DESAFÍOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL PARA LOS … · ISAGS-UNASUR Directora Ejecutiva: Carina...

SISTEMAS Y SERVICIOS DE SALUD Y DETERMINACIÓN SOCIAL DE LA SALUD

DESAFÍOS DEL ENVEJECIMIENTO

POBLACIONAL PARA LOS SISTEMAS DE SALUD

EN SURAMÉRICA. HACIA EL ENVEJECIMIENTO

SALUDABLE

EXPEDIENTE

ISAGS-UNASUR

Directora Ejecutiva: Carina Vance.

GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO

E INVESTIGACIÓN

Especialistas en Salud:

Ángela Acosta, Medicamentos y Tecnologías de la Salud

Eduardo Hage, Vigilancia en Salud

*Felix Rígoli, Sistemas y Servicios de Salud

*Francisco Armada, Determinación Social de la Salud

Pasantes:

Caroline Ignacio

Juan Bacigalupo

Egdda Patricia Vanegas Escamilla

ADMINISTRACIÓN Y RECURSOS HUMANOS

Gabriela Jaramillo, Jefa

Rosmeri Orth, Analista de Finanzas y Recursos Humanos

Raquel Cerqueira, Asistente de Eventos, Adquisiciones y Administración

Pasante:

Daniela Eras

RELACIONES INTERNACIONALES Y COOPERACiÓN

Luana Bermudez, Coordinadora

Beatriz Nascimento, Analista

GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN

Y DE LA COMUNICACIÓN

Flávia Bueno, Coordinadora

Manoel Giffoni, Analista de Comunicación

Mario Camelo, Redactor de Prensa y Redes Sociales

Carlos de Lima, Asistente Técnico en TI

DISEÑO GRAFICO

Humponto Designer e Comunicação

FOTO

iStock

MINISTRAS Y MINISTROS DE SALUD

DE SURAMÉRICA EN DICIEMBRE DE 2017

ARGENTINA Adolfo Rubinstein

BOLÍVIA Ariana Campero

BRASIL Ricardo Barros

CHILE Carmen Castillo

COLOMBIA Alejandro Gaviria

ECUADOR Verónica Espinosa

GUYANA Volda Lawrence

PARAGUAY Antonio Barrios

PERÚ Fernando D´Alessio

SURINAME Patrick Pengel

URUGUAY Jorge Basso

VENEZUELA Luis López

*Coordinación del Proyecto

Publicación: Diciembre, 2017.

Esta publicación tiene el objetivo de presentar el panorama suramericano incorporando el resultado de consultas realizadas a los Ministerios de Salud de la Región. Aportes adicionales de los países y consultas sistemáticas futuras

permitirán poner al día la información contenida en esta publicación a través de versiones actualizadas mediante herramientas electrónicas. Los criterios vertidos en esta obra son de responsabilidad de sus autores, y no necesariamente reflejan la opinión del Consejo Suramericano de Salud, ni de los Estados miembros de UNASUR.

Publicación de distribución gratuita Los contenidos de esta publicación se pueden difundir y reproducir, siempre que sea sin fines comerciales y con la condición de reconocer los créditos correspondientes refiriendo a la fuente bibliográfica. Esta licencia permite compartir, copiar, distribuir, ejecutar, comunicar públicamente la obra y hacer obras derivadas.

DESAFÍOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONALPARA LOS SISTEMAS DE SALUD EN SURAMÉRICA.HACIA EL ENVEJECIMIENTO SALUDABLE

