere de planes de

desmonte. Para garantizar que los des-montes sólo se produzcan en áreas ap-tas para la agricultura, los propietariosdeben elaborar planes de ordenamien-to predial (POPs)13.

En resumen, la lógica de la legisla-ción agraria y forestal es devolver losderechos propietarios de los bosques alos propietarios privados y/o garanti-zar condiciones seguras y de largo pla-zo para el uso forestal en tierras públi-cas, pero todos los actores deben some-terse a normas específicas de uso de lastierras y bosques según una serie deestándares técnicos. No obstante, la di-ficultad para implementar esos estánda-res, sobre todo para los productores enpequeña escala, se debe principalmen-te a sus altos costos de transacción, lo quehace más fácil sacar madera con planesde desmonte. Para permitir la aplicaciónde esas regulaciones, la SF ha acudido auna serie de medidas de excepción quehan flexibilizado las normas como porejemplo: la posibilidad de extraer made-ra de áreas no mayores a 3 ha con un plansimplificado, de realizar varios planes de200 ha en una sola propiedad, de apro-vechar madera sólo con planes anualesen reservas municipales y la rebaja delas patentes.

12 La patente forestal aprobada por la Ley Forestal corresponde a US$ 1 por hectárea de la superficie total dela concesión forestal. Los pueblos indígenas y las ASLs debían pagar sólo por el área aprovechada anualmen-te. Las patentes de aprovechamiento son distribuidas de la siguiente manera: 35% para las prefecturas, 25%para las municipalidades, 10% para el FONABOSQUE y 30% para la SF. De las patentes de desmonte, 25% sedestina a las prefecturas, 25% a las municipalidades y 50% al FONABOSQUE. Como se explicó anteriormen-te, este sistema ha sufrido algunos ajustes, aunque las alícuotas de distribución permanecen las mismas.Véase nota 9.13 Estos no son otra cosa que planes de aptitud del suelo detallados a nivel de finca o predio rural.

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2. La descentralizacióndel sistema forestal público14

Las reformas a las normas foresta-les han sido acompañadas por profun-das transformaciones institucionales. Elantiguo Centro de Desarrollo Forestal(CDF) ha sido sustituido por la SF comola entidad reguladora. El Ministerio deDesarrollo Sostenible (MDS ) cumplefunciones normativas mientras que elFondo para el Desarrollo Forestal(FONABOSQUE) debería encargarse deapoyar financieramente iniciativas demanejo. El MDS está a cargo de formu-lar las estrategias, políticas y normas fo-restales, clasificar las tierras y evaluarsu potencial forestal, demarcar las áreasde concesión forestal y promover la in-vestigación, extensión y educación. LaSF es central en el nuevo sistema por-que está cargo de asignar las concesio-nes forestales, autorizar permisos fores-tales, aprobar planes de manejo y deaprovisionamiento de materia prima,monitorear el transporte de productosforestales y confiscar madera ilegal, asícomo supervisar el manejo forestal. Espreciso indicar que el FONABOSQUE noha funcionado nunca.

Las prefecturas son responsables deformular planes de desarrollo forestaldepartamental, hacerse cargo de la in-vestigación y extensión forestal y apo-yar con acciones de fortalecimiento a los

gobiernos municipales de sus respecti-vos departamentos. Únicamente la Pre-fectura de Santa Cruz y más reciente-mente la de Pando, ha sido la más acti-va tratando de implementar, con diver-sas dificultades, las responsabilidadesque le han sido delegadas. La mayorparte de los recursos no necesariamen-te han ido a financiar actividades en elsector forestal sino acciones no vincu-ladas con los bosques. Además, el tra-bajo de las prefecturas no ha sido pla-nificado sino que ha respondido a ini-ciativas de corto plazo, y muchas vecesha sido guiado por motivaciones polí-ticas. Es por eso que, por ejemplo, mien-tras la prefectura de Santa Cruz ha pri-vilegiado el equipamiento de las uni-dades forestales municipales (UFMs), lade Pando se ha dedicado a elaborar pla-nes de manejo forestal para comunida-des supliendo las labores de las UFMs.

Actualmente una buena parte de lasmunicipalidades cuentan con una UFM,aunque muchas veces ellas sólo tienenun técnico agrónomo o forestal pobre-mente equipado, y en pocos casos ellastienen poco más de personal y equipa-miento. Bajo la nueva Ley Forestal, lasmunicipalidades pueden solicitar y ad-ministrar hasta el 20% del total de bos-ques públicos dentro de su jurisdicción,constituyendo las Áreas Forestales deReserva Municipal (AFRM), las que de-ben ser entregadas como concesiones

14 Esta sección está basada en Pacheco (2003), donde se explica en detalle el nuevo marco institucional descentra-lizado resultante de la aplicación de la nueva Ley Forestal de 1996.

POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBIERNO DE LOS RECURSOS FORESTALES


forestales a las ASLs. En la práctica, estees el mecanismo que ha sido planeadopara formalizar los derechos de losextractores de madera en pequeña es-cala de manera que puedan realizarel aprovechamiento forestal legalmen-te –el que antes les estaba negado– con-templando bajo el denominativo de ASL

a un amplio espectro de grupos loca-les15. Estos incluyen a diversos gruposconocidos antes como piratas, moto-sierristas e informales.

La Ley Forestal transfiere a las UFMsdiversas tareas de fiscalización y con-trol del uso de recursos forestales, en-tre ellas: 1) inspeccionar las actividadesde las concesiones forestales y de losaserraderos, 2) inspeccionar el cumpli-miento de los términos y condicionesestablecidos en las autorizaciones deaprovechamiento y los permisos de des-monte, 3) disponer medidas preventi-vas de inmediato cumplimiento ante ac-tividades que vulneren la normatividadforestal, 4) solicitar a la SF el decomisopreventivo de productos ilegales y me-dios de perpetración, 5) desarrollar ac-tividades de fiscalización y control quele sean delegadas por la SF, y 6) estable-cer registros de plantaciones forestalesy agroforestales, bosques nativos yrodales semilleros en propiedades pri-vadas. Pacheco (2003) ofrece una des-cripción más detallada de las activida-

des de los gobiernos municipales. Comose puede percibir, la mayoría de las fun-ciones están más relacionadas con elcontrol y la fiscalización y poco con lapromoción del desarrollo forestal local.

Un supuesto importante que se haadoptado para el funcionamiento de estesistema, es que éste debería financiarseexclusivamente con los recursos prove-nientes de las patentes de aprovecha-miento forestal y de desmontes. Lo quelos diseñadores del sistema no conside-raron, sin embargo, es que las concesio-nes se iban a resistir a pagar los montosde las patentes determinados y que la SF

no iba a tener las condiciones para ne-gociar su pago, pese a que el no pago depatentes es causal de reversión de la con-cesión. La reducción del monto de lapatente que ahora sólo se paga por su-perficie anual aprovechada, ha implica-do una disminución de recursos para elconjunto del sistema, pero principalmen-te para las prefecturas y los municipios.

