DESCENTRALIZACIÓN, CONSTRUCCIÓN CIUDADANA Y CAPITAL SOCIAL EN BOLIVIA

UN ANÁLISIS SOCIAL, POLÍTICO Y ECONÓMICO CON ESTUDIOS DE CASO DE LA ZONA

ANDINA Y CONSIDERACIONES SOBRE AUTONOMÍAS

INFORME FINAL DE INVESTIGACIÓN

Noviembre, 2006

Programa de Investigación Estratégica en Bolivia (PIEB) Equipo de Investigadores:

Martín Mendoza Botelho (Coordinador) – Universidad de Cambridge Roxana Liendo – Universidad Católica de Lovaina Carlos Rocabado Mejía – Universidad Complutense de Madrid Carolina Pericón – CIDES / UMSA

Con el apoyo Institucional del Instituto de Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad Católica Boliviana “San Pablo” (IISEC/UCB)

INDICE I. INTRODUCCION ..........................................................................................................................................1 II. A MÁS DE UNA DÉCADA DE DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: UNA ÓPTICA DEL CAMBIO

INSTITUCIONAL POCO ESTUDIADO ...............................................................................................................4 2.1. DESCENTRALIZACIÓN, TRANSFORMACIÓN INSTITUCIONAL, CAMBIO SOCIAL Y UNA NUEVA CONCEPCIÓN DE

CIUDADANÍA ...............................................................................................................................................................4 2.1.1. Una perspectiva institucional teórica de la descentralización en Bolivia .........................................................................................4 2.1.2. Breves ideas sobre el Cambio Político ..........................................................................................................................................6 2.1.3. La LPP: promoviendo el cambio social .......................................................................................................................................7

2.2. DEFINIENDO CIUDADANÍA EN BOLIVIA, LO QUE HACE Y NO HACE A UN/A “CIUDADANO/A”...........................8 2.2.1. Breve recuento de la noción de ciudadanía en Bolivia....................................................................................................................9 2.2.2. De la ciudadanía local a la departamental, regional y a ser boliviano .........................................................................................10

III. DECENTRALIZACIÓN, CAPITAL SOCIAL Y PERTENENCIA A UN NUEVO ESTADO

“PLURALISTA”...................................................................................................................................................... 12 3.1. ENTENDIENDO CAPITAL SOCIAL........................................................................................................................ 12

3.1.1. Definición................................................................................................................................................................................12 3.1.2. Principales características..........................................................................................................................................................13 3.1.3. Midiendo el capital social .........................................................................................................................................................15 3.1.4. Capital Social y Cambio Institucional ......................................................................................................................................15

3.2. CAPITAL SOCIAL Y DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA, EL TEJIDO SOCIAL QUE SUSTENTA EL CAMBIO ............ 17 3.2.1. Breves antecedentes ...................................................................................................................................................................17 3.2.2. Esbozando capital social y confianza institucional .....................................................................................................................17 3.2.3. Liderazgo Local ......................................................................................................................................................................25 3.2.4. Capital Social y Descentralización en Bolivia............................................................................................................................27

3.3. ESTUDIOS DE CASO ............................................................................................................................................30 3.3.1. AYO AYO: La muerte de un Alcalde.......................................................................................................................................30 3.3.2. RAVELO: Un caso exitoso de renovación política y democracia desde las bases ...........................................................................38 3.3.3. TORO TORO: De Municipio Corrupto a modelo local ...............................................................................................................43

IV. EL EMPODERAMIENTO COMO CONSECUENCIA DEL MANEJO DE LA CHEQUERA...............50 4.1. DEFINIENDO CIUDADANÍA ................................................................................................................................50

4.1.1. Esbozos de ciudadanía.............................................................................................................................................................50 4.1.2. Construyendo ciudadanía en Bolivia .........................................................................................................................................50 4.1.3. Diferencias y similitudes entre ciudadanía y el ser Jaq’i ..............................................................................................................52

4.2. LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y SU LUCHA POR EL RECONOCIMIENTO DE SU CIUDADANÍA ....................................55 4.2.1. De la subordinación al pensamiento propio: el katarismo...........................................................................................................60 4.2.2. El Instrumento Político hunde sus raíces en la vieja forma de organizarse ...................................................................................63

4.3. LAS EXPERIENCIAS DE GESTIÓN LOCAL, EL MANEJO DEL BIEN COMÚN Y EL MANEJO DE LOS FONDOS

MUNICIPALES............................................................................................................................................................67 4.3.1. Ser ciudadanos es participar: “Simplemente, es nuestro derecho a participar”. .............................................................................70 4.3.2. De la resistencia a la búsqueda del poder democrático: municipios, prefecturas y gobierno nacional................................................74

4.4. ESTUDIOS DE CASO ............................................................................................................................................75 4.4.1. Ancoraimes: El camino hacia la participación y el bien común...................................................................................................75 4.4.2. GUAQUI: Los desencuentros....................................................................................................................................................80 4.4.3. PUERTO CARABUCO: La ausencia........................................................................................................................................85

V. CIUDADANÍA ECONÓMICA A TRAVÉS DE LA DESCENTRALIZACIÓN........................................89 5.1. DESDE EL CIUDADANO : EL TRIBUTO ANTE LA DESIGUALDAD ..........................................................................90

5.1.1. Cultura tributaria....................................................................................................................................................................90 5.1.2. Tributación en Bolivia..............................................................................................................................................................92 5.1.3. Un paso atrás: Ciudadanos y desigualdades a nivel personal ......................................................................................................95 5.1.4. La pobreza por departamentos .................................................................................................................................................95 5.1.5. Etnicidad y pobreza.................................................................................................................................................................96 5.1.6. Pobreza urbana y rural............................................................................................................................................................97

5.2. DESDE EL ESTADO: ¿DESCENTRALIZACIÓN CONTRA LA DESIGUALDAD?..........................................................98 5.2.1. Indicadores de desigualdad........................................................................................................................................................98 5.2.2. Un paso adelante: Participación Popular y recursos ................................................................................................................ 101 5.2.3. Recursos naturales y redistribución......................................................................................................................................... 103

5.3. DESCENTRALIZACIÓN: HACIA UNA CIUDADANÍA ECONÓMICA ....................................................................... 107 5.3.1. Confianza en el Estado descentralizado ................................................................................................................................. 108 5.3.2. Deberes y derechos económicos pendientes ................................................................................................................................ 109

VI. AUTONOMÍAS: EL NUEVO DESAFÍO DE LA SOCIEDAD BOLIVIANA .............................................111 6.1. ENTENDIENDO CIUDADANÍA DENTRO DE UN PROCESO DE MAYOR AUTONOMÍA ..........................................111 6.2. EL ÚLTIMO ESLABÓN EN LA CADENA DE CAMBIO, EL REFERÉNDUM AUTONÓMICO ......................................113 6.3. ENTENDIENDO ESTA NUEVA FORMA DE AUTONOMÍA EN BOLIVIA .................................................................115 6.4. LA BÚSQUEDA DE MAYOR AUTONOMÍA.............................................................................................................116 VII. CONSTRUYENDO UNA NUEVA CIUDADANIA EN BOLIVIA.............................................................118 7.1. NUEVAS RELACIONES CIUDADANO-ESTADO. NUEVOS ENFOQUES PARA UN VIEJO PARADIGMA.......................118 7.2. CONSTRUYENDO UNA NUEVA CIUDADANÍA EN BOLIVIA..................................................................................118 7.3. LO ECONÓMICO IMPORTA, EL NUEVO CIUDADANO......................................................................................... 120 7.4. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PARA LA ACCIÓN ...................................................................................... 122 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................................... 128 ACRÓNIMOS UTILIZADOS .............................................................................................................................. 128 ANEXOS ............................................................................................................................................................... 140

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I. INTRODUCCION

En las últimas décadas, y de manera intensa en los últimos tres años, Bolivia ha sufrido una serie de cambios sociales y políticos de gran magnitud. Muchos de estos eventos han estado caracterizados por momentos históricos dramáticos que han significado en varios casos violencia extrema y la pérdida de vidas valiosas. Sin embargo, detrás de bambalinas se han estado dando otro tipo de cambios de manera más silenciosa, transparente pero de forma continua. Estos cambios han y siguen reorientando nuestra sociedad y se resumen en un arduo proceso de construcción de ciudadanía.

Es en este sentido que la presente investigación busca indagar e identificar algunos de los determinantes de lo que significa ser ciudadano en Bolivia. En esta tarea se ha utilizado el proceso de descentralización, por medio de la Participación Popular, como punto de partida, pero sin dejar de lado diversos antecedentes históricos que explican nuestra realidad, en particular el legado de la todavía inconclusa Revolución del ’52, sin olvidar la larga lucha indígena por la reivindicación de sus derechos. En cuanto a la investigación, esta aborda el tema de ciudadanía desde tres perspectivas distintas, una social, una política y una económica. Por lo tanto, si bien el tema ciudadanía se convierte en el hilo conductor de todo el trabajo, las diferentes secciones utilizan diversas herramientas y formas de análisis para explicar el tema de ciudadanía, sobretodo entendida en esa ciudadanía funcional que acerca a los individuos al Estado, pero partiendo de una base social colectiva que es la que determina la identidad y pertenencia al mismo.

El diseño metodológico estuvo adecuado a este concepto de ciudadanía, articulador de las distintas secciones del estudio, y a su interrelación con los procesos de descentralización iniciados durante la década de los 90. Para el análisis teórico se revisaron más de 170 publicaciones, principalmente relacionadas a descentralización en Bolivia, ciudadanía y capital social, además del uso intensivo de hemerotecas. La investigación también recurrió a seis estudios de caso, habiéndo seleccionado los municipios de Toro Toro y Ravelo en el departamento de Potosí, así como Ayo Ayo, Guaqui, Ancoraimes y Carabuco en La Paz. En estos municipios se entrevistó a la totalidad de autoridades locales (alcaldes y concejales), así como los principales líderes comunitarios de la zona, funcionarios municipales y sectoriales y miembros del comité de vigilancia. En los tres primeros municipios se realizó una encuesta con 93 líderes comunitarios, mientras que para los otros tres casos se realizaron 100 entrevistas. Asimismo se revisaron actas de reuniones, informes y otros. Adicionalmente se procesó información cuantitativa y cualitativa de instituciones públicas y privadas, tales como las encuestas de las “Auditorias de la Democracia” lideradas por el Prof. Mitchell Seligson de la Universidad de Vanderbilt (realizadas cada dos años desde 1998 con un promedio de 3,000 respondientes por año) y la base de datos del PADEM, elaborada desde 1996. Otra fuente importante fue la revisión documental de Planes de Desarrollo Municipal y Planes Operativos Anuales. Asimismo, se hizo un análisis fiscal de ingresos, provenientes de la Coparticipación Tributaria, HIPC, IDH y de otros recursos. Adicionalmente, se realizó una encuesta específica a una muestra de 108 miembros del congreso nacional en la sección de liderazgo ascendente. Finalmente, se realizaron entrevistas estructuradas y semi-estructuradas con académicos y experto/as nacionales.

Si bien la investigación hizo un esfuerzo en cuanto a tener una visión nacional de lo que significa el tema ciudadanía, las restricciones económicas y de tiempo (familiares para aquellos que hacen investigación), no permitieron tener un análisis más diverso del tema. En particular, los estudios de caso tuvieron que ser concentrados en la región occidental andina y en comunidades rurales, lo que evidentemente le da un sesgo al análisis y lo que se reconoce como una de sus mayores limitaciones y debilidades. Si bien otros datos a nivel nacional son incluidos, además de la mención a diversos casos y estudios, se deja la tarea a futuras investigaciones el expandir este análisis sobretodo a zonas urbanas, semi-urbanas y casos del Oriente y el Sur boliviano.

En cuanto a la estructura de la investigación, el capítulo dos presenta una introducción teórica a fin de familiarizar al lector sobre los conceptos y temas a abordarse. En cuanto al tema de descentralización, el análisis se restringe a considerar la descentralización como un proceso de transformación institucional, presentando distintas aproximaciones teóricas para entender algunos de los conceptos que se abordarán luego, y evitando repetir mucho del amplio análisis que ya existe sobre este proceso desarrollado por diversos autores, sobretodo lo relacionado a sus orígenes e impacto. En cuanto a ciudadanía, esta primera parte esboza una visión general de ciudadanía, utilizando conceptos teóricos diversos pero ajustada a la realidad boliviana.

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El capítulo tres introduce la investigación propiamente tal, con diversos datos generados durante un laborioso trabajo de campo, durante el cual se visitaron los municipios de Ayo Ayo en La Paz, y Toro Toro y Ravelo en Potosí. La primera parte resume la última literatura disponible sobre el tema de capital social, presentando los conceptos teóricos al lector. Estos conceptos luego son explicados para el caso de Bolivia, haciendo mención de algunos de los estudios disponibles en esta área de estudio. Luego el análisis se concentra en describir como la confianza entre individuos se agrega y genera una identidad colectiva, la que luego representa a la comunidad frente al Estado, que en parte se explica por una progresiva penetración de la Participación Popular en las estructuras sociales y de poder comunal. En este mismo análisis se realizan comparaciones entre los estudios de caso y los datos de la amplia encuesta de las Auditorias de la Democracia. Entre otros se presentan diversos resultados sobre confianza institucional, liderazgo local y ciudadanía. Finalmente se presentan los estudios de caso, restringiendo el análisis a lo mínimo para que sea el lector quien saque sus propias conclusiones en base a la evidencia presentada.

El capítulo cuatro aborda con mucha mayor energía el tema de ciudadanía, incluyendo algunas consideraciones teóricas sobre este tema. El análisis describe con amplio detalle diversas estructuras locales de organización, tales como los sindicatos agrarios y las estructuras de poder y de servicio en comunidades indígenas. En esta sección también se discute la (re)emergencia de movimientos étnico-políticos y su cada vez mayor presencia en la política nacional. Asimismo, se interpreta el “manejo de la chequera” como uno de los logros importantes de la Participación Popular, lo que no solo significa una mayor capacidad de gestión local y la incorporación de grupos tradicionalmente marginados, sino también un cambio en la concepción de ciudadanía. Una ciudadanía que se hace efectiva en el ámbito local por medio de una mayor participación. Luego el análisis plantea diversas ideas sobre la búsqueda del poder democrático en los diversos niveles de gobierno. Finalmente, se presentan tres estudios de caso para los municipios de Ancoraimes, Guaqui y Carabuco del departamento de La Paz, los cuales ilustran las observaciones fruto de la investigación, permitiendo que los propios actores relaten sus historias en sus propias palabras. Esta sección concluye introduciendo el tema de ciudadanía en el proceso de la asamblea constituyente en relación a los grupos indígenas.

El capítulo cinco otorga una nueva dinámica a la investigación al moverla de un análisis micro a una visión macro del tema por medio de la incorporación de un nuevo concepto, la ciudadanía económica. La desigualdad en cuanto al tributo se identifica como uno de los temas centrales en lo que define este tipo de ciudadanía, lo que demanda una breve descripción de la cultura tributaria, así como del tema pobreza. Parte de los resultados muestran como las desigualdades tanto entre individuos, como entre municipios y departamentos delimitan el ejercicio de una ciudadanía plena. Otro elemento del análisis es el impacto de la Participación Popular como medida redistributiva, panorama que se convierte mucho más complejo al introducir el tema de regalías departamentales por explotación y uso de recursos naturales. Evidentemente esto genera fuertes distorsiones en cuanto a la distribución del ingreso nacional, lo que genera ciudadanías económicas de distinto grado, es decir los afortunados que nacen en departamentos con mayores recursos y regalias y aquellos que reciben menos de un Estado en teoría descentralizado.

El capítulo seis relaciona la noción de ciudadanía con el concepto de autonomía, tal como se la define y entiende en Bolivia. Si bien este sencillo análisis no entra en demasiada profundidad, permite identificar algunos de los elementos fundamentales que ligan a estos dos conceptos, así como de plantear algunas problemáticas, sobretodo de coyuntura, que influirá en futuros debates, particularmente lo relacionado a la Asamblea Constituyente. Asimismo, se presentan algunas cifras generales del Referéndum Autonómico como manera de ilustrar sobre este proceso en cuanto a la demanda de autonomías regionales y el cada vez creciente rol de las Prefecturas como ente intermedio de gobierno, lo que consideramos debe ser profundizado en futuras investigaciones en este tema fundamental para el futuro de Bolivia.

El capítulo siete, Construyendo una nueva Ciudadanía en Bolivia, resume de manera general los principales resultados de la investigación, proponiendo las nuevas formas en que se establecen nuevas relaciones ciudadano-Estado, partiendo de un cambio social observado por medio del capital social, lo que se interpreta como un nuevo enfoque para abordar un viejo paradigma, aquel de pertenencia al Estado y la búsqueda de ejercer una ciudadanía plena. El siguiente acápite de esta sección también se basa en los resultados de la investigación pero busca ser más propositiva en el sentido de dar una visión de lo que significa construir una nueva ciudadanía en Bolivia, una que reconozca las nuevas formas de liderazgo, estructuras sociales y políticas a nivel de comunidad e

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ideas sobre reivindicación campesino-indígena. Este análisis es luego complementado por un breve resumen de las conclusiones de lo que significa la ciudadanía económica y como lo “económico importa” en un país con grandes desigualdades en cuanto a la distribución de la riqueza. La investigación concluye en este capítulo con recomendaciones de política para la acción como manera de transformar estos hallazgos teóricos en aplicaciones prácticas y como una inquietud de todo este equipo de investigación de aportar de alguna manera al desarrollo de nuestro gran país.

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II. A MÁS DE UNA DÉCADA DE DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: UNA ÓPTICA DEL CAMBIO INSTITUCIONAL POCO ESTUDIADO

2.1. DESCENTRALIZACIÓN, TRANSFORMACIÓN INSTITUCIONAL, CAMBIO SOCIAL Y UNA NUEVA

CONCEPCIÓN DE CIUDADANÍA

Desde su implementación en 1994, el proceso de descentralización en Bolivia se ha convertido en una de las exportaciones intelectuales más importantes del país. Esta iniciativa ha generado un gran interés alrededor del mundo en académicos, políticos, agencias de desarrollo y muchos otros interesados en la originalidad y profundidad de esta reforma. Sin embargo, en nuestro país el análisis se ha centrado en sus orígenes y en los impactos económicos y políticos iniciales, dejando de lado otras implicaciones teóricas, tales como la comprensión del cambio institucional generado y su efecto en las estructuras sociales locales, así como el efecto en la concepción de ciudadanía, aspectos que se esbozarán muy brevemente en esta sección desde una óptica netamente teórica.

2.1.1. Una perspectiva institucional teórica de la descentralización en Bolivia

En la lógica de la corriente del Nuevo Institucionalismo Económico1, la descentralización en Bolivia no solo reformó las existentes estructuras sino que permitió la creación de nuevas instituciones. Al hacer reformas sustanciales a varios niveles de gobierno e involucrar a la sociedad en su conjunto, la descentralización se convirtió en una ruta de escape a la dependencia generada por un arcaico modelo centralista. Estas “nuevas reglas de juego” (ver tabla 2.1) traídas por este proceso permitieron a los agentes políticos y económicos el ajustarse “racionalmente” a estos cambios, aunque no necesariamente como esperaban los ingenieros de esta reforma. Asimismo, la descentralización modificó la lógica principal-agente2 predominante en la forma de hacer política y de manejar el Estado. Una mayor libertad llegó al nivel local a medida que los ‘agentes’ comenzaban a diferenciar sus preferencias de las del ‘principal’ en el centro. Mas aún, el diseño institucional traído por la descentralización en Bolivia disminuyó varios de los problemas relacionados con la anterior (y más rígida) relación principal-agente establecida por un Estado corporatista-clientelista centralizado, el cual imponía su voluntad por medio de una cadena de poder monopolizada (en gran medida) por partidos políticos tradicionales bajo el control de elites nacionales y regionales dominantes.

Con estos antecedentes, se observa que en principio, la descentralización en Bolivia, vía la implementación de la Ley de Participación Popular (LPP), fue un cambio formal (inmediato) de reglas de juego (i.e. la promulgación de una ley seguida de un diseño institucional). Sin embargo, este cambio también promovió un cambio informal reflejado en la actitud de la gente, que entre otros estableció un nuevo pacto Estado-sociedad basado en una confianza en las instituciones locales. Es más, en sus doce años de implementación, la descentralización ha probado ser socialmente superior al anterior modelo centralista. Por ejemplo, es notoria la reducción de los denominados ‘costos de transacción’ tales como un flujo de información más directo entre ciudadano y Estado (Ej. ciudadanos expresando sus necesidades directamente a las autoridades locales o expresando sus preferencias políticas vía elecciones locales), convirtiendo a los municipios en buenos “respondientes” de las demandas locales3.

Por otro lado, el cumplimiento de reglas (formales e informales), también ha mejorado con la LPP. Por el lado formal, la descentralización ha forzado la creación de instancias locales de justicia, ha generado todo un aparato reglamentario coherente con las reformas y un nuevo control burocrático disponible desde las bases. En el lado informal, la LPP ha creado entre otros incentivos para que todo tipo de personas puedan involucrarse en acciones colectivas (Ej. la elaboración de Planes Operativos Anuales – POAs, etc.) y por lo tanto las estructuras sociales has sido fortalecidas por normas de conducta no-escritas y su cumplimiento, dado el mayor nivel de organización social requerido por la propia LPP.

1 Con el laureado Nóbel Douglass North como uno de sus mayores exponentes (Cf. North, 1990), quien define instituciones como “… las reglas del juego en una sociedad […] o las restricciones impuestas por los seres humanos que moldean la interacción entre individuos” (traducción del autor). 2 Entendiendo al ‘principal’ como el generador de órdenes y tomador de decisiones y al ‘agente’ como el seguidor de las mismas. 3 Por ejemplo ver el estudio de Faguet (2004).

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Tabla 2.1 Algunas de las “nuevas reglas de juego” traídas por la

Descentralización (LPP) en Bolivia

Política Institucional Económica / Social

- La Política es ahora jugada en todos los niveles. En el pasado, la mayoría (sino todas) las decisiones políticas eran tomadas en los cuarteles generales de los partidos políticos de manera vertical y jerárquica, no solamente porque la representación local era inexistente pero también porque la lógica partidaria seguía la misma lógica centralista del Estado. Desde la descentralización, las alianzas locales, acuerdos y otras formas de interacción entre actores políticos son llevadas a cabo con una menor interferencia de los niveles superiores.

- Incorporación formal de un nuevo actor, la sociedad civil. La creación de los comités de vigilancia ha abierto una “ventana institucional” para que comunidades y ciudadanos participen del proceso (de manera formal y legítimamente representados), lo que ha ido reemplazando prácticas corporatistas tradicionales (Ej. vía juntas vecinales politizadas, sindicatos y otros).

- Tiempos diferentes para los procesos locales y nacionales. Al diferenciar los tiempos locales de los nacionales (elecciones, gestión, etc.) se han separado estas agendas, incrementando la capacidad local de hacer responsables a sus autoridades de la gestión pública.

- Grupos sociales tradicionalmente marginados o sub-representados en política nacional están presentes en igualdad de condiciones a nivel local. Pueblos indígenas, mujeres, grupos campesinos y otros que en el pasado carecían de espacio político, ahora pueden alterar políticas públicas que les afectan. Cambios sustanciales incluyen cuotas de participación para mujeres (con sus evidentes limitaciones) y capacidad de representación tradicional local.

- Innovación política. La LPP ha traído consigo nuevas herramientas de políticas, dando alternativas para problemas de vieja data.

- Creación de rutas alternativas a la dependencia sobre la senda centralista. Origen de un nuevo paradigma con un poder y recursos dispersos.

- Alteración de reglas formales e informales. Cambios no solo en el lado formal (leyes, etc.) sino también en las normas de conducta de los distintos actores sociales.

- Disminución en los costos de transacción. Por ejemplo, la forma en que fluye la información o se coordinan acciones entre Estado y sociedad, vía los municipios.

- Cambio en las preferencias de primer orden. Nuevas condiciones para preferencias en las expectativas racionales para actores sociales y políticos, los cuales no son necesariamente los mismos a cada nivel.

- Aumento en la capacidad de implementar normas. La cercanía de los municipios los hace más susceptibles de presiones desde abajo para el cumplimiento de normas (Ej. demandas en temas específicos).

- Nueva distribución de recursos económicos. Los recursos son distribuidos de manera equitativa y transparente en base a criterios neutros (i.e. demográficos y de condiciones sociales para fondos HIPC II).

- Asignación local de recursos de coparticipación. Cambio en la relación tradicional principal-agente y la transferencia de la capacidad de toma de decisiones al nivel local para diversos temas.

- Un Estado que responde mejor. Como predice la teoría, aparentemente la descentralización a traído consigo a un Estado más sensible a las necesidades locales, mismas que son abordadas en ese mismo ámbito.

- Incentivos positivos para acciones colectivas. La Creación de diversos mecanismos de participación y un Estado más cercano al ciudadano ha generado incentivos positivos para una mayor organización social.

- Alteración de las estructuras de capital social. Generación de un nuevo “pacto” social entre Estado y sociedad en base a confianza en las instituciones locales.

- Nueva concepción de ciudadanía. Generación de una ciudadanía funcional en el ámbito local, donde los derechos se ejercen de una manera más efectiva (aunque no necesariamente las obligaciones).

Elaboración Propia.

Finalmente, desde una perspectiva de expectativas racionales, las preferencias de primer orden también se han ajustado en los actores locales, quienes diferencian los procesos locales de aquellos nacionales. La “racionalidad” de los actores respecto a temas locales es diferente que la aplicada a temas nacionales. En cierta medida, la gente es menos tolerante cuando las promesas de un alcalde son incumplidas que cuando las incumple un presidente o un diputado. La siguiente tabla resume estas diferencias teóricas visibles en el caso boliviano.

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Tabla 2.2 Algunos ajustes institucionales consecuencia de la descentralización

en Bolivia desde varias perspectivas teóricas

Nuevo Institucionalismo (costos de transacción)

Nuevo Institucionalismo (diseño institucional)

Institutionalismo Comparativo

Expectativas Racionales

Reducción de costos de transacción (interacción más cercana entre el Estado y la ciudadanía) y nuevas reglas formales e informales que delimitan la interacción política (Ej. reajuste de los partidos políticos e inclusión de nuevos actores sociales). Ruta alternativa a la histórica dependencia centralista.

Soluciones alternativas para el problema Principal-Agente (i.e. mayor autonomía municipal). Baja capacidad de los ‘principales’ nacionales de monitorear e influenciar el comportamiento de agentes locales. Creación de nuevas relaciones principal-agente al nivel local con nuevas dinámicas (mejor coordinación a menor escala).

Llegada de nuevas instituciones que alteran el contexto previo, reduciendo potenciales conflictos dada una distribución de recursos más transparente y la apropiación de procesos de toma de decisiones. Por ejemplo, vía la creación/fortalecimiento de unidades territoriales representativas de intereses locales (OTBs, grupos tradicionales, etc.).

Nuevo comportamiento de actores definido por la magnitud de las reformas. Por ejemplo, más poder en el nivel local, mayores incentivos para participación y acciones colectivas, etc. En el lado positivo, acceso a poder por grupos tradicionalmente marginados. En el lado negativo, signos de captura de poder por elites locales en una escala menor/local.

Fuente: Elaboración propia en base a Grindle (2000).

2.1.2. Breves ideas sobre el Cambio Político

Uno de los cambios más visibles traídos por la LPP en Bolivia ha sido la amplia descentralización política, la cual puede ser entendida como el grado en que “…las instituciones políticas delimitan la multiplicidad de los intereses ciudadanos en decisiones de política” (Inman and Rubinfleld, 1997) y el establecimiento (o reestablecimiento) de gobiernos subnacionales autónomos electos “…capaces de hacer cumplir sus decisiones en al menos algunas áreas de política” (Smith, 1985).

Esto ha generado que las relaciones intra-gubernamentales se hayan vuelto mucho más complejas. Con la descentralización ahora la información fluye en todas las direcciones de los múltiples niveles de la administración pública donde el poder es compartido, las decisiones tomadas y los recursos asignados. Esto ha creado nuevos problemas de coordinación que no son fáciles de resolver, lo que evidentemente ha afectado la eficiencia de las instituciones, particularmente a nivel local; agravado aún más por la indecisión en cuanto a transferir poderes y recursos al nivel intermedio (prefecturas) y a una naciente demanda de mayor autonomía en ciertas regiones.

Observando el proceso a nivel micro, la elección de alcaldes ha generado una nueva dinámica política local. Los partidos políticos tradicionales se han visto forzados a revisar sus estrategias y muchas alianzas poco comunes se han dado en el ámbito local en base a criterios distintos de la tradicional lógica clientelista de la política boliviana. Asimismo, las prácticas en la nominación de candidatos han cambiado, lo que ha debilitado la estructura de ciertos partidos políticos y ha permitido una renovación política. Por ejemplo, la forma en que se eligen alcaldes en Bolivia, una micro versión de la formula para elegir al presidente o lo que René Mayorga (1997) define como “presidencialismo parlamentarizado” a lo que su versión local podría interpretarse como un “alcaldismo concejalizado”4.

En cuanto a las prácticas clientelistas, el proceso en Bolivia tiene claramente dos caras. Por un lado, hay buenas señales de una verdadera democratización de poder y una disminución de la captura de poder por parte de las elites locales, demostrado por el acceso al poder de grupos tradicionalmente marginados, tales como las comunidades indígenas. Sin embargo, por el otro lado, todavía hay signos de un comportamiento autocrático de las elites locales en ciertos lugares, en donde aparentemente los grupos de poder local se han recuperado del “shock” inicial de la LPP y quienes buscan reclamar el poder local para proteger sus propios intereses.

4 Un tema interesante a considerar es el caso del uso del ‘voto constructivo de censura’, por medio del cual los alcaldes pueden ser removidos de sus cargos por el concejo municipal, mecanismo que claramente ha sido (ab)usado para fines políticos. Interesantes discusiones sobre este tema se encuentran en Rojas Ortuste (1998), Unidad de Investigación y Análisis (UIA) del Viceministerio de Participación Popular y Fortalecimiento Municipal (1999) y Ayo (1999) entre otros.

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2.1.3. La LPP: promoviendo el cambio social

Evidentemente la descentralización en Bolivia (como en otros países) fue una reforma promovida por el gobierno central y como tal sus efectos sobre individuos y/o comunidades en el ámbito local ha sido mayormente indirecto pero progresivo (un círculo virtuoso de mayor participación-apertura hacia el Estado). En este sentido, las fuerzas sociales no influyeron directamente en el diseño inicial de la LPP5. Sin embargo, las organizaciones sociales de base asimilaron rápidamente este proceso y ganaron un espacio en la política local, en muchos casos en función a acciones colectivas y de movilización6. En cierta medida, la descentralización abrió una “ventana institucional” en el ámbito local donde los esfuerzos de individuos a través de acciones colectivas permitió alcanzar ese elusivo Estado, esta vez en la forma de gobiernos municipales. A través de los mecanismos “artificiales” creados por la LPP (para algunos externos pero para otros complementarios a las prácticas locales de gobierno, tales como los comités de vigilancia), la gente y las comunidades encontraron los incentivos adecuados para participar, fenómeno mucho más evidente en el ámbito rural que en los tradicionales centros de poder localizados en las urbes capitales. De alguna manera, la LPP logró promover el activismo local y la capacidad de organización, principalmente al reducir los costos de participación (se volvió mucho más fácil el involucrarse en temas de gestión local) y al maximizar los beneficios de ser activo en lugar de pasivo (la gente que participa de las reuniones tiene mayores oportunidades de que sus requerimientos sean atendidos).

En este sentido, la descentralización en Bolivia promovió un proceso de cambio social de gran magnitud. Aunque sería difícil medir el grado de la transformación (dada la dificultad en aislar las diferentes potenciales causas) producto de la LPP, la observación de la estructura de capital social provee una buena aproximación para evidenciar este cambio, aspecto que se analizará con mayor detalle en el siguiente capítulo. Asimismo, las normas de conducta (comportamiento social colectivo) también fueron afectadas. El Estado se hizo más susceptible de rendir cuentas incluso en las zonas más aisladas del país. En estos nuevos escenarios, las normas pudieron ser cumplidas de manera formal (apoyados por una seria de regulaciones formales tales como leyes, decretos, etc.) e informal (dada la presión de grupos sociales para el cumplimiento de acuerdos). Para Hadenious (2003b), este fue uno de los principales objetivos de la descentralización, el mejoramiento de la capacidad social de control por medio de una mayor participación y la consecuente mejora en una gobernabilidad democrática. Sin embargo, paradójicamente esta mayor participación local tuvo que ser promovida desde el centro por medio de la creación de los mecanismos apropiados y su uso efectivo. Todo esto permitió que las redes sociales se vuelvan más densas y reorientadas hacia la consecución de objetivos comunes (por ejemplo la demanda de proyectos específicos concertados por las propias comunidades). En este sentido muchos municipios fueron testigos de movilizaciones colectivas para el reclamo de mejores servicios públicos, castigar oficiales corruptos o simplemente para participar en los procesos de toma de decisiones.

Otro elemento interesante de este cambio fue la emergencia de nuevas formas de liderazgo, desde líderes indígenas y campesinos convirtiéndose en alcaldes; a un gran número de mujeres participando por medio de sus organizaciones comunales y el voto. Aunque la descentralización en Bolivia no creó capital social de la nada, al menos permitió liberar mucho de ese capital reprimido en el ámbito local.

Finalmente, todos estos elementos combinados dan cuenta de que la LPP también ha afectado la noción de ciudadanía. La forma en que los ciudadanos ven al Estado es muy distinta hoy que hace 15 años atrás. Esta visión responde a nuevas realidades locales mucho más complejas que diferencian un poder local más tangible de aquel abstracto, para muchos lejano, gobierno central. Asimismo, esta nueva ciudadanía es mucho más práctica y resultado de una evolución histórica de conquista y reivindicación social, elementos que son discutidos ampliamente en las siguientes secciones.

5 Aunque en este sentido el reciente estudio de Hiskey y Seligson (2003) apoya la idea de que la descentralización genera un importante efecto social al contribuir al apoyo al sistema político nacional en general que expresa la población, es decir buenos gobiernos locales permiten mayor gobernabilidad nacional. 6 Sólidas ideas de estos conceptos pueden ser encontradas en los trabajos de Olson (1965) y Ostrom (1990).

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2.2. DEFINIENDO CIUDADANÍA EN BOLIVIA, LO QUE HACE Y NO HACE A UN/A “CIUDADANO/A”

No se puede hablar de democracia, sin hablar de ciudadanía vista como una dignidad de las personas. En el contexto boliviano, ésta está enmarcada en la propuesta de nuevas reformas de carácter estructural, y como tales, se sitúan en una coyuntura de cambio muy reciente y muy corta, vista en perspectiva histórica. A diferencia de la modernización y fortalecimiento del Estado, la construcción de formas complejas e inclusivas de ciudadanía, el establecimiento de un nuevo conjunto de reglas que norman y otorgan estabilidad a la dinámica política, y el intenso proceso de reformas institucionales en los niveles central y local, no tienen tras de sí más que los últimos 18 años (Matus, 2004). Y de inclusión efectiva, recién estamos dando los primeros pasos.

Si bien aceptamos como canónica la definición de ciudadano a partir de derechos y deberes, un factor importante en establecer lo que hace un “ciudadano” es la cultura. Desde el nacimiento de Bolivia como república, tanto los principios de su organización política, como sus espacios de participación y el reconocimiento de ciudadanía, se han ido construyendo imitando modelos que habían tenido éxito en otras realidades, pero que no se correspondían con la especificidad cultural del país. Según diversos autores, es probable que el mayor error de los políticos y de la cooperación internacional durante mucho tiempo haya sido intentar imponer en el país recetas que parecían resistir cualquier obstáculo, negar cualquier matiz de diferenciación, y que ahora está tratando de brotar desde lo real, del respeto cauteloso a la persistencia de las instituciones y organizaciones vigentes en la base social, desde cuya funcionalidad se deriva su persistencia histórica.

Podemos darnos cuenta de esta desacertada construcción de país si pensamos que en su nacimiento en 1825, la Constitución reconoce como a ciudadanos a los que saben leer, escribir, a los que cuentan con recursos económicos y no tienen relaciones de servidumbre. Obviamente, no eran ciudadanos los indios ni las mujeres. Estas conseguirían en 1938 el derecho al voto, pero no los indios, y es recién en 1952 que el gobierno de la Revolución Nacional amplía las condiciones modernas liberales de votar, educación única y gratuita también a los indígenas.

Sin embargo la sociedad boliviana ha sido y es predominantemente multicultural/multinacional, tal como lo demuestran estos datos extraídos de un artículo de García Linera (2003). En 1854, el primer censo en La Paz daba la información de que 52% de la población eran indígenas, lo que muestra que el Estado desde su inicio mostraba conceptos de reconocer lo multicultural. El Censo Nacional de 1900 informa que en Bolivia de 1.8 millones de habitantes el 51% se declaraba indígena. Prácticamente cien años después, en 1950, Bolivia tenía 2.7 millones de habitantes, con un 63% de indígenas. En 1976 en el Censo desaparecen las estratificaciones de blancos, mestizos, e indios de la encuesta (por el carácter homogeneizador de la ideología predominante), siendo reemplazadas por la lengua materna, incluso así, un 65 % declara hablar una lengua indígena. En 1992 34% hablan quechua, 33% aymara y 47 % castellano, más del 55% de la población habla lengua indígena. En el Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2001, cambia de nuevo la categoría, y se habla de autoidentificación cultural. De un universo de 5.6 millones de personas mayores de 15 años, el 62% de bolivianos se autoidentifica como indígena, sobre todo perteneciente a la nación quechua (30.71%) y aymara (25.23%), el 6.09% restante se reparte entre los diferentes grupos étnicos de las tierras bajas.

Estos datos del último Censo nos muestran la persistencia y recuperación de la identidad cultural y también la existencia de una sociedad multicultural, pese a que, el Estado boliviano se ha ido construyendo como monoétnico o monocultural a través de una visión homogeneizadora donde el castellano hablante urbano es dominante para el ejercicio de los derechos ciudadanos y donde se rechazan las lenguas nativas, por ser consideradas un factor de atraso.

Tendría que llegar la última década del siglo XX para que surjan reformas, la modificación del Art. 1ero de la Constitución Política del Estado incorporando las dimensiones de nación multiétnica y pluricultural, así como un principio de ordenamiento territorial basado en las demandas de las culturas amazónicas especialmente y la aplicación de la Ley de Participación Popular, lo cual abrió espacios de poder local en los municipios, reforzando las identidades culturales. Pese a esos avances persiste el Estado monocultural. En las instituciones el castellano continúa siendo el idioma oficial, incluso la educación sigue siendo monolingüe y la Reforma Educativa, que fue considerada un gran avance en su inicio, se encuentra ahora en cuestionamiento pues aplica el bilingüismo sólo a los pueblos indígenas y a los espacios rurales.

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Entre los efectos de esta monoculturalidad, implantada desde 1825 con la creación de la república, podemos indicar la existencia de un idioma legítimo, el castellano, y los otros marginalizados, donde se rechaza, de frente o disimuladamente, el bilingüismo o el uso de lenguas nativas; la existencia de un mercado de trabajo estratificado desde lo étnico, donde el 67% de empleos más vulnerables son para los indígenas, y el 4% de empleos más altos corresponden a los no indígenas. (García Linera, 2003). Y por último la constitución de la etnicidad como capital, como un plus en el caso de no ser indígena en los ámbitos escolares, académicos, de trabajo, sociales, etc.

Es decir, que en la práctica, la base inicial discriminadora de la ciudadanía se ha mantenido de manera más o menos disimulada, afectando a la construcción de una sociedad de iguales, la base de la democracia. Pero además, habíamos hecho una construcción de democracia y ciudadanía ignorando las prácticas y construcciones culturas de nuestra raíz andina.

2.2.1. Breve recuento de la noción de ciudadanía en Bolivia

Para los bolivianos, el concepto de ciudadanía parte de la pluralidad y diversidad de sujetos, así como del modo en que éstos establecen entre sí relaciones de asociación, inclusión y cooperación, así como el establecimiento de una división (o no) entre gobernantes y gobernados. Por lo tanto, la ciudadanía depende de la forma de pertenencia de una diversidad de individuos en una misma unidad política de asociación y de relaciones de poder y dominación. Es en este sentido que la ciudadanía es una síntesis de la historia de acción, de organización social y de luchas por el reconocimiento de esos derechos.

En esta discusión, Barragán (2000a) afirma que la ciudadanía fue un derecho que se conquistó ya que en el pasado éste fue excluyente, no siendo un tema de etnia o raza en específico sino de grupos excluidos. Por lo tanto, se asume como una gran conquista el derecho de ciudadanía universal e irrestricto, donde todos somos (al menos en teoría) ciudadanos con los mismos derechos y deberes.

Observando el pasado, la ciudadanía impartida en nuestro territorio en el siglo XIX, era restrictiva ya que estableció una diferenciación entre bolivianos, es decir los nacidos en el territorio de la república y los ciudadanos, estos últimos, a diferencia de los primeros, con la facultad de ejercer cargos públicos, teniendo como condiciones: el ser hombre, saber leer y escribir, tener un inmueble o ingreso mínimo anual y no ser sirviente o domestico, lo que de hecho excluía a la gran mayoría de la población del derecho político de elegir o ser elegido7. Esta definición era mucho más restringida ya que a pesar de que los indígenas pagaban tributo no eran considerados ciudadanos, lo que la diferencia de definiciones más liberales como la de Francia de la misma época donde los que tributaban eran ciudadanos, por lo que los impuestos no se consideraban como el “embudo” para la participación política. En este sentido, Barragán afirma que el tributo indigenal fue el modo de integrar a la población de las culturas dominadas a través de deberes económicos, pero como súbditos y no como ciudadanos.

Un siglo después, la revolución de 1952 marca el inicio de un proceso de inclusión sin retorno, en donde el movimiento campesino/obrero comienza un proceso de ejercicio de derechos ciudadanos básicos. Este hecho político sin precedentes da inicio a una progresiva inclusión indígeno-campesina en el proceso democrático boliviano otorgando poderes ciudadanos elementales a todos los pobladores. Sin embargo, desde su inicio fue evidente que si bien el voto universal fue implementado, esto no significó un acceso al poder de los grupos tradicionalmente marginados dada una estructura de poder rígida controlada por elites políticas.

- El trabajo asalariado como camino hacia una ciudadanía efectiva

Si bien históricamente el número de trabajadores asalariados en Bolivia ha sido una proporción menor de la fuerza laboral, la sociedad salarial ha cobrado importancia como marco de referencia y horizonte de aspiración para los trabajadores en general ya que dentro de su estructura se encuentran distinciones jerárquicas, escaleras de ascenso y por ende las bases de una identidad común y la posibilidad de acciones colectivas. En este sentido la relación salarial dejó de ser una simple remuneración por una tarea específica, y se convirtió en el motor social de

7 Interesantes descripciones de ciudadanía pueden encontrarse en Barragán (2000b) y Zapata (2006) entre otros.

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la promoción de derechos sociales y civiles, además de beneficios fuera del trabajo. Fue entonces el trabajo asalariado, aquella construcción histórico-social, que produjo procesos de ciudadanía.

En este escenario, desde fines de los 60s hasta los 80s, la Central Obrera Boliviana (COB) se convirtió en un referente contra-hegemónico cotidiano a la noción de ciudadanía controlada por pocos (aquellos que disfrutaban todos los beneficios de la misma) ya que logró construir una cierta interpretación de la realidad, no solamente en el plano discursivo sino además en una actitud del obrero que trascendió inclusive a aquel trabajador que no era asalariado, por ejemplo entre organizaciones gremialistas menores, de comerciantes y la cada vez creciente presencia de estructuras sindicales en el área rural. Por lo tanto, los sindicatos obreros y campesinos, bajo el liderazgo de los militantes mineros, realizaban rondas de negociación conjuntas con el gobierno las cuales dieron forma a procesos de participación pública y ciudadanía, es decir que el ejercicio de la ciudadanía misma para muchas personas pasaba por la pertenencia al sindicato y a la COB. Este paradigma duraría hasta después del ajuste de 1985 donde se produce el debilitamiento del sindicalismo provocando un debilitamiento de las organizaciones representativas de los trabajadores como actores políticos significantes8.

En todo caso vemos que en Bolivia el mundo del trabajo dio en varios periodos sentó las bases para una identificación social en demanda de ciudadanía, así como los canales para lograr una participación pública.

- Noción de ciudadanía: Del concepto a la realidad boliviana

La ciudadanía, es una construcción política que interviene en la organización de lo social y lo económico, a través de los regímenes de propiedad, por un lado, y la organización de lo público en términos de bienes, recursos y servicios. La ciudadanía es también un proceso de concepción y búsqueda de mayores de derechos y la lucha para conquistarlos e incorporarlos a la constitución de un país. En este sentido, son ciudadanos aquellos a quienes se les reconocen derechos, que van desde los principios básicos de propiedad a los derechos políticos a ser representados y a gobernar sobre los demás. En este sentido, puede considerarse que el reconocimiento del sufragio universal no fue el inicio de la participación política en el país sino que los derechos políticos fueron concebidos y practicados ya varias décadas antes en la organización de diversas formas de asociación de trabajadores, en particular de sindicatos.

Tapia (2006) señala que en los años precedentes a la revolución del ‘52 el sufragio universal no era parte de las demandas centrales de la sociedad sino la nacionalización de las minas. Esto implica que en la historia de Bolivia la consigna del voto universal no fue el eje de las luchas por la democratización política y social, sino más bien fue la consigna de la nacionalización de los recursos naturales. Curiosamente la historia se repite ya que la demanda de nacionalización de Hidrocarburos en Octubre del 2003, también desembocó en un nuevo proceso de búsqueda de derechos a través del pedido de asamblea constituyente y posteriormente referéndum autonómico. Esto sugiere que los avances en la búsqueda de una ciudadanía efectiva en Bolivia estuvo (y todavía está) ligada al control de las condiciones materiales de la vida social y uso de los recursos que consideramos propiedad de todos.

2.2.2. De la ciudadanía local a la departamental, regional y a ser boliviano

A través de los estudios de caso que se verán luego, lo que se ha podido identificar es que la construcción de ciudadanía que se ha visto en el proceso de Participación Popular en estos municipios de extracto indígena, al estar ligada a la organización originaria, hace que la brecha entre la representación sindical y la representación política se supere. Pero también el proceso de ser ciudadano ganado a través del camino de servicio que es ser autoridad era revalorizado. Y, si bien, la atención del espacio municipal ha significado muchas veces el duplicar responsabilidades a las autoridades originarias, también vemos que en los casos ideales, la autoridad del nuevo

8 De manera interesante, para algunos autores el sector privado manufacturero es hoy en día el repositorio de esa lucha sindical obrero campesino que clama por una ciudadanía efectiva, tales como las pequeñas empresas, talleres familiares y unidades domésticas articuladas bajo múltiples formas de contrato que son responsables de 8 de cada 10 nuevos trabajos urbanos.

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espacio municipal en cualquiera de sus niveles se ve proyectada a ocupar espacios superiores (como los parlamentarios) en esta nueva dinámica que se vive ahora en Bolivia.

Los casos más exitosos de gestión municipal, y no solo en los estudios de caso, han sido aquellos en que la organización ha podido participar en la recolección de las demandas de las comunidades, llevarlas a los procesos de planificación y pedir cuentas a sus autoridades permanentemente. Está surgiendo una manera de gestión coparticipada, en la que las organizaciones y sus líderes se involucran en los problemas de la gestión municipal y junto a sus autoridades municipales hacen gestiones en otros niveles de gobierno y enfrentan proyectos más grandes y de más largo plazo. Es lo que llamamos la construcción de ciudadanía que se logra a partir del manejo de los recursos del municipio, de la chequera.

Las organizaciones campesinas/indígenas, al haber estado tanto tiempo en lo micro, son muy dinámicas a nivel comunal y municipal, van generando demandas y propuestas que son presentadas al gobierno municipal, en los espacios fijados entre Gobierno Municipal y organización local. Se ha visto que en estos procesos de consulta y formulación de planes municipales en los que participa la mayoría de las organizaciones del municipio, es posible establecer procesos de negociación y alianza con otros sectores para priorizar proyectos de beneficio más amplio o programar las inversiones por más de una sola gestión. Y de aquí está surgiendo una nueva generación de líderes campesino/indígenas propositivos, administradores de los recursos comunes pero además que tienen la legitimidad de una construcción de ciudadanía basada en el cumplimiento y el servicio a su comunidad como retribución a los derechos que goza en la misma.

Esto último nos permite tener otra mirada sobre propuestas de desarrollo para el país, pues si éstos significan una opción política, la participación popular está brindando herramientas y protagonistas para propuestas alternativas. El acceso de los pobres y los excluidos a los servicios públicos y las instituciones está permitiendo eliminar los obstáculos que impiden un desarrollo ciudadano sostenible y justo.

Y, en la práctica se ve también que el espacio de construcción de una ciudadanía local ha quedado corto, pues los líderes locales con experiencia en lo local desde el manejo del municipio han sido electos como representantes regionales al Parlamento y ahora también como representantes a la Asamblea Constituyente. La visión de trabajo local se ha expandido pues los diputados campesino/indígenas están representando a su municipio pero también a su provincia y una o dos aledañas, y los senadores, al tener representación departamental, son representantes de su municipio y su provincia, pero a la vez de todas las que conforman el departamento. Al hacer esta representación regional, normalmente con unidad cultural, están llevando consigo sus prácticas de comportamiento personal, el respeto hacia la comunidad local y también su identificación con una unidad cultural como es el ser aymara, quechua o guaraní. Es decir que lo que consideramos como ciudadanía local puede ser fácilmente expandida a una ciudadanía regional y en definitiva nacional.

Por último, gracias a la coyuntura de tener por primera vez en la historia republicana a un Presidente de la República indígena, aymara, ha provocado un aumento en la autoestima de ser indígena, como se está demostrando en estos días en diversos estudios donde el porcentaje de quiénes se autoidentifican con alguna nación indígena ha crecido del 62% a casi 66%9.

El hecho de que este presidente indígena haya ganado con mayoría absoluta, nos está demostrando que el no pertenecer ni parecer a un pueblo indígena, que se identificaba como un factor importante en el anterior esquema se está revirtiendo con el consiguiente refuerzo al empoderamiento de estos pueblos indígenas a través de cómo se reconoce sus derechos ciudadanos.

9 Datos en la Fundación UNIR en base a encuestas, disponibles en www.unirbolivia.org.

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III. DECENTRALIZACIÓN, CAPITAL SOCIAL Y PERTENENCIA A UN NUEVO ESTADO “PLURALISTA”

En este capítulo se analizará los efectos de la descentralización como reforma institucional y su penetración en las estructuras sociales, utilizando el concepto de capital social como herramienta para observar este ajuste y para ligar estos dos procesos. La primera parte describe los elementos teóricos necesarios para el análisis, incluyendo una breve panorámica del concepto de capital social. Luego se presentan las características generales de los estudios de caso de manera descriptiva con énfasis en elementos históricos y sociopolíticos pero con un mínimo análisis. La tercera parte hace una breve comparación entre los casos, analizados utilizando nociones de capital social. Finalmente, en la última parte se elaboran conclusiones generales en función de los casos estudiados.

3.1. ENTENDIENDO CAPITAL SOCIAL

3.1.1. Definición

Para muchos científicos sociales y políticos, Capital Social es solo una nueva forma de interpretar una vieja idea. De acuerdo al estudio de Durlauf y Fafchamps (2004), mientras que Loury (1977) introdujo el término capital social en la investigación social moderna, el trabajo de Coleman de 1988 fue el que lo puso a la vanguardia de la sociología10. En su trabajo, Coleman identificó las tres formas principales de este concepto: obligaciones y expectativas (la idea de confianza), flujos de información, y las normas acompañadas de sanciones (acción social). Coleman (1990) también diferenció entre los efectos individuales del capital social de aquellos colectivos y sus efectos a través de movilización a acciones colectivas11. Sin embargo, para otros estudiosos de este concepto, el posterior trabajo de Robert Putnam y sus colegas fue el que popularizó su uso en las ciencias sociales y políticas. Específicamente el trabajo de Putnam expandió la definición de Coleman al incluir aspectos de interacción social y participación cívica. Para Putnam:

“Capital social se refiere a aquellas características de organización social tales como confianza, normas y redes sociales, que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad al facilitar acciones coordinadas” (Putnam et.al., 1993).

Esta interpretación abrió nuevas posibilidades para explicar el desempeño de las instituciones y sus lazos con los procesos sociales. Desde entonces, la mayor parte de las investigaciones en capital social han sido construidas siguiendo las interpretaciones teóricas de Coleman y Putnam12. De manera general, existe un consenso de que el ‘capital social’ surge de la interacción entre individuos –a través de redes interpersonales y/o de asociaciones– involucrando valores esenciales tales como confianza o reciprocidad y que se encuentran latentes en la sociedad pero que no se convierte en tal hasta que se da esta interacción.

- Contextualizando el capital social

Parte del debate sobre este concepto se refiere al contexto en el que se aplica, ya sea a nivel de individuo o de la comunidad y sus niveles agregados de espacios sociales e incluso naciones (Ej. Portes, 2000). Evidentemente, el capital social colectivo no es necesariamente la suma de los capitales sociales individuales. Por lo tanto es importante hacer una distinción en función al nivel de interacción13: 10 Para Woolcock (2000), Hanifan (1916) es el que introdujo el término ‘capital social’ por primera vez. Portes (1998) y Ramos-Pinto (2006) mencionan el trabajo de Pierre Bourdieu (1985) y su uso pionero del término. En sus diversos trabajos Coleman también reconoce los trabajos seminales del economista Ben-Porath y de los sociólogos Nan Lin y Mark Granovetter. 11 Los trabajos de Olson (1965) y Ostrom (1990) son útiles para entender estos conceptos. 12 Diversos autores discuten este concepto y presentan ideas alternativas entre ellos Baker (1990), Schiff (1992), Burt (1992), Newton (1997) , Fukuyama (1997), Baas (1997) , Portes (1998), Joseph (1998) , Uphoff (2000), Woolcock (2000), Kliksberg (2000), Ostrom (2000), Lin (2001), Bowles y Gintis (2002), y Ramos-Pinto (2006). 13 Cf. Portes (1998), Woolcock (1999) y Ramos-Pinto (2006) entre otros.

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- Unión (en inglés ‘bonding’) se refiere a los lazos entre la gente con características sociales comunes (tales como familia, barrio, etnicidad, etc.)

- Enlace (‘bridging’) o los lazos establecidos entre gente que no necesariamente comparte características similares.

- Vinculación14 (‘linking’) o los lazos establecidos entre la gente con diferentes niveles de autoridad, comúnmente en escenarios más formales tales como la interacción entre ciudadanos y funcionarios públicos (burócratas, policía, etc.) o con el sector privado.

Para otros académicos, la noción de ‘normas’ y su ‘aplicación y cumplimiento’ son elementos importantes a la hora de contextualizar el capital social. Otro elemento importante también es la noción de Coleman de ‘cierre’, o la existencia de redes “cerradas” donde los lazos entre miembros garantizan no solo la observancia de normas (como sugiere Portes, 1998) sino también su creación y cumplimiento. Por ejemplo la reputación que los miembros deben mantener para asegurar su credibilidad a futuro.

- Críticas al Capital Social

A pesar del gran entusiasmo entre los científicos sociales sobre las implicaciones del capital social y sus potenciales usos, también existen los que son más cautos y críticos a esta idea. Como parte de este debate15, Woolcock (2000) resume algunas de las críticas más comunes, añadiendo algunas desde una perspectiva de desarrollo: 1) El capital social solo “re-empaqueta” viejas ideas en base a buen mercadeo, 2) Es solamente el término de moda en las ciencias sociales, 3) Recompensa el imperialismo económico definiendo relaciones sociales como “capital”, 4) Refuerza y/o legitimiza políticas ortodoxas de desarrollo, (Ej. el consenso de Washington), 5) No toma en cuenta temas de poder, particularmente para aquellos considerados “sin-poder”, y 6) Es un concepto occidental poco relevante en otros lugares. Sin embargo, aunque Woolcock reconoce que estas críticas tiene algún fundamento, también coincide de que hay suficientes argumentos a favor del concepto de capital social para refutarlas, lo que permite el surgimiento de este concepto como una alternativa viable en la investigación social.

3.1.2. Principales características

El capital social, como cualquier otro capital, tiene características únicas. Por ejemplo, la inversión en capital social provee retornos en el futuro y genera ciertos ‘productos sociales’. Al hacer un favor a alguien hoy día, espero recibir algo en el futuro (asumiendo que no hay altruismo en las acciones), esto constituye mi “inversión”. El capital social también puede ser complementario a otras formas de capital y puede ser apropiado por individuos para fines específicos (Portela y Gómez, 2006). Otra interesante característica del capital social es que diferente del capital físico, su stock se incrementa con el uso (Cf. Hirschman, 1984). Putnam (1993) explica la formación del capital social como un ‘bien público’ y como tal puede ser acumulado en el tiempo (sugiriendo que la historia importa). En la misma lógica, si el capital social puede ser acumulado, también puede ser destruido, como sucede en procesos migratorios o de reasentamiento humano debido a sequías, guerras, etc16. Otro importante aspecto del capital social es el flujo de información, lo que liga este concepto con la noción de instituciones y de ‘costos de transacción’ descrita por North (1990) y muchos otros.

Otro elemento a considerar es la identidad social (Cf. Ramos-Pinto, 2006). Si se piensa en el capital social como una red de individuos con un propósito común, entonces el hecho de que estos individuos se identifican los unos

14 Woolcock (1999) incorporó la noción de vinculación además de los conceptos de unión y enlace, o la capacidad de apalancar recursos, ideas e información de las instituciones formales. 15 Otros autores críticos a este concepto son Levi (1996), Portes (1998), Wall, et.al. (1998), Serageldin (1998), Arrow (2000), Dasgupta (2000), Manski (2000) y Durlauf and Fafchamps (2004). 16 Kliksberg (2000) menciona diversos análisis en este punto, como por ejemplo Hagan et.al. (1996), Fuentes (1998) y Moser (1998).

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con los otros tiende a fortalecer estos lazos. Autores como Coleman (2000) y Portela y Neira (2006) resaltan también la relación con el capital humano. Esta relación parece fluir en ambos sentidos. Por un lado, la abundancia (o ausencia) de capital social en la familia y la comunidad afecta la creación de capital humano, particularmente las relaciones intergeneracionales. Por otro lado, aspectos del capital social tales como valores, respeto a las normas y otros influencian la cantidad y calidad de las relaciones17.

- Confianza y reciprocidad

Para Putnam, et.al. (1993) la confianza y la reciprocidad son algunos de los elementos más importantes del capital social. Para ellos “La confianza social en complejos escenarios modernos puede surgir de dos fuentes relacionadas: normas de reciprocidad y redes de activismo cívico”. Es más, también consideran que “…la norma de reciprocidad generalizada es un componente altamente productivo del capital social”. Por lo tanto la confianza es un elemento esencial para que la gente se involucre en acciones colectivas. Sin confianza, la gente no podría formar organizaciones coherentes. Adicionalmente, la confianza facilita la resolución de conflictos y reduce los miedos a que otros aprovechen las acciones de otros sin esfuerzo (actitud de polizones). Otro concepto importante es la noción de Granovetter (1985) sobre ‘inserción’ (en inglés ‘embeddedness’) donde el comportamiento de las instituciones esta restringido por las relaciones sociales o la forma en que estas normas están “insertas” profundamente en la sociedad. Esto conduce a pensar en una relación de doble sentido donde mayor confianza genera redes sociales más fuertes y viceversa. En su estudio sobre Bolivia, Sánchez, et.al. (2002) discuten que las nociones de confianza varían de acuerdo a las circunstancias y disponibilidad de recursos, los cuales más bien pueden generar “desconfianza”. Finalmente, para La Porta, et.al. (1997), confianza es necesaria para asegurar cooperación.

- Formación de Capital Social

La diversa literatura muestra que no hay un acuerdo general sobre qué es lo que promueve la formación de capital social y que es lo que lo limita. Probablemente las ideas más influyentes vienen nuevamente de Putnam (1993, 2000), quien asevera que hay un elemento histórico –que oculta elementos sociales y culturales– que explican la formación de capital social y que entre otros incluye el grado de asociación de una sociedad a través de sus organizaciones. Seligson (2004) ilustra esta situación por medio del diseño de políticas públicas a nivel local en Bolivia y Costa Rica. La conclusión general es que el capital social no es fijo y su formación puede ser promovida, así como reducida. En definitiva, las diferentes ideas sobre este concepto sugieren que la creación de capital social es un proceso acumulativo complejo y dinámico influenciado por factores históricos, sociales, políticos, culturales e incluso económicos.

- Aspectos negativos del capital social

La mayor parte de la literatura describe al capital social como algo positivo para la sociedad, tal vez por la concepción sociológica de que socialización en sí misma es algo positivo y solo buenas cosas pueden emerger de ella. Sin embargo, también hay potenciales consecuencias negativas asociadas a este concepto. Por ejemplo, Portes (1998) identifica cuatro manifestaciones negativas del capital social. La primera es la membresía restrictiva o selectiva, que limita el acceso a personas “ajenas”18. La segunda es el exceso de demandas de miembros del grupo, por ejemplo cuando las personas exitosas de la comunidad son abordadas por otros miembros que quieren participar del éxito o beneficios con el mínimo esfuerzo. Otro aspecto negativo es la restricción de libertades individuales. Portes también señala la nivelación hacia abajo de las normas, o cuando los miembros de un grupo son forzados a tener peores condiciones sociales que el resto de la sociedad

17 Existen extensos trabajos en este tema, tales como lose estudios de Wilson (1994), Katzman (1997), Jonsson y Galer (1997) (citado en Kliksberg, 2000) y Coleman (2000) entre otros. 18 Entre otros estudios que ilustran esta situación están los trabajos de Coleman (1988), Waldinger (1995), Putnam (2000), Field (2003) y Sen (2006) sobre identidad.

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por la propia comunidad19. Finalmente, el capital social puede ser explotado para propósitos poco nobles20. Un ejemplo clásico es el estudio de Gambetta (1993) sobre la mafia siciliana. Granovetter’s (1985) refuerza esta idea con la noción de que la “…cooptación y el fraude es más eficientemente logrado en equipo” (o la idea del “honor entre ladrones”).

3.1.3. Midiendo el capital social

De acuerdo a lo expuesto previamente, el debate de lo que el capital social implica (o no) aún no ha sido resuelto, lo que hace la tarea de medirlo aún más complicada. Como resultado, los esfuerzos para medirlo han dependido de la forma en como éste ha sido interpretado. Como alega el Banco Mundial (2005) “…por diversas razones el obtener una única y “verdadera” medida [de capital social] probablemente no es posible, o tal vez deseable”. Por lo tanto los intentos de medir el capital social han seguido diferentes metodologías, focalizándose no en todos los aspectos del capital social sino limitando su alcance a los atributos relevantes para el tipo de resultados buscados.

Una interesante metodología es la provista por el Banco Mundial (Grootaert, et.al., 2004)21 en el denominado Cuestionario Integrado para la Medición del Capital Social (siglas en inglés (SC-IQ) como manera de tener un medida comparable y rigurosa. En este ejercicio seis dimensiones son consideradas: grupos y redes (membresía, liderazgo, etc.), confianza y solidaridad (i.e. capital social cognoscitivo), acción colectiva y cooperación (respeto por normas, etc.), información y comunicación (fuentes y uso), cohesión social e inclusión (diferencias de grupos), y fortalecimiento local (en inglés empowerment) y acciones políticas (capacidad de los miembros de influir temas/políticas que les afectan).

Por lo tanto, las metodologías para medir el capital social son tan diversas como sus múltiples interpretaciones. Sin embargo, varios estudios empíricos y teóricos han mostrado que aunque el capital social no se puede medir de manera precisa, es posible el usar algunos de sus componentes como aproximaciones para probar ciertas hipótesis (Ej. confianza, flujo de información, nociones de civismo, etc.). Otra consideración importante es que aunque la información de tipo cuantitativo es útil para determinar parámetros generales sobre la disponibilidad (o no) de capital social, es esencial el complementar esta información con elementos cualitativos a fin de tener un sólida aproximación de este concepto abstracto.

3.1.4. Capital Social y Cambio Institucional

- Capital Social y eficiencias económica, social e institucional

La múltiple evidencia –teorética y empírica– sobre capital social hace posible el inferir que su disponibilidad y uso promueve eficiencia económica, social e institucional. Desde la perspectiva económica, capital social es complementario a otros tipos de capital, facilita el flujo de información debido a la ‘confianza’ y permite reducir distorsiones del mercado. Por ejemplo, el estudio de Healy (2002) muestra como el capital social en Bolivia (por medio de asambleas democráticas, rotación de cargos de liderazgo, etc.) fue movilizado para apoyar la producción del mercado del cacao. Desde el punto de vista social, confianza es un elemento base para movilización social y acciones colectivas. Sin confianza la gente no uniría fuerzas con otros para causas comunes, y el temor a la defección y el aprovechamiento del esfuerzo de otros ensombrecería las ganancias potenciales de las acciones colectivas. La noción de ‘cierre’, combinada con la de identidad social, permite la formación de grupos sociales eficientes, esto es miembros no solamente tratando de mantener su reputación pero también que conocen y confían en los otros miembros. Asimismo, el capital social puede producir sub-productos y 19 Por ejemplo el Estudio de Bourgois (1998) sobre hispanos viviendo en Nueva Cork donde aquellos “exitosos” en insertarse en la sociedad americana (por ejemplo al hablar inglés) eran mal vistos en el barrio por considerar que negaban sus orígenes. 20 Streeten (2002) llama a esto ‘capital anti-nsocial’. 21 Otras interesantes metodologías desarrolladas son las de Knack y Keefer (1996), Narayan y Pritchett (1996) para Tanzania, La Porta, et.al., (1997), Portes (2000), y Sudarsky (2004) para el caso de Colombia.

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externalidades positivas resultados de la movilización y la confianza (Ej. el esfuerzo colectivo de cuidar a los niños camino al colegio).

Desde la óptica institucional (en la lógica de Douglass North, 1990), el capital social también puede promover eficiencia, afectando el desempeño de las instituciones en una sociedad. La confianza reduce la necesidad de contar con códigos de conducta o leyes escritas para delimitar la interacción humana. Los conflictos también tienden a ser menores donde existe más confianza y reciprocidad. El capital social también puede ayudar a reducir la incertidumbre al proveer flujos de información confiables, lo que también reduce los costos de transacción. Sin embargo, la estructura institucional de un país (o sociedad) también pude afectar el capital social, sobre todo cuando las instituciones formales hacen cumplir los acuerdos y leyes efectivamente (Cf. Knack y Keefer, 1996). Es más, en lugares donde el comportamiento arbitrario de los líderes políticos es restringido por el marco institucional, las políticas públicas tienden a ser más creíbles o como establece Fukuyama (1995) que la elevada confianza entre ciudadanos es lo que explica el superior desempeño de instituciones en una sociedad, incluyendo el comportamiento de las firmas privadas.

- Ligando el concepto de Capital Social y Descentralización

Paradójicamente, la descentralización por lo general es una reforma guiada por el gobierno central, una reforma de Estado, y como tal no afecta directamente a los individuos y/o las comunidades en las bases. Adicionalmente, las fuerzas sociales no tienen una influencia automática sobre el mismo. En lugar de esto, la descentralización del Estado crea las condiciones adecuadas para movilizaciones colectivas y organización, abriendo una ventana institucional que permite que estos esfuerzos colectivos22 puedan alcanzar los espacios políticos de quienes toman las decisiones. De los hallazgos de Putnam (1990), se puede inferir que la existencia de capital social fue uno de los factores que permite explicar por que la descentralización (en la forma de creación de gobiernos regionales) fue más exitosa en el Norte de Italia donde, según él, era de alguna manera más abundante. El capital social también fue responsable de que la gente demandara más de las instituciones locales, de que existían mecanismos de rendición de cuentas (en inglés ‘accountability’) y de que había una participación cívica efectiva. Por lo tanto, descentralización en este caso (y en otros) debería ser vista no solo como un fin en sí mismo sino como un vehículo que permite liberar el capital social reprimido que existe en la sociedad. En la misma línea, Portes (1998) resalta que la descentralización abre nuevos mecanismos para el control social, el cual es precisamente uno de los roles del capital social, el cumplimiento de normas.