SISTEMAS Y SERVICIOS DE SALUD Y DETERMINACIÓN SOCIAL DE LA SALUD

SUMARIOI. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES

II. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA

III. ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL EN SURAMERICA

A. Tendencia regional

B. Diferencias internas y desigualdades entre las personas

adultas mayores en los países

IV. POLÍTICAS NACIONALES

A. Programas, planes o políticas de salud para las poblaciones adultas mayores

B. Argentina

C. Bolivia

D. Brasil

E. Chile

F. Colombia

G. Ecuador

H. Guyana

I. Paraguay

J. Perú

K. Suriname

L. Uruguay

M. Venezuela

V. COSTOS DE LA ATENCIÓN DE SALUD RELACIONADOS CON

EL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL

A. Mitos y realidades del costo en salud del envejecimiento

B. Respuestas al aumento de costos en la atención a la salud de ancianos

C. Modelos de los servicios de salud para adultos mayores

VI. ÁMBITO INTERNACIONAL

VII. RETOS ESPECIALES

A. Cuidados paliativos

B. Problemas específicos

C. Estigmatización

VIII. CONCLUSIONES

IX. RECOMENDACIONES DE ACCIÓN CONJUNTA

X. REFERENCIAS

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5DESAFÍOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL PARA LOS SISTEMAS DE SALUD EN SURAMÉRICA. HACIA EL ENVEJECIMIENTO SALUDABLE ISAGS-UNASUR, 2017

I. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES

El envejecimiento de la población y su impacto en los sistemas de salud tiende

a verse fundamentalmente como un fenómeno por el cual la población en

la medida que envejece cada vez más, aumenta igualmente sus demandas

por servicios de salud, incrementando los costos de los sistemas de salud e

incluso amenazando la sostenibilidad económica de los mismos. Este análisis

puede estar súper-simplificando una situación donde formas muy desiguales

de envejecimiento coexisten con enfoques muy variados en la atención de

las necesidades de la población de adultos mayores, configurando un cuadro

complejo donde las desigualdades de la sociedad se reflejan en procesos

que afectan más a algunos grupos que a otros.

Enmarcados en la tendencia al envejecimiento poblacional de Suramérica,

revisamos en este análisis, las características de las políticas públicas existentes

enfocadas en la población de adultos mayores con énfasis en la salud y

discutimos acerca de los desafíos, y oportunidades que para los sistemas de

salud en Suramérica representan las tendencias demográficas de aumento de

la expectativa de vida y el consiguiente envejecimiento poblacional.

Indudablemente este cambio poblacional implica un enorme reto para las

políticas públicas en la región, incluyendo grandes presiones a los sistemas

de salud, ante la necesidad de promover un buen vivir para las poblaciones

de adultos mayores. Estos aumentos considerables de población con más


años de vida, que a veces pueden ser considerados una carga a los sistemas

de salud, son también y principalmente una medida de su éxito en mantener a

las poblaciones con expectativas de vida aumentada una vez que llegan a los

60 años. Trágicamente también refleja el fracaso de la región suramericana

en detener la epidemia de violencia y accidentes que limita enormemente la

expectativa de vida de los jóvenes.

Este hecho contradice parcialmente uno de los mitos referentes a los servicios

de salud y el envejecimiento poblacional: no existe una relación lineal, a lo largo

del tiempo que haga prever una explosión inevitable de los gastos en salud

a medida que la población envejece, ya que los cambios de estilos de vida y

los avances de las conductas preventivas aumentan mucho la expectativa de

vida de aquellas cohortes que se benefician de estos avances, como puede

observarse comparando las expectativas de vida de la población femenina

en Suramérica entre 1975 y 2050. Por estas estimaciones, las poblaciones

suramericanas que superan los 60 años en las próximas décadas tendrán

expectativas de vidas de más de 25 años.

Adicionalmente es necesario señalar la importancia de identificar la condición

de salud de las Personas Adultas Mayores en términos de funcionalidad. Los

autores clásicos del modelo de evaluación funcional multidimensional así lo

han planteado desde los años 60 (Gerda Fillenbaum, Laurence Rubenstein,

Robert y Rosalie Kane, Lilian Israel, Norman Sartorius, George Kozarevic,

entre otros). La OMS en 1959 en su publicación científica: La Salud de los

Ancianos y las Poblaciones formulaban que como mejor se mide la salud

en los ancianos es en términos de función. Finalmente, la OMS (2015) en su

Informe Mundial sobre Envejecimiento y Salud, desarrolla este enfoque a lo

largo del documento.