3. Iniciativas emergentesde la gestión forestal municipal

Como resultado del nuevo escena-rio de políticas han ido surgiendo ini-ciativas relacionadas con la gestión fo-restal en el nivel local, las que de unamanera u otra involucran a los gobier-

15 Las ASLs pueden incluir “usuarios tradicionales, comunidades campesinas, pueblos indígenas y otros usua-rios del lugar que utilizan recursos forestales” (Ley Forestal, Artículo 1.II). Para ser consideradas como tales, lasASLs deben seguir un proceso de calificación ante el MDS, basado en la propuesta realizada por sus respectivosgobiernos municipales (Reglamento Ley Forestal, Art. 82.b).

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nos municipales. Mientras que algunastienen una orientación más productiva,intentando mejorar las condiciones decomunidades para manejar en condicio-nes más apropiadas sus recursos fores-tales, o aumentar la recaudación de re-cursos provenientes de actividades fo-restales, otras están más orientadas apromover acciones de conservación delos bosques. En la mayoría de los casos,no obstante, estas iniciativas tambiéninvolucran la participación de proyectosforestales o de ONGs interesadas en con-tribuir a la gestión forestal municipal.

Por ejemplo, en la Chiquitanía enSanta Cruz, los municipios de San Ig-nacio de Velasco, San Miguel y San Ra-fael se han interesado gradualmente nosólo en respaldar las iniciativas de ma-nejo forestal de los productores de ma-dera en pequeña escala con concesionesen las reservas forestales municipales,sino también las de grupos comunita-rios con acceso a madera. Diversos es-fuerzos se están desarrollando para ha-cer esto posible. La cooperación espa-ñola (AECI) está colocando recursos paraapoyar a las municipalidades en la con-tratación de personal, y a instalar la in-fraestructura básica para el secado dela madera, además de recursos para fi-nanciar las operaciones forestales depequeña escala. Además, la cooperaciónalemana (DED), y el Centro de Investi-gación Agrícola Tropical (CIAT), tam-bién están desarrollando esfuerzos paracolaborar en la elaboración de planes demanejo en algunas comunidades. Es

posible esperar que estos esfuerzos con-tribuyan a desarrollar una economíaforestal local más vigorosa.

El gobierno municipal de Santa Ro-sa del Sara, en la provincia Sara del de-partamento de Santa Cruz, con el apo-yo del Programa de Desarrollo de lasProvincias Ichilo y Sara (PRODISA), haelaborado un plan estratégico para eldesarrollo forestal del municipio en el2002. Esto refleja el interés del gobier-no local en apoyar la economía forestallocal, en una zona que se ha caracteri-zado por ser conflictiva ante el avancede la colonización sobre un área clasifi-cada como reserva de producción fores-tal permanente, conocida como la Re-serva del Choré. No obstante, pese aesta presión, que indirectamente ha lle-vado a la intensificación de las opera-ciones forestales, esta área todavía esuna reserva forestal significativa en eldepartamento. La elaboración del planestratégico constituye un paso impor-tante para promover el aprovechamien-to forestal más ordenado con la intro-ducción de prácticas de manejo sosteni-bles. Nada hace suponer que las accio-nes planeadas se vayan a poner en prác-tica, pero ello es una señal del interésinstitucional para lo forestal en la agen-da local de prioridades de política.

En una línea más orientada a la con-servación, los municipios de Bolpebray Filadelfia, localizados en el extremonoroeste del departamento de Pando,han creado en el 2004 una mancomuni-



dad municipal con el principal objetivode promover la constitución de un áreanatural de manejo integrado (ANMI), laque se extenderá por las jurisdiccionesde ambos municipios. Esta iniciativa sebasa en un trabajo previo de identifica-ción de la biodiversidad biológica exis-tente en la región desarrollado por elCentro de Investigación para la Preser-vación de la Amazonia (CIPA), un cen-tro de investigación dependiente de laUniversidad de Pando en colaboracióncon el Field Museum de Chicago. Ade-más, ese esfuerzo llevó a la elaboraciónde planes de manejo participativo de losrecursos de las comunidades. La ideade crear un ANMI ha sido apoyada enun autodiagnóstico realizado con las co-munidades, y actualmente cuenta conel apoyo vigoroso de las administracio-nes municipales. Además, las autorida-des municipales de Filadelfia han asu-mido acciones paralelas para mejorar lafiscalización sobre la extracción de ma-dera ilegal y para mejorar el control dela castaña cosechada en el municipio.

4. Desafíos para el gobiernode los recursos forestales

Como se expuso arriba, varias ac-ciones han sido puestas en marcha paraordenar el uso de la tierra y de los re-cursos forestales, desde la reforma delsistema público forestal hasta la apro-bación de nuevas reglas de juego. Estastienen como objetivos implícitos la bús-queda de un mejor gobierno de los re-

cursos forestales, y por añadidura suconservación en el largo plazo, así comoel alivio de la pobreza de los usuariosforestales. La paradoja es que, pese aque existen esas acciones formales, en-tran en juego un conjunto de dinámi-cas que trabajan hacia el lado opuesto,es decir, hacia el desgobierno de los re-cursos forestales y, en consecuencia, lle-van hacia la erosión de la base de losbienes y servicios ambientales del bos-que, y promueven la concentración delos beneficios económicos de los recur-sos del bosque en pequeños grupos pri-vilegiados. Cuatro son los principalesfactores que facilitan o obstaculizan elgobierno de los recursos forestales.

El primero tiene que ver con el he-cho que no se reconoce la capacidad delos usuarios forestales para tomar deci-siones propias sobre sus recursos fores-tales. Las políticas forestales tienen unexagerado peso en medidas de coman-do y control para asegurar que los bos-ques sean manejados de manera soste-nible, aún cuando esas políticas, y susregulaciones sean poco realistas y difí-ciles de implementar en la práctica.Además, muchas de las propuestas parafacilitar el manejo de los bosques queacompañan a las políticas –impulsadaspor proyectos forestales o institucionesde cooperación– más que favorecer laacción colectiva, o proporcionar incen-tivos para el buen manejo de los recur-sos forestales, tienden a producir con-flictos innecesarios en las comunidadesy a generar formas de dependencia ex-

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terna. Entonces, medidas que podríanmejorar el gobierno de los bosques, tien-den a generar los efectos contrarios.

El segundo factor es que la partici-pación social es más bien retórica, almenos en lo que se refiere a la planifica-ción de acciones en el sector forestal. Dehecho, los órganos de control social enlos municipios –léase comités de vigilan-cia– son de por sí débiles y no necesaria-mente legítimos. No existen experienciasde creación de instancias sociales de con-sulta o control social de las acciones delas municipalidades en el sector forestaly/o de recursos naturales, salvo conta-das excepciones. En ese sentido, las prio-ridades municipales de intervención enel sector forestal, o las actividades paralas cuales se deciden gastar los recursosde las patentes forestales, responden mása decisiones aisladas de los técnicos delas UFMs, o a intereses políticos de losalcaldes. Estas prioridades raramente senegocian en los procesos de planificaciónparticipativa que llevan adelante los al-caldes para elaborar sus planes ope-rativos anuales.