Pero la combinación de confianza y acción colectiva contribuyen también a una efectiva entrega de servicios públicos, otro cambio importante traído por la descentralización. Sin confianza en el Estado, la gente se rehusaría a pagar impuestos, reconocer autoridades públicas o mantener una disciplina social (lo que Putnam describe como ‘civismo’). Esto también podría generar otros problemas relacionados, tales como la falta de control (gente menos interesada en asuntos públicos) lo que puede permitir corrupción, gente tratando de tomar ventaja del sistema o la creación de grupos cerrados para capturar poder y los beneficios asociados (‘falacia de composición’). Las formas descentralizadas de gobierno también tienen una clara ventaja sobre las centralizadas dada su cercanía al ciudadano y mejor acceso a información sobre condiciones locales. Los gobiernos locales pueden incrementar el nivel de confianza en el Estado, por ejemplo al involucrar al público en procesos de planificación y toma de decisiones. Esta “apropiación” crea nuevos lazos de confianza ciudadanos-gobierno local (vinculación) lo que puede permitir la movilización de recursos adicionales para suplementar los recursos financieros invertidos en estos proyectos (tales como capital humano). No es ninguna sorpresa el hecho de que los proyectos implementados en respuestas a necesidades expresadas por las propias comunidades y con la participación local son mucho más exitosos que aquellos que son promovidos desde arriba con otros objetivos en mente.

22 Cf. Mancur Olson (1965), Ostrom (1990), Burki, et.al. (1999), Abers (2000) y Tendler (1997).

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3.2. CAPITAL SOCIAL Y DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA, EL TEJIDO SOCIAL QUE SUSTENTA EL CAMBIO

Pero, ¿por qué es relevante el uso de este concepto abstracto en la realidad Boliviana? La respuesta no es fácil pero el presente estudio trata de enfocar la atención hacia recientes ajustes sociales que responden a una nueva estructura institucional traída por la descentralización, es decir nuevas reglas de juego. Tal vez entonces la difícil pregunta a responder es si es que realmente un cambio institucional profundo, como lo es la descentralización, promueve cambios significativos en las estructuras sociales y políticas. La observación inicial en base a los casos expuestos y otra evidencia disponible permite decir que sí.

3.2.1. Breves antecedentes

Recientes estudios en Bolivia dan cuenta de la creciente importancia del concepto de capital social como elemento de análisis para comprender procesos sociales más amplios. Estos estudios han dado muestra de la aparente relativa abundancia de este tipo de capital y de sus limitaciones para proyectarse (y utilizares) más allá del ámbito comunitario. Asimismo, todavía no se ha llegado a comprender plenamente su accionar y mucho menos su relación con procesos de transformación institucional más amplios o lo que se conoce como ‘vinculación’. Entre otros destacan los estudios de Sandóval (coord., 1998) con casos específicos en Bolivia y sustantiva información para cada uno de ellos; los trabajos de Bebbington y Carroll (2000) y Bebbington y Torres (Eds., 2001) sobre la formación de capital en la región Andina, sobretodo desde la perspectiva indígena; el trabajo de Healy (2002) que analiza el capital social como elemento en esquemas de producción local para el caso del mercado del cacao; el ensayo de Seligson (2004) que analiza como se puede promover la formación de capital social, utilizando una comparación entre municipios que participaron del programa Desarrollo Democrático y Participación Ciudadana (DDPC), y otros que no lo hicieron; el estudio de Grootaert y Narayan (2000) que liga el tema de capital social y pobreza y que concluye de manera interesante que el capital social en Bolivia está distribuido de manera más igualitaria que bienes físicos o capital humano pero de uso limitado; la investigación de Sánchez, et.al. (2002) sobre capital social y desarrollo municipal; y finalmente dos recientes investigaciones: la primera referida a aspectos macroeconómicos (aún inédita) de Annen (2006) sobre el uso de capital social como mecanismo del sector informal, por ejemplo el retorno de mercadería defectuosa en base a confianza durante una transacción (estudio focalizado en la industria textil en las ciudades de La Paz y El Alto). La otra es la última publicación de la serie de Auditorias de la Democracia (Seligson, et.al, 2006)

3.2.2. Esbozando capital social y confianza institucional

Con las consideraciones teóricas se hizo un esfuerzo por identificar las manifestaciones del capital social en Bolivia y su relación con el proceso de descentralización, reconociendo las limitaciones en tener una medida exacta del mismo y la posibilidad de generalizar resultados. Para esto se consideraron tres estudios de caso de municipios rurales de extracto indígena: Ayo Ayo, Ravelo y Toro Toro23. Como resultado se entrevistaron 93 líderes comunitarios locales y la totalidad de concejales y alcaldes en estos tres municipios, además de otras autoridades y funcionarios municipales24. En la muestra, la mayoría de los líderes (92.5%) se identifica con un grupo étnico (45.2% Aymaras, 46.2% Quechuas y 1.1% Jalq’as). La mayoría de ellos solo completó la primaria (60.2%), aunque una buena proporción (38.7%) tiene una educación secundaria o superior, nivel educativo superior a la media educativa de la zona, sugiriendo que el nivel educativo sería uno de los atributos que hacen a los líderes locales. Asimismo, la mayoría de los líderes comunitarios hombres entrevistados tienen como

23 El estudio reconoce las limitaciones de haber utilizado como muestra principal municipios rurales del occidente de Bolivia (consecuencia de limitados recursos y tiempo), lo que por supuesto genera un sesgo en la interpretación de datos. Sin embargo, algunos de los datos fueron contrastados con una muestra más amplia del trabajo de Auditorias de la Democracia realizadas por el Profesor Mitchel Selgson desde 1998. Se deja para posibles futuros estudios el considerar este tipo de análisis en ámbitos urbanos, semi-urbanos y expandirlo a municipios otras zonas del país, incluyendo municipios en el oriente del país. 24 Las características de la muestra se describen en el Anexo 3.1. y el resumen de las entrevistas en el Anexo 3.5.

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ocupación la agricultura mientras que la mayoría de las mujeres se dedican a labores domésticas y ambos casi en su totalidad fueron elegidos democráticamente por sus comunidades en asambleas locales.

- Confianza local

Desde una perspectiva sociológica (CF. Coleman, 1990), los niveles de confianza varían de acuerdo al tipo de capital social. Por un lado, la totalidad de la muestra confía en la familia y una mayoría confía absoluta y relativamente (i.e. a veces) en amigos cercanos (como compadres, etc.). Lo que da una idea de una fuerte presencia del capital social denominado “unión”. Sin embargo, cuando la pregunta se refería a otros grupos

sociales esta confianza decrece significativamente. Por ejemplo, solo un tercio de los entrevistados respondió que ‘Si’ confían en amigos o en gente que parece honesta25. Tal vez el más claro indicador está en que más de la mitad de los entrevistados (55.9%) dijo que ‘No’ confía en la mayor parte de la gente. Esto señala que el tipo de capital social denominado ‘enlace’ es relativamente bajo. De manera específica, si bien los niveles de confianza son similares para los dos municipios Quechuas, Toro Toro y Ravelo, el nivel de confianza en general en el municipio Aymara de Ayo Ayo es significativamente más bajo. Sobretodo llama la atención que en este municipio

solo el 12.5% indica que confía de alguna manera en extraños. Asimismo, una observación inicial (que debiese ser validada con mayor información y datos), es que los municipios cuyos líderes se auto-identifican con un grupo étnico, tienen un menor nivel de confianza en extraños. En la muestra no todos los líderes de Toro Toro se auto-identifican con un grupo étnico y los resultados muestran un mayor nivel de confianza en extraños (88%). Esto puede mostrar que la auto-identificación con un grupo étnico también genera desconfianza hacia otros grupos y reduce el capital social a un ámbito más restringido. Es decir, estos resultados evidencian la noción de Coleman de ‘cierre’ (en inglés closure), lo que significa que si bien existe capital social, este permanece en grupos cerrados tales como la familia o en grupos muy cercanos, tal vez lazos de amistad o étnicos.

Estas observaciones tienen varias implicaciones. Por un lado, el hecho de que los niveles de confianza sean bajos dificulta diversas actividades, tales como las actividades productivas. Por otro lado, estos datos muestran que la interacción tanto entre grupos sociales como con otros grupos, tales como la interacción con personas que representan instituciones (y la noción de ‘vinculación’) es limitado, ya que a la larga la interacción entre líderes y autoridades es también una relación de confianza entre personas que “parecen 25 Los gráficos comparativos de cada caso se encuentran en el Anexo 3.2.

Grafico 3.2¿Diría que la gente del lugar es Confiable?

(Distribución en % de la muestra)

9 12 11.6 11.8

37.9 33.9 30 32.4

37 38.4 41.4 41.7

16.1 15.7 16.9 14.1

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1998 2000 2002 2004Fuente: Elaboración propia en base a datos de Seligson (1999, 2001, 2003 y 2005).

NadaPocoAlgoMucho

Gráfico 3.1Indicadores de Confianza Muestra

9 6 %

6 6 %

3 2 % 3 2 %

6 0 %

2 0 %

15%

2 3 % 2 0 %

14 %

2 2 %

19 %

4 5% 4 7%

2 6 %

56 %

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Familia Amigoscercanos /compadres

Amigos engeneral

Gente queparece

honesta

Vecinos En la mayoríade la gente

SI A Veces NO

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honestas”. Finalmente, este resultado es aún más significativo ya que se trata de las respuestas de una muestra de líderes locales, es decir aquellos que en teoría tienen mayor influencia en actitudes colectivas.

En este mismo tema, el estudio de LAPOP26 valida estos resultados para Bolivia, ya que también revela bajos niveles de confianza. Por ejemplo, ante la pregunta de Seligson de si se considera confiable a la gente del lugar, la mayor parte de los respondientes dijeron que la misma es poco o nada confiable (Ver Gráfico 3.2) y solamente una décima parte indicaba que la gente del lugar es muy confiable27. Asimismo, la consistencia de estos datos en los ocho años estudiados dan una idea de que este tipo de percepción varía poco en el tiempo. Otra pregunta de esta encuesta relevante al estudio es la relacionada a solidaridad, la cual también indica una expectativa baja en la muestra, ya que para los cuatro años estudiados la gente cree que los otros están más preocupados en sí mismos que en ayudar al prójimo (ver tabla 3.1). Finalmente, también existe una percepción generalizada de que la gente en general trata de aprovecharse de uno. Estos datos nuevamente refuerzan la idea de un capital social restringido expresado en una falta de confianza mutua y poca solidaridad esperada.

Tabla 3.1

Preocupación por los demás Aprovecharse del prójimo Año

La gente solo se preocupa de sí misma.

Trata de ayudar al prójimo

Se aprovecharían si pudieran

No se aprovecharían

1998 78.3% 21.7% 73.2% 26.8% 2000 77.7% 22.3% 70.8% 29.2% 2002 78.4% 21.6% 70.3% 29.7% 2004 74.1% 25.9% 71.3% 28.7%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Seligson (1999, 2001, 2003 y 2005).

Comparativamente, los niveles de confianza en Bolivia (47) son sustantivamente más bajos que otros países de la región (gráfico 3.3), muy por debajo de los de Centro América, México, Colombia y Ecuador (Seligson, et.al., 2006 pp. 66) y tal como observa Seligson, muy por debajo de aquellos de Costa Rica, país que se caracterizan por una estable democracia, mayores niveles de bienestar y menor pobreza relativa.

71 6 4 6 3 6 358 57 57 56 53

4 7

01020304050607080

Costa Rica

Colombia

Honduras

El Salvador

Mexico

Guatemala

Ecuador

Nicaragua

Panama

Bolivia

Grafico 3.3 Promedio de Confianza en la Comunidad (Paises Seleccionados de la Region, 2004)

Fuente: Seligson, et .al, 2006 pp. 66.

26 El presente estudio agradece al Proyecto de Opinión Publica en Latinoamérica (LAPOP) y su Director Prof. Mitchell Seligson el permitir acceso a diversos datos de las encuestas conducidas cada dos años desde 1998 y con un promedio de alrededor 3,000 entrevistados en cada ocasión en toda Bolivia. Mayor información puede encontrarse en http://sitemason.vanderbilt.edu/lapop. 27 Estos mismos resultados fueron probados diferenciando el lugar de residencia de acuerdo a los criterios de la muestra (urbano > 20,000 hab., urbano 2 a 20,000 mil, rural compacto 500 a 2 mil, y rural disperso <500) y arrojaron ligeras variaciones pero poco significativas, lo que sugiere que los niveles de confianza son bastante similares entre áreas urbanas y rurales, con leves variaciones dependiendo del año de la muestra.

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- Oferta Social y Participación

Por el lado de la ‘oferta social’, existen limitadas opciones para la gente del lugar de participar en diversos grupos que vayan más allá de las organizaciones sociales de base (sindicatos, Ayllus, etc.). Por ejemplo, la mayor parte de los líderes (62.4%) considera que no hay suficientes organizaciones culturales y deportivas en la zona, a pesar de que en Ravelo la percepción difiere bastante. Asimismo, la mayor parte de la gente responde que no es miembro (64.5%) de alguna organización de este tipo además de los grupos comunitarios a los que representan, siendo Toro Toro el lugar donde el mayor número de entrevistados admite ser miembro de algún grupo (56%). Aunque este resultado podría estar parcialmente explicado por el hecho de que los líderes entrevistados tienen poco tiempo para dedicarse a otras actividades.

En cuanto a asistencia por tipo de reunión, como era de esperar, más de dos tercios de los líderes respondieron que asisten frecuentemente a aquellas de grupos comunitarios, seguido por una alta participación en asociaciones educativas de padres en todos los casos28 (ver Gráfico 3.4). En cuanto a las reuniones comunitarias ordinarias, 84% de los líderes respondió que éstas se llevan a cabo en promedio una vez al mes, lo que indica una baja frecuencia de las mismas. Sin embargo, estas reuniones tienden a ser formales, es decir se elaboran actas, se toma control de asistencia y se sigue una agenda predeterminada en la cual los líderes cumplen diversos roles. Sorprende el hecho de que estas reuniones no sean más seguidas, lo que en parte obliga a que en estas reuniones se traten diversos temas pendientes, los que muchas veces no pueden ser abordados en su integridad dadas las restricciones de tiempo. Otro resultado que también llama la atención es la elevada asistencia a reuniones de OTBs en los municipios Quechuas y a reuniones de Juntas de Vecinos29 en el caso de Ayo Ayo, lo que señala una aceptación de esta figura organizativa impuesta por la LPP. Otros resultados de interés incluyen la asistencia regular de estos líderes a asociaciones de tipo profesional; la baja e infrecuente asistencia a actividades religiosas (86% asiste ocasionalmente, casi nunca o nunca) y la baja participación en actividades de tipo político donde el 64.5% indica que nunca asiste a este tipo de reuniones y solo una quinta parte (21.5%) señala que asiste ocasional o frecuentemente.

La comparación de estos datos con los resultados de las encuestas de las Auditorias de la Democracia (gráfico 3.5), muestran que hay una notoria diferencia entre los niveles de participación registrados en la muestra de

28 Ver Anexo 3.2 para los gráficos comparados de cada caso. 29 De acuerdo a la lógica de la LPP, las OTBs y las Juntas vecinales son conceptualmente similares entes de representación de la sociedad civil organizada, con la diferencia de que las primeras son estructuras propias de las zonas rurales y las segundas son válidas para centros urbanos. Si bien en la encuesta fueron diferenciadas, en la muestra se notó que muchos de los respondientes las toman como sinónimos ya que por ejemplo en Ayo Ayo muchas de las reuniones locales son convocadas por los “vecinos del pueblo”, aunque la agenda involucra a todo el municipio y la mayoría de asistentes sean representantes de OTBs.

Grafico 3.4Asistencia por tipo de organización de la Muestra

8.60%

15.10%

14.00%

25.80%

35.50%

39.80%

63.40%

71.00%

12.90%

28.00%

52.70%

49.50%

16.10%

23.70%

25.80%

23.70%

8.60%

21.50%

30.10%

12.90%

17.20%

64.50%

15.10%

7.50%

23.70%

6.50%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Partido Político

Club de madres

Iglesia

Asociación Profesional

OTB

Junta de Vecinos

Asociación de Padres

Grupo Comunitario

Seguido Ocasionalmente Casi Nunca Nunca NS/NR

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líderes de los estudios de casos y los niveles generales de participación de la población30. Comparando estos datos, la participación de los líderes es notablemente mucho más alta con respecto a la muestra, sobretodo en las organizaciones de tipo comunitario, resultado en parte explicado por la obligación de estas personas de asistir a este tipo de reuniones31. Por ejemplo, mientras que en la muestra de líderes de los tres municipios seleccionados las respuestas en cuanto a la asistencia a reuniones de grupo s comunitarios es del 71%, en la muestra abierta de Seligson un 14% de los respondientes en el 2004 respondió que asiste frecuentemente a este tipo de reuniones, el cual es de todas maneras significativa si pensamos en que una de cada 7 personas asiste frecuentemente a este tipo de reuniones. Al igual que en la muestra municipal, llama la atención una importante participación de la muestra nacional en las OTBs, considerando que estas estructura es de reciente creación y como ya se expuso anteriormente en parte impuesta en el diseño de la LPP. Desagregando la muestra nacional, también se hace evidente los mayores niveles participación en las zonas rurales (ver Anexo

3.3).

Otro dato interesante que revelan las encuestas de las Auditorias de la Democracia es que la participación en organizaciones locales ha ido en aumento desde su primera medición en 1998, tal como se describe en el gráfico 3.6. Esto podría indicar una consolidación del diseño institucional impuesto por la LPP y su apropiación en diversos ámbitos de la sociedad boliviana, así como la credibilidad en aumento en estas organizaciones, ya que de lo contrario, si la gente no viera un beneficio asociado a participar en ellas, claramente esta participación tendería a disminuir.

30 Es importante resaltar las diferencias metodológicas entre los estudios de caso desarrollados en esta investigación y las de las Auditorias de la democracia. Para el primer caso, la muestra consiste en líderes comunitarios de municipios seleccionados menores de 20,000 habitantes, mientras que en el segundo se trata de una encuesta abierta con la ciudadanía basada en muestreo tanto en centros urbanos como en zonas rurales. Si bien las comparaciones no pueden ser directas, las tendencias generales ayudan a comparar los resultados obtenidos, teniendo siempre en mente estas limitaciones. 31 De manera interesante, los datos de la encuesta de Seligson no muestra variaciones demasiado significativas en cuanto a niveles de participación entre años o entre lugar de residencia (urbano o rural).

Grafico 3.6Participacion frecuente y ocacional en

grupos seleccionados (1998-2004)

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%

1998 2000 2002 2004

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Seligson (1999, 2001, 2003 y 2005).

OTB Asociación Profesional Junta de Vecinos Grupo Comunitario

Gráfico 3.5Asistencia por tipo de organización

(muestra para Bolivia, 2004)

10.1%

13.2%

14.0%

22.8%

24.3%

12 .5%

10 .0 %

13 .9 %

2 7.9 %

2 5.4 %

2 5.8 %

3 9 .1%

10 .9 %

8 .8 %

9 .4 %

12 .8 %

14 .5%

72 .1%

73 .2 %

4 6 .1%

4 6 .1%

2 4 .4 %

8.1%

4.4%

12 .2 %

10 .5% 4 0 .9 %

6 6 .6 %

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Partido Político

OTB

Asociación Profesional

Junta de Vecinos

Grupo Comunitario

Asociación de Padres

Grupo Religioso

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Seligson (1999, 2001, 2003 y 2005).

Frecuentemente De vez en cuando Casi Nunca Nunca

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El número de organizaciones de diverso tipo formalmente registradas (asociaciones deportivas, culturales, grupos comunitarios, etc.) es relativamente bajo en estos tres municipios, con promedio general de 1 organización por cada 139 habitantes32, siendo Ayo Ayo el municipio con una menor densidad de organizaciones por persona y Toro Toro con la mayor. Sin embargo, la falta de diversas organizaciones parece ser sobre-compensada por una fuerte presencia de sindicatos agrarios locales en estas zonas. Asimismo, existen diversas ONGs y organismos de desarrollo trabajando en estos municipios, siendo las principales el Instituto Politécnico Tomás Katari (IPTK), Centro de Investigación del Campesinado (CIPCA), la Fundación contra el Hambre (Food for the Hungry, FHI), Plan Internacional, Manos Unidas, GTZ y UNICEF entre otros, dependiendo de la zona.

En cuanto a la participación local, o el vínculo entre sociedad y Estado creado por la LPP, el 64.5% de los líderes afirmó haber participado en una reunión municipal en los últimos 12 meses, la mayoría durante la elaboración del POA. Este es un número relativamente bajo considerando que es imperioso que los líderes participen de reuniones municipales a fin de defender los intereses de sus comunidades. Asimismo, de los que participaron en estas reuniones, solo la mitad indica que pudo expresar sus puntos de vista (48%). Por otro lado, los resultados de la encuesta muestran que el Comité de Vigilancia (CV) es aceptado en buen grado. Por ejemplo, 61.3% de los líderes encuestados respondió que sí confía en esta instancia local sumado al 16.1% que confía “más o menos”. Asimismo, la mitad de los líderes respondió que alguna vez había llevado alguna queja a esta instancia. Sin embargo, ante la pregunta de quien lo representa mejor frente al municipio, las respuestas variaron entre municipios. En Ravelo, los líderes consideran que el sindica agrario es el que los representa mejor, mientras que en Toro Toro es el CV y en Ayo Ayo son las autoridades originarias.

En cuanto al activismo político formal, éste es limitado en toda la muestra ya que solo un 16.1% afirma pertenecer a un partido político y la mayoría de los líderes (82.8%) considera de que no tiene buenas “conexiones” políticas. El poco activismo político formal, es compensando por un importante grado de movilización colectiva, tanto local como relativa a problemas de carácter nacional. Por ejemplo, 61.3% de los líderes indica que participó en las demostraciones en contra de los presidentes Sánchez de Lozada y Mesa. Asimismo, la mitad de los líderes (50.5%) considera que los grupos locales están bien organizados, aunque solo el 43% considera que los oficiales municipales respetan las demandas de los grupos locales. La forma más común de protesta expresada es por medio del diálogo directo con las autoridades locales (59.1%), seguido por medidas de movilización (20.4%), el uso del CV como intermediario (11.8%) o directamente bloqueando carreteras (5.4%).

- Breves percepciones sobre clientelismo y corrupción

La percepción de que existe corrupción y clientelismo en el municipio es generalizada en la muestra. Más de la mitad de los líderes (60.2%) indica que sí cree que hubo corrupción en el municipio y 26.9% considera que todavía la hay. Más del 80% cree que los oficiales municipales contrata primero a amigos y parientes para cargos públicos. De acuerdo a la técnico municipal Cleofe Domínguez de Ravelo (entrevista, 2006), el favoritismo en la asignación de cargos es evidente, particularmente por la presión que ejercen ciertos grupos locales como los comités cívicos de los pueblos para mantener a ciertos funcionarios independientemente de su capacidad técnica y así mantener cierto control de las actividades municipales. Asimismo, si bien la mayoría de los líderes cree que hay corrupción en ambos niveles, también consideran que el gobierno local es relativamente menos corrupto que el nacional (ver gráfico 3.7). Como explica el alcalde de Ravelo Edgar Peñarrieta (entrevista, 2006): “…yo creo que la corrupción se da más en el gobierno central porque los municipios tienen miedo de meter la mano en cualquier lugar (…) nos tienen que auditar siempre, sino cualquier cosa haríamos nomás”. También, de acuerdo a la concejal de Ravelo Honorata Flores (entrevista, 2006) “… los municipios son más confiables que el gobierno central, ya que tenemos un CV que nos controla, sociedad civil, sub-central sindicales, etc. Así que no puede haber ningún tipo de corrupción en el municipio”. No obstante, los políticos son culpados por esta corrupción, ya que el 89.3% de los líderes considera que los políticos locales no son necesariamente honestos, aunque un relativo mayor número confía más en los políticos locales (21.5%) que en los nacionales (8.6%), aunque la mayoría considera que ambos “son lo mismo” (65.6%). De manera

32 Considerando únicamente a la población de mayores de 18 años.

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interesante, casi la mitad de los entrevistados (48.4%) considera que las mujeres son más honestas que los hombres.

Gráfico 3.7Que nivel de Gobierno es visto como más

corrupo

Ambos35%

Ninguno17%

Gobierno municipal

18%

Gobierno central

30%

Fuente: Elaboracion propia en base a datos de la encuesta con lideres comunales.

- Confianza Institucional

Al igual que las percepciones sobre individuos, las personas también tienen ciertas percepciones acerca de las instituciones formales de la sociedad, denotando un nivel de confianza (o no). Sin embargo, tal como lo señalan Seligson, et.al. (2006), estos niveles de confianza expresados son principalmente actitudes más que comportamientos, los cuales responden a perspectivas y experiencias individuales. No obstante, esto permite cuantificar (en cierta medida) la forma en que estas instituciones son percibidas, así como también el grado de

apoyo que tienen en la comunidad. La confianza en las instituciones también muestra el vínculo entre el capital social local representado por sus líderes, y las organizaciones formales de las sociedad, o a lo que Woolcock (1999) se refiere como ‘vinculación’. Asimismo, estos indicadores definen, de cierta manera, el poder que tienen las diversas instituciones en el ámbito local, legitimizado por los niveles de confianza en ellos (y el apoyo que esto

significa en términos operativos). Por ejemplo, aquellas instituciones que son vistas como más confiables son las que pueden movilizar un mayor número de personas para acciones colectivas. En términos de la encuesta, el hecho de haberla realizado con líderes locales fortalece aún más estos resultados ya que por lo general ellos son los principales interlocutores entre instituciones formales de la sociedad y comunidades.

En la muestra, la tendencia es a confiar en las instituciones con presencia local33. En primer lugar, la institución más confiada en el municipio es el gobierno municipal, resultado que muestra el impacto de la LPP. Luego le 33 Ver Anexo 3.1 para una breve descripción metodológica.

80.1 74.7 70.462.9 58.6

52.245.2 42.5 39.8

25.318.3 16.7 14.5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Gob Municipal

Sindicatos

CV Gob Ctral

Iglesia

OTBs

ONGs

Prensa

Prefectura

FF.AA.

Sistema judicial

La policía

Partidos políticos

Gráfico 3.8Confianza Institucional en la Muestra

Fuente: Elaboracion propia en base a datos de la encuesta con lideres comunales.

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siguen los sindicatos locales, lo que no sorprende ya que la mayoría de los líderes locales están ligados a ellos. Es interesante observar que tanto el CV como las OTBs son vistas como instituciones confiables, lo que refuerza la penetración (o para algunos internalización) del diseño institucional impuesto por la LPP. También cuentan con niveles de confianza relativamente altos el gobierno central y la iglesia. Menores niveles de confianza se encuentran en las ONGs y la prensa. En cuanto a las demás instituciones representativas del Estado, los niveles de confianza son bastante bajos. Las instituciones menos confiables en la muestra son las fuerzas armadas, el sistema judicial, la policía y por último los partidos políticos, lo que no sorprende ya que refleja una tendencia nacional de rechazo a estas instituciones.

67.356.4 53.9 53 51.5 51.3 51.2 50.2 48.1 46 45.4 42

35.6 31.1

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Iglesia Catolica

M. de Comunicacion

Aut. Originaria

ONGsGob Municipal

Fuerzas Armadas

Prefectura

Gobierno Central*

Comite de Vigilancia

Sindicatos

OTBs*

Sistema de Justicia

Policia

Partidos Politicos

Gráfico 3.9Confianza en las Instituciones Politicas en Bolivia (2006)

Fuente: Elaboracion propia en base a datos de la encuesta de Seligson, et.al. (2006)*Datos de la encuesta del 2002

Comparando esta muestra con la amplia muestra nacional de las Auditorias de la democracia (ver anexo 3.4), se observa que si bien en términos absolutos hay una clara variación (debido fundamentalmente a las diferencias metodológicas), las tendencias de ambas muestras son en cierto sentido similares. Por ejemplo, en ambos casos el gobierno municipal no solo es la institución del Estado que aparentemente tiene una ligera mayor aceptación34 sino que la misma ha ido en aumento (ver gráfico 3.10). Otro resultado similar es la relativa aceptación de instituciones locales, no solo aquellas tradicionales como las autoridades originarias sino también aquellas sub-productos de la LPP, tales como el CV y las OTBs. Estos resultados son consecuentes con las observaciones de Seligson (2003) que indican que “…a partir de estos resultados podemos reafirmar que en términos generales, las instituciones locales parecen inspirar mayor confianza que las nacionales”.

Otra similitud con la muestra nacional es la baja aceptación del sistema judicial, la policía y los partidos políticos. Entre las diferencias están un mayor nivel de confianza en los sindicatos en la muestra de los estudios de caso, lo que posiblemente se explique por el hecho de que los líderes locales están más ligados a los mismos, así como un menor nivel de confianza en las fuerzas armadas.

El análisis de las tendencias en los niveles de confianza (Gráfico 3.10) muestra una clara correlación en una evolución creciente de la confianza de todas las instituciones locales, lo que sugiere un alto nivel de correlación entre ellas; lo que sugiere que a los ojos del ciudadano, éstas tienden a representar lo mismo. Asimismo, esto podría estar indicando la presencia de un posible (y deseable) círculo virtuoso en el cual el buen desempeño de una de ellas aumenta la confianza en las demás, lo que es consecuente con la idea de que el cambio institucional

34 Si bien en algunos años la figura del presidente muestra mayores niveles de confianza, en otros este nivel es bastante bajo, lo que da cuenta de la volatilidad de este indicador el cual está relacionado más al contexto y la aceptación del presidente como individuo más que a la figura en sí del presidente como institución política.

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resultado de la descentralización haya generado un cambio social expresado en mayores niveles de confianza hacia las instituciones locales y una apropiación del proceso.

Grafico 3.10Confianza en Instituciones Politicas Seleccionadas

(1998-2006)

20

30

40

50

60

70

1998 2000 2002 2004 2006

Iglesia Catolica

Autoridad Originaria

Gobierno Municipal

Comite de Vigilancia

Sindicatos

Partidos Politicos

Fuente: Elaboracion propia en base a datos de las encuestas de las Auditorias de la Democracia Seligson, et.al. (1999, 2001, 2003, 2005, 2006)

- Flujo de Información

En cuanto al flujo de información, éste se da principalmente por canales informales, en parte explicado por el limitado acceso a medios formales de prensa, el bajo nivel educativo y el elevado analfabetismo. Por ejemplo, el 91% de los líderes confía absoluta o relativamente en otros líderes comunitarios como fuente de información. Esto también explica el importante papel que juegan los líderes locales para movilizar los grupos sociales y en la cadena de información, además que denota un flujo de información horizontal antes que vertical. De los medios formales, la radio es considerada como la fuente más confiable de información, seguida por la prensa escrita. La Televisión no es considerada como un medio confiable, lo que posiblemente se explica por el limitado acceso al mismo y el hecho de que la mayoría de la programación sea en castellano, ajeno al idioma nativo de la mayoría de los líderes. Finalmente, los amigos y vecinos no son considerados como fuentes confiables de información. De manera interesante, una tercera parte de los líderes encuestados dio su opinión a un medio de prensa, lo que da una pauta de la potencial expansión de medios formales de comunicación en el ámbito local.

3.2.3. Liderazgo Local

El liderazgo local y su relación con el Estado formal (i.e. el gobierno municipal) responde a dos vertientes. Por un lado está el liderazgo circunstancial o la asignación de cargos a individuos específicos por períodos predeterminados. Si bien este tipo de liderazgo permite llenar muchas de las necesidades tanto del diseño institucional traído por la LPP (tales como los cargos asignados para los procesos de participación participativa, de OTBs, CVs, etc ) como de las formas tradicionales de organización; también tiene muchas falencias. Por ejemplo, los tiempos de rotación del liderazgo local pueden ser muy distintos de los tiempos políticos o institucionales (i.e. el periodo de gestión del gobierno local). En muchos casos ni bien un líder se termina de “empapar” de conocimientos locales, ya se encuentra siendo reemplazado por otra persona. Tal como comenta el

13 % 19 %

2 6 % 8 %

4 1% 18 %

6 1% 13 %

74 % 17%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

A migo s/ vecino s

T V

P erió dico s

R adio

Lí deresco munitario s

Gráfico 3.11Confianza en Fuentes de Información de la

Muestra

SI Mas o menos

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líder de Ayo Ayo Erminio Pañuni (entrevista, 2006), el tiempo de servicio de los líderes en la central agraria es de 2 años, mientras que en la sub-central es de un año y medio, y el municipio está 5 años. Por esto solo se escogen los líderes que están bien preparados. Asimismo, las habilidades de los líderes designados por la comunidad varía notablemente, tales como el nivel educativo y la consecuente necesidad de invertir en tiempo y recursos para ser capacitados en temas de gestión local, etc. De la misma manera, este liderazgo de tipo “circunstancial” no tiene la fortaleza ni la legitimidad del liderazgo tradicional, ejercido por personas con mayor autoridad en la comunidad (y por lo general de mayor edad), tales como los dirigentes sindicales o las autoridades tradicionales.

En cuanto a la segunda vertiente, el liderazgo carismático y evolutivo35, existen claras señales de que este tipo de líderes han fortalecido su rol a nivel local y han ganado una proyección tanto regional como nacional. Muestra de ello es el grado de poder que han logrado diversas organizaciones locales, tales como los sindicatos agrarios, y su capacidad de influir en los procesos locales. Este liderazgo es principalmente democrático y representativo (la comunidad delega responsabilidad a un individuo) y está presente tanto en procesos formales del Estado (Ej. elección de alcaldes y concejales) como en procesos informales propios de las autoridades locales comunales y sindicales reconocidas (entre ellos los presidentes y vice-presidentes de centrales y sub-centrales sindicales y las autoridades nativas como ser los Curacas, Mallkus, Capitanes, etc.).

Sin embargo, es evidente que la diferenciación entre ambos tipos de liderazgo es muy tenue, pudiendo uno de ellos llevar al otro o ser ejercidos al mismo tiempo. En mucho casos los líderes circunstanciales pueden convertirse en líderes legitimizados por el voto cuando compiten por otros cargos ya sean públicos o sociales. Sin embargo, ambas formas de liderazgo son los que regulan la interacción entre grupos sociales. Es decir se convierten en el tapón que regula el flujo de la ‘energía social’ local (Cf. Hirschman, 1984), ya que son ellos quienes negocian a nombre de las comunidades directamente con las autoridades locales. De acuerdo a lo que plantea el especialista Oscar Montes (entrevista, 2006), los líderes locales son esenciales para “…promover la solidaridad tanto dentro como fuera de la comunidad, lo que varía entre cantones”. Asimismo, los líderes representan esa “voz colectiva” que no solo lleva consigo las demandas locales frente a entes formales como el gobierno municipal, sino que también retorna este flujo de información hacia las comunidades. De acuerdo a Honorata Flores, concejala de Ravelo, (entrevista, 2006) “…nosotros elegimos a los líderes para que trabajen en beneficio de la comunidad. Para que traigan un beneficio, un proyecto. Para esto es que los elegimos”. Asimismo, el alto grado de confianza que depositan las comunidades en sus líderes (de acuerdo a la muestra) revela su rol protagónico a tiempo de movilizar el capital social local para acciones colectivas como la colaboración entre grupos.

En cuanto a la trayectoria de los líderes de la muestra, la mayor parte (65%) lleva menos de 5 años como miembro de una organización y el 82% de ellos tiene menos de 10 años participando en un grupo. Este resultado muestra en cierta medida la influencia de la LPP (coincidentemente en su poco más de diez años de implementación) y su necesidad de crear una estructura social base con líderes efectivos y la promoción de organizaciones locales como elemento para la interacción Estado-Sociedad. A esto se suma la importancia de la membresía en grupos como forma de uso y generación del capital social local.

Sin embargo, las nociones de descentralización en los líderes son bastante limitadas. Solo una décima parte de los líderes tenía un conocimiento adecuado de los alcances de la LPP en Bolivia, la mitad tenía un conocimiento regular (50.5%) y un 75.3% no recordaba en qué año comenzó este proceso, siendo los líderes de Toro Toro los que aparentemente están mejor informados y los de Ayo Ayo los que menos. De manera interesante, la mayor parte de los líderes que dio una descripción de la ‘Participación Popular’36 la asoció al tema de recursos. Fueron frecuentes las respuestas como: “Nuestra plata viene desde el gobierno” (Gregorio Cayo, agricultor), “Plata que viene del gobierno para cada uno” (Pablo Flores, agricultor), “Plata viene con la LPP para los proyectos” (Segundino, agricultor); o “Plata viene según el censo y depende de los habitantes que existimos” (Pedro Canaviri). En el mismo tema, casi la totalidad de los entrevistados reconoció que es difícil manejar estos recursos públicos (66.7%) y la mitad de ellos (49.5%) admitía no saber como se usan los recursos localmente.

Asimismo, el liderazgo local también tiene otras limitaciones. De acuerdo a Oscar Montes (entrevista 2006), en algunas áreas los líderes son más pasivos que en otras y el esfuerzo de movilización de las organizaciones es dejado a grupos externos como las ONGs que trabajan en la zona. Estas organizaciones son las que promueven

35 Interesante análisis sobre liderazgo puede encontrarse en Mayorga, et.al (1997) y para el caso del Beni Rea (2005). 36 Desde este punto hacia adelante se usarán como sinónimos Ley de Participación Popular (LPP) y descentralización.

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actividades en temas tales como organizaciones de riego, organizaciones de madres, responsables populares de salud, etc. Es más, en muchos casos es solo un reducido número de líderes el que participa en diversas organizaciones, lo que muestra en cierta medida una cierta escasez de liderazgo en muchas áreas.

En cuanto al liderazgo político, se observa un evidente cambio en las tendencias locales. Los casos estudiados muestran que si bien al principio de la LPP el liderazgo político tenía una lógica partidista cerrada y de alguna manera restringida a las elites locales y sus clientelas, además de un control por parte de los partidos tradicionales (donde posiblemente el MBL era la excepción), a medida que avanzó la descentralización este liderazgo político se entremezcló con el liderazgo social. En respuesta, los partidos políticos vieron la necesidad de asimilar los liderazgos locales emergentes en sus estructuras como forma de mantener presencia en la política local. Esto se observa claramente en la muestra, donde la mayoría de los líderes políticos tiene un pasado como líderes comunales o sindicales. Asimismo, se observa que este liderazgo es ascendente, es decir que el espacio local (principalmente la dirigencia sindical) sirve como una primera etapa para muchos de los líderes políticos nacionales.

Por ejemplo, una muestra del congreso nacional37 revela que si bien la experiencia previa formal de los legisdaroes en municipios es limitada, con solo 13 % de los respondientes con alguna experiencia ya sea como alcalde, concejal, CV o técnico municipal, la experiencia previa en organizaciones de base es sumamente alta, con un 84% de los entrevistados con experiencia en organizaciones rurales/campesinas, 44% con un pasado sindical y 18% con trayectoria en movimientos sociales. De esta misma muestra, si bien el 91% de los entrevistados con experiencia a nivel comunitario cree que su experiencia previa le es de mucha utilidad en su trabajo legislativo, el

68% considera que la LPP no tuvo nada que ver en su elección como representante nacional. Paradójicamente, cuando se les preguntó cual era la máxima posición política a la que aspiran en su carrera, el 25% respondió que les gustaría ser alcaldes, seguido del 17% que le gustaría convertirse en Presidente de la República y un 12% que quisiera ser prefecto. Finalmente, otro dato que apunta a un liderazgo ascendente (y una todavía limitada movilidad geográfica del mismo) es el hecho de que el 76% nació en la circunscripción a la que representa. Tal como señala el Alcalde Peñarrieta de

Ravelo “… si eres un buen líder en tu región, la gente te mira desde arriba y puedes subir, solo si eres buen líder”. Esto valida parcialmente la hipótesis de un liderazgo ascendente, que en cierta medida es un sub-producto de la LPP (al haber promovido un liderazgo local más activo). Finalmente, se observa una conciencia local de la importancia de la calidad del liderazgo, las necesidades locales y de la importancia de la legitimidad. Los comentarios de Doña Honorata ilustran muy bien esta nueva mentalidad: “…nosotros estamos a manos de la sociedad civil, porque ellos nos han puesto como líderes para candidatos, y ellos nos han sacado como concejales”.

3.2.4. Capital Social y Descentralización en Bolivia

- Un capital social restringido

37 Como parte de esta investigación, entre Mayo y Junio del 2006, y con el apoyo de la investigadora Jennifer Cyr, se realizó una encuesta a 108 diputados y senadores. Las preguntas estuvieron dirigidas principalmente a medir el pasado político de estas autoridades, además de algunos indicadores de confianza interpersonal e institucional (Ver Anexo 3.8).

Grafico 3.12Experiencia Previa de los Congresistas/Senadores

de Bolivia (muestra 2006)

-10

10

30

50

70

90

110

Fuente: Elaboracion propia en base a una muestra de 108 congresistas (senadores y diputados)

7 1 3 2 4 2 6 48 91 19

Diputado Senador Prefecto Alcalde Concejal CV Téc Municipal Sindicato Org rural Mov

social

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Formalizando estos resultados, los estudios de caso revelan que si bien el capital social es relativamente abundante en esta parte de Bolivia, éste se restringe al ámbito comunal y local, particularmente en lo que se denomina unión. El capital social tiende a diluirse a nivel agregado en cuanto al enlace, sin embargo retoma fuerza en el espacio local, debido a la descentralización en su forma de vinculación38. Es decir, se han creado nuevos lazos de confianza entre un Estado, en la forma de gobierno local, y los ciudadanos, en la forma de comunidades y grupos sociales organizados, proceso que aún se encuentra en etapa de construcción y consolidación. Asimismo, particularmente en el ámbito rural, las diversas tradiciones sociales y culturales muestran una fortaleza del capital social en la vida comunitaria y un sentido de solidaridad y reciprocidad que es propio de la región Andina (por ejemplo el Ayllu), el cual por razones históricas, sociopolíticas, económicas e incluso de etnia no ha podido ser aprovechado a plenitud (se usa a nivel micro pero no se expande, la noción de Coleman de ‘cierre’). Aunque en este último punto, es posible que la descentralización haya abierto esa ventana institucional que permite su liberación y uso extensivo, creando un nuevo “pacto de confianza” entre Estado y sociedad.

Otra de las claras señales de este reajuste social es la penetración de una estructura organizativa política (y en cierta medida social) “impuesta” como parte de un diseño institucional en principio ajeno a las estructuras locales, misma que ha sido gradualmente asimilada por las comunidades con niveles de confianza crecientes. Si bien estos cambios no tienen la fuerza de los cambios sociales y políticos de la revolución del ’52, el cambio es evidente. Algunos de los indicadores que apuntan en esta dirección son los elevados niveles de confianza de la población en las instituciones del Estado que operan en el ámbito local (incluyendo estructuras impuestas como el Comité de Vigilancia y las Organizaciones Territoriales de Base), así como la alta participación de la población en los mismos.

Gráfico 3.13.Círculo Virutoso del Cambio Social

Mayor Participación

Apertura del y hacia el Estado

Fuente: Elaboración Propia

En lo social, posiblemente el cambio más fuerte esté dado en el tipo de liderazgo. Ese liderazgo es el resultado de la apertura del poder local y se convierte en cierta medida en el motor del cambio social. Asimismo, en cierta medida el liderazgo local trata de armonizar intereses sociales diversos y la falta de confianza entre algunos grupos (sobretodo enlace), haciendo visibles los objetivos comunes de la demanda social frente al municipio (‘vinculación’). Es en este sentido, que en los estudios de caso observados, los líderes van construyendo su liderazgo y esa nueva ciudadanía en el ejercicio y aprendizaje adquiridos en su servicio a la comunidad (por ejemplo en el caso aymara el ‘thakhi’). Por lo tanto, ese liderazgo se manifiesta en diversas formas y tiene algunas de las siguientes características:

Es circunstancial activo, o el resultado de la responsabilidad asignada por las comunidades;

Legitimizado, en el cual las comunidades reconocen a los líderes por sus diversas virtudes y compromiso social;

38 Esta sección presenta resultados teóricos generales, los cuales provienen de los estudios de caso e información disponible, mismos que son presentados con mayor detalle, incluyendo datos de la encuesta con líderes comunitarios más adelante en este capítulo.

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Contra-hegemónico, el cual parte desde abajo y se contrapone a la hegemonía de los núcleos de poder local;

Progresivo, el cual acumula experiencias y conocimientos que son usados como forma de empoderamiento de capacidades locales;

Recurrente, que se nutre de gente que retorna a sus comunidades con distintas motivaciones; y

Ascendente, que parte de la comunidad y va ganando espacios de poder aprovechando una estructura corporatista vertical de los sindicatos y organizaciones originarias.

Circunstancial activo Circunstancial activo (asignado por las comunidades)(asignado por las comunidades)

ContraContra--hegemhegemóónico nico (contrapuesto al poder tradicional)(contrapuesto al poder tradicional)

LegitimizadoLegitimizado(reconoce verdaderos l(reconoce verdaderos lííderes)deres)

Gráfico 3.14Un Nuevo Liderazgo Local en Bolivia

Recurrente Recurrente (retorno de gente a sus comunidades)(retorno de gente a sus comunidades)

Ascendente Ascendente (parte de la comunidad y gana (parte de la comunidad y gana espacios de poder)espacios de poder)

Progresivo Progresivo (acumula experiencias)(acumula experiencias)

NUEVO LIDERAZGO NUEVO LIDERAZGO LOCAL LOCAL

Fuente: Elaboración propia En lo político, las más claras muestras de cambio están dadas por la participación mayoritaria de líderes locales que tienden a ser ajenos a las estructuras políticas tradicionales, es decir asumen los cargos con cierta independencia partidaria. La posibilidad de cooptar a estos líderes también es menor, ya que éstos se respaldan en las estructuras sociales de base como sustento de legitimidad, mismas que también tienen la fortaleza suficiente para removerlos de sus cargos si éstos incumplen. Asimismo, el hecho de que para los líderes entrevistados el municipio sea la institución más confiable y de que los partidos políticos sea la menos, muestra que a los ojos de estas personas estas son dos instituciones completamente distintas, de otra manera no se podría explicar este resultado. Esta armonía entre los social y lo político (visto no como una apropiación de poder por una clase políticas sino más bien como un proceso de uso del poder por los grupos locales y líderes representativos) está también expresada por niveles de confianza en instituciones locales representativas; el sentimiento de apropiación de poder por parte de los grupos locales; la internalización de prácticas organizativas a las estructuras tradicionales; y un clientelismo restringido por un mayor control social.

En cuanto a lo social, se observa de manera evidente que los sindicatos y otras organizaciones de base a nivel local se han visto fortalecidos en el ámbito local. Al igual que en procesos nacionales, la capacidad de movilización de estas organizaciones es no solo una de sus principales fortalezas sino una herramienta política, la cual se nutre de sus dos vertientes, la responsabilidad social propia de las estructuras tradicionales y el activismo político en parte legado de la revolución del ’52. Las movilizaciones locales también son posibles dado el elevado grado de credibilidad en líderes locales representativos de las comunidades, los cuales se insertan en el proceso. Sin embargo, si bien la cohesión de estos grupos y las acciones colectivas son fuertes cuando existen objetivos comunes específicos (por ejemplo remover a un alcalde corrupto), al ser estos grupos cerrados cuyo capital social se restringe a sus miembros (Ej. los sindicatos), este bien social tiene un limitado uso para otros propósitos, tales como actividades productivas u otros. En este caso, la identidad social se distorsiona y genera barreras y desconfianza entre grupos.

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3.3. ESTUDIOS DE CASO

En esta sección se presentan tres casos de estudio los cuales son simplemente descritos con un mínimo análisis y algunos antecedentes históricos generales, pero que sirven para ilustrar algunas de las implicaciones teóricas discutidas. El caso de Ayo Ayo muestra una situación extrema de inestabilidad política, que culminó con el asesinato de su alcalde y donde se observan diversas distorsiones, principalmente políticas. El caso de Ravelo muestra la penetración de la LPP en las estructuras sociales y la presencia de grupos tradicionalmente marginados en la política local. Finalmente, Toro Toro ilustra sobre el nuevo tipo de liderazgo emergente en Bolivia.

3.3.1. AYO AYO: La muerte de un Alcalde

- Una comunidad de Altiplano

En el corazón del altiplano Boliviano se encuentra Ayo Ayo, uno de los bastiones del territorio Aymara. Esta municipalidad, 3era sección de la provincia Aroma, está localizada a 90 kilómetros de la ciudad de La Paz. El viaje en bus toma alrededor de 50 minutos siguiendo la principal y más estratégica carretera de Bolivia que conecta el occidente con el oriente del país. El paisaje en Ayo Ayo es cautivante; puna altiplánica que cubre un seco suelo constantemente barrido por el frío viento de los Andes. El pueblo principal está adornado por una histórica iglesia, patrimonio arquitectónico y testigo de algunos de los momentos más crudos de la historia de Bolivia, y una desafiante estatua de Tupaj Katari en la plaza central, de la cual brotan varias callejuelas que se abren paso entre casas de adobe y techos de calamina. Adicionalmente, Ayo Ayo (cuyas altitudes varían desde los 3,600 a los 3,900 metros sobre el nivel del mar) es también el encruce de dos rutas importantes que llevan a los valles fértiles de Caracato y las aguas termales del balneario turístico de Urmiri.

Tabla 3.2 Indicadores Socioeconómicos seleccionados para Ayo Ayo

(Censo 2001)

Indicador Número Indicador Número

Población (2001) 6,981 Población por debajo de la línea de pobreza

6,895 (98.8%)

Población del pueblo de Ayo Ayo 647 (9%) Población en extrema pobreza 5,529 (79.2%) Población menor de 18 años (%) 3,384 (48.5%) Personal de salud por 1,000 hab. 0.72 Tasa de crecimiento intercensal 0.93 Tasa de mortalidad infantil 62.46 (por mil nv.) Principal idiomas hablados en la zona Cobertura energía eléctrica 14.09 % Aymara Aymara – Castellano

23.25 % 60.85%

% de hogares con servicios de agua y saneamiento insatisfechos

92.97%

Autoidentificación como Aymara en %

92.28%

Agricultura, Pecuaria, Pesca como principal actividad económica

75.13%

Tasa de analfabetismo Hombres

6.05%

Número de televisores / vehículos en el municipio

171 / 124

Mujeres 25.13% Número de localidades 75 Promedio de años de escolaridad 4.87 años Número de organizaciones

comunitarias (1998) 12

Número de Locales educativos 35 Número de otras instituciones (1998) 5 Ingreso Anual por familia $us. 716

Fuente: INE, 2005.

Con sus 7,000 habitantes (INE, 2005), Ayo Ayo puede considerarse una municipalidad pequeña, cuya esencia es rural y donde solo el 14% de la población es considerada como “urbana”. El resto se encuentra esparcido en 10 comunidades y 48 zonas a lo largo de sus 506 kilómetros cuadrados de extensión. La mayoría de la población se describe a sí misma como Aymara (92%). En cuanto a condiciones sociales, los bajos indicadores reflejan la extensa pobreza de sus habitantes y una constante migración hacia las ciudades. A pesar de que la tasa de fertilidad de mujeres es elevada (6.24), el tamaño promedio de cada familia es de solo 3.5 miembros. Esto refleja no solo una alta tasa de mortalidad sino también una constante migración, en su mayoría gente en edad

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productiva. Por estas razones la tasa de crecimiento poblacional es solo del 0.98% anual y más de la mitad de sus habitantes es menor de 18 años. La esperanza de vida de 56 años también es baja comparada con la media nacional de 65. El nivel educativo también es limitado, con un promedio de educación en la zona para adultos de 4.9 años. En cuanto a pobreza, 99% de los hogares son considerados como pobres, con un ingreso anual promedio de alrededor $us. 716.

Las principales actividades económicas del municipio son agricultura y cría de ganado, principalmente por medio de pequeñas granjas unifamiliares especializadas en producción lechera. El tamaño promedio de las propiedades familiares es de 29 hectáreas, lo que es suficiente para la cría de unas diez vacas, lo que de acuerdo a Liendo (2005) es insuficiente para hacer la agricultura rentable.

- Una historia de resistencia

Ayo Ayo es altamente significativo en los anales de la historia boliviana. Uno de los principales hechos históricos, y motivo de orgullo e identidad local, es el ser la zona donde nació y creció Julián Apasa, mejor conocido como Tupaj Katari39 (nacido en la comunidad Lacaya del municipio). Este legendario líder indígena logró doblegar a los colonizadores ibéricos en uno de los episodios más dramáticos de la colonia cuando cercó la ciudad de La Paz en 1781 en dos oportunidades (el primer cerco de 109 días y el segundo de 64). A la cabeza de un ejército indígena estimado en 40 mil hombres, Katari llevó a esta ciudad al borde de la sumisión. En el segundo cerco, su plan de inundar la ciudad rompiendo obras hidráulicas en el río Choqueyapu no fructificó y finalmente un ejército expedicionario realista comandado por el Coronel Reseguín, enviado desde Buenos Aires, permitió romper el cerco. Tupaj Katari logró escapar junto a su esposa Bartolina Sisa pero al poco tiempo, víctima de una traición, fue apresado en las orillas del Lago Titicaca. Su ejecución fue deliberadamente cruel para sentar un precedente: descuartizamiento a fuerza de bestia, y cuyo efecto permanece en la psique colectiva del mundo Aymara e indígena40.

En la época republicana Ayo Ayo es nuevamente escenario de violentos incidentes. Durante la denominada “Guerra Federal” 41 de 1899, un grupo de 27 soldados rezagados y heridos de uno de los regimientos de elite provenientes de la ciudad de Sucre buscó refugio en la iglesia de Ayo Ayo. Estos soldados, junto a tres sacerdotes, fueron masacrados por las tropas del líder indígena Pablo Zárate Willka, más conocido como “El temible Willka”. Según relatos de la época, los indígenas del lugar llegaron incluso a cometer actos de canibalismo con los despojos “…pues en los cráneos de sus víctimas bebían su sangre” (Moreira, 2004). Posiblemente esta brutal reacción respondía a los abusos y la muerte de centenares de indígenas cometidos por ambos ejércitos en pugna en sus escaramuzas por el altiplano. Eventualmente Zárate Willca fue traicionado y ejecutado, y todas las promesas hechas por el triunfante Gral. Pando de La Paz a sus aliados Aymaras (sobretodo la devolución de tierras) fueron rotas, acrecentando el legado de desconfianza en Ayo Ayo.

El altiplano paceño permaneció en relativa calma hasta la revolución de 1952 y la consecuente reforma agraria de 195342 donde se dieron diversos episodios de enfrentamiento entre grupos indígena-campesinos y terratenientes, particularmente por los derechos sobre la tierra. Curiosamente, la hacienda Collana en Ayo Ayo fue una de las

39 De acuerdo a la experta Roxana Liendo (entrevista 2005) es por esta razón que la Confederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) se funda en este lugar, además de las multitudinarias reuniones que se realizan cada año a los pies de este monumento. 40 Para una descripción histórica se puede consultar Guzmán (1944) o una analítica Thomson (2002). 41 La Guerra Federal en Bolivia se dio como resultado de las pugnas internas entre las ciudades de La Paz y Sucre por lograr una hegemonía política bajo pretexto de la implementación de un sistema federalista liberal. La Paz logró imponerse militarme y como resultado la presidencia y el resto de los poderes ejecutivo y legislativo fueron trasladados a esta ciudad, permaneciendo la corte suprema y el título de capital en Sucre. Asimismo, el fuego federalista se apagó casi tan rápido como se había encendido. Interesantes materiales pueden encontrarse en Condarco Morales(1983) e Irurozqui (2000) entre otros. 42 Bajo la consigna de “La tierra es de quién la trabaja”, en el altiplano la reforma agraria de 1953 promovió entre otros la transferencia de la tenencia de la tierra y la fragmentación de las haciendas de gran tamaño (latifundios) en pequeñas propiedades comunales y familiares (minifundios).

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pocas haciendas latifundistas que sobrevivió a la fragmentación. Posiblemente debido a la rentabilidad de la misma y la necesidad de explotación colectiva de recursos de esta hacienda mayoritariamente lechera y especializada en la producción de un famoso tipo de queso del mismo nombre. Finalmente, como en otros lugares del mundo campesino en Bolivia, la mayor parte de los trabajadores de esta Hacienda adoptaron el modelo sindical como forma de organización, en parte contrapuesto (y con cierta rivalidad) a las estructuras tradicionales organizadas alrededor de los Ayllus.

- Originarios y Sindicalizados: Una historia de dos comunidades

La estructura predominante en Ayo Ayo es el “Ayllu” 43, el cual básicamente consiste en un grupo multifamiliar que comparte tanto la tierra como tareas sociales comunes, respondiendo a una estructura de poder y comunal base. Los miembros del Ayllu tienen la obligación de proveer tiempo a actividades comunitarias, producción agrícola y apoyo a otros miembros/familia en tareas domésticas. Por lo general, son fuertes los lazos de confianza y reciprocidad para con otros miembros en los Ayllus, así como la autoridad vista como un medio de servicio público. Asimismo, se practica el derecho consuetudinario para resolver disputas en base a prácticas ancestrales. Por lo tanto, los miembros de un Ayllu deben “validar” su pertenencia proveyendo servicios a la comunidad y siguiendo las normas de conducta establecidas, lo que al mismo tiempo valida su acceso (y la de sus familias) a la tierra (Liendo, 2005). Otra forma de organización social presente en la zona es el sindicato campesino, que como ya se discutió, es un subproducto de la revolución del '52 y consiste en una asociación voluntaria a organizaciones de tipo gremial-campesino. Adicionalmente, otra diferencia de clase en Ayo Ayo es la de los residentes del pueblo, que tienden a representar las elites sociales y económicas mestizas y la gente que vive en comunidades rurales mayoritariamente indígenas. Como resultado, esta pequeña municipalidad ha estado históricamente dividida entre originarios y sindicalistas (ver Anexo 3.6), a pesar de que ambas formas de organización representan intereses campesinos afines.

Durante las fases iniciales de la descentralización en Bolivia, estas organizaciones campesinas constituían las “voces” de la sociedad civil en el área. Como resalta Liendo (2005), al principio estas organizaciones mostraron poca confianza en el gobierno municipal, el cual en parte se explica por la histórica desconfianza con el Estado Boliviano en general. Sin embargo, a medida que la descentralización se expandía en Bolivia, ambos grupos, originarios y sindicalistas, se dieron a la tarea de capturar algunos de los beneficios asociados a este proceso, tales como la llegada de recursos financieros y la posibilidad de obtener poder político por medio de representación directa e indirecta. Por un lado, diversos líderes locales se convirtieron en autoridades formales, tales como alcaldes concejales, etc.44 Por el otro, los líderes comunitarios también ganaron un espacio al representando a las comunidades frente al gobierno municipal. Aunque este proceso fue fracturado dada una constante pugna entre originarios y sindicalistas.

- Descentralización y cambio político

La histórica primera elección municipal de 1995 materializó la descentralización en Ayo Ayo. En esta elección el voto fue disperso, siendo los concejales electos representantes de diferentes partidos políticos. Esto forzó a que el alcalde sea electo por acuerdo, lo cual no fue una excepción en Bolivia sino la generalidad. Asimismo, en esta elección, todos los candidatos electos eran hombres, la mayoría residentes del pueblo45 con excepción del concejal electo alcalde, Rolando Condori, campesino de origen y segundo en la votación (Fundación Tierra, 2003). Esto debido en parte a que al ser la primera elección los votantes contaban con muy poca información y una falta de antecedentes de desempeño. Por lo tanto las opciones eran limitadas. Votar: o por gente desconocida pero que representaba partidos políticos tradicionales, o por gente conocida con poco apoyo político local o por representantes específicos de ciertas comunidades. Como resultado, en esta elección los puestos municipales 43 Relevante información sobre Ayllus se encuentra en Platt (1982) y Fernández (2004) entre muchos otros. . 44 Para una discusión en este tema se puede consultar el sugestivo libro “Mallkus y Alcaldes” (Blanes, et.al., 2000). 45 Ayo (1999) expande en este punto con datos para todo el país sobre la dominancia de los “hombres-mestizos” en la política local.

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fueron obtenidos por candidatos poco representativos de las comunidades y ligados a las elites locales (tales como los residentes del pueblo).

Esta captura de poder en Ayo Ayo se manifestó en una sustantiva inversión de recursos en beneficio del pueblo mismo donde habitan los residentes; ya sea embelleciendo la plaza local, pavimentando calles cercanas a las oficinas municipales (y las de los “notables”) o instalando antenas de TV para el pueblo, fenómeno que bien podría denominarse “plazismo”46. Sin embargo, esta situación se ha revertido con el tiempo, lo que es visible no solo por el reemplazo del gasto en obras netamente urbano/ornamentales por un gasto más equitativo y social sino también por el importante número de líderes indígenas y comunitarios que han sido electos como autoridades locales.

Tabla 3.3 - Resumen de las Autoridades Locales electas en Ayo Ayo (1999-2005)

Período Concejales elegidos

(M = Mujer) Condición

Máximo Cargo

Ocupado

Partido Político

Porcentaje Alcanzado

1999-2004 Benjamín Altamirano Q. Plácida Quispe Calle (M) Herasmo Silva Sánchez Ciro B Loza Castillo Saturnino Apaza Aro

Campesino Campesino Residente Residente Campesino

Alcalde Concejal Alcalde(1) Concejal Concejal

NFR NFR MIR MNR CONDEPA

33.81 (idem) 13.49 12.74 12.57

2004 – 2009 Gabriel Calle Condori Gregorio Quispe Mamani Armando Flores Valero Irineo Calle Paco Emeterio Chino Oruño

Campesino Campesino Campesino Campesino Campesino

Alcalde Concejal Concejal Concejal Concejal

MIP PDC UN ASP MAS

20.22 17.45 17.21 15.5 12.83

(1) En este periodo Alejandro Valero, un concejal suplente también se convirtió en alcalde. Fuente: Elaboración propia en base a Mejillones (1999), Salazar (2003), Liendo (2005) y Corte Nacional Electoral (2006) en http://www.cne.org.bo/proces_electoral/em1999.aspx accedido en 5-Sep-2006.

Los primeros cuatros años de gestión municipal fueron de relativa estabilidad y se llevaron a cabo diversos proyectos en beneficio de la municipalidad, aunque Mejillones (1999) confirma el concepto del plazismo ya que en 1997, 45% de la inversión en Ayo Ayo fue en beneficio del pueblo principal, la inversión conjunta fue del 24% y solo se destinó un 31% del presupuesto para inversión rural (a pesar de que el 86% de la población es rural). Un caso simbólico fue la construcción de la Plaza de Toros en el pueblo. Liendo (2005) también señala que en este tiempo los cuatro concejeros juntaron fuerzas para controlar el gobierno municipal y sus propios intereses, cooptando al alcalde campesino a aceptar sus demandas en beneficio del pueblo y sus residentes. Esta situación, combinada con la rivalidad tradicional de originarios y sindicalizados debilitó la credibilidad institucional del gobierno municipal. De acuerdo a un reporte de CIPCA (en Liendo, 2005), “…la elección de un alcalde indígena no garantiza una administración compatible con los intereses de las comunidades indígenas si no hay mayoría en el concejo municipal. Al contrario, un alcalde indígena con minoría en el concejo está más preocupado en no molestar a los vecinos del pueblo y los residentes que en mantener el apoyo de sus propios votantes”.

De manera interesante, durante este periodo el Comité de Vigilancia (CV) se consolidó como instancia local y fue bastante activo en cuanto a transmitir las demandas de las comunidades campesinas. Si bien esto le ganó credibilidad local, la mayoría de sus solicitudes fueron ignoradas, lo que generó una reacción. Los estados financieros de 1998 y 1999 fueron formalmente observados por el CV, lo que desencadenó un proceso de fiscalización que concluyó con la congelación de las cuentas municipales por el parlamento. Aunque el gobierno municipal logró completar algunos proyectos, al final de este año (con las cuentas todavía congeladas) toda la inversión pública de responsabilidad local fue detenida, con el consecuente daño a la población. Las propias 46 Se considera al “plazismo” como la etapa inicial en el proceso de descentralización donde los gobiernos locales que reciben recursos por primera vez los invierten en proyectos no-esenciales pero de alto carácter simbólico y que cumplen con las siguientes condiciones: son altamente visibles a los ojos del votante, fáciles de implementar, dan prestigio al alcalde y su gabinete, y por lo general están dirigidos a cambiar la imagen de atraso del municipio. En principio el plazismo no es malo en sí mismo, particularmente en áreas rurales donde hay una clara necesidad de mostrar un cambio y de hacer más atractivas las condiciones locales. Por lo tanto, no es de extrañar que al principio de la LPP los alcaldes tendieron a favorecer la idea de poner estatuas y flores en las plazas principales antes que incrementar la muy necesitada inversión social.

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comunidades y sus líderes reconocieron que otras formas de presión podrían haberse utilizando antes de tomar una medida tan drástica. No fue hasta Noviembre de 1999 que las cuentas fueron descongeladas, aunque el daño ya estaba hecho y se perdió un año entero de potenciales inversiones. Adicionalmente, el año anterior, el alcalde habría abierto una oficina municipal en la ciudad de El Alto (con una secretaria y contadores) desde donde ejercía su cargo y se llevaban a cabo sesiones formales del concejo municipal, lo que molestó de sobremanera a la población (Albó, 1999).

Con todos estos conflictos pendientes, se llevaron a cabo las elecciones municipales de 199947. A nivel comunal, estas nuevas elecciones mostraron un interesante aspecto de la descentralización en Bolivia: la “democracia sindical”. En ese año, la organización más fuerte y representativa de la zona era la Sub-Central Sindical Agraria, la cual decidió participar en la elección con sus propios candidatos. El proceso democrático comunitario (cerrado) consistió en la elección de representantes por mayoría simple. De acuerdo a lo que relata Liendo (2005), estos representantes se reunieron públicamente en un “cabildo abierto”, en el cual la gente votó por sus candidatos preferidos. Como resultado, se creó una lista con los nombres de los candidatos que participarían de la elección. Un candidato en particular, Benjamín Altamirano, aprovechó estas reuniones para movilizar un gran número de seguidores y fue elegido en primer lugar, mientras que su nuera, Plácida Quispe, fue elegida en cuarto lugar. Usando el cabildo como manera de legitimizar su candidatura, Altamirano negoció con el NFR48 su participación en las elecciones del ’99.

- Vientos de Cambio y Problemas

La composición del concejo municipal electo en Ayo Ayo ejemplifica algunas de los cambios políticos ocurridos consecuencia de la consolidación de la descentralización en Bolivia. Aunque dos de los partidos políticos con cierta trayectoria permanecieron en el poder (MNR y CONDEPA) los otros tres candidatos electos provenían de nuevos frentes. Lo que es aún más interesante es que todos los candidatos electos eran de origen campesino, lo que muestra una vez más una cierta “apropiación” de este proceso. Como señala Liendo (2005), arribaron al poder local líderes comunitarios (elegidos por las bases) en reemplazo de otros aspirantes de tipo político, tales como los candidatos del NFR y del MIR.

Sin embargo, este aparente progreso en contar con un municipio pluralista, con la elección de líderes locales y una aparente mayor representatividad, fue ensombrecido por la pugna interna para la elección del alcalde. Aunque el NFR había ganado la elección y obtuvo dos concejales, los otros tres partidos unieron fuerzas para elegir a Erasmo Silva, un productor lechero y líder comunal con varios años de servicio, como alcalde. Esto dejó a Altamirano y Quispe en la oposición. De acuerdo a Adalberto Ticona, técnico de AMDEPAZ (entrevista 2005), el alcalde Silva tuvo un buen desempeño en su primer año, particularmente promoviendo actividades de planificación participativa e incorporando demandas comunitarias en los planes municipales, aunque algunos de sus detractores cuestionaron una falta de información y la entrega de informes formales relacionados el uso de fondos públicos. Sin embargo, los candidatos opositores mantenían la intención de asumir la alcaldía lo que hizo que a finales del 2000 las relaciones se deterioraran.