8 DESAFÍOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL PARA LOS SISTEMAS DE SALUD EN SURAMÉRICA. HACIA EL ENVEJECIMIENTO SALUDABLEISAGS-UNASUR, 2017

II. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA

El objetivo de este estudio es la difusión del conocimiento sobre la problemática

y estrategias exitosas implementadas por los países de UNASUR en relación al

envejecimiento poblacional y su impacto en los sistemas de salud. Los objetivos

específicos de este estudio son a) describir la situación regional general en

relación al envejecimiento poblacional en Suramérica, principales problemas

y retos enfrentados en la región, incluyendo la atención integral de salud de la

población adulta mayor enmarcado en un enfoque de curso de vida. b) Analizar

los posibles impactos socioeconómicos en los sistemas de salud de los países

miembros de la UNASUR de la problemática regional asociada al aumento de

la expectativa de vida; c) Identificar y describir estrategias y políticas públicas

de salud implementadas en países de la región para mejorar las condiciones de

salud y vida de la población adulta mayor, con énfasis en la última década; y d)

Establecer mecanismos comunes a las estrategias implementadas y lecciones

aprendidas que sirvan de insumos tanto a la formulación de nuevas políticas

como al fortalecimiento de las existentes.

Se realizó un análisis documental tanto de literatura científica y como de

documentos oficiales provenientes de los Ministerios de Salud y otras

instituciones gubernamentales nacionales, así como de organismos

internacionales. El análisis incluyó los materiales oficiales presentados

por los países y por otras instituciones en la “Cuarta Conferencia Regional

Intergubernamental sobre Envejecimiento y Derechos de las Personas

Mayores”1. Se identificaron aspectos comunes en políticas públicas, retos

regionales y oportunidades para el avance equitativo en Suramérica. La

información colectada se expandió y validó con la participación de los puntos

focales en los Ministerios de Salud suramericanos; y se sistematizaron

conjuntamente los principales desafíos y recomendaciones (EN CURSO).

1 CEPAL (2017) Cuarta Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento y Derechos de las Personas Mayores Disponible en: https://conferenciaenvejecimiento.cepal.org/4/es


https://conferenciaenvejecimiento.cepal.org/4/es

III. ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL EN SURAMERICA

A. TENDENCIA REGIONAL

Suramérica, al igual que la mayor parte del mundo, experimenta un aumento

acelerado de la expectativa de vida y de la edad mediana de su población.

Aunque existen variaciones considerables entre y dentro de los países, es

un fenómeno generalizado en la región y las proyecciones apuntan a que

continuará la tendencia (Tablas 1, 2 y 3).

Tabla 1 - Edad Mediana de la Población

LugarAño

1955 1975 1995 2015 2035 2055

Suramérica 19,9 19,8 23,7 30,2 37,3 43,3

Argentina 26,3 27,4 27,4 30,8 35,1 39,8

Bolivia (EP) 19,4 18,6 19,7 24,1 29,5 35,0

Brasil 18,8 19,3 23,8 31,3 39,3 46,1

Chile 21,7 21,8 27,6 34,4 42,1 48,0

Colombia 17,7 17,8 23,0 30,0 38,4 44,8

Ecuador 19,2 18,1 21,6 26,6 32,8 38,9

Guyana 18,5 17,2 22,0 24,7 31,7 35,2

Paraguay 16,2 17,6 19,7 24,9 31,2 37,0

Perú 18,8 18,1 21,5 27,5 34,0 40,3

Surinam 18,9 16,1 23,8 29,0 34,1 39,0

Uruguay 28,4 30,0 31,1 34,9 39,1 43,4

Venezuela (RB) 17,3 17,7 22,0 27,4 33,6 39,4


Tabla 2 Porcentaje de población de 60 años y más en Suramérica

LugarAño

1950 1975 2000 2025

Argentina 7,0 11,4 13,4 16.9

Bolivia (EP) 5,6 5,5 6,4 9,0

Brasil 4,9 6,0 8,0 15,2

Chile 6,9 7,8 10,2 20,1

Colombia 5,0 5,6 6,7 14,6

Ecuador 8,1 6,1 7,3 13,2

Guyana 6,6 5,5 6,9 19,0

Paraguay 4,5 5,9 6,3 10,8

Perú 5,7 5,6 7,3 14,9

Surinam 8,4 5,8 8,7 16,0

Uruguay 11,8 14,1 17,1 21,0

Venezuela (RB) 3,4 4,9 6,7 13,2

Fuente: CELADE, 2009 2

Tabla 3 Cambios en la expectativa de vida de la población femenina a los 60 años en Suramérica (en años)