El tercer factor es que se ha puestomucho peso en la fiscalización y el con-trol, debido a la fuerte influencia de unavisión recaudadora. Los pocos recursosde los que dispone el sistema llevan, enconsecuencia, a un mayor interés porparte de las instituciones forestales –seanla SF y/o las UFMs– en aumentar la re-caudación de recursos de patentes fo-restales, principalmente de desmonte,

para financiar sus operaciones. Ello lle-va a que se privilegien las acciones decontrol de las operaciones ilegales. Ac-tualmente, el conjunto del sistema pú-blico forestal se financia más con recur-sos provenientes de desmontes, lo quepuede significar dos cosas. Por un lado,se reduce la cuantía de desmontes ile-gales, y por otro lado, cada vez existemás presión por conversión de la fron-tera agrícola. Dicho fenómeno ha he-cho perder de vista que para el gobier-no de los recursos forestales, las accio-nes de planificación territorial del usode los recursos naturales, y el desarro-llo de iniciativas para promover el de-sarrollo forestal local tienen igual omayor importancia. El exagerado pesopuesto en la fiscalización ha margina-do estas otras acciones.

Finalmente, el último factor es lapersistencia de la corrupción y cliente-lismo en el nivel local. Al respecto, noes posible sostener que estos fenóme-nos sean peores o más nocivos que lacorrupción y el clientelismo observadoen el gobierno central. La corrupciónusualmente se alimenta de la ilegalidadque, aunque favorece tanto a los usua-rios forestales más pobres como a losmás adinerados, ella tiende en últimainstancia a beneficiar a aquellos quepueden pagar los sobornos para co-rromper a los funcionarios públicos ysacar provecho de ello. El clientelismotambién se reproduce en el nivel local,cuando se pagan favores a cambio devotos con recursos de las municipalida-



des, o se evita la fiscalización a críme-nes forestales evidentes. Esto lleva aperpetuar redes informales que sólotienden a reforzar el poder político deciertas elites en el nivel local, y a favo-recer sus aspiraciones de enriqueci-miento basado en recursos públicos.

Los cuatro factores anotados sugie-ren que las políticas y regulaciones pro-puestas para mejorar el gobierno de losrecursos forestales no son suficientes, nital vez las más apropiadas para alcan-zar los resultados que se esperaban. Lostemas que todavía permanecen sin resol-ver tienen relación, por un lado, con una

dimensión política vinculada a la nece-sidad de mayor inclusión de los gruposmarginados para aumentar su influen-cia en la toma de decisiones no sólo so-bre acciones en el nivel local sino sobrepolíticas de orden nacional, y de mayo-res controles sociales para favorecer unamejor rendición de cuentas de las auto-ridades a las poblaciones. Por otro lado,existe una dimensión económica que hasido casi olvidada, particularmente enrelación a promover acciones de apoyopara productores ocasionales o en pe-queña escala de madera y de otros re-cursos no maderables, tanto en las estra-tegias municipales como nacionales.

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1. Gobierno central versusgobiernos municipales

La descentralización ha introduci-do un nuevo balance de poderes en lainstitucionalidad pública y, por consi-guiente, también en el sistema públicoforestal. Las prefecturas han gravitadopoco en el nuevo orden de cosas, perono ha acontecido lo mismo con los go-biernos municipales. Las nuevas funcio-nes asumidas en diversas áreas han he-cho de ellos interlocutores importantesno sólo para el gobierno central sinotambién para la cooperación y los pro-yectos de desarrollo. A ello también hacontribuido el supuesto de que los go-biernos municipales representarían máslegítimamente las aspiraciones de laspoblaciones locales, aunque en la ma-yoría de los casos, no ha sido así.

Muchos esfuerzos se han hechodesde el gobierno central para desarro-

llar capacidades en el nivel municipal,no sólo de planificación de la inver-sión, sino también administrativas y demanejo financiero de los recursos enconcordancia con los sistemas naciona-les. Además, el hecho de que los mu-nicipios comenzaron a contar con másrecursos financieros también ha servi-do para atraer personal más calificadoa trabajar en las unidades técnicas mu-nicipales, aunque ello ha dependidodel tamaño de los presupuestos muni-cipales. En el sector de recursos natu-rales, y forestal, aunque las UFMs handemandado la contratación de perso-nal técnico, no se han destinado recur-sos complementarios desde el gobier-no central –a excepción del apoyoeventual de algunas prefecturas y deproyectos de cooperación– en el equi-pamiento de esas unidades, y ademásen el entrenamiento en cuestiones queestán por fuera de la parte técnica fo-restal, como en manejo de conflictos

5. Disputas por el poder y pugnas institucionales


que demandan gran parte de la aten-ción de esos funcionarios.

A poco tiempo de iniciado el pro-ceso de descentralización, la SF resistióla intervención de los gobiernos muni-cipales en cuestiones forestales no co-laborando con ellos, o dándoles pocainformación. Esta no fue una políticadeliberada de la SF pero de algunos téc-nicos trabajando en oficinas regionales.El argumento fue, por un lado, que lasUFMs estaban muy politizadas, y porconsiguiente, tendían a privilegiar a losgrupos locales más influyentes –mu-chas veces madereros locales o motosie-rristas–, y por otro, que ellas simple-mente no tenían la capacidad técnicapara desarrollar sus funciones. La dis-minución de los recursos para financiarel conjunto del sistema, y las dificulta-des para cumplir con las funciones defiscalización, ha llevado a que la SF, enforma progresiva, busque la colabora-ción de las UFMs, tanto para legitimar susacciones en el nivel local, como paraampliar su capacidad operativa de con-trol. En algunos casos, esta colaboración,y las demandas de las UFMs para expan-dir sus funciones han derivado en la sus-cripción de acuerdos formales de dele-gación de funciones por parte de la SF.

Hasta el año 2005, la SF ha delega-do funciones relacionadas con la gestiónde recursos forestales a cinco munici-palidades localizadas en el departamen-to de Santa Cruz (Vallegrande, SanJulián, Porongo, San Miguel y San Ig-

nacio). Estas funciones incluyen: 1) laautorización del aprovechamiento fo-restal para uso propio hasta un volu-men de 2,000 pies tablares de produc-tos forestales, 2) la autorización de des-montes hasta superficies no mayores auna hectárea, 3) la autorización de apro-vechamientos forestales en superficiesde hasta tres hectáreas, 4) los decomi-sos provisionales de productos foresta-les ilegales y su remisión a la SF, y 5) laverificación de centros de procesamien-to y transformación de materia prima.La delegación de facultades técnicas yde control a las UFMs no releva a la SF

del ejercicio de sus funciones y atribu-ciones. En el departamento de Pando seestá produciendo la delegación progre-siva de funciones a dos municipalida-des (Porvenir y Filadelfia), siendo unade las principales atribuciones de lasUFMs el control del origen de la castañay el cobro de las respectivas patentes.La declaración del origen de la castañatiene importantes implicaciones para ladevolución de las patentes forestales.