El 2000, el concejo municipal removió al alcalde tomando ventaja del ‘voto de censura’ y Silva fue sancionado por el concejo y reemplazado por Alejandro Valero, un concejal substituto de origen campesino. Esta tendencia continuó los siguientes tres años, en los cuales Ayo Ayo tuvo un alcalde distinto en cada periodo. Al mismo tiempo, a nivel comunitario las relaciones entre originarios y sindicalistas también se deterioraron, lo que afectó el desempeño del CV como ente representativo de la sociedad civil.

47 De manera interesante, a pesar de los conflictos, el número de votantes en Ayo Ayo para las elecciones locales se incrementó en un 9.4% con respecto a la anterior elección. Esto ilustra en cierta medida el creciente interés local en asuntos públicos y la penetración de la LPP. Asimismo, un gran número de partidos (18) se presentaron a la elección, aunque solo 4 lograron representación. 48 De acuerdo a varios analistas, en esa época no eran desconocidas las intenciones del NFR de ampliar su base a nivel local, particularmente tomando ventaja del Fondo Nacional de Desarrollo Rural bajo su control. Incluso Liendo (2005) indica que de acuerdo a la prensa el FNDR cooptó a muchos candidatos en áreas rurales para unirse a este partido bajo promesas de financiamiento, lo cual ilustra la débil relación entre la política nacional ejercida por los partidos formales y la realidad de la política local.

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El alcalde Valero tuvo problemas desde el inicio ya que tenía una historia previa de conflictos con el concejo municipal y su llegada exacerbó las animosidades existentes entre concejales. Después de solo un año, Valero fue reemplazado como alcalde durante la primera sesión del 2001 por Benjamín Altamirano campesino de origen y ex-empleado de la oficina del Registro Civil, quien había ganado la elección de 1999. La forma en que esta decisión fue tomada sorprendió a la mayoría de la población, incluyendo al alcalde saliente y los representantes del CV. De acuerdo a Mejillones (1999), no había un apoyo sustantivo para el voto de censura y en lugar de eso la decisión fue basada en manipulaciones políticas y una negociación secreta entre Altamirano y el concejal Saturnino Apaza de CONDEPA, cuyo voto le permitió convertirse en alcalde. Para algunos, este cambio respondía principalmente a los intereses personales de Altamirano y es posible que en retorno por su voto haya ofrecido algún favor a Apaza.

De acuerdo a Liendo (2005) y a Ticona (entrevista, 2006), la gestión de Altamirano fue “caótica y arbitraria desde el inicio”. Mucha de la gente entrevistada acusó a Altamirano de varias faltas, entre ellas: uso dudoso y discrecional de fondos públicos (en complicidad con otros funcionarios municipales) con cargos por 631 mil dólares (Chávez, 2004); tráfico de influencias en favor de familia y amigos; falsificación de planillas de pago; sobreprecio en la compra de bienes y servicios; pago por servicios a proyectos inexistentes, firma de un dudoso acuerdo con una empresa consultora para la elaboración del POA; falta de informes financieros y su presentación al CV y fallas en el desembolso de recursos al CV. Sin embargo, ninguna de estas acusaciones fue probada de manera concluyente por ningún ente público. De todas maneras, en Marzo del 2001 algunos miembros del CV tenían la intención de solicitar nuevamente al gobierno central que se congelen las cuentas municipales, lo que no se concretó ya que otros miembros y el propio alcalde contaban con el apoyo de la mayoría de comunidades originarias (contrario a la oposición que representaba a los sindicalizados). Al final de este año, estas divisiones internas aumentaron al mismo tiempo que cada bando adoptaba posiciones más intransigentes. Adicionalmente, Altamirano aprovechó de su experiencia burocrática previa como oficial del Registro Civil y empezó una serie de procesos penales en contra de sus opositores, lo cual le ganó una serie de enemigos locales. Es más, Altamirano también empezó a favorecer con proyectos y recursos a las comunidades que le daban su apoyo, mayoritariamente de grupos originarios, lo que generó un descontento local, sobretodo en aquellas de estructura sindical. Todas estas actitudes denotan el tipo de carácter autocrático que adoptó Altamirano en su gestión y un quiebre en la confianza entre grupos y frente al gobierno local.

En el 2002, la situación se deterioró aun más. La tensión política de los previos años se vio reflejada en amenazas verbales de muerte entre concejeros y otros involucrados, el inicio de diversos procesos penales, la quema y saqueo de casas de algunas personas, peleas callejeras y amagos de secuestro (por cortos periodos). La intervención de abogados y jueces, como parte de los múltiples procesos iniciados por Altamirano y otros concejales, agravaron la situación e impidieron la intervención de otras instancias públicas que quedaron al margen (tales como la Prefectura del departamento). Por su parte, Altamirano optó por trabajar como alcalde desde la clandestinidad, haciendo visitas esporádicas al municipio y sin informar al concejo municipal de sus actividades (Liendo, 2005).

En Julio del 2003, los miembros opositores del CV y los líderes del sindicato campesino llamaron a un cabildo abierto. Esta reunión contó con la participación de los representantes de diversas organizaciones locales, principalmente de la oposición. Como resultado, los participantes demandaron a todas las autoridades electas desde 1995 proveer información sobre el manejo de fondos durante sus gestiones, prohibiendo al mismo tiempo el retorno de Altamirano al municipio. Aunque ninguna de estas resoluciones fue llevada a cabo, este cabildo permitió formalizar de cierta manara las quejas de la población de Ayo Ayo.

La batalla legal continuó el resto del 2003 y el siguiente año, y a pesar de los varios intentos de llegar a un entendimiento, ninguno prosperó. Finalmente, a principios del 2004 la Corte Suprema de Bolivia falló en favor de Altamirano, revocando el fallo previo de una corte menor (Sica Sica) en su contra. Para algunos, este resultado respondía a una hábil (y para algunos deshonesta) labor de los abogados de Altamirano y fue la chispa que encendió los ya inflamados sentimientos en contra de este alcalde y que culminaron con su asesinato.

- Los hechos

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El 14 de junio del 2004, un grupo de oponentes de Altamirano lo encontraron en un restaurante cerca de su casa en La Paz y bajo el pretexto de prestarse dinero para pagar el almuerzo fue secuestrado. Primero fue llevado a la contigua ciudad de El Alto y luego a Ayo Ayo. Después de torturarlo físicamente por varias horas, recibió un golpe mortal en la cabeza que culminó con su vida. Sus restos fueron incinerados y dejados en la plaza principal de Ayo Ayo en un débil intento de hacerlo lucir como un caso de justicia comunitaria, con un signo que leía: “Esta muerte es por la negligencia del Ministerio Público y Ministerio de Hacienda”49. Sin embargo, para la mayoría de los analistas, esta fue una conspiración y una venganza política. Como Liendo (2005) explica, la justicia comunitaria en Bolivia puede ser drástica pero sólo en excepcionales circunstancias y con la participación y consentimiento de la familia del implicado, lo que no sucedió en Ayo Ayo. Además, este tipo de práctica en los Andes busca ser reparadora, permitiendo la reinserción del ofensor en la comunidad, elementos también ausentes en este caso50.

La presión de la opinión pública y el miedo de las potenciales implicaciones de este caso forzaron la intervención del gobierno central. Como resultado diecinueve personas fueron detenidas, incluyendo dos ex-alcaldes (Apaza y Valero), Cecilio Huanca, máximo líder comunal de Ayo Ayo (Mallku mayor) y varios dirigentes y miembros (8) del Movimiento de los Sin Tierra (MSN)51. Irónicamente, la mayoría de las comunidades mostraron una mayor simpatía hacia los perpetradores del hecho que a las víctimas; tal vez como manera de expresar su antipatía por un alcalde percibido como corrupto y su descontento con el gobierno central y su tardía intervención.

Otra hipótesis interesante es presentada por Liendo (2005), que explica los hechos por una rivalidad interna entre familias, los Loza (con un concejal en el municipio) y los Altamirano. De acuerdo a esta autora, los Loza provienen de una familia de capataces de la hacienda Collana, cuyo poder local se muestra en el nombre que lleva una de las localidades, “Villa Loza”, y que recién cambió por uno de extracto aymara a “El Tholar”. Aparentemente, los ancestros de Altamirano también fueron capataces en la misma hacienda y de ahí la rivalidad. Si este fuese el caso, este proceso tendría una dimensión totalmente diferente, la captura de poder por parte de las elites locales en lugar de la presunta pugna política.

- Luego de la tormenta

Paradójicamente, pese a los conflictos las elecciones municipales del 2004 reflejaron un creciente interés de la población en la política local, reflejado en un incremento del 12% en el número de votantes inscritos y 7% en el número de votos emitidos. En esta elección también se dio una dispersión del voto ya que de los 9 partidos inscritos 5 lograron representación (ver tabla 3.3). Tres de estos candidatos representaban partidos emergentes, dos de ellos con fuertes bases campesinas (MAS y MIP), mientras que el otro un partido de izquierda de clase media (UN). Los otros dos candidatos representaban partidos con poca presencia en política nacional (ASP y PDC) y cuyos candidatos fueron elegidos por ser figuras conocidas en la zona. Estos resultados mostraron no solo una diluida influencia de los partidos tradicionales, sino también la creciente influencia de partidos emergentes de base como el MAS. Como resultado, Gabriel Calle, un líder de origen campesino se convirtió en el alcalde de Ayo Ayo. Algo que llama la atención en Ayo Ayo es que en el poco tiempo de gestión al mando de la alcaldía, Calle ha logrado reducir la tensión entre grupos y armonizar los intereses de sindicalistas y originarios, lo que aparentemente indica el retorno de la institucionalidad a la zona.

- La evolución de las organizaciones campesinas 49 Fuentes periodísticas incluyen Chávez (2004), ANF (2005), Embajada de los EE.UU en Bolivia (2005) y La Razón (2006a), (2006b); (2006c). 50 Liendo también menciona que algunos de los castigos más fuertes son la perdida de derechos comunales de acceso a la tierra y la expulsión, que en la cultura Aymara es una especie de “muerte civil” ya que la persona pierde todos sus derechos asociados a la vida comunitaria, que para la mayoría de miembros significa una vida segura en base a solidaridad. Si bien en el pasado este tipo de castigo era bastante efectivo como mecanismo de control social, actualmente la permanente migración del campo a las ciudades y la homogeneización cultural lo convierte en un castigo poco efectivo. 51 Hasta la fecha (luego de dos años) no se ha dado sentencia a ninguno de los acusado y solo dos personas fueron exoneradas de cargos, uno de ellos el ex-alcalde Apaza. (La Razón, 2006a).

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Ayo Ayo es también un caso ilustrativo de la evolución de las organizaciones campesinas desde la llegada de la LPP. Al inicio del proceso, la mayor parte de los grupos locales reaccionaron de manera negativa a esta nueva Ley, lo que se explica en parte por la desconfianza histórica en Ayo Ayo hacia el Estado y sus instituciones. Sin embargo, a medida que este proceso se consolidaba, muchos de estas organizaciones sociales de base reconocieron los potenciales beneficios de esta reforma, particularmente ganancias de tipo político y la llegada (y manejo) de recursos financieros relacionados (la chequera). No obstante, también se puso en evidencia la debilidad del gobierno municipal expresada en su baja capacidad de gestión y su incipiente poder político, el cual le obligaba a negociar (algunas veces en desigualdad de condiciones) con instituciones campesinas representativas mejor organizadas y con amplio poder sustentado en las bases. Este cambio de actitud es muy relevante al proceso, particularmente en una sociedad como la aymara, donde los ciudadanos tienden a subyugar su propia individualidad por aquella de identidad colectiva, no solo como grupo étnico sino también como estructura social.

En este sentido, Ayo Ayo ilustra que si bien los grupos de poder local se apropian de los mecanismos de poder formal, al mismo tiempo se desarrolla un contrapeso social en la forma de grupos sociales comunitarios organizados y la constante participación de sus líderes. De manera interesante, la etapa de inestabilidad que vivió el municipio, debido al asesinato de su alcalde, fue reemplazada por una etapa democrática conciliatoria sostenida en prácticas comunales. Esto permitió mantener la estructura institucional creada. Más aun, esta situación también mostró como el ámbito local se convierte en el repositorio de los derechos ciudadanos, o como el experto Rubén Ardaya describe (citado en Liendo, 2005 pp.23):

“…la igualdad de derecho se materializa en el municipio, así como la igualdad de hecho, pero esta última igualdad no incluye las instituciones centralistas. Los campesinos sólo han conquistado la universalidad de sus derechos en el municipio. El municipio ha logrado construir precarias ciudadanías, mini-ciudadanías alrededor del Gobierno Municipal y la municipalidad, ciudadanía no reconocida en las instituciones centralistas ni los partidos políticos”.

Otro elemento interesante que resulta del análisis de Ayo Ayo es la incorporación de mecanismos formales de control social, en este caso la activa participación del CV y su amalgamiento con las estructuras organizativas tradicionales. Esto logró dar una legitimidad a las organizaciones representativas de las comunidades, las cuales pudieron acceder a los espacios de decisión local y monitorear sus actividades. Adicionalmente, este mecanismo dio a las organizaciones un fuerte sentido de representación, no solo porque esto forzó a las comunidades a organizarse en base a estas nuevas reglas y ajustar la labor de sus dirigentes, sino que también permitió que estas personas representativas (democráticamente electas) sirvieran como lazos permanentes entre las comunidades y el gobierno local (en términos de capital social “enlace”).

Ayo Ayo también arroja otras lecciones políticas. Por ejemplo, la necesidad de los candidatos en usar una sigla política para participar en las elecciones generó varias distorsiones. Los grupos de interés locales se vieron obligados a negociar con partidos políticos, muchos de ellos tradicionales, lo que convirtió al liderazgo político local en una especie de oligarquía en pequeña escala, en parte dado que muchos líderes comunitarios tuvieron que aceptar ciertos términos impuestos por los partidos políticos. Esto implicó que en muchos casos los intereses comunitarios fuesen relegados a los intereses partidarios, los cuales tienden a tener un horizonte político con vistas a procesos nacionales que va más allá de la política o necesidades locales. Además, en cierta medida lo complejo de las relaciones locales mostró como la pugna de poder dentro de un gobierno municipal tiene una clara similitud con la política nacional, es decir la LPP ocasionó el funcionamiento de una serie de mini-Estados dentro del Estado.

La llegada de recursos financieros también trajo consigo otro tipo de distorsiones. Nuevos recursos demandaron la creación de una burocracia local. Esto también significó la llegada de prácticas clientelistas y corrupción. Esto trajo serios problemas a la estabilidad local y en el caso extremo del asesinato del alcalde fue uno de los claros factores que afectó este terrible desenlace (aunque no el único). Sin embargo, hay diversas señales de que mecanismos de control social sólidos están siendo consolidandos, asemejando la estructura municipal a una meritocracia local donde los niveles de educación y trayectoria de responsabilidad civil está reemplazando las redes clientelistas tradicionales. Posiblemente la cada vez menor confianza en partidos políticos a nivel local y la necesidad de cierto personal con habilidades técnicas específicas (Ej. contadores, ingenieros, etc.), también contribuyeron a este reajuste. Por lo tanto, Ayo Ayo muestra señales de que las distorsiones iniciales están siendo

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corregidas por una mayor participación social y una estructura institucional local distinta, por ejemplo en la forma de un incipiente (pero creciente) sistema de servicio civil.

- Algunas ideas sobre el rol del capital social en Ayo Ayo

Los datos de la encuesta sugieren que los niveles de confianza son bastante bajos en Ayo Ayo para otros grupos no allegados (familia y amigos cercanos). Por ejemplo, solo un 18% confía sin reservas en amigos en general, un 10% en la gente que parece honesta y solo un un 8% en la mayoría de la gente. Esta baja confianza (o desconfianza) genera una dinámica social distinta, ya que de alguna manera fragmenta la estructura social, independiente del tamaño (ver Anexo 3.2). Por lo tanto, no es de sorprender la constante pugna entre grupos “rivales” y la poca colaboración entre ellos (Ej. sindicalistas vs. tradicionales, residentes vs. comunidades, etc.). Al mismo tiempo, la baja asistencia de los líderes de manera regular a otro tipo de organizaciones (además de los grupos comunitarios), y la extremadamente baja membresía en otro tipo de organizaciones (culturales, deportivas, etc.) de solamente el 10.5% que dio la encuesta, señala una dependencia bastante fuerte en la estructura organizativa comunal base, la cual de alguna manera suple esa limitada oferta social (sirve como medio de socialización, como lugar de recreación, etc.). Es decir, hay una baja interacción entre grupos más allá de las organizaciones comunitarias de base. Sin embargo, contrario a esta estructura social limitada, se observa una creciente expansión del capital social vinculante, expresado en una creciente confianza en diversas instituciones locales como el municipio y el CV. Todas estas observaciones iniciales dan cuenta de un claro rol del capital social que ayuda a entender estos recientes conflictos extremos en Ayo Ayo.

3.3.2. RAVELO: Un caso exitoso de renovación política y democracia desde las bases

- Cuna de héroes y lugar de una famosa papa

Hay dos aspectos que hacen famoso al municipio de Ravelo. El primero es por ser la cuna de dos conocidos héroes nacionales, Tomás Katari y Manuel Ascencio Padilla. La segunda es debido a la conocida calidad de su papa, particularmente las dos variedades que se cultivan extensivamente en la zona, k’athu e Imilla (negra y roja pequeña).

Esta municipalidad, segunda sección de la provincia Chayanta, está localizada en el norte del departamento de Potosí a 35 Km. de la ciudad de Sucre, capital de Bolivia. Las dos horas traqueteadas del viaje en carretera desde esta ciudad son sobre-compensadas por la belleza del paisaje: montañas cubiertas de pinos y valles inter-andinos. El pueblo mismo de Ravelo mantiene ese encanto de la Bolivia rural, una plaza adornada con flores y las estatuas oxidadas de sus héroes de antaño custodiadas por una antigua iglesia. Con sus 21 mil habitantes, 1,100 de ellos concentrados en el pueblo principal, Ravelo es considerada una municipalidad de tamaño medio. Su población tiene las mismas características de otros municipios rurales, mayoritariamente joven y la mitad menor de 18 años. La baja tasa de crecimiento registrada entre censos refleja tanto la elevada tasa de mortalidad infantil así como la migración definitiva y temporal de muchos habitantes hacia centros urbanos o zonas con mayores oportunidades económicas. En la zona, el castellano ha sido ampliamente desplazado por el Quechua como idioma de uso cotidiano, el cual es hablado diariamente por 71% de la población, seguido de la combinación Quechua-Castellano usada por 22% de la población. Étnicamente, 94% de la población se identifica como Quechua, aunque existe la presencia de otros grupos minoritarios como los Jalq’as (maestros textiles). Sin embargo el mestizaje es evidente, tanto entre indígenas y descendientes de españoles, como entre diversos grupos originarios.

Las condiciones sociales son difíciles, especialmente en educación donde la población del municipio tiene en promedio menos de dos años de escolaridad (1.55) y una notoria brecha de género en contra de las mujeres, las cuales en promedio han asistido a la escuela menos de un año (0.94). Por lo tanto, no sorprende la elevada tasa de analfabetismo de 42% para hombres y 71% para mujeres. En otras palabras, en el 2001 menos de la mitad de la población de Ravelo (44%) sabía leer y escribir. Las condiciones de salud también son bastante precarias, con preocupantes indicadores tales como la elevada tasa de mortalidad infantil de 107 por mil nacidos vivos.

Tabla 3.4 - Indicadores Socioeconómicos seleccionados para Ravelo

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(Censo 2001)

Indicador Número Indicador Número

Población (2001) 20,536 Población por debajo de la línea de pobreza

20,178 (98%)

Población del pueblo de Ravelo 1,119 (5%) Población en extrema pobreza 18,397 (90%) Población menor de 18 años (%) 10,241 (49.9%) Personal de salud por 1,000 hab. 0.58 Tasa de crecimiento intercensal 1.35% Tasa de mortalidad infantil 107.18 (por mil nv.) Principal idiomas hablados en la zona Cobertura energía eléctrica 4.4 % Quechua 71.2 % % de hogares con servicios de agua

y saneamiento insatisfechos 86.51%

Quechua – Castellano 21.6 % Agricultura, Pecuaria, Pesca como principal actividad económica

65.70%

Autoidentificación como Quechua en % 94.36% Número de televisores / vehículos en el municipio

80 / 57

Tasa de analfabetismo Hombres

45.8%

Número de localidades 471

Mujeres 70.6% Número de organizaciones comunitarias (1998)

69

Promedio de años de escolaridad 1.55 años Número de otras instituciones (1998)

52

Número de Locales educativos 58 Ingreso anual por familia $us. 577 (2) Ingresos Municipales (2000) Bs. 3,526,071

Fuente: INE, 2005. (2) FHI, 2002.

La principal actividad productiva de la zona es la agricultura, la cual tiene mayoritariamente un carácter de subsistencia, ocupando a dos tercios de la población. De acuerdo a Oscar Montes (entrevista, 2006), la tenencia de tierra promedio es de alrededor de 1 hectárea por familia. El excedente que se genera es comercializado en varios mercados, principalmente la producción de papa a la cual se dedican 80% de los campesinos. El ingreso por familia es de alrededor $us. 577 dólares anuales. También de acuerdo a Montes, de los 6 cantones, 3 son de extrema pobreza Huaycoma, Pitantora y Toroca, situación explicada en parte por la falta de caminos de acceso a estas zonas. Las relativas mejores condiciones de los otros 3 cantones, Ravelo, Antora y Tomoyo se deben en parte a su proximidad a las redes carreteras (incluyendo un camino troncal), situación que también ilustra sobre una marcada inequidad local entre comunidades, la cual, de acuerdo a la funcionaria municipal Cleofe Domínguez (entrevista, 2006), es paradójicamente reforzada por una “…asignación de mayores recursos a los que necesitan menos”.

- Aportes al movimiento indígena y a la independencia

Bolivia le debe mucho a Ravelo por su contribución a la lucha indígena y la independencia. Una de las figuras centrales de estos procesos fue Tomás Katari, nacido en la provincia Chayanta, muy cerca del propio pueblo de Ravelo. En 1789, este líder indígena logró convencer –gracias a su conocida elocuencia y capacidad de liderazgo– al entonces virrey de Buenos Aires a que se le otorguen derechos de cacicazgo y que se investiguen los permanentes abusos de los españoles y criollos a los indígenas. Aunque esta acción le ganó la simpatía del Virrey, las autoridades locales ignoraron totalmente sus demandas, lo que desató un levantamiento indígena en toda la zona liderado por el propio Katari, el cual culminó con su asesinato en 1781. (Cf. Reinaga, 1969).

Ya durante la guerra de independencia, otro natural de Ravelo, Manuel Ascencio Padilla, se convirtió en uno de los mayores líderes guerrilleros de la zona de Alto Perú, destacándose por diversos triunfos militares en la denominada guerra de las ‘Republiquetas’. Junto a su esposa, Juana Azurduy de Padilla (otro de los nombres célebres de la lucha de independencia en Bolivia), se unió al movimiento libertario desde sus inicios en 1809, luchando en diversas zonas de lo que es ahora el sur de Bolivia y parte del norte argentino. Luego de una breve carrera militar, en 1816 finalmente es apresado, decapitado y su cabeza expuesta en un poblado como escarmiento. Sus restos fueron eventualmente recuperados por su viuda. Las contribuciones de Padilla son reconocidas como una de las más importantes para el movimiento independentista en Bolivia.

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Si bien este texto no desta otros detalles acerca de Ravelo durante el período republicano, cabe mencionar que esta zona ha aportado al desarrollo de muchas de las ciudades del sur de Bolivia, particularmente proveyendo tanto alimentos como mano de obra para la minería en Potosí y Oruro.

- Aspectos Sociales

La estructura social de Ravelo es un reflejo de una continua evolución histórica que bien pudiese ser rastreada incluso hasta tiempos coloniales (que no es intención de este trabajo). Por un lado se encuentran las comunidades mayoritariamente Quechuas y algunas de la cultura J’alka, las cuales practican principalmente agricultura de subsistencia. Muchas de estas comunidades están asentadas en antiguas tierras de hacienda, las que hasta la reforma agraria de 1953 pertenecieron a un puñado de familias de ascendencia española, aunque de carácter mestizo y con una extensión promedio de 20 Has. Asimismo, el sistema de explotación por medio del pongeaje52 permitía a estos hacendados contar con mano de obra prácticamente gratuita. Hasta antes de la reforma agraria, el pueblo de Ravelo era el hogar de los hacendados y de una pequeña clase de artesanos y comerciantes. Si bien la Reforma Agraria trajo cambios significativos, la estructura social de Ravelo permaneció de cierta manera vigente, con una presencia de la elite económica local asentada en el pueblo (la cual goza de relativas mejores condiciones de vida). Entre otros los dueños de tierras, comerciantes (Ej. rescatadores de papa), así como gente de otros rubros más lucrativos tales como transportistas y profesionales locales (personal médico, técnicos, personal de ONGs, etc.). Estas diferencias locales, particularmente la “urbana-rural”, genera una dinámica social propia en la zona, la cual muchas veces es de cooperación pero otras de competencia por poder y recursos.

Ravelo también refleja el carácter inconcluso de la Reforma Agraria en Bolivia, donde diversos sistemas compiten por la propiedad, tenencia y uso de la tierra. Por un lado está la lógica sindical agraria, resultado de la estructura social impuesta por la revolución del ’52, en la cual los campesinos se organizan de acuerdo a estructuras de carácter vertical y cuyas expresiones locales son las sub-centrales. Actualmente, en los 6 cantones de Ravelo existen 22 sub-centralías y 121 comunidades de base, cada una representada por una OTB (Entrevista con René Calderón, técnico de FHI, 2006). Asimismo, existe una fuerte presencia de estructuras comunitarias tradicionales como los Ayllus Tinquipayas con una lógica de propiedad comunal de tierras. Finalmente, también existe una apropiación individual de tierras, sobretodo de aquellas de mayor potencial productivo y mayor valor económico.

En términos religiosos, si bien existen grupos formales tales como la Iglesia Católica y la Evangélica, muchas de las prácticas responden a la noción de “cosmovisión andina”, donde las religiones se mezclan dando vida a creencias locales propias que respetan tanto a la madre tierra, la Pachamama como a la figura del Dios cristiano. En parte, la presencia de la iglesia Católica estuvo ligada a la estructura económica y a los hacendados locales ya que “…donde había hacienda había parroquia católica” (Oscar Montes, 2006).

- Cambio político, siguiendo un nuevo sendero

En Ravelo, las discusiones políticas por lo general traen a la memoria a los héroes locales, con ese matiz entre indígena y mestizo. Estos antecedentes históricos generan un orgullo propio en sus habitantes, además de un sentimiento compartido de lucha, movilización social y resistencia. Asimismo, con el advenimiento de la descentralización, la política local ha adquirido una dinámica propia, la cual refleja la transición (y preferencia) hacia movimientos políticos identificados como “representativos” respecto a los partidos políticos tradicionales.

El municipio de Ravelo también ilustra sobre los recientes cambios de poder a nivel local. En los orígenes de la LPP, este municipio fue un reflejo la estrategia de apertura local del MBL, el cual logró posicionarse y apropiarse del municipio con el apoyo del MNR. Aunque el primer período 1995-1999 fue estable, también se dieron algunos incidentes relacionados al manejo del municipio, explicado en parte por las incipientes capacidades locales. El período 1999-2004 fue uno de estabilización y continuidad de la fórmula gobernante MBL-MNR. En este período el municipio avanzó bastante en cuanto a culminar diversos proyectos, algunos de los de mayor

52 Sistema de explotación semi-feudal en la cual los peones, mayoritariamente indígenas, tenían la obligación de explotar las tierras del terrateniente como forma de pago por el uso de otras tierras de igual pertenencia del patrón.

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envergadura, incluyendo la instalación de una antena repetidora y la construcción de infraestructura educativa y de salud.

En contraste, desde el 2004 Ravelo ha experimentado diversos cambios políticos. Uno de ellos ejemplifica la creciente participación del MAS en política local en municipios de extracto indígena, tipificado no como un partido sino como el “instrumento político”. Asimismo, otros dos partidos emergentes, el MIP y ARI, lograron representación en el gobierno municipal. En gran medida, estos tres partidos desplazaron a los llamados “tradicionales” tales como el MNR y el MIR y sus ‘clientelas’ locales. Ravelo también muestra el creciente interés de las comunidades rurales en procesos políticos, ya que por ejemplo en las últimas elecciones se doblaron tanto el número de personas inscritas para votar como el número de votos.

Tabla 3.5 - Resultados electorales para Ravelo (Períodos 1999-2004 y 2004 – Presente)

1999-2004 2004 – Presente Partido Porcentaje

Alcanzado Candidatos

Electos Porcentaje Alcanzado

Candidatos Electos

MBL 38.72 Tomás Durán Isabel Calle Cecilio Tamares

10.3

MIR 18.51 Benito Nina 1.24 MNR 19.06 Anacleto Parraga 1.86 MAS 0.62 31.11 Edgar Peñarrieta

Andrés Kecaño ADN 6.85 n.a ARI n.a 19.06 Raúl Sanabria UN n.a 13.61 Gabriel Huanco MIP n.a 12.4 Ernesto Espada Otros 19.17 10.42 Total Inscritos 6,718 11,201 Total votos emitidos 3,445 6,024 Absentismo 48.72% 46.22% Votos blancos/nulos 11.38% 19.69%

Fuente: Corte Nacional Electoral en http://www.cne.org.bo/proces_electoral/em1999.aspx accedido en 5-Sep-2006.

La figura más representativa de este cambio local es el actual alcalde Don Edgar Peñarrieta, quien es una muestra de como el liderazgo local de tipo político difiere del liderazgo comunitario. Don Edgar, transportista de profesión y ex–músico, se autoidentifica como Quechua. Él solo pudo completar algunos estudios secundarios dadas las limitaciones económicas de su familia (entrevista, 2006). De manera interesante no tiene ninguna trayectoria política y se convirtió en alcalde en su primera incursión luego de una breve militancia en el MAS (del cual también era coordinador provincial), partido de reciente llegada a la zona. De acuerdo a lo que él relata, fue delegado como primer candidato en las elecciones municipales por una decisión directa del “…instrumento político MAS” y en reemplazo de otra persona pensada inicialmente para este cargo. Su elección es una muestra de la renovación política que buscaba este partido, utilizando personas con poca o ninguna trayectoria política y que no estaban ligadas a otros partidos.

- Democracia desde las bases

De acuerdo a Germán Colque (Técnico de FHI, entrevista 2006), el proceso democrático en las elecciones no tuvo lugar en las urnas, sino en los ampliados de las sub-centrales sindicales donde los dirigentes decidieron en forma colectiva apoyar al MAS como partido. Esta decisión se dio independiente de las cualidades, calificaciones o personalidades de los candidatos, como el caso de Peñarrieta. Este apoyo de las bases sindicales permitió una relativa victoria del MAS en Ravelo, con algo menos de un tercio de la votación. Como indica Colque “…en los ampliados a nivel de central provincial los secretarios generales ya preparan quien va a ser el alcalde, independiente del partido al que

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representa. Todo radica en el sindicato. Es más, lo mismo sucede para la elección presidencial. Todos se preguntan ¿por quién vamos a votar? En la última elección todos dijeron ¡votemos por el MAS! Y así fue, el MAS ganó con un buen margen”. Como ya se comentó, también el número de inscritos para participar de las elecciones municipales aumentó con respecto a la anterior contienda electoral (tabla 3.5). Es posible entonces que este resultado denote un cambio de actitud respecto a la importancia del voto y la necesidad de participación directa en los procesos políticos locales, lo que de acuerdo a varios líderes comunitarios es necesario, ejerciendo presión a las comunidades desde las bases para elegir a las autoridades políticas. Esto muestra una interesante combinación de la política formal en su forma representativa y la de tipo tradicional participativo, tomando las comunidades como núcleo central.

El consejo de Ravelo es otra muestra representativa de una pluralidad política y étnica local. Llama la atención que todos los funcionarios se auto-identifican con un grupo étnico. Tanto el presidente del concejo el Ing. Espada como los concejales Huanco, Kicaño y Flores son personas con una trayectoria como líderes comunales y de éstos dos son profesionales titulados (ver tabla 3.6). Asimismo, los concejales Zanabria y Kicaño son lo que Albó (1999) describe como “políticos de fin de semana” o “residentes” del pueblo, es decir que si bien ambos viven en Sucre y se dedican a otras actividades, acuden a cumplir con sus obligaciones en Ravelo los fines de semana.

Otro aspecto interesante de este concejo es la presencia de una mujer indígena. De acuerdo a lo que relata Honorata Flores, la única concejala mujer, ella accedió a este su primer cargo público por ser la suplente del actual alcalde en las elecciones como miembro del MAS, y en parte (como ella misma admite) para cubrir la cuota de género que demandan las leyes (entrevista, 2006). Flores es una mujer representativa de la zona, ya que solo pudo cursar hasta el segundo de primaria y tuvo que restringir sus ocupaciones a labores de casa. Sin embargo, Flores tiene una larga trayectoria como dirigente local de la organización de mujeres Bartolina Sisa. Su elocuencia y amplia experiencia como dirigente parece compensar su limitada educación formal. En cierta medida su llegada al concejo municipal simboliza ese puente entre dirigencia comunal y política formal, así como el acceso de un grupo tradicionalmente marginado a los procesos de toma de decisiones. No obstante, aparentemente persiste una barrera cultural de género. De acuerdo a Germán Colque, Honorata Flores es muchas veces “…marginada de las decisiones del concejo solo por el hecho de ser mujer”, lo que según ella causa un perjuicio no solo a su persona sino a las comunidades que representa, las cuales tienden a ser discriminadas y reciben menores recursos. Esto genera un cierto incentivo perverso, ya que este tipo de experiencias hace que los electores piensen dos veces antes de votar por una candidata mujer. Sin embargo, esto no parece preocupar demasiado a Flores, quién expresa orgullosa que uno de sus principales objetivos es el de formar mujeres líderes en el municipio y el de fortalecer sus condiciones económicas. Sin embargo ella esta conciente de la resistencia política en el concejo y el propio municipio y su cultura “machista”.

Otro hecho interesante en Ravelo es la fuerte presión que ejercen los grupos locales de base, en parte utilizando al CV como herramienta política. Por ejemplo, de acuerdo a la encuesta realizada, todos los concejales de Ravelo admiten que los grupos locales de base tienen demasiado poder. Asimismo, de acuerdo a diversos líderes locales, el hecho de que el alcalde haya sido elegido por representar a un partido popular nacional (el MAS), más que por su personalidad o carisma como líder, lo pone en una posición desventajosa frente al concejo y le da poca legitimidad local a tiempo de tomar decisiones. De acuerdo a Cleofe Domínguez (entrevista, 2006) “…lo que le falta al alcalde es carácter. Otros grupos le imponen su voluntad. Esto también porque tiene un bajo nivel de educación que no le ayuda”. Todas estas situaciones pone al gobierno municipal en una desventajosa situación de negociación frente a una estructura sindical campesina fuerte en la zona que impone sus proyectos frente a las propuestas de tipo técnico planteadas por el gobierno municipal.

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Tabla 3.6 - Composición Actual del Concejo Municipal de Ravelo Presidente

Ing. Ernesto Espada (MIP) – Quechua (Ingeniero Agrónomo)

Vice-Presidente Gabriel Huanco (MAS) – Quechua

Secretario Andrés Kicaño (MAS) – Quechua

Miembro del Consejo Educativo Quechua Secretario

Dr. Raúl Zanabria (ARI) - J’alka (Abogado)

Honorata Flores (MAS) – Quéchua Comisión Ética

Si bien estos cambios políticos señalan cierta apertura, la estructura burocrática del municipio es bastante débil. El municipio cuenta con 25 funcionarios, responsables de la totalidad de la administración local, incluyendo la operación de una repetidora de Televisión que sirve únicamente al centro urbano, el cual es el único lugar de la zona con permanente abastecimiento de energía eléctrica. Sin embargo, hay algunas señales de que este conocido “peligro” de la descentralización (la falta de capacidad local) está mejorando. Un interesante ejemplo es Cleofe Domínguez, una persona originaria del lugar que volvió al municipio luego de haber completado sus estudios universitarios en la ciudad de Sucre. De acuerdo a ella, la principal motivación para volver al lugar fue no solo la posibilidad de conseguir empleo, sino el grado de responsabilidad que se le da a la gente a nivel local y el trabajo en sí con las comunidades.

- Confianza y buen liderazgo

Diferente de Ayo Ayo, Ravelo muestra mayores niveles de confianza en general, además de un elevado nivel de confianza en organizaciones representativas locales tales como los sindicatos además de las OTBs, CV y gobierno municipal (las tres últimas producto de la LPP). Coincidentemente Ravelo ha experimentado cierta estabilidad política e institucional. Esto no quiere decir que ha estado exenta de problemas, pero existe una aparente mayor estabilidad. Adicionalmente, de acuerdo a la muestra existe una mayor participación en otras actividades y la presencia de un mayor número de otros grupos (por ejemplo más de la mitad de los líderes indica que es miembro de algún otro tipo de organización). En este sentido, estos elementos indican una mayor explotación del capital social existente, el que posiblemente ayude a reforzar una mayor gobernabilidad y un mayor control social constructivo (colaboración en lugar de enfrentamiento).

Ravelo muestra un buen grado de penetración de la LPP, tanto en las estructuras sociales como en el tipo de liderazgo (por ejemplo representado en la credibilidad de las OTBs, gobierno municipal y CV), que en cierta medida trata de construir sobre el tradicional pero con sesgo político. Finalmente, Ravelo ilustra muy bien la forma en que opera la democracia local y que no se limita a los procesos electorales, sino que opera desde las bases.

3.3.3. TORO TORO: De Municipio Corrupto a modelo local

- Cavernas, huellas de dinosaurios y exóticos loros

El nombre Toro Toro proviene del Quechua “Thuru Thuru Pampa” o “tierra arcillosa”. Esta municipalidad, segunda sección de la provincia de Charcas, está situada en el noreste del departamento de Potosí, en una de las zonas más pobres de Bolivia. Su única y poco confiable carretera –construida por un minero del plomo en 1950– une a Toro Toro con el departamento y la ciudad de Cochabamba, distante 140 kilómetros o 5 horas en un buen vehículo. Sorprendentemente Toro Toro no cuenta con una carretera que la una al sistema del departamento de Potosí al cual pertenece, lo que contribuye a su relativo aislamiento. Adicionalmente, es posible llegar a Toro Toro en avioneta usando una precaria pista de aterrizaje (cuando las vacas no están pastando), aunque son muy pocas las personas -mayoritariamente turistas- las que se aventuran al vuelo de 25 minutos desde la ciudad de Cochabamba o que pueden pagar los $us. 250 dólares que cuesta el pasaje de ida y vuelta.

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Rodeado de valles y montañas, Toro Toro tiene un clima templado (18º centígrados en promedio) y buenas condiciones para la agricultura en los pocos espacios cultivables, con alturas que varían desde los 2,000 a los 3,850 metros sobre el nivel del mar. De acuerdo al último censo, el municipio contaba con 10,535 habitantes en el 2001 (INE, 2005), nuevamente la mitad menor de 18 años, con una baja tasa de crecimiento poblacional de 1.43. Étnicamente Toro Toro se considera un municipio mayoritariamente indígena, en donde 94% de los habitantes afirma ser Quechua y solo el 1.5% Aymara. Aunque la mayoría de la población tiende a ser bilingüe53 (Quechua-Español), existen muchas comunidades donde el Quechua es el único idioma hablado, lo que dificulta la comunicación para aquellos que no lo hablan (como ser la mayoría de oficiales del gobierno central).

De acuerdo a datos del 2001, 57% de la población económicamente activa se dedica a la agricultura, mayoritariamente una de subsistencia y cuya producción para el mercado no excede el 50% debido a la falta de transporte (FHI, 2002). El resto de la población se dedica a actividades manufactureras (principalmente artesanías y pequeños talleres), comercio y recientemente a servicios relacionados al turismo. Sin embargo, la pobreza prevalece en estas tierras. De acuerdo al censo del 2001, 97% de la gente era considerada como pobre y el 86% como extremadamente pobre. Únicamente el 0.27% de la población tenía sus necesidades básicas cubiertas. El nivel educativo promedio es extremadamente bajo, 2.7 años por habitante y con un notorio sesgo de género ya que las mujeres solo tienen 1.9 años de escolaridad en promedio, comparado a 3.57 años para los hombres. Otro agudo problema en educación es el analfabetismo, ya que el 42% de la población adulta no sabe leer o escribir, siendo aún más bajo para las mujeres cuyo promedio es del 55%. En otras palabras, más de la mitad de las mujeres no sabe leer ni escribir. Finalmente, la elevada mortalidad infantil de 118 por mil nacidos vivos es una muestra de las precarias condiciones de salud en la zona.

Tabla 3.7 - Indicadores Socioeconómicos seleccionados para Toro Toro (Censo 2001)

Indicador Número Indicador Número

Población (2001) 10,535 Población por debajo de la línea de pobreza

10,264 (97.4%)

Población del pueblo de Toro Toro 676 Población en extrema pobreza 9,104 (86.4%) Población menor de 18 años (%) 5,044 (47.9%) Personal de salud por 1,000 hab. 1.04 Tasa de crecimiento intercensal 1.43 Tasa de mortalidad infantil 118.9 Principal idiomas hablados en la zona Cobertura energía eléctrica 3.71 % Quechua 60.54% % de hogares con servicios de agua

y saneamiento insatisfechos 97.47%

Quechua – Castellano 23.69% Agricultura, Pecuaria, Pesca como principal actividad económica

57.13%

Autoidentificación como Quechua en % 94.25% Número de televisores / vehículos en el municipio

22 / 13

Tasa de analfabetismo Hombres

27.37%

Número de localidades 141

Mujeres 54.87% Número de organizaciones comunitarias (1998)

59

Promedio de años de escolaridad 2.7 Número de otras instituciones (1998)

49

Número de Locales educativos 53 Ingreso anual por familia (1) $us. 165 Fuente: INE, 2005. (1) FHI, 2002.

No obstante las limitaciones de acceso y las difíciles condiciones sociales, la zona es altamente atractiva y con un gran potencial turístico. Esto debido a la presencia de diversos atractivos naturales y paisajísticos tales como el Gran Cañon de Toro Toro. Esta zona también aloja uno de los depósitos de fósiles del cretáceo más importante del país, simbolizado por las huellas de dinosaurios que dan la bienvenida a los visitantes a la entrada del pueblo. También existen numerosas cuevas que albergan pinturas rupestres, exóticas formaciones de estalactitas y

53 De acuerdo al censo del 2001, solamente 24% de la población de este municipio usa normalmente Quechua y Español en sus actividades diarias, frente a un 61% que usa exclusivamente el Quechua.

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estalagmitas y especies únicas de peces, entre ellas las cavernas de Humajalanta (el agua que se pierde en la tierra) y Huacasenq´a (agujero pequeño). Otro de los atractivos naturales es la presencia de una de las aves más exóticas de los Andes y única en el mundo, la Paraba de Frente Roja (Ara Rubrogenys). Este tipo de loro de apariencia tropical es la única en su especie en aventurarse en las sierras altas de los Andes. A fin de proteger todos estos recursos, en 1989 el gobierno de Bolivia creó el Parque Nacional de Toro Toro, convertido en Ley de la República en 1992. De acuerdo a Torrico y Lara (2000), este parque atrae alrededor de unos 1,600 turistas al año, una quinta parte extranjeros. Esto en cierta medida ha reorientando las actividades económicas y productivas hacia una incipiente industria turística (y sus servicios relacionados) en reemplazo de la agricultura.

- Un pasado de división social

La historia de Toro es variada, y ayuda bastante el retroceder a la época de la conquista para entender algunas de las complejas realidades sociales de la zona. Durante la colonia, la importancia estratégica de esta provincia (en esa época con alrededor de 50,000 habitantes) recaía en la producción de alimentos y el abastecimiento de mano de obra necesaria para la explotación de las minas en Potosí por medio del sistema de la mita. Esto creó una fuerte presencia de hacendados criollos y el asentamiento forzoso de comunidades indígenas, aunque para Becerra de la Roca (2000), la colonia española no pudo expandirse o asentarse debido a la fuerte presencia de los Ayllus. En lugar de esto, el virreinato desarrolló alianzas con grupos locales para el abastecimiento de productos agrícolas, convirtiéndola en una zona altamente comercial. Sin embargo, posiblemente uno de los eventos de mayor trascendencia de la época fue la denominada masacre de San Pedro de Buena vista, ocurrido en la vecina población de ese nombre, en la cual se relata que los indígenas dieron muerte a los colonizadores españoles allí asentados como represalia por la ejecución de su líder Tomás Katari. De acuerdo a Becerra de la Roca (2000), luego de la muerte de Katari, sus seguidores sitiaron el pueblo de San Pedro, donde un gran número de españoles se había congregado para buscar protección. Luego de una breve escaramuza los indígenas rebeldes tomaron el pueblo y masacraron a más de 2,000 personas, cuya gran mayoría se escondía en la Iglesia. En retaliación, la corona española envió tropas para “pacificar” y reestablecer el orden en la zona, a cuyo paso también masacraron un sin número de indígenas sospechosos de haber apoyado a la rebelión.

Temprano en la república, el sistema de Ayllus fue reemplazado por uno de tipo semi-feudal cuando en 1874 el controversial Presidente Mariano Melgarejo forzó a este tipo de comunidades a transferir sus tierras comunales a terratenientes para la creación de haciendas por medio de la Ley de Ex-vinculación. Con esta reforma se buscaba privatizar la tenencia de la tierra, al mismo tiempo de eliminar un “primitivo” sistema de organización social. Esta medida afectó directamente las condiciones de los indígenas, los cuales fueron forzados a trabajar en estas haciendas como peones, las más de las veces en condiciones de semi-esclavitud ya que su única remuneración era el techo y comida. Es en esta época (1883) que Toro Toro es oficialmente reconocido como cantón. Finalmente, otra clara muestra del atraso y abandono en esta zona es que tuvo que pasar casi un siglo desde la fundación de la república para que llegue la primera escuela a Toro Toro, la cual fue inaugurada en 1915, aunque esta escuela no fue instaurada por el Estado Boliviano sino que fue patrocinada por misioneros norteamericanos de la Misión Indígena de la Iglesia Baptista.

Este sistema de explotación subsistió hasta la revolución de 1952 y la consecuente reforma agraria de 1953, siendo Toro Toro uno de los ejemplos más notorios del “ajuste de cuentas” sociales y de clase. Poco después de los sucesos del 9 de abril de 1952, Narciso Torrico, un ex-trabajador minero llegó a la zona de Toro Toro, fundando la primera federación campesina de la provincia. Rápidamente obtuvo el apoyo de algunos ex-mineros y campesinos indígenas locales y creo un grupo político de choque que aterrorizó la zona por varios meses. En cierto momento este grupo decidió asumir atribuciones propias del Estado y la iglesia, por ejemplo al autorizar

Recuadro 1 Ojo por Ojo. Los Domingo y los Marianos

Otra interesante historia de la zona es también narrada por Becerra de la Roca sobre la rivalidad entre dos familias: los Domingos y los Marianos; quiénes peleaban por ganar supremacía social y económica en la zona hace un par de siglos. En uno de los más notorios incidentes, dos de los seguidores de los Domingo, los hermanos Hidalgo, fueron asesinados por un tuerto apellidado Montaño, quien luego fue capturado por los sobrevivientes Hidalgo, quienes lo torturaron a muerte, no sin antes quitarle el otro ojo. Finalmente, las autoridades de la subprefectura lograron apaciguar la zona. Desde

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matrimonios (civiles y religiosos) y distribuir tierras entre otros. En respuesta a estos abusos, algunos habitantes de la zona organizaron un grupo de defensa compuesto por alrededor de 30 personas, las cuales se dieron a la tarea de perseguir a Torrico. Tres de los perseguidores murieron antes de que Torrico fuera finalmente encontrado en una vivienda rural cerca de Toro Toro, y quien murió luego de la explosión de una bomba casera. En un acto grotesco y brutal, su cabeza fue exhibida en San Pedro de Buena Vista por varios días como advertencia a otros potenciales oportunistas de la revolución.

Otro episodio de esta revolución, el cual tiene implicaciones hasta nuestros días, fue el saqueo de Toro Toro y la expulsión de sus residentes por una milicia campesina (que algunos autores estiman en 4,000 hombres). Una vez tomado el pueblo, la mayor parte de la población –la elite económica local mayoritariamente mestiza, y alguna de ascendencia española– fue forzada a dejar sus casas y marchar hasta la próxima estación de tren, siendo duramente maltratados por sus captores durante el trayecto. El alcalde del pueblo, Don Natalio Morales, fue obligado a marchar hasta el agotamiento, muriendo antes de alcanzar el destino final (aunque algunos historiadores sugieren que fue ejecutado). El resto de la gente arribó a Cliza en Cochabamba donde fueron liberados gracias a las acciones de una comisión de pacificación. La mayoría de los residentes expulsados todavía vive en la ciudad de Cochabamba, aunque algunos todavía mantienen lazos económicos y familiares en la zona. Más aún, el Comité Cívico Pro-Toro Toro, compuesto por antiguos residentes del lugar, promueve actividades para desarrollo de la zona desde esta ciudad. Tal como reflexiona Becerra de la Roca (2000), esta violencia innecesaria no benefició a los habitantes, sino que permitió que los líderes sindicales se enriquecieran por medio del abuso, la intimidación y la apropiación de tierras, dividiendo en el proceso a la población de Toro Toro.

- Estructura Social

Tal como relatan los hechos históricos, la actual estructura social de Toro Toro está condicionada a las secuelas del ‘52, posiblemente de una manera más notoria que en otros lugares. Por un lado se encuentran dispersas comunidades campesinas, mayoritariamente Quechuas, pero con una fuerte estructura organizativa de tipo sindical (compuesta por sub-centrales). Por otro lado, están los habitantes del pueblo (676 en el 2001) quienes en su mayoría han vivido desde la infancia en el lugar y que tienen una calidad de vida comparativamente mayor que el resto de los habitantes del municipio dado el relativo acceso a electricidad, agua potable y otros servicios, incluyendo una antena repetidora de televisión y la única cabina telefónica del municipio. A esto se suman los residentes de los que ya se hizo mención.

En cuanto a la estructura formal existe un buen número de organizaciones comunitarias, 59 registradas en 1998 y 49 otras instituciones (INE, 2005), aunque es posible que este número haya aumentado en los últimos años. En la zona también existen varias ONGs y agencias de cooperación, que ya fueron descritas. Asimismo, se observa una presencia creciente de grupos religiosos, principalmente evangélicos, los cuales comparten fieles con una desgastada iglesia católica y su único sacerdote en la zona, además de una nueva corriente de extracto indígena que combina ritos cristianos con prácticas ancestrales (cosmovisión andina).

- Estructura Política: De municipio corrupto a modelo local

Posiblemente, una de las lecciones más interesantes del estudio de Toro Toro es la forma en que este municipio, años atrás considerado como uno de los más corruptos de Bolivia, se ha sobrepuesto y ha permitido consolidar la institucionalidad local. Esto también ha permitido un reajuste de las instancias de poder local, estructuras sociales y la emergencia de un nuevo tipo de liderazgo local.

Durante la primera etapa de la LPP, la política local en Toro Toro estuvo dominada por partidos políticos tradicionales, representativos de los intereses de ciertos grupos de poder. Al igual que en los otros casos, esta primera etapa es una de consolidación, aunque existían diversos indicios de una distorsión en cuanto a la captura de poder. Sin embargo, es en la segunda elección de alcaldes en donde se dieron los mayores problemas en este municipio. Durante el tiempo del Alcalde Terán, el municipio se embarcó en diversos proyectos de infraestructura, particularmente relacionados a la pobre infraestructura caminera. Sin embargo, de acuerdo a los informantes de esta zona, muchos de estos recursos y los que provenían de los recursos del alivio de la deuda (HIPC) para temas de reducción de pobreza, fueron malversados por las autoridades. De acuerdo a la última

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sentencia judicial del 1ero de Junio de 2005 (Los Tiempos, 2005), las autoridades municipales habrían malversado alrededor de 350 mil dólares, monto exorbitante si se considera el presupuesto anual estimado de Toro Toro de 548 mil dólares (Bs. 4,353,764) que incluye los recursos de coparticipación y fondos HIPC, además del ingreso anual promedio de la zona de $165 dólares por familia. Entre los sentenciados en este proceso figuran el ex-alcalde Humberto Terán y varios de sus colaboradores y ex-funcionarios municipales, principalmente Ginner Villaroel y Pedro Pimienta (ambos acusados de la malversación de $us. 250,000).

Tabla 3.8 - Resultados electorales para Toro (Períodos 1999-2004 y 2004 – Presente)

1999-2004 2004 – Presente Partido Porcentaje

Alcanzado Candidatos Electos Porcentaje

Alcanzado Candidatos Electos

FRI 43.4 Humberto Terán L. (A) Eloy Choque G. Fidelia Quecana C.

---

UCS 11.72 Ahmed Bacerra de la Roca (A)

---

NFR 11.39 Guido Gonzales E. 4.51 --- MAS 6.52 -- 38.7 Félix Gonzales B. (A)

Heliodoro Uriona P. Mercedes Arispe E.

MIP --- --- 14.98 Casto Flores O. MIR 1.65 --- 11.75 Benjamín Flores G. MNR 8.09 --- 3.45 --- Otros 16.53 --- 26.6 --- Total Inscritos 2,138 4,028 Total votos emitidos 1,384 2,711 Absentismo 35.27% 32.7% Votos blancos/nulos 12.4% 13.36%

Fuente: Corte Nacional Electoral en http://www.cne.org.bo/proces_electoral/em1999.aspx accedido en 5-Sep-2006.

Paradójicamente y al igual que en los otros casos, los recientes problemas no alejaron a los votantes sino que los atrajeron a las urnas, una interesante señal de confianza no en las personas o los políticos pero sí en el sistema y sus instituciones. En el 2004 el número de inscritos y de votos emitidos prácticamente se dobló con respecto a la anterior elección. Tal como era de esperarse, los resultados mostraron un “castigo” hacia los partidos políticos relacionados a la anterior gestión, los cuales no obtuvieron ningún concejal. Asimismo, en estas elecciones de los 8 partidos inscritos, 3 lograron representación, comparado con los 3 representados de 11 partidos que compitieron en las elecciones de 1999. Una vez más el MAS (inevitable redundancia) fue el beneficiado, dada la concepción generalizada de ser un partido representativo local, sumado al carisma de su primer candidato Felix Gonzáles.

- El retrato de un nuevo líder

Posiblemente uno de los aspectos que más llama la atención en el caso de Toro Toro es el liderazgo político y social local, del cual el actual alcalde Félix Gonzales es una muestra. Como muchos jóvenes criados en la Bolivia rural, emigró de muy joven a un centro urbano (La Paz) donde logró realizar estudios universitarios en la carrera de comunicación, luego de la cual trabajó para la Universidad Mayor de San Andrés brevemente como funcionario administrativo. La promulgación de la LPP en 1994 coincidió con su retorno a su comunidad, y si bien de acuerdo a él esta no fue la principal motivación, esto le permitió incursionar en la política, primero como líder sindical y luego como alcalde cantonal de su comunidad (entrevista, 2006). En esta primera etapa trabajó asesorando a las organizaciones sindicales de base, que como él indica “…en momentos en que el movimiento campesino estaba recién surgiendo”. Según Gonzales, los objetivos principales de esa primera etapa eran los de vincular a comunidades tradicionalmente aisladas en lo que el describe como la Bolivia de dos naciones, por un lado “…las ciudades con otro nivel de desarrollo y las comunidades rurales que habían sido simplemente postergadas. No había desarrollo en

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cuanto a salud, educación, servicios básicos ni pensar mucho menos en la producción agropecuaria. Es ahí donde se empezó a exigir que los municipios empiecen a ser verdaderos gobiernos locales y que sean los que puedan impulsar un desarrollo”.

De acuerdo a lo que relata Gonzales, en 1996 fue propuesto como candidato, aunque rechazó esta oferta porque sentía que al haber salido de muy niño era necesario convivir más con su comunidad ya que “…había adquirido modos de vida citadinos”, además de sus limitaciones con el quechua, el idioma predominante en la zona. En 1999, fue invitado nuevamente por otro partido político (NFR), cuyo líder local era un pariente pero se negó a participar por no considerarse listo. En el 2001, trabajó en el censo, lo que le permitió adquirir mayores conocimientos sobre las condiciones locales y ganar la confianza de las comunidades aumentando su popularidad en la zona. Gonzales también cuenta que en el 2000 hubieron demasiados problemas de corrupción, lo que lo llevó a liderar el “tapiado”54 de la alcaldía dada la “…no socialización que había de la información”. Él estima que en esta protesta participaron alrededor de unos 500 dirigentes de la zona. De acuerdo a Gonzales: “…normalmente no me gustan este tipo de actitudes pero se habían llegado a extremos en que se manejaban tan deslealmente los recursos en una zona que realmente los necesitaba”. Según varios relatos, las autoridades electas ni siquiera administraban el municipio desde el propio lugar sino que lo hacían desde fuera

En las elecciones del 2004 Gonzáles decide participar como candidato por su cantón, Carasi. De acuerdo a lo que comenta, la campaña fue muy simple y siguiendo la filosofía del MAS de no recibir “ni un peso” y sustentada en una visita a todos los líderes comunitarios de la zona en sus propios lugares. De acuerdo a Gonzales: “…aquí se practica otro tipo de democracia. Desde las bases se escogen a los candidatos y después en un ampliado se los elige. Decidiendo quién será candidato a alcalde y los demás concejales. Esto le da mayor fuerza al empoderamiento de las organizaciones campesinas”. Para él, muchas comunidades optaron por participar con el MAS como instrumento político, aunque esta tarea no fue fácil ya que muchos dirigentes se dejaron influenciar por otros grupos que compraron sus votos. Tal como relata “..mucha gente cayó en la debilidad. Se hicieron comprar sus votos por 50 o 100 Bolivianos. Así es como uno de los concejales salió elegido. Lo que muestra que aún hay debilidad en las bases. Aún así logramos 3 concejales lo que nos da gobernabilidad. Nosotros consideramos esto como un acto de corrupción, ya que para esa gente ese es un capital invertido que espera recuperar.” Según el alcalde, esto es lo que justamente hizo la anterior gestión ingobernable ya que muchos votos fueron comprados y hubo excesiva corrupción, “…inclusive hubo gente que vendió sus votos por un vale de chicha de 5 Bolivianos. No olvidemos que Toro Toro fue uno de los 5 municipios más corruptos del país. Esto nos obligó a reflexionar sobre qué es lo que había llevado a esta situación. En la práctica enseñamos a la gente que ibamos por una causa. Lo único que llevamos con nosotros era coca para p’ijchar55 con ellos y dialogar frente a frente”.

Según Gonzales, la campaña fue bastante dura, ya que los candidatos de los otros siete partidos inscritos en las elecciones unieron fuerzas para hacer frente a su partido. Los resultados electorales mostraron que si bien la oposición ganó en el pueblo de Toro Toro, el partido del alcalde (MAS) ganó con una amplia mayoría en las comunidades campesinas. Sin embargo, sorprendentemente el periodo post-electoral muestra una calma y madurez política distinta, en la cual el clima de tensión y división fue reemplazado por uno de concertación y apoyo mutuo. Si bien él considera que la lealtad a un partido político es importante, esta tiene que ir paralela a la lealtad al ciudadano, para él “…las dos cosas van juntas”. Gonzales considera que esto es lo que diferencia la política local de la nacional “…hacer política a nivel local permite un interaccionar directa con la gente. Con ellos se puede planifica, ejecutar y controlar las obras. Mientras que a nivel nacional está más separado de la realidad. Un desprendimiento de lo que son las bases y los gobernantes”. De todas maneras Gonzáles no descarta la posibilidad de hacer política a nivel nacional en un futuro próximo. Para él la descentralización debe ser profundizada a fin de alcanzar una mejor distribución de recursos y como cierra su argumento “…la revolución no será lograda desde un escritorio, será lograda en el campo”.

- Confianza, institucionalidad y nuevo liderazgo

Si bien Toro Toro muestra similares indicadores de confianza en ciertos grupos que Ravelo (ambos de extracto quechua), el grado de participación de los líderes en otras actividades es relativamente más alto, lo que muestra una estructura social relativamente más densa. Si bien estas características no impidieron que Toro Toro sea 54 El tapiado como herramienta de protesta en Bolivia consiste en construir una pared a la entrada de una oficina pública para evitar que los oficiales ingresen o salgan. El carácter simbólico del tapiado en muchos casos involucra la activa participación de la gente en la forma de cargar un ladrillo y ponerlo personalmente como parte de este “muro” en señal de protesta. 55 Práctica cultural en Bolivia de masticar juntos la hoja de coca como forma de socialización.

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escenario de diversas distorsiones, tales como el haber sido catalogado uno de los municipios más corruptos del país, ante esta acción hubo una reacción, la cual se manifestó en forma de protestas de gran impacto (como el tapiado del municipio), protagonizadas por un nuevo tipo de liderazgo emergente, mismo que trae consigo un discurso de responsabilidad social y una base doctrinal más profunda. Asimismo, nuevamente surge la noción de una democracia local distinta, la que en cierta medida legitimiza a los actores desde las bases como una manera de construir institucionalidad local (confianza directa en los actores y responsabilidad delegada). Estas señales de apropiación (y también internalización) desde las bases, cambio social, movilización y nuevo liderazgo, subproductos de la LPP y que explotan el capital social existente, parece ser ese tejido social que sustenta el cambio institucional.

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IV. EL EMPODERAMIENTO COMO CONSECUENCIA DEL MANEJO DE LA CHEQUERA

4.1. DEFINIENDO CIUDADANÍA

4.1.1. Esbozos de ciudadanía

La ciudadanía, como concepto que engloba la libertad y la igualdad, tiene innegablemente un origen occidental. Como concepto sintetiza el conjunto de principios, valores, actitudes y modos de conducta a través de los cuales las personas se reconocen como pertenecientes a un grupo humano con derechos políticos y civiles. Este concepto de ciudadanía tiene que ver con tres elementos conceptuales e históricos desarrollados por Thomas H. Marshall (1976)56:

Ciudadanía civil: hace referencia al acceso y ejercicio a todos los derechos civiles; estos son el derecho de propiedad, de participación, de contratación, de igual acceso a la justicia, etc.

Ciudadanía política: hace referencia a los derechos políticos y su ejercicio, derecho de elegir y ser elegido, de representar en el congreso o frente a instituciones públicas, derecho de organización en organizaciones político partidarias, derecho de participar en toma de decisiones de la comunidad.

Ciudadanía social: tiene que ver con el acceso a los beneficios y en la redistribución de los recursos del Estado, como ser educación, salud, creación de condiciones productivas, etc.

Tal como dice Cortina (1999), el concepto de “ciudadanía” que ha venido a convertirse en canónico es el de “ciudadanía social”, tal como Marshall lo concibió hace medio siglo. Desde esta perspectiva, es ciudadano aquel que en una comunidad política goza no sólo de derechos civiles (libertades individuales), en los que insisten las tradiciones liberales; no sólo de derechos políticos (participación política), en los que insisten los republicanos; sino también de derechos sociales (trabajo, educación, vivienda, salud, prestaciones sociales en tiempos de especial vulnerabilidad, etc.). Además, para Cortina el concepto pleno de ciudadanía integra es “un conjunto de derechos, un conjunto de responsabilidades y también una identidad, por lo que una persona se sabe y se siente perteneciente a una sociedad. Difícil es encarnar semejante ciudadanía plena en grupos humanos con grandes desigualdades materiales, y por eso el concepto de ‘ciudadanía social’ pretendía al menos proporcionar a todos los ciudadanos un mínimo de bienes materiales. Sin embargo un segundo tipo de problemas se plantea en sociedades que, además de contar con desigualdades materiales, reúnen en su seno diversas culturas”.

Y el punto de desigualdades y asimetrías en escenarios altamente discriminatorios de lo indígena, como han sido hasta ahora Latinoamérica y nuestro país, donde los Estados han avalado prácticas altamente discriminatorias y de no reconocimiento del otro. Y donde el desafío es compatibilizar la igualdad de oportunidades y el respeto a las diferencias. Esto además en un contexto donde, como dice Castellanos (2001) “…se niegan las identidades étnicas y profundizan el conflicto histórico con los pueblos indios”.

4.1.2. Construyendo ciudadanía en Bolivia

En la década de los 80s empieza a imponerse, desde el modelo dominante, una disyuntiva: Estado-dictadura y mercado-democracia, resuelta por la escogencia de los bolivianos de la segunda opción y como una forma de encontrar soluciones a los problemas de pobreza y discriminación promoviendo al mismo tiempo una democracia liberal como paradigma. Esta propuesta democrática incluye la descentralización y la participación de la población, ambos conceptos funcionales al modelo y que quita responsabilidades al Estado permitiendo al mismo tiempo reducir el descontento social.

Esta propuesta utilitaria de la democracia, choca con la que por ejemplo define Peemans (2002), para quién democracia “…no es simplemente una forma de gobierno elegido o representativo, es ante todo una manera de vivir, un medio para promover la autoexpresión y la autodeterminación de las diferentes colectividades locales que componen una nación”. La sociedad boliviana se adscribe a la siguiente definición: “La democracia es una forma de relación social en la que los hombres pueden vivir juntos siendo diferentes y resolver los conflictos sin hacer uso de la violencia” (Lazarte,

56 Citado en Noya (1997).

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2003), aunque no olvida en el análisis, la existencia de otra corriente más ligada a los pueblos campesinos/indígenas, como Patzi (1999), que considera que la democracia liberal con su conexión entre libertad individual y nacionalidad, integra a los indios a la sociedad nacional, y aprovecha a los antiguos lazos comunales y los nuevos lazos de parentelas y de paisanaje para succionar más plusvalía, como nueva estrategia de organización de la fuerza productiva mundial.

Ahora surgen voces de los sectores populares, en el caso de Bolivia con profunda identidad étnica, que buscan una democracia comunitaria, de consensos, y el avanzar hacia un desarrollo auténtico, que refleje el concepto de “buena vida” con el que lo identifican muchos pueblos indígenas.

Desde la CEPAL, Hopenhayn (2001) indica que en esta última época “…ha surgido con fuerza el debate cultural y el derecho a la diferencia; la demanda de iguales derechos reconociendo las diferencias. Y el sistema político debido a su dificultad de abrirse a estas demandas solo brinda pequeños espacios dentro del contexto, como el recurso fácil de proponer educación bilingüe a los aymaras en lugar de revitalizar la reforma agraria por ejemplo”.

En cuanto a la descentralización, ésta se considera un proceso que sirva para “…controlar el proceso de urbanización en las ciudades principales; disminuir las desigualdades regionales y campo-ciudad; asegurar la oferta alimenticia y/o aumentar los niveles de exportaciones agrícolas; reducir ineficiencias, desperdicio y corrupción del gobierno y la burocracia; promover un desarrollo más apropiado de recursos humanos y naturales; aliviar la pobreza a través de medidas redistributivas, y facilitar la implementación de políticas de forma más efectiva mejorando la responsabilidad y participación locales” (Brohman, 1997). Sin embargo, el debate entre corrientes de análisis va desde los que ven la descentralización sólo en el ámbito administrativo, pasando por lo económico, hasta los que apuestan por una descentralización política, que significa “empoderar” previamente a grupos marginales o subrepresentados (Samoff 1990: pp. 516-517)57 y donde, “…lo local se ha convertido en un lugar de enfrentamiento entre grupos sociales; cada vez mas frecuentemente el espacio local es el lugar de confrontaciones abiertas para la ocupación de los espacios” (Peemans, 1999).

En estas discusiones, la participación se ve por una parte como funcional para mejorar la formulación de políticas públicas, y por otra como un proceso de empoderamiento de las comunidades locales para decidir su propio desarrollo (Mohan y Stokke, 2000), en el sentido de que “…el conocimiento local puede revertir las intervenciones dañinas previas que tomaron al sujeto local como un recipiente pasivo” (Ibid) . Lo que podría continuar si, como dice la CEPAL, la participación de los marginados se hace solamente simbólica, lo que nos pone frente al desafío de su visibilización y empoderamiento (CEPAL, 2000), para hacerlos ciudadanos iguales.