LugarAño

1970-75 1995-00 2020-25 2045-50

Argentina 19,5 22,1 24,9 26,9

Bolivia (EP) 14,9 18,4 21,4 24,6

Brasil 18,1 21,2 24,2 26,3

Chile 18,4 22,7 25,8 27,3

Colombia 17,5 20,6 23,5 25,3

Ecuador 17,6 22,8 25,0 26,5

Guyana --- 18,6 21,6 23,1

Paraguay 18,1 20,4 23,0 24,4

Perú 16,4 20,4 22,9 25,0

Surinam --- 18,6 21,6 23,1

Uruguay 19,9 22,6 25,2 26,9

Venezuela (RB) 19,3 20,9 23,5 25,6

Fuente: CELADE, 3

2 http://repositorio.cepal.org/handle/11362/1350

2, 3 2009 http://repositorio.cepal.org/handle/11362/1350


Los cambios acelerados en la proporción de mayores de 60 años y la

disminución brusca de la relación entre número de adultos en relación a

la cantidad de mayores de 60 años tomó en nuestra región menos de dos

generaciones, crearon tensiones importantes en los procesos de adaptación,

como puede verse en la tabla 4.

Tabla 4 Cambios en Porcentaje de mayores de 60 años y relación adultos/ancianos en Suramérica en dos generaciones

LugarAño

1950-1955 2020-25

% > 60Adul/

Anciano% > 60

Adul/Anciano

Argentina 7,0 4,95 16,6 2,89

Bolivia (EP) 5,6 4,65 8,9 3,97

Brasil 4,9 5,16 15,5 3,21

Chile 6,9 4,52 18,2 2,69

Colombia 5,6 5,02 9,7 3,28

Ecuador 8,1 3,65 12,6 3,53

Guyana --- --- --- ---

Paraguay 8,9 3,54 9,4 3,79

Perú 5,7 4,66 12,6 3,56

Suriname --- --- --- ---

Uruguay 11,8 3,37 18,4 2,57

Venezuela (RB) 3,4 7,0 13,2 3,32

Fuente: SABE4

Confluyen en este fenómeno algunas tendencias que se presentan en

Suramérica con una alta intensidad tales como la urbanización acelerada, el

descenso de la fertilidad y el éxito en el combate a enfermedades agudas

transmisibles. Sin duda que también este proceso reconfigura la estructura

demográfica de los países suramericanos y aumenta considerablemente la

población con más de 60 años, así como el índice de envejecimiento (número

de mayores de 60 años como razón de la población hasta 15 años). La CEPAL

reúne datos detallados de todos los países suramericanos y ha realizado

numerosos análisis demográficos del envejecimiento en la región.

4 SABE Survey on Health Well-Being, and Aging in Latin America and the Caribbean, 2000


B. DIFERENCIAS INTERNAS Y DESIGUALDADES ENTRE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES EN LOS PAÍSES

Al igual que con muchas otras características demográficas, la población de

adultos mayores no es homogénea en los países. El peso de la población

adulta mayor tiene notorias variaciones geográficas a lo interno de la

mayoría de los países. Por ejemplo, en Suriname, se reportan distintos

porcentajes de la población mayor de 60 años en cada uno de los cuatro

distritos de acuerdo al censo del 2012: Paramaribo (12%), Wanica (10%),

Nickerie (11%) y Sipaliwini (7%)5.