2. Elites económicas locales versusliderazgos sociales

La descentralización ha implicadocambios en la política local. Desde quelos gobiernos municipales tienen recur-sos para invertir localmente, y los alcal-des constituyen actores más importan-tes en el sistema político, los actores lo-cales tratan de ocupar esos cargos deautoridad con mayor insistencia. En el

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pasado, las alcaldías fueron el refugiode las elites locales, quienes usaron lasmismas para reforzar su influencia enla toma de decisiones usualmente paraaumentar sus beneficios grupales, ypara ganar privilegios que de otra ma-nera no los tendrían. Pero gradualmentelos movimientos sociales han irrumpidoen la política local. En principio su lle-gada fue a través de liderazgos localesreconocidos que fueron cooptados porlos partidos políticos en su búsqueda deun mayor caudal electoral, aunque tam-bién fue una práctica común que líde-res locales se prestaran siglas partida-rias para postularse a las elecciones.

En general, las elites económicastradicionales persisten en aquellas áreasdonde se han desarrollado fronterasempresariales, donde la iniciativa pri-vada de mediana y grande escala se haimpuesto para el desarrollo de las acti-vidades productivas (como en munici-pios de la región integrada, la Chiquita-nía cruceña, y los llanos benianos). Porotro lado, los movimientos sociales per-sisten en áreas donde fronteras popu-listas se han expandido como productode la colonización con el arribo de pe-queños productores (casos típicos sonlas áreas de colonización del norte cru-ceño y el Chapare), o en aquellas zonasde asentamientos indígenas tradiciona-les. Con el avance de las presiones deocupación de fronteras existe una ma-yor presión sobre tierras públicas, ten-diendo a emerger fronteras híbridascuando existe una disputa abierta por

el control político entre elites económi-cas tradicionales y líderes surgidos delos movimientos sociales. La definicióndel poder político local influye en laconstrucción de la frontera agrícola.

Los municipios donde emergenpropuestas políticas desde movimien-tos sociales tienden usualmente a sermás democráticos por su conexión di-recta con las organizaciones sindicalesagrarias que dan soporte a esos movi-mientos, o con las organizaciones indí-genas. En estos casos existe un mayorcontrol social sobre las autoridadesmunicipales, y es mayor la probabilidadde que los recursos municipales se in-viertan mejor para satisfacer las deman-das de esas poblaciones. No obstante,las relaciones orgánicas entre alcaldescon el movimiento social no garantizanen absoluto una buena gestión de laadministración municipal. Existen va-rios casos en los que alcaldes campesi-nos o indígenas no han conseguido sureelección debido a deficientes gestio-nes municipales, lo que indirectamenteha incidido en la pérdida de influenciapolítica del movimiento social, habien-do el poder local retornado a las elitespolíticas tradicionales.

Existe cierta relación entre el gru-po que controla el poder político localcon el uso de los recursos naturales. Lasperspectivas para alcanzar un uso másordenado de los recursos naturales, par-ticularmente de los bosques, será máslejana en aquellos municipios donde el

DISPUTAS POR EL PODER Y PUGNAS INSTITUCIONALES


poder es controlado por grupos que nohacen un uso sostenible de los bosqueso promueven su conversión hacia usosagrícolas. Por el contrario, es posiblesuponer que será más fácil conseguir unmanejo más sostenible de los bosques,y con mejor distribución de los benefi-cios económicos de las actividades fo-restales, en municipios donde el poderpolítico es controlado por grupos quebasan su reproducción socio-económi-ca en actividades menos predatorias deesos recursos o cuyos objetivos socio-políticos son más cercanos a los objeti-vos de desarrollo sostenible.

3. Organizaciones tradicionales versus grupos asociativos

La titulación de tierras como tierrascomunitarias de origen (TCOs) a favorde los pueblos indígenas y la titulacióncomunitaria de tierras para gruposagroextractivistas de la Amazonia hanreforzado una corriente hacia la devo-lución de decisiones sobre el uso de losrecursos naturales a las poblaciones lo-cales. Eso en cierto modo ha fortaleci-do y legitimado las organizaciones so-ciales indígenas y comunitarias ante lasotras instituciones de la sociedad y elsistema político. Además, desde el Es-tado se ha propiciado el reconocimien-to jurídico de todos los grupos localesorganizados con alguna referencia terri-torial –sean sindicatos agrarios en las

áreas rurales o juntas vecinales en lasciudades– como Organizaciones Terri-toriales de Base (OTBs). Esto ha dado unstatus legal formal que antes no teníantodas esas organizaciones, aunque enalgunos casos se ha producido un di-vorcio entre la organización tradicionalexistente con la OTB, produciendo con-flictos de liderazgo al interior de las or-ganizaciones campesinas e indígenas.

Es común que los proyectos foresta-les promuevan la creación de gruposasociativos16 con los miembros de lascomunidades indígenas o grupos de co-lonos que quieren llevar adelante ope-raciones de manejo forestal. El interés deestos grupos no siempre coincide con losintereses de las familias que quedan porfuera de las iniciativas para el manejoforestal, y en ocasiones se generan ten-siones para el manejo de los recursos fo-restales, sobre todo cuando no existe unabuena definición interna de los derechosde acceso sobre esos recursos. Problemasde indefinición de derechos tambiénafectan a comunidades donde se extraenrecursos no maderables. Por ejemplo, enPando, donde recientemente han sidootorgados derechos de propiedad comu-nitarios, las familias disputan el accesode los árboles de castaña por falta de unadefinición clara de derechos de accesoy/o definición de linderos. En otros ca-sos, los grupos de liderazgo local no re-presentan los intereses de las poblacio-nes que agrupan. Al respecto, es bastan-

16 Actualmente son poco más de 60 las unidades forestales indígenas (UFI).

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te conocido el caso de la TCO Guarayosdonde una fracción de los dirigentes in-dígenas inició el comercio de tierras departe del área demandada para todo elpueblo indígena.

4. Políticas agraristas versuspolíticas forestales

En teoría, las municipalidades de-berían intervenir en el ordenamientoterritorial de sus jurisdicciones y fisca-lizar las conversiones de uso y el buenuso de los recursos forestales. Como semencionó, son importantes las dificul-tades para que ellos se involucren acti-vamente en esas acciones, sobre todo enla planificación del uso de recursos enel largo plazo. Además, los gobiernosmunicipales tienen poca o ninguna in-fluencia sobre algunos de los más im-portantes factores que determinan losincentivos de uso del suelo, en particu-lar aquellos relacionados con la seguri-dad de tenencia de la tierra, el desarro-llo de infraestructura de caminos, y laclasificación de áreas protegidas o deáreas para aprovechamiento forestal. Ladisputa entre visiones agraristas y fores-tales de desarrollo, en cierta forma seresumen en las disputas que existen en-tre la Superintendencia Agraria (SA) conla SF. Los municipios han sido actores untanto pasivos en la definición de políti-cas en alguno de los dos sentidos.