Existe bastante avance desde el campo académico y político para identificar las principales razones para descentralizar en Bolivia, se arguye que principalmente ayudaría a llegar a una mayor democracia y desarrollo. Sin embargo, hubo muy poco avance en conocer e investigar mas acerca de los actores de estos procesos que son los pobladores, hombres y mujeres, ciudadanos y ciudadanas. Recién en los últimos años han surgido con fuerza discusiones sobre la igualdad de todos los ciudadanos y cual el origen de las asimetrías evidentes que se observan. Este cuestionamiento tiene su origen en la insurgencia indígena a partir del 2000, Bolivia abrió los ojos a la realidad de otros actores, de otro tipo de ciudadanos que además de su herencia histórica traían en sus manos la experiencia de descentralización municipal que les había permitido ser concientes de derechos y deberes, que había cambiado relaciones de poder locales, y que de alguna forma podría ser una vertiente para buscar un fortalecimiento del país a través de una profundización del proceso de descentralización.

- Reconociendo un Estado Plural

Bolivia, se reconoce como un Estado multicultural y plurilingüe recién en la última década del siglo XX, cuando se aprueban reformas de la Constitución Política del Estado para incorporar a las culturas indígenas a la sociedad boliviana. Este reconocimiento coincide con el impulso que se da a la descentralización que permitirían el autogobierno municipal en todo el país, incluyendo el área rural con una gran cantidad de municipios con fuerte identidad indígena. Este "autogobierno", gestado a partir del proceso de Participación Popular, ha permitido que los recursos sean manejados por los habitantes del espacio municipal y con miras a visiones de largo plazo, de

57 Citado por Brohman (1997).

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desarrollo. También ha permitido que los indígenas sean considerados ciudadanos con derechos, empezando por los Derechos Humanos básicos que hacen digno al ciudadano, diferente de un Estado que los consideraba ciudadanos únicamente para cumplir con ciertas obligaciones tales como ir a la guerra, mantener carreteras, siervos.

Este proceso de construcción de ciudadanía es resultado de las continuas luchas por sus derechos que se inscriben en la larga memoria del movimiento indígena pero también de la práctica del poder local, de mirar el bien común y de usar los recursos para mejorar las condiciones de vida de los demás.

Esta marginación mantenida con frecuencia por estructuras de exclusión exige la construcción de una identidad política propia que aproveche de los espacios creados con otras intenciones, a partir de la herencia cultural. Para ello, es como dice Ströbele-Gregor (2001) “…de gran importancia la subsistencia de estructuras de organización y formas de vida sociales acuñadas por las culturas indígenas y locales que incluso siguen existiendo en el entorno urbano”.

La construcción de la ciudadanía desde la visión indígena puede decirse que está asociada al compromiso de los sujetos con el destino de la sociedad, a la participación de los individuos en la actividad comunitaria, al control ciudadano sobre los poderes públicos y a la presencia de los individuos en la circulación de ideas y opiniones en el espacio público. Esto se ha expresado en consignas como “hoy luchamos por la tierra y también por el poder” y ha llevado a las organizaciones campesinas a una mayor participación activa y conciente y no como voto manipulado como en el pasado (Pare, 1994). Sin embargo, para otros autores debe haber una necesidad de reconceptualizar y ver que la relación entre ciudadanía y participación contiene un elemento común, la intervención directa de los sujetos sociales en los asuntos de interés colectivo (Cunill, 2002), respetando prácticas colectivas de toma de decisiones, donde el voto, como dice Cortina (1999) “…no es sino el recurso último, cuando ya se ha empleado convenientemente la fuerza de la palabra”.

Ya llegando a los conceptos que se manejan de autonomía, encontramos que Castellanos (2001) dice: “…tratándose la autonomía de restituir derechos históricos de los pueblos indios, esta puede sentar las bases para una inclusión democrática, en tanto que, su integración, no descansa en la disolución de las culturas y la negación de sus identidades, sino en su fortalecimiento y reafirmación como pueblos”. Este concepto se complementa con el de López y Rivas (2002) que indica que la autonomía es una de las formas en que algunos pueblos han propuesto articular sus derechos colectivos a las estructuras jurídico-políticas existentes en cada país sin desligarse del Estado Nación.

Y así, “…las autonomías reconocidas dentro del marco político jurídico del Estado nacional, suponen, fundamentalmente, el establecimiento de un autogobierno que asuma las competencias y haga uso de los recursos públicos para el ejercicio de derechos reconocidos en la constitución y en las leyes secundarias. Esto significa y éste es el principal elemento constitutivo de un proceso de autonomía, la conformación de un sujeto autonómico o sujeto colectivo de transformación social, en lo fundamental con base territorial y con identidad socio étnica” (Lopez y Rivas, 2002).

4.1.3. Diferencias y similitudes entre ciudadanía y el ser Jaq’i

- Democracia y desarrollo, el debate boliviano

En este punto tocaremos cual fue el desarrollo concreto, tanto desde los análisis teóricos como desde la práctica. A partir de 1982, con la conclusión del ciclo de dictaduras militares, como dice Lazarte (2002) “…fue construyéndose una cierta idea de la democracia, que tiene muy poco que ver con lo que en nuestro pasado se pensó que era la democracia”. En Bolivia, dentro del debate de desarrollo como contrario a la pobreza, y de la democracia como contraria a la dictadura, tenemos varias corrientes y percepciones de democracia. Las principales, contraponen los principios de la democracia liberal con la democracia comunitaria.

Kymlicka (1996), indica que en apariencia, las prácticas liberales son bien intencionadas. Un Estado multicultural que concede derechos individuales universales a todos sus ciudadanos, con independencia del grupo al que pertenezca, puede aparecer como “neutral” entre los diversos grupos nacionales, encontrando eco boliviano en

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autores como Lazarte (2003) y su definición ya mencionada de democracia. Sin embargo, lo que no se dice es que, este Estado de hecho puede –y a menudo lo hace- privilegiar sistemáticamente los valores liberales en diversos aspectos fundamentales, como ser los tribunales, los servicios gubernamentales, la forma de organización política, la organización económica, etc. Por ejemplo, para la izquierda, la democracia debe ser, sobre todo, democracia social, igualdad y participación y propone como modelo la democracia “popular” en sus distintas versiones. Para la derecha liberal, la democracia fue sobre todo la libertad, garantizada por reglas formales que ella misma se encargaba de violar.

La corriente crítica a la democracia liberal, según Patzi (1999), desde un enfoque de identidad cultural radical, considera al instrumento político como pérdida de la soberanía y como ‘sub-sunción’ del movimiento campesino e indígena por el Estado, donde, existe más el interés de buscar ser autoridades a nivel local, departamental y nacional reactivando el sueño de participar en espacios de poder haciendo olvidar ciertos aspectos de sus culturas que son incompatibles con la civilización y la modernidad. Esta tensión propia de las democracias actuales es que “…por un lado se busca recobrar o redinamizar la igualdad, entendida sobre todo como la inclusión de los excluidos, sin que ello imponga una mayor concentración del poder político o conlleve a la homogeneidad cultural o a la uniformidad en los estilos de vida, mientras que, por otro lado, se trata de apoyar y promover la diferenciación, entendida como la diversidad cultural, el pluralismo en valores y la mayor autonomía de los sujetos, pero sin que esto se convierta en justificación de la desigualdad o de la falta de inclusión de los excluidos”.

El desafío de compatibilizar la igualdad de oportunidades y el respeto a las diferencias nos coloca en el cruce entre el ejercicio de los derechos civiles, políticos, sociales y culturales; civiles porque se trata de la autonomía de los sujetos para decidir, individual o colectivamente, sobre sus vidas y sus valores sin coacción; políticos, porque se trata de dar cabida en los procesos deliberantes y decisorios a los distintos actores sociales, y de repartir democráticamente esta participación; sociales y culturales, porque se aspira a compatibilizar la igualdad de oportunidades con el respeto a las diferencias. Cada persona puede tener una identidad cultural, por adscripción o por nacimiento, pero ello implica el surgimiento de la idea de dignidad ligada a la igualdad de todo ser humano, pero a la vez necesita un tercer eje: que los demás le reconozcan su identidad cultural de forma positiva, cosa bastante difícil en las sociedades latinoamericanas y en particular en la boliviana.

El proceso de participación que se da en Bolivia, si bien institucionaliza la participación de las organizaciones campesino/indígenas en el área rural, lo que es visto por algunas corrientes de pensamiento como un intento más de cooptación, ha permitido también que hombres y mujeres, por siglos marginados, puedan a través de sus organizaciones naturales ejercitar sus derechos y deberes como ciudadanos para mejorar sus condiciones de vida. Mediante este proceso se ha conseguido reconstruir procesos de poder local, en algunos casos fuertemente asentados en las organizaciones tradicionales que en este momento se encuentran ante el desafío de ser propositivos. En principio, en el nivel del desarrollo local, pues nadie como ellos que, cumpliendo los viejos roles, recorren su territorio y conocen las demandas de su población.

Una de sus grandes potencialidades, se refiere a la legitimidad que tienen sus acciones en el mantenimiento de la gobernabilidad de sus territorios. Basados en la serie de instrumentos descritos garantizan la seguridad, la paz y la convivencia pacífica de sus pobladores. En cuanto a la gestión de recursos naturales, sobre todo la tierra, pese a los avances de la Reforma Agraria y la entrega de títulos ejecutoriales o individualizados, existen todavía algunos lugares, donde se tienen territorios de comunidades y donde la gestión y distribución está a cargo, de acuerdo a las viejas normas, de las autoridades tradicionales. Como dice Hofmann (2004), en el transcurso de estos diez años de Participación Popular, las organizaciones tradicionales no sólo aprendieron a hacerse escuchar por el gobierno municipal, también supieron aprovechar este proceso de cambios para fortalecer a las propias estructuras tradicionales con innovaciones importantes, como por ejemplo una mayor presencia de las mujeres, pero también con una proyección de líderes construidos como el ‘jaq’i’.

- Construcción de ciudadanía andina desde lo comunal

Esta construcción de ciudadanía parte de la organización comunal, la cual ha ido cambiando de nombre en diversos períodos aunque su núcleo sigue siendo la típica organización de la comunidad con algunos retoques.

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Para el caso aymara, actualmente en algunos lugares se sigue llamando “sindicato campesino” y en otras “organizaciones originarias”, pero mantienen comunes las siguientes características (Albó, 1994):

a) La condición para ser miembro de una comunidad y automáticamente del “sindicato” o de la “organización”, diríamos ciudadano, con todos sus derechos y obligaciones es la tenencia y uso de la tierra. La unidad básica es la familia, no el individuo, en un marco generalmente patrilineal.

b) El principio de rotación, es decir que todos alguna vez serán autoridades (todo adulto varón, casado, será eventualmente mallku una vez en su vida), prevalece como sistema de nombramiento de autoridades comunales y “sindicales”. Este sistema aumenta notablemente las posibilidades de participación y de alguna forma disminuye los riesgos de práctica cacicales.

c) Las ‘ex–autoridades’ o “pasados”, constituyen un importante grupo de consejo y de control para las nuevas autoridades.

d) La concepción de la autoridad, bajo este esquema es vista más como un servicio a la comunidad, que como una fuente de poder o de lucro.

e) La asamblea o Cabildo, bajo este esquema es muy importante para resolver cualquier asunto que exija decisiones. Las mismas que se toman por consenso colectivo y no es la autoridad la que impone. Pueden existir voces que disientan, pero al no ser la posición individual el centro, se asumen obligatoriamente las decisiones del conjunto.

La fuerza y la persistencia de las organizaciones campesinas son derivadas de las estructuras tradicionales, esto se debe a que el área andina, donde se concentra la población aymara y quechua, es un ecosistema difícil, por lo que uno de los acuerdos fundamentales entre ellos ha sido el sistema de tenencia de tierra y de relaciones de producción; en particular éste regulaba el acceso compartido a las zonas de altura, a los valles y al subtrópico, creando un mecanismo de complementariedad entre ritmos individuales y los comunales. Estas soluciones ancestrales adoptadas para controlar y mantener un ecosistema complicado, son el origen de la organización económica y social e incluso en la estructura de valores del mundo andino (Albó, 1984).

La organización comunal, ha ido cambiando de nombre en diversos periodos aunque su núcleo sigue siendo la típica organización de la comunidad con algunos retoques. Actualmente en algunos lugares se sigue llamando “sindicato campesino” y en otras “organizaciones originarias”, pero con las características comunes ya descritas.

Un cambio muy importante en el ámbito organizativo y de participación fue la organización de sindicatos. Empezó luego de la Reforma Agraria de 1953, primero en las haciendas y rápidamente se extendió a las comunidades originarias, precisamente porque su núcleo seguía siendo la comunidad. El sindicato estableció una mayor articulación entre las comunidades con el Estado con objetivos concretos, desde éste respecto al campo tales como escuelas, participación política, modernización, etc. Los niveles superiores de organización sindical son: Central para cada provincia, Federación para cada departamento, Confederación a escala nacional. Las centrales en la región aymara tendieron a seguir las circunscripciones de las antiguas markas, surgiendo también subcentrales reflejando antiguas subdivisiones, con diferentes grados de representatividad. Esta estructura, con cambio de denominaciones para los cargos, se ha mantenido en el espacio andino adoptando en mayor o menor grado algunos elementos del sistema tradicional58. Las denominaciones sufren modificaciones en algunas regiones y dentro de la estructura sindical han asumido apelaciones en castellano como ser Secretario General, Secretario de Deportes, Secretario de Agropecuaria, etc.

Actualmente el ejercicio del poder no es hereditario. Constituye más bien una pesada carga sin ningún privilegio que se ejerce por el derecho a pertenecer a la comunidad y por el prestigio que se gana al servirla de manera correcta. Los mecanismos de selección, están establecidos a partir de las categorías en que se subdivide a la población: jóvenes, mujeres y varones; casados y casadas; los que están en espera de cumplir servicios; los que están en ejercicio; y los han cumplido con las obligaciones. De acuerdo a estas categorías se les asignan y reajustan derechos (Ticona y Albó, 2000). De esta forma se va construyendo la ciudadanía, desde el servicio.

58 Ver Gráfico en Anexo 4.1.

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La nominación a los miembros, tanto del máximo cabildo, asamblea o Jacha Kawiltu, como a las autoridades del Ayllu, se hace, idealmente, con un año de anticipación al ejercicio del cargo, generalmente bajo la responsabilidad de las autoridades en función y en coordinación con el Ayllu al que le corresponde el turno. Asismismo, los cargos normalmente son nombrados siguiendo una lista, ya que el ejercicio de autoridad es parte de un camino de servicio a la comunidad, “thakhi”. El número de autoridades sindicales o tradicionales, es variable, dependiendo del tamaño de la comunidad y del número de habitantes. El ejercicio del cargo es asumido generalmente en pareja. El proceso de ser autoridad se inicia una vez que la pareja ha contraído matrimonio, por la que se vuelve jaq’i (“persona”) y está habilitado, y a la vez obligado para desempeñar servicios a la comunidad. El formar pareja, le permite inscribirse en el turno en este largo proceso. Los mecanismos de selección son colectivos, la comunidad discute la candidatura para el cargo, enfatizando generalmente la personalidad y las cualidades del esposo. El ejercicio de este gobierno, se realiza en el Cabildo, especie de parlamento de los jilaqatas o mallkus y mama t’allas (esposas). Las asambleas comunales o cabildos son la instancia máxima de decisión y de control social. Constituyen un espacio de expresión de opiniones y donde se interpela, discute y debate todo lo relativo a la vida de la comunidad, llegando a soluciones por consenso.

Al ser la gestión de un año, no es muy frecuente la revocatoria de poderes o destitución de las autoridades tradicionales. Tendrían que haber evidencias y hechos muy fuertes de que se está procediendo contra la comunidad para destituir a una autoridad. La destitución conlleva también la sanción moral y la pérdida de prestigio que pesan mucho en el mundo andino, en casos extremos se da la expulsión de la comunidad. Lo que se llama ahora, control social, toma más la forma de guía, observación y vigilancia colectivas donde se insiste mucho en la reflexión y el cambio de conducta buscando el bien común.

Existen cuestionamientos ciertamente, que tienen que irse trabajando, como qué pasa con los derechos de ciudadanas, de las mujeres. El concepto ideal de la cultura andina de la complementariedad entre sexos, chacha/warmi59, ha quedado, en la práctica, olvidado. La norma legal de hacer participar a las mujeres en esta nueva estructura participativa (30% de candidatas a cargos municipales), y también de tomarlas en cuenta en los procesos de planificación municipal, ha significado que en primer término se las visibilice, tanto como líderes como también como sector con demandas y opiniones específicas, construyendo procesos de ciudadanía efectiva inesperados.

4.2. LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y SU LUCHA POR EL RECONOCIMIENTO DE SU CIUDADANÍA

La irrupción de la conquista española, conquistado el imperio Inca por Pizarro entre 1531 y 1532, significó la desestructuración de un sistema que, a lo que se conoce hoy, proporcionaba seguridad y condiciones dignas de vida a sus pobladores. Fragmentó la tierra, base de la organización, pero no pudo con ella. La población fue diezmada por enfermedades y maltrato, pero no desapareció. La marginación y discriminación sufrida por los pueblos indígenas en nuestro país, llevaron a que, según Matus (2004), su respuestas básicas frente a la adversidad y a la exclusión hayan sido el fatalismo, el silencio, la actitud mesiánica y la contrahistoria.

Los primeros testimonios del fatalismo datan del primer siglo de Conquista, donde según algunos autores (Sánchez-Albornoz, 1968), citados por Matus, uno de los efectos de la derrota de los dioses tutelares y de los trabajos forzados en las comunidades originarias fue el llamado “desgano vital”, un abandono existencial cuya manifestación más extrema fue el filicidio de niños –para evitarles la desgracia de vivir- y que lógicamente agudizó el desastre demográfico. Junto al desgano vital convivió el silencio, el deseo de olvidar, que en algunos casos se relaciona a un fuerte afán de asimilarse y ser absorbido, a costa de perder su identidad y que todavía vemos que perdura actualmente en algunas actitudes.

La actitud mesiánica aparece como un resultado sincrético entre la concepción cíclica del mundo y la enorme influencia de los valores cristianos. El resultado fue la aparición emblemática del Taqui Oncoy, el Inca liberador, que cada cierto tiempo reaparecería para reestablecer los órdenes de la tradición. Esta concepción tuvo enorme influencia en los levantamientos que Tupac Amaru y Tupac Katari encabezaron en el siglo XVIII.

59 Chacha/warmi significa hombre/mujer, pareja.

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La contrahistoria, patrimonio de muchos pueblos avasallados es la construcción idílica de su pasado previo a la Conquista esgrimido con frecuencia como fundamento ético para sobreponerse sobre los que intentan avasallarlos y que ha sido la base para muchas propuestas indianistas.

Tanto Túpac Amaru como Túpac Katari, representaron en su momento el regreso del Inkarrí cargando todo el simbolismo, Amaru en quechua y Katari en aymara significan serpiente (simbólico representante de un “mundo subterráneo”, al que los españoles habían relegado a los indios luego de la conquista) aunque la aceptación del mito no transformaba per se a los indios en rebeldes.

Emergen al mismo tiempo, diferencias entre ambos líderes, Túpac Amaru llevando un título de la nobleza española por su condición de noble inca, defensor de los derechos de su pueblo, aunque en el caso de los impuestos, lo que quería era hacer suyo este derecho en su calidad de rey.

Túpac Katari, igualmente defensor de su pueblo, comerciante, indio del común, “un indio ordinario, del pueblo de Ayo Ayo” como dice un diario del cerco de La Paz (Del Valle Siles, 1980). Antes de alzarse en armas, se enfrentó a las autoridades locales, a quienes condenaba por inmorales e incapaces de gobernar, y demandaba la reducción de los tributos, por pesar mucho en contra de la buena vida de los suyos, sus ideas eran más radicales y en su pensamiento primaba la fuerte presencia de un liderazgo indígena comunal.

En marzo de 1781, los kataristas inician el sitio de la ciudad española de La Paz. En agosto se les unieron los tupamaristas bajo el mando de Andrés Túpac Amaru Inca y Miguel Bastidas Túpac Amaru Inca. Estos sitúan su campamento en lo que es ahora la ciudad de El Alto, a 400 metros sobre la ciudad, en la carretera entre Cusco y Potosí. Los kataristas acamparon en Pampajasi, en la carretera entre La Paz y los Yungas, una zona tropical desde donde los Katari habían antes comerciado con la ciudad en coca y otros productos. Estos campamentos no sólo reflejaban la separación física de ambas facciones, sino también simbolizaban el hecho de que la organización katarista era gobernada por representantes de los 24 cabildos indios de La Paz, algunos de los cuales eran de origen humilde, mientras que, por su parte, los tupamaristas estaban bajo el mando de élites indígenas incas, y de ladinos (indígenas españolizados) de larga trayectoria tupamarista en el Cusco (Campbell, 1990).

La Gran Rebelión fue aplastada, y sus líderes asesinados, Túpac Katari, es descuartizado por cuatro caballos en la población de Peñas en el altiplano boliviano “…su cabeza fue transportada a esta ciudad de La Paz, colgada en la horca, y los cuatro miembros distribuidos en los pueblos de indios de Sicasica, Ayo Ayo, Calamarca y Laja” (idem). Túpac Katari antes de ser asesinado dijo: “…volveré y seré millones”, dejando sembrada la semilla de la rebelión en el pueblo aymara.

Casi 30 años después estalla en el Alto Perú la guerra de la independencia, Jordán Pando (1972), citando a Alipio Valencia Vega dice: “…la revolución de la Independencia que estalló en el Alto Perú en 1809 planteó reivindicaciones liberales para criollos y mestizos, pero no para los indios. La Revolución duró 16 años, y en su transcurso, fuera de la revolución de La Paz en julio de 1809, los movimientos emancipatorios siguientes tuvieron cuidado de no integrar a los indios con sus reclamos y sus derechos en la Revolución. De esta manera ni los realistas, ni los patriotas acogieron a los indios, ni en sus filas, ni en sus planteamientos, manteniéndolos al margen de la Revolución, como después estarán al margen de la sociedad y del Estado; sólo los utilizaron como contribuyentes forzados para sostener la guerra y como animales de carga para conducir y movilizar sus pertrechos. La revolución no ofreció, pues, a los indios, ningún alivio, ni mucho menos algo de su liberación”.

Ya en el nacimiento de la República, el Libertador Simón Bolívar dicta lo que constituiría la primera Reforma Agraria de Bolivia, reconociendo las tierras para los indígenas, liberándolos del tributo, del mitanaje y de los servicios domésticos a los que estaban obligados en los repartimientos españoles. Nada de esto fue cumplido. Más bien, durante el gobierno del Mariscal Andrés de Santa Cruz se vuelve a instaurar el tributo y el mitanaje, bajo los nombres republicanos de Contribución Indigenal y Pongueaje. El general José Ballivián en 1842, convierte a los indígenas agricultores en usufructuarios que pagaban alquiler de las tierras de la nación. Esta medida, fue considerada atentatoria a los intereses de los terratenientes al dar ciertos derechos sobre la tierra a los indígenas, la cual quedó anulada ante la llegada de las leyes promulgadas por el Presidente Melgarejo. Con Melgarejo las élites dominantes soñaban en que la solución a sus problemas consistía en la aceptación de los principios del liberalismo y borrando a lo indígena a través de la usurpación de sus tierras. El resultado práctico para las comunidades fue el despojo.

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La Ley de Exvinculación en 1866 arranca a las comunidades de sus tierras ordenando su venta en pública subasta, desconociendo su derecho a la consolidación y ampliando de este modo las tierras de hacienda a costa de la tierra de las comunidades. Melgarejo dictó estas leyes indicando que se necesitaba recursos para el Estado a partir de una agricultura “moderna”, pese a que en esa época las comunidades originarias sostenía el 50% del Presupuesto Nacional60.

En el gobierno del Gral. Ismael Montes del Partido Liberal, se dicta un decreto reglamentando la venta de tierras “con la protección del Ministerio Público”. Su primera acción es mandar ocupar con el Ejército la tierras de la comunidad de Taraco, obligando a los indígenas a transferirlas a él y a su familia. Con posterioridad a Montes, “más de 200 liberales” influyentes con el régimen perfeccionaron otros despojos de tierras. El tamaño de estos abusos y al ser la tierra el centro de la vida comunitaria y el origen de su ser ciudadano, provoca una ola de rebeliones indígenas, y tal como Platt (1982) demuestra en el caso de las rebeliones de Chayanta, éstas no fueron de simple hostilidad hacia el Estado, sino contra políticas republicanas que violaban el “pacto” histórico de los pobladores andinos con ese Estado.

Una de las primeras rebeliones registradas, es la de la comunidad de Guaycho (Puerto Acosta) en 1869 que se extiende a la población de las comunidades de Tiquina en el mismo año y que repercute en Ancoraimes en 1870, en ellas se movilizan comunarios indígenas que ultiman a vecinos y autoridades. Los sublevados son reducidos y se registran como 300 muertos61.

Al final del siglo XIX, como consecuencia del cambio del eje económico de la minería de la plata a la minería del estaño, se quiso cambiar la sede de gobierno de Sucre a La Paz, despertando la animadversión entre regiones hasta llegar a lo que se llamó la “Revolución Federal”. En esta lucha entre oligarquías, mineras contra terratenientes, los liberales paceños intentaron instrumentalizar a los aymaras que bajo el notable liderazgo del “Temible Willka” intentaron desarrollar un proyecto político liberador. Entre 1898-1899 en las zonas de Copacabana, Tiwanacu, Desaguadero, Puerto Pérez, Sicasica, Calamarca, Viacha se registraron sublevaciones campesinas que se iban extendiendo por el altiplano y los valles. En estos momentos estalla la llamada “Revolución Federal”, coyuntura que es aprovechada para este levantamiento que tiene contenido político y también de protesta por los despojos y abusos.

Triunfa la Revolución y ninguno de los postulados de las masas campesinas es cumplido. El General Pando es nombrado presidente de la República. Como continuaba la sublevación paralela al movimiento político, los sublevados son derrotados por las fuerzas armadas. La represión es cruenta y en ella es apresado y luego muerto el caudillo Willka. Su ejército indígena sería perseguido, apresado y aniquilado.

Tan feroz represalia de parte de los antiguos “aliados” no impidió la sucesión de rebeliones indígenas que vuelven a surgir en la primera mitad del siglo XX ante el avasallamiento de las tierras comunales y otros abusos que a su vez propiciaban continuas masacres. Esto llevaría a que se ensayaran otras estrategias defensivas, como la del líder Santos Marka T’ula, denominado “Apoderado general de los indios” (Campbell, 1990). Las acciones de los caciques apoderados se dirigieron a defender la propiedad colectiva de tierras comunitarias, a exigir el derecho a la educación, el primero de los derechos ciudadanos,y a atenuar la arbitrariedad de las autoridades y vecinos de pueblos de provincia. Podría decirse que la reivindicación del respeto a los derechos colectivos de los indígenas, se adelanta en cien años al debate sobre multiculturalidad estatal. Varios de estos caciques reivindicaron, ya entonces, la organización de la Sociedad República del Qullasuyu para defender el derecho a la educación indigenal y el amparo de las tierras comunitarias de la República de Bolivia.

Este movimiento de los Apoderados Generales (1880-1900) luchó contra la Ley de Exvinculación de 1874; y pasó luego a caracterizar la participación aymara-quechua en la Guerra Federal de 1899; para rematar en el movimiento de los Caciques Apoderados que actuaron entre 1912 y 1952 demandando la restitución de tierras

60 Al fundarse la república tres cuartas partes de las tierras eran de comunidades y una cuarta parte eran haciendas. Al dictarse la Ley de Reforma Agraria en 1953 más de la mitad de las tierras habían sido convertidas en haciendas. (Evaluación de la Reforma Agraria SNRA, 1970). En 1865, el Tributo indígena alcanzaba a 1.171.710 pesos sobre 2.134.808 que tenía el Presupuesto Nacional. 61 Otro incidente de la época fue la rebelión de los Chiriguanos (Provincia O’Connor del Departamento de Tarija) donde los indios armados de flechas ofrecieron batalla a las fuerzas regulares, que luego los redujeron, diezmaron y hasta prendieron fuego a sus ranchos. El motivo fue obligarlos a aceptar el colonato puesto que eran migrantes estaminales a la Argentina.

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comunales usurpadas por las haciendas. Esta larga serie de movimientos, reivindicaciones y planteamientos no fueron, tomados en cuenta por el proceso que comenzó el 9 de abril de 1952 (Vargas, 2004).

El siguiente siglo es testigo de la sublevación de Jesús de Machaca en 1921 causada por el abuso sostenido del corregidor del pueblo y la expoliación de tierras. Alrededor de 1,500 comunarios dirigidos por Gregorio Colmena, Cacique de Qhunqhu, Faustino y Marcelino Llanque, maestros rurales, invadieron el pueblo y dieron muerte a las autoridades y a varios vecinos, saqueando e incendiando viviendas. El Regimiento Castrillo se movilizó y entró en combate. Murieron numerosos comunarios y se apresaron a 200. Establecida para ellos la pena de muerte, el Presidente Bautista Saavedra que acababa de subir al poder, ordenó la suspensión de la sentencia. La prensa de la época, sindicaba a los agitadores de predicar el retorno al “comunismo incaico” como sistema de trabajo. De acuerdo a De Mesa, et.al. (2001) “Varios Ayllus de la región que habían participado en la sublevación quedaron tan seriamente afectados por la represión que en los meses posteriores se produjo un éxodo significativo, dejando la zona que había sido arrasada por las tropas”.

En 1927 se produciría la rebelión en Chayanta, cuna de Tomás Katari. Esta sublevación se extendió desde Colquechaca en Potosí hasta Chuquisaca y Cochabamba, y fueron 15 días de movimientos de masas y combates, asaltos, saqueos y victimaciones. Según fuentes de prensa de aquella época se hablaba de mil muertos, las bajas por parte de los campesinos serían tres veces más. Esta rebelión, crearía lazos entre caciques indígenas, artesanos e intelectuales de izquierda. Así, la agitación fue calificada de “comunista”. La violencia continuó en las haciendas de la región en represalia de los apresamientos. La magnitud de las acciones indígenas fue tan grande que duró mas de dos meses, y “…forzó a la movilización de varias unidades del ejército que desbarató y derrotó con dificultades a las masas sublevadas” (idem). El regimiento Avaroa fue encargado de la operación militar, se tomaron más de 600 presos. A pesar de esto, el Presidente Hernando Siles decretó amnistía para varios de los inculpados.

También hubo levantamientos menores en Otavi en 1925, dirigidos por José María Ruiz; y en Aroma en 1929, dirigidos por José Flores. El primero fue por tomar una instalación de la hacienda para escuela, produciéndose una refriega que ocasionó como diez muertos. El segundo fue en represalia por la muerte de dos campesinos. Se ocupó la hacienda y se juzgó al propietario que luego de comprometerse a “buenos tratos” persiguió a los campesinos participantes. El líder del levantamiento, José Flores, sería despojado de sus tierras. Posteriormente se convierte en dirigente siendo reconocido como tal en el primer Congreso Nacional de Campesinos en 1945.

A finales de la década de los 30’s y principios de los 40’s se vuelven a reeditar, en una escala más amplia, niveles de articulación entre indígenas, colonos y sectores urbanos radicalizados. Este nuevo ciclo de movilizaciones es conducido por caciques y autoridades tradicionales de Ayllus, que desde la pre-guerra habían adquirido experiencia urbana. A finales de los años 30’s los caciques Santos Marka T’ula y Antonio Alvarez Mamani lideraron la agitación en varias regiones, dando la consigna de huelga en las haciendas y tomando contacto con obreros y estudiantes de las ciudades (idem).

Prácticamente todos los levantamientos campesinos desde mediados del siglo XIX hasta la Guerra del Chaco (1933 a 1935), vienen marcados por la defensa desesperada que las comunidades hicieron de su tierra y sistemáticamente sus levantamientos acabaron en masacres por parte de los ejércitos al servicio de la oligarquía terrateniente. Los pueblos andinos entienden su propio bienestar en términos que incorporaban sus propios agrupamientos dentro de un orden político más amplio, y formulaban y reformulaban su ubicación política en diálogo con las leyes, las acciones y los programas políticos criollos. Sus definiciones de ciudadanía y justicia divergían de aquellas de los políticos y gobernantes criollos, pero “ciudadanos” eran, y sus conceptos de justicia requerían una visión del Estado sobreprotector, recuerdos de los Estados inca y preinca.

Ya durante la Guerra del Chaco la participación indígena estuvo marcada por el reclutamiento forzado en comunidades, aunque inicialmente muchas de ellas buscaran incorporarse como una búsqueda de acceder a un derecho de ciudadanía. Los indios que retornan de la guerra se manifestarán con argumentos ganados con sangre para hacer valer sus derechos como ciudadanos, derechos que en su mayoría giraban en torno a la tierra, y la lucha que vendría fue violenta y marcada por masacres. Pero también significó la ruptura del espejo, frente al cual, la casta dirigente no veía su reflejo mestizo/indígena sino solamente su cara blanca occidental.

La participación obligada y como carne de cañón de los indios aymaras, quechuas, guaranís, chiriguanos y otros, hizo que hubiera un intercambio de visiones, opiniones y experiencias. Acercó a soldados urbanos con influencia

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de izquierda a soldados indígenas. Muchos autores identifican una segunda fase en los movimientos indígenas, después de la guerra del Chaco, pues como dice Albó (1990) “…aunque sigue la defensa desesperada de las comunidades, lo que pasa a primer plano es más bien la lucha de los peones en algunas haciendas en vías de deterioro. Inicialmente luchan por mejorar las condiciones de vida dentro de la hacienda, sin llegar a cuestionar la validez del régimen mismo. Poco a poco se plantean la destrucción misma del sistema, a través del slogan “la tierra es para quien la trabaja”. La otra novedad de este periodo es la íntima trabazón entre esta lucha de los peones de hacienda y la de los nuevos partidos surgidos después de la crisis nacional del Chaco”.

Después de la Guerra del Chaco, las fuerzas armadas se convirtieron automáticamente en instrumento de poder real, la crisis de los partidos políticos tradicionales, conservador y liberal era acelerada. Seguía el poder de las tres grandes empresas mineras y de los terratenientes que además buscaban con el comercio y la industria restablecerse de la guerra. De esta manera, los diversos gobiernos militares que se suceden luego de la guerra tienen una ideología nacionalista y muchos de ellos empiezan a preocuparse de la situación de los indígenas. Por ejemplo, el gobierno del General David Toro (1936-1937) determina la sindicalización obligatoria de los trabajadores del área urbana, crea el Ministerio de Trabajo y nacionaliza las explotaciones que estaban a cargo de la Standard Oil.

En esta época también surge el primer sindicato campesino en la historia del sindicalismo agrario, en mayo de 1936 y se forma en Huasipungo en Ana Rancho, propiedad de las monjas de Santa Clara en Cochabamba. Con el antecedente legal que podía arrendarse preferentemente a los campesinos y con la influencia de los maestros rurales que comenzaron a adoctrinar a la gente, se gestó y presionó para que se arrendara esa propiedad a los campesinos asentados en ella, organizados en sindicato.

El siguiente presidente de la República, el Tte. Cnl. Germán Busch (1937-1939), estatiza el Banco de la Nación, decreta el control del 100% de las divisas de las exportaciones de minerales, lo que constituyó un duro golpe a las grandes empresas especialmente mineras. En la constitución política de 1938 dictada durante su gobierno, se reconoce a las cooperativas y a las comunidades indígenas y se las protege, incluso se suprime la servidumbre, aunque esta norma quedó como una medida nominal sin efecto. Sin embargo, durante los gobiernos de Toro y Busch se establecieron 13 núcleos escolares rurales con 63 escuelas llegando a contar con 5,000 alumnos. Esta acción estatal no evitó que, a pesar de la construcción de núcleos escolares en Warisata (en La Paz), Ucureña y Vacas (en Cochabamba), muchos hacendados castigaran a los campesinos que participaban en la construcción de las escuelas, llegando incluso a considerar a la escuela-Ayllu de Warisata como un “centro de subversión” y “célula de levantamiento social”.

Posteriormente, en el gobierno del Teniente Coronel Gualberto Villarroel (1943-1946) se llega al máximo avance en la legislación a favor del campesinado, logro posible también por las acciones de presión y movilización de llas masas campesinas. Esta etapa se caracteriza por ser la primera vez que se daban grandes movilizaciones campesinas en pos de sus reivindicaciones. También los trabajadores mineros y de otras ramas de actividad, ejercían medidas de presión para obtener reivindicaciones y avances de la legislación social del país.

Es en este contexto que surge la idea de llevar a cabo un Congreso Nacional Indígena en 1945. El propio presidente Villarroel convoca al Primer Congreso Nacional de Campesinos. Se realiza una campaña preparatoria, se efectúan concentraciones campesinas previas en los alrededores de La Paz, Potosí y Oruro. El propio Villarroel con sus ministros y el cuerpo diplomático asisten al Congreso y es elegido el campesino Francisco Chipana Ramos como dirigente, quien fuese combatiente de la Guerra del Chaco y que había adquirido una mayor conciencia política por el contacto con gente de las urbes con ideología de izquierda (Campblell, Op.Cit.). En este congreso los campesinos plantearon sus reclamaciones en torno a las explotaciones sociales, de trabajo y al despojo de tierras, pero no existía una visión compartida de que el problema central consistía en la tierra y en su explotación económica, por lo que no se presentaron planteamientos de realizar una Reforma Agraria (ibidem).Con todo, el congreso sirvió para reunirlos como sectores marginados y aislados y sirvió para unificar sus reivindicaciones. A su culminación explotaría la rebelión campesina de Ayopaya (1947) en Cochabamba.

En 1946, se produce el levantamiento de Pucarani, en la provincia Los Andes, donde más de 6,000 campesinos se movilizaron procedentes de las comunidades próximas, pidiendo sindicatos y abolición del pongueaje. El gobierno de turno utilizaría aviación e infantería para masacrar a los campesinos produciendo centenares de muertos y heridos. Posteriormente fueron victimados algunos propietarios de la zona que dirigían las campañas

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de represión. El dirigente Esteban Quispe Yujra llamado “el General” dirigió el levantamiento en el que se bloquearon caminos. Luego fueron perseguidos y confinados a la colonia tropical del Ichilo. También en Ayopaya (Cochabamba), 10,000 campesinos cercaron Morochata y dieron muerte a un propietario y vecinos. El gobierno reprimió con aviación e infantería. Aproximadamente 200 dirigentes fueron detenidos y juzgados. En Ichilo establecieron a 400 confinados.

El 9 de abril de 1952 estalla un golpe militar y con la toma de un arsenal por los rebeldes, éstos se arman. Hubo una confrontación armada intensa con importante presencia de mujeres. “A partir de ese momento el golpe se transformó en una insurrección popular que cambiaría el destino de la nación entera. La llegada a la ciudad de los mineros de Milluni que combatieron fieramente en la ceja de El Alto, fue fundamental para la consolidación del triunfo de los revolucionarios. La Revolución había triunfado. 490 muertos y casi mil heridos, fue el trágico saldo del movimiento revolucionario más importante que le tocó vivir a Bolivia en su historia republicana” (idem).

La Revolución conseguiría cerrar un ciclo de sublevaciones y liderazgos indígenas enfrentados al Estado republicano, y daría inicio a, lo que García Linera, et.al (2004) denominan como una etapa caracterizada por un nuevo relacionamiento “pactista” entre comunidades agrarias y el Estado, y la consagración de un tipo de discurso e identidad colectiva (campesinista), regulada desde el gobierno; esto no quita, por supuesto, una tensa economía de presiones y negociaciones mediante las cuales las comunidades logran preservar espacios de autonomía organizativa, identitaria y discursiva a nivel regional, pero en medio de los parámetros generales establecidos por el Estado.

La Revolución Nacional es uno de los momentos de triunfo de la resistencia indígena, consagrando la reforma agraria y el voto universal como las medidas de ciudadanización efectiva, a lo cual añadía el denominativo social de “campesino”. Este triunfo se iría diluyendo ante la instrumentalización que aparece cuando el campesinado se convierte en la base social del nuevo régimen político vía elecciones plebiscitarias, en eso que un desconcertado Zavaleta describía como la “liberación de masas por el MNR, que (éste) luego sobornó”.

Para Silvia Rivera62, lo que el programa del MNR propugnaba, era que: “El país de indios gobernado por señores desaparecía con la revolución. Los señores se convertirían en burgueses y demócratas, y los indios en ciudadanos, integrados en una nación soberana, independiente e igualitaria, fundada en el sólido cimiento del mercado interno y la recuperación de la economía exportadora por el Estado. El indio desaparecería también en el mestizaje, la castellanización, la migración y la parcelación de las comunidades”. Desde la visión de los políticos e intelectuales no indígenas, se postulaba de los años 50’s en adelante, en el mejor de los casos, la propuesta del país “mestizo”. Es decir, un país cuyos indios acabarían por asimilarse al modelo blanco dominante. Estos propósitos de homogeneización guiaron los doce años de gobierno revolucionario y continuaron siendo la referencia hasta hace poco.

Pero no acabarían las sublevaciones con la Revolución Nacional, más bien el acceso a la educación daría herramientas para la posibilidad de pensar desde sus propias raíces al sector campesino/indígena que en los años posteriores seguiría luchando por sus reivindicaciones.

4.2.1. De la subordinación al pensamiento propio: el katarismo

La situación de marginación, como se ha descrito arriba, ha sido contestada por la población indígena con luchas violentas, la mayor parte de las veces, y de participación democrática cuando ha habido oportunidades. Entre estas últimas iniciativas, sobresale en el siglo XX la emergencia del movimiento katarista. Éste deriva su nombre del líder aymara Tupaj Katari y el levantamiento anticolonial de 1780-1781 que protagonizó, y cuyos orígenes son más urbanos que rurales. Sus protagonistas son estudiantes llegados del campo a las ciudades de La Paz y Oruro. Una de sus primeras plazas fuertes fue la provincia Aroma de La Paz, bajo el liderazgo de Raimundo Tambo y Genaro Flores. Sus fuentes originarias se encontraban en las reivindicaciones presentes en la Revolución de 1952, como el Bloque Independiente campesino y la Unión de Campesinos Pobres, pero sobre todo en el pensamiento

62 Citada en Dandler y Torrico (1990).

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indianista63 de Fausto Reinaga fundador de un Partido Indio cuya existencia fue más simbólica que real. Considerado como el intelectual de indianismo más relevante e influyente de todo este período histórico, su obra está dirigida a construir una identidad diferente a la de la “otra” Bolivia mestiza y colonial, pero también de la izquierda obrerista, fuertemente asociada al proyecto homogeneizante y modernista del Estado nacionalista.

Esta corriente surge entre una elite intelectual-sindical de migrantes aymaras en la ciudad de La Paz, que habían estado expuestos a los beneficios de la educación, pero, como dicen García Linera, et.al. (2004) también a la contundencia, palpada en los límites de su movilidad social, y de los mecanismos discriminatorios de estructuras coloniales profundamente enraizadas en la sociedad contemporánea. “En constante vínculo con los sistemas de producción y autoridad esta elite indígena resignificará el discurso movilizador de los sindicatos agrarios, dará una explicación ordenada y enraizada en la experiencia viva a cada una de las penurias, limitaciones y abusos que sufren las comunidades y, con el tiempo, a partir del año 2000, lograrán convertir las condiciones de vida similares, el idioma compartido y la segregación soportada aisladamente por las comunidades en el proyecto político emancipativo con mayor capacidad de movilización social de las últimas décadas”.

Para Patzi (1999), una diferencia importante estriba en que “kataristas e indianistas son intermediarios culturales salidos de la propia sangre nativa. Son los primeros que empiezan a denunciar las discriminaciones e injusticias de las estructuras coloniales de dominación y expresan públicamente aquello de ‘sentirse extranjeros en su propio país’ (Manifiesto de Tiwanacu)”. El indianismo katarismo es, entonces, una corriente ideológica con raíces tanto en el sindicalismo tradicional que recuperará a sus figuras simbólicas, como en la nueva dirigencia, fruto de la reforma educativa, la reforma agraria y la apertura política de participación.

Como indican García Linera, et.al. (2004) “Inicialmente el indianismo katarista nace como discurso político que comienza a resignificar de manera sistemática la historia, la lengua y la cultura. En unos casos, esta formación discursiva revisará la historia colonial y republicana para mostrar las injusticias, las usurpaciones y discriminaciones de las que serán objeto los pueblos indígenas en la gestión de las riquezas y poderes sociales. En otros casos, se denunciarán las trabas en los procesos de ciudadanización y de ascenso social ofertados por el proyecto mestizo nacionalista iniciado en 1952. En ambas vertientes complementarias, se trata de un discurso denunciativo e interpelatorio que, asentado en la revisión de la historia, echa en cara la imposibilidad de cumplir los compromisos de ciudadanía, de mestizaje, de igualación política y cultural, con la cual el nacionalismo se acercó al mundo indígena campesino después de 1952”.

El pensamiento katarista logra que lo indígena, sobre todo aymara, se considere “ya no como estigma, sino como sujeto de emancipación, como designio histórico, como proyecto político” (idem). Se trata de un auténtico renacimiento discursivo del indio, a través de la reivindicación y reinserción de su historia, de su pasado, de sus prácticas culturales, de sus penurias, de sus virtudes, que ha de tener un efecto práctico en la formación de autoidentificaciones y formas organizativas. En la llamada Tesis de Colquiri64, con fuerte influencia del movimiento campesino, ya se pueden encontrar algunas reivindicaciones que marcarían el movimiento indígena: el antiimperialismo, la lucha armada, la tecnificación de la producción campesina pero sobretodo la alianza obrero-campesina, con protagonismo campesino, explicitado en sus primeros puntos:

1. Los campesinos constituimos la mayoría del país, pero la forma de producción de nuestra vida social nos impone una extrema dispersión y un atraso cultural casi sin paralelo. Sin embargo, sabemos que constituimos la fuerza fundamental de la revolución y que sin nuestro concurso el movimiento de liberación nacional no podría triunfar y menos mantenerse en el poder.

63 Se utiliza la palabra ‘indianista’ que distingue la corriente de Fausto Reynaga del uso moderno del término ‘indigenista’; considerando a éste autor como uno de los intelectuales del indianismo más influyente de su época y cuya obra estuvo dirigida a construir una identidad diferente de la “otra” Bolivia mestiza y colonial, pero también de la izquierda obrerista. Esta corriente estuvo fuertemente asociada al proyecto homogeneizante y modernista del Estado nacionalista. Por otro lado, el término ‘indigenista’ es utilizado luego en el estudio con una connotación que va hacia el reconocimiento de las identidades culturales, prácticas, etc. de los grupos étnicos (naciones indígenas) dentro del Estado/Nación (i.e. Bolivia). 64 TESIS DE COLQUIRI, Caranavi, 24 de agosto de 1964.

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2. La experiencia histórica es importante a este respecto y se reduce a esta regla: si los campesinos no cuentan con el apoyo de la ciudad tienen que ser aplastados. La tremenda e inigualada rebelión de los Catari65 en 1781 fue derrotada no por falta de organización o de apoyo en la masas del agro sino porque chocó con toda la ciudad.

Lo que empezó como un movimiento estudiantil tuvo, a fines de los años 60, una amplia propagación entre grupos aymaras de La Paz y Oruro, llevando a este movimiento en un vertiginoso ascenso a copar la dirección de la, hasta entonces, manipulada organización nacional “campesina” en 1971. Esta organización había sido aliada primero al MNR, del que fue su sustento de masas, sobre todo por agradecimiento de los campesinos por la Reforma Agraria, la ciudadanía adquirida y la reforma de la educación. Este tipo de cooptación, sería aprovechado después por los regímenes militares, con los que desde 1964 se había suscrito el llamado “Pacto Militar Campesino”. Este Pacto logrado por el carisma del General Barrientos entre los campesinos, sirvió en muchos momentos históricos para frenar el avance de las luchas mineras.

Es por eso, la importancia del Congreso Campesino en Potosí en 1971, que fue el primero en no ser patrocinado por el gobierno de turno. En este congreso el movimiento katarista toma la dirección del movimiento campesino ante la debilidad de las direcciones barrientistas y se renovarán las directivas sindicales en las principales Federaciones Departamentales y en la Confederación Nacional de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CNTCB). También habrá un recambio generacional con Genaro Flores.

A los pocos días de la culminación sobrevino el golpe militar de Banzer que barrió con todas esas innovaciones y unió en una misma y brutal represión a todos esos grupos que buscaban cambios sin llegar a ponerse de acuerdo. En 1974 tendrá lugar la masacre del Valle en Tolata, Cochabamba, mostrando que el “pacto” entre Estado militar y campesinos se quebrará unilateralmente, acelerando la formación de grietas en el sindicalismo agrario paraestatal, al menos en los niveles de dirección nacional, departamental y provincial.

La primera época de la dictadura del Gral. Banzer dispersó a todos los grupos, entre ellos los indianistas, y muchos de sus líderes debieron exilarse y en el exterior tuvieron la oportunidad de conocer otros grupos y perfilar mejor sus posiciones preparando su retorno; pero al interior del país se volvió a la forma más cruda y cuartelesca del Pacto Militar Campesino.

En medio de un proceso de desgaste social de la dictadura, y como parte de una larga ola de fortalecimiento del movimiento indígena, el 15 de noviembre de 1977, en Ayo Ayo, en la conmemoración de un aniversario de la muerte de Tupac Katari, Genaro Flores, junto a otros dirigentes, asumen la conducción de la CNTCB, en abierto desafío a la cúpula reconocida por el gobierno. Con kataristas al mando, esta confederación será rebautizada con el añadido de CNTCB-Tupac Katari. Reconocen como ilegal la usurpación del banzerismo durante los últimos años. Se aprueba un documento público llamando al campesinado a reorganizar sus direcciones sindicales autónomamente, desconociendo las direcciones impuestas y vinculadas al Pacto Militar Campesino.

Finalmente, el 26 de junio de 1979, se realiza un congreso de unidad campesina convocado por la COB, del que surgió la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia CSUTCB, aglutinando autónomamente a la mayor parte de indígenas y campesinos. Asistieron mas de 2,000 delegados representativos de varias corrientes sindicales, como el Bloque Independiente, sindicatos independientes de colonizadores y los kataristas, además de otros sectores independientes. Genaro Flores, katarista él, es elegido por unanimidad como Secretario Ejecutivo del nuevo organismo, unitario la CSUTCB. En el Comité Ejecutivo del nuevo organismo concurren las diversas corrientes políticas y sindicales y el congreso aprueba un conjunto de documentos y conclusiones donde se pone en evidencia la continuidad de las consignas del congreso katarista de 1978.

El punto de partida de la CSUTCB son las comunidades agrarias, organizadas como sindicatos. La asociación territorial de varios sindicatos por producción, Ayllus, etc., forman las subcentrales; éstas a su vez se agrupan en torno a las cantonales. Y estas últimas deben agruparse en las representaciones provinciales que están dentro de una federación departamental, nueve en total. Posteriormente se crearía la Federación Nacional de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa (FNMCB-BS), que sería reconocida como parte integrante de la Confederación. En 1980 se integran a la Federación Nacional y en 1979, en Sullkavi (lugar de origen de Tupak Katari, se organizó el Primer Sindicato Comunal Femenino en el departamento de La Paz. En palabras de Blanca Muñoz, este nuevo

65 Escrito así en el original.

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impulso del movimiento indígena significó que: “La organización de mujeres campesinas quedaba así ligada a un hito histórico de la lucha campesina y afirmación de la identidad cultural aymara”.

En 1979, con la devaluación de la moneda en 25%, se hace un bloqueo campesino que dura tres semanas y que paralizó a todo el país. Esa movilización ayudará a consolidar el perfil autónomo de la CSUTCB, su capacidad de convocatoria, el liderazgo del discurso étnico en el movimiento (desplazando al menos por una década a las corrientes izquierdistas) y también las distancias con respecto a los postulados ideológicos y los proyectos homogeneizantes del movimiento obrero.

A partir de 1985 la CSUTCB se vio fortalecida por el movimiento de los cocaleros del Chapare. Este movimiento se había articulado, en primer lugar, a partir de la sequía ocurrida en 1983 y agravada por la aplicación del modelo de ajuste en 1985 y nutrido por la población expulsada de los centros mineros para migrar a ciudades intermedias, a los Yungas y al Chapare. Económicamente estos nuevos colonizadores, para poder subsistir, van dedicándose a la plantación de la coca y otros cultivos anuales como el plátano, arroz. Además, los ex-mineros ahora convertidos en colonizadores, llevan toda una experiencia de lucha acumulada que notoriamente incidirá en el proceso de organización sindical. Los intentos de erradicación de la coca fortalecerían al movimiento cocalero. De esta forma, pese a que significan aproximadamente el 2% de la población nacional van ganando gradualmente un mayor espacio de poder y convocatoria, incidiendo incluso contra la CSUTCB, más aún que la propia COB.

El proceso de debilitamiento y retroceso del katarismo en el movimiento sindical se consolidaría en el I Congreso Extraordinario de la CSUTCB, llevado a cabo en julio de 1988 en la ciudad de Potosí. A partir de entonces, nuevamente las corrientes tradicionales de izquierda, renovadas con elementos del discurso indígena, retomarán el control de la CSUTCB.

Paralelamente a este proceso en el occidente, en 1990, los pueblos indígenas del oriente realizan una marcha histórica denominada “Marcha por el Territorio y la Dignidad”. A esta Marcha también se incorporaron grupos collas, sobre todos desde el momento en que la marcha llegó al territorio de La Paz. Este apoyo fue tanto de las bases, incluyendo algunas comunidades del camino, como de las diversas organizaciones: CSUTCB, Colonizadores y Productores de Coca. Esta muestra de la maduración de la conciencia colectiva de los indígenas de esta región del Oriente les permite articular esta expresión coyuntural con un movimiento que viene desarrollándose desde mucho tiempo atrás con sus propias reivindicaciones y discurso propio. Entre los logros conseguidos por la Marcha, además del fundamentalreconocimiento de los territorios indígenas, está la constitución de éstos como actores sociales reconocidos por el resto de la sociedad y el Estado. Sin embargo este hecho no ha sido capitalizado por los propios indígenas para consolidarse en un movimiento independiente y autónomo, si no que sería utilizado para captar financiamiento a fin de realizar proyectos enmarcados en una lógica modernizadora por influencia de sus asesores. Y el otro logro, es haber puesto en la agenda pública la necesidad de una Asamblea Constituyente con la presencia de los pueblos indígenas.

A partir de 1952 se habían dado pasos irreversibles en la construcción de una ciudadanía con identidad, que hasta entonces se había pretendido subordinar y diluir.

4.2.2. El Instrumento Político hunde sus raíces en la vieja forma de organizarse

Si analizamos desde esta perspectiva, la Tesis del Instrumento Político aprobada en marzo de 1995 por el Primer Congreso Tierra y Territorio66, y posteriormente oficializada por una resolución del denominado “histórico” VII Congreso Ordinario de la CSUTCB (llevado a cabo en Santa Cruz) consistía en fundar un movimiento organizado como extensión de las instancias sindicales campesinas. Principalmente dado que éstas venían protagonizando grandes movilizaciones en defensa de la tierra, el territorio y contra la erradicación de los cultivos de coca en la región del Chapare y ya no basadas en “clases”.

66 Participaron la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB), la Confederación de Indígenas del Oriente Boliviano (CIDOB) y la Federación Nacional de Mujeres-Bartolina Sisa (FNM-BS)

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Esta propuesta pretendía romper la paradoja partido y sindicato por medio de la creación de un partido político que sea la extensión de las organizaciones sindicales y naturales, y legitimar la participación política como una prolongación de la acción de los sindicatos, sólo que ahora en el ámbito electoral. Como dice Orozco (2005) “Esta decisión romperá una vieja tesis de la izquierda tradicional que había separado la lógica organizativa partidaria, considerada de vanguardia ilustrada, y la organización sindical a la que se pretendía representar y conducir debido a la cohesión ideológica, el conocimiento de la “verdad” histórica y el nivel de “conciencia” que se suponía debía poseer la vanguardia partidaria”.

Mientras el antiguo movimiento obrero tenía como centro la cohesión sindical por centro de trabajo en torno al cual se articulaban otras formas organizativas de tipo gremial urbanas, los actuales movimientos sociales tienen como núcleo organizativo (CSUTCB, CIDOB, colonizadores, CPESC, regantes, cocaleros)67 a la comunidad indígena campesina, alrededor de la cual se aglutinan asociaciones laborales (maestros rurales), gremiales (transportistas, comerciantes de la zonas), vecinales, estudiantiles, etc. Aquí, la comunidad indígena, campesina y Ayllu, que es lo mismo que decir las células de otra sociedad, son la columna vertebral articuladora de otros grupos sociales y otros modos locales de unificación influenciados por la actividad económica y cultural campesino-indígena (García Linera, et.al., 2004). Aunque es innegable que se encuentran rastros de la memoria minera, como las prácticas asambleístas, la utilización de la “democracia sindical”, la búsqueda de consenso y la cohesión interna, así como en cuestiones más subjetivas como la manera tradicional de enfrentar los conflictos con una lógica de “guerra” y “hasta las últimas consecuencias” (Cajías de la Vega, 2004).

Esta memoria proletaria no se estancó en el recuerdo y la nostalgia, sino que se permeó de elementos provenientes de las nuevas realidades en las que ahora estaban inmersos, como con el movimiento campesino-indígena, ahora podían ser capaces de reconocer sus raíces indígenas, sus vínculos con el mundo campesino rural y de desarrollar nuevos proceso de socialización con el mundo urbano popular.

La CSUTCB se origina en una matriz sindical (ver Anexo 4.2), pero sus raíces pertenecen a las organizaciones andinas. Sus representantes son los ejecutivos provinciales, centrales y subcentrales, secretarios generales y sus bases. En algunas regiones, en vez de Secretarios Ejecutivos, también están los Mallkus de cada Suyo y Marka. De esta forma, en varios lugares existen todavía mallkus, jilakatas, etc., y en otros han sido sustituidos, por lo menos nominalmente por los secretarios generales que corresponden a cada sindicato agrario. Sin embargo la forma de acceder a un cargo y la forma de cumplirlo, además de las tareas que desempeña, están regulados por una misma lógica comunal andina. En las comunidades ningún dirigente puede suplir las obligaciones de otro dirigente. Por encima de todos los cargos se encuentra la Junta Comunal o Asamblea Comunal o Cabildo, que es la encargada de posesionar a los nuevos representantes comunales, viendo, los criterios de edad y si tiene familia o si son solteros. La elección de autoridades se realiza a través de los turnos o por nominación consensuada. En momentos de movilización, esta organización, que existe al interior de cada comunidad, se pone en marcha: el secretario ejecutivo del sindicato agrario o el jilakata es el responsable de comunicar las decisiones de movilización a cada comunidad además de llamar a una reunión que defina quiénes asistirán a la movilización68.

La descripción del recorrido y prácticas de estas principales organizaciones69 muestra que el sindicalismo ha dado paso a los Ayllus y markas, así como éstos lo habían hecho después de 1952, transitando un camino circular. La existencia de una memoria colectiva del Ayllu que se remonta al origen, hace que el sindicalismo agrario, en sus niveles de base, sea en gran parte el nombre “moderno” de una lógica organizativa andina, común al Ayllu y al sindicato, basada en la rotatividad de los cargos, el servicio como modo de jerarquización simbólica, el consenso, el asambleísmo y la fusión de lo económico con lo político en el ejercicio de los derechos y obligaciones comunales.

67 Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB). Coordinadora de Pueblos Étnicos de la Chiquitania (CPESC). 68 Otras vertientes organizativas fuertes son la Confederación de las 6 Federaciones del Trópico de Cochabamba y el Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qollasuyu (CONAMAQ). 69 Las organizaciones descritas son andinas por los límites de la investigación

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Estas cuatro organizaciones tienen prácticas de deliberación y lucha comunes, frutos de una herencia común que se describen a continuación:

a) Toma de decisiones

Ni la CSUTCB ni las federaciones departamentales tienen capacidad de promover por sí mismas las acciones, pues éstas dependen de lo que se decida en el ámbito de provincia, central, subcentral y comunidad. Cuando se realiza una movilización, la convocatoria y el acatamiento deben pasar a través de las instancias superiores, hasta llegar a los sindicatos de base. Una vez tomada una decisión desde la CSUTCB o desde una provincial, cada nivel debe consultar con el siguiente para ver si se está de acuerdo. La CSUTCB tienen la obligación de presentar la propuesta hasta las federaciones departamentales que convocan a ampliados de todos los dirigentes provinciales, y éstos, una vez informados de la decisión, bajan la información a cada provincia, donde se reúnen todos los dirigentes de la provincia, que pasan la voz en otros ampliados a las cantonales, y éstas a las subcentrales, que finalmente informan a los sindicatos de base, donde deciden aceptar o no la movilización.

Lo anteriormente dicho, queda explícito en la entrevista a E. Rojas70 dirigente de Omasuyos: Primero llamo al ampliado provincial en la provincia, y a nivel del ampliado provincial se discuten los planteamientos, los objetivos, el pliego, todo eso van a plantear en el ampliado. Entonces el ampliado discute por cantones, cada cantón dice si estamos de acuerdo o no estamos de acuerdo, cantón por cantón; así, la mayoría de los cantones aprueba, ya sea si comenzamos de una vez con el bloqueo o bajamos a las bases o sólo a las sub-centrales. Si es que el problema es más urgente, entonces nomás se tiene que aprobar ahí en el ampliado. Ahora, si el tema no es tan urgente, entonces van a bajar a las bases para discutir en los ampliados cantonales, van a discutir, y lo que ahí se aprueba en el segundo Ampliado Provincial, que es pronto, puede ser después de una semana o si es urgente después de cinco días, cuatro días, entonces se toman las decisiones con pleno apoyo de las bases.

b) Instrumentos de deliberación: los cabildos

El cabildo es un tipo de gran asamblea extraordinaria en la que no sólo dirigentes sino las propias bases pueden participar en el debate, la consulta y la elaboración de propuestas. Los cabildos por lo general se realizan a escala regional, con una o varias subcentrales para atender y resolver litigios internos o frente a las autoridades, y sólo de manera extraordinaria se los realiza durante las movilizaciones. Por sus características masivas, deliberativas y ejecutivas, funciona también como un nodo multiregional de información oficial de los acontecimientos, de funcionamiento práctico de comunarios provenientes de distintas provincias y de la medad en que en los cabildos se articulan en la acción práctica y sin mediaciones, éste se constituye en un lugar privilegiado de la formación de los idearios colectivos indígenas, incluso de las utopías emancipativas.

c) La acción colectiva, las movilizaciones

Una vez tomadas las decisiones en el cabildo, se elaboran pliegos petitorios, demandas y exigencias que son canalizadas por medio de cartas oficiales a los distintos despachos gubernamentales. Es un ritual (esperanzado) preparatorio de la presión y la movilización. Alguna vez estos pliegos hallan la recepción de parte del Estado. Esto legitima este medio de canalización de demandas y amplía las expectativas de la posibilidad de hallar un acuerdo a través de este mecanismo de negociación. Si este fracasa, como ha sido habitual, la reacción son las marchas, la huelga de hambre, el bloqueo de caminos y de los productos agropecuarios, incluso la destrucción de edificios estatales, todo decidido en consenso y calculando las fuerzas. Las decisiones las toman las bases y son las que llevan sus dirigentes.

Una de las características originales de la movilización, es que utiliza una antigua institución comunal como son los turnos rotatorios, que se organizan sobre todo en la huelga de hambre y en el bloqueo de caminos. Los turnos o “mitas” se justifican por la toma de decisiones por consenso y la obligatoriedad de su cumplimiento entre quienes decidieron ejecutarlo; y por otro, de la rotatividad en el tiempo de ejecución de la decisión asumida por todos. Esto permite una ejecución de la tarea durante mucho tiempo, y el cumplir una ronda en la que cada sujeto cumple una función, uno después del otro, con una carga de esfuerzo equitativamente distribuida entre los miembros de la comunidad. Esta institución se aplica para el uso del agua, la elección de autoridades, el cumplimiento de tareas civiles en los caminos, escuelas, y por supuesto, en la realización de los bloqueos.

70 García Linera et al. (2004) pp. 105 - 214

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La decisión consensuada de efectuar movilizaciones conlleva un estricto control comunal; por un lado, establece una especie de obligación moral para el cumplimiento de las medidas de presión decididas con anterioridad por todos, y por otro lado existen castigos a aquellas familias que incumplen lo acordado por todos. Existen también las sanciones morales públicas, de acuerdo a las costumbres de cada comunidad.

d) Las reivindicaciones de las organizaciones que son base del discurso político

Desde su fundación, el discurso de las organizaciones estuvo marcado por una clara orientación política en cuanto a sus objetivos y principios organizativos, fijándose como meta el luchar por “el proyecto político sindical de las naciones originarias y del campesinado”. Este proyecto político inicialmente fue definido como la lucha “por la tierra y territorio de los pueblos originarios” y su recuperación. En la idea de tierra y territorio se combinaron los dos componentes, siempre presentes de la identidad y la condición socioecononómica de sus integrantes: la condición campesina (lucha por la tierra), y la condición indígena aymara-quechua (lucha por el territorio). En momentos, la primera es la que ha prevalecido en las acciones reivindicativas, en tanto que en otros ha sido la condición identitaria la que ha regulado las demandas campesinas.

Para Garcia Linera et al. (2004) y otros analistas, se han ampliado a escala regional y general los repertorios locales de deliberación y formación de criterio público, como el cabildo la asamblea y las propias estructuras de adhesión corporativa de los sindicatos agrarios, de los gremios y de los Ayllus, de las comunidades y los barrios urbanos. Estos mecanismos han sido proyectados como sistemas políticos, complementarios o alternos, capaces de cumplir de manera más eficiente y democrática que los partidos y la representación liberal la agregación de voluntades, la construcción de consensos a partir de la producción colectiva de opinión y la propia rendición de cuentas de los elegidos sobre los electores, que ahora existen como colectividad deliberante y no sólo como individuos impotentes carentes de voz pública y voluntad efectiva.

Esta visión tiene sus críticos, como H. C. F. Mansilla (2005) quien opina que “Así como antes entre marxistas era una blasfemia impronunciable achacar al proletariado algún rasgo negativo, hoy sigue siendo un hecho difícil de aceptar que sean precisamente los pueblos originarios y los estratos sociales explotados a lo largo de siglos –y por esto presuntos depositarios de una ética superior y encargados de hacer avanzar la historia- los que encarnan algunas cualidades poco propicias con respecto a la cultura cívica moderna y a la vigencia de los derechos humanos. El ejemplo más claro es la actividad política cotidiana del MAS y del MIP”. Para Archondo (2005) “…nacía así la tercera generación de izquierda en el país. Ya no eran piristas, ni udepistas, sino líderes territoriales de abolengo indígena y comportamiento orgánico. Desdeñada en principio como representante de enclenques intereses sectoriales y menudos, esta nueva izquierda agraria y comunal fue recopilando sus primeras victorias locales, reforzadas por la redistribución de recursos de la Participación Popular”.

La importancia histórica de estos movimientos sociales con fuerte identidad radica en su capacidad para reconstruir el tejido social (explontando el capital social) y su autonomía frente al Estado, además de redefinir radicalmente lo que va a entender por acción política y democracia. El papel de la memoria en la recomposición y la capacidad de articulación ideológico-cultural de los actores sociales es un proceso complejo en el que se deberá percibir no sólo continuidades sino rupturas en las identidades de los actores, en la identificación de los adversarios, en los proyectos de transformación de la sociedad e incluso en las formas y condiciones de plasmar en el futuro su poder reconstruido (Cajías de la Vega, 2004).