Por otro lado, la población adulta mayor no constituye una categoría

homogénea en ninguno de los países de la región. Las enormes

desigualdades sociales documentadas en la región, también se han

reportado ampliamente en este sector de la población de acuerdo a clase

social, residencia, etnia y muchas otras categorías poblacionales. Aquellos

adultos mayores con menor acceso a recursos económicos, políticos,

sociales o de cualquier otra naturaleza, son también los que experimentan

peores condiciones de vida. Basados en datos del censo del 2012, Terborg

reporta diferencias en el acceso a la educación superior entre las personas

adultas mayores de Suriname, con un promedio de 2% para todo el grupo,

los porcentajes reportados fueron mayores para los hombres que para las

mujeres, y tienden a disminuir a medida que aumenta la edad. Ese mismo

autor utilizando un abordaje cualitativo identifica también diferencias en la

percepción del envejecimiento de acuerdo a la condiciones sociales, “Los

ancianos, que se encuentran en una situación vulnerable y financieramente

dependiente, son más propensos que los ancianos mejor situados a

expresar frustración e ira con la forma en que son tratados por la sociedad

y los muchos desafíos que enfrentan en diferentes áreas de la vida.”

También en ese país se han reportado amplias diferencias de condiciones

de salud en las poblaciones de adultos mayores, datos del censo del 2012

en Suriname ejemplifican esas diferencias por área geográfica (Tabla 5).

5 Terborg, Julia (2014) Healthy and Active Ageing in Suriname. An exploratory qualitative assessment of the perceptions and experiences of older persons with respect to healthy and active ageing


Tabla 5 – Personas Mayores de 60 años que reportaron Enfermedades Crónicas, de acuerdo a distrito y sexo, Suriname, datos Censo 2012

Paramaribo Wanica Nickerie Sipaliwini

M F M F M F M F

Enfermedad renal

3.2% 2.2% 4.7% 3.1% 3.8% 3.1% 5.2% 4.2%

Diabetes 20.2% 23.7% 24.4% 31.5% 24.3% 33.3% 9.2% 9.3%

Hipertensión 31.8% 42.5% 33.8% 47.0% 35.3% 50.9% 38.5% 52.1%

Enfermedad Cardiovascular

7.8% 7.1% 10.4% 10.3% 8.4% 10.8% 19.5% 38.5%

Cáncer 1.0% 0.9% 1.4% 1.1% 0.7% 0.9% 0.7% 1.7%

Artritis 1.9% 2.6% 2.0% 2.3% 2.5% 2.4% 8.2% 12.2%

Enfermedad Mental

0.9% 1.2% 0.7% 1.5% 0.7% 0.9% 1.2% 4.0%

1 discapacidad 18.7% 21.0% 22.7% 22.7% 21.3% 21.8% 25.8% 19.3%

2 discapacidades 7.2% 8.8% 8.0% 9.8% 8.0% 9.7% 16.9% 16.6%

3 discapacidades 9.4% 11.2% 3.4% 12.6% 9.6% 11.2% 30.1% 46.9%

Fuente: Terborg, 2014

Datos provenientes de Chile muestran variaciones regionales en el nivel

de pobreza de la población adulta mayor; en la región de La Araucanía se

reportan un 13,6% de adultos mayores en situación de pobreza, en tanto

que, en las regiones de Antofagasta, Aysen y Metropolitana el porcentaje no

supera el 6%6. La proporción de personas analfabetas en la población de 60

o más años presenta notorias variaciones en Paraguay de acuerdo a género

y ubicación geográfica. El 30,9% de las mujeres de esa edad en las zonas

rurales son analfabetas, en tanto que esa proporción en los hombres del área

urbana asciende a 9% (Paraguay, 2017).

6 Chile. Ministerio de Salud (2013) Ordenanza Ministerial N° 957 del 3 de diciembre de 2013, Creación del Plan de Cuidados Paliativos disponible en: http://www.msp.gub.uy/sites/default/files/Resoluci%C3%B3n%20creaci%C3%B3n%20del%20Plan%20de%20Cuidados%20Paliativos_0.pdf


IV. POLÍTICAS NACIONALES

A. PROGRAMAS, PLANES O POLÍTICAS DE SALUD PARA LAS POBLACIONES ADULTAS MAYORES

Las políticas del sector salud hacia las poblaciones de adultos mayores se

evidencian en ámbitos distintos de los países suramericanos. En algunos

casos existen definiciones políticas lideradas desde el sector salud, en

otros las políticas de salud se integran a concepciones más amplias

dirigidas a la mejora de las condiciones de vida de este grupo poblacional,

usualmente bajo el liderazgo de los sectores gubernamentales a cargo de

desarrollo social u otras áreas similares. En algunos casos las políticas de

salud dirigidas a los adultos mayores se expresan a través de secciones

especiales dentro políticas específicas restringidas a una enfermedad o

condición particular. A continuación, ilustramos las principales iniciativas

identificadas en cada país de la región.