En el 2001, la SA elaboró un mapa decapacidades de uso del suelo donde se

indicaba que gran parte de las tierras fo-restales tenían aptitudes para algún tipode actividad agropecuaria. En vista de laseñal negativa que eso podía tener parala conservación de los bosques, la SF defi-nió e hizo aprobar por el MDS la “manchaverde” ese mismo año. Ella consiste en41 millones de hectáreas –del total de lasuperficie boscosa boliviana– que hansido reconocidas como tierras de produc-ción forestal permanente, de las cuales26% serían para protección y alrededorde 30.5 millones de hectáreas estarían des-tinadas para manejo forestal. Esa manchacorresponde con todas las áreas verdesdefinidas como tales por los planes de-partamentales de uso del suelo, sean bos-ques para uso forestal o áreas protegidas.Pero una parte de esas áreas forestales seencuentran en los límites de expansión dela frontera agrícola. En ese sentido, im-pedir la conversión de bosques a otrosusos habría sido detener el crecimientode la frontera agrícola.

La salida para permitir la expansiónde la frontera agrícola sobre las áreasforestales dentro de la mancha verdeviene dada por los POPs. En la medidaen que éstos son instrumentos de usodel suelo más detallados que los PLUS –aunque con claro sesgo hacia la capaci-dad de uso del suelo– ellos pueden re-comendar cuáles son las tierras foresta-les que pueden ser convertidas paraagricultura. Los POPs son aprobadospor la Superintendencia Agraria peropueden ser observados por la Super-intendencia Forestal. Esto ha creado que



una parte de las tierras de producciónforestal permanente sean convertidaspoco a poco a usos agrícolas, principal-mente soya y pastos. Los gobiernosmunicipales sólo pueden intervenirpara controlar la legalidad del proceso.Las áreas con mayores probabilidadesa ser deforestadas son aquellas dondeexisten disputas de derecho propieta-rio –en tanto los desmontes ayudan aestablecer esos derechos– y donde exis-ten inversiones para el mejoramiento oasfaltado de caminos. Los gobiernosmunicipales no intervienen en eso.

La clasificación de usos del suelocorresponde al MDS. Entonces, la crea-ción de áreas protegidas y de bosquesde producción permanente así como elotorgamiento de estos últimos comoconcesiones forestales a empresas, no esalgo que compete a los gobiernos mu-nicipales, en tanto ellos ni siquiera tie-nen derecho a ser consultados. Una vezdelimitadas esas áreas y otorgados esosderechos, los gobiernos municipales es-tán en condiciones de determinar las re-servas forestales municipales –hasta el20% de bosques públicos– o a crear áreasprotegidas municipales si así lo desean.Puesto que la posición de las municipa-lidades es bastante ambigua, siendo enalgunos casos de activo rechazo, el Ser-vicio Nacional de Áreas Protegidas(SERNAP) ha promovido la creación decomités de gestión de las áreas de pro-tección. Una buena parte de ellas yacuenta con esos comités con la activaparticipación de los gobiernos munici-

pales para la elaboración y seguimientode los planes de manejo. Las autorida-des municipales están más inclinadas aaceptar esas áreas cuando perciben quepueden obtener algún beneficio.

5. Visiones conservacionistasversus de desarrollo

Distintas visiones coexisten en losmunicipios forestales sobre el uso de losrecursos naturales, pese a que la mayorparte de los alcaldes han adoptado undiscurso verde. No obstante, son pocoslos alcaldes que se comprometen con ini-ciativas de conservación, por las presio-nes que reciben de los diferentes grupossociales locales, en particular los empre-sarios agrícolas. Pese a ello, los grupos dela ciudadanía que adoptan visiones dedesarrollo sostenible de los recursos na-turales han ido creciendo en forma gra-dual, en oposición a visiones de conser-vación más rígidas. Estas últimas surgenmás bien de iniciativas de organizacionesinternacionales de conservación, las queen alianzas con grupos locales y/o ONGsnacionales, se han involucrado principal-mente en el manejo de áreas protegidas,y en actividades de investigación y/o pro-moción social de las poblaciones que re-siden en esas áreas.

Los actores locales lentamente secomprometen más con acciones deconservación y protección ambiental.Por ejemplo, en el municipio deGuarayos se ha creado un Concejo Ciu-

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partir de los cuales han comenzado adiseñarse los planes de desarrollo de-partamentales y algunos municipales.Aunque todavía hace falta mucho parahacer explícitas las interacciones entrecrecimiento económico y alivio a la po-breza, por lo menos ya se ha incorpo-rado la retórica del desarrollo sosteni-ble en las visiones de futuro. Las vi-siones conservacionistas no han sidoasimiladas sino en la medida en queexisten recursos para apoyar iniciati-vas de conservación de los serviciosambientales de los bosques, los queademás son todavía bastante puntua-les y dependen fuertemente de lasONGs internacionales de conservación.Estas iniciativas de conservación notienen claro el rol que pueden desem-peñar los gobiernos municipales enconservación y, en muchos casos, noven que ellos puedan convertirse enaliados en el largo plazo.


dadano para la Gestión Ambiental Mu-nicipal (COCGAM), el cual pretende in-troducir una agenda ambiental dentrodel municipio en reacción a la ocupa-ción para la producción de soya de losmárgenes de una laguna declaradaárea de protección municipal. EnPando, el consorcio de municipios deBolbepra y Filadelfia tiene como obje-tivo central la implementación de unareserva biológica municipal con finesde investigación. En la Chiquitanía losmunicipios están interesándose en lacreación de áreas protegidas municipa-les, motivados por la posibilidad deobtener ingresos a través del desarro-llo del turismo. Estas todavía son ini-ciativas muy puntuales que, en la ma-yoría de los casos, requieren de recur-sos externos para consolidarse.

Las visiones de desarrollo sosteni-ble proveen los marcos conceptuales a

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1. Los ganadores y perdedorescon la descentralización

Los pueblos indígenas y los gruposforestales locales agrupados en ASLs, hansido sin duda alguna, los grandes gana-dores del proceso de devolución de de-rechos propietarios, y de formalizacióndel acceso a recursos forestales que haacompañado a la descentralización fo-restal. Una parte de los pueblos indíge-nas ha conseguido la titulación de susterritorios, TCOs –o aquellas áreas quehan ocupado tradicionalmente– y otrosestán en proceso de conseguirla. La titu-lación de las tierras ha sido una duracontienda política que ha sido ganadapor los pueblos indígenas. Ella ha sidofacilitada porque los líderes de los dife-rentes grupos –organizados en centralesindígenas– han elaborado claramentesus objetivos de corto y mediano plazo,y en base a ello desarrollado una visiónpragmática de alianzas con operadores

políticos nacionales y cooperación inter-nacional. Varios de los grupos indígenashan conseguido incluso áreas mayoresque las que podrían estar en condicio-nes de manejar en la práctica. No obs-tante, todavía está en duda cuál es laporción de las áreas demandas que va aser efectivamente titulada como TCO.

Una vez demandadas esas áreas,fue mayor la presión de madereros y laextracción ilegal de madera del interiorde los territorios indígenas permitidapor las poblaciones locales. Entonces,gran parte del apoyo que los gruposindígenas han recibido para mejorar lagestión de sus territorios ha estado vin-culado al manejo forestal. DiversasONGs y proyectos forestales han lleva-do al desarrollo de iniciativas de mane-jo forestal dentro de las TCOs como unaforma de formalizar el acceso a esos re-cursos dentro de las reglas del juegopropuestas por la nueva normatividad

6. Descentralización e impactos en el bienestar social


forestal. En algunos casos son los pro-pios madereros los que invierten en laelaboración de los instrumentos demanejo. En pocos casos, los mismosgrupos indígenas, convertidos en uni-dades forestales indígenas, han inver-tido sus propios recursos. Las experien-cias de manejo forestal son bastante di-versas dependiendo de los grupos, desu nivel de cohesión interna, de la pre-sión externa y del tipo de acuerdos conlos agentes externos.