Se puede decir que en estos momentos, los sindicatos están rompiendo la lógica de división entre sindicato y partido y toman un fuerte rol electoral al servicio de su Instrumento Político. Se convierten en eficaces fuentes de capital político con capacidad para hegemonizar una serie de demandas nacional-populares y disputarles los votos y territorio a los partidos tradicionales. De ellos nacerían los dos partidos de representación indígena más importantes en los finales del siglo XX: el Movimiento Indígena Pachakuti (MIP) y el Movimiento al Socialismo (MAS).

En una entrevista Esteban Ticona, importante intelectual aymara, sostiene que los actuales movimientos políticos, surgidos del mundo indígena, han quedado “atrapados” por el sistema. La principal razón es la pobreza previa de quienes acceden ahora a los escaños parlamentarios. Su actual disfrute de privilegios, buenos salarios y prebendas indirectas habría terminado por neutralizarlos, separándolos de sus electores. Él cree que los indígenas

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bolivianos están “jugando en cancha ajena”, es decir, con reglas que les son desconocidas o adversas. El remedio para él es “refundar el país”, es decir, poner otras reglas y que todos los bolivianos, sobre todo quienes hacen la mayoría indígena, jueguen como locales, entronizando en las leyes su propia concepción de la democracia (Archondo, 2003).

Esta percepción es ratificada en una entrevista realizada a Rosendo Copa, ex diputado del Movimiento al Socialismo (MAS):

Resulta que en el transcurso de un año los parlamentarios indígenas casi no hemos tenido resultados, más bien nos sentimos utilizados.Sé que no he hecho nada. Les digo primero yo tenía que saber por donde entran, por donde salen y por donde roban en el Legislativo. Es verdad también que han faltado propuestas, los asesores han sido pésimos. Bueno, ahora vamos a hacer lo que podamos con equipos técnicos para cada tema. Nos vamos a apoyar más en las organizaciones sociales y sindicales, y si realmente no hacemos nada como minoría, ellas harán como mayoría fuera del Parlamento...”.

Patzi (1999), reflexiona críticamente y para él, son los indígenas que han votado por sí mismos, pero ante la competencia por gestionar el gobierno, retroceden y sólo atinan a actuar como resistentes porque jamás se han visto como gobernantes. Considera también que de la misma forma, indios aymaras desde el año 2000 han creado estructuras de poder territorial basados en técnicas político-militares comunitarias; han formado un nuevo régimen de creencias políticas suficientemente fuertes como para abatir el sistema de fidelidades liberal y dar lugar a un nuevo tipo de Estado multinacional, pero sentados frente a los que consuetudinariamente han manejado el poder apenas se atreven a exigir tractores y postes eléctricos.

¿Y qué quiere decir esto? Por una parte, que en lugar de tener una persona con derechos de ciudadanía individual, se ha ido construyendo un concepto de ciudadanía validado en el servicio a la comunidad, al que arriban, todos los miembros de ésta por la rotación. Tal como lo expresa el diputado nacional Leandro Chacalluca y ex-Alcalde de Ancoraimes:

Ciudadanía es tener derechos y obligaciones. Derecho a la salud, a la educación, a la vida, a ser elegido. Obligaciones como el Servicio Militar, hacer cargos en la comunidad, aportes, cumplir con la comunidad. (Cargo por sayaña, eso nos hace persona). Ser persona tiene que ver con la posesión de la tierra. En mi caso, 4 hermanos somos una persona, tiene sus derechos y sus obligaciones.

Tal vez en área rural no se es ciudadano pleno pues no se tiene acceso al camino, a la educación, a la salud. Hay todavía patrones y esclavos. Vivir en el campo es más caro que en la ciudad, ejercer el cargo es caro. Hay que tener coca y alcohol, ir a matrimonios, ceremonias de bachilleres, dar comida. Al año se gastará entre 3000 Bs a 4000 Bs. Por eso la gente a veces se escapa. En cambio se gana la aceptación, la valoración que lo reconozcan como responsable.

El proceso de participación que se da en Bolivia, si bien institucionaliza la participación de las organizaciones campesino/indígenas en el área rural, ha permitido también que hombres y mujeres, por siglos marginados (con una proyección de líderes construidos como jaq’i ) puedan a través de sus organizaciones naturales ejercitar sus derechos y deberes para mejorar sus condiciones de vida. En un nuevo concepto de ser ciudadano/a, tomar decisiones y gobernar la “polis”, construida no desde el individualismo sino desde el servicio a la comunidad y desde el manejo de la chequera en sus municipios.

4.3. LAS EXPERIENCIAS DE GESTIÓN LOCAL, EL MANEJO DEL BIEN COMÚN Y EL MANEJO DE LOS

FONDOS MUNICIPALES

El punto de partida es reconocer que la propuesta de descentralización y participación se inserta en un marco de exclusión social que persiste en Bolivia, de forma disimulada, que ha sido enfrentada constantemente por la resistencia indígena. Según Gilly (2004), el elemento articulador de la resistencia indígena es “la exigencia del respeto debido a cada ser humano, la igualdad social y el decoro en el trato, demanda inmaterial que va más lejos y arraiga más profundo que las declaraciones existentes de derechos políticos, sociales y humanos”.

En Bolivia, las prácticas se mantienen y perpetúan en las formas cotidianas de preservación de la dignidad entre quienes se saben y se consideran iguales y no toleran entre sí humillaciones. Es el ámbito donde los modos de ser de los subalternos “se reproducen en el trato cotidiano, en los rituales, en la fiesta o en el duelo, en las familias, en las amistades y entre las generaciones”. Se ha procurado recuperarlas en el nuevo espacio de poder, el municipal.

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Así, uno de los impulsores de la LPP, que es Víctor Hugo Cárdenas, ex vicepresidente aymara de Bolivia indica: Una primera respuesta es de afirmar que la Participación Popular, como otras medidas, han sido elaboradas por gente boliviana, básicamente orientada a lo que se ha dado en llamar democratización política, fiscal y financiera. En ese sentido, creo que se ha cumplido ese propósito y además ha incidido en la promoción de diversas organizaciones contemporáneas y me parece que ha demostrado ser enormemente útil.

Y aquí ha surgido un debate sobre la forma de ejercer esta democratización política y de intervenir en la gestión del bien común. La democracia liberal, mediante el voto individual, es un modo de constitución democrática de ciudadanía correspondiente a sociedades que han pasado por procesos de individuación modernos, lo que en Bolivia ha sucedido sólo parcialmente y por ello se ve en los municipios otros hábitos, prácticas y modos comunitaristas de ejercer derechos políticos y de asumir responsabilidad pública.

Las reflexiones que hacen diversos analistas, es que la democracia comunitarista es eficiente mientras se limite a lo local y regional. Sin embargo, se ve que en distintos momentos de la historia se articula abarcando miles de comunidades, numerosos gremios y barrios, tanto en el ámbito urbano como rural, asumiendo, como la define García Linera (2004), una forma de ejercicio democrático en gran escala (federaciones sindicales, provinciales, confederaciones de Ayllus, bloqueos de caminos, sublevaciones, participación electoral, etc.)

También se dan estas prácticas en tiempos de paz, y así como sucede en municipios del Chapare o en los Ayllus del norte de Potosí, en el altiplano aymara y los municipios estudiados, llegado el momento de la elección de autoridades municipales o parlamentarias vía partido y voto individual, la decisión de escoger a las personas es tomada bajo formas de deliberación y cabildeo de sindicatos agrarios o Ayllus. En este caso, los sistemas institucionales tradicionales se articulan con los “modernos”.

Las experiencias de gestión local, el manejo del bien común y el manejo de los fondos municipales han llevado a revisar las propuestas de desarrollo y los procesos de modernización que en Bolivia han dado como resultado un progreso muy reducido y problemático, causando al mismo tiempo y en un breve lapso la destrucción de grandes ecosistemas como los que se observan tanto en el occidente por la actividad minera, como en el oriente por la expansión de la frontera agrícola por cultivos agroindustriales. Estos procesos en lugar de generar mayor bienestar a la población, han dado como resultado la persistencia de la pobreza, la exclusión y el crecimiento de la brecha entre la población empobrecida y un mínimo porcentaje de población con calidad de vida del primer mundo.

Las inquietudes acerca de los resultados del modelo de desarrollo han llegado a traspasar niveles de gobierno. Ya no se acepta el paradigma dominante como indiscutible, se aprecian las prácticas alternativas y se ve necesario que no queden como experiencias locales, aunque sin negar las ansias de modernización que surgen.

Así, es difícil negar la realidad que describe Mansilla (2003): “En el presente los indígenas anhelan un orden social modernizado muy similar al que pretenden todos los otros grupos sociales del país: servicios públicos eficientes, sistema escolar gratuito, acceso al mercado en buenas condiciones, mejoramiento de carreteras y comunicaciones y entretenimiento por televisión. Hasta es posible que los indígenas vayan abandonando paulatinamente los dos pilares de su identidad colectiva: la tierra y el idioma. Para sus descendientes una buena parte de los campesinos desea profesiones liberales citadinas y el uso prevaleciente del castellano (y el inglés). Los habitantes originarios no se preocupan mucho por lo que puede llamarse el núcleo identificatorio de la propia cultura, sino que actúan de modo pragmático, sobre todo en la adopción de los rasgos más sobresalientes del llamado progreso material”71.

Un ejemplo concreto, lo da Leandro Chacalluca, ex Alcalde de Ancoraimes, para él: La gente del campo tiene que vivir como en la ciudad, para ejercer ciudadanía tiene que tener agua, educación, salud. Esto ya se ha logrado en Ancoraimes.

El desarrollo económico local es como construir una casa, dos pisos, tres pisos, depende. Para que esa casa tenga buena duración, sostenibilidad tiene que tener buen cimiento. El cimiento es el riego. En Ancoraimes hay agua, pero en cantidad insuficiente, se está buscando, con represas, con cosecha de agua. La población relativamente ha disminuido, lamentablemente, no basta luz, agua,

71 Tambien ver Canelas (2004).

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faltan ingresos económicos. Es un desafío para la próxima gestión, aunque ya ha avanzado, con 5 comunidades se ha hecho el Centro Turístico de Sotalaya para exponer y vender artesanía.

Y los resultados del proceso de Participación Popular, pese a venir de esta mirada de desarrollo fuertemente occidental, genera mejores condiciones de vida en la población del área rural. Esta constatación es evidente desde las pequeñas experiencias locales, como lo que dice Consuelo, facilitadora de PADEM:

Las demandas que están en PDMs y POAs son de las comunidades, las propuestas de las mujeres también están en PDMs y POAs, sobre todo piden capacitación en género y proyectos productivos, artesanía. Dependen del apoyo de la organización de hombres para que las tomen en serio. Cuando han ido a la mesa municipal del Diálogo se han identificado en artesanía.

Hay tendencia al retorno de los emigrantes, jóvenes y viejos, hay más asistencia a los ampliados, han recuperado sus tierras, han construido casas en los pueblos. Donde antes vivían tres familias ahora hay unas siete familias, han abierto tiendas y construido casas de ladrillo. Con la electrificación que está casi el 100% mucha gente está volviendo. Con los proyectos de equipamiento a las escuelas también está apoyando a que no se vayan los jóvenes.

Y de la misma forma, Feliciana Pórcel, Concejala del municipio de Zudañes en Chuquisaca72: La Ley de Participación popular nos está haciendo despertar como de un sueño, todos los jilaqatas participan pues, no decide uno solo. Entre las comunidades hacemos algo hoy por ti, mañana por mí, así podemos avanzar. Por ejemplo hemos priorizado un camino que une a cuatro comunidades.

Pero también desde una mirada más macro, como la que expresa Víctor Hugo Cárdenas: Otro valor que se nota, al revisar sobre todo indicadores socioeconómicos y el último Censo, es que existe un freno a la migración rural, incluso en el altiplano, ya no hay un descenso tan grande de la población, y también están los indicadores de Necesidades Básicas Instatisfechas (NBI) que nos muestran que hay un gran avance en el acceso a servicios básicos y en estos últimos años a la infraestructura productiva. No sé si usted está de acuerdo. Obviamente el proceso de PP influye en haber frenado ese curso crecientemente progresivo en la migración campo-ciudad, y además en haber ofrecido oportunidad para que la élite rural agraria indígena más que venir a la ciudad ahora retorne a sus lugares de origen. Ahí existen efectivamente efectos positivos.

Es decir, lo que se podría identificar como demandas sesgadas por una visión occidental están ya incorporadas en el concepto de “vivir bien” que se expresan en la planificación participativa. En la práctica la visión dominante en desarrollo son las propuestas de modernización, como lo constata Susana Mejillones:

Se dejan influenciar por los modelos que manejan las instituciones y el gobierno, lo que es importante desde las culturas han tratado de rescatar algunas instituciones, talvez el espacio no es un taller, hay que buscar metodologías. Ahora el segundo paso es el Desarrollo Económico, como se articula con otros municipios, hay varias propuestas, como ser la mancomunidad, el municipio indígena, pero también queda como desafío articular el desarrollo económico local a nivel nacional.

Carmen Beatriz Ruíz, Directora Proyecto Apostemos por Bolivia, nos permite entender como las visiones de desarrollo vienen a través de los proyectos de las organizaciones no gubernamentales, ya sea que trabajen por sí mismas o a través de consorcios:

Nuestra definición está ligada al desarrollo rural por los mandatos y la lógica de las instituciones, ACLO y CIPCA se comprometieron a salir de la visión campesinista, hacia lo local como territorio donde conviven sujetos sociales no necesariamente campesino/indígenas, ellos son un elemento pero no el único. Son sujetos heterogéneos con el reto de buscar el bien común, tratando de frenar la migración construyendo opciones de desarrollo local. En lo económico la prioridad es apoyar la producción. Las cadenas tienen visión más integral buscando valor acumulado. Se tiene literatura sobre visiones de desarrollo sostenible, no sólo en lo productivo y medio ambiente sino con implicancias en democracia participativa y procesos de ciudadanía. De ahí el dilema: ¿cómo construir algo entre la utopía griega y la utopía del Qollasuyu?

O, Rufo Calle, anterior Secretario Ejecutivo de la Federación Departamental Única de Trabajadores Campesinos de La Paz – Tupac Katari:

Entiendo como desarrollo, el mejoramiento de los animales, crianza de peces, agricultura mejorada técnicamente. Tiene que haber tractores, electrificación, caminos. Pensando en la recuperación de tierra-territorio tenemos que hacer realidad la entrada a Ixiamas, con chaqueo y tractores, para sembrar pastos y hacer ganadería. La Provincia Ingavi está buscando el acceso a otros ecosistemas. Hay convenio con el gobierno se puede traer hato brasileño, explotar oro, hay tierras!! Tenemos que aprovechar. No vamos a ser como el MST que solo quiere lotear y vender.

72 PADEM, Videos “DE NOSOTROS DEPENDE, LA PARTICIPACION POPULAR. LUCES Y SOMBRAS DEL CONTROL SOCIAL”, abril de 2004.

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Para hacer esta colonización no se va a obligar a que vayan, serán voluntarios, nos vamos a sacrificar autorizados por nuestras organizaciones, siempre se va a salir en base a la organización. Hay que organizarse de a poco: motosierra, machete, rifle. El Estado debe dar semilla subvencionada al 50%, pediremos lo necesario para que alcance a todos.

4.3.1. Ser ciudadanos es participar: “Simplemente, es nuestro derecho a participar”.

Lucio Colque hace sonar con fuerza su tradicional pututu73 en medio de la plaza San Francisco en la ciudad de La Paz. La Nación Jatun Quillakas, a la que pertenece Colque, tiene su centro político en la localidad de Challapata y se extiende sobre tres provincias del departamento de Oruro: Ladislao Cabrera, Sebastián Pagador y Abaroa. Allí se han presentado candidatos de origen indígena en los municipios de Salinas de Garci Mendoza, Pampa Ollagas y Quillazas (Morales, 2003). Por ello, en caso de ganar, están resueltos a imponer en las comunas controles comunitarios sobre la administración de fondos públicos municipales. Buscan modificar la gestión municipal con base en los valores y mecanismos de organización que, según dicen, están vigentes en las comunidades indígenas originarias.

Para Félix Layme, luego de la puesta en marcha del modelo de ajuste estructural, el área rural queda aún más postergada y con la municipalización empezaron a recuperarse las provincias. También considera que la población rural aprecia la llegada de recursos que pueden ser invertidos en mejorar sus condiciones de vida y que “no van a soltar”.

Según el mallku de los Quillakas, “…las autoridades originarias organizadas alrededor de los Ayllus serán los ojos de nuestra comunidad en los gobiernos municipales donde podamos ganar la elección. A ellos no los van a poder engañar ni sobornar”. Colque destacó que esta participación de las autoridades originarias establecería, de hecho, un nuevo sistema de control sobre la administración municipal que fortalezca la gestión de sus representantes.

En otro caso, los miembros del Concejo Municipal de Ancoraimes, a través de su experiencia en los últimos cinco años, permiten conocer:

Participación Popular, entendemos como se practica en Ancoraimes. La sociedad civil participa desde la planificación, con demandas. Para la POA, antes hacía sólo el Gobierno Municipal y algún dirigente. Aquí el Gobierno Municipal facilita espacios, metodologías, el POA elabora la misma comunidad, en octubre o noviembre se hacen talleres de planificación participativa, se lleva en cada cantón, cada comunidad lo hace con sus bases y se reúnen antes,¿qué vamos a pedir? dicen. En el taller, el Alcalde hace conocer el presupuesto y cuánto va para cada ítem y cuánto corresponde para cada comunidad, y que fondos de afuera existen. Se prioriza de acuerdo a eso.

Los gastos y ejecución de obras es responsabilidad de las autoridades de la comunidad, ellas informan una vez al mes a su comunidad. Vienen a pedir avances, el inicio de obras. La Alcaldía de Ancoraimes tiene como política institucionalizada de compras con proveedores fijos. Pero para cada obra la factura es individualizada.

Si la obra tiene un costo menor a 200 mil bolivianos, la alcaldía da el poder a la comunidad para que contrate albañil. Como ellos eligen, la comunidad garantiza la calidad de la obra y el tiempo. El albañil y el arquitecto acuerdan el costo y las compras se las hace desde la alcaldía con cotizaciones (requerimiento de la Ley SAFCO). Por ello ahora hay más interés en las comunidades, se sienten parte, corresponsables.

La participación de las mujeres, es complejo trabajar con las mujeres. Si bien existe un monto destinado a ellas, no se puede gastar sólo en eso, tiene que ver con la comunidad. Las mujeres participan más en época de migración, principio de año, medio año.

Otra práctica que se ha recuperado en el proceso de aplicación de la Ley de Participación Popular, son las prácticas de reciprocidad y solidaridad. El ayni, se practicó en tiempos prehispánicos y significa reciprocidad en aymara. Consistía en que una persona que iba a construir su casa pedía ayuda a sus vecinos. Cuando a éstos les llegaba el turno de edificar, daban por descontada la participación del beneficiado.

Esta práctica, que se mantuvo en la Colonia y aún hoy en las comunidades del altiplano, fue adaptada para la ciudad de El Alto por su gobierno municipal (La Razon, 2004). Esta Alcaldía llevó adelante obras que se encuentran clasificadas en los programas ayni vecinal y ayni escolar. Consiste en que, a la mayoría de los trabajos comunitarios asiste el Alcalde de la ciudad, quien además de su presencia aporta con material de construcción. Paga asimismo a cuatro maestros albañiles, los que se encargan de asesorar y concluir con la obra fina. El techo

73 Instrumento de viento hecho de un cuerno de toro.

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presupuestario para cada uno de los aynis que se realizan en las diferentes zonas de los nueve distritos de la ciudad es de 12,000 bolivianos (alrededor de 1,500 dólares). Como contraparte, los padres de familia y los vecinos ponen su mano de obra; ponen el empedrado en el patio que luego será vaciado con cemento, levantan las paredes del aula o la sede social en obra bruta para luego colocar los listones y las calaminas de la cubierta.

En estos ejemplos se puede ver que, si bien el proceso de Participación Popular ha significado una ampliación de la esfera del Estado, incorporando a campesinos e indígenas excluidos, también ha reforzado la agudización de conflictos heredados y actuales. El espacio rural de discriminación contra la gente de las comunidades se ha ido revirtiendo, llegándose incluso a considerar que ahora es necesario equilibrar procesos e iniciar procesos de concertación de actores. Esto expresa Carmen Beatriz Ruíz, Directora Proyecto Apostemos por Bolivia:

Como institución no se está elaborando una propia propuesta, sino se está facilitando espacios de encuentro y debate en lo local, desde lo campesino/indígena que para hacerse efectivos deben ser compartidos por los otros actores locales, para influir en los espacios de poder local. Lo que se busca es: precisar propuestas campesino/indígenas; que se debata con otros actores y bajar de lo nacional a lo local, para que se conozca.

Iván Arias, reconocido municipalista, va un poco más allá, ya que en su entrevista habla de avasallamiento, autoritarismo y corrupción, aún reconociendo que la participación popular proporciona simetría entre actores. En sus palabras:

Hay empoderamiento, pero los excluidos de ahora pueden tener la pretensión y pueden entrar al espacio público, pero sobre todo en el occidente le ha hecho daño el racismo que lleva a un manejo autoritario de gestión pública, a un discurso autoritario.

Los vecinos son avasallados y también los dirigentes se eternizaron por la corrupción. Hay un sentido autoritario muy fuerte. No hay capital humano democrático, pues el sentido de la democracia pasa por la resistencia. Llegar al consenso, pero hay que evitar disidencias. En épocas de democracia estas estructuras tienen que abrirse.

Hay ejemplos como en Uncía donde se ha podido articular los ayllus con los distritos municipales, y también experiencias positivas donde hay posibilidad de disidencia y confrontación creativa.

Este conflicto y temor respecto al empoderamiento, es el que viene marcando no sólo el debate en relación a la participación popular sino también sus proyecciones nacionales. Renata Hoffman, expresaba así:

La PP ha revitalizado, reforzado la Organización Campesina con presencia de líderes jóvenes, hay más participación, etc., pero hay riesgos en el empoderamiento. Si se amplía el poder éste se puede canalizar a través de las instituciones que hay o no. Pero hay que tomar en cuenta la debilidad de las instituciones democráticas. Hay que ver la actuación del MAS en el Parlamento, no saben aprovechar bien el espacio, si les va mal en el Congreso salen a la calle.

Se puede mostrar como empoderamiento a partir de la PP y la presencia en el Parlamento, con el MAS y el MIP, pero donde el estallido de octubre sirve para lo malo. Octubre no me parece resultado de la PP, es deuda acumulada de la exclusión del pueblo aymara y genera condiciones de violencia. En cambio abril de 2000 estaría bajo la categoría de etnificación del conflicto. El movimiento aymara es terriblemente ambiguo, con cambios repentinos de códigos, según las circunstancias.

Hasta aquí se ha avanzado en este proceso de disminuir las asimetrías en el país. El proceso desencadenado por la Participación Popular ha servido para lograr fortalecer y empoderar a las organizaciones campesino/indígenas hasta proyectarlas como instancias nacionales. Para el ex vice–presidente Victor Hugo Cárdenas (entrevista, 2005), la emergencia de los dos partidos indigenistas, el MAS y el MIP tiene como fuentes importantes:

“…la histórica rebeldía de los campesinos y de los movimientos indígenas, esa rebeldía, esa protesta y esa vocación democrática es la que se ha expresado. Años después de otra forma, en los últimos años a través del MAS, del MIP, es esa misma tradición histórica que va emergiendo y eso no es ninguna novedad, pero es cierto que ha sido fortalecido e impulsado por medidas como la Participación Popular o por medidas como el uso de las lenguas originarias en la educación, porque fortaleció la autoestima y la identidad de los pueblos indígenas y originarios, por lo tanto ese es un factor innegable. Pero, yo no diría que la Participación popular es el único factor para la emergencia de esos movimientos, es un factor que coadyuva”.

A pesar de esta opinión, para muchos, la emergencia aymara en el 2000 no se explica sin la Participación Popular. La gente se ha fortalecido en torno a lo local. En las mismas movilizaciones comandadas por las organizaciones campesinas, estaban los alcaldes y los concejales. No ha habido ruptura de quedarse en el interés local, no se ha perdido la mirada estratégica.

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Las opiniones respecto al empoderamiento son coincidentes entre los diversos entrevistados, personas que han trabajado en el tema de participación popular desde su inicio. Por eso, Iván Arias concuerda con la emergencia de nuevos liderazgos que han llevado al empoderamiento de sus organizaciones:

Surge con la Participación Popular un nuevo tipo de liderazgo (el de las soluciones). Su comunidad, OTB, o lo que sea lo elige CV y tiene relaciones con el organismo estatal y se catapulta al Concejo Municipal y luego a Diputados y más allá. Incluso algunos diputados vuelven a presentarse como candidatos municipales. Algunos líderes de octubre se han presentado como candidatos aunque no han salido electos74.

Todo este proceso de empoderamiento ha servido para que los grupos que en el inicio de la participación popular fueron avasallados, luego se reorganicen y recuperen el poder. Me ha sorprendido que a través del MAS, las Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, los campesinos indígenas han recuperado el poder, incluso en zonas conservadoras como Concepción y San Javier [en Santa Cruz], donde es fuerte el MAS.

Carlos Soria, también conviene en el empoderamiento que se ha dada en las organizaciones campesinas/indígenas, pero explica además que combinan las prácticas culturales con las innovaciones:

Los movimientos insurgentes a partir del 2000 hubieran sido impensables sin el proceso de Participación Popular que con el empoderamiento ha revitalizado el movimiento campesino/indígena.

La Participación Popular ha fortalecido las organizaciones sociales, aunque tiene que ser evolucionando, no mantener a rajatabla la cultura. No se pierde identidad pero se evoluciona. Los de corrientes antropologistas los quieren ver como mariposas disecadas pero hay evolución, sin pérdida de identidad. Un pie en la realidad (tradición) y el otro adelante en el cambio. La Participación Popular no se ha comido a las organizaciones campesino/indígenas. También es un proceso de construcción de ciudadanía.

A lo largo del proceso participativo se han fortalecido las organizaciones campesino/indígenas, hay algo de manejo ancestral en el manejo del espacio local.

Una primera constatación con la que están de acuerdo todos los entrevistados, ya sean expertos, autoridades municipales o dirigentes de las organizaciones, es que, los municipios que han logrado avanzar tienen organizaciones campesinas que pueden concertar, negociar y controlar.

Este empoderamiento que se da en el espacio local ha sido fortalecido por la apertura del sistema político a través de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, aprobada el 6 de julio de 2004 que reconoce en su artículo 5 que los pueblos indígenas son organizaciones reconocidas por el Estado y cuya organización y funcionamiento obedece a los usos y costumbres ancestrales. Como se ha visto, el sistema político boliviano tiene una larga tradición de candidatos indígenas, sin embargo, en casi todos los casos llegaban de la mano de los partidos tradicionales o partidos indigenistas. Ahora se trata de candidaturas con un fuerte apoyo de las organizaciones sociales que tienen una larga experiencia en la defensa de los derechos de los indígenas. El concepto de democracia avanza de una liberal a una participativa.

El proceso de participación popular, tal como se ha manifestado en estos primeros diez años, se puede decir que se ha constituido en un mecanismo de inclusión y ciudadanía en la mayor parte de los municipios. Es opinión general, que incluso en municipios de fuerte presencia latifundista en los llanos y amazonía, se están haciendo presentes la población mayoritaria, los indígenas, como autoridades para mejorar el acceso de la población a las oportunidades y para ejercer sus derechos y responsabilidades en la construcción de una democracia auténtica.

Amartya Sen, citado por Prats (2004b), distingue tres formas a través de las cuales la democracia contribuye al enriquecimiento de la vida y las libertades de la gente, es decir, al desarrollo humano: 1) mediante la garantía de la libertad política, pues el ejercicio efectivo de los derechos civiles y políticos tiene un valor intrínseco para la vida y el bienestar de la gente; 2) la democracia tiene un importante valor instrumental para conseguir atención política a las demandas de la gente, y 3) la práctica de la democracia da a los ciudadanos la oportunidad de aprender los unos de los otros y ayuda a la sociedad a formar sus oportunidades.

Y esta concepción del desarrollo como expansión de la libertad nos lleva a una concepción integral u holística en que las diferentes dimensiones del desarrollo (económica, social, política, jurídica, medioambiental, de género, cultural, etc.) no sólo deben considerarse en su totalidad sino que, además se interrelacionan e influencian unas

74 Por ejemplo, Roberto de la Cruz, conocido líder campesino que fue electo como concejal de la ciudad de El Alto.

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con otras. El problema del desarrollo es un problema de negación de libertades que en ocasiones procede de la pobreza, en otras de la inexistencia de servicios básicos y en otras de la negación de libertades políticas o de la imposición de restricciones a la participación efectiva en la vida social, política y económica de la comunidad, es decir la negación a una ciudadanía efectiva.

De esta forma es que se puede considerar uno de los principales avances de la Participación Popular: la construcción de ciudadanía y participación, es cierto, a partir de la normativa estatal, pero recuperando prácticas ancestrales en el nombramiento de autoridades con cualidades de manejo de su espacio y de su organización, Alejandro Choque, Alcalde de Curahuara de Carangas resume de la siguiente forma:

Todas las autoridades hemos surgido de la organización campesina, conocemos (el territorio) y sabemos (administrar).

Y lo reafirma el Alcalde de Ancoraimes, Leandro Chacalluca:

Existen dos clases de democracia, la representativa y la participativa, para mí es vivir en un país con libertad de expresión, ejercer derechos y obligaciones, ser elegidos y electores, libertad de organizarse. En nuestro país sólo es representativa, sólo los partidos practican, la gente pobre rural no vive en democracia, hay sometimiento.

La democracia que sea de abajo hacia arriba. He sido autoridad (en la comunidad) antes de ser alcalde. He sido junta o alcalde escolar, Secretario General de la comunidad. En la democracia comunal, el turno da oportunidades a todos, no sólo a los que más hablan. El cargo es gasto y es caro. Hay que tener coca y alcohol, ir a matrimonios, ceremonias de bachilleres, dar comida. Al año se gastará entre 3000 Bs a 4000 Bs. Por eso la gente a veces se escapa. En cambio se gana la aceptación, la valoración que lo reconozcan como responsable.

Y para mí, eso es la ciudadanía, es tener derechos y obligaciones. Derecho a la salud, a la educación, a la vida, a ser elegido. Obligaciones como el Servicio Militar, hacer cargos en la comunidad, aportes, cumplir con la comunidad. Cumplir el cargo por sayaña, eso nos hace persona. Ser persona tiene que ver con la posesión de la tierra. En mi caso, 4 hermanos somos una persona, tiene sus derechos y sus obligaciones.

El Alcalde vive junto a su pueblo, en cambio un diputado, ministro, presidente, prefecto, no vive y habla como Dios. Si llegaran a ser autoridades habiendo ejercido el poder local cambiarían las cosas.

Sin embargo, sobre este punto discrepa Marcelo Renjel, ex-Viceministro de Fortalecimiento para la Gestión Departamental, quién expresa que:

No hay evidencias de que la PP haya permitido que los campesinos/indígenas lleguen al parlamento, hay que evaluarlo, pero el país no sería lo que es ahora sin la PP. Más allá del formalismo se puede hacer esa relación simplista pero faltan más datos.

La PP ha permitido una mayor participación, mayor democracia. Estos cambios han logrado impactar en el sistema político de prebenda. Tal vez siente bases para establecer relaciones entre el ejercicio de derechos y el empoderamiento y las políticas locales. Hay procesos de maduración innegables. A partir de eso se deben reflexionar un nuevo modelo de gobernabilidad.

Estas opiniones parecen ser contradichas por el empoderamiento percibido en experiencias concretas, tal como lo expresan Saturnino Thola, Diputado uninominal por el MIP:

He empezado haciendo cargos pequeños, por mi lucha me han dado cargos medianos y cargos grandes, la comunidad ha asumido que mi lucha debe llevarse a nivel departamental y de todo el país. Hemos levantado la cabeza. Mateo Laura fue prefecto y dirigente de la CSUTCB.

Y Rufo Calle, Secretario Ejecutivo de la Federación Departamental Única de Trabajadores Campesinos de La Paz – Tupac Katari:

Somos legítimos (habitantes) de esta tierra, somos del Qollasuyu, estamos acatando su ley (de la República), estamos sus ciudadanos, con el carnet podemos progresar, nos podemos identificar, aunque seamos del Qollasuyu somos parte de Bolivia. Los hermanos han llegado a ser autoridades, pueden ser presidente.

Es decir, tal como lo expresa Prats (2004b), respecto a Bolivia: “No podemos producir la movilización para el cambio social e institucional necesarios ni desde las viejas ideologías ni desde las soluciones prefabricadas por los consultores internacionales. Sin proceso nacional de aprendizaje de las nuevas reglas y de la nueva cultura política y económica no habrá desarrollo. Bolivia no puede avanzar sino desde su propia historia, su propia cultura y sus propias capacidades. Son éstas las que deben fortalecerse y es desde ellas que se ha de establecer la estrategia de desarrollo institucional cuya prioridad y matriz debe ser la Asamblea Constituyente” (Prats, 2004b).

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El crecimiento del poder indio y campesino en las estructuras de gobierno, y mucho más allá de sus instancias locales es indudable desde aquellos años en que se empezó a aplicar la LPP. El vuelco en la composición del Parlamento en 2002 y los eventos de octubre 2003 son dos ejemplos notables de ello75. Pero no es claro todavía hasta qué punto esta patente emergencia es fruto de la LPP o está ocurriendo por la fuerza de otros factores al margen de ella o incluso, en algunos casos, a pesar de la tendencia de algunos actores gubernamentales a querer replegar la acción campesino indígena en la esfera más local de los gobiernos municipales sin duda fortalecido por aquella Ley (Albó y Quispe, 2004).

Es cierto que en esta etapa, el protagonismo indígena se ha dado sobre todo en el occidente del país. Enrique Camargo, dirigente del pueblo guaraní opina que:

“Los hermanos de las tierras altas han avanzado mucho en el quehacer político y en la medida de eso también van proyectando liderazgos en el contexto nacional. En las tierras bajas hubo una época en que creímos que la organización indígena no debía meterse en asuntos políticos para no mancharla y copiar las mañas que tienen los agentes políticos no indígenas. Pero, en estos últimos tiempos, el tema político lo estamos tomando con mucha fuerza, primeramente desde los ámbitos local y regional. El empezar desde estos contextos es también una estrategia para incursionar en el ámbito político. Es ésta la meta que tienen nuestras organizaciones, para ello hemos iniciado la ardua labor de formar recursos humanos con una visión amplia e ir perfeccionando nuestros sistemas organizativos para que puedan estar a la altura de las nuevas exigencias de nuestras comunidades, de nuestras regiones y de nuestro país. Entonces, nuestra efectiva participación como actor político depende de tres condiciones: aprovechar y generar las oportunidades; cultivar cualidades en el liderazgo indígena para trabajar el tema político, y contar una sólida base social”.

Y por último, queda el desafío de llevar adelante la Asamblea Constituyente. Esta fue planteada por los pueblos indígenas de tierras bajas desde 1990, y asumida en la agenda política del país como consecuencia de las movilizaciones sociales de octubre del 2003. Existe la percepción general de considerar que la Asamblea Constituyente es parte fundamental de un proceso de transformación del actual Estado boliviano y es esencial para la necesaria cualificación de la democracia, por tanto un camino que debe seguirse para tener un país mas incluyente, equitativo y con identidad. De acuerdo a la Asociación parfa la Ciudadanía (2004):

“Tomando en cuenta que la Asamblea Constituyente es el escenario, la herramienta y el momento histórico para definir los rasgos generales de un “nuevo Estado” las temáticas tienen relación con la estructura económica, social, jurídica, política y el mismo carácter del Estado. Cada uno de estos grandes temas debe ser abordado desde las formaciones sociales particulares de cada cultura, lo cual es un gran desafío”.

La Asamblea Constituyente enfrenta el desafío de tener que ser el escenario de una presencia no sólo mayoritaria numéricamente de los sectores indígenas-populares, si no ante todo de una mayoría política; capaz de inclinar con sus propuestas, sus cambios institucionales y sus proyectos el empate actual a favor de los sectores indígena-originarios y populares, logrando la consagración escrita e institucional de la mayor parte de sus demandas y luchas centenarias y, por supuesto, la garantía de que después se pueda llegar a la presencia estable de un presidente indígena en el país (García Linera, 2004b).

Los sectores indígena-populares, se encuentran ahora ante el reto de que la Asamblea Constituyente se constituya en un verdadero espacio de transformación del Estado boliviano, será importante generar alianzas con otros sectores, lograr acuerdos mínimos de consenso sobre una agenda de los temas que lleven a una nueva Constitución Política del Estado, y a corto plazo, el modo de seleccionar candidatos a constituyentes que garanticen pluralidad, idoneidad y representatividad social.

4.3.2. De la resistencia a la búsqueda del poder democrático: municipios, prefecturas y gobierno nacional

El resultado para los diputados indígenas –portadores de identidades estigmatizadas y carentes de los “capitales legítimos” de una sociedad monocultural, entre ello los capitales lingüísticos– fue la invisibilidad e imposibilidad de imponer la más mínima agenda parlamentaria. El poder colonial –difuso en los distintos espacios de la vida social- más los propios “complejos de inferioridad” promovidos por siglos de estigmatización y opresión,

75 Ver, entre otros, Ayo (2001), la panorámica presentada en Albó (2002), meses antes de las históricas elecciones generales del mismo año, y las posteriores reflexiones sobre éstas y sobre octubre 2003, recogidas en Artículo Primero N° 11 y 16.

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conspiraron contra el protagonismo indígena: en sus discursos, en su capacidad interpelatoria en castellano, e incluso en la forma de ocupación del espacio físico parlamentario (Stefanoni, 2003).

Para el proceso que vivimos actualmente, consideramos que la Ley de Participación Popular ha sido el detonante. De acuerdo a la percepción de instituciones que trabajan en los municipios rurales, se percibe primero, como cambio principal el fortalecimiento de las organizaciones campesinas/indígenas y la creciente presencia de mujeres en las organizaciones sociales, así como en otros espacios públicos. Segundo, una creciente capacidad propositiva de las organizaciones campesinas/indígenas hacia sus municipios. Tercero, la capacidad de negociación e interlocución de estas organizaciones con los gobiernos municipales y otros actores locales. Y quinto, la fuerte presencia de representantes de pueblos originarios en el Poder Legislativo a partir de las últimas elecciones como indicador inequívoco que la construcción de una democracia más participativa no se termina en el nivel municipal (idem Hoffman).

Después de la emisión de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, se tiene que el 23% de los y las concejalas electas representan a agrupaciones ciudadanas o pueblos indígenas. Los pueblos indígenas lograron la elección de 105 concejales y concejales en 60 municipios del país; alcanzando la elección directa de cinco alcaldes indígenas en el departamento de La Paz, tres en Oruro, dos en Potosí y uno en Santa Cruz, sin tomar en cuenta a los postulantes de pueblos indígenas que se hayan presentado por medio de agrupaciones ciudadanas o partidos.

En este momento, tenemos un Presidente aymara, al que acompañan como ministros alrededor de 8 representantes de movimientos sociales con fuerte contenido identitario, y muchos otros en puestos subalternos. En las prefecturas en el momento no hay ningunos, pero sí a nivel municipal que se ha convertido en un espacio cada vez más inclusivo. Estamos en un proceso desafiante y esperanzador, que como todo cambio lleva conflicto, la emergencia de una ciudadanía indígena, con sus características culturales y su convivencia con las ciudadanías tradicionales.

4.4. ESTUDIOS DE CASO

4.4.1. Ancoraimes: El camino hacia la participación y el bien común

Ancoraimes, la segunda sección de la provincia Omasuyos, está situada en el margen oriental del lago Titicaca, en el Altiplano húmedo. Ancoraimes tiene 268 km2 de superficie, con una densidad de población de 50.9 habitantes por kilómetro cuadrado. Cuenta con 56 comunidades campesinas y 6 centros poblados que son Ancoraimes, Villa Macamaca, Chejepampa, Cajiata, Chojñapata y Sotalaya donde habitan 3954 familias con un promedio de 3.4 miembros por familia (Ver Anexo 4.3 para la división político administrativa).

Ancoraimes tiene una población que casi no ha crecido en los últimos años, debido a una fuerte migración hacia las ciudades de El Alto y La Paz, su tasa de crecimiento es 1.16%. El origen de su población es aymara. Con 15.199 habitantes, muy dispersos (sólo el 4% de la población del Municipio está concentrado en la localidad mayor) Ancoraimes tiene una incidencia de pobreza del 99.66%. La emigración temporal llega a un 27.5% de la población, quienes se van del lugar como comerciantes, empleadas domésticas, albañiles, obreros, recolectores de arroz, café, principalmente a la ciudad de La Paz, El Alto y a los Yungas, aunque otros van a Santa Cruz a trabajar como zafreros del algodón y caña de azúcar y otros al extrior, aunque mucha de esta migración es solo temporal en las épocas de poca actividad agrícola. La tasa de analfabetismo llega a 15.2% en los hombres y 51.9% las mujeres, discriminación común contra las mujeres en zonas rurales.

La población de Ancoraimes se dedica básicamente a la agricultura, con cultivos como papa, papalisa, oca, quinua, cebada, avena, haba, lechuga, zanahoria, quinua, tarwi, cebolla y otros vegetales que, en su mayoría, los realizan en las faldas de las serranías y en la llanura aluvial del río. El 45.3% de la producción agrícola se destina a autoconsumo, 49.3% al mercado y el 5.4% es destinado a semilla. En cuanto a tenencia de la tierra el 65.9% de las familias cuentan con títulos otorgados por reforma agraria, 23% lo tiene como herencia, el 4.2% como resultado de compra-venta y queda todavía un 6.9% como propiedad comunal sobre todo tierras de pastoreo.

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Otra actividad económica es la crianza de ganado, principalmente ovino, aunque poseen también cabezas de ganado bovino, con una carga animal promedio de 5.2 cabezas por hectárea: 1 vaca, 3.5 ovinos, 0.7 llamas76. Los pobladores de orillas del lago se dedican también a la pesca de especies como ispi, karachi, mauri (nativas) y pejerrey, aunque esta actividad está destinada principalmente al consumo doméstico, con lo cual añaden proteínas a su dieta cotidiana. El 50% de la producción ganadera vacuna se destina al mercado, 40% del ovino, 80% del porcino, y 45% de la producción llamera, el resto es para mantenimiento del hato ganadero y se da un bajo nivel de autoconsumo. La introducción de ganado de raza para la producción lechera ha mejorado el ingreso de numerosas familias. Algo similar ha sucedido con el ganado lanar. Al igual que en otros municipios circunlacustres, se han realizado algunas iniciativas privadas para instalar criaderos de peces, con resultados satisfactorios.

Aunque la producción está destinada en gran parte al mercado, todavía subsisten prácticas de trueque con un código específico: la papa se cambia por pan, azúcar, frutas, ropa usada; el chuño por arroz de fideo, cerámica con frutas y pan.

Las actividades artesanales principales son cerámica, fabricación de costales, camas (frazadas), aguayos, bayetas, etc, todo en tejidos nativos. Asimismo, existen ciertos recursos minerales en la zona tales como plomo, estaño y piedra caliza. Como potencialidad para el turismo se encuentra la iglesia del pueblo, ruinas incas de Maquilaya, chullpares77 en Zamora y Turrini y el Puerto en Sotalaya.

- Caracterización del organismo municipal

El municipio de Ancoraimes está organizado, siguiendo su herencia cultural, en agrupaciones poblacionales llamadas comunidades que responden a un sindicato campesino o a la organización originaria. Varios sindicatos u organizaciones conforman una Central Agraria y varias Centrales Agrarias conforman una subfederación o Federación (Ver Anexo 4.4). En Ancoraimes se tiene la Subcentral de Campesinos de Ancoraimes y la sub-federación de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa. La organización campesina esta compuesta por 21 sub-centrales y 9 centrales cantonales. Otras organizaciones son las seis juntas vecinales representando a los habitantes de cada pueblo.

- El proceso municipal en Ancoraimes.

a) Elecciones y gestión municipal

Los resultados de la primera elección 1995 -1999 en Ancoraimes dieron como resultado la elección de un maestro como Alcalde, estando el Concejo Municipal también compuesto en su mayoría por profesores. Los partidos presentes eran ADN, MIR, UCS. Está gestión municipal fue muy inestable y prácticamente cada año hubo interpelación al alcalde con el cambio consiguiente.

El Plan de Desarrollo Municipal fue encargado a una empresa consultora que lo elaboró sin mayor participación de la población, haciendo una propuesta que relegaba las necesidades y demandas de la población de las comunidades. Las primeras obras fueron la plaza principal del pueblo de Ancoraimes y la refacción de las plazas de otros centros urbanos más pequeños.

En la Elección Municipal de 1999 es elegido como Alcalde, Leandro Chacalluca Mamani, un agrónomo residente que entra bajo la sigla de UCS. En esta gestión se empieza un trabajo de coordinación con la organización campesina. En el proceso electoral todos fueron respaldados por la organización campesina que dejó que negociaran con los partidos políticos su participación.

Recién en las últimas elecciones 2004, al existir la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, es que se logra la representación bajo el nombre de la organización: Subfederación de Trabajadores Campesinos de

76 Aunque lo recomendado técnicamente es una cabeza por cada 3 hectáreas para este etipo de cosistema. 77 Los Chullpares son monumentos funerarios de las civilizaciones tiahuanacota y aymara

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Ancoraimes, Tupak Katari. De esta forma, en las Elecciones Municipales del 2004, el Alcalde se presenta para la reelección pero esta vez, gracias a las reformas electorales, bajo la sigla de la organización campesina: la Subfederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Ancoraimes Tupac Katari (SFSUTCA TK). De esa forma Leandro Chacalluca Mamani gana con amplio margen, junto a Ceferina Quispe Mamani, dirigente de las mujeres campesinas y Froilan Mamani Mayta, haciendo mayoría en el Concejo. Por el MAS sería reelecto Alejandro Villavicencio Quispe, completando el Concejo el representante de MOVIBOL (Movimiento Boliviariano) Simón Kapa Larico.

b) Relación Gobierno Municipal - Concejo Municipal en la gestión 1999-2004

El proceso electoral permitió que hubiera estabilidad en el gobierno municipal que duró todo el período y que se revirtiera la proporción de recursos destinados en beneficio de las comunidades y del pueblo. Se destacan los espacios que se abren para dar informes y planificación. Lo que había sido una práctica centralista y sin lugar al cuestionamiento, se convirtió en reuniones en cada cantón con asistencia de las autoridades de las comunidades y de sus bases. La presencia del gobierno municipal, Alcalde y Concejales, realzaba la importancia del evento, fluyendo el diálogo, las observaciones y las respuestas y también lo que es interesante, las propuestas productivas. La opinión del Concejo, es la siguiente:

Se ha podido lograr la participación de las comunidades, aunque sus autoridades duran sólo un año. Con ellas vemos cuando se tiene que programar, el PDM se ha hecho (fijado) muy cerca de que dejen las autoridades el cargo. Todo está dirigido por las autoridades comunales. La participación de las mujeres es más activa, deciden como quieren vivir en el futuro. Se ven las prioridades de las regiones: pesca, agricultura, camélidos, habas hortalizas. La demanda de la gente es micro riego y en la cordillera camélidos con manejo tecnificado, mejorado, y truchas. El Gobierno Municipal tiene que aceptar estas demandas así sea a corto, mediano o largo plazo.

Cualquier propuesta debe venir desde abajo. Lo poco que se maneja se hace conocer para qué es y se llegan a acuerdos. Aquí ha habido trabajo de abajo a arriba, la horizontalidad, la reacción (positiva) del pueblo es por eso. Ha habido transparencia e información. Es decir, de peticiones reivindicativas, se ha logrado avanzar hacia propuestas de aprovechamiento de los recursos naturales del municipio, considerando la necesidad de recursos también.

Si bien este proceso tuvo cierta resistencia por parte de las autoridades electas, sobre todo las que iban representando a partidos de derecha o populistas, esta actitud fue cambiando a medida que los actores percibían la riqueza del proceso, lo que les permtió trabajar juntos bajo “una misma camiseta” que era el municipio de Ancoraimes.

Finalmente, por el adelanto de elecciones el Alcalde Leandro Chacalluca deja el cargo para postularse como Diputado Uninominal del MAS, representando a su jurisdicción que va más allá del espacio municipal. Este paso nos muestra que el ejercicio de poder local, con participación de la población y transparencia e información ha servido para proyectar cierto tipo de liderazgos hacia el espacio nacional.

c) Relación Gobierno Municipal – Organización Campesina – Comité de Vigilancia

En inicio, el proceso de control social a través de la instancia creada de Comité de Vigilancia en Ancoraimes tuvo las dificultades que se encontraron en otros municipios. Los primeros fueron nominados por convenir a los intereses de los sucesivos alcaldes y recién es en la gestión 1999-2004, cuando los miembros del Comité de Vigilancia son nombrados por la organización campesina. Este Comité lo conforman ocho hombres y una mujer, ella entra como dirigente de la Subfederación de Mujeres.

La primera tarea de estos miembros fue el familiarizarse con los conceptos de la Participación Popular, el trabajo del gobierno municipal y el marco legal que apoya a ese control social. En una primera etapa hubo cierto desencuentro con el Alcalde Municipal, que consideraba una intromisión el trabajo del Comité de Vigilancia, pero éste posteriormente fue trabajando en forma coordinada, logrando mantener la estabilidad en su gestión.

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d) Plan de Desarrollo Municipal, Presupuesto y principales resultados

Existe voluntad de las autoridades municipales de encaminar una gestión con participación de la gente y sus organizaciones, sociedad civil. La metodología de elaboración del Programa Operativo Anual (POA) permite la participación en la priorización de las demandas de todas las comunidades en varios espacios concertados con su organización donde se aprovecha para informar sobre lo que pasa en la comunidad, se organizan los talleres comunales y se acuerda con los otros actores municipales. El PDM es el instrumento guía que sirve para determinar las acciones a realizarse cada año.

Existen dos espacios de participación, uno a comienzos de año donde se informa sobre la gestión que culminó y otra a mediados de año para informar los avances de la nueva gestión. Por otra parte, el municipio tiene un Boletín Informativo anual como herramienta para informar a la población, el cual es elaborado no sólo por el Gobierno Municipal sino también por los responsables de educación y salud. Este informe contiene entre otros información por comisiones del Concejo, de la planta administrativa y principalmente datos sobre la ejecución del POA. También está el “POA Popularizado” que muestra la estructura del POA en forma resumida, los proyectos priorizados con sus presupuestos. Por último, se hacen programas radiales en emisoras locales y regionales donde Alcalde y Concejales informan permanentemente de sus acciones.

Para consolidar el control social se tenía instituido por Ley el uso de un instrumento llamado Sistema de seguimiento y evaluación municipal (SSEM). En este municipio se ha llevado adelante la simplificación de este cuadernillo que además de facilitar el control sobre la gestión municipal en la ejecución de obras, ha servido para que sea asumido a nivel nacional.

La Planificación Participativa, establecida en la Ley de Participación Popular y llevada a cabo como está descrito arriba, ha permitido identificar los siguientes problemas, expresados en el PDM78:

Problema General: Malas condiciones de vida y producción de los habitantes de Ancoraimes

Identificando como sus componentes el inadecuado uso y manejo de recursos naturales, deficientes servicios sociales y vivienda, bajos rendimientos de la producción y la deficiente capacidad de gestión de las instituciones y organizaciones sociales del municipio.

El PDM fija como su Objetivo General: Mejorar las condiciones de vida y producción de Ancoraimes en los 5 años de ejecución del PDM.

Con los siguientes Objetivos Específicos:

Mejorar el manejo y uso de recursos naturales existentes, cuidando el equilibrio ambiental para las futuras generaciones.

Mejorar la cobertura de los servicios sociales de educación y salud, saneamiento básico, electrificación, comunicación y vivienda.

Elevar los rendimientos de la producción agropecuaria, pesquera y artesanal

Fortalecer la capacidad institucional de gestión y administración del gobierno municipal y organizaciones sociales.

Pese a estos condicionamientos el Programa de Desarrollo Económico identifica bien las acciones a realizar para mejorar la producción del municipio respecto al manejo de suelos, al control de plagas y enfermedades en los cultivos, al mejor manejo de hatos ganaderos, al mejor aprovechamiento de recursos pesqueros y turísticos y a la necesidad de ampliar servicios de electrificación y agua potable.

Las acciones planificadas en lo productivo incluyen la dotación de semilla, campañas de inseminación artificial, apoyo a la forestación comunal; en minería apoyo a la explotación de instalación de fábrica de cal y estuco. Asimismo, se ha dado una tecnificación artesanal en 7 comunidades y el apoyo a microempresas en las 56 comunidades. También se han realizado campañas de sanidad animal, cursos productivos agrícolas y ganaderos; y apoyo a crianza de peces 10 comunidades. 78 PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL DE ANCORAIMES 1999-2004.

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En infraestructura productiva se han construído establos, caminos, puentes peatonales (4); tres mercados en los pueblos principales; sistemas de electrificación en 17 comunidades, centros turísticos en Sotalaya e Ispaya Grande, y defensivos en 10 comunidades ribereñas así como el encauzamiento del río Chinchaya.

En desarrollo humano, una acción importante ha sido la dotación de desayuno escolar municipal, materiales escolares, equipamiento a los establecimientos, construcción de aulas y oficinas para maestros, equipamiento y construcción de postas de salud y dotación de insumos, incluyendo la implementación del Seguro Materno-Infantil y la Defensoría de la Niñez y Adolescencia.

En servicios básicos se realizan la ampliación y construcción de sistemas de agua potable y letrinización; desarrollo de un catastro urbano y mejoramiento de las plazas en los tres principales centros poblados; un Plan Regulador y apertura de calles en Ancoraimes; y la construcción de casas de gobierno. Para el fomento al deporte se ha planificado la construcción de un complejo deportivo en Ancoraimes y de dos Polifuncionales en dos comunidades. También se halla contemplada la construcción de sedes sociales en siete comunidades. También se ha presupuestado el apoyo en Capacitación sindical a las organizaciones de hombres y de mujeres.

e) El Presupuesto Municipal

El municipio de Ancoraimes ha manejado en estos diez años análizados alrededor de 23 millones de bolivianos como ingresos de la coparticipación tributaria, más de 3 nmillones de bolivianos de ingresos propios y 1.4 millones de bolivianos de los recursos de condonación de la deuda HIPCII; haciendo un total de 27.5 millones de bolivianos (aproximadamente 3.5 millones de dólares americanos) que han sido invertidos en este municipio en esta década.

Cuadro 4.1. Destino del Gasto Municipal. Gestión 2003

Inversión Municipal POA 2003 En bolivianos Número de Proyectos

Apoyo a la Producción 24.415.00 6

Infraestructura 167.647.00 22

Inversión Social 350.476.00 37

Inversión Multisectorial 4.940.00 2

Total Inversión Municipal 547.478.00 67 Fuente: Elaboración propia con base en información www.enlaredmunicipal.org.bo

El uso de este dinero, se ha realizado a partir de la elaboración de una visión de desarrollo quinquenal que se plasma en el Plan de Desarrollo Municipal. Han existido limitaciones y condicionamientos que han priorizado la atención a la infraestructura de postas de salud y mejoramiento de las aulas escolares y su equipamiento, también una primera etapa de obras cosméticas, y luego una fuerte inversión en recursos para la electrificación y la dotación de agua potable. Poco a poco se está llegando a atender las demandas productivas.

f) Del Plan de Desarrollo Quinquenal al Plan Operativo Anual

Al hacer la revisión de algunos Planes Operativos Anuales, estos parten de evaluaciones de las gestiones anteriores. Una constante es la ejecución presupuestaria deficiente y que los trabajos inconclusos son trasladados para las siguientes gestiones. Una causa para la insuficiencia presupuestaria es la tardanza en el desembolso de la contraparte correspondiente del Estado. Los proyectos planteados en los POAs toman más tiempo y son concluidos en las siguientes gestiones.

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Cuadro 4.2. Elaboración del POA por cantones. Ancoraimes Cantón Hombres Mujeres Dirigentes Bases Total Chixipampa Villa Maca Maca Ancoraimes Muru Qullu Chuxñapata Inka Katurapi Sotalaya

36 49 26 29 36 46 18

3 30 20 19 13 28 9

19 27 35 30 11 36 14

20 52 11 18 38 38 13

39 79 46 48 49 74 27

Total 240 122 172 190 362 Fuente: CIPCA La Paz, Memoria 2000

Haciendo un análisis de sus objetivos generales y específicos, éstos siguen la línea de los esbozados en el PDM, concretando las acciones. En general, consta que en la elaboración de los diferentes POAs, participaron los concejales, el alcalde, las direcciones distritales de educación y de salud, así como representantes de diversas ONGs como CSRA, ADRA y las organizaciones y pobladores. Un ejemplo de ello se puede apreciar en la información proporcionada por CIPCA que apoyó el proceso de elaboración del POA por cantones (Cuadro 4.2), donde también se observa una mayor participación masculina en estos espacios de planificación por la discriminación en el acceso a procesos educativos y a espacios de poder, que están siendo superados poco a poco.

Cuadro 4.3. Fuentes de Ingreso Ancoraimes FUENTE Porcentaje

Coparticipación 42% Ingresos propios 1% HIPC II 22% FPS 29% Inversión privada 6% Fuente: Elaboración propia a partir información del PDM

4.4.2. GUAQUI: Los desencuentros

Guaqui es la segunda sección de la provincia Ingavi del departamento de La Paz. Según el censo 2001, tiene 7,552 habitantes, de los cuales 98.44% tienen necesidades básicas insatisfechas. Los pobladores están organizados en sindicatos campesinos y juntas vecinales.

La mayor parte de la población vive de la agricultura, teniendo como principales cultivos la papa, en sus variedades dulces y amargas, que tienen mayor adaptabilidad y difusión. También cultivan cebada, especialmente la de forraje para la ganadería de la zona, mientras que la producción de cebada en grano está destinada al consumo familiar. La ganadería se desarrolla especialmente con ganado bovino, teniendo algunas de las familias ganado mejorado a partir de tipo lechero, además de la cría de ovinos. De estas actividades obtienen productos como carne, lana, queso, charque, etc. En el lago Titicaca practican la pesca de diversas especies (productos que son comercializados en los mercados de La Paz y El Alto).

El Municipio, por encontrarse en un punto de tránsito internacional, tiene un comercio medianamente desarrollado y un flujo migratorio permanente. El puerto, que en otras épocas tuvo gran importancia para el tránsito de minerales a los puertos del Pacífico, posee capacidad para embarcaciones de gran tamaño que transportan, actualmente, torta y harina de soya y cereales procedentes de Santa Cruz hacia el Perú.

El Municipio cuenta con un potencial ganadero importante por la introducción del ganado vacuno lechero que ha sido fácilmente adaptado a las condiciones ecológicas de la región, favorecido por la existencia de áreas de pastoreo y la producción forrajera de cebada, avena y alfa alfa.

Respecto a su potencial turístico, éste no es debidamente aprovechado, tanto por la falta de promoción que precisa este rubro, como por la infraestructura hotelera y los servicios necesarios. El Gobierno Municipal tiene

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previsto habilitar un museo de ferrocarriles, por la existencia de vagones y locomotoras históricas que permanecen abandonadas.

- Caracterización del organismo municipal

El municipio de Guaqui tiene las siguientes organizaciones territoriales:

• Sindicatos: que se constituyen en la representación de las comunidades campesinas

• Juntas vecinales: representando a los centros poblados del municipio, Guaqui pueblo y Guaqui puerto.

La organización sindical campesina tiene como ente matriz a la central agraria, la misma que está constituida por 2 sub centrales: A, las comunidades ribereñas y B, las comunidades de serranía y 15 comunidades. En cada uno de estos tres niveles organizativos existe una directiva, la cual está dirigida por el Secretario General y otros cargos menores distribuidos entre los comunarios que poseen tierras. Estas funciones se cumplen en calidad de servicio a la comunidad, en forma rotativa anual. La organización campesina, durante estos últimos años, ha reestructurado su organización original de Ayllus y comunidades. Luego de muchos años de tener una organización sindical, por herencia histórica se han organizado por Ayllus y marcas, donde las autoridades son los Mallkus y Jilakatas.

La organización campesina tiene tres niveles: la Central de Mallkus Originarios de la Marka de Guaqui que agrupa a la totalidad de las 16 comunidades con un directorio de 4 miembros. En el segundo nivel, están las dos Subcentrales A y B, la primera con 10 comunidades y la otra con 6 comunidades. Cada Subcentral cuenta con su Directrorio. En el tercer nivel está la comunidad con directorios compuestos entre 4 y 10 miembros. Las dos juntas vecinales, pueblo y puerto, están constituidas por una directiva con un presidente a la cabeza y otros cargos menores (ver anexo 4.5).

- El proceso municipal en Guaqui

a) Elecciones y gestión municipal

Como sucedió en otros lugares, la primera elección municipal, luego de promulgada la LPP, fue un espacio para las elites tradicionales en el campo, y Guaqui no fue la excepción. Residentes, profesionales y vecinos coparon el nuevo espacio de poder. La primera gestión municipal con representantes de UCS, ADN y MNR siguió el mismo camino que otros municipios donde se elaboró un PDM sin participación de las comunidades, cooptando al Comité de Vigilancia y ejecutando obras en los centros urbanos tales como plazas.

En las elecciones de 1999, fue elegido como alcalde Juan Bautista Calzada de Unidad Cívica Solidaridad (UCS). En esta gestión se logra llevar adelante el proceso de planificación participativa a nivel de comunidades, pues es un municipio pequeño y concentrado. Se afianzan las relaciones con la organización campesina y se comparten espacios de información y planificación. Eso no evita que en el último año de su gestión el Alcalde sea censurado por la falta de información económica y sea substituido por Eduardo Quispe.

b) Relación Gobierno Municipal - Concejo Municipal

En los primeros años de la gestión 1999-2004, habiendo sido elegido Juan Bautista Calzada como alcalde, se llevó adelante un proceso de concertación entre actores municipales. Con el apoyo de CIPCA se realizaron procesos de planificación participativa con la intervención de instituciones que trabajan en la región y de la organización campesina. Sin embargo, no fue suficiente y como indica Eduardo Quispe, Honorable Alcalde Municipal de Guaqui “…No ha habido fortalecimiento, cada actor trabaja por su lado, no se han priorizado obras grandes, se han negado rotundamente, por la gestión anual se quiere dejar una obra y no se piensa adelante.

En este municipio hasta el año 2003, el Alcalde no pudo realizar los informes económicos, pues a comienzos de su gestión había contratado a una firma consultora para que realizara los balances, que no los hizo y además se negó a entregar los documentos probatorios del gasto. Esta falta, se arrastró durante toda la gestión del alcalde

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Bautista, por lo cual el concejo hizo congelar los fondos ese año. Sin embargo, en el 2003, se procedió a la censura del alcalde y su posterior reemplazo. El proceso municipal prosiguió este año, se realizó un nuevo PDM en abril del 2003 para la gestión 2003-2007. El POA se ajustó con el visto bueno del concejo y se dio una ejecución del 80%.

c) Relación Gobierno Municipal – Organización Campesina – Comité de Vigilancia

Esta relación fue difícil desde diversos aspectos: la transición de tipo de organización de sindical a originaria provocó conflictos internos y deseos de protagonismo.

En los primeros años de la participación popular, la figura de Comité de Vigilancia fue cooptada, ya sea por relaciones de parentesco, de partido político o por dinero. En las entrevistas tanto a autoridades del Gobierno Municipal como a miembros de las organizaciones, se revela desconfianza y susceptibilidad. Por ejemplo, Eduardo Quispe, Honorable Alcalde Municipal de Guaqui manifiesta que “El Control Social es el que más problema hace en el municipio. No visitan a las comunidades, no verifican que se ha dado el material y no exigen que se cumpla con su utilización. No se tiene buena coordinación con el CV, también tienen sus intereses personales y económicos, tienen ambiciones de ser alcaldes. El principal es de la ciudad y hace problemas”.

d) Plan de Desarrollo Municipal, su presupuesto y los principales resultados

El PDM toma como antecedente para su formulación los objetivos y las estrategias definidas en el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República y el Plan de Desarrollo Departamental, identifica cuatro pilares de desarrollo sostenible que son delineados de manera genérica: crecimiento económico, equidad social, uso racional de recursos naturales y gobernabilidad.

En 1997 se realizó un proceso metodológico de ajuste de PDM, se hicieron reuniones explicativas apoyadas por la institución de la cooperación suiza PDCR, y con la presencia del alcalde, concejo municipal, y miembros del comité de vigilancia, así como de dirigentes campesinos y de organizaciones de base.

En estos espacios se identificaron como potencialidades las siguientes:

Situación geográfica del municipio

Desarrollo del comercio

Agropecuaria: cultivos de papa, haba, arveja, quinua, cebada y alfalfa. Ganadería lechera, piscicultura

Recursos hídricos

Turismo: orillas de lago, estación de ferrocarril

Capacidad organizativa: organización campesina con capacidad de movilización

Como resultado también se identificó como problemática del municipio de Guaqui una “…estructura débil y atrasada, ausencia de una visión espacial territorial de desarrollo, baja calidad de servicios sociales, deterioro del medio ambiente y de los recursos naturales y limitaciones de la infraestructura vial y de transporte”. A partir de ello, se define siguiente Objetivo General para el PDM: Elevar la calidad de vida de los habitantes del municipio. Aunque como está expresado es muy genérico y no hace referencia a temas específicos de desarrollo para Guaqui. Asimismo, se identifican los siguientes Objetivos Específicos:

Promover y garantizar la participación social en la planificación

Generar las condiciones necesarias para la inversión, ejecución de obras y la participación de la población en el desarrollo social del municipio

Fortalecer la capacidad de gestión del Gobierno Municipal y de la Organización Campesina

Lograr la consolidación del Gobierno Municipal

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Fortalecer la Organización Campesina

Posteriormente se hace la demanda priorizada por 15 comunidades y el área urbana, que significa agua potable, electrificación, riego y micro riego. En infraestructura se prioriza la construcción de aulas, centro de salud en el pueblo y sedes sociales comunales. En los últimos años surgen demandas de sanidad animal, forrajes y forestación. Las vocaciones identificadas en este PDM son: Pecuaria, adaptabilidad de raza Holstein para producción de leche y quesos; Comercial, por su cercanía a la frontera peruana y Agrícola, los cultivos anuales de papa, haba, etc.

En cuanto a los objetivos de desarrollo humano, se habla de mejorar y construir infraestructura de servicios, elevar calidad de la educación, ampliar la cobertura de servicios de salud, mejorar y ampliar los servicios básicos, mejorar la calidad del hábitat, revalorizar la identidad cultural y ampliar la cobertura de comunicaciones. Para atacar la problemática de medio ambiente y recursos naturales, se tienen los siguientes objetivos: Recuperar equilibrio del ecosistema, aprovechar y conservar los recursos lacustres y realizar estudios de recursos hídricos y edafológicos.

Cuadro 4.4. Recursos Municipales Guaqui (En bolivianos)

GESTION

Recursos de Coparticipación

Tributaria Ingresos Propios

Recursos HIPC II

Gestión 2004 1.554.794.00 s.d

Gestión 2003 1.204.567.00 s.d 604.222.00

Gestión 2001 1.000.318.00 s.d

Gestión 2000 1.062.384.00 s.d

Gestión 1999 923.704.70 173.735.00

Gestión 1998 1.024.322.00 189.191.00

Gestión 1997 862.520.60 s.d

Gestión 1996 747.130.80 s.d

Gestión 1995 602.146.80 s.d

Gestión 1994 263.194.10 s.d Fuente: Elaboración propia en base a información www.enlaredmunicipal.org.bo

Por último, en cuanto a los objetivos de fortalecimiento institucional y organizativo se tienen el mejorar la coordinación y comunicación interinstitucional entre Gobierno Municipal, organizaciones campesinas e instituciones públicas y privadas; fortalecer y reorientar la capacidad de las organizaciones campesinas para la consolidación del poder local, fortalecer la eficiencia y capacidad de gestión municipal y fortalecer la participación de las mujeres en la toma de decisiones.