B. ARGENTINA

En Argentina el Plan de Personas Mayores 2012-2016 reúne las principales

políticas públicas dirigidas a este sector de la población. El plan abarca tres

áreas: La primera comprende las áreas de inserción laboral, educación,

participación política, y recreación. En segundo lugar, se incluyen acciones para

la promoción de entornos físicos, sociales y culturales que faciliten el ejercicio

de derechos y el buen vivir. La tercera área corresponde a la promoción de la


salud. El área de salud abarca la “cobertura universal de la salud”, adecuación

de servicios de salud, promoción de la salud, capacitación de recursos humanos

en gerontología con énfasis en la atención primaria, fortalecimiento de los

sistemas de información y de monitoreo de la salud de las personas mayores.

El Consejo Federal de los Mayores en Argentina es una entidad de coordinación

del plan con un importante componente participativo de organizaciones

de personas mayores. El Ministerio de Salud también forma parte de esta

coordinación intersectorial junto a los despachos de educación, trabajo y

varias instituciones involucradas en la prestación de servicios a las personas

mayores. El Ministerio de Desarrollo Social, a través de la Dirección Nacional

para Adultos Mayores se encarga de la coordinación del plan y de la secretaria

ejecutiva del Consejo.

Argentina cuenta además con el Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios

de Argentina se dirige a apoyar la atención sanitaria y social prestada a las

personas adultas mayores en sus casas, con el objeto de mejorar su calidad

de vida dentro sus contextos habituales. Este programa comprende la

formación de cuidadores comunitarios. Otro programa nacional incluido en

el plan es el de Promoción de la Calidad de Vida en Personas con Alzheimer

y otras Demencias dirigido a la capacitación de trabajadores de la salud en

atención a personas con esas dolencias, así como a propiciar investigaciones

en el tema, promover programas de atención y sensibilizar a la población

general acerca de estas condiciones.

El Programa Nacional de Envejecimiento Activo y Salud para los Adultos

Mayores (ProNEAS) agrupa las principales líneas de acción implementadas

desde el sector salud en Argentina para el abordaje de esta temática. Se dirige

fundamentalmente al fortalecimiento del acceso de los adultos mayores al

sistema de salud, y promueve la mejora de la calidad de vida de este sector

de la población bajo el enfoque del envejecimiento saludable y activo; y con

una concepción de derechos. El ProNEAS abarca cinco objetivos específicos:

1) “Impulsar acciones para el mejoramiento de la promoción de la salud, la

prevención de enfermedades y la atención integral de los adultos mayores.” 2)

“Promover el acceso a los programas de prevención y los servicios de atención

y rehabilitación para adultos mayores.” 3) “Promover la capacitación de recursos

humanos en salud en temas de envejecimiento, gerontología y geriatría. 4)

“Impulsar acciones de información y comunicación con el fin de instalar el tema en

la agenda pública y concientizar a la población en general.” 5) “Promover estudios,

investigaciones y acciones para el avance de las estrategias de Promoción de

la salud, de Prevención de enfermedades y de Atención Integral de los Adultos

Mayores.” El ProNEAS promueve buenas prácticas de salud en distintos ámbitos:

a) Autocuidado: hábitos saludables y cuidados generales. A tales efectos

elaboraron y divulgan un Manual de Autocuidado para mayores de 60 años7

7 Argentina. Ministerio De Salud De La Nación Argentina (Msal) (s.f. b) Manual de Autocuidado para Mayores de 60 años. Claves para un envejecimiento activo y saludable Disponible en: http://www.msal.gob.ar/images/stories/bes/graficos/0000000915cnt-2016-12_manual-autocuidados_baja.pdf