Las ASLs también han salido bene-ficiadas con la descentralización porquehan ganado acceso formal a áreas fores-tales. Sin embargo, no todas han gana-do derecho a un área forestal porque enalgunos municipios no habían disponi-bles suficientes áreas de bosques públi-cos para constituir una reserva forestalmunicipal. Los grupos que han tenidoacceso a los bosques municipales hanlogrado acceso a la madera y a merca-dos regionales. Distintos han sido losarreglos acordados por los miembros delas ASLs. En tanto algunas trabajan demanera más asociativa, otras han orga-nizado la distribución del trabajo deacuerdo a especialidades, y algunas so-lamente tienen los bosques como unaposible fuente de capitalización a futu-ro. Este mecanismo, que tenía que ser-vir sólo para formalizar a pequeños pro-ductores de madera, en algunos casos,ha sido distorsionado puesto que se hanentregado concesiones a agrupacionesde individuos que no tenían ninguna re-lación previa con actividades forestales.

Pese a que son muchas las ONGs ylos proyectos forestales –entre estos úl-timos Jatun Sacha y BOLFOR I y II– losque se han dedicado a apoyar a agrupa-ciones indígenas y a ASLs a poner en mar-cha sus operaciones forestales, se cono-ce poco todavía sobre cuál es la viabili-dad económica de estas iniciativas en ellargo plazo, así como sus impactos en laregeneración de los bosques. En muchoscasos, los grupos de operadores foresta-les están ganando poco con su madera,pese a que se encuentran aprovechandolas áreas con mejor infraestructura, y enalgunos casos, con bosques más valio-sos. Debe también tomarse en cuenta,que algunos grupos, principalmenteASLs, han recibido bosques que ya fue-ron intervenidos en el pasado por lo quesu valor comercial es bajo, lo que les di-ficulta hacer buenos negocios con su ma-dera. De todos modos, la situación de es-tos grupos es bastante heterogénea, asícomo lo es la posible contribución queva a tener la producción de madera enmejorar sus condiciones de vida.

Los pequeños agricultores o colonoshan ganado poco con la descentraliza-ción, aunque algunos de ellos se hanbeneficiado con el saneamiento de tie-rras, y ahora están en condiciones denegociar mejores precios para su made-ra porque les pertenece legalmente. Noobstante, les resulta más difícil realizaractividades de manejo forestal por lascomparativamente reducidas áreas fo-restales a las que tienen acceso. Debidoa ello, las perspectivas de mejora de in-

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gresos todavía están colocadas en la agri-cultura y ganadería. Aunque al princi-pio existieron prohibiciones para la con-versión de tierras forestales a otros usosdel suelo en áreas sin planes aprobados,éstas restricciones fueron levantadas alpoco tiempo. Debido a la poca disponi-bilidad de tierras para asentamientoshumanos, los colonos tienden a ocuparde manera ilegal áreas protegidas y re-servas forestales. Esos productores, engeneral, se encuentran en una posiciónmás vulnerable, más lejos de los merca-dos, y con pobre acceso a insumos.

Un grupo social olvidado es el de lossin tierra. Si bien representa un gruposocial homogéneo y no necesariamenteestá constituido por campesinos sin tie-rra como se suele creer, se trata más biende un grupo heterogéneo de poblacio-nes marginadas de ex-trabajadores asa-lariados rurales, ex-mineros, y desocu-pados de las ciudades, entre otros, quebuscan una parcela de tierra como unaopción para sobrevivir debido a su fra-caso para insertarse en el mercado detrabajo formal. Puesto que el saneamien-to definió como primera prioridad detitulación a las poblaciones indígenas, ydespués a los poseedores rurales, estegrupo ha quedado relegado. La únicaopción en el corto plazo para obtener tie-rras ha sido la creación de un Movimien-to sin Tierras (MST) inspirado en el mo-delo brasilero, y la ocupación de unaspocas grandes propiedades con derechopropietario incierto. Este es todavía ungrupo social en gestación.

Los empresarios madereros y pro-pietarios ausentistas han perdido susprivilegios con la descentralización.Antes, ellos influenciaban fuertementelas decisiones de los políticos locales, omuchas de sus decisiones sobre el usode los recursos forestales locales erandiscrecionales, y con frecuencia, no pa-gaban las patentes por el uso de esosrecursos. Hoy, esos grupos tienen quenegociar con los grupos sociales queantes estaban marginados, principal-mente de campesinos e indígenas, ydeben someterse a las nuevas reglas deljuego para el uso de sus recursos fores-tales. En general, las autoridades mu-nicipales están más interesadas en la fis-calización de las concesiones forestalesporque ellas son operadas usualmentepor compañías madereras de fuera delos municipios, aunque no todas ellasson aceptadas en el ámbito local.

2. Las barreras para mejorarel bienestar de los gruposmarginados

Aunque los grupos de colonos eindígenas han mejorado su acceso a latierra y recursos forestales, y algunos deellos han iniciado experiencias de ma-nejo forestal que contribuyen parcial-mente con fuentes complementarias deingresos, no todos ellos están en condi-ciones de iniciar operaciones de mane-jo bajo las reglas determinadas en lasregulaciones forestales mayormentedebido a los costos de transacción que

DESCENTRALIZACIÓN E IMPACTOS EN EL BIENESTAR SOCIAL


implica la elaboración de los planes demanejo. Es por ello que muchos toda-vía prefieren desmontar para sacar ma-dera antes que manejar sus bosques.Además, ante las dificultades para ha-cer manejo, un grupo desconocido deproductores colonos e indígenas vendesu madera sin autorizaciones, o esa ma-dera es legalizada con autorizacionesobtenidas en otras áreas. Lo anterior haceque los colonos e indígenas vendan sumadera en pie o en puesta en rodeos, loque impide que se beneficien plenamen-te de sus recursos forestales.

Sin embargo, no todos los pequeñosagricultores o indígenas están en condi-ciones de beneficiarse de los mercadosde madera, de productos no maderablese incluso de la venta de productos agrí-colas. Las comunidades principalmentelocalizadas en zonas más alejadas de loscaminos tienen dificultades para llegara los mercados, o para establecer tran-sacciones ventajosas con los intermedia-rios. Asimismo, esas comunidades seencuentran en desventaja en relación ala inversión municipal en equipamientosocial e infraestructura. Estos grupos sonlos que se han beneficiado menos de latitulación de tierras, y de la descentrali-zación porque están limitados por otrascondiciones estructurales que impidenla mejora de su bienestar. Además delpobre acceso a mercados, ellos no tienenrecursos para hacer inversiones en suspropiedades, y tienen pocas condicionespara adoptar el uso de prácticas tecno-lógicas mejoradas.