Hasta ahora, el PDM de Guaqui, tiene características generales derivadas de las estrategias nacionales de desarrollo, que han estado orientadas hacia la atención de servicios básicos y el apoyo a actividades productivas destinadas al mercado e incluso dentro de la visión de cadenas productivas. Luego del ajuste, ya se rescatan algunas demandas de las comunidades orientadas a solucionar algunos problemas básicos de la población de Guaqui.

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Cuadro 4.4. Destino del Gasto Municipal de Guaqui Gestión 2003

Inversión Municipal POA 2003

En bolivianos Número de Proyectos

Apoyo a la Producción 25.871.00 8

Infraestructura 127.056.00 9

Inversión Social 60.763.00 18

Inversión Multisectorial 3.881.00 1

Total Inversión Municipal 217.571.00 36 Fuente: Elaboración propia con base en información www.enlaredmunicipal.org.com

e) El Presupuesto Municipal

En diez años de Participación Popular, este municipio contó, con un total de 10.2 millones de bolivianos (alrededor de 1.3 millones de dólares). Como recursos de la coparticipación tributaria llegaron 9.2 millones de bolivianos, como ingresos propios de la alcaldía productos de impuestos, tasas y patentes se recibió 362 mil bolivianos, además de los recursos de la condonación de la deuda externa HIPC II que ascendieron a 604 mil bolivianos.

Según los análisis realizados, estos recursos se usaron en la ejecución de obras priorizadas en los POAs y de acuerdo al PDM. Debido a los condicionamientos con que llegan algunos fondos como el HIPC, destinados prioritariamente a educación y salud, ha existido una deficiente atención a las demandas productivas, aunque este proceso se está revirtiendo. Los montos de inversión municipal en la gestión 2003 fueron los siguientes:

f) Del Plan de Desarrollo Quinquenal al Plan Operativo Anual

Cada año en Guaqui existen dos espacios formales de participación. El primero se da a comienzos de año donde se informa sobre la anterior gestión. La segunda se realiza a mediados de año para informar sobre los avances de la nueva gestión. Antes y después se realizan varios talleres comunales para levantar la demanda comunal y posteriormente informar a la población. Al igual que en Ancoraimes, existe un Boletín Informativo anual y también se hace difusión radial sobre los avances municipales y el desempeño de alcalde y concejo.

En el 2001, se realizó un proceso de evaluación participativa a 3 años de ejecución del Plan de Desarrollo Municipal 1998-2002. Donde participaron el Comité de Vigilancia, representantes de 16 comunidades y de 2 centros poblados (Puerto y Pueblo de Guaqui), los Mallkus de la Central y Sub-Centrales Agrarias, y gente del comités de obras y personal del municipio (Oficial Mayor Administrativo, Concejal Comisión técnica, etc.). Como resultado, se observó que en los tres años de aplicación del PDM, deberían haber sido ejecutados 29 proyectos para 15 comunidades y 3 proyectos para el área urbana. Sin embargo, de estos 29 proyectos sólo 15 estaban ejecutados y/o en ejecución llegando únicamente al 52% de ejecución del presupuesto. El porcentaje de avance con referencia al quinquenio fue de solo un 20% de un total de 74 proyectos contemplados para los 5 años del PDM (Mejillones, 2001), lo cual evidencia la baja capacidad de ejecución del municipio.

Los avances son la electrificación de 15 de las 16 comunidades, los estudios hídricos que han permitido identificar las necesidades de agua para riego y consumo humano, se han dotado de bombas de agua a dos comunidades beneficiando a 136 familias, así como otros seis sistemas de distribución con piletas, y varios sistemas de riego que benefician a 439 familias. En lo productivo se ha construido silos, establos y porquerizas beneficiando a 41% de las familias de orillas de lago, cultivo de alfalfa que ha beneficiado a 704 familias haciendo un total de cerca de 150 hectáreas que han ampliado el cultivo de forrajes. Se ha mejorado también la infraestructura de salud y educación, así como la construcción de sedes sociales en algunas comunidades.

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g) Lecciones de la experiencia de Guaqui

Los desencuentros que se han patentizado dentro del Gobierno Municipal, y de éste con el Comité de Vigilancia y la organización campesina han llevado al congelamiento de fondos municipales y a la substitución del Alcalde Bautista. Sin embargo, pese a ello se da un contra-sentido ya que de cierta manera este municipio ha logrado avanzar en cuanto a generar mejores condiciones de vida de la población, tal vez explicado por una fuerte participación y demanda de las propias comunidades por medio de sus líderes y autoridades.

4.4.3. PUERTO CARABUCO: La ausencia

Puerto Carabuco es la tercera sección de la provincia Camacho. Se encuentra situado en el altiplano norte del departamento de La Paz. Su población es de origen aymara y alcanza los 17,517 habitantes según el censo de 2001, de los que 99.24% tiene necesidades básicas insatisfechas (Ver Anexo 4.6 para descripción de comunidades). Como muchos de los municipios de esta región altiplánica, Puerto Carabuco es expulsor de población. Su elevada incidencia de pobreza (97.04%) motiva a los pobladores a migrar hacia las ciudades en busca de mejores oportunidades de trabajo. Su tasa de crecimiento poblacional es de 2.57%. Al igual que otras zonas altiplánicas existe fuerte migración hacia centros urbanos con mayores oportunidades económicas. Según el POA de 1997, el ingreso promedio anual era de aproximadamente 370 dólares/año, aunque también se observa que si uno de los miembros de la familia migra este ingreso sube a 570 dólares.

La principal actividad económica del municipio es la agricultura, la cual se caracteriza por ser de subsistencia. Los principales cultivos de la zona son la papa y la cebada, y, en menor proporción, quinua, papalisa y oca. Los sub-productos incluyen el chuñoy la tunta; y tostados y pito79 de cebada y quinua. Para el mejoramiento de la producción existen proyectos de microriego, construcción de carpas solares y utilización de semillas de mejor calidad. El sistema de producción pecuario es practicado de forma intensiva, contando para ello con una importante cantidad de ganado ovino, camélido y vacuno. Los principales productos que se obtienen son carne, charque, lana, leche y pieles, que son destinados al consumo familiar, aunque también se comercializan en las ferias locales, como la de Achacachi. Asimismo, la ganadería en el altiplano es considerada como una actividad importante para la economía campesina y se tiene proyectada la creación de un fondo rotatorio. Por su proximidad al lago Titicaca, la piscicultura constituye otro potencial para el Municipio. El destino de esta producción es la comercialización o el trueque en la feria anual de Chaguaya, la feria semanal de Puerto Carabuco, la feria semanal en Achacachi y diferentes ferias semanales en la ciudad de La Paz.

Carabuco también tiene abundantes recursos minerales, tales como fosfatos y calizas marmoleras; además de estar situado dentro de una zona productora de plomo y plata en el altiplano, y donde es probable que también existan yacimientos de zinc.

- Caracterización del organismo municipal

El municipio de Carabuco está organizado en sindicatos campesinos conformados por centrales y subcentrales; éstos coexisten con la organización originaria de los Ayllus compuestos por el Jacha Mallku representante de una Central y el Sullka Mallku representante de cada comunidad, y las Juntas de Vecinos de los pequeños centros urbanos. La organización campesina, sindicato, está compuesta por cinco centrales agrarias, los dirigentes de la gestión 2004 incluían aquellos de las Centrales Agrarias de Carabuco, Chaguada, San Miguel de Yari, Ambaná y de Sisisani. Curiosamente, en el transcurso de la gestión municipal, no hubo la interrelación y participación que se dio en otros municipios, ya que todavía los principales cargos del gobierno municipal eran ocupados por residentes y vecinos del pueblo (profesionales en su mayoría) y con una organización campesina débil frente a ellos.

79 Una especie de harina de estos cereales.

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- El proceso municipal en Carabuco

a) Elecciones y gestión municipal

La tendencia en este municipio de apoyar a los partidos políticos tradicionales se mantuvo en las Elecciones Municipales de 1999. Este apoyo dio como resultado el triunfo del MIR con dos concejales: Samuel Gamarra Pacosillo Camacho y Mercedes Quispe Machicado. Tal como expresan sus actores, este proceso de gestión municipal ha sido poco participativo. Las instituciones presentes en la zona no han trabajado temas de participación ni gestión municipal. De esa forma tenemos que en las elecciones de 2004, la dispersión de votos se hizo presente ya no a través de los partidos tradicionales sino de agrupaciones ciudadanas que representaban intereses de los vecinos de los pueblos y de los residentes. A diferencia de otros municipios aymaras no ha habido una representación de los pueblos indígenas como tal. En esta elección salió electo como alcalde Rene Corino Palli del Movimiento Tierra y Libertad (MTL).

b) Relación Gobierno Municipal Concejo Municipal

La experiencia en género es interesante en Carabuco ya que irónicamente a pesar de existir una mayoría de mujeres concejalas (cuatro de los cinco concejale), las mismas mujeres deciden elegir al único hombre como alcalde. De acuerdo a las entrevistadas, es posible persista un cierto temor entre las propias mujeres de ocupar posiciones de poder. El hecho de que tres de las mujeres sean profesionales (maestras o enfermeras) y residan en el pueblo, no hizo diferencia en cuanto a esta posición de subordinación.

El Honorable Concejo Municipal de Carabuco, compuesto por Juan Estaca como Presidente, Cecilia Cuentas Vicepresidenta, Matilde Avila como Secretaria, y Remedios Agreda y Mercedes Quispe, hace las siguientes observaciones a su gestión:

El PDM 1997-1998 hasta la fecha no se ha reajustado, se ha instruido al alcalde pero hasta ahora no se tiene PDM, la POA se elabora y se consensúa con las comunidades. En el anterior PDM no está identificada la vocación productiva, es más de construcciones. Ha habido estabilidad en el 2001 y 2002, y el peor momento es el 2003, no ha habido avance.

Estas observaciones revelan que la aparente calma y estabilidad del gobierno municipal, oculta pasividad y falta de reacción para revertir la inexistencia de un PDM ajustado, trabajado además a partir de las demandas de la mayor parte de la población campesina en el ámbito productivo, que es una queja continua de la organización campesina y de los pobladores.

c) Relación Gobierno Municipal – Organización Campesina – Comité de Vigilancia

Respecto a la relación entre el Gobierno Municipal y la instancia de Control social que es el Comité de Vigilancia, surgen otra vez dos versiones. Para el Alcalde:

Con los dirigentes hay una relación muy fluida, la consulta es participativa, nos invitan a dar informes en el ampliado seccional y cantonal. Se da un informe en los cantones. La comunidad hace control a través del Comité de Obras.

Sin embargo, los integrantes del Concejo Municipal de Carabuco tienen serias observaciones, al indicar que: El CV no se enmarca en el espíritu de la participación popular, no cumple los reglamentos, les faltan conocimientos por ser de los cantones. En el campo no conocemos las leyes, pero nos enmarcamos en usos y costumbres. A los CV los eligen las bases de los cantones. A cada convocatoria del CV se acude a un ampliado que convoca el Ejecutivo.

Es decir, que lo que aparece como una práctica de corresponsabilidad hacia el municipio, en la realidad es parte de un tira y afloja conflictivo, donde surge además la observación de discriminación al considerar que al “ser gente de los cantones”, es decir campesinos de las comunidades, no tienen niveles de educación adecuados ni la capacidad suficiente para efectuar tareas de control social. En este municipio no se ha avanzado en el proceso de acercamiento entre los pobladores vecinos, comunarios y “residentes”.

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d) Plan de Desarrollo Municipal, su presupuesto y principales resultados

El Plan de Desarrollo Municipal en vigencia fue elaborado por la empresa HM consultores el año 1999, aunque posteriormente un ajustge fue necesario. En cuanto a la elaboración del POA, aunque los resultados no fueron del todo satisfactorios, la metodología escogida se concentró en permitir la participación de la población en los cantones, a partir de una lista de demandas recogidas por las autoridades. Sin embargo, no se hacieron fases previas de diagnóstico participativo ni de priorización. A pesar de esto el nivel seccional aprobó el POA, con una fuerte predominancia de obras de infraestructura, ya que en cierta medida es más sencillo para las autoridades encarar algún tipo de construcción que quede como testigo material de su trabajo.

Asimismo, si bien se hacieron reuniones de coordinación y ajuste con la participación del Alcalde, Presidente del Concejo, Oficial Mayor de Cultura, PDCR II, Central Agraria, Subcentrales, OTBs representados por 30 secretarios generales, éstas fueron simples formalismos para cumplir con los requisitos que condicionan el desembolso de fondos. Por otra parte, la organización campesina no se encontraba fortalecida como para ser un interlocutor de peso ante los actores representativos de las elites locales.

e) Presupuesto Municipal

El Presupuesto Municipal que se ha manejado en estos diez años, llega de la coparticipación tributaria a 19.2 millones de bolivianos, a los que se suman los ingresos propios del municipio, logrados por el cobro de tasas, patentes e impuestos que hacen un total de 3.7 millones de bolivianos. Aquí hay que notar el fuerte ingreso registrado en la Gestión 2003. Por último tenemos el ingreso de los recursos HIPC II 1.511.421.0 haciendo un total para los diez años, de 24.5 millones de Bs. (aproximadamente 3.1 millones de dólares).

Estos recursos fueron distribuidos a partir de los lineamientos determinados en el PDM y los POAs consecutivos. Se observa que más de la mitad de los mismos fue invertida en infraestructura, es decir, plazas, refacción y construcción de casas de gobierno, sedes sociales, aulas y postas. Asimismo, el apoyo a la producción no llegó ni al 10%.

Cuadro 4.5. Recursos Municipales Puerto Carabuco (en bolivianos)

GESTION

Recursos de Coparticipación

Tributaria Ingresos Propios

Recursos HIPCC II

Gestión 2004 3.606.372.00 s.d

Gestión 2003 2.644.537.00 2.710.168.46 1.511.421.0

Gestión 2001 2.208.622.00 s.d

Gestión 2000 2.345.653.00 378.776.00

Gestión 1999 2.039.468.00 293.610.00

Gestión 1998 2.261.631.00 407.796.00

Gestión 1997 1.909.885.00 s.d

Gestión 1996 1.556.430.00 s.d

Gestión 1995 669.155.50 s.d

Gestión 1994 0.00 s.d Fuente: Elaboración propia con base en información www.enlared.org.bo

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Cuadro 4.6. Destino del Gasto Municipal Gestión 2003

Inversión Municipal POA 2003

En bolivianos Número de Proyectos

Apoyo a la Producción 190.168.00 2

Infraestructura 1.356.236.00 35

Inversión Social 474.957.00 21

Inversión Multisectorial 0.00 0

Total Inversión Municipal 2.021.361.00 58

Inversión Departamental 141.966.190.00 Fuente: Elaboración propia con base en la información de www.enlared.org.bo

f) Lecciones de la experiencia de Puerto Carabuco

En Puerto Carabuco, se puede observar un proceso municipal diferente a las anteriores experiencias. Si bien se cumplen las formalidades de la planificación participativa como se enuncian en varias entrevistas, en el proceso no ha habido acercamiento entre autoridades y sociedad civil, más bien parece ser que se han agudizado las contradicciones y conflictos, esta tensa relación se expresa en el uso del presupuesto, que no prioriza los temas de las comunidades campesinas.

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V. CIUDADANÍA ECONÓMICA A TRAVÉS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Difícil es asumir una ciudadanía plena en un contexto con tantas desigualdades como lo es el boliviano. El debate se vuelve más complejo en este caso puesto que estamos hablando de una sociedad pluriétnica. A las desigualdades entre personas según el lugar donde viven hay que agregar indefectiblemente las desigualdades palpables según la procedencia étnica. La pregunta que debe surgir entonces del proceso autonómico que podría estar iniciándose es: ¿Una mayor autonomía puede ayudar a luchar contra estas desigualdades, a generar una ciudadanía (económica) plena? ¿Más poder a las regiones implica una mejor ciudadanía?

A este respecto, es interesante, y crucial en la construcción de nuestro análisis, el resultado de una pregunta hecha dentro del estudio dirigido por Verdesoto y Zuazo (2006) “Instituciones en boca de la gente”80. La pregunta cerrada se refiere a los motivos por los cuales habría desigualdad entre regiones. 28% de los encuestados respondió que la principal causa para la diferencia de riqueza entre las regiones es que “algunos departamentos tienen más recursos naturales que otros”. En contraste con esta respuesta, un 20% de los encuestados responsabilizó al centralismo por no permitir el crecimiento del resto del país. Sólo un 21% de la muestra cree que los niveles de trabajo de la gente es la causa de las desigualdades entre regiones.81

El debate sobre las autonomías se centra justamente en gran parte sobre el control de los recursos económicos, incluidos los recursos naturales, que generen ingresos suficientes para que los gobiernos subnacionales puedan asumir distintas competencias dentro de una mayor autogestión, una mayor autonomía. Por tanto, no debiera ser una simple coincidencia que aquellos departamentos con mayores riquezas sean aquellos con mayor ansias de autonomía, expresadas debidamente en sendas propuestas departamentales.82 Por otro lado, no debemos olvidar que este debate no esta aislado del contexto mundial, donde el control por los recursos naturales (ayer los minerales, hoy los hidrocarburos, mañana talvez los bosques o el agua) provoca encarnizadas posturas y no pocas guerras.83 Bolivia es un país con altas reservas naturales, pero al igual que estas reservas no están distribuidas homogéneamente entre los Estados de este mundo, tampoco lo están entre las distintas regiones que componen este país.

Probablemente el proceso de Participación Popular ha servido para tener un Estado más palpable, más próximo a los ciudadanos, y para hacer más notorio el cumplimiento de uno de los roles fundamentales del Estado: la redistribución como antídoto contra las desigualdades. En este sentido, un proceso autonómico, como continuación del proceso de descentralización ya iniciado, puede (o no) contribuir a este acercamiento entre Estado y sociedad, y a una mayor eficiencia en la programación, ejecución y gestión de políticas públicas de desarrollo. En todo caso, un proceso de este tipo implica recomponer las relaciones económicas entre los distintos niveles de gobierno. Este proceso estaría inconcluso si no se recomponen también las relaciones entre el Estado y sus habitantes. Se trata de avanzar hacia una ciudadanía económica plena.

Este capítulo se estructura de la siguiente manera. En una primera sección se comprueba que una relación ciudadano-Estado basada en los tributos (el ciudadano hacia el Estado) queda completamente superada por el escenario de desigualdad existente. En una segunda parte, analizamos las políticas de descentralización que ayudarían a priori a luchar contra estas desigualdades (el Estado hacia el ciudadano). Por último, en la última sección propondremos pautas para un nueva relación económica entre los distintos niveles gobiernos con el ciudadano.

80 Elaboradas también con datos del Proyecto de Opinión Pública de Lationoamérica LAPOP coordinado por el Prof. Mitchell Seligson. 81 El resto de los encuestados respondió “las políticas económicas no permiten el crecimiento” (25,4%) y “ninguna de las anteriores” (2,2%). 82 No indagamos en nuestro análisis económico sobre si estas propuestas son corporativistas, elitistas o politizadas. 83 Bolivia ya ha tenido dos conatos de guerra civil en este sentido, las simbólicamente denominadas 'guerra del agua' de 2000 y 'guerra del gas' de 2003. Ver por ejemplo, Garcia, Alberto et al. (2003); y Orgaz, Mirko (2004).

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5.1. DESDE EL CIUDADANO : EL TRIBUTO ANTE LA DESIGUALDAD

Retomando la pregunta del trabajo de Verdesoto y Suazo, el bajo porcentaje de personas que escogieron la ultima opción “los niveles de trabajo de la gente son causa de las desigualdades regionales”, contrastado con el alto porcentaje de respuestas que envuelven al Estado de una u otra manera nos hacen pensar en una posible cultura rentista, dependiente sobre todo de la extracción de recursos naturales y opuesta, como dirían los autores, a la presencia de “una ética del trabajo”.84 El novedoso estudio de Laserna, et.al (2006) “La trampa del rentismo” se encamina en esa nueva dirección investigativa. La cultura tributaria, o mejor dicho, la ausencia de ésta, sería parte de la denominada cultura rentista, donde se ha olvidado, tal vez justificadamente, la presencia de deberes que son también parte de una concepción de ciudadanía plena.

5.1.1. Cultura tributaria

La pregunta de Verdesoto y Zuazo indica que sólo un 21% de la muestra cree que el nivel de trabajo de la gente es la causa de las desigualdades entre regiones, la causa de que algunos departamentos sean más ricos que otros.85 Los autores consideran que es ahí donde la supuesta cultura rentista que existiría en Bolivia se manifiesta; hay rentismo cuando se concibe que la fuente de riqueza principal de una nación son los distintos recursos naturales y no así el trabajo individual. Según Laserna et.al. (2006), en nuestra sociedad existiría una “alta expectativa sobre lo que debe hacer el Estado, y baja disposición a aportar”. Esto determinaría nuestra cualidad que el autor denomina de “estatismo dependiente”. Estas altas expectativas sobre el accionar del Estado explicarían además el rápido desencanto de la población con los últimos gobiernos, incapaces de sostenerse durante el periodo de gobierno establecido por la constitución, debido a una opinión pública adversa e incluso agresivamente opuesta.

Es cierto que la ciudadanía puede verse reflejada a través de los tributos que se entregan al Estado. El hecho de tributar debería, más ampliamente, generar un sentimiento de ciudadanía. En todo caso, el hecho de tributar está establecido legalmente dentro de nuestros derechos y deberes constitucionales, bases de nuestra ciudadanía “legal”. El artículo 7 de la Constitución Política del Estado menciona que toda persona “tiene el deber de contribuir, en proporción a sus capacidad económica, al sostenimiento de los servicios públicos”. Laserna, et.al. (2006) establecen que “…en los hechos, muy poca gente relaciona los deberes ciudadanos con la contribución impositiva, y más bien los expresan en los vagos términos de apoyo o acatamiento al poder [...] Existiría una disociación entre las nociones de ciudadano y contribuyente, que define al primero como sujeto de derechos y no de obligaciones”.

Cuadro 5.1. Ingresos fiscales de la república, siglo XIX, %.

Año Contribución Indígena

Explotación Minera

Aduana Acuñación Otros

1833 35,3% - 19,6% 7,8% 37,3% 1853 34,0% - 13,1% 29,7% 23,2% 1873 21,4% 24,3% 20,8% 4,2% 29,3% 1880 22,7% 31,2% 14,2% 1,0% 30,9%

Elaboración propia. Fuente: Barragán (2005).

84 La cultura rentista se entiende como aquella que percibe que la fuente de riqueza principal son los recursos naturales. La presencia de una ética del trabajo valoraría el trabajo como principal fuente de riqueza, de esta manera ubicaría "la responsabilidad por la pobreza en el ser humano y en la sociedad". 85 Este 21% no esta homogéneamente distribuido en el país. En el Altiplano, la valoración del trabajo asciende al 25,1% mientras que en oriente sólo llega al 14,4%.

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Una explicación alternativa, o complementaria, propone que lo que existe en realidad en Bolivia es una resistencia al tributo, puesto que éste estaría asociado con la mita y el pongueaje coloniales.86 Esta resistencia se habría incrementado al instaurarse la república, y más exactamente, las reformas de corte liberal que se pretendieron imponer en la década de 1870, que intentaron suplantar el sistema de tributo indígena basado en el excedente comunitario por un sistema de renta predial aplicado a la propiedad individual.

El auge de la explotación minera y gomera, con el consecuente incremento de los impuestos derivados de estos recursos, disminuyeron la importancia del tributo indígena en los ingresos fiscales, haciendo menos urgente la reforma (Platt, 1982).87 Esta reforma tributaria, que en realidad es una reforma agraria, se habría efectuado al final del primer gobierno de Paz Estenssoro (1952-1956). Sin embargo, la consolidación de la parcelización de la tierra no ha logrado hasta ahora vencer la resistencia al tributo predial, ajeno a las costumbres locales rurales.

Iván Finot identifica también impuesto con tributo colonial, mencionando además que la gente no consideraría que los impuestos “sean contribuciones definidas democráticamente”88. Esta “verdad anti-tributaria” (Laserna, et.al., 2006) afirmada en el sentir común de la gente impediría el más mínimo cambio tributario, especialmente si éste se refiere a la reforma del impuesto a la renta personal y a la eliminación de ciertos regímenes simplificados. Esta especie de desobediencia o desacato civil se pudo comprobar de manera muy clara en febrero del 2003 con el fallido “impuestazo” del gobierno de Sánchez de Lozada.89

La famosa frase de Edmund Burke “el ingreso del Estado es el Estado”90, puede darnos ciertas ideas sobre el Estado boliviano y nuestra cultura tributaria. Si, tal como menciona Elizondo (2006), los impuestos son un reflejo de la relación sociedad-Estado, un Estado basado en los tributos sobre los recursos naturales será un Estado rentista, que se apoyará en los resultados de la explotación (participando o no en esta explotación) de las riquezas presentes en su territorio. Un Estado que es incapaz de alterar ciertos tributos será un Estado débil, donde los mecanismos de coerción —que también hacen al Estado— son incapaces de sostenerse frente a la presión social, incluso a la corporativa.

Existen además diversas plagas que debilitan la capacidad recaudatoria del Estado, como por ejemplo las exenciones, la evasión y los cuadros generales de pobreza. La exención es una recaudación a la cual el Estado renuncia. Existen diversas exenciones, motivadas por grupos de poder en el gobierno para autofavorecerse, o concedidas mediante presión corporativa para beneficio de determinados grupos o localidades. También se incluyen aquí las distintas amnistías, programas de regularización y de perdón, donde el Estado renuncia a recaudar ingresos, a veces sin ni siquiera obtener el resultado esperado, que sería la incorporación de los ‘amnistiados’ en el circuito legal y pagador de impuestos. Como los impuestos personales afectan sobre todo a las rentas medias y altas, Tanzi y Zee (2000) creen que las exenciones y las deducciones que benefician sobre todo a las rentas altas provocan una reducción de la progresividad, en caso que ésta existiere, y una reducción de los ingresos por impuestos. La política tributaria en estos países sería “más el arte de lo posible que la búsqueda de lo óptimo” (Tanzi y Zee, 2000).

El fenómeno de la evasión es el reflejo más directo de la ausencia de cultura tributaria. La evasión se debe, como ya hemos mencionado, no sólo a una manera de ser y de comportarse del ciudadano, sino especialmente a una capacidad institucional escasa, tanto a nivel interno como a nivel internacional, donde los efectos de controles laxos en las fronteras se unen a los efectos del contrabando, tanto el “hormiga” como el de grandes clanes. Esta

86 Se cree que en tiempos del incario, los tributos sobre la producción agrícola alcanzaban a un 66% del total producido: 33% para la casa real y 33% para las autoridades religiosas. La resistencia a la imposición de tributos podría por lo tanto ser bastante anterior al periodo colonial. 87 Podríamos establecer en este periodo los primeros síntomas rentistas estatales, donde los tributos por recursos naturales pasan a ser más importantes que los tributos de las personas. 88 En FES-ILDIS (2004). 89 El gobierno trato de imponer un nuevo impuesto a la renta de las personas, donde todos los asalariados con ingresos mayores a 1,600 Bs. tributarían de acuerdo a una escala progresiva. Las protestas contra este impuesto, junto a una rebelión de policías, provocó decenas de muertos. 90 Citado en Elizondo (2003).

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fragilidad institucional, unida a la precariedad laboral, permite por otro lado la creación de una economía informal subterránea, que escapa a cualquier control fiscalizador, perpetuando el círculo evasor. Como dicen Laserna et.al. (2006), no son sólo las transnacionales, los informales, los nuevos ricos que esconden su riqueza y los políticos que abusan del poder, sino en general, el conjunto de los bolivianos que “evadimos en cuanto podemos”.

Sin embargo, el mayor obstáculo para la recolección de impuestos, y para poder generar políticas públicas eficientes basadas en los ingresos derivados, es el problema de la desigualdad y la pobreza, tal vez el más trascendental para la realidad boliviana. La recaudación tributaria basada en la riqueza de las personas, puede ser nula debida a situaciones de pobreza generalizada. Es por esto que en los países en desarrollo, la importancia de los impuestos directos, entre los cuales se encuentra el impuesto a la renta de las personas, es bastante inferior a la importancia que tienen en los países desarrollados. Si un cuadro de pobreza anula la capacidad recaudatoria del Estado, podemos inferir que, a nivel del ciudadano, también imposibilita o dificulta la creación de una responsabilidad tributaria.

5.1.2. Tributación en Bolivia

El sistema de tributación actual en Bolivia se basa en trece tributos (dos de estos han sido cedidos a los gobiernos municipales) y distintas regalías por explotación de recursos naturales. Este sistema sustituyó en 1986 a un complejo sistema tributario que llegó a tener unos 150 impuestos distintos. La presión tributaria total no sobrepasó el 20% del PIB hasta el año 2005, cuando habría subido casi 4 puntos porcentuales debido a la introducción del Impuesto a las Transacción Financieras (ITF) y el IDH, pasando de alrededor del 17% al 21% del PIB. En todo caso, la presión tributaria actual estaría dentro del promedio regional, entre 20% y 25%.

Gráfico 5.1

Presión tributaria (% PIB) promedio 1997-2000

0

5

10

15

20

25

30

Argentina Bolivia Brasil Chile Peru PromedioLatinoamérica

Fuente: World Bank (2004)

La composición de los recursos tributarios privilegia los impuestos indirectos, tendencia presente en buena parte de los países en desarrollo. Según un estudio de Tanzi y Zee (2000), el ratio de los impuestos a la renta respecto a los impuesto al consumo ha sido de 1,2 como media para el conjunto de países pertenecientes a la OCDE y de 0,5 como media para un grupo seleccionado de países en desarrollo, demostrando la escasa participación del impuesto a la renta, sobre todo a la renta de las personas, o la gran dependencia a impuestos poco progresivos como por ejemplo el Impuesto al Valor Agregado (IVA). En Bolivia, los impuesto indirectos representaban hasta 2004 más del 70% de la recaudación total. La introducción del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) ha rebajado la participación de los impuestos indirectos a unos dos tercios del total de ingresos, pero los impuestos directos siguen siendo bastante inferiores, sobre todo el pseudo impuesto a la renta de las personas (el Régimen Complementario al IVA, RC-IVA), cuya participación es bastante inferior comparada a la del Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE). Hay que mencionar por otro lado una alta dependencia de los ingresos públicos hacia los recursos derivados de la explotación de hidrocarburos, ya que al porcentaje que representa el IDH en el PIB nacional (entre 3 y 4%, sólo en medio año de recaudación en 2005) hay que agregar las regalías que perciben las prefecturas (casi un 2% adicional del PIB nacional).

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Gráfico 5.2

Estructura impositiva (% del PIB)

0% 5% 10% 15% 20% 25%

2002

2003

2004

2005

Impuestos indirectos Impuestos directos IDH Otros ingresos

Fuente: Elaboración propia.

En este estudio de desigualdades, es necesario también analizar la recaudación tributaria por departamentos, puesto que no todos los departamentos tributan de la misma manera. Si bien la recaudación por dependencia regional no es el reflejo fiel del potencial recaudatorio departamental, sobre todo en el caso de los impuestos indirectos, ésta nos puede dar las grandes tendencias necesarias a la hora de hablar de descentralización de los tributos. En este sentido, cabe señalar que si bien algunos impuestos como el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD) o el IDH son coparticipados, su recaudación está centralizada. El ITF ―no coparticipado―, es el tercer impuesto recaudado de manera centralizada. El resto de los impuestos, cuya recaudación sí es desconcentrada, puede ser analizado bajo una óptica regional. En este sentido, existen grandes contrastes entre La Paz y Santa Cruz por un lado, y el resto de los departamentos. Estos dos departamentos recaudan más del 80% del total nacional. Junto a Cochabamba, recaudarían más del 90%. Esto significaría que la recaudación de los otros seis departamentos es marginal o simplemente testimonial. La coparticipación de los impuestos no significa por lo tanto una repartición vertical de los recursos (desde lo nacional a las prefecturas, municipios, universidades, etc.), sino también una repartición horizontal, donde La Paz y Santa Cruz distribuyen muchos más recursos de los que realmente reciben.

Gráfico 5.3

RENTA INTERNA POR DEPARTAMENTO

010002000300040005000600070008000

2001 2002 2003 2004 2005

Millo

nes

de B

s.

Santa Cruz La PazCochabamba RestoTotal Recaudación x Dptos.

Fuente: Elaboración propia.

El estudio de la recaudación regional per cápita confirma que no sólo hay desigualdades entre departamentos sino que también entre personas; no todos los ciudadanos tributan de la misma manera. Si bien, durante los últimos cinco años ha habido una evolución general en los niveles de recaudación per cápita en todos los

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departamentos, en Santa Cruz se recaudarían más de 1,500 Bs. por persona; en La Paz más de 1,100 Bs. Estos serían los únicos departamentos donde la recaudación es superior a la media nacional que se sitúa alrededor de los 870 Bs. Los departamentos con menor recaudación por habitante serían Potosí, Beni y Pando. Cabe destacar que Potosí y Beni, junto con Chuquisaca, son además los departamentos con menor PIB per cápita. En todo caso, las diferencias regionales de PIB per cápita son bastante menores a las diferencias regionales de recaudación impositiva.

Vale recalcar que, como una buena parte del IUE, IT (Impuesto a las Transacciones) e IVA se encuentra concentrado en Santa Cruz y La Paz, estas cifras no corresponden al esfuerzo individual de los habitantes de los distintos departamentos. Una descentralización de recursos basada en estas cifras sería conveniente sólo para los departamentos con gran recaudación. Las propuesta existentes, donde se reclama un porcentaje fijo de la recaudación regional, sin discriminar entre lo recaudado y lo generado por los habitantes de la región, serían ampliamente ventajosas para algunos departamentos pero no solidarias e incorrectas teóricamente. Las cifras obtenidas por la recaudación del RC-IVA nos dan una imagen de la participación de los ingresos de las personas. Si ordenamos a la población por nivel de ingresos, podemos ver que la centila 90 tiene en promedio una renta 4 veces superior a la renta de la centila 10. Este ratio sube casi a 13:1 si comparamos la centila 10 con la centila 99. Sólo el 31% de la muestra tendría una cuota tributaria superior a 0, ya que este es el porcentaje de personas que posee un ingreso neto superior a 1.720 Bs. (mínimo imponible). Por lo tanto, un 69% de la población económicamente activa no estaría tributando debido a sus escasos ingresos.

Cuadro 5.2. Recaudación por deciles en % RC-IVA.

Percentil Ingreso (Bs.) Impuesto medio (Bs.) Cuota (%) Acumulado (%)10 952,60 0,00 0,00% 0,00% 20 1027,40 0,00 0,00% 0,00% 30 1113,00 0,00 0,00% 0,00% 40 1259,93 0,00 0,00% 0,00% 50 1400,00 0,00 0,00% 0,00% 60 1602,10 0,00 0,00% 0,00% 70 1944,67 24,01 0,53% 0,53% 80 2465,60 91,73 6,01% 6,54% 90 3715,87 254,26 17,74% 24,28% 99 11869,65 1314,25 75,72% 100,00%

Fuente: Rocabado (2005) en base a datos MECOVI.

Gráfico 5.4

EVOLUCIÓN DE RECAUDACIONES PER CÁPITA, Bs.

0

500

1000

1500

2000

Bolivia CHU LPZ CBA ORU POT TAR SCZ BEN PAN

2001 2002 2003 2004 2005 (p)

Fuente: Elaboración propia.

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5.1.3. Un paso atrás: Ciudadanos y desigualdades a nivel personal

Hemos asumido que es complejo sino imposible obtener una ciudadanía plena en un contexto de desigualdad. Es por lo tanto pertinente ver que entendemos por desigualdad. Económicamente, la desigualdad es un concepto que puede ser medido mediante distintos instrumentos e indicadores estadísticos: funciones de densidad, distribución por deciles, curvas de Lorenz, índices de desigualdad (Gini, índices de entropía, Atkinson). Sin embargo, parece legítimo que dediquemos especial atención a la parte de la población con menores recursos a través del estudio de la pobreza (Gradín y Del Río, 2001), puesto que en el caso boliviano estamos tratando de fenómenos de exclusión que impiden el ejercicio de una ciudadanía plena.

El concepto de pobreza, al igual que el de desigualdad, incorpora distintas dimensiones que superan lo estrictamente económico. No poder disfrutar de una vivienda digna o de una alimentación básica, no tener acceso a los servicios sanitarios, educativos o culturales, no poder desarrollar una vida familiar y social, no tener derecho al disfrute del ocio, etc. son variables definitorias de una situación de pobreza, relevantes a la hora medir este fenómeno (Gradín y Del Río, 2001). Existen por lo tanto distintas formas de pobreza: cultural, social, económica, etc. Como nuestro objeto de estudio es la distribución de los recursos, nos centraremos en un tipo específico de pobreza, la que se refiere a la carencia de medios económicos, denominada pobreza económica.

5.1.4. La pobreza por departamentos

De manera permanente, Bolivia ha estado enfrascada en disputas regionales91 donde los departamentos supuestamente más ricos reclaman una mayor autogestión de sus recursos y la creación de gobiernos autónomos. Las antiguas rivalidades del siglo XIX entre constitucionales y federalistas se ha visto suplantada por nuevos equilibrios: el este del país, la zona supuestamente rica efímeramente denominada la “media luna” (los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija), frente al resto de los departamentos del oeste, los “pobres” de la zona andina.

Cuadro 5.3. Pobreza por departamentos, 2002 DEPARTAMENTO INCIDENCIA INTENSIDAD GRAVEDAD Pobreza Santa Cruz 0.345 0.105 0.045Tarija 0.343 0.109 0.047Beni 0.398 0.102 0.037Pando 0.215 0.044 0.017Chuquisaca 0.561 0.294 0.181Potosí 0.655 0.295 0.176Cochabamba 0.442 0.198 0.113Oruro 0.523 0.185 0.090La Paz 0.497 0.176 0.086% DEL TOTAL INCIDENCIA INTENSIDAD GRAVEDAD Pobreza 100,0% 100,0% 100,0%Santa Cruz (18,05%)* 13.6% 10.9% 8.9%Tarija (8,27%) 6.2% 5.2% 4.3%Beni (8,55%) 7.4% 5.0% 3.5%Pando (2,20%) 1.0% 0.6% 0.4%Chuquisaca (8,38%) 10.3% 14.1% 16.6%Potosí (10,16%) 14.6% 17.2% 19.6%Cochabamba (15,71%) 15.2% 17.8% 19.5%Oruro (8,40%) 9.6% 8.9% 8.3%La Paz (20,27%) 22.1% 20.4% 19.0%*: Entre paréntesis, el porcentaje de población de cada departamento Fuente: INE (2003). Elaboración propia

91 Ver por ejemplo Roca (2005).

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En el cuadro 5.3. se puede apreciar claramente la diferencia entre ambas zonas y entre departamentos a la hora de medir la pobreza de sus habitantes. Si hablamos de la incidencia (en inglés el ‘headcount’), los departamentos de la “media luna” tienen un numero menor de personas en condición de pobreza, variando entre el 40% del Beni al 21% de Pando. La región occidental tiene por su lado índices que van del 44% de Cochabamba al 65% de Potosí. Un 28% de los hogares pobres estarían en los cuatro departamentos orientales (donde se concentra el 37% de la población total). Occidente tiene el 63% de la población, aunque concentra a un 72% de los hogares pobres.

Al hablar de la intensidad de la pobreza, vemos que los valores resultantes siguen mostrando una división entre los bloques ya mencionados: la distancia que separa a los hogares pobres de la línea de pobreza es menor en oriente que en occidente. Hay por lo tanto aparentemente más pobres y mayor pobreza en occidente, especialmente en Chuquisaca y Potosí, donde se necesitaría transferencias de hasta el 29% del total de los recursos (transferencias eficientes de hogares por encima del umbral hacia hogares por debajo del umbral) para que todos los hogares puedan superar la línea de pobreza. La desigualdad entre hogares pobres (gravedad de la pobreza) es igualmente superior en occidente que en oriente.

Es preciso mencionar que, coincidentemente, existe también una diferencia entre ambos bloques regionales en cuanto a resultados del referéndum por las autonomías de Julio 2006, en los cuatro departamentos con menores índices de pobreza, se votó a favor de la autonomía departamental. La relación entre ambos datos puede en todo caso dar lugar a varias hipótesis o interpretaciones. A falta de poder relacionar la autonomía con mejores índices de pobreza -los departamentos con resultados favorables en cuanto a índices y resultados del referéndum no son aún autonómicos-, podemos tal vez pensar en que las regiones con mayor grado de bienestar son las más interesadas en una mayor autogestión de sus recursos.

5.1.5. Etnicidad y pobreza

Si bien el análisis por departamentos brinda resultados interesantes a nivel regional, no se debe olvidar la dimensión multicultural característica del país. Un análisis regional, adecuado para una sociedad homogénea tanto cultural como étnicamente, debe por lo tanto estar acompañado por un análisis étnico en el caso boliviano. En la MECOVI de 2002, utilizada como insumo, 52% de los entrevistados respondió pertenecer a alguno de los grupos étnicos presentes en el país92; quechuas y aymaras, concentrados sobre todo en las regiones del altiplano y valles, aunque presentes también en menor medida en el resto del país, representan entre ambos, y según esta encuesta, aproximadamente el 47% de la población nacional.93

Los datos expuestos en el cuadro 5.4 muestran una clara diferencia entre aquellos que no se identificaron con ningún grupo étnico y aquellos que respondieron pertenecer a los grupos quechua y aymara. La pobreza (incidencia) dentro del grupo étnico quechua alcanzaría al 58%; siendo de un 55% para los hogares que se autoidentificaron como aymaras. Estas cifras son bastante superiores a aquellas que muestra el grupo no identificado étnicamente, un 35%. Los otros grupos originarios del oriente boliviano, muestran una menor incidencia de pobreza (41%) que aquellos de occidente. Globalmente, los hogares con alguna autoidentificación étnica compondrían el 52% del total de la población pero representarían 62% del total de pobres del país.

La intensidad y la gravedad de la pobreza son también mayores para los grupos indígenas, especialmente para el grupo quechua, donde la transferencias para que todos los hogares superen la línea de pobreza alcanza a un 26% del total de los recursos, y para quienes la gravedad de su pobreza es numéricamente igual al total de la gravedad del resto de los grupos identificados. La pobreza del grupo aymara es en este sentido menos intensa y menos desigual que la pobreza del grupo quechua.

92 Cifra inferior a la obtenida un año antes por el Censo 2001 (62%). Estas dos cifras contrastan con otros estudios que otorgan la posibilidad de responder “mestizo”, donde el porcentaje de indígenas sería inferior al 20%. El contraste entre ambas maneras de plantear la identidad étnico-cultural sigue generando un intenso debate. 93 Los encuestados que afirmaron pertenecer a los grupos guaraní, mojeño y chiquitano han sido agrupados con el resto de grupos originarios minoritarios dentro del grupo “Indígena otro”.

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Estos resultados muestran la latente desigualdad que aún persiste en Bolivia por el simple hecho de ser indígena o no. Estos datos están concordes además con el análisis anterior, puesto que la presencia de los pueblos quechua y aymara es justamente mayor en los departamentos de La Paz, Oruro, Potosí, Chuquisaca y Cochabamba.

Cuadro 5.4. Pobreza por grupo étnico, 2002 GRUPO ÉTNICO INCIDENCIA INTENSIDAD GRAVEDAD Pobreza Ninguno 0.355 0.115 0.053Quechua 0.579 0.264 0.155Aymara 0.548 0.203 0.100Indígena otro 0.407 0.118 0.049

% DEL TOTAL INCIDENCIA INTENSIDAD GRAVEDAD Pobreza 100,0% 100,0% 100,0%Ninguno (48,43%)* 37.6% 31.8% 28.3%Quechua (16,83%) 38.0% 45.4% 50.8%Aymara (29,96%) 20.2% 19.6% 18.4%Indígena otro (4,78%) 4.3% 3.2% 2.6%*: Entre paréntesis, el porcentaje de población de cada grupo étnico Fuente: INE. Elaboración propia

5.1.6. Pobreza urbana y rural

Como un análisis complementario al regional y étnico, pertinentes para nuestro estudio sobre autonomías, podemos analizar las diferencias en cuanto a pobreza entre el campo, que es donde se centran nuestros estudios de caso, y la ciudad.

Bajo esta perspectiva, las diferencias pueden ser tan o más evidentes que las anteriores. El cuadro 5.5 muestra que un 69% de la población rural puede ser considerada pobre, contra un 28% de los hogares en zonas urbanas. Los hogares en zonas rurales representan el 42% del total nacional, sin embargo, son el 64% del total de hogares pobres. La intensidad de la pobreza en el área rural es superior a cualquier dato anterior: haría falta una transferencia pro-pobre del 30% de la riqueza total rural para que los hogares superen la línea de pobreza. Las diferencias entre pobres del área rural son también bastante superiores a la gravedad de la pobreza en área rural.

Cuadro 5.5. Pobreza por zona poblacional, 2002 ZONA POBLACIONAL INCIDENCIA INTENSIDAD GRAVEDAD Pobreza Zona Urbana 0.285 0.079 0.032Zona Rural 0.695 0.307 0.174% DEL TOTAL INCIDENCIA INTENSIDAD GRAVEDAD Pobreza 100,0% 100,0% 100,0%Zona Urbana (57,95%)* 36.1% 26.1% 20.0%Zona Rural (42,05%) 63.9% 73.9% 80.0% *: Entre paréntesis, el porcentaje de población de cada zona poblacional Fuente: INE. Elaboración propia.

En conclusión, existen marcadas desigualdades en la sociedad boliviana, que pueden ser medidas a través del concepto de pobreza económica. Los índices de pobreza son claramente altos y esta pobreza no parece estar repartida de acuerdo al verdadero peso de las distintos grupos estudiados. La lacra de la pobreza hace imposible aplicar ciertos aspectos de lo que definimos como una cultura tributaria, puesto que una buena parte de la población estaría incapacitada para aportar al Estado mediante los mecanismos tributarios vigentes. Esta imposibilidad de tributar se manifiesta principalmente en las zonas rurales del país. Como veremos más adelante, esta ausencia de capacidades impide el ejercicio de una ciudadanía económica plena.

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5.2. DESDE EL ESTADO: ¿DESCENTRALIZACIÓN CONTRA LA DESIGUALDAD?

Establecidas las latentes diferencias a nivel individual procedemos a establecer las desigualdades a nivel regional. Donde queremos llegar es: en caso de que estas desigualdades regionales sean evidentes, ¿Será que el Estado está efectivamente luchando por una mejor redistribución de las riquezas?

En el debate actual autonómico se ha ido privilegiando el enfoque departamental, generador de tensiones, que es donde más se ha avanzado en cuanto a propuestas concretas94, en comparación a otro tipo de debates de base étnica o regionalista no-departamental. Las diferencias entre departamentos y, en cierto sentido, entre dos bloques, han provocado acalorados debates, donde frases simplistas como “escoger entre una Bolivia productiva y otra Bolivia bloqueadora” o “no a las autonomías elitistas” han sido utilizadas inclusive como arma electoral, en una espiral que terminó con la derrota a nivel nacional del “Sí” en el referéndum por las autonomías departamentales.

¿Cuáles son entonces las diferencias actuales entre regiones? Podemos utilizar por un lado distintos indicadores económicos, pero, tal como nos indica la respuesta mencionada en la encuesta de percepción ciudadana, es fundamental ver si tiene sustento el afirmar que la diferencia de riqueza entre las regiones es que “algunos departamentos tienen más recursos naturales que otros”. Probablemente, el problema de fondo no sea el tener más recursos, sino el de saber como se han estado repartiendo los frutos, ingresos económicos, generados por estos recursos.

5.2.1. Indicadores de desigualdad

El estudio de los distintos Productos Internos Brutos (PIB) departamentales es la manera más directa de ver las desigualdades regionales, aunque evidentemente no incluye el factor individual visto en la sección anterior. Otra manera más “macro” de ver las desigualdades entre regiones es el estudio de la inversión por departamento, tanto pública como privada. La inversión es por otro lado un componente principal del PIB y un indicador importante puesto que permite ver donde recaen los recursos supuestamente generadores del crecimiento económico.

Cuadro 5.6. PIB per cápita, según departamento, 2000 - 2004, $US DEPARTAMENTO 2000 2001 2002 2003(p) 2004(p)

BOLIVIA 995 942 897 895 949 Chuquisaca 808 766 720 693 736 La Paz 892 832 813 801 828 Cochabamba 1.055 979 915 894 938 Oruro 1.149 1.090 1.015 984 1.038 Potosí 539 502 474 484 546 Tarija 1.109 1.107 1.202 1.345 1.684 Santa Cruz 1.256 1.201 1.110 1.117 1.158 Beni 854 812 747 707 715 Pando 1.446 1.412 1.274 1.153 1.111 Fuente: INE (p): Preliminar

Según los últimos datos departamentales del año 2004, las diferencias en el PIB per cápita entre departamentos son tales que el PIB de Tarija es tres veces superior al PIB de Potosí. El PIB per cápita de Tarija, el más alto del país, se sitúa para ese año en 1.684 $US, muy por encima de la media nacional que es de 949 $US. En cuatro años ha crecido en un 52%. En contraste, el PIB per cápita del departamento de Potosí para el año 2004 sólo alcanzaba los 546 $US, sitúado muy por debajo de la media nacional y con un crecimiento entre el 2000 y el 2004 de tan sólo 2%. En todo caso, Pando sería el departamento más afectado en estos 4 años, con un descenso de su PIB regional del 24%, muy superior al descenso del PIB per cápita nacional entre 2000 y 2004 del 4%. 94 Ver por ejemplo Galindo (2005), Urenda (2005) o Ruiz (2003).

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Gráfico 5.5

EVOLUCIÓN PIB PER CAPITA, $US

0

500

1000

1500

2000

BOLIVIA

CHULP

ZCBA

ORUPOT

TARSCZ

BENPAN

2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Elaboración propia.

En resumen, Tarija, Santa Cruz, Pando y Oruro serían los departamentos con un PIB per cápita superior a la media nacional; Chuquisaca, La Paz, Potosí y Beni estarían por debajo de la media; Cochabamba sería en este sentido el departamento que más se ajuste a la media nacional. Se puede además apreciar en el gráfico 5.5 que Tarija sería el único departamento para el cual el PIB regional no descendió durante la crisis del inicio de la presente década.95

El estudio de la inversión pública per cápita por departamento nos puede brindar un panorama más claro de las desigualdades regionales. Utilizando los datos disponibles más recientes del 2004, vemos que la inversión pública para los departamentos de Tarija y Pando es de 170 $US por habitante, mientras que para el departamento de La Paz la inversión pública por habitante es solamente de 40 $US, una inversión cuatro veces inferior.

Cuadro 5.7. Inversión pública ejecutada per capita, 2004, $US

DEPARTAMENTO INVERSIÓN (1) POBLACIÓN INV. PER CAPITA

Total 601,61 9.427.219 63,82Chuquisaca 52,76 601.823 87,67La Paz 106,34 2.630.381 40,43Cochabamba 88,84 1.671.860 53,14Potosí 64,07 768.203 83,40Oruro 28,98 433.481 66,85Santa Cruz 115,73 2.388.799 48,45Tarija 78,12 459.001 170,20Beni 26,48 406.982 65,06Pando 11,38 66.689 170,64Fuente: VIPFE, INE (1) Incluye ejecución estimada de los Gobiernos Municipales

Chuquisaca, Tarija, Pando y Oruro serían en este sentido los departamentos con una inversión pública por habitante superior a la media nacional; Cochabamba, La Paz, Santa Cruz y Potosí serían los menos beneficiados; Beni representaría a la media nacional en cuanto a inversión per cápita (63-65 $US per cápita).

Los datos sobre la inversión extranjera directa (IED) en Bolivia nos brindan una segunda perspectiva, algo distinta a la que tenemos con la inversión pública. Los datos sobre IED obtenidos hasta el año 200396 muestran

95 En contraste, el estudio del PIB per cápita en moneda nacional para el mismo periodo brinda resultados positivos para todos los departamentos menos Pando. 96 Por motivos presupuestarios, la encuesta sobre Inversión Extranjera Directa fue suspendida por el INE para el año 2004.

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que los departamentos receptores de IED más importantes son Santa Cruz, La Paz y Tarija -más de 130 millones de dólares en cada uno de ellos para 2003-, con una enorme diferencia respecto al IED percibido por Oruro, Potosí, Beni y Pando -menos de 3 millones de dólares para cada uno de ellos-.

Cuadro 5.8. Inversión extranjera directa per capita, 2003,(Millones de $US)

DEPARTAMENTO INVERSIÓN 2003 POBLACIÓN INV. PER CAPITA

Total 566.922 9.427.219 60,14Chuquisaca 25.336 601.823 42,10La Paz 141.414 2.630.381 53,76Cochabamba 89.071 1.671.860 53,28Oruro 1.264 433.481 2,92Potosí 2.769 768.203 3,60Tarija 138.995 459.001 302,82Santa Cruz 165.165 2.388.799 69,14Beni 2.902 406.982 7,13Pando 4 66.689 0,06Fuente: VIPFE,INE

Si calculamos una vez más la inversión por habitante encontraremos distintas y nuevas disparidades: Tarija sería el mayor receptor de IED, percibiendo alrededor de 300 $US de IED per cápita, siendo 60 $US la media nacional. Pando no recibiría ni 1 $US per cápita por concepto de IED. Como podemos apreciar, las diferencias entre departamentos a la hora de recibir inversión tanto pública como privada son enormes. Agregando la inversión pública a la IED, Tarija recibe más de 470 $US por habitante mientras que Oruro recibe alrededor de 69 $US per cápita. El promedio nacional estaría alrededor de 120 $US per cápita.

Gráfico 5.6

INVERSION PER CAPITA, $US

050

100150200250300350

Bolivia CHU LPZ CBA ORU POT TAR SCZ BEN PAN

Inv. Publica IED

Fuente: Elaboración propia.

Si bien podemos ligar los altos índices de inversión en Tarija al sector de los hidrocarburos - más del 80% del IED fue hacia ese sector en 2003-, donde está ausente una base ancha y se privilegia el uso intensivo de capital, existen diferencias significativas en cuanto a inversión pública que podrían ahondar las desigualdades entre regiones. Con estos niveles de inversión, es probable que las diferencias en cuanto a producción y desarrollo, que pueden ser reflejadas en indicadores como los PIB departamentales, se agranden.

El BCB posee datos similares que sin embargo no están desagregados por departamento. El INE retomaría esta encuesta para el año 2005.

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5.2.2. Un paso adelante: Participación Popular y recursos

En una encuesta en 1993 realizada por el antiguo Ministerio de Planeamiento y Coordinación97, y por lo tanto anterior al inicio del proceso de Participación Popular, se realizó la siguiente pregunta: ¿Qué es lo mejor que tiene la descentralización? 37% de los encuestados respondió no saber. Más de una década después, podemos decir que el proceso de Participación Popular, representación de esta descentralización antes desconocida, ha permitido acercar el Estado al ciudadano, especialmente al habitante rural, no sólo política y socialmente, sino también a través de una interrelación económica.

Desde el punto de vista económico, el proceso de Participación Popular significó el inicio de la Coparticipación Tributaria. Este mecanismo especificado en la Ley de Participación Popular define claramente la repartición de los impuestos coparticipables entre el gobierno central, los municipios y las universidades públicas. Los impuestos “coparticipados” son el IVA, RC-IVA, IUE, IT, ICE (Impuesto al Consumo Específico), TGB (Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes) e ISAE (Impuesto a las Salidas Aéreas Al Exterior), de cuya recaudación total se distribuye un 20% para los distintos gobiernos municipales del país.

El factor de reparto único entre municipios es el número de habitantes, beneficiando de esta manera a los municipios más poblados, especialmente a las capitales de departamento. Según Cavero (2004), 39% de los recursos de coparticipación estaría destinado a estas capitales, para un mismo porcentaje de población. Sin embargo, la población de los municipios, el factores de reparto, es recalculado únicamente cada diez años de acuerdo a los datos de los censos nacionales. Esto provoca que municipios con alto crecimiento demográfico, como Santa Cruz o El Alto, se vean perjudicados por una recepción de recursos menor a la que tendrían de acuerdo a su población real.

Cuadro 5.9. Factores de recálculo de población, recursos HIPC-II Categoría Multiplicado por Resultado

Población con Necesidades Básicas Insatisfechas -1 Población en el Umbral de Pobreza 0 Población en condición de Pobreza Moderada 1 Población en condición de Pobreza Indigente 2 Pobres Marginales 3

= Población recalculada para cada municipio

Fuente: Ley 2235.

Con la Ley del Diálogo Nacional 2000, los municipios resultaron beneficiarios de ingresos complementarios. Los recursos financieros provenientes del programa HIPC-II98, que también se reparten entre los municipios, utilizan fórmulas de población ponderada por factores de pobreza, favoreciendo altamente a los municipios rurales. Cavero (2004) estima que las capitales departamentales sólo recibirían el 11,8% de los recursos del HIPC-II, contra el 39% por coparticipación. En contra de este sistema se puede argumentar que no se está premiando el esfuerzo de los municipios, los cuales podrían tener interés en no mejorar sus índices de pobreza para recibir mayores recursos. En todo caso, los recursos HIPC-II y por coparticipación están repartidos bajo criterios sociales de equidad, hecho que contrasta con el reparto de los ingresos percibidos por la explotación de los recursos naturales, que será analizado más adelante.

Además de los recursos recibidos por coparticipación, los municipios pasaron a gestionar directamente los impuestos sobre la propiedad de inmuebles y vehículos. La asignación de potestad tributaria a los municipios permitiría a éstos financiarse a través de las contribuciones impositivas de sus habitantes. Sin embargo, a la hora de recaudar los impuestos propios, las desigualdades entre municipios ya no son en cuanto a recursos sino en cuanto a capacidades. Estas “incapacidades” son especialmente visibles en el área rural: escasa capacidad administrativa de los gobiernos municipales más pobres, que impide la creación y mantenimiento de un registro catastral completo y actualizado; varias exenciones presentes en la Ley 1606 (de reforma a la Ley 843), como ser aquellas vigentes sobre los inmuebles rurales, propiedades de comunidades originarias, ex-haciendas, pueblos 97 Ministerio de Planeamiento y coordinación (1993) Encuesta y análisis sobre la descentralización administrativa. La Paz: MinPlan-GTZ-PROADE-ILDIS. 98 Provenientes del segundo programa de alivio de deuda externa para Países Pobres Altamente Endeudados (conocido por sus siglas en inglés, HIPC).

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llamados indígenas, grupos étnicos, etc.; escaso control de los gobiernos municipales sobre las alícuotas aplicables; sistemas de contabilidad y control inaplicables.

Cuadro 5.10. Participación de la coparticipación en los ingresos municipales, 2000 Población (Miles) Número de municipios % copart./ingresos totales Más de 100 8 48 Entre 20 y 100 42 70 Entre 10 y 20 89 87 Entre 2 y 10 133 94 Menos de 2 42 99 Fuente: Banco Mundial (2006)

Los gobiernos municipales rurales y pequeños son por lo tanto altamente dependientes de las transferencias recibidas desde el nivel central de gobierno. Por ejemplo, para el año 2000, antes del inicio de las transferencias derivadas de la Ley del Diálogo Nacional, los recursos por coparticipación tributaria significaban más del 70% de los ingresos municipales totales, para aquellos municipios con población menor a los 100,000 habitantes (ver cuadro 5.10). Para los municipios más pequeños, con poblaciones inferiores a los 2,000 habitantes, los recursos de coparticipación tributaria significaban un 99% de los ingresos totales. Si para ciertos municipios grandes y urbanos, los impuestos descentralizados pueden representar la mitad de los ingresos totales, para los municipios más pobres y rurales, los impuestos delegados no llegan a representar ni el 1% de los ingresos municipales totales.99

Esta situación deriva en una doble problemática, por un lado tenemos un escaso incentivo para recaudar más, ya que el municipio no recibe ningún premio por mejorar su recaudación propia, y por el otro, tropezamos de nuevo con la incapacidad de la mayor parte de los habitantes de la zona rural para tributar debido a la situación casi generalizada de pobreza.100 Talvez adaptando los gobierno municipales a las estructuras comunitarias se pueda también pensar en adaptar la generación de tributos a la realidad local. Como ya mencionamos, hacer cargos en la comunidad, aportes, cumplir con la comunidad, son servicios e inclusive gastos no reconocidos por el circuito “legal” del Estado pero plenamente reconocidos por la población indígena. Independiente del lado “formal” representado por el aparato estatal, el aporte comunitario, existente desde tiempos anteriores al nacimiento de la república, podría definirse como lo que históricamente se ha entendido como la obligación local tributaria.

Otra manera de ver los niveles de pobreza de los municipios estudiados es a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH) elaborado por el PNUD. Además, el Informe Nacional de Desarrollo Humano (PNUD, 2004) elaboró un primer estudio que combinaba cálculos de desigualdad intramunicipales101 con datos del IDH, por lo que se pudo posicionar a los distintos municipios de dos maneras alternativas. Los municipios estudiados no modifican de manera drástica su posición en el “ranking”, distinguiéndose tres grupos: los municipios de Ayo-Ayo y Guaqui, que están en la cuarta decila de la clasificación, los municipios de Ancoraimes y Carabuco, situados alrededor de la decila siete, y Toro Toro y Ravelo, de los municipios más pobres del país, que se encuentran en el 10% inferior.

Podemos además ver el desarrollo de la pobreza en los municipios estudiados entre los dos censos nacionales, de 1992 y 2001. En todos los municipios la pobreza supera al 90% de la población total. Para el año 1992, había nueve habitantes en estado de pobreza por uno en no-pobreza en el municipio de Guaqui. En el resto, la pobreza era casi general. Utilizando los datos del censo nacional de 2001, podemos apreciar que los niveles de pobreza no han variado significativamente con relación a 1992.

99 Por ejemplo, para el municipio de Ancoraimes, los ingresos para el año 2002 provenían de los siguientes fuentes: coparticipación, 42%; Ingresos propios, 1%; HIPC II, 22%; Fondo de Producción Social, 29%; Inversión privada, 6%. 100 Aunque Rubén Ardaya (FES-ILDIS, 2004) sostiene que la Ley de Participación Popular no ha generado pereza fiscal a nivel de las alcaldías ni pereza tributaria a nivel de la gente. Según, Emiliano Blanco, ex-Presidente del Honorable Concejo Municipal de Guaqui, un 60% de la población de su municipio estaría pagando impuestos, lo que vendría a significar que una buena parte de las poblaciones rurales sí cumplen con sus tributos. 101 A nivel municipal, UDAPE (2003) realizó un Mapa de Desigualdad que permite analizar la desigualdad a nivel municipal.

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Los municipios de Ancoraimes, Guaqui y Carabuco se encuentran clasificados como municipios con el segundo nivel más alto del índice de pobreza (Categoría IV, según la Ley del Diálogo Nacional).

Cuadro 5.11. Ranking de municipios (sobre 314) según IDH e IDH con desigualdad Municipio IDH IDH con igualdad Ayo-Ayo 114 109 Guaqui 131 121 Ancoraimes 201 196 Puerto Carabuco 212 211 Toro Toro 295 295 Ravelo 304 305 Elaboración propia. Fuente: PNUD (2004)

La pobreza ha disminuido más bien de manera marginal, y según lo que sostienen algunos autores, los siete años de participación popular (desde 1994 a 2001) podrían haber tenido alguna influencia sobre esta tendencia. La descentralización a nivel municipal, según Cavero (2004) y Terán (2004), ha influenciado en la mejora de la calidad de vida de los habitantes del área rural, reducido las desigualdades latentes mencionadas, debido sobre todo al uso de los recursos municipales orientados al gasto social. Según Terán, antes del proceso de descentralización, el gasto en inversión social era inferior al 20%, cifra que pasó al 50% con el proceso de participación popular. Es de esperar que con la adición de los recursos HIPC-II, cuyo gasto está exclusivamente orientado a los sectores sociales, la tendencia sea más marcada.

Cuadro 5.12. Pobreza y pobreza extrema en municipios seleccionados Municipio Pobreza Pobreza extrema 1992 2001 1992 2001 Ayo-Ayo 98.9% 98.3% 72.2% 79.2% Guaqui 90.7% 91.0% 49.3% 43.8% Ancoraimes 98.8% 98.3% 76.3% 70.0% Puerto Carabuco 97.9% 96.1% 62.8% 65.4% Toro Toro 99.5% 98.7% 92.4% 86.4% Ravelo 99.5% 99.2% 84.4% 89.6% Elaboración propia. Fuente: PNUD-INE (2005), INE (2002).

Si bien los resultados en cuanto a mejoramiento de la calidad de vida en los municipios no son especialmente alentadores, la Participación Popular representa una primera experiencia para que el gasto del Estado se acerque a los ciudadanos. Para que se pueda sentir, sobre todo en las áreas rurales, que el Estado existe. La participación popular no sólo es generadora de una nueva percepción: el Estado más cerca de uno, sino que, económicamente ha contribuido a avanzar hacia una mejor redistribución de los recursos, cuyos resultados apenas se empiezan a ver.

5.2.3. Recursos naturales y redistribución

Retomando la encuesta de Verdesoto y Suazo, recordemos que 28% de los encuestados respondió que la principal causa para la diferencia de riqueza entre las regiones es que “algunos departamentos tienen más recursos naturales que otros”. Por otro lado, los números en cuanto a inversión pública global sugieren desigualdades en cuanto a ingresos a nivel de prefecturas, que es de donde provienen los recursos para inversión (las prefecturas son inversoras fundamentales a nivel departamental, entre las nueve realizan 25% del total de la inversión pública). ¿Existe por lo tanto realmente una diferencia en cuanto a recursos naturales?

Tres tipos de recursos naturales generan legalmente lo que denominamos regalías, definidas como un derecho que recibe el Estado (representado por sus tres niveles de gobierno) por su explotación. Estos recursos naturales son:

• forestales • mineros • hidrocarburíferos

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Efectivamente estos recursos naturales no están homogéneamente distribuidos. Los recursos forestales se encuentran en su mayoría en la amazonía de los departamentos de Pando, Beni y Santa Cruz. Los recursos mineros están mayormente distribuidos en Oruro y Potosí, aunque queda pendiente ver el peso que tendrían los yacimientos de hierro del Mutún, situados en el departamento de Santa Cruz, en el total de la producción minera boliviana. Los yacimientos de petróleo y gas natural están sobre todo en la región del Chaco, especialmente en el Chaco tarijeño y en menor medida en las provincias chaqueñas de Chuquisaca y Santa Cruz. También existen yacimientos importantes en Cochabamba y podrían existir también reservas en el norte de La Paz.

Cuadro 5.13. Producción de petróleo condensado y gas natural por departamento, 2005 PETRÓLEO CONDENSADO Miles de Barriles % del total

TOTAL NACIONAL 15,416.92 Chuquisaca 315.22 2.0%Cochabamba 4,687.09 30.4%Tarija 8,023.69 52.0%Santa Cruz 2,390.93 15.5%

GAS NATURAL Millones de Pies Cúbicos % del totalTOTAL NACIONAL 518,137 Chuquisaca 30,984 6.0%Cochabamba 61,904 11.9%Tarija 304,481 58.8%Santa Cruz 120,768 23.3%Fuente: INE

¿Pero cuál es el rendimiento de estos recursos? Aparte de las regalías -en realidad patentes de aprovechamiento forestal y de desmonte para los recursos forestales e Impuesto Complementario de la Minería (ICM) para el sector minero-, los recursos hidrocarburíferos generan además otro tipo de ingresos a través del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), este último creado por la Ley 3058 de Mayo del 2005 del gobierno de Carlos Mesa102. Sin querer reducir el importante papel que ha tenido la minería en la generación de ingresos para el país, y en la construcción del Estado mismo103, actualmente, de estos tres recursos, los que más ingresos públicos y privados generan son aquellos derivados de la explotación del petróleo y el gas natural. Veamos entonces la repartición de los recursos generados por los hidrocarburos: regalías e IDH.

Las regalías están distribuidas de tal manera que favorecen enormemente a los departamentos productores de hidrocarburos. Las regalías, equivalentes al 18% de la producción de un campo, se reparten de la siguiente manera104:

• Una Regalía Departamental, equivalente al 11% de la Producción Departamental Fiscalizada, en beneficio del Departamento donde se origina la producción.

• Una Regalía Nacional Compensatoria del 1% de la Producción Nacional Fiscalizada, pagadera a los departamentos de Beni (2/3) y Pando (1/3).