que contiene información acerca de condiciones frecuentes enfrentadas por

los adultos mayores con impacto sobre su salud y consejos para una vida

saludable, la prevención y diagnóstico temprano de diversas condiciones

(figura 1). b) adecuación de los servicios de salud; c) Facilitar autonomía e

independencia; d) Abordaje integral tanto de los adultos mayores como de sus

entornos; e) Capacitación de recursos humanos en gerontología; f) Valoración

de las personas mayores, considerando identidad, privacidad, sexualidad e

intimidad; g) “ Evitar los prejuicios, la discriminación y estigmatización; h) “

Facilitar que las personas mayores con dependencia reciban los cuidados

requeridos, respetando sus capacidades y habilidades; e, ” i) Respeto

del derecho al consentimiento informado. El programa incluye además

el desarrollo de criterios para la garantía de la calidad en instituciones de

larga estadía para la atención de personas mayores; y persigue promover

investigaciones en gerontología8.

Figura 1 - Manual de Autocuidado Argentina

Tomado de: Ministerio de Salud de la Nación Argentina. (s.f.) Manual de Autocuidado para

Mayores de 60 años9.

8 Argentina. Ministerio De Salud De La Nación Argentina (Msal) (s.f.a) PRONEAS Disponible en: http://www.msal.gob.ar/ent/index.php/programas/proneas

9 http://www.msal.gob.ar/images/stories/bes/graficos/0000000915cnt-2016-12_manual-autocuidados_baja.pdf Consultado 27-10-17


C. BOLIVIA

El reconocimiento a nivel constitucional (Estado Plurinacional de Bolivia, 2009)

de los derechos, garantías y beneficios de las personas adultas mayores

en Bolivia es determinante en la formulación de políticas para este sector

de la población, bajo la concepción del “Sumaj Qamaña”. Las políticas son

desarrolladas a través de la Ley General de las Personas Adultas Mayores

(Ley Nº 369), su correspondiente Decreto Supremo Reglamentario Nº 1807;

y la posterior Ley 872 donde se ratifica la Convención Interamericana de

Protección de los Derechos de las Personas Adultas Mayores. La participación

de los adultos mayores se reportó en la elaboración de la Ley 369.

Los principales lineamientos políticos están incluidos en el Plan Multisectorial

de Desarrollo Integral de las Personas Adultas Mayores 2016-2020. El papel

articulador de las políticas le ha correspondido al Ministerio de Justicia y

Transparencia Institucional (MJTI) involucrando a organizaciones de personas

adultas mayores, entidades territoriales autónomas, e instituciones públicas

y privadas. El MJTI cuenta además con una instancia de coordinación

intergubernamental con la participación todos los ámbitos locales y autónomos

de gobierno, el Consejo de Coordinación Sectorial “Por Una Vejez Digna”

(Min de Justicia10, Consejo De Coordinación Sectorial “Por Una Vejez Digna”)

con funciones consultivas.

Los Gobiernos Autónomos Departamentales tienen responsabilidades

directas en los centros de acogida de adultos mayores, deben diseñar y

aprobar reglamentos de registro, acreditación, funcionamiento de estos

establecimientos en cualquiera de las modalidades adoptadas: permanente,

diurno o nocturno; de administración pública, privada o mixta. Además, el

Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional tiene la responsabilidad

de un sistema nacional de registro y monitoreo de centros de acogida para

personas mayores en coordinación con gobiernos locales; así como de la

normativa de los mismos y de los protocolos de atención biopsicosociales

a ser seguidos. Algunas áreas específicas también tienen referencias

especiales a las personas mayores, tales como su tratamiento preferencial

ante situaciones de desastre.

Bolivia desarrolla varios programas específicos en el ámbito del sector

salud dirigidos a la promoción del envejecimiento saludable. En el área

nutricional existen dos intervenciones. Primero, se dispone de una Guía

Alimentaria para el adulto mayor. Es una herramienta educativa para facilitar

una dieta saludable a este sector de la población, cuenta con elementos

formativos para los y las trabajadores de salud. Segundo, el Complemento

Nutricional para el Adulto Mayor “Carmelo” (Ley N° 475 “Ley de Prestaciones

de Servicios de Salud Integral”, Resolución Ministerio N°1028, 2014) cubre

10 Disponible en: http://www.justicia.gob.bo/index.php/noticias/notas-de-prensa/1485-consejo-de-coordinacion-sectorial-por-una-vejez-digna


a todas las personas a partir de los 60 años de edad con el suministro

de un producto alimenticio para complementar la dieta. Es distribuido en

establecimientos de salud del primer nivel o durante visitas familiares o

comunitarias realizadas a adultos mayores.