Existen también diferencias al inte-rior de las comunidades que crean con-diciones de marginalidad de algunasfamilias respecto a otras. En algunoscasos, son ciertos grupos familiares losque tienen mejor acceso a los recursosdentro de la comunidad, y gozan deprivilegios en la toma de decisiones in-ternas, y en la política local. En otros,son las personas mejor conectadas conpolíticos locales, las que se beneficiande inversiones realizadas por las muni-cipalidades. Esto crea diferencias inter-nas entre las familias de las comunida-des. Además, cuando existen oportuni-dades de utilizar comercialmente algúnrecurso –como la madera– pueden sur-gir peleas internas entre personas y di-rigentes que tratan de adueñarse de lainiciativa que supuestamente era comu-nitaria, y sacar provecho de ella de ma-nera individual.

3. Iniciativas para revertirel círculo de la discriminación

En Bolivia se están multiplicandoalgunas iniciativas para revertir el círculovicioso de la discriminación a la que hanestado sometidos los usuarios forestalesmás pobres, entre ellos campesinos agro-extractivistas, y las poblaciones indíge-nas, aunque es todavía prematuro decirsi esas iniciativas van a tener éxito a fu-turo. Las más interesantes son aquellasque intentan crear organizaciones parala provisión de servicios a grupos deproductores forestales con la finalidad de

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superar las restricciones de informaciónde mercados, organización del acopio y/o venta de la producción. Es todavía sig-nificativa la ayuda que estas iniciativasreciben de proyectos forestales paragerminar y consolidarse. Lo importan-te es que la relación entre las institu-ciones de apoyo y los grupos de pro-ductores supere las típicas relacionesasistenciales que lo único que hacen esgenerar mayor dependencia, y más bienque soporten la creación de genuinascapacidades locales.

Una iniciativa a destacarse es laAsociación Forestal Indígena de Guara-yos (AFIG), una organización funcionalde la Central de Organizaciones de Pue-blos Nativos Guarayos (COPNAG). Estaes la instancia de articulación de sieteorganizaciones forestales comunitariasguarayas –todas ellas con planes demanejo forestal aprobados– con la fina-lidad de apoyar a esos grupos en lacomercialización de la producción demadera, y facilitar la disponibilidad deprofesionales para apoyar el manejoforestal. Otra constituye la cooperativaCOINACAPA, un grupo asociado para elbeneficiado y comercialización de lacastaña producida por pequeños pro-ductores agroextractivistas en mercados

solidarios de Europa. Debido a la im-portante diferencia de precios obtenidospor estos productores en comparacióncon los precios pagados en el mercadolocal, el número de asociados de estacooperativa ha crecido rápidamente.

Desde las instituciones públicas estodavía poco lo que se está haciendopara apoyar estas iniciativas. Los mu-nicipios no han dado pasos decididospara apoyar experiencias de desarrolloproductivo local porque están más pre-ocupados en temas de fiscalización ycontrol. Las prefecturas tampoco hanincorporado activamente en sus planesel apoyo a pequeñas y medianas empre-sas de base forestal, y en el nivel delgobierno central, particularmente elMDS, sólo existen algunos planes paraapoyar el desarrollo de actividades fo-restales locales a través del fomento alestablecimiento de industrias de trans-formación primaria en zonas con recur-sos forestales. Estos planes deberían in-sertarse a futuro con la revisión de laEBRP y el impulso que se le quiere daral desarrollo de las cadenas de made-ras y castaña impulsadas por el Minis-terio de Agricultura en el marco de laEstrategia Nacional de DesarrolloAgropecuario y Rural (ENDAR).

DESCENTRALIZACIÓN E IMPACTOS EN EL BIENESTAR SOCIAL

61

La descentralización ha cambiado demanera importante el sistemainstitucional para la gestión de los recur-sos naturales. Los gobiernos municipalesson ahora actores más activos en accio-nes de alivio de la pobreza a través de laplanificación participativa de la inversiónpública. Sin embargo, es poco lo que seha hecho para incorporar una visión dedesarrollo local basada en el potencial deuso de los recursos naturales. La descen-tralización ha sido acompañada por unproceso de reconocimiento de derechospropietarios a pequeños agricultores,productores agro-extractivistas y pue-blos indígenas, el mismo que no ha sidocorrespondido por la devolución a esosgrupos sociales de capacidades de deci-sión para la definición del uso de esosrecursos. Las normas tendientes a pro-mover un manejo más sostenible de losrecursos naturales, particularmente re-cursos forestales, aún privilegian meca-nismos de comando y control.

Todavía prevalece en el sistemainstitucional público la visión de que eluso de los recursos naturales debe serordenado y fiscalizado desde arriba, seapor el gobierno central o por los gobier-nos municipales pero con poca inter-vención de la sociedad. Es decir, el buengobierno de los recursos forestales de-bería automáticamente venir de laimplementación de las normas legales.No obstante, existen varias tendenciasemergentes en la sociedad que sugierenque ese gobierno no necesariamente sereproduce en la realidad ya que losusuarios forestales toman decisionessobre sus recursos que no siempre co-inciden con las normas. Además, la par-ticipación social es más bien retórica ytodavía persisten instituciones informa-les de corrupción y clientelismo que tie-nen implicaciones contrarias sobre unavisión de desarrollo sostenible con equi-dad. Estas dinámicas que suceden en lapráctica entran en contradicción con las

7. Conclusiones


visiones formales de buen gobierno delos recursos forestales.

Pese a lo anterior, se han producidoreacomodos importantes en la sociedaden términos de ganadores y perdedores.Los pueblos indígenas y los usuarios lo-cales de los recursos forestales bautiza-dos como ASLs se han beneficiado delacceso formal a sus recursos forestales.Los primeros han iniciado operacionesforestales que, aunque no completamen-te ventajosas, les permiten obtener ingre-sos adicionales y constituyen a futurouna opción importante para la mejora desu bienestar. Los segundos se han bene-ficiado de áreas forestales y de progra-mas de apoyo para el desarrollo de unmanejo de bosques comercial. Los per-dedores han sido los colonos y peque-ños agricultores porque sus oportunida-des para hacer manejo de bosques sonmás limitadas y los costos de transacciónaltos, lo que a su vez desincentiva elmanejo de bosques. Un grupo olvidadoes el de los sin tierra en la medida en quelas dotaciones de tierras públicas han

privilegiado a indígenas y campesinosy no necesariamente a este grupo social.

La contribución de las municipali-dades es clave en la fiscalización delbuen uso de los recursos forestales, yen la promoción de algunas iniciativasde manejo de bosques por usuarios lo-cales, además de vincular esas dinámi-cas con la planificación territorial deluso de los recursos naturales. Algunasmunicipalidades han promovido acti-vamente ese papel promoviendo alian-zas locales e invirtiendo de sus recur-sos para que eso se haga realidad. Pero,en el sentido opuesto, algunas munici-palidades han ayudado a multiplicar lasredes de corrupción y clientelismo anivel local, contribuyendo al desgobier-no de los recursos forestales. Todavía espreciso dar más pasos hacia delantepara lograr una inclusión social efecti-va, superar las tensiones institucionalesexistentes, y construir una visión de ali-vio a la pobreza con desarrollo local queincorpore más explícitamente la contri-bución de los recursos forestales.