• Una participación del 6% de la Producción Nacional Fiscalizada en favor del Tesoro General de la Nación (TGN).

El departamento de Tarija, al ser el primer productor departamental de hidrocarburos del país, genera y recibe la mayor parte de las regalías nacionales, seguido muy de lejos por el departamento de Santa Cruz. Según el INE,

102 Aunque la Ley fue promulgada no por el Presidente de la República sino por el Presidente del Congreso. 103 Recientes sucesos en Huanuni, donde mineros asalariados y cooperativizados se enfrascaron en una lucha mortal por el control de los yacimientos mineros, señalan la recuperación de la minería y su creciente rol protagónico en la economía nacional. Sobre el rol del estaño ver Mitre (1993). 104 Art. 52 de la Ley 3058.

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para 2005, de un total de 1,701 millones de Bs. por concepto de regalías nacionales, Tarija recibió un 60% del total, Cochabamba un 18% y Santa Cruz un 13%.

Para compensar la distribución de las regalías por hidrocarburos, se creó en su momento un Fondo de Compensación Departamental (FCD). Para que un departamento pueda recibir recursos del FCD, su ratio regalías/población debe ser inferior a la media nacional de acuerdo a la siguiente fórmula:

i

i

regalíasregalíaspoblación población

< ∑∑

Sin embargo, el FCD es cada vez más deficitario debido a la reglamentación sobre los recursos que lo abastecen.105 Efectivamente, el principal financiador del FCD es el IEHD, específicamente el 10% del IEHD como máximo. El crecimiento del IEHD, si bien es positivo (13% en promedio entre 2001 y 2005), no llega a ser ni la mitad del crecimiento de las regalías (36% en promedio para el mismo periodo), principal componente del cálculo del FCD.106 Ningún departamento estaría por lo tanto recibiendo el monto que realmente le correspondería. Es más, debido al alto crecimiento de las regalías, hay cada vez más departamentos que, según la formula, deberían recibir fondos del FCD. A los departamentos de Chuquisaca, Oruro, La Paz y Potosí, que no producen hidrocarburos ni reciben regalías directas como Beni y Pando, se han agregado a la lista de receptores del FCD Cochabamba y Santa Cruz en los últimos dos años.

Cuadro 5.14. Reparto del IDH según el D.S. 28421

% TOTAL IDH Reparto Intradepartamental DEPARTAMENTOS 43,75% Productores 12,5% 1/

No Productores 31,25% 2/

56,9% Prefecturas - 34,48% Municipios -

8,62% Universidades Públicas TESORO GENERAL DE LA NACIÓN 56,25% Fondo Compensatorio Municipios y Universidades Públicas de LPZ, SCZ y CBB 5,00%

La Paz 2,31%Santa Cruz 1,80%Cbba 0,89%

80% Municipios - 20% Universidades Públicas

Fondo Desarrollo Pueblos Indígenas 5,00% Fondo Ayuda al Desarrollo 5,00% Saldo TGN 3/ 41,25% 1/ Se repartirá entre los 4 departamentos productores de acuerdo a su producción. El TGN compensaría al dpto. que recibiere un importe por IDH menor al de un dpto. no productor. 2/ Se reparte a 6,25% entre los 5 departamentos no productores 3/ Se asignará una parte a la Policía y a las FF.AA. Elaboración Propia. Fuente: D.S. 28421

Debido a su deficitaria estructura, se estima que para 2005 sólo un 16% del FCD calculado realmente fue transferido hacia las prefecturas. Este fondo, mal elaborado -ya que mezcla dos tipos distintos de recursos con tasas de crecimiento distintas y se convierte en una transferencia vertical del gobierno central hacia los departamentos, y no una transferencia horizontal entre departamentos-, no está cumpliendo efectivamente su función compensatoria.

105 El Art. 20, inciso II del la ley 1654 indica: “Los recursos a los que hace referencia el inciso b) del parágrafo I del presente artículo, no podrán exceder al 10% de la recaudación efectiva del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus derivados. En caso de exceder este límite su distribución se ajustará proporcionalmente entre los departamentos beneficiarios”. 106 El crecimiento del IEHD depende directamente de los volúmenes y los precios de venta de productos como la gasolina, diesel, etc. Una política de precios fijos como la actual impide por lo tanto el crecimiento de este impuesto.

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La repartición del IDH no mereció mejor suerte. A la hora de su creación y de su estructuración en 2005, existieron grandes presiones por parte de los gobiernos municipales y departamentales, pero también presiones corporativistas de universidades públicas, Fuerzas Armadas, Policía Nacional y pueblos originarios además de otros que ocasionaron un reparto basado en relaciones de fuerza y no en necesidades de la población.107

En este análisis regional cabe recalcar que no sólo el IDH es coparticipable a nivel departamental; el IEHD es el segundo impuesto que se reparte entre prefecturas. Según el Art. 20 de la Ley 1653, el 25% del IEHD que corresponde al nivel subnacional se reparte de la siguiente manera entre los departamentos: “La distribución de los recursos a los que se refiere el inciso c) del parágrafo I del presente artículo, se efectuará de la siguiente manera: 50% en función del número de habitantes de cada departamento y 50% en forma igualitaria para los nueve departamentos.” Este reparto hace que la distribución del IEHD no sea tan inequitativa como el de las otras transferencias de recursos, puesto que aquí se combinan factores de territorialidad con factores de población.

En cuanto a recursos, el reparto de los tres tipos de transferencias -regalías, FCD y coparticipación de tributos- da saldos bastante desiguales entre departamentos. Los recursos por regalías, dependientes íntegramente de los recursos naturales presentes en cada región, tampoco generan una distribución per cápita homogénea. Mientras que un habitante de Tarija percibe 1,385 Bs. por regalías, un habitante de La Paz percibe únicamente 3 Bs. El diseño del FCD hace que los recursos que éste genera incidan de manera marginal en la distribución per cápita nacional. La coparticipación del IEHD, y desde 2005 también del IDH, da un saldo per cápita favorable sobre todo al departamento de Pando con 423 Bs. por habitante. En el otro lado de la balanza, cada habitante de La Paz recibiría sólo 31 Bs. por este concepto. Globalmente y excluyendo a los gobiernos municipales, el reparto de los recursos dependientes de la explotación de los recursos hidrocarburíferos da diferencias de más de 1.400 Bs. entre un habitante de La Paz y otro de Tarija. Podríamos pensar en una perpetuación de las desigualdades debido a un mal reparto de los ingresos del Estado. ¿Es qué vivir en Potosí conmina a uno a ser un ciudadano de segunda categoría?

Gráfico 5.7

TRANSFERENCIAS PER CÁPITA. Bs.

0

100

200

300

400

500

CHU LPZ CBA ORU POT TAR SCZ BEN PAN

Copart. Regalías FCD

10891462

Fuente: Elaboración propia.

107 Art. 57º de la ley 3058: (Distribución del Impuesto Directo a los Hidrocarburos). El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), será coparticipado de la siguiente manera: a) Cuatro por ciento (4%) para cada uno de los Departamentos productores de hidrocarburos de su correspondiente producción departamental fiscalizada. b) Dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor. c) En caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso menor al de algún departamento no productor, el Tesoro General de la Nación (TGN) nivelará su ingreso hasta el monto percibido por el Departamento no productor que recibe el mayor ingreso por concepto de coparticipación en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).

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La política tributaria en cuanto a recursos hidrocarburíferos sigue redefiniéndose en la actualidad. El Decreto Supremo 28701 del 2006 (“Héroes del Chaco”) del gobierno de Morales significa una presión tributaria aun mayor para ciertos campos presentes en territorio tarijeño. El 38% adicional de “contribución” estipulado por este decreto para los campos de San Alberto y Sábalo, en territorio tarijeño, adicional al 18% de regalías y el 32% de IDH, no sería sin embargo coparticipable. Este 38% no está definido como un impuesto y va a parar directamente a las cuentas de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB).108 En este sentido, el decreto va más allá de los resultados del referéndum, cuyo resultado fue que “el Estado retendrá el cincuenta por ciento (50%) del valor de la producción de gas y del petróleo, conforme al mandato contenido en la respuesta de la pregunta número 5 de la Ley del Referéndum Nacional de 18 de julio de 2004”.109

En todo caso, con el decreto “Héroes del Chaco” se ha consolidado una etapa, la de la recuperación de los recursos a manos del Estado, iniciada con la Ley de Hidrocarburos de 2005, y siendo ambas medidas coherentes con el proceso de nacionalización generado por los resultados del referéndum sobre el gas. Preocupa en este sentido la industrialización de los hidrocarburos que sea capaz de generar valor agregado y la participación de YPFB en toda la cadena de producción, la cual se dirige en este sentido, aunque es muy prematuro para aventurar resultados.

En resumen, en vez de hablar de más o menos recursos talvez podríamos hablar de mejor o peor redistribución de los ingresos que estos recursos generan. Las políticas de reparto actuales de los recursos por hidrocarburos poco tienen que ver con los criterios utilizados en el proceso de Participación Popular. Es cierto que pueden existir criterios más o menos equitativos dentro de cada departamento a la hora de distribuir los recursos internamente, pero la percepción ciudadana no está lejos de la realidad: hay diferencias importantes entre regiones.

En este sentido, los cambios en el precio de venta del gas podría también generar nuevos conflictos con los gobiernos municipales, universitarios y departamentales, ya que las regalías y coparticipaciones dependen directamente de los precios de venta. Como menciona Zaratti (2006), a la hora de repartir los nuevos recursos, las regiones, alcaldías y universidades insistirán más en el “concepto” (origen y significado de la participación en la renta del gas) mientras que el gobierno central se apoyaría en el “defecto” (la utilización no siempre eficiente de esos recursos) (Zaratti, 2006). Tal vez sería más aconsejable buscar nuevos consensos para hacer “borrón y cuenta nueva”, haciendo que los recursos naturales sean efectivamente de todos y que su reparto sea más equitativo.

Hemos dicho que la ausencia de cultura tributaria sería parte de la denominada cultura rentista, donde se han olvidado los deberes que son parte de una concepción de ciudadanía plena. Viendo ciertos mecanismo de redistribución existentes, escasamente “anti-desigualdad”, podemos decir que el Estado es también en parte responsable de la ausencia de esta ciudadanía plena.

5.3. DESCENTRALIZACIÓN: HACIA UNA CIUDADANÍA ECONÓMICA

El relacionamiento entre Estado y sociedad civil es una vía de doble sentido. La Participación Popular, descentralizando las responsabilidades y el gasto público, es un gran intento para acercar el Estado hacia la sociedad, cuya madurez pide resultados para poder contribuir por su lado mediante impuestos. En principio, el ciudadano valorizaría esta política de descentralización, y ésta contribuiría a la creación de una verdadera ciudadanía económica. Pero, como hemos apreciado, el Estado puede también ayudar a perpetuar las

108 El D.S. 28701, en su Art. 4 - Inciso I, no menciona explícitamente a Sábalo y San Alberto, sino que discrimina los campos de acuerdo a su producción: “Durante el período de transición, para los campos cuya producción certificada promedio de gas natural del año 2005 haya sido superior a los 100 millones de pies cúbicos diarios, el valor de la producción se distribuirá de la siguiente forma: 82% para el Estado (18% de regalías y participaciones, 32% de Impuesto Directo a los Hidrocarburos IDH y 32% a través de una participación adicional para YPFB), y 18% para las compañías (que cubre costos de operación, amortización de inversiones y utilidades)”. 109 Art. 8 de la Ley 3058.

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desigualdades, mediante una mala redistribución, impidiendo el desarrollo de esta ciudadanía. El círculo virtuoso puede tornarse en realidad en un círculo vicioso.

Gráfico 5.8

5.3.1. Confianza en el Estado descentralizado

Nuevamente pensando en la frase de Edmund Burke (“El ingreso del Estado es el Estado”), se podría completar preguntándonos retóricamente sobre el gasto del Estado: el Estado se jugaría la credibilidad en como gasta. La rendición de cuentas110, para saber dónde y cómo se utilizan los recursos públicos, no es sólo una moda de organismos internacionales, es una manera eficaz y directa de que el ciudadano vea el buen uso de su contribución. Las organizaciones civiles y sociales tienen cada vez más importancia en la demanda de mayor transparencia, hemos visto en los capítulos anteriores que el rol que cumplen estas organizaciones a nivel rural en occidente es primordial. Un estudio del Banco Mundial (2006) corrobora esta importancia, estableciendo que, en aquellos municipios donde los comités de vigilancia funcionan según lo establecido por la Ley de Participación Popular, “…el riesgo de fraude y malversación se reduce”.

Es difícil que el ciudadano perciba la devolución de su esfuerzo mediante el gasto estatal, al mismo nivel que percibe el costo del pago de tributos, puesto que estos gastos pueden estar distribuidos en tareas distantes o dirigidas a capas sociales distintas. No se puede pedir más esfuerzo a los ciudadanos si estos no se sienten debidamente representados e informados, como podría suceder por ejemplo a los accionistas de una empresa privada. La Participación Popular reduciría la sensación de que lo que se tributa no está siendo debidamente devuelto, acercando el gasto del Estado al ciudadano, especialmente en aquellas zonas rurales donde en el pasado el Estado ha brillado por su ausencia.

El éxito de la Participación Popular en la percepción de la gente se puede ver en los resultados generados por otra pregunta analizada por Verdesoto y Suazo (2006). A la pregunta ¿se debe dar más obligaciones y más dinero a la alcaldía, a la prefectura o al gobierno central?, 57% de los encuestados se inclina por el municipio, mientras que prefecturas y gobierno central tienen el 12% y el 9% de las preferencias respectivamente111. Se establece por lo tanto que existe una mayor confianza en las instituciones gubernamentales más cercanas, mientras que la

110 Traducción del término inglés "Accountability". 111 10,8% de los encuestados respondió: "A ninguno".

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confianza en el gobierno central es, por lo menos momentáneamente, inclusive menor a la dada a los gobiernos departamentales. Las políticas de gasto de los municipios serían mucho más visibles, especialmente el gasto social, por lo que serían éstos gobiernos los que deban recibir mayores responsabilidades.112

En el mismo estudio, cuando la gente responde a que nivel de gobierno se debe pagar impuestos para contribuir al desarrollo del país,113 58% de los encuestados se inclina por las alcaldías. 18% por el gobierno central y sólo 9% por las prefecturas. Si bien no existen grandes diferencias entre departamentos a la hora de responder a la pregunta, es interesante mencionar que en La Paz, más de uno de cada diez encuestados cree que no se debería dar más impuestos a ningún nivel de gobierno, una cifra superior a la de cualquier otro departamento. En todo caso, a priori, un 93% de los encuestados a nivel nacional cree aun en la legitimidad del Estado para recaudar más impuestos.

Cuadro 5.15. Legitimidad para recaudar impuestos Alcaldía Prefectura Gobierno Central Ninguno

Nacional 58,3% 9,0% 17,9% 6,8% Chuquisaca 66,4% 9,7% 12,1% 9,3% La Paz 54,2% 7,2% 22,2% 11,2% Cochabamba 69,2% 7,2% 15,9% 5,0% Oruro 50,3% 8,6% 24,2% 8,9% Potosí 59,1% 7,3% 24,3% 3,7% Santa Cruz 50,4% 13,0% 14,2% 4,5% Beni 65,2% 8,0% 18,4% 3,7% Pando 56,9% 11,4% 27,3% 1,3% Tarija 72,5% 9,8% 7,5% 3,3% Elaboración propia. Fuente: MSCRPP-FES-ILDIS (2006)

A pesar de que el resultado de las prefecturas no es comparable al obtenido por las alcaldías y el gobierno central, ya que por ahora no tienen ninguna capacidad recaudatoria y no existe una manera de que la población pueda evaluar esta capacidad, podemos apreciar que las prefecturas ya tienen un cierto apoyo, sobre todo a la hora de recibir más responsabilidades. El resultado alcanzado por los gobiernos municipales muestra tal vez el posible potencial que tendría un sistema más descentralizado a nivel departamental. La confianza en el gobierno central es generalmente baja; en Tarija, estaría incluso menos legitimado que la prefectura para recaudar más impuestos.

5.3.2. Deberes y derechos económicos pendientes

Retomando nuestra hipotética idiosincrasia rentista, Wanderley (2005) también ve claras muestras de rentismo en la cultura boliviana, al mencionar que “…lo que se observa es una fuerte continuidad en el manejo de la política pública que apuesta a la explotación de los recursos naturales como la principal vía del desarrollo, generando una cultura rentista, pública y privada”. ¿Por qué entonces se debería tributar más personalmente cuando el Estado está generando importantes recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales? Ante esta retórica, el establecimiento de una cultura tributaria tiene un largo camino por delante, especialmente en el área rural. La cultura tributaria es además sólo una parte de un concepto más completo y fundamental, que es el de una ciudadanía económica, una ciudadanía adulta donde cada individuo cumple sus deberes, a través de sus relaciones con el fisco, pero donde también posee plenamente el derecho a recibir estos recursos redistribuidos, siendo ambos, deberes y derechos, sometidos a criterios de justicia.

En todo caso, el proceso de Participación Popular ha permitido acercar el Estado al ciudadano, especialmente al habitante rural, no sólo política y socialmente, sino también a través de una interrelación económica. Para Iván Arias (2004) “…con el proceso municipalista aprendimos que no podemos seguir aplaudiendo la intolerancia y vemos la urgencia de construir una nueva cultura ciudadana”. La descentralización ha ayudado a construir la 112 En los casos estudiados, a la pregunta de sí "Considera que la gente no estaría dispuesta a pagar impuestos locales aunque se den mejores servicios", los porcentajes varían, desde un 50% en Ravelo o Toro Toro, a un 100% en Ayo Ayo. 113 La pregunta formulada es: Para que el país se desarrolle más, dónde diría que es mejor pagar impuestos: ¿A la alcaldía, la prefectura o el gobierno central? (MSCRPP-FES-ILDIS, 2006).

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ciudadanía económica.114 Queda sin embargo mucho camino por recorrer, la relación Estado-ciudadano es una relación inconclusa, con derechos pero sin deberes.

Una mayor confianza en las instituciones y en el manejo del gasto público puede ayudar a reforzar esta nueva ciudadanía que incluya derechos (justa redistribución) y deberes (conciencia tributaria) y que además excluya malos hábitos generados por ambos lados (rentismo). En este sentido, hay que luchar además contra el rentismo institucional, la dependencia de los gobiernos municipales con respecto al gobierno central. Es cierto que los altos niveles de pobreza y de desigualdad impiden la generación de ingresos propios; una idea avanzada por Finot (2004) sería la de reconocer formas alternativas de contribución ya existentes en el área rural: los cuasi-impuestos, que son aportes en trabajo, en dinero o especies destinados a la generación de bienes públicos.

Para Arias (2004), el problema de la dependencia va más allá: los municipios no lograrán incrementar sus recursos propios mientras no se generen “estados de confianza ciudadana” (Ayo, 2004). Es un rol fundamental del Estado el disminuir las desigualdades mediante políticas de redistribución que contribuyan a generar esta confianza. Si no existe una sensación de que lo que se tributa no está siendo debidamente devuelto mediante políticas públicas adecuadas, es difícil que podamos lograr involucrar más al ciudadano. Una mejor redistribución, más transparente –los mecanismos de participación popular apuntan hacia ambos sentidos con mayor o menos suerte–, ayudará sin duda a la sensación de una verdadera ciudadanía económica.

114 Para Wanderley (2005), la ciudadanía económica es "…el proceso de inclusión participativa de viejos y nuevos actores en la construcción de reglas jurídicas y económicas universales a través de mecanismos de decisión formales y transparentes.

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VI. AUTONOMÍAS: EL NUEVO DESAFÍO DE LA SOCIEDAD BOLIVIANA

Ciudadanía y autonomía son conceptos muy ligados, ya que la noción de ciudadanía parte de un sentimiento de pertenencia a un Estado, el cual se manifiesta desde lo local y se proyecta a lo nacional. En este sentido la noción de autonomía describe esa abstracción de un Estado y su presencia en las regiones y localidades versus su omnipresencia nacional. Esta sección discute brevemente estos conceptos y su interrelación.

6.1. ENTENDIENDO CIUDADANÍA DENTRO DE UN PROCESO DE MAYOR AUTONOMÍA

En un país étnicamente diverso y heterogéneo como Bolivia existe una clara necesidad social de imaginar nuevas formas de convivencia igualitaria y cogobierno democrático entre culturas, pueblos y sujetos colectivos e individuales. Esta búsqueda pasa por la construcción de nuevas instituciones y espacios políticos, sociales y económicos que permitan configurar estructuras de organización, formas y procesos de deliberación y dirección compuestos por la presencia igualitaria de todos los pueblos y sus formas sociales y políticas.

Ahora bien, ¿cuál sería la forma que tendría que adoptar la ciudadanía en países multiculturales como el nuestro? En un intento de responder a esta pregunta, Tapia (2006a) plantea que “…las estrategias de democratización que apuestan a la descentralización como camino principal, partiendo de las autonomías no es necesariamente adecuado ya que mientras no se cambie la forma de producción del poder político y social, se descentralizarán las estructuras del mismo poder patrimonial, sexista y racista existente”, lo que sugiere la necesidad de revisión de las bases mismas que regulan a la sociedad (tales como la urgente revisión de la Constitución que está siendo llevada a cabo por una Asamblea Constituyente) antes que transferir poder y autonomías a otros niveles.

En este sentido, la búsqueda de ciudadanía utiliza los conceptos de ‘nación’ para cuestionar la actual organización del Estado y marcar algunas líneas en su reforma. Por ejemplo, por un lado se maneja la idea de nación Aymara para propiciar una reforma intercultural a nivel del Estado, por otra parte hay un proyecto de nación Camba que usa la noción de nación para disputar el control sobre los recursos naturales. Torno a estas ideas y proyectos de nación se configuran diferentes regímenes de ciudadanía posibles.

En este sentido, una de las tareas para reproducir el “pacto social” que une a los boliviano parece ser la interpretación de las desigualdades y la búsqueda de la igualdad como valor colectivo y aspiración social, para lo cual se hace necesario definir cuanta igualdad se considera legítima para ser solicitada y qué diferencias habría que seguir manteniendo. En este sentido la ciudadanía puede ser entendida como un principio de legitimación del poder que favorece el sentimiento de pertenencia a la comunidad nacional pero con una visión regional distinta y posiblemente una mayor autonomía regional.

La demanda de autonomía en Bolivia también es en parte el resultado de un proceso amplio de democratización de la ciudadanía, el cual trajo consigo la incorporación de regiones y grupos sociales históricamente excluidos en la agenda política y económica nacional. En este sentido, la descentralización, vía la Ley de Participación Popular, se ha convertido en una especie de semilla de inclusión y la reflexión sobre el futuro de una nación que busca mayores espacios locales de poder, armónicos con las demandas autonómicas.

En este sentido, la mayor apertura democrática en Bolivia, sobretodo en los últimos 20 años, al permitir una activa participación no solo genera nuevas emergencias identitarias desde lo cultural sino también desde lo regional, buscando de esta forma definirse desde lo local y proyectarse a lo nacional. Así que no son casuales los pedidos de mayor descentralización por parte de líderes regionales y locales.

- La demanda de autonomías

El proceso autonómico que vive Bolivia tiene el desafío fundamental de articular las visiones regionales de una realidad diversa a una visión conjunta de país basada en la complementariedad, reciprocidad y unidad de la nación. En consecuencia el proceso autonómico boliviano tiene dos desafíos fundamentales, por una parte convencer sobre la necesidad política de contar con un modelo autonómico en función a las necesidades y demandas de los actores en conflicto y por otra convencer sobre las ventajas productivas, económicas y competitivas de un modelo autonómico.

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Bolivia esta formada por grandes territorios con pasados culturales prehispánicos diversos e incomunicados. Mientras en las tierras altas se constituía una red de ciudades articuladas en torno a la extracción y exportación de minerales en la parte oriental se produjo una sociedad de vocación agraria. Hoy en día la expansión del mercado interior, el auge de los hidrocarburos y las nuevas industrias vinculadas a la producción agropecuaria han hecho que los departamentos de la denominada “media luna” (Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija) tenga una presencia económica mucho más fuerte en el país, concentrándose este nuevo poder en la ciudad de Santa Cruz y principalmente en las manos de una vigorosa dirigencia cruceña donde ciertas elites y parte de la población tienen un proyecto de desarrollo regional propio.

Esta división nacional hace mucho más complejo el escenario nacional ya que en torno a la palabra “autonomías”, se cruzan luchas de poder, proyectos de desarrollo productivo, aspiraciones culturales e identitarias, modelos de Estado, etc. Sin embargo a pesar de los aparentes riesgos, las autonomías pueden constituirse también en oportunidades para avanzar en la superación de las grandes divisiones y desigualdades que han bloqueado históricamente el desarrollo boliviano.

En este sentido se considera primordial partir de la noción de que autonomía no es igual a soberanía, ya que la autonomía es un derecho del territorio departamental o local, dentro de un marco constitucional prescrito. Por otra parte, soberanía es el derecho del pueblo boliviano en su conjunto a expresarse en varios aspectos por ejemplo, el poder llevar a cabo una constitución cuyo proceso esta mediado por un referéndum de cuyo resultado depende que se deban crear derechos a la autonomía en algunos departamentos. En este tema, Prats (2004) comenta que no hay fórmula de autonomías que sea óptima en abstracto y en sí misma. El proceso autonómico depende del contexto específico del país, ya que no hay modelos y hay que generar instituciones propias según las circunstancias. Para Urenda (2006), las autonomías departamentales no pretenden separar las regiones del país ya que constituyen una propuesta de profundización democrática, tampoco buscan la apropiación de los recursos departamentales productores, ya que la competencia de la legislación de los recursos naturales le corresponde al gobierno nacional. De esta forma las autonomías constituirían el mejor vehiculo de expresión provincial e indígena para potenciar las autonomías municipales. Asimismo, estas autonomías también pudiesen ser vistas como solidarias, ya que varias propuestas proponen la creación de mecanismos de compensación inter-departamental que pudiesen aliviar las desigualdades existentes.

En este debate, Barrios (2005), advierte sobre los costos operativos, económicos y sociales de un Estado autonómico y sugiere tres condiciones necesarias para las autonomías:

• Suficiencia financiera o solvencia económica (que permita absorber los costos de las competencias delegadas por el gobierno central);

• Correspondencia fiscal; y

• Solidaridad interterritorial (cesión de recursos al gobierno central para su redistribución)

Existen ya algunas propuestas respecto a la normativa departamental en materia de descentralización fiscal financiera, al respecto Urenda (2006) propone que se deben seguir algunas pautas concernientes a los tributos propios, tributos cedidos por el Estado y recargos sobre tributos nacionales. La competencia sobre tributos es concurrente entre el gobierno nacional, que detenta la norma básica, y los departamentos autónomos, que tienen la facultad de establecer sus propios tributos dentro del marco de la ley del Estado. La descentralización de los ingresos fiscales que propone consiste en que, del total de los impuestos nacionales recaudados en el departamento, el 66.67% permanezca en el departamento (descentralización de los ingresos), y el restante 33.33% se remita al gobierno central. El 66.67% que corresponde al departamento se lo asignaría de la siguiente manera: municipios el 20% ó mas, Fondo de Compensación de las Autonomías Departamentales (FOCAD) el 10%; y universidades públicas de cada departamento el 5%.

Sin embargo, Rojas (2006) contrarresta esta propuesta alegando que el porcentaje que se le atribuirían a los departamentos es demasiado alto y que Santa Cruz tiene una deuda nacional, ya que desde mediados del siglo XX con el triunfo de la Revolución del ’52 el desarrollo de Santa Cruz fue financiado con fondos públicos, lo que continuó hasta entrados los años 90s a través del sistema bancario nacional, y que evidentemente implicaría una redistribución diferente. En este sentido, para el tema autonómico sugiere la creación de nuevos departamentos (uno Aymara y uno en el Chaco), lo que permitirían la expresión y

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presencia en la institucionalidad estatal de las identidades étnico-culturales, aunque evidentemente el problema surge en cuanto a la subjetividad social necesaria para la conformación de estos posibles departamentos y en función de los territorios que ocupan.

Finalmente, otro aporte lo da Nuñez del Prado (2006), proponiendo autonomías relativas indígenas o étnicas, no en el sentido estatal de división política administrativa, pero que a partir de referentes históricos, geográficos que hagan justicia con la reconstrucción de territorios indígenas como parámetros para el destino de excedentes o renta territorial y en recursos naturales a manera de regalías étnicas para el desarrollo de dichos pueblos. Para este autor, se necesita construir una ciudadanía intercultural, dentro de un Estado fuerte, descentralizado, desde las regiones, los departamentos, provincias, los municipios, localidades y comunidades.

- ¿Pero qué es lo que reivindicaría este tipo de autonomía?

Para algunos, autonomía es la búsqueda del derecho de las nacionalidades y comunidades culturales indígenas a la libre determinación y, por tanto, a la autonomía política como parte del Estado boliviano. Esto implica un ejecutivo y una cámara legislativa nacional con fuerte presencia indígena que ejerzan funciones sobre la jurisdicción territorial. Es decir, se propone la búsqueda de un Gobierno autónomo con competencias políticas totales, esto supone una redefinición del sentido de la territorialidad a fin de articular la soberanía estatal con los derechos de propiedad y soberanía indígenas preexistentes al Estado republicano. El principal proponente de esta visión es CSUTCB, cuyos principales puntos de esta propuesta se encuentran dentro un pliego petitorio que incorpora como puntos centrales la temática de la autonomía y del autogobierno indígena en determinadas jurisdicciones territoriales. Esta propuesta no ha sido una construcción de las cúpulas de la dirección de la CSUTCB, sino que ha sido planteada y reivindicado al momento mismo de las rebeliones indígenas en las instancias comunales de deliberación masiva y democrática con las que cuenta este movimiento indígena, tales como los ampliados y los cabildos.

Por otro lado, existen otras propuestas que buscan destacar la importancia y la necesidad de reconocimiento de las estructuras comunitarias como fuerza productiva social para encarar los procesos de modernización económica. Los pensadores indigenistas proponen volver al sistema comunal, donde el representante (gobernante), no seria designado para mandar sino simplemente para organizar el curso de una decisión común y coordinar con otros los pasos concretos hacia objetivos colectivos. Lo que se propone es que el que “manda” dentro de esta forma de política, “manda porque obedece”, porque se sujeta a la decisión común; y sólo en tal sentido adquiere su calidad de representante. Esto claramente indica una nueva visión tanto de ciudadanía como del rol del Estado. Además, el trabajo del representante no sería voluntario como en una política más liberal, sino que ejercería una obligatoriedad como si fuera un deber, ya que, a diferencia de la democracia representativa, en el poder comunal la lógica no es la de ganancia; sino la de servicio.

Lastimosamente en la actualidad la temática de territorialidad se contrapone con la discusión y definiciones sobre descentralización y autonomías. Es decir, ¿por qué se demandan autonomías departamentales?; ¿por qué no solo se pide descentralización municipal?; o ¿por qué no se habla más de autonomías indígenas? En este punto, Nuñez del Prado (2006) cuestiona el hecho de que si la Asamblea Constituyente alcanzara poderes plenos, ¿por qué no se podría reconstruir territorios indígenas, u otros espacios socioeconómicos republicanos, integrar secciones o provincias y hasta departamentos, todo esto en función al desarrollo?

6.2. EL ÚLTIMO ESLABÓN EN LA CADENA DE CAMBIO, EL REFERÉNDUM AUTONÓMICO

En enero del 2005, más de 350 mil personas participaron en un cabildo departamental demandando autonomía115. Este evento marcó una nueva era en las discusiones sobre autonomía al poner de manifiesto de manera ineludible el rezago en abordar estas demandas regionales. Para muchos analistas este evento en particular fue también uno de las principales causas para que el Presidente Mesa acepte la elección democrática

115 La Razón 29 de enero de 2005. La Paz.

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de Prefectos departamentales, a pesar del poco interés en continuar con el proceso de descentralización iniciado en 1994, así como para convocar a un referéndum sobre autonomías, mismo que eventualmente fue relacionado con el proceso de reforma de la constitución por medio de una sola pregunta directa a los bolivianos116.

Esta pregunta fue aprobada por el parlamento y claramente transfiere su interpretación a la Asamblea Constituyente, la cual será la encargada de delimitar las atribuciones normativas administrativas y todo lo referente a los recursos económicos y financieros, para aquellos departamentos que hayan votado a favor o en contra de las autonomías departamentales. Sin embargo, la amplitud y ambigüedad de la pregunta podría generar nuevamente diversas interpretaciones discursivas en el seno de la constituyente, desvirtuando el sentido de la consulta popular.

Este referéndum fue llevado a cabo junto con las elecciones para los representantes a la Asamblea Constituyente en Julio del 2006. Sin embargo, las campañas electorales que realizaron los actores políticos a favor de los candidatos a la constituyente y el voto en el referéndum, opacó el debate sobre el tema de las autonomías. La riqueza del debate autonómico, así como la posibilidad de diálogo y construcción de propuestas más integrales, pasó a un segundo plano priorizando la simplificación de la confrontación y desvirtuando la importancia del tema en la futura reforma del Estado. Revisando los resultados vemos que a pesar del apoyo y posicionamiento de la demanda hacia las autonomías existe también un importante porcentaje de la población que se resiste a la misma, quizás por la falsa apariencia de que ésta iniciativa proviene solamente de una región del país y busca beneficios regionales utilizando los recursos naturales. Lastimosamente las premisas de autonomías y asamblea constituyente se convirtieron en discursos antagónicos o consignas por regiones, o partidos distorsionándose así las demandas. En todo caso los resultados del referéndum muestran que hay una división entre lo que expresa el comité cívico de Santa Cruz y el resto de la población, esto indica que si bien la diferencia se expresa ahora a través del MAS, seguirá existiendo este desacuerdo.

Gráfico 2.1.Resultados del Referéndum Autonómico por Departamento

3 3 .8 %2 4 .9 %

3 4 .2 %2 2 .6 % 2 3 .5%

55.9 %6 7.4 % 70 .0 %

55.5%55.7%6 8 .8 %

58 .4 %6 9 .5%

6 3 .9 %

3 6 .0 %2 7.4 % 2 4 .8 %

4 0 .7%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

Chuquis

aca

La Paz

Cocha

bamba

Oruro

Potosi

Tarija

Santa

Cruz

Beni

Pando

SI NOFuente: Elaboracion propia con datos de la CNE (2006). Porcentaje sobre el total de votos (gráf ico no incluye votos blancos o nulos).

El Referéndum y la elección de representantes a la Asamblea Constituyente alcanzó una votación récord en Bolivia con una participación del 84,51%. De acuerdo a los datos del Referéndum (Corte Nacional Electoral,

116 Pregunta del Referéndum Autonómico (Ley 3365 del 6 de marzo del 2006. Art. 4): ¿Esta usted de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía departamental, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría, de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado Nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos econ6micos financieros que les asigne la nueva Constitución Política del Estado y las leyes?.

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2006), cinco departamentos votaron por el “No” y cuatro por el “Si” sin embargo, haciendo conteo por municipios se observa que el 73.2% rechaza las autonomías, lo que muestra que existe un rechazo mayoritario en los municipios pequeños y que cuantitativamente la votación afirmativa se ha concentrado en los municipios más grandes o sea las ciudades capitales de departamento117.

Por lo tanto, existen expectativas en los departamentos donde gano el “Si” de que los actuales asambleístas respeten esta decisión de autonomía, y hacer que ésta parte de la población conozca, apruebe y sienta que la nueva constitución responde al pedido autonómico que fue de carácter vinculante118. Lo cual debe efectivizarse inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado.

Gráfico 2.2.Resultados del Referéndum Autonómico 'Media

Luna'y Resto del Pais

602,054 635,258

1,402,288

277,729

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

Resto del Pais "Media Luna"SI NO

Fuente: Elaboracion propia con datos de la CNE (2006)

Gráfico 2.3. Resultados Nacionales del Referéndum Autonómico

Blancos4%

Nulos3%

NO54%

SI39%

Fuente: Elaboracion propia con datos de la CNE (2006)

En cuanto al proceso político, el Movimiento al Socialismo, la actual fuerza política gobernante, fue la única que se pronuncio por el “No” en el referéndum sobre las autonomías departamentales. En esas condiciones la votación por parte de la población simpatizante de éste partido tendió a apoyarlo y no votar en función a la pregunta que realizaba el referéndum. Con la asociación ciudadana PODEMOS ocurrió lo contrario ya que promovió el “Si”, aunque no de manera directa, concordando con las principales organizaciones cívicas, empresariales y autoridades políticas locales, que en muchos casos tenían un sesgo regional.

Para Tapia (2006), la Ley de Convocatoria al referéndum es el resultado de negociaciones entre elites políticas del MAS, comité cívico de Santa Cruz y de algunos otros partidos políticos con importante presencia parlamentaria, pero que en su conjunto no forman parte de los sectores que en principio imaginaron la asamblea constituyente, lo cual plantea desde ya límites a la misma. De esta forma el actual desafío para los constituyentes no es solamente respetar los resultados del referéndum, sino también incluir en la discusión el conjunto de propuestas que han elaborado los distintos actores políticos y sociales, que por su carácter diverso y en muchos casos confrontado, implican doble esfuerzo para encontrar puntos de coincidencia y espacios de negociación que permitan obtener un resultado concertado. Estos nuevos representantes deben ser capaces de pensar en la totalidad de la población de manera integral.

6.3. ENTENDIENDO ESTA NUEVA FORMA DE AUTONOMÍA EN BOLIVIA

En términos generales, autonomía puede ser entendida como la posibilidad de que el Estado central trasfiera por necesidad y derecho determinadas competencias, atribuciones y recursos a los departamentos descentralizados ‘autonómicos’. Mismos que eligen directa y democráticamente su gobierno departamental para cumplir funciones parciales del poder ejecutivo, tomando decisiones sobre su destino y desarrollo en

117 Si se ven los resultados por votos emitidos tenemos que de un total de 3.138.324 votos, 1.680.017 negaron las autonomías y 1.237.312 las apoyaron; el resto de los votos fueron blancos o nulos (CNE, 2006). 118 Cuando se somete algo a decisión popular mediante un referéndum vinculante, el resultado tiene que ser aceptado por el legislador, por eso se llama vinculante, porque obliga y compromete al legislador a aceptar y respetar esa decisión popular.

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varios planos tales como económicos, sociales y culturales. Todo esto dentro de las normas de la Constitución, y sin incluir niveles descentralizados o autonómicos relativos al Poder Legislativo y Judicial que permanecen de alcance nacional, ya que de lo contrario lo que se estaría propugnando sería un sistema federal, el que se contrapondría con la actual estructura del aparato estatal. En esta visión, el conjunto de recursos naturales renovables y no renovables estratégicos que se definan, incluyendo diversidad biológica en Áreas Protegidas Nacionales, estaría bajo propiedad y tuición nacional.

En este sentido, para que las autonomías puedan garantizar pluralismo, inclusión y democracia, éstas deben someterse primero a los principios constitucionales nacionales, sobre los cuales se podría promover un proceso constituyente autonómico participativo incluyente que permita a todos los miembros de cada región reflexionar sobre el rol de cada comunidad autónoma en la construcción de una visión conjunta de país. En este sentido, el establecimiento de autonomías departamentales denota profundos cambios en la estructura misma del Estado, ya que implica una devolución de los procesos de toma de decisiones a las regiones, lo cual debería poner “fin” al centralismo (en otras palabras una descentralización más profunda). Ahora bien la autonomía puede contribuir al logro de mejores niveles de eficacia y operatividad al trasladar la toma de decisiones hacia las regiones; sin embargo, estos procesos también pueden corromperse y degenerar en la reproducción de la actual forma estatal, lo que daría lugar a un centralismo regional.

Según Tapia (2006), la idea de autonomía no es la más apropiada para enfrentar el tipo de multiculturalidad existente en el país ya que no afecta el grado de desigualdad y polarización existente, o la mala articulación que hoy caracteriza a la construcción del Estado boliviano. Situación que ha tendido a privilegiar a algunos sectores dominantes en el control de las estructuras económicas, que son a su vez los que están presentes en la organización de las instituciones del Estado y sobre todo en su conducción en la gestión pública. En este sentido, parece más pertinente pensar en la coordinación de dos niveles de autodeterminación, la propia de cada pueblo y cultura y la autodeterminación colectiva ínter y multicultural. Por lo tanto, parece factible que la autodeterminación nacional o general del país fuese posible si se reconoce el derecho a la autodeterminación de los distintos pueblos y culturas.

Se puede concluir esta parte puntualizando que la democratización profunda de las autonomías es la condición para que éstas no queden capturadas por coaliciones o grupos de poder que sean incapaces de generar desarrollo para las amplias mayorías. La fórmula institucional que finalmente adopten las autonomías no necesariamente debería ser uniforme en un país tan diverso como el nuestro. Este proceso deberá favorecer el desarrollo de la diversidad dentro de la unidad nacional, es así que es importante que la estructura del Estado autonómico establezca un marco institucional que garantice la unidad y sea capaz de disminuir la carga burocrática, así como que permita que se ejerza una ciudadanía efectiva.

6.4. LA BÚSQUEDA DE MAYOR AUTONOMÍA

Finalmente, otro de los elementos (y concepto) centrales en este debate es el de la búsqueda de mayor autonomía; independiente de la forma en que se defina o los diversos modelos que se estudien, ya que en definitiva esto también define la ciudadania. En este sentido, esta emergencia de identidades regionales, pasa no solo por lo cultural sino también por lo regional, proyectándose desde lo local a lo nacional. El escenario que se proyecta para dar solución a estas demandas en el caso boliviano es la Asamblea Constituyente, donde existe una representación de la población muy diversa y con fuerte presencia indígena/campesina, aunque con un fuerte sesgo político.

Esta Asamblea tiene el mandato de diseñar un nuevo orden institucional más equitativo que el que está en vigencia. Para esto se requiere de capacidad para llegar a acuerdos y consensos respetando las diferencias. Se busca articular múltiples visiones de mundo en una sola constitución que sea aceptada por la mayoría. Por un lado, las demandas de autonomía reflejan un cuestionamiento a las actuales unidades territoriales y a la actual estructura estatal y por tanto proponen nuevas configuraciones institucionales tanto en sus estructuras internas como en su relación con el gobierno central. Otras propuestas también proponen la configuración de unidades organizativas comunitarias basadas en usos y costumbres y formas tradicionales de administración política. Finalmente, otro tema común, considerando las propuestas autonómicas, es el referido a las atribuciones y competencias para las instancias descentralizadas y aquellas que se conservan como privativas del gobierno

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central, como ser la explotación de recursos naturales. Hay planteamientos que exigen procesos de consulta obligatoria a las organizaciones sociales del lugar para participar efectivamente en la toma de decisiones sobre el destino de los beneficios.

Sin embargo, lo que es evidente es que en definitiva, esa búsqueda de autonomía es también una búsqueda de ciudadanía, en un intento por redimensionar esa vieja relación Estado-sociedad. Aunque la fórmula institucional que finalmente adopten las autonomías no será necesariamente uniforme en un país heterogéneo como Bolivia. Para que sea exitoso, posiblemente este proceso deberá favorecer el desarrollo de la diversidad dentro de la unidad nacional, y de manera importante fortalecer la estructura de un Estado autonómico que establezca un marco institucional que garantice la unidad. Para hacer de las autonomías parte de un proceso descentralizador que coadyuve al desarrollo del país es necesario cambiar las condiciones legales e institucionales de poder existentes. Y en democracia lo pueden hacer los ciudadanos electos y representativos tanto parlamentarios como constituyentes, donde nuevamente intervienen esos liderazgos que son forjados y emergen de la gestión local y con una nueva identidad.

El construir una visión autonómica pasa por reconocer el tema sobre la unidad del país, donde se debe partir del reconocimiento del carácter pluriétnico y multicultural, ya que es la diversidad del país la que da lugar al modelo autonómico departamental y reconociendo que es parte de una propuesta de profundización democrática. Las autonomías de esta forma ideal, bien pudiesen ser la expresión comunal, indígena, local o provincial que potencien las autonomías municipales y que construyan hacia arriba una ciudadanía nacional con identidad regional, proponiendo también la necesidad de crear mecanismos de compensación inter e intraterritorial, lo que forzosamente implica la cesión de recursos a un gobierno central fortalecido, para que éstos sean redistribuídos entre las regiones o departamentos de menor ingreso.

La construcción ciudadana parte de lo local y se basa en la confianza que se estable hacia un Estado en cualquiera de sus formas, desde el gobierno local hasta el más alto de rango del gobierno central. En Bolivia esta ciudadanía se expresa por medio de nuevas e innovadoras formas de liderazgo y por un cambio político y social visible, en el cual los grupos tradicionalmente marginados han ganado un espacio de poder. Es este nuevo escenario el que enfrenta la demanda de mayor autonomía de ciertas regiones, la cual tiene el gran desafío de armonizar una visión de país con la búsqueda de equidad y mejores condiciones de vida para todos los ciudadanos bolivianos.

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VII. CONSTRUYENDO UNA NUEVA CIUDADANIA EN BOLIVIA 7.1. NUEVAS RELACIONES CIUDADANO-ESTADO. NUEVOS ENFOQUES PARA UN VIEJO PARADIGMA

Si bien las reformas del Estado por lo general no afectan de una manera inmediata y directa a las personas o a sus organizaciones, vemos que en el caso de la descentralización a través de la participación popular sí ha habido un impacto directo, al haberse abierto espacios que han incidido en la aparición de nuevos conceptos de ciudadanía.

A partir de los estudios de caso, esta investigación muestra que el estilo de participación popular en los municipios rurales de fuerte raíz andina, quechua y aymara, ha servido para liberar condiciones existentes de capital social, al mostrar sociedades locales de fuerte demanda a los municipios, que exigían rendición de cuentas y con una participación cívica efectiva que influía incluso en la población más discriminada, las mujeres.

El hecho de que este proceso se haya dado dentro de un proceso democrático aunque en una sociedad conservadora y discriminatoria, ha servido para liberar poderosas fuerzas y nuevos conceptos de ciudadanía arraigados en prácticas culturales que habían permitido resistir a los pueblos andinos durante siglos.

Diversos datos utilizados nos muestran una participación creciente de las poblaciones rurales signos de una apropiación del proceso de participación popular y de una incorporación de sus roles a los antiguos roles de administración del espacio comunal, y esto gracias a que el capital social generado por las organizaciones se ha forjado durante estos siglos de. También se puede verificar, al menos en los casos estudiados, que la mayor participación puede deberse también a que existen respuestas tangibles que están mejorando las condiciones de vida en el área rural, no otra cosa significa como primeros resultados una mayor cobertura en agua potable, electrificación, mejor infraestructura de salud y educación y el inicio del apoyo a actividades productivas.

Sin embargo, no es sólo una participación colectiva que se hace patente sino también la emergencia de un nuevo tipo de liderazgo y la reafirmación de liderazgos surgidos en la lucha con cierta experiencia en la gestión local. Si bien en una primera etapa fueron asimiliados y/o cooptados por los partidos tradicionales, vemos en esta última coyuntura que ha servido también para forjar un liderazgo ascendente, es decir que el espacio local sirve como una primera etapa para muchos de los líderes políticos nacionales y esto se hizo evidente en los resultados de la muestra donde el fuerte porcentaje de parlamentarios proviene del campo de las organizaciones y sindicatos indígenas/campesinas y de ellos una parte ha sido alcalde, concejal, CV o técnico municipal cuya experiencia consideran importante. Además, un cuarto de ellos (25%) aspira a ser autoridad municipal, comparado con un 17% le gustaría convertirse en Presidente de la República y un 12% que quisiera ser prefecto

En lo social, éste es posiblemente el cambio más fuerte, el tipo de liderazgo. Este liderazgo, resultado de la apertura del poder local y que se ha convertido en el motor del cambio social. Es decir permite la construcción de un puente entre Estado y sociedad. Este liderazgo local que tiene origen en las organizaciones comunales intenta armonizar intereses sociales diversos y la falta de confianza entre algunos grupos, como son gente de comunidad y vecinos o “residentes” haciendo visibles los objetivos comunes de la demanda social frente al municipio. La construcción de este liderazgo y esa nueva ciudadanía en el ejercicio y aprendizaje adquiridos en su servicio a la comunidad (en el caso aymara el ‘thakhi’), y que tiene como características el ser una responsabilidad asignada por las comunidades, por lo tanto de gran legitimidad, contra-hegemónico, progresivo y ascendente.

7.2. CONSTRUYENDO UNA NUEVA CIUDADANÍA EN BOLIVIA

Estos nuevos liderazgos que se están haciendo visibles, podemos considerar provienen de nuevos procesos de ciudadanía como dignidad de las personas y que hace a la democracia.

De acuerdo al análisis que se hace en los estudios de caso, si bien la definición de ciudadano/a parte de derechos y deberes, es importante reconcer que lo que hace a un “ciudadano/a” (o no) también es su cultura. Y dentro de ello, no es el reconocimiento a una ciudadanía individual la que está dando, sino una ciudadanía que se construye desde el servicio a la comunidad y dentro de la organización. Donde se participa ya sea como autoridad o como base en la recolección de las demandas, en llevarlas a los procesos de planificación y en pedir cuentas a sus autoridades permanentemente, gestionando incluso a niveles fuera del municipio estas propuestas. Es lo que

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llamamos la construcción de ciudadanía que se logra a partir del manejo de los recursos del municipio, de la chequera.

Esta visibilidad de ciudadanos aymaras y quechuas se da luego de siglos de lucha por la recuperación de sus derechos. El recuento es largo de los reclamos por sus derechos sobre la tierra, que es el núcleo de la organización andina y de ser considerados ciudadanos en un país que los negaba. La lucha fue violenta en muchos momentos aunque también hubieron numerosos intentos de hacer oír sus reivindicaciones en los espacios democráticos y a través de las armas de la democracia. Los indígenas participaron muchas veces asimilados dentro de los partidos tradicionales, aunque las más de las veces sin lograr grandes avances para su causa.

Fue larga la lucha indígena de la subordinación al pensamiento propio. Por ejemplo el katarismo recogió en un cuerpo reivindicaciones, anhelos y propuestas surgidos de la historia con proyecciones hacia el futuro. Sus primeras intervenciones en democracia desde la década de los setenta no logró la adhesión esperada ni entre los propios pueblos indígenas. Tendrían que pasar muchos años y procesos de empoderamiento para que surjan partidos con pensamiento katarista pero prácticas de movimientos y organizaciones que logren presencia y aceptación nacionales.

Y de aquí está surgiendo una nueva generación de líderes campesino/indígenas propositivos, administradores de los recursos comunes pero además que tienen la legitimidad de una construcción de ciudadanía basada en el cumplimiento y el servicio a su comunidad como retribución a los derechos que gozan en la misma. Ahora se trata de candidaturas con un fuerte apoyo de las organizaciones sociales que tienen una larga experiencia en la defensa de los derechos de los indígenas. El concepto de democracia avanza de una liberal a una participativa.

Esto se puede percibir en el proceso de toma de decisiones, donde éstas dependen de lo que se decide en niveles locales y no en las cúpulas. Y donde éstas se toman en colectivo, en los cabildos donde se reúnen para tomar conocimiento, debatir y consensuar propuestas provenientes de las instancias superiores o, por lo general, para articular demandas locales a fin de proponerlas como reivindicaciones de movilización y solidaridad de otros sectores. Estas prácticas son las que vemos que se recuperan en la mayor parte de los estudios de caso, por una parte con la coordinación que se consigue entre el poder municipal y el poder organizativo y que lleva a procesos participativos dentro de las prácticas culturales descritas arriba, logrando consensos y visiones constructivas en el municipio.

Consideramos que han salido de la clandestinidad formas de ciudadanía que permanecían clandestinas. La elección de sus autoridades dentro de las costumbres, respetando procesos de formación y de toma de responsabilidades progresivas, ha permitido una gestión municipal útil a la población. Los procesos deliberativos existentes (planificación participativa), están construyendo ciudadanos/as dentro del concepto de ciudadanía que engloba la libertad y la igualdad occidentales. Incluso se podría decir que dentro del concepto griego, en el que el ser hombre en plenitud exigía el participar activamente en los asuntos de la polis, cosa que sólo podían hacer los libres e iguales, pero dentro de una cultura específica como es la cultura andina. La igualdad en el momento de hablar, de opinar y la libertad, tomando parte activa en las asambleas y ejerciendo cargos públicos cuando así lo exige la ciudad. La ciudadanía no era un medio para ser libre, sino el modo de ser libre. Como ahora lo es en Bolivia.

El proceso de participación popular, tal como se ha manifestado en estos primeros doce años, se puede decir que se ha constituido en un mecanismo de inclusión y ciudadanía en la mayor parte de los municipios. Es opinión general, que incluso en municipios de fuerte presencia latifundista en los llanos y amazonía, se están haciendo presentes la población mayoritaria, los grupos campesino-indígenas, como autoridades para mejorar el acceso de la población a las oportunidades y para ejercer sus derechos y responsabilidades en la construcción de una democracia auténtica.

Pero no se queda en el espacio local. Desde su origen, el discurso de las organizaciones estuvo marcado por la larga lucha la condición campesina (lucha por la tierra), y la condición indígena aymara-quechua-guaraní (lucha por el territorio). Esta nueva corriente fue recopilando sus primeras victorias locales, reforzadas por la redistribución de recursos de la Participación y la práctica desde la cultura de la ciudadanía.

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Y como son los principios de ciudadanía propugnados por Marshall de los que se hacía referencia, se ha crecido en ciudadanía social con un mejor acceso a los beneficios y en la redistribución de los recursos del Estado; a la ciudadanía civil, con el acceso y ejercicio a todos los derechos civiles, y estamos viviendo momentos importantes de crecimiento en ciudadanía política: derecho de elegir y ser elegido, de representar en el congreso o frente a instituciones públicas, derecho de organización en organizaciones político partidarias, derecho de participar en toma de decisiones de la comunidad ya no local, sino nacional.

7.3. LO ECONÓMICO IMPORTA, EL NUEVO CIUDADANO

Si queremos llegar a definir una ciudadanía plena en un contexto con tantas desigualdades como lo es el boliviano, la cuestión pendiente es saber si los procesos de autonomía y descentralización servirán para integrar los conceptos de ciudadanía social con el de ciudadanía económica.

Este concepto de ciudadanía puede verse reflejada a través de los tributos que se entregan al Estado. En todo caso, el hecho de tributar está establecido legalmente dentro de nuestros derechos y deberes constitucionales, bases de nuestra ciudadanía “legal”. El artículo 7 de la Constitución Política del Estado menciona que toda persona “tiene el deber de contribuir, en proporción a sus capacidad económica, al sostenimiento de los servicios públicos”. Este artículo, poco tratado en la agenda pública, tiene una aplicación nula en muchos casos, debido a la dificultad de fijar tributo a poblaciones pobres en regiones pobres.

Pero existen en forma paralela otras razones, para su inaplicabilidad, empezando por la resistencia a tributar. Una de ellas enseña que si bien las poblaciones indígenas tuvieron el hábito de tributar, lo hicieron casi siempre como un aporte comunitario y no individual. Por otra parte, desde la antigüedad este tributo era retribuido por la seguridad de vida, lo que fue interrumpido por la colonia y la república. Sin embargo, el mayor obstáculo para la recolección de impuestos, y para poder generar políticas públicas eficientes basadas en los ingresos derivados de esta recolección, es el problema de la desigualdad y la pobreza. Tal vez el más trascendental para la realidad boliviana, ya que anula la recaudación tributaria basada en la riqueza de las personas.

En los datos estudiados, es el occidente del país donde hay más pobreza y más pobres. Y no es casualidad que sea también la región con mayor auto-pertenencia a un grupo étnico. La pobreza (incidencia) dentro del grupo étnico quechua alcanza al 58%; siendo de un 55% en los hogares que se auto-identifican como aymaras. Estas cifras son bastante superiores a aquellas que muestra el grupo no identificado étnicamente, un 35%. Los otros grupos originarios, los del oriente boliviano, tendrían mejores indicadores que aquellos de occidente (41% de incidencia de pobreza). La pobreza del grupo aymara es en este sentido menos intensa y menos desigual que la pobreza del grupo quechua.

El Estado, como responsable de la función de redistribución, es el encargado de luchar contra estas desigualdades, apoyándose en estructuras descentralizadas para acometer esta función de manera más efectiva. Esta responsabilidad redistributiva es más grande mientras más grande sea la desigualdad entre personas. En este sentido, una redistribución de las riquezas generadas en las regiones más prósperas hacia las regiones más deprimidas no contradice la esencia redistributiva del Estado.

Los distintos Productos Internos Brutos (PIB) departamentales son la manera más directa de ver las desigualdades regionales, aunque evidentemente no incluye el factor individual que se discutía. Según recientes datos departamentales del 2004, las diferencias en el PIB per cápita entre departamentos son tales que el PIB de Tarija es tres veces superior al PIB de Potosí. Este departamento más Santa Cruz, Pando y Oruro serían los departamentos con un PIB per cápita superior a la media nacional; Chuquisaca, La Paz, Potosí y Beni estarían por debajo de la media; Cochabamba sería en este sentido el departamento que más se ajuste a la media nacional.

En cuanto a inversiones, Chuquisaca, Tarija, Pando y Oruro son los departamentos con una inversión pública por habitante superior a la media nacional; Cochabamba, La Paz, Santa Cruz y Potosí serían los menos beneficiados. En cuanto a la inversión extranjera directa (IED), los datos hasta año 2003 muestran que los departamentos receptores de IED más importantes son Santa Cruz, La Paz y Tarija,

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sobre todo en el sector de los hidrocarburos, donde está ausente una base ancha y se privilegia el uso intensivo de capital. Diferencias significativas que podrían ahondar las desigualdades entre regiones.

En este sentido, posiblemente la Participación Popular ha servido para tener un Estado más palpable, más próximo a los ciudadanos, y para hacer notorio el cumplimiento de uno de sus roles: la redistribución como antídoto contra las desigualdades. Ésta se hizo posible en inicio a través de la Coparticipación Tributaria. Luego con la Ley del Diálogo Nacional 2000, los municipios resultaron beneficiarios de ingresos complementarios provenientes del programa HIPC-II. La realidad muestra en todo caso que ninguno de estos mecanismos garantiza por sí mismo un re-direccionamiento de los recursos hacia los sectores más pobres. La pobreza ha disminuido de manera marginal y la descentralización a nivel municipal debe continuar influenciado en la mejora de la calidad de vida de los habitantes del área rural, sobre todo mediante el uso de los recursos municipales orientados al gasto social. Económicamente, los resultados apenas se empiezan a ver.

Sin embargo, esta redistribución de recursos desde el Estado también puede ser considerada como un desincentivo para recaudar más, una especie de “rentismo municipal”, donde las autoridades municipales no tienen ningún incentivo a incrementar sus recaudaciones propias. En este sentido, tal vez adaptando los gobiernos municipales a las estructuras comunitarias se pueda también pensar en adaptar la generación de tributos a la realidad local. Como ya mencionamos, hacer cargos en la comunidad, aportes, cumplir con la comunidad, son servicios e inclusive gastos no reconocidos por el circuito “legal” del Estado pero plenamente reconocidos por la población indígena. Independiente del lado “formal” representado por el aparato estatal, el aporte comunitario, existente desde tiempos anteriores al nacimiento de la república y podría definirse como lo que históricamente se ha entendido como la obligación local tributaria.

Asimismo, los factores de redistribución utilizados a nivel local no parecen estar replicados a nivel intermedio. Los recursos que provienen de la explotación de recursos naturales que generan regalías, ya sean forestales, mineros o hidrocarburíferos, no están homogéneamente distribuidos. Una redistribución homogénea no es una obligación ni una regla, pero en este caso, se deberían pensar en mecanismos de solidaridad interregional que tampoco existen.

El reparto de los tres tipos de transferencias a nivel intermedio (regalías, FCD y coparticipación de tributos) es extremadamente desigual entre departamentos. Mientras que un habitante de Tarija percibe 1.385 Bs. por regalías, un habitante de La Paz percibe únicamente 3 Bs. El diseño defectuoso del FCD hace que los recursos que éste genera incidan de manera marginal en la distribución per cápita nacional. La coparticipación del IEHD, y desde 2005 también del IDH, da un saldo per cápita favorable sobre todo al departamento de Pando con 423 Bs. por habitante. En el otro lado de la balanza, cada habitante de La Paz recibiría sólo 31 Bs. por este concepto. Podríamos pensar en una perpetuación de las desigualdades debido a un mal reparto de los ingresos del Estado. Hay diferencias importantes, entre regiones, lo que en definitiva se traduce en ventajas para los ciudadanos que tienen la buena fortuna de haber nacido en una región y no en otra.

Este punto parece ser fundamental en el debate sobre las autonomías, donde el control de los recursos económicos derivados en gran parte de los recursos naturales son la base para financiar las distintas competencias que se descentralizarían dentro de una mayor autonomía. Lo que se observa actualmente es que los departamentos con mayores riquezas naturales son los que en la práctica exigen mayor autonomía.

En este sentido, la Participación Popular, descentralizando las responsabilidades y el gasto público, es un gran intento para acercar el Estado hacia la sociedad, cuya madurez pide resultados para poder contribuir por su lado mediante impuestos. En principio, el ciudadano valoraría esta política de descentralización, y ésta contribuiría a la creación de una verdadera ciudadanía económica. Pero, como hemos apreciado, el Estado puede también ayudar a perpetuar las desigualdades, mediante una mala redistribución, impidiendo el desarrollo de esta ciudadanía. El círculo virtuoso puede en realidad convertirse en uno vicioso.

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La Participación Popular en cierta medida ha reducido la sensación de que lo que se tributa no está siendo debidamente devuelto, acercando el gasto del Estado al ciudadano, especialmente en aquellas zonas rurales donde en el pasado el Estado “brillaba por su ausencia”. Esto también se nutre por una mayor confianza en las instituciones gubernamentales más cercanas, las locales, mientras que la confianza en el gobierno central es, por lo menos momentáneamente, inclusive menor a la dada a los gobiernos departamentales. Nuevamente, el cambio social y el lazo ciudadano-Estado está presente. Es por esto, que una mayor confianza en las instituciones y en el manejo del gasto público puede ayudar a reforzar esta nueva ciudadanía que incluya derechos (justa redistribución) y deberes (conciencia tributaria) y que además excluya malos hábitos generados por ambos lados (rentismo).

7.4. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PARA LA ACCIÓN

Bolivia atraviesa un momento histórico en el cual convergen las demandas para lograr una ciudadanía plena para todos dentro de un Estado descentralizado y considerando un nuevo escenario de mayores autonomías departamentales y de otra índole. Sin embargo, parece ser que ésta no es la mejor forma de profundizar los procesos descentralizadores pues dados los antecedentes, existe una profunda desigualdad no sólo en la dotación de recursos naturales sino también en las normas y políticas públicas que sesgan la redistribución. Si bien las desigualdades en cuanto a recursos naturales no son ajustables, consideramos que existe un momento propicio para que, a través de políticas públicas adecuadas, se pueda construir un país más equitativo y que dé mejores oportunidades a todos sus ciudadanos.

Uno de los factores para este cambio ha sido la llegada de nuevos actores políticos, los cuales han encontrado los mecanismos adecuados para transmitir sus demandas sociales, ya sea vía sus propios movimientos o por la incorporación de los mismos dentro de un Estado aparentemente más incluyente y receptivo. Muchos de estos grupos tradicionalmente marginados, con una larga historia de resistencia, han ido legitimando su forma de construir ciudadanía y han ganado un mayor protagonismo. Asimismo, estos grupos han salido de esa “clandestinidad” y se observa una revitalización de prácticas comunitarias, las cuales no se contraponen a una lógica individual de desarrollo social mucho más evidente en las urbes. En definitiva, esta nueva ciudadanía –renovada por un mayor grado de “identidad” étnica y cultural– se plasma en una mayor confianza en sus organizaciones. Las cuales también van ganando legitimidad más allá de lo local, pues los nuevos líderes forjados en el viejo molde del servicio a la comunidad están haciéndose presentes en todas las esferas del poder político y los niveles de decisión, los cuales van desde las comunidades, los municipios hacia las Prefecturas, Parlamento, Ejecutivo y la propia Asamblea Constituyente.

De la misma manera, a mayor fortalecimiento de la ciudadanía existe una mayor demanda de igualdad y redistribución; buscando la transformación de un Estado centralista como el nuestro a uno descentralizado o de autonomías políticas. Sin embargo este es un proceso complejo que requiere un cambio en la arquitectura institucional de todo el país.

Adicionalmente, para que las autonomías puedan garantizar pluralismo, inclusión y democracia, deben someterse primero a los principios constitucionales nacionales y sobre éstos se debe promover un proceso constituyente autonómico participativo incluyente que permita a todos los miembros de cada región reflexionar sobre el rol de cada comunidad autónoma en la construcción de un país unido en la diversidad. Insistir en una propuesta de autonomía, que no ayuda a superar las desigualdades regionales, puede generar conflicto, dada la fuerza de los movimientos sociales y su visible empoderamiento.

- Armonizando las distintas visiones de ciudadanía

Si bien existen todo tipo de definiciones clásicas, prácticas y de otro tipo de lo que significa (o no) la ciudadanía, nuestro estudio revela otros elementos que deben ser tomados en cuenta para determinar que es lo que nos convierte en ciudadanos y que van más allá de recibir una cédula de identidad como manera de ser reconocidos por el Estado boliviano. La tabla 7.1 resume algunos de los elementos comunes de ciudadanía en Bolivia.

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Tabla 7.1 Distintas nociones de Ciudadanía en Bolivia

Ciudadanía Social Política Económica

Ideal

- Construcción de una ciudadanía desde las bases, que empieza por lo comunal, pero armónica con aquella liberal que parte del individuo. - Armonización de las formas tradicionales de poder (Mallkus, Jilak’atas, Capitanes, etc.) con aquellas reconocidas como formales (alcaldes, concejales, prefectos, etc.) - Liderazgo local propositivo que influya en las políticas públicas. - Inclusión efectiva y activa de grupos sociales tradicionalmente marginados (mujeres, grupos indígenas, personas con discapacidades y otros). - Reconocimiento a los movimientos sociales y sus formas de expresión como señales claras de bienestar (malestar) social. - Sociedad orientada a la promoción de ciertos valores fundamentales (sobretodo solidaridad, reciprocidad, tolerancia e inclusión)

- Derechos políticos garantizados en todos los niveles, empezando por lo local (comunal/municipal) - Reconocimiento de estructuras comunitarias de base como entes político-representativos - Participación ciudadana efectiva en procesos de control social (mantener abierta una ventana de comunicación hacia el Estado) - Reconocimiento de prácticas culturales tradicionales para tomas de decisión colectiva y de control social, tales como los cabildos, asambleas, referéndum ciudadanos, etc. - Prácticas efectivas de inclusión política a grupos tradicionalmente marginados (indígenas, mujeres, etc.) - Administración de justicia de acuerdo a criterios más amplios (por ejemplo reglamentación de la justicia comunitaria) - Participación de la mujer en igualdad de condiciones

- Estado que garantice una redistribución equitativa de recursos nacionales - Sistema tributario creado en función de la capacidad económica real de los individuos bajo el principio de que todos deben aportar en la medida de sus posibilidades - Reconocimiento de los aportes ciudadanos cuasi-tributarios a nivel local, tales como las practicas comunitarias de servicio - Ciudadanía económica basada no sólo en la existencia de derechos, sino también en el cumplimiento de obligaciones

Práctica

- Ciudadanía que funciona en lo local pero que no necesariamente se proyecta a lo nacional - Sociedad fragmenta y baja confianza entre grupos sociales lo que resulta en una discriminación entre “ciudadanos” - Demandas inconclusas de reivindicación social que aun pesan en la construcción de ciudadanía - Diversas distorsiones sociales que propician discriminación (regionalismo, individualismo, etnocentrismo, etc.)