63

Uno de los propósitos motivadoresde este documento orientado al análi-sis de las interacciones entre gobiernode los recursos forestales y medios devida de las poblaciones locales es el decontar con un esbozo de agenda sobretemas de investigación futura que pue-dan aportar de manera mas sólida conelementos para mejorar la goberna-bilidad, la conservación de los recursosforestales y la mejora de vida de losusuarios forestales. En el caso bolivia-no hacen falta todavía bastante esfuer-zos para comprender mejor las dinámi-cas que podrían impulsar el desarrollode las economías forestales locales, lainfluencia que tienen instituciones in-formales en dirigir el rumbo de esasdinámicas, y el efecto de los arreglosinstitucionales en dinámicas asociadasde cambios en los paisajes, y el uso delos recursos forestales. Además, se pre-cisa conocer mejor los impactos de loscambios en las instituciones, mercados

y paisajes en los medios de vida de laspoblaciones rurales.

Las economías forestales y el desarrolloterritorial rural sostenible. Es preciso co-nocer mejor cuáles son los resortes quepodrían dinamizar las economías fores-tales locales con efectos multiplicadoresen la generación de empleo y demandadentro del sector forestal, cuáles lasinteracciones con otros sectores de la eco-nomía, y cuáles las escalas en las quepodría ser discernible el desarrollo de laseconomías forestales. Este ejercicio de-bería contribuir a la formulación de po-líticas forestales locales que promuevancírculos virtuosos de desarrollo localpara superar las visiones extractivas mi-neras que han dominado el desarrollo fo-restal en el país en el que los territoriosproductores tienden a descapitalizarseen el largo plazo, y las poblaciones loca-les únicamente obtienen reducidos lu-cros que no son duraderos en el tiempo.

8. Temas futuros de investigación y acción


El papel de las instituciones informa-les en el gobierno de los recursos forestales.Poco se conoce acerca del papel que lasinstituciones informales tienen en laforma como se toman decisiones sobreel uso de los recursos forestales, y cuá-les los resultados de esas decisiones enla conservación de esos recursos, y ladistribución de los beneficios económi-cos. Ello resulta aún más difícil segúnque es lo que se considere como insti-tuciones informales, ya sean sólo lasreglas y prácticas de grupos sociales noformalizadas, o todas aquellas otras for-mas de corrupción o clientelismo quehacen también parte del mundo de loinformal. La descentralización ha mo-dificado la forma como operan todasestas instituciones informales pero seconoce poco acerca de los efectos queesto ha tenido en la toma de decisiónsobre aquellos aspectos económicos ypolíticos que afectan el uso de la tierray recursos forestales, y el reparto socialde los beneficios.

La búsqueda de arreglos institucionalesinnovadores para el manejo forestal. Exis-ten en la práctica diversas iniciativasque envuelven a distintas institucionesy usuarios forestales. Estos pueden irdesde acciones de conservación demicro-cuencas, apoyo para la ordena-ción de los recursos forestales comuna-les, elaboración de normas de usoconsensuadas, planificación territoriala nivel comunal y municipal, provisiónde recursos para la producción ycomercialización, entre otras. Pese a los

esfuerzos, sólo algunas de estas accio-nes resultan ser duraderas y alcanzarlos objetivos esperados a través de so-luciones innovadoras. Es preciso cono-cer cuáles son los factores que explicanel éxito de esas iniciativas según la es-cala en que se aplican para aprender deellas, y alimentar el debate de políticasy acciones a futuro.

Los cambios de mercados y paisajes, yel bienestar de las poblaciones. Este es qui-zás uno de los temas más complejos quedemanda mayores esfuerzos de inves-tigación. Básicamente se refiere al aná-lisis de la influencia que los cambios enlos incentivos de mercado tienen sobrelas decisiones de uso de los agentes, yel impacto de esas decisiones en los usosdel suelo, y por lo tanto, en la dinámicade los paisajes. Una parte central de eseanálisis consiste en determinar lasinteracciones o trade-offs entre mejoradel bienestar de los agentes rurales, yconservación de los bienes y serviciosambientales de los bosques (conserva-ción de provisión y calidad de agua,captura de carbono, y biodiversidad),y consecuentemente, en definir cuálesson las dinámicas de paisaje que po-drían reflejar la obtención de las inter-acciones optimas.

Entre las acciones que parecen serprioritarias a futuro para mejorar la ges-tión de los recursos forestales en el nivelmunicipal destacan la necesidad de inser-tar el tema forestal en las propuestas dedesarrollo en los niveles local y regional,

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la de rediscutir las funciones de los dife-rentes niveles en el sistema público fores-tal, incluir la planificación participativadentro de la planificación de la inversiónmunicipal y trabajar en la implemen-tación de sistemas locales de análisis,planificación y monitoreo. Todas estasson áreas que demandan la colaboraciónno sólo de municipalidades con proyec-

tos forestales u organizaciones de desa-rrollo trabajando en el sector forestalpero de todas aquellas iniciativas que de-sarrollan sus acciones en temas de desa-rrollo rural o urbano. Únicamente a tra-vés de acciones integradoras y que com-partan visiones comunes de futuro pue-de ser alcanzado un tipo de desarrolloterritorial sostenible.

TEMAS FUTUROS DE INVESTIGACIÓN Y ACCIÓN

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Lista de personas entrevistadas

Marco Abasto Responsable Superintendencia Forestal, PandoMarcelo Antelo Responsable Superintendencia Forestal, San IgnacioTito Arana Técnico de apoyo AECI al municipio San IgnacioGustavo Ayala Responsable Técnico Forestal GuapomóAlbert Bokkestijn Responsable SNV, CobijaRonald Calderón Director Fundación PandoCarol Carlo Gerente Mancomunidad Bolpebra-FiladelfiaMarianela Curi Directora del Proyecto BOLFOR IIRudy Guzmán Responsable Forestería Comunitaria, BOLFOR IIRolando Haches Centro de Investigación Forestal Internacional, PandoGregorio Lozada Responsable CIAT, San Ignacio de VelascoAdivaldo Moura Director de Recursos Naturales, Prefectura de PandoTelmo Muñoz Intendente Institucional, Superintendencia ForestalGero W. Pawlowski Asesor Forestal DED, CIAT-Sociedad GuapomóMarcelino Poima Técnico del Proyecto DDPC3Eduardo Polo Presidente ASPROGOALPA

Neder Puerta Responsable UFM, Municipio FiladefiaRodrigo Puerta Gerente de AMDEPANDO

Juan Fernando Reyes Director HerenciaGuillermo Rioja Director de Investigación, Universidad de PandoLimbert Rosell Director de la Oficina del INRA en PandoFredy Sandoval Gerente, Asociación Forestal Indígena de GuarayosPedro Sarmiento Fundación YangarekoJorge Téllez Director Proyecto Forestal en la Chiquitania AECI

Jose Luis Urioste Intendencia Institucional, Superintendencia ForestalMaria Teresa Vargas Directora, Fundación Natura

ANEXO

Descentralizacion forestal en Bolivia: implicaciones en el ... · recursos naturales, y...

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