- Sistema político incipiente que no permite una participación amplia y tiende a perpetuar diferencias entre grupos (los “ellos” y “nosotros”) - Limitada aplicación de legislación efectiva para promover igualdad en el acceso a posiciones de poder - Relación unidireccional Estado-ciudadano que todavía se centra en derechos más que obligaciones - Fuerte y persistente brecha de género que no permite a los mujeres penetrar plenamente en el sistema político

- Ciudadanía económica “inmadura”, donde los derechos pesan sobre las obligaciones - Distribución ineficiente de ingresos generados por la explotación de recursos naturales que mantienen disparidades entre departamentos pero a la larga entre ciudadanos - Alta dependencia local de la transferencia de recursos desde el nivel central (una de las paradojas de la descentralización), que se traduce en capacidades municipalidades limitadas - Dualidad en el sistema tributario entro lo formal (con sus deficiencias) y lo informal ( Reforma de los sistemas impositivos individuales (RC-IVA, Regimenes Especiales, IUE, evasión, etc.)

Fuente: Elaboración propia.

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- Recomendaciones específicas de política

Como resultado de la investigación se proponen las siguientes recomendaciones para la acción de acuerdo a los siguientes temas:

CIUDADANÍA

Profundizar y mantener los procesos de construcción de ciudadanía y empoderamiento desde lo local. El presente trabajo propone que dado que lo local/municipal es el espacio de autodeterminación y creación de nuevas identidades, se hace urgente el reforzar el proceso vigente iniciado por la PP.

Utilizar el empoderamiento de las organizaciones sociales y la proyección de nuevos líderes para que, basándose en su experiencia de redistribución y planificación desde lo local, se pueda incidir en mejorar procesos de descentralización que beneficien el desarrollo nacional.

Recuperar prácticas culturales de la autoridad y el poder como servicio y como aprendizaje que hace a los deberes de ser ciudadano dentro de la comunidad, a tiempo de incorporar las mismas de manera formal al Estado (Ej. reglamentar y cuantificar el trabajo comunitario de contraparte a proyectos públicos).

TEJIDO SOCIAL

Lo micro importa. El tejido social se construye desde abajo, proyectándose desde el individuo hacia la comunidad (entendiendo este concepto de manera amplia, ya sea en ámbitos rurales como urbanos). Por lo tanto, es de interés del Estado el fortalecer ese tejido social hacia una interacción efectiva ciudadano/a–Gobierno.

El asociativismo es base de la confianza. El promover la creación de diversos grupos que vayan más allá de Ayllus, sindicatos, juntas vecinales u otros, facilita una ciudadanía plena basada en la confianza y cohesión entre grupos, expandiendo el capital social con fines positivos. Por el contrario, el fortalecer grupos específicos (‘cierre’) y su rol hegemónico (no solo en lo local sino a nivel nacional) fractura la sociedad y en definitiva rompe ese “enlace” con el Estado. Esto a la larga se transforma en menor gobernabilidad y estabilidad para todos.

La confianza de los individuos hacia el Estado va más allá de una cierta “percepción” ya que se convierte en una actitud colectiva que determina el éxito (o fracaso) de políticas públicas. El civismo, o responsabilidad civil, parte de esa relación. Por lo tanto, las políticas de Estado deben tender a aumentar ese nivel de confianza, lo que significa direccional acciones hacia una mayor transparencia, mejores mecanismos de control social y mayor participación en procesos públicos.

INSTITUCIONES

La descentralización es un cambio institucional que ha generado cambios tanto formales en la estructura del estado, pero también informales en cuanto a las actitudes de los individuos hacia esa nueva “ventana” abierta del Estado en la forma de gobiernos locales (i.e. municipios). La construcción de institucionalidad también implica una continuidad y consecuencias con procesos que han demostrado ese cambio de dirección positivo de la sociedad. Ejemplos de lo positivo son los proceso de planificación participativa, aunque posiblemente no sobre la totalidad de recursos municipales como se da actualmente ya que es importante dar un verdadero grado de autonomía a la gestión local, independiente de donde provengan sus recursos. En lo negativo, suprimir esos vacíos institucionales como la reconocida falta de coordinación entre niveles y una todavía inconclusa determinación de funciones del nivel departamental (mezo) como articulador de las políticas centrales hacia las regiones/departamentos.

Se hace imperioso el reconocer de manera formal a estructuras de organización social tradicional que son parte del proceso renovador de construcción ciudadana, las cuales van desde organizaciones civiles

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propias de los centros urbanos, hasta formas rurales de asociación comunal, gremial y étnica propias de pueblos indígenas.

Necesidad de consensuar una visión de país que busque el bien común y no sólo de algunas regiones. Creación de un organismo que asocie a las prefecturas, de un consejo nacional que reúna a representantes tanto del nivel departamental como del municipal junto a autoridades del nivel nacional.

DESCENTRALIZACIÓN

Profundizar el proceso fortalecimiento a los municipios. La ciudadanía se construye de lo local. El ignorar las señales de confianza que los bolivianos han dado a estas instituciones es el retroceder en la búsqueda de un Estado efectivo que llegue a todo nivel.

Evidente necesidad de eliminar ciertas prácticas políticas que distorsionan los principios básicos de un Estado descentralizado como forma de apertura institucional y de acceso del ciudadano hacia su Estado. Ejemplos específicos incluyen el voto constructivo de censura (y el evidente mal uso que se le ha dado al transferir los “vicios” de manipulación política antes recluidos en el nivel central); el congelar cuentas municipales en su totalidad ante indicios de corrupción con el consecuente daño a la población por la falta de ejecución de proyectos (cuando auditorias específicas fuesen suficientes); y la falta de capacidad y lentitud de iniciar procesos de fiscalización municipal y prefectural.

Urgente necesidad de consolidar competencias específicas a los gobiernos municipales y fortalecer su capacidad de generar y ejecutar recursos. Sin funciones claras, los gobiernos municipales no pueden satisfacer esa creciente demanda de servicios que a la larga son derechos ciudadanos.

AUTONOMÍAS

Partiendo del principio de que la demanda de autonomías significa una demanda de una ciudadanía más efectiva, es decir un intento por redimensionar la relación de ciertas regiones/grupos con el Estado, es importante el definir en primera instancia el tipo de autonomía que podría satisfacer estas demandas. Esto significa definir claramente el tipo de autonomía que se busca, en principio las siguientes:

o Autonomía regional. Basada en mayores competencias a los departamentos y en reformas administrativas y políticas que tiendan a armonizar las capacidades regionales con la promoción de políticas de un Estado central fortalecido. Este tema también tiene que abordar el tema de recursos desde una lógica de equidad pero que también beneficie a los generadores de riqueza, proporcionando incentivos adecuados (por ejemplo, ligar el tema de regalías a criterios de desarrollo social y per cápita). En lo político, permitir una representatividad legitimada por el voto (elección de autoridades regionales y locales) como forma de garantizar una participación del ciudadano en su región/territorio, lo que también fortalece mecanismos de control social como base de la gobernabilidad en Bolivia (civismo activo en principio basado en la confianza a nuestras instituciones).

o Autonomías étnicas (indígenas). Basadas en el otorgar ciertos derechos a ciertos grupos étnicos bajo el principio de “autodeterminación” pero en función a un espacio (territorio). Posiblemente el mejor camino esté en utilizar el espacio municipal como punto de partida, ya sea mediante la creación de municipios indígenas propiamente dichos (con aceptación de usos y costumbres) o el reconocimiento local de espacios locales donde se concentran estos grupos. El espacio territorial es el único elemento que puede dar coherencia y consistencia a este tipo de autonomía.

o Autonomías culturales. Partiendo del principio de pluralidad dentro del Estado, las autonomías culturales buscan el reconocimiento de esa pluralidad innata en nuestra sociedad. Esto significa principalmente crear sistemas de incentivos para que las autonomías culturales puedan manifestarse dentro del país sin restricción de espacio o territorio (que un Potosino pueda practicar su cultura en Pando). Esto parte por el diseño de normas generales que respeten la diversidad cultural como principio de funcionamiento de un Estado que no discrimine.

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o Autonomías administrativas. Este tipo de autonomía se orienta a los principios de autonomía departamental, municipal de universidades y otras instituciones de gobierno. Este tipo de autonomía posiblemente es el que tiene una solución más directa y simple, ya que se basa en el cumplimiento y buen diseño de normas administrativas y consideraciones políticas que permitan un balance de poder que al mismo tiempo permita a las mismas instituciones alcanzar su propósito (razón de ser) de manera efectiva.

Para que las autonomías puedan garantizar pluralismo, inclusión y democracia, deben someterse primero a los principios constitucionales nacionales. Esto significa la redacción de una constitución con suficiente flexibilidad de manera que exista un espacio “jurídico” que permita a los distintos grupos lograr la autonomía que persiguen. Esto también significa el promover un proceso constituyente autonómico, participativo e incluyente, que permita a las personas reflexionar sobre el rol de sus comunidades/grupos autonómicos en la construcción de un país unido en la diversidad.

IDH Y REGALÍAS

Reformular el IDH hacia una repartición basada en criterios de equidad y de premiación al esfuerzo, que incluya mecanismos de solidaridad inter e intra-regional. El IDH fue concebido con una lógica de un excedente privatizado, diferente de un manejo racionalizado de recursos hidrocarburiferos. Parece necesario hacer una nueva distribución del IDH que no sólo pondere elementos específicos de población y de condición social. Un nuevo IDH debe facilitar mayores recursos a aquellos gobiernos descentralizados que realizan progresos significativos (incentivos). Tal vez fuese mejor un “borrón y cuenta nueva”.

Reorientar los sistemas de redistribución regional en el manejo de regalías como parte de una propuesta de construcción de país que se base en equidad regional pero respetando una autonomía. Corregir el sistema de compensación inter-departamental actual, el FCD, para que no suponga una carga para el Tesoro General y para que represente un verdadero mecanismo de compensación interregional horizontal y no vertical.

INVERSIÓN

Las políticas de inversión, como forma de redistribución, deben tomar en cuenta las desigualdades regionales y tener como objetivo el atenuar los desequilibrios existentes. La inversión pública, y el incentivo a la inversión privada, deben buscar eliminar distorsiones económicas generadas por el propio Estado a fin de lograr una distribución más justa de recursos, como parte de una ciudadanía económica integral.

TRIBUTACIÓN

El sistema de tributación actual, basado en las reformas de 1986, debe ser modificado para adecuarse a la realidad actual. Esto significa pensar en reformas tributarias estructurales, incluyendo el reconocimiento de mecanismos tradicionales de tributación, éstos son las formas alternativas de contribución ya existentes en el área rural: los cuasi-impuestos, que son aportes en trabajo, en dinero o especies destinados a la generación de bienes públicos y orientar el sistema hacia uno basado en ingresos.

Siempre a nivel de los individuos, pensar en la introducción de un impuesto unificado basado en el ingreso personal, que permitan discriminar a los individuos con mayores ingresos de aquellos con menores posibilidades -que aunque en necesidad de recibir apoyo del Estado contribuyen también con los cuasi-impuestos-. Esto significa que todos tributemos bajo criterios de equidad horizontal (tratamiento igual a similares) y de equidad vertical (quien tiene más debe aportar más).

La experiencia enseña que este tipo de impuesto al ingreso debe introducirse de forma “blanda” (baja presión tributaria, es decir bajos porcentajes a ser contribuidos sobre el ingreso), de manera gradual (con ajustes pensados lejos en el tiempo) y de forma universal, es decir que todos sepamos el porque aportamos (o no) al Estado. Por ejemplo el que todos los ciudadanos declaremos anualmente nuestros ingresos aunque sea con montos “cero” de manera de generar una vocación cívica de responsabilidad

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hacia el Estado. Además, los impuestos de este tipo son uno de las pocas herramientas fiscales para corregir las marcadas desigualdades de ingreso que perpetúan la pobreza.

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ACRÓNIMOS UTILIZADOS Partidos Políticos ADN – ACCIÓN DEMOCRÁTICA NACIONALISTA ARI ALTERNATIVA DE RENOVACION INDEPENDIENTE ASP - ALIANZA SOCIAL PATRIOTICA CONDEPA – CONCIENCIA DE PATRIA FRI – FRENTE REVOLUCIONARIO DE IZQUIERDA MAS - MOVIMIENTO AL SOCIALISMO MBL MOVIMIENTO BOLIVIA LIBRE MIP - MOVIMIENTO INDIGENA PACHAKUTI MIR – MOVIMIENTO DE LA IZQUIERDA REVOLUCIONARIA MNR – MOVIMIENTO NACIONALISTA REVOLUCIONARIO MRTKL – MOVIMIENTO REVOLUCIONARIO TUPAJ KATARI NFR – NUEVA FUERZA REPUBLICANA PDC - PARTIDO DEMOCRATA CRISTIANO UCS – UNIDAD CÍVICA SOLIDARIDAD UN - FRENTE DE UNIDAD NACIONAL Otros Acrónimos AMDEPAZ – Asociación de Municipios del Departamento de La Paz CIDOB – Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia CIPCA – Centro de Investigación y Promoción del Campesinado CPESC - Coordinadora de Pueblos Étnicos de la Chiquitania CSUTCB – Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia FNDR – Fondo Nacional de Desarrollo Rural HIPC – Highly Indebt Poor Countries Initiative IPTK – Instituto Politécnico Tomás Katari MSN – Movimiento de los Sin Tierra POA - Plan Operativo Anual (municipal)

- Página 140 -

ANEXOS

ANEXO 3.1 DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA DE LAS ENCUESTAS

Las encuestas en Ravelo, Toro y Ayo Ayo fueron realizadas en las propias localidades con autoridades locales y líderes comunitarios entre los meses de Febrero y Junio del 2006. El autor entrevistó a todas las autoridades locales y a varios líderes locales, además de haber realizado un grupo focal con mujeres líderes. El llenado de encuestas adicionales en Ravelo y Toro Toro fue realizado por los técnicos de FHI Luis Mamani y Elvis Cámara y la de Ayo Ayo por el Técnico de Educación Carlos Ramirez. Las encuestas fueron dirigidas y realizadas en el idioma nativo del entrevistado (ya sea en Castellano, Aymara o Quechua), no se proveyó ninguna remuneración para su llenado y no se usó ningún método aleatorio más que la disponibilidad de los líderes locales en eventos relacionados. En cuanto a los niveles de confianza institucional, le pregunta del cuestionario pregunta si confía en dicha institución “Sí”, “No” o “Más o menos”. En función de la respuesta se armó una tabla de escala sobre 100 donde la respuesta “Sí” recibía 10 puntos, “Más o menos” 5 puntos y “No” 0 puntos. En base a estos resultados se armó un promedio para la muestra. Los Gráficos de confianza institucional del Anexo 2 incluyen las respuestas directas.

Características de las muestras de los Estudios de Caso

Indicador Ravelo Toro Toro Ayo Ayo Total

Total entrevistados 28 25 40 93 Número de hombres entrevistados 23 18 23 64 (69%) Número de mujeres entrevistadas 5 7 17 29 (31%) Entrevistados por grupos de edad 18-29 años 28.6% 36.0% 7.5% 21.5% 30-44 años 60.7% 48.0% 52.5% 53.8% 45-64 años 10.7% 16.0% 40.0% 24.7% Más de 65 años 0 0 0 0%

Entrevistados por nivel educativo Primario 85.7% 48.0% 50.0% 60.2% Secundario / técnico 10.7% 48.0% 45.0% 35.5% Universitario 3.6% 4.0% 2.5% 3.2% Educación para adultos 0 0 2.5% 1.1%

Entrevistados por ocupación Agricultor 71.4% 48.0% 37.5% 50.5% Profesional 0 4.0% 0 1.1% Técnico 7.1% 8.0% 5.0% 6.5% Comerciante 0 0% 22.5% 9.7% Labores de casa 3.6% 16.0% 22.5% 11.8% Otro 17.9% 24.0% 15.0% 16.1%

¿Se identifica con un grupo étnico? 100% 72.0% 100% 92.5% Aymara 0 8.0% 100% 45.2% Quechua 96.4% 64.0% 0 46.2% Jalq’a 3.6% 0 0 1.1%

Responde que es líder comunitario 85.7% 92.0% 100% 93.5%

Responde que fue elegido democráticamente 82.1% 88.0% 100% 91.4%

Fuente: Encuesta de elaboración propia, 2006.

ANEXO 3.2 RESULTADOS COMPARATIVOS DE LA MUESTRA

Indicadores de Confianza en la Gente

Indicadores de Confianza en Ravelo

100%

64%54%

39%57%

29%

14%

11%25%

7%

14%

21%36% 36% 36%

57%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Familia Amigoscercanos /compadres

Amigos engeneral

Gente queparecehonesta

Vecinos En la mayoríade la gente

SI A Veces NO

Indicadores de Confianza en Toro Toro

96%

56%40% 60%

64%

40%

20%44%

32%

16%48%

24%16%

80%

20%12%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Familia Amigoscercanos /compadres

Amigos engeneral

Gente queparecehonesta

Vecinos En la mayoríade la gente

SI A Veces NO

Indicadores de Confianza en Ayo Ayo

92%

73%

13% 10%

60%

3%

13%

18%10%

18%

10%

15%

70%80%

23%

83%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Familia Amigoscercanos /compadres

Amigos engeneral

Gente queparecehonesta

Vecinos En la mayoríade la gente

SI A Veces NO

Indicadores de Confianza Muestra

96%

66%

32% 32%

60%

20%

15%

23% 20%

14%

22%

19%

45% 47%

26%

56%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Familia Amigoscercanos /compadres

Amigos engeneral

Gente queparecehonesta

Vecinos En la mayoríade la gente

SI A Veces NO

Asistencia por tipo de Organización

Asistencia por tipo de organización de la Muestra

8.60%

15.10%

14.00%

25.80%

35.50%

39.80%

63.40%

71.00%

12.90%

28.00%

52.70%

49.50%

16.10%

23.70%

25.80%

23.70%

8.60%

21.50%

30.10%

12.90%

17.20%

64.50%

15.10%

7.50%

23.70%

6.50%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Partido Político

Club de madres

Iglesia

Asociación Profesional

OTB

Junta de Vecinos

Asociación de Padres

Grupo Comunitario

Seguido Ocasionalmente Casi Nunca Nunca NS/NR

Asistencia por tipo de organización en Ravelo

3.60%

14.30%

21.40%

28.60%

46.40%

10.70%

60.70%

67.90%

28.60%

25.00%

53.60%

46.40%

25.00%

10.70%

28.60%

28.60%

17.90%

17.90%

7.10%

3.60%

42.90%

32.10%

7.10%

17.90%

10.70%

10.70%

7.10%

3.60%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Partido Político

Club de madres

Iglesia

Asociación Profesional

OTB

Junta de Vecinos

Asociación de Padres

Grupo Comunitario

Seguido Ocasionalmente Casi Nunca Nunca NS/NR

Asistencia por tipo de organización en Ayo Ayo

10.00%

10.00%

10.00%

77.50%

67.50%

82.50%

30.00%

32.50%

65.00%

17.50%

25.00%

15.00%

42.50%

55.00%

22.50%

35.00%

95.00%

12.50%

45.00%

7.50%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Partido Político

Club de madres

Iglesia

Asociación Profesional

OTB

Junta de Vecinos

Asociación de Padres

Grupo Comunitario

Seguido Ocasionalmente Casi Nunca Nunca NS/NR

Asistencia por tipo de organización en Toro Toro

24.00%

36.00%

12.00%

48.00%

68.00%

12.00%

60.00%

56.00%

16.00%

28.00%

84.00%

28.00%

16.00%

48.00%

24.00%

32.00%

8.00%

8.00%

8.00%

12.00%

4.00%

8.00%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Partido Político

Club de madres

Iglesia

Asociación Profesional

OTB

Junta de Vecinos

Asociación de Padres

Grupo Comunitario

Seguido Ocasionalmente Casi Nunca Nunca NS/NR

13% 19%

26% 8%

41% 18%

61% 13%

74% 17%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Amigos/vecinos

TV

Periódicos

Radio

Líderes comunitarios

GráficoConfianza en Fuentes de Información de la

Muestra

SI Mas o menos

14% 14%

32%

50% 18%

54% 18%

57% 21%

0% 20% 40% 60% 80%

Amigos/vecinos

TV

Periódicos

Radio

Líderescomunitarios

GráficoConfianza en Fuentes de Información en

Ravelo

SI Mas o menos

32% 36%

28% 4%

40% 28%

64% 12%

72% 28%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Amigos/vecinos

TV

Periódicos

Radio

Líderes comunitarios

GráficoConfianza en Fuentes de Información en

Toro Toro

SI Mas o menos

13%

20%

35% 13%

65% 10%

88% 8%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Amigos/vecinos

TV

Periódicos

Radio

Líderes comunitarios

GráficoConfianza en Fuentes de Información en

Ayo Ayo

SI Mas o menos

Confianza Institucional

7% 7%

25% 7%

18% 7%

25% 11%

32% 14%

64% 21%

54% 18%

64% 14%

64% 21%

39% 29%

54% 25%

68% 21%

50% 36%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%Partidos políticosSistema judicial

La policíaLas fuerzas armadasPrefecturaLos medios de prensa

ONGs

OTBs Iglesia/grupos religiososGobierno CentralComité de VigilanciaSindicatos localesGobierno municipal

Confianza Institucional en Ravelo

SI Mas o menos

8% 14%

11% 15%

12% 10%

19% 11%

25% 30%

30% 25%

37% 17%

45% 12%

51% 16%

51% 25%

61% 16%

63% 22%

68% 25%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%Partidos políticosSistema judicial

La policíaLas fuerzas armadasPrefecturaLos medios de prensa

ONGs

OTBs Iglesia/grupos religiososGobierno CentralComité de Vigilancia

Sindicatos localesGobierno municipal

Confianza Institucional en la Muestra

SI Mas o menos

4% 32%4% 32%4% 16%

32% 20%28% 60%

32% 56%48% 44%

76% 16%76% 20%

36% 52%52% 28%52% 44%

60% 40%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%Partidos políticosSistema judicialLa policíaLas fuerzas armadasPrefectura

Los medios de prensaONGs OTBs

Iglesia/grupos religiososGobierno CentralComité de VigilanciaSindicatos localesGobierno municipal

Confianza Institucional en Toro Toro

SI Mas o menos

10% 8%

5% 10%

13% 8%

8% 5%

18% 23%

5% 8%

18%

13% 8%

25% 10%

68% 5%

73%

68% 8%

85% 8%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%Partidos políticosSistema judicialLa policíaLas fuerzas armadas

PrefecturaLos medios de prensaONGs OTBs

Iglesia/grupos religiososGobierno CentralComité de VigilanciaSindicatos localesGobierno municipal

Confianza Institucional en Ayo Ayo

SI Mas o menos

Confianza en fuentes de Información

ANEXO 3.3. Gráfico

Asistencia por tipo de organización 2004(Municipios de la muestra con 2,000 a 20,000 Hab.)

12.7%

19.0%

19.1%

26.7%

26.7%

12.8%

9.0%

10.6%

21.8%

23.0%

25.7%

39.0%

7.6%

6.1%

9.0%

13.5%

10.7%

74.8%

74.4%

45.7%

47.2%

24.4%

4.8%

10.3%

10.2%

9.9%

67.6%

37.4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Partidos Políticos

OTB´s

Asoc Profesional

Comite Comunitario

Juntas Vecinales

Asoc Padres de Fam

Grupo Religioso

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Seligson (1999, 2001, 2003 y 2005).

Frecuentemente De vez en cuando Casi nunca Nunca

ANEXO 3.4 Confianza en las Instituciones Políticas en Bolivia

(Promedio 1998-2006)

Institución 1998 2000 2002 2004 2006

Iglesia Católica 67 69.9 68.6 68 67.3

Presidente 41.7 n/a n/a 52.9 62.7

Medios de Comunicación n/a n/a n/a n/a 56.4

Autoridad Originaria 46.6 45.8 47.5 46.6 53.9

Periodistas 55.7 58.9 56.3 56.8 53.8

ONGs n/a 49 n/a 52.5 53

Gobierno Municipal 43.9 42.6 44.4 47 51.5

OTBs 43.5 44.1 45.4 n/a n/a

Gobierno Central 41.7 32.2 50.2 n/a n/a

Fuerzas Armadas 41.1 n/a n/a 46.5 51.3

Prefectura n/a n/a n/a 41.8 51.2

Comité de Vigilancia 42.9 41.9 41.9 41.6 48.1

Sindicatos 42.2 41.7 43.3 39.9 46

Tribunales de Justicia n/a n/a n/a 39 46

Sistema de Justicia n/a n/a n/a n/a 42

Policía 30.7 28.4 26 32 35.6

Partidos Políticos 28.2 23.1 28.7 23.4 31.1

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Seligson, et.al. (1999, 2001, 2003, 2005, 2006)

ANEXO 3.5 Entrevistas Realizadas

Nombre Ocupación / Lugar y Fecha de la entrevista AYO AYO Roxana Liendo Experta en desarrollo local (La Paz 13-Dic-05) Lic. Adalberto Ticona Técnico AMDEPAZ (La Paz, 22-Nov-05) Erminio Pañuni Líder local de Ayo Ayo (Ayo Ayo ……) Emeterio Chino Concejal (La Paz 2-Jun-06) Armando Flores Presidente del Concejo (Ayo Ayo 8-Jun-06) Adela Zonia Condori Concejala (Ayo Ayo 8-Jun-06) Gregorio Quispe y Mamani Concejal (Ayo Ayo 8-Jun-06) Miriam Rubin de Celis Directora Distrital de educación (Ayo Ayo 8-Jun-06) Irineo Calla Paco Concejal (Ayo Ayo 8-Jun-06) Gabriel Calla Alcalde Municipal (Ayo Ayo 8-Jun-06) Jhonny Paco Presidente CV (Ayo Ayo 8-Jun-06) RAVELO Cleofe Dominguez Mora Técnico Municipio de Ravelo encargada del PDM. (Ravelo, 8-Mar-06) Lic. René Calderón Técnico zonal de FHI-Sucre (Sucre, 6-Mar-06) Honorata Flores Concejal del Municipio de Ravelo (Ravelo 7-Mar-06) Ing. Oscar Montes Director Nacional de Programas de FHI-Bolivia y ex-técnico zonal en Ravelo (La Paz,

30-May-06). Edgar Penharrieta Chumacera Alcalde Municipal de Ravelo (Ravelo 8-Mar-06). Germán Colque Técnico zonal de FHI-Sucre (Ravelo 8-Mar-06). Ernesto Espada Concejal (Ravelo 7-Mar-06) Alco Choque Concejal (Ravelo 7-Mar-06) Jose Luis Chumacero Dirigente Comunal (Ravelo 8-Mar-06) Andres Kicanho Concejal (Ravelo 8-Mar-06) Pablo Rojas Dirigente Comunal (Ravelo 8-Mar-06) Ramirez Nava Presidente Comite Civico Ravelo (Ravelo 9-Mar-06) Tamarez Lanquipacha Jefe Medico (Ravelo 9-Mar-06)

TORO TORO Felix Gonzales Alcalde Municipal (La Paz, 12-Feb-05). Berta Villaroel Dirigente Comunal (Toro Toro 11-Nov-05) Arq. Carlos Vargas Oficial Mayor (Toro Toro 11-Nov-05) Arq. Claudia Gonzales Técnica Municipal (Toro Toro 11-Nov-05) Lic. Shirley Rasguido Técnico Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) – Regional

Cochabamba (La Paz 24-Mar-06) Olimpia aguilar Concejala (Toro Toro 9-Jun-06) Mario Martinez Director Distrital de Educación(Toro Toro 10-Jun-06). Eliodoro Uriona Presidente del Concejo (Toro Toro 10-Jun-06) Mercedes Arispe Concejala (Toro Toro 10-Jun-2006) Luis Rivas Representante Medico (Toro Toro 10-Jun-06) Pedro Juchasara Líder comunal (Toro Toro 10-Jun-06) Pedro Quinhones Presidente Comité Cívico (Toro Toro 10-Jun-06) EXPERTOS Antonio Iskandar Director /Programa de Descentralizacion DDCP3 / USAID (La Paz 6-Dec-06) Dr Markus Steinich Coordinador Programa de Descentralizacion GTZ (La Paz 17-Ene-06) Ing. Filemon Choque Gerente / AMDEPAZ (La Paz 28-Oct-05) Lic. Adalberto Ticona Tecnico / AMDEPAZ (La Paz 22-Nov-05) Franz Barrios Experto Descentralizacion (La Paz 17-Ene-06) Diego Ayo Coordinador Programa de Descentralizacion USAID (La Paz 23-Mar-06) Jose Blanes Director / CEBEM (La Paz 11-Abr-06) Christian Jette PNUD Experto en Gobernabilidad / PNUD (La Paz 12-Abr-06) Vladimir Ameller Coordinador Desarrollo Local y Comunitario UNICEF (La Paz 11-Abr-06)

ANEXO 3.6 Distribución de Comunidades y Organizaciones en Ayo Ayo

Cantones Comunidades Origen Estructura Actual Zonas

Ayo Ayo Sullcavi Antigua Hacienda

Tradicional Unotoque, Lacaya, Walcota, Colluta, Milliri, Titiri, Nueva Esperanza, Saparoma, Umatoma, Chaqueri y Chungara

Araca Antigua Hacienda

Tradicional Calamollo, Centro Chijini, Cumbre Vilacota, Oxani y Centro Araca

Pomasara

Antigua Hacienda

Sindicato Chacota, Mamaniri, Salviani, Wancaino, Taruta y Quebradaquipa

Quillcoma

Antigua Hacienda

Sindicato Quillcoma Centro, Quillcoma Yanamuyo, Quillcoma Llujturi y Quillcoma Ingavi

Ayo Ayo Pueblo Sindicato Collana Tholar

Collana Antigua Hacienda

Sindicato Wichicollo, Majita, Centro Belén, Taracollo, Collana Tholar, Tuntumayo y Challapata

Villa Carmen

Llallagua

Antigua Hacienda

Sindicato Chulllumpiri, Centro Llallagua y Huancarani

Calacachi Antigua Hacienda

Sindicato Vito, Isquillani y Centro Calacachi

Santa Rosa de Lima

Pomani Originarios Tradicional Hiskahoco, Capacammaya, Centro Pomani, Chisicani y Micaya

Alto Pomani Originarios Tradicional Chicachata, Walcani, Caluta y Lima

Tupaj Katari *

Hualcota Originarios Tradicional

Fuente: Salazar (2003) en Liendo (2005). * Pertenece a la comunidad Sullcavi.

ANEXO 3.7

Cuestionario Sociedad Civil / Líderes Comunitarios

Las respuestas a este cuestionario proveerán información vital para una investigación sobre descentralización, capital social y cambio institucional conducida por Martín Mendoza Botelho, estudiante de doctorado en la Universidad de Cambridge. La información provista por usted será utilizada únicamente para fines académicos y su confidencialidad garantizada. Se preguntará su nombre al comienzo del cuestionario, sin embargo, si usted prefiere puede permanecer anónimo. Adicionalmente, si usted no desea responder alguna pregunta en particular por favor indíquelo. Muchas gracias por su tiempo en ayudar a completar este cuestionario. Municipio/Fecha: Hora de comienzo: Hora de finalización: Entrevista No. A. INFORMACIÓN GENERAL 1. Nombre (opcional): 2. Sexo: M F 3. Edad: a) 18-29 b) 30-44 c) 45-64 d) 65+ 4. Máximo nivel educativo alcanzado: a) Primario b) Secundario / Técnico c) Estudios Universitarios d) Educación para adultos (alfabetización, etc.) e) Ninguno 5. Ocupación actual: 6. ¿Es usted dirigente comunal? Si es así ¿cómo fue elegido? 7. ¿Se identifica usted con algún grupo étnico en particular? De ser así, ¿Cuál? ( a.Aymara b.Quechua c.Guaraní d.Otro)

B. INDICADORES DE CAPITAL SOCIAL B.1. Relaciones Interpersonales y Familiares Indicadores 8. ¿Confía usted en alguno(s) de los siguientes grupos? Por favor responda Si, No o A veces.

Grupos Confía (sí/no/a veces)

a) Familia b) Amigos cercanos (compadres) c) Amigos en general d) Gente que parece honesta e) Mis vecinos f) La mayor parte de la gente

9. ¿Conoce a sus vecinos de al lado? SI NO 10. Si su vecino de al lado necesita un préstamo de 200 Bs. Para pagar una cuenta médica ¿le prestaría el dinero? SI NO Tal Vez 11. ¿Es usted miembro de algún grupo de deportes o asociación cultural/musical/folklórica? SI NO 12. ¿Atiende usted a servicios religiosos? (además de eventos socio-religiosos como bodas, bautizos, funerales, etc.) ¿Con qué frecuencia? ¿Con quién atiende?

a) Más de una vez a la semana b) Una vez a la semana c) Una vez cada dos semanas d) Una vez al mes e) Raramente f) No atiende a ningún tipo de servicios religiosos

13. Si tiene algún grupo religioso ¿participa de sus actividades? SI NO 14. Si tiene niños en la escuela ¿participa de reuniones estudiantiles con los profesores? SI NO No tiene niños en la escuela

B.2. Conocimientos acerca de descentralización 15. ¿Conoce el concepto de descentralización/ Participación popular? Si es así ¿cómo lo definiría? Conocimiento: a) Bueno b) Regular c) Ninguno 16. ¿Sabe en que año comenzó el proceso de descentralización en su país? 17. ¿Con que frecuencia se reúnen con sus vecinos para hablar sobre como mejorar las condiciones de vida en su comunidad? a. Semanalmente b. Mensualmente c. Cada 3 meses d. Cada 6 meses e. Una vez al año f. No se reúne 18. ¿Estas reuniones son formales (Ej. en algún centro comunitario) o informales? Formales Informales Ambas 19. ¿Conoce los nombres de las siguientes personas?

Persona SI / NO a. Alcalde b. Prefecto c. Congresista d. Presidente

B.3. Activismo cívico y social Index de cambio en activismo cívico debido a la descentralización 20. ¿Pertenece usted a alguna asociación cívica tal como un grupo comunitario, asociación de vecinos, sindicato, club de madres, cooperativa agraria u otro? SI NO 21. Si este es el caso ¿hace cuánto es usted miembro? ¿Cuáles son sus responsabilidades? a. Menos de 5 años b. 5-10 Años c. Más de 10 anos d. N/A 22. ¿Usted sabe como se gastan los recursos en su municipalidad? Si es así ¿cómo obtuvo esa información? (Ej. informado por un líder comunitario, revisó los POAs/Presupuestos, por los medios de prensa) SI NO 23. ¿Usted cree que es difícil para el municipio manejar los recursos que tiene? Comente. SI NO 24. ¿Usted cree que hay bastantes asociaciones culturales, clubes deportivos y otros en la zona? SI NO 25. ¿Considera que el municipio apoya estas actividades? Comente. SI NO No necesariamente B.3. Activismo Político 26. ¿Es usted miembro de algún partido político? ¿Podría decir de cuál? ¿Cuál es su responsabilidad? SI NO 27. ¿Alguna vez dio alguna contribución monetaria a algún partido político? SI NO 28. ¿Diría usted que tiene “buenas” conexiones políticas? (Explique) SI NO 29. ¿Diría usted que el gobierno municipal favorece a algún grupo social en particular (Ej. al pueblo, a alguna comunidad en particular o más bien trata a todos por igual)? SI NO 30. ¿Ha participado en alguna demostración política en contra del gobierno central? ¿En contra de la municipalidad? (Bolivia) ¿Participó usted en las recientes movilizaciones que terminaron con las renuncias de Gonzalo Sánchez de Lozada y Carlos Mesa? SI NO Index de cambios en activismo político local debido a la descentralización 31. ¿Qué es lo que le interesa más a usted, lo que pasa a nivel nacional (presidente, etc.) o lo que pasa a nivel municipal (alcalde, etc.)? a. Nacional b. Local c. Ambos d. Ninguno

32. Si el alcalde incumple la realización de algún proyecto para su comunidad, ¿Cómo protesta su comunidad? ¿Tratan de dialogar? ¿Se movilizan? ¿Hacen bloqueos? o esperan a que el Comité de Vigilancia proteste a su nombre. a. CV b. Diálogo c. Movilizaciones d. Bloqueos Index de distribución de poder debido a la descentralización 33. ¿Usted cree que las últimas elecciones municipales fueron justas y que ganó el mejor candidato? SI NO No necesariamente 34. ¿Usted cree que el alcalde y los funcionarios municipales hacen caso a las decisiones de los sindicatos locales y organizaciones comunales y gremiales? SI NO No necesariamente 35. ¿Usted cree que las sub-centrales sindicales, comunidades y otras organizaciones de base (OTBs en Bolivia) están bien organizadas? Es decir, por lo general se ponen de acuerdo antes de pedir algo al gobierno municipal. SI NO No necesariamente Index de percepción sobre clientelismo 36. ¿Usted cree que la gente en altos puestos en el gobierno municipal (alcalde, concejales, directores) contratan primero a sus amigos/parientes? SI NO A Veces 37. ¿Eso está bien o mal? Bien Mal No importa con tal de que trabajen Index de percepción sobre corrupción 38. ¿Usted cree que hay corrupción en el municipio? ¿Qué tipo de corrupción? Comente. SI NO ANTES, YA NO 39. Usted cree que se puede eliminar la corrupción o no le interesa mucho lo que pase en el municipio con tal de que se produzcan obras Se debería eliminar No importa 40. Digamos que existe corrupción, ¿cuál cree que es más corrupto el gobierno municipal o el gobierno central? a. Gobierno Municipal b. Gobierno Central c. Ambos d. Ninguno 41. ¿Usted cree que la mayoría de los políticos locales son honestos? SI NO No Necesariamente 42. ¿Usted cree que las mujeres son más honestas que los hombres? SI NO No Necesariamente B.4. Confianza Institucional 43. ¿En qué instituciones confía? ¿En cuál confía más y en cuál menos?

Institución ¿Confía?

(Sí / No / Más o Menos)

Nivel de Confianza

(+ y -) a. Gobierno municipal b. Comité de Vigilancia c. Gobierno Departamental/Regional d. Gobierno Central e. Sistema judicial (jueces, abogados, etc.) f. ONGs locales g. OTBs (Bolivia) Grupos de Base (Perú) h. La iglesia o grupos religiosos i. Los sindicatos locales (Ej. la CUTSB Bolivia) o cooperativas locales j. Los partidos políticos locales k. La policía l. Las fuerzas armadas m. Los medios de prensa 44. ¿Votó usted en las últimas elecciones nacionales? ¿En las regionales? (Perú) ¿En las municipales? (N) SI NO (R) SI NO (M) SI NO

45. Diría usted que se puede creer más en los políticos locales que en los nacionales, o cree que ambos son iguales. a. Cree en más en los locales b. Cree más en los nacionales c. Ambos son iguales 46. ¿Usted sabe que trabajo realiza la Prefectura/Gobierno Regional? SI NO 47. ¿Está usted de acuerdo con la elección de Prefectos/Presidentes regionales? SI NO B.5. Acceso a información 48. ¿En que fuentes de información confía? ¿En cuál confía más y en cuál menos?

Fuentes de información ¿Confía?

Sí / No / Más o Menos N/A (Ej. No sabe leer,

no tiene tv, etc.)

Nivel de Confianza (+ y -)

a. Televisión b. Radio c. Periódicos d. Lo que me dicen mis amigos/vecinos e. Lo que mis líderes sindicales/comunitarios dicen f. Otro (explique).

49. ¿Alguna vez ha dado su opinión en algún medio de prensa? SI NO C. DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES 50. En su criterio ¿cuáles de las siguientes son las 2 necesidades más importantes en educación en su comunidad? (en orden de importancia)

Tema Importancia a. Más maestros b. Más escuelas c. Mejores maestros d. Mejores salarios para maestros e. Educación bilingüe f. Programas de alfabetización y educación para adultos g. Otro (explicar)

51. ¿Y en salud (2)?

Tema Importancia a. Más doctores y enfermeras b. Más puestos de salud c. Trabajadores de salud mejor capacitados d. Más suministros/medicinas e. Mejores programas para madres embarazadas y niños f. Más respeto por métodos de medicina tradicional g. Otro (explique)

52. ¿Participó usted en la elaboración del anterior POA/Presupuesto Participativo? SI NO 53. ¿Pudo expresar sus puntos de vista? SI NO N/A 54. En general ¿cómo describiría el desempeño de su gobierno municipal? a) Excelente b) Buena c) Razonable d) Mala e) Muy mala 55. Si pudiera, ¿le pediría algo en particular al alcalde? ¿Y al presidente?

ANEXO 3.8

Encuesta sobre Congresistas Nacionales (Elegidos para el período 2005-2010) ______ Diputado Uninominal ______ Diputado Plurinominal ______ Senador Circunscripción _____________ Rango: Titular ____ Suplente ____ 1. Nombre y apellido: _________________ ______________________________ 2. Sexo: ____ Hombre ____ Mujer

3. Lugar de nacimiento: _______________________________________________ 4. Edad: ____ 18-29 ____ 30-44 ____ 45-64 ____ 65+ 5. ¿Se identifica usted con algún grupo étnico en particular? ____ Sí ____ No

De ser así, ¿cuál? ____ Aymara ____ Quechua ____ Guaraní ____ Afro-Boliviano ____ Otro

6. ¿En qué idioma aprendió a hablar? (Marca el número de respuestas correspondientes.) ____ Castellano ____ Quechua ____ Aimará ____ Otro (nativo) ____ Otro (extranjero)

7. Máximo nivel educativo alcanzado: ____ Primario ____ Secundario/Técnico

____ Estudios universitarios ____ Estudios posgrados ____ Educación para adultos (alfabetización, etc.) ____ Ninguno

8. Antes ser político/a, ¿de qué vivía Ud.? _________________________________________________ 9. Partido político o agrupación ciudadana al/a la que pertenece:

____ MAS ____ Podemos ____ UN ____ MNR 10. ¿Cuánto tiempo lleva Ud. como representante de ese partido/esta organización? _________ 11. Ahora le voy a hacer unas preguntas sobre su pasado político. Quisiera saber si Ud. desempeñó algún cargo

político al nivel nacional, departamental, o local antes del 2005. (Marca las veces necesarias.)

Cargo Específico

Dipu-tado Uni

Dipu-tado Pluri

Sen-ador

Pre-fecto

Al-calde

Con-sejal CV Téc-

nico Otro

Local (L),

Dept'l (D), o Nac' (N)

Año(s) del

cargo

Partido, Indepen-diente, Otro

Elegido? S/N

12. ¿Ud. cree que esta(s) experiencia(s) ha(n) sido útil(es) como una preparación para su cargo actual? ¿Sí o no? Explicar. ________________________________________________

13. Cuéntenos de su experiencia a nivel comunitario. ¿Alguna vez fue miembro en un/a sindicato (S), organización rural (OR), o movimiento social (MA) antes de ser elegido/a al nivel nacional? ____ Sí ____ No Si es afirmativa la respuesta:

¿Dónde? ¿Cuál? S / OR / MS ¿Qué cargo?

Comunidad rural Centro urbano Pueblo de provincia ¿Cuándo?

14. ¿Ud. cree que esta experiencia ha sido útil como una preparación para su cargo actual?

¿Sí o no? Explicar. ________________________________________________ Ahora le voy a hacer unas preguntas sobre la Ley de Participación Popular y el posible impacto que ha tenido sobre la calidad de representación política en el país y sobre su carrera política. 15. ¿Ud. cree que la calidad de representación al nivel local ha mejorado por causa de la implementación de la Ley de

Participación Popular? ____ Definitivamente ____ Bastante ____ Algo ____ No ____ Empeoró la calidad Explicar. ________________________________________________________

16. ¿Ud. cree que la calidad de representación al nivel nacional ha mejorado por causa de la implementación de la Ley

de Participación Popular? ____ Definitivamente ____ Bastante ____ Algo ____ No ____ Empeoró la calidad Explicar. _________________________________________________________

17. ¿Ud. cree que la implementación de la Ley de Participación Popular tuvo algo que ver con su elección como

representante nacional? ____ Definitivamente ____ Bastante ____ Algo ____ Para nada Explicar. _________________________________________________________

18. Ahora, le voy a hacer unas preguntas sobre su posición actual como Diputado/Senador y la evaluación de su

gestión. ¿La circunscripción a que Ud. representa incluye su lugar de nacimiento? ____ Sí ____ No ____ No sabe

19. ¿Ud. representa a cuántas personas al nivel nacional? Es decir, ¿Cuántas personas viven dentro de su

circunscripción? ____ Menos de 1.000 ____ Entre 1.000 y 5.000 ____ Entre 5.000 y 10.000 ____ Entre 10.000 y 50.000 ____ Entre 50.000 y 100.000 ____ Más de 100.000 ____ No sabe

20. ¿Ud. cree que ha tenido éxito en representar a su comunidad/circunscripción al nivel nacional? ____ Sí, mucho éxito ____ Bastante éxito ____ No mucho éxito ____ Nada de éxito Si es afirmativa la respuesta, ¿Ud. nos podría dar unos ejemplos de cómo ha representado a su comunidad desde el Congreso? ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________

21. Quisiera saber cuáles son sus prioridades como Diputado/Senador. ¿Ud. podría enumerar, en órden de importancia (donde 1 es la más importante y 5 es la menos importante), las siguientes funciones de un diputado/senador? ____ Representar al Elector ____ Legislar ____ Vigilar o fiscalizar ____ Gestionar o proponer [proyectos] ____ Representar a su partido

22. ¿Ud. ha podido realizar algunas de estas funciones hasta el momento?

____ Sí. ¿Cuáles? ______________________________________________________ ____ No.

23. Si la respuesta es positiva, ¿Ud. cree que la realización de estos objetivos ha tenido algún impacto sobre la

comunidad/circunscripción? ____ Sí, un impacto positivo ____ No, ningún impacto ____ Sí, un impacto negativo Explicar. _________________________________________________________

24. Si la respuesta es negativa, ¿Ud. puede identificar la principal razón por la cual no ha podido realizar estos

objetivos? ____ Falta de materiales de oficina ____ Falta de capacidad de los asesores de su comisión o brigada ____ Falta de información disponible sobre temas legislativos ____ Falta de remuneración como legislador ____ Falta de atención o respuesta del Poder Ejecutivo a sus pedidos ____ Falta de contacto con la circunscripción/comunidad que representa ____ Otro

25. ¿Cuál es la máxima posición que usted aspira a alcanzar en su carrera política? (No leer opciones)

____ Diputado ____ Senador ____ Presidente de la República ____ Ministro ____ Viceministro ____ Jefe de gabinete de un ministerio ____ Prefecto ____ Alcalde ____ Consejal municipal ____ CV ____ Otro

26. Por lo general, ¿Ud. cree que la Ley de Participación Popular ha sido importante para el desarollo politico del país? ____ Muy importante ____ Bastante importante ____ Algo importante ____ Nada importante Explicar._________________________________________________________

27. Terminaremos con algunas preguntas sobre su nivel de confianza en los siguientes grupos/cosas. ¿Confía usted en

alguno(s) de los siguientes grupos? Por favor responda Sí, No o A veces.

Grupos Confía (Sí/No/a veces) ¿En cuál confia más y en cuál menos?

a. Familia b. Amigos cercanos (compadres) c. Amigos en general d. Gente que parece honesta e. Mis vecinos f. Colegas de trabajo g. Colegas parlamentarios h. Gente de mi partido politico i. La mayor parte de la gente j. Nadie

28. ¿En qué fuentes de información confía? Fuentes de información ¿Confía? Sí/No/A veces ¿En cuál confia más y

en cuál menos? a. Televisión b. Radio c. Periódicos d. Lo que me dicen mis colegas en el municipio e. Gobierno central/Regional f. Lo que me dicen amigos/vecinos g. Lo que los líderes sindicales/comunitarios dicen h. Otro (explique). 29. ¿En qué instituciones confía?

Institución ¿Confía? Sí/No/A veces ¿En cuál confía más y en cuál menos?

a. Presidente b. Congreso c. Gobierno central d. Gobierno departamental e. Gobierno municipal f. Partidos políticos g. Ejército h. Defensoría Pública i. Sistema de justicia j. Policía k. Iglesia católica l. Comité de vigilancia m. Sindicatos n. Autoridad originaria Muchas gracias por su tiempo.

ANEXO 4.1. GRAFICO 1 : Relectura de cargos sindicales y administrativos

en el Thakhi tradicional en los años 1980-1990

Fuente: TICONA/ALBO, Jesús de Machaqa: La marka rebelde, Vol. 3. La lucha por el poder comunal .

.

JACH’A

THAKHI

PASÄRU Subcentral, Central... Registro Civil, Corregidor

Mayura Awki p’iqi TAYPI

THAKHI Secretario

General awki

JISK’A THAKHI

Secretario Relaciones Justicia

Mallku

Presid. Junta A. Escolar Strio. Actas, otr

Machaq mallku Alkalti

Secretario Agricultura Junta Escolar

Wayna p’iqiYapu alkalti

Cargos sindicales Cargos equivalentes en el thakhi

Vocal Deportes

Jaqichasiña/pareja Jisk’a p’iqi Kampu Qamani

yuqalla

ANEXO 4.2.

ORGANIGRAMA DE LA CSUTCB

COB

CSUTCB

Fed. Nal. De Mujeres Cam-pesinas Bartolina Sisa

9 Federaciones Departamentales Federaciones

Regionales

Departamentales

Provinciales

Provinciales

Sub-centrales

Comunidades

Cantonales (centrales)

Sub-centrales

Comunidades

Anexo 4.3 División Político Administrativa y organizacional del Municipio de Ancoraimes

Cantones Comunidades Ancoraimes Ispaya Grande

Ispaya Tocoli Ispaya Luquimbaya Llojllata Grande Llojllata Tomoyu Llojllata Centro Belén

Ispaya Este Llojllata Laymini Turrini Alta Zamora Centro Zamora Baja Turrini Centro

Turrini Baja Pacharía Pacoma Grande Chuñuña Norte Sud Calamarca

Sotalaya Sotalaya Norte Sotalaya Centro Comarachi Villa Maca Maca Camajhuacha

Chunta Marka Cancahuanu

Sunturuta Qorpapampa

Tintaya Macamaca Macamaca

Chejepampa Alto Chejepampa Centro Chejepampa Bajo Chejepampa Rincón Chejepampa Maquilaya Chinchaya

Chinchaya Norte Macamaca Huankisku Kanta Q’uwani Lugaray Quesuni

Machaka Uyupata Qorpa Grande Qarqapata Apohoco Qalawankani Alto Qalawankani Bajo

Inca Caturapi Inca Caturapi Azacilo Colani Chojñapata Chinaza Ch’uxñapata Patapatani Cajiata Cajiata

Villa Cajiata Sallca Pampa

Morocollo Lojrocachi Norte Lojrocachi Sud Chacasía

Wetto Esperanza Centro Cruz Pata Totorani Castillama

Camata Sud Camata Norte Camata Centro

Pocoata Pocoata Alta Pocoata Centro Pocoata Villa Litoral

Pocoata Chico Pocoata Villa Jahuirlaca

Limancachi Alto Lima Centro Limancachi Puerto Lima

Fuente: Plan de Desarrollo Municipal 1999

Anexo 4.4. Estructura actual de la Central Agraria de Ancoraimes

CENTRAL CANTONAL SUBCENTRALES

Ancoraimes

Ispaya Llojllata Compi Zamora Turrini Paloma

Sotalaya Sotalaya Villa Macamaca Chunta Marka

Qorpa Pampa Chejepampa Chejepampa

Chinchaya Kanta Qorpa Qalawankani

Inca Caturapi Inca Caturapi Chojñapata Chuxñapata Cajiata Cajiata Morrocoy Lojrochachi

Lacaya Camata

Pocoata Pocoata Fuente: Elaboración Propia

Anexo 4.5. Estructura de la Central Agraria de Guaqui

SUBCENTRAL COMUNIDAD TOTAL

POBLA. HOMBRES MUJERES FAMIL

IAS

Subcentral A Andamarca 480 235 245 120

Copagira 520 260 260 90

Lacuyo Ñuñumani 360 178 182 60

Lacuyo San Antonio

800 400 400 210

Lacuyo San Francisco

700 340 360 140

Patarani 684 339 345 126 Belen Pituta A 750 350 400 150 Belen Pituta B 500 240 260 90 Arcata 743 369 374 150 Sullcata 522 260 262 177

Subcentral B

Villa Tintuma 692 344 348 150 Janko Marca 600 288 312 25 Kassa Santa Rosa 114 53 61 38 Kassa San

Francisco 360 180 180 60

Yaurikorahua 500 250 250 100 Wilacollo 70 23 47 40 Guaqui (Pueblo) 1700 840 860 650 TOTALES 10095 4949 5146 2476 Fuente: Diagnóstico Municipal Consolidado (DMC), 1996

ANEXO 4.6. LISTA DE COMUNIDADES POR CANTONES

MUNICIPIO DE PUERTO CARABUCO

CANTON COMUNIDAD CARABUCO Carabuco J.V

Ollajsantia Yaricoa Bajo Omacoyo Mirma Pata

Cavinchilla Karachi Quirihuate Quilima

Sayguapampa Huajasia Sisasani Quillita

Marca Hilata Karcoyo Santiago Okhola Quiascapa

CHAGUAYA Chaguayya JV Jokopampa Villa Molino

Chaguaya Alto Huancatapi Tila coca

Chaguaya Bajo Centro Putina Cojata Pampa Wilajaya

Karca Puncu Aguas Calientes Villa Cojata Mollepongo

SAN MIGUEL DE YARICOA

San Miguel de Yaricoa

Chijirico Wilajaya Mollepongo

AMBANA Llojllata Villa Santiago Chilcani Quribaya Mollebamba San José Vicutoconi Kumo Cala Surani Santiago Pampa

Cuturbaya Sehuenquera Kopusquia Paretty Mojsa Uma Chorobamba Chipuspiri Chipo Chipo Chico Ulla Ulla

Caldera Comaptia San Pablo Capahuaya Karasirca Paasani Cotañani Quisani Coñata Ambaná JV

Lujruvi Grande Chuani Snt. Mejillones Pasarani Machalaya Grande LujruviChico Machalaya Chico Achicoya Quiricachi Chico

Fuente: Plan de Desarrollo Municipal de Puerto Carabuco 1995

ANEXO 4.7. CUESTIONARIOS ENTREVISTAS CAPITULO IV

CUESTIONARIO BASICO

1. ¿Qué ha cambiado en su municipio en esta última gestión municipal, en los últimos cinco años?

2. Detalle los tres mayores avances y los tres problemas más grandes que ha visto en su municipio desde la aplicación de la Ley de Participación Popular, 1994.

3. Hacia el futuro, (independiente de si es candidato o no), cuáles son sus propuestas de desarrollo para su municipio.

4. La calificación que usted da a la participación de la población, vecinos, comunidades, organizaciones e instituciones que trabajan en la zona es: buena, regular, mala. ¿Por qué?

5. ¿Considera que los procesos participativos en elaboración de PDMs, POAs, rendimiento de informes ha ido avanzando desde que se inició el proceso de municipalización?¿O a empeorado?

6. ¿Qué tipo de negociaciones se hacen con la organización campesina del municipio? Para procesos de planificación, para rendición de informes.

7. Desde la aplicación de la Participación Popular, ¿qué sector, considera usted, se ha empoderado más? El Gobierno Municipal, las instituciones de la zona, la organización campesina, las juntas vecinales, otros.

8. ¿Identifica usted, rasgos de la cultura aymara que favorecen el trabajo municipal de desarrollo local? ¿Cuáles?

9. ¿Identifica usted, rasgos de la cultura aymara que perjudican el trabajo municipal de desarrollo local? ¿Cuáles?

10. ¿Considera que este proceso de Participación Popular puede ser revertido?

ENTREVISTAS GOBIERNO MUNICIPAL

1. ¿Qué cambios han ocurrido en su municipio desde la promulgación de la Ley de Participación Popular? ¿Cómo los valora?

2. ¿Qué diferencia encuentra entre pobreza y desarrollo? ¿Podría dar definiciones?

3. ¿Cómo considera su municipio? Pobre o con potencialidades

4. ¿Cree que en PDMs y POAs se refleja la intención de cambiar esta situación? ¿Cómo?

5. ¿En su municipio, considera que existe poca, regular, buena participación? ¿Quiénes participan, cuándo, cómo? En planificación, control, elecciones

6. ¿Qué rol tiene y cómo lo cumplen los entes del Gobierno Municipal? Alcalde, Concejo, Comité de Vigilancia

7. ¿Qué rol tiene y cómo lo cumple la Organización Campesina?

8. ¿Qué rol tiene y cómo lo cumplen otros actores en el municipio?

9. ¿Puede dar una calificación respecto a la fuerza de estos actores?

10. ¿Cree que la LPP va a continuar? ¿Necesita mejorar, en qué?

11. ¿Cree que hay alguna relación entre la LPP, creación de municipios rurales, ejercicio del poder local y el avance del movimiento indígena en las últimas elecciones?

CUESTIONARIO BASE TALLERES CON LAS ORGANIZACIONES

1. ¿Qué ha cambiado en su municipio en esta última gestión municipal, en los últimos cinco años?

2. Detalle los tres mayores avances y los tres problemas más grandes que ha visto en su municipio desde la aplicación de la Ley de Participación Popular, 1994.

3. Hacia el futuro, (independiente de si es candidato o no), cuáles son sus propuestas de desarrollo para su municipio.

4. ¿Cómo califica usted da a la participación de la población, vecinos, comunidades, organizaciones e instituciones que trabajan en la zona? ¿Por qué?

5. ¿Considera que los procesos participativos en elaboración de PDMs, POAs, rendimiento de informes ha ido avanzando desde que se inició el proceso de municipalización?¿O ha empeorado?

6. ¿Qué tipo de negociaciones se hacen con la organización campesina del municipio? Para procesos de planificación, para rendición de informes.

7. Desde la aplicación de la Participación Popular, ¿qué sector, considera usted, se ha empoderado más? El Gobierno Municipal, las instituciones de la zona, la organización campesina, las juntas vecinales, otros.

8. ¿Identifica usted, rasgos de la cultura aymara que favorecen el trabajo municipal de desarrollo local? ¿Cuáles?

9. ¿Identifica usted, rasgos de la cultura aymara que perjudican el trabajo municipal de desarrollo local? ¿Cuáles?

10. ¿Considera que este proceso de Participación Popular puede ser revertido?

ANEXO 4.8 RESUMEN DE ENTREVISTAS REALIZADAS CAPITULO IV

(AGOSTO 2004 - FEBRERO 2005)

SECTOR DESARROLLO IDENTIDAD PARTICIPACION POPULAR ORGANIZACIÓN CAMPESINA Area académica e investigación

Gonzalo Chávez Carlos Villegas

Silvia Rivera Xavier Albó Félix Layme

Area de participación popular

José Núñez del Prado Secretario Técnico Diálogo Nacional

Esteban Ticona Carlos Soria Iván Arias Susana Mejillones Marcelo Renjel Susana Rico

Cecilio Quispe Vilarico Comité de Vigilancia Ancoraimes Evaristo Layme Chojñapata-Chiñaja

Area de ONGs Renata Hoffman Consuelo Carlos Caraffa Susana Mejillones Carmen Beatriz Ruíz

Gobierno Municipal Ancoraimes

Leandro Chacalluca Alcalde Eusebio Illanes Presidente del Concejo Nicolás Cordero Filomena Burgoa Martha Mamani Concejales

Gobierno Municipal Guaqui

Eduardo Quispe Alcalde Emiliano Blanco Gerardo Quispe

Gobierno Municipal Carabuco

Samuel Gamarra Alcalde Juan Estaca Presidente del Concejo Matilde Avila Cecilia cuentas Remedios Ajata?? Mercedes Quispe Concejalas

Area política Víctor Hugo Cárdenas Ex Vicepresidente de la República

Patricia Isidro Candidata a concejala agrupación ciudadana Municipio de Callapa Teresa Mollo Candidata a Concejala MAS Curahuara de Carangas

Aurelio Huallpa Ejecutivo de la Subfederación de Tra-bajadores Campesinos de Ancoraimes Dorotea Flores Subcentral de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa Chejepampa Felicia Quispe Mamani Secretaria Justicia STCA Sugaraya Vicencia Guaygua Secretaria General Subcentral de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa Maquilaya Rufo Calle Secretario Ejecutivo de la Federación de Trabajadores Campesi-nos de La Paz Tupac Katari FDUTCLP-TK Eleuterio Quispe Jiliri Mallku Tiawanaku Marcial Freddy Limache Base Saturnino Tola Diputado MIP Luis Alberto Aguilar Diputado MAS

Anexo 5.1.

Metodología Para la Medición de la pobreza Dadas la complejidad y las múltiples opciones a la hora de definir el concepto de pobreza, utilizaremos en gran parte la metodología oficial utilizada en Bolivia, basada en cálculos de canastas básicas alimentarias y líneas de pobreza absolutas, que son umbrales expresados en términos monetarios indexados. Los hogares son de esta manera pobres no indigentes si su ingreso/gasto es mayor a la canasta básica pero menor que la línea de pobreza fijada. Los cálculos oficiales utilizan además datos de ingreso para las zonas urbanas y datos de consumo para las zonas rurales y no utilizan economías de escala para ajustar los ingresos por hogar. En nuestro caso, optamos por utilizar únicamente las estadísticas de gasto (o consumo).119 Utilizaremos la misma variable de gasto con bienes duraderos para el ámbito rural y para las distintas zonas urbanas. Como nos basamos en encuestas a nivel de hogar homogeneizaremos los datos de gasto para que estos puedan ser comparables, utilizando la escala de equivalencia de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Otra diferencia con los estudios existentes es que nos basaremos en una única línea de pobreza para estudiar el conjunto del país, sin diferenciar entre líneas para zonas urbanas y rurales. Al referirnos a "pobres" nos referiremos entonces a aquellos cuyo gasto no llega a la línea de pobreza nacional establecida en 289,25 Bs. para 2002 (Landa, 2003). Un último punto es saber que queremos medir exactamente. El uso de la familia de índices "FGT"120 propuesta por Foster, Greer y Thorbecke (1984) nos brinda respuestas a tres preguntas fundamentales:

• cuantos pobres hay? (headcount) • cuan pobre es su situación? (distancia con relación a la línea de pobreza) • cual es la desigualdad entre pobres? (dispersión)

Los índices FGT tienen la cualidad de poder desagregar la información por subgrupos, esta característica facilita nuestro estudio regional (y étnico). Estudiaremos por lo tanto la desigualdad, a través de la pobreza, por departamentos, por zonas (urbano y rural) y por procedencia étnica. Los datos que utilizaremos provienen de las encuestas de medición de las condiciones de vida (MECOVI) efectuadas por el INE el año 2002.121

Cuadro x. Marco metodológico de medición de la pobreza OPCIONES PARÁMETROS ESCOGIDOS Variable utilizada Estadísticas de gasto Escala de equivalencia OCDE N. de Líneas de pobreza Línea única tanto para la zona urbana como para la zona rural Benchmark Línea de pobreza del INE Dimensiones estudiadas (según la familia de índices FGT)

Incidencia (proporción de la población cuyo consumo está por debajo de la línea de pobreza predefinida) Intensidad (cantidad de recursos necesarios para que el consumo de toda la población llegue al umbral de pobreza) Gravedad (desigualdad entre pobres)

Escalas de equivalencia

Puesto que la comparación entre hogares no es posible debido a las diferencias de tamaño entre los distintos hogares, se utilizan escalas de equivalencia para traducir el ingreso/consumo del hogar en ingreso/consumo individual. En nuestro estudio utilizamos la escala de equivalencia de la OCDE que tiene la siguiente formulación:

1 0.7( . 1) 0.5( . )OCDEEE n adultos n niños= + − +

119 El gasto sería preferible en economías que se apoyan sobre el sector agrícola, donde el ingreso es muy cíclico, y en situaciones donde la economía sumergida e informal hace difícil el obtener cifras de ingreso fiables. 120 Ver el anexo x para un detalle completo de la metodología. 121 De la Torre, 2005; Coudouel, 2002

Indicadores de pobreza

Varios aspectos deben ser definidos a la hora de medir la pobreza. Como nos centraremos exclusivamente en la pobreza monetaria, debemos optar por uno de los dos indicadores monetarios más usados que son el ingreso (o renta) y el gasto (o consumo). Si bien la literatura se muestra dividida a la hora de preferir una u otra variable (De la Torre, 2005; Coudouel, 2002), el gasto sería preferible en economías que se apoyan sobre el sector agrícola, donde el ingreso es muy cíclico, y en situaciones donde la economía sumergida e informal hace difícil el obtener cifras de ingreso fiables. Las estadísticas oficiales utilizan la variable de gasto con bienes duraderos para la zona rural; aquí utilizaremos la misma variable para el ámbito rural pero también para las distintas zonas urbanas. Otra diferencia con las estudios existentes es que nos basaremos en una única línea de pobreza para estudiar el conjunto del país, sin diferenciar entre líneas para zonas urbanas y rurales. Una de las maneras, claramente subjetiva, para escoger un umbral a la hora de medir la pobreza relativa es utilizar un porcentaje x de la media o la mediana de la variable escogida (gasto). Al referirnos a "pobres" nos referiremos entonces a aquellos cuyo gasto no llega a dos tercios (66%) de la mediana del gasto total. Cuando nos refiramos a "pobreza extrema" nos referiremos a aquellos cuyo gasto no llega a un cuarto (25%) de la mediana del gasto total. Un último punto es saber que queremos medir exactamente: cuantos pobres hay? cuan pobre es su situación? son todos los pobres iguales? Como la gama de índices propuestos por la literatura es amplia nos basaremos exclusivamente en la familia de índices propuesta por Foster, Greer y Thorbecke —FGT— (1984) que nos brinda, usando distintos parámetros, respuesta a las tres preguntas mencionadas. La literatura derivada del análisis FGT fija su atención principalmente en tres aspectos de la pobreza: (1) el número de habitantes que tienen su renta o consumo por debajo del umbral de pobreza, una vez que esta línea de pobreza ha sido definida, (2) la intensidad de esta pobreza y (3) la desigualdad dentro del subgrupo que compone la población pobre . La incidencia de la pobreza, se mide por un ratio H (Headcount ratio), que es la proporción de la población cuyo ingreso/consumo y está por debajo de la línea de pobreza predefinida z:

qHn

=

donde: = universo estadístico, n. de habitantes = n. de pobres, para quienes i

nq y z<

La intensidad de la pobreza, se puede medir mediante el índice I (Income gap ratio), que mide la brecha de pobreza (la distancia entre el ingreso y la línea de pobreza) como proporción de la línea de pobreza establecida.:

1

( )q

iqi

z y zI

qz zµ

=

− −= =∑

q

donde:renta media de los individuos situados debajo de la línea de pobreza zµ =

Sin embargo, este índice es insensible al número de pobres que hay en el total del universo estadístico, por lo cual se utiliza más la brecha relativa de pobreza HI (Poverty gap ratio), que mide la brecha de pobreza para toda la población, este ratio es útil ya que estima la cantidad de recursos necesarios para que el ingreso de toda la población llegue al umbral de pobreza.

1

( )q

ii

z yHI H I

nz=

−= = ∗∑

Como mencionamos, la tercera dimensión de la pobreza es la severidad de esta, que es lo que mismo que la desigualdad entre los pobres. Hay una variedad de índices (Sen, Takayama, Thon). En este trabajo utilizamos la familia de índices propuesta por Foster, Green y Thorbecke (FGT), en 1984. Asignando un peso a la pobreza, el índice FGT tiene la forma:

1

( )1( ) , 0q

i

i

z yFGTn z

α

α α=

−= ≥

∑

donde: = parámetro de aversión a la pobrezaα

Dependiendo del enfoque que se quiera dar a una determinada política de lucha contra la pobreza, y según que valor se de a α, las tres dimensiones de la pobreza, incidencia, intensidad y desigualdad son calculables. A mayor valor de α, mayor importancia se confiere a las transferencias de renta dirigidas a los más pobres122:

2 2 2

(0)(1)

(2) (1 ) q

FGT HFGT H I

FGT H I I CV

== ∗

= + −

2

donde:

coeficiente de variación entre los pobresqCV =

Otros datos de relevancia a la hora de analizar la pobreza es la participación (share) de un grupo k en la pobreza global, muy útil a la hora del análisis sectorial. La participación (S) se define cómo:

( )( )

kk k

FGTS vFGT

αα

= ×

donde:; porcentaje de población del subgrupo k kv n N k=

122 Se han medido por otro lado los intervalos de confianza de todos los índices.