En el área de atención de la salud, se aplica la “Atención integrada al continuo de

la vida”, que incluye a personas de todos los grupos etarios en base a protocolos

de atención o ‘Cuadros de Procedimientos’ preestablecidos. Además, las

“Normas Nacionales de Atención Clínica” que abarcan múltiples especialidades

incluyen técnicas y procedimientos fundamentales para la regulación de la

actuación del equipo de salud. Particularmente, la Ley Nº 475 “Prestaciones de

Servicios de Salud Integral” (2013), establece como beneficiarias de la atención

integral y protección financiera de salud a todos aquellos que no cuenten con

algún seguro de salud y estén dentro de los grupos poblaciones especificados,

que incluye a todas las personas a partir de los 60 años de edad. La atención

incluye lo siguiente: “Acciones de promoción, prevención, consulta ambulatoria,

hospitalización, servicios complementarios de diagnóstico y tratamiento

médico, odontológico y quirúrgico y provisión de medicamentos esenciales,

insumos médicos y productos naturales tradicionales”.

El Programa Nacional de VIH/SIDA es de carácter universal e incluye a los adultos

mayores en todas sus actividades y prestaciones, las cuales abarcan diagnóstico,

monitoreo y tratamiento con medicamentos antirretrovirales y apoyo nutricional.

En el 2016 se reportó que el 54% de los atendidos son mayores de 50 años.

En cuanto a los adultos mayores con discapacidades, los mismos son cubiertos

en base a las leyes 223 (Ley General para Personas con Discapacidad) y la

ya referida Ley 475 (Ley de prestaciones de servicios de salud integral del

Estado Plurinacional de Bolivia). Establece y regula la atención integral y

la protección financiera en salud de varios grupos poblaciones, incluyendo

a todas las personas a partir de los sesenta años junto a otros grupos

poblaciones como embarazadas y menores de 5 años de edad. La atención

a las personas adultas mayores con discapacidad también es considerada.

D. BRASIL11

Brasil pasa por un rápido e intenso proceso de envejecimiento de su población.

Son muchos los desafíos para la promoción de la atención integral a la salud

de las personas mayores. En Brasil existen muchos marcos regulatorios en el

campo del envejecimiento, siendo que, en el campo específico de la salud,

11 Aporte: Cristina Hoffmann - Coordenadora de Saúde da Pessoa Idosa/DAPES/SAS/MS - y colaboración de Silvia M. M. Costa - Diretora do Departamento de Atenção ao Idoso/Secretaria Nacional de Promoção do Desenvolvimento Humano (SNPDH)/Ministério do Desenvolvimento Social. Mas informaciones en: COSAPI- Coordenação de Saúde da Pessoa Idosa/ DAPES/SAS/MS – E- mail: [email protected] Site: http://portalsaude.saude.gov.br/index.php/o-ministerio/principal/secretarias/sas/daet/saude-da-pessoa-idosa


se destaca la Política Nacional de Salud de la Persona Anciana (PNPSI), que

tuvo su primera versión en 1999 y fue actualizada en 2006 por la Portaría GM

nº2528. En el año 2017, el Ministerio de Salud de Brasil inició un proceso de

sistematización de sus Portarías y Normas, de esta forma la Política Nacional

de Salud de la Persona Anciana pasa a integrar la Portaría de Consolidación

nº 2 de 20 de septiembre de 2017, Anexo XII.

De acuerdo con datos del IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y

Estadística), la expectativa de vida al nacer de los brasileños ha aumentado

progresivamente y, en 2016, alcanzó una media de 75,72 años. En torno a

29 millones de brasileños tienen 60 años o más, lo que equivale al 14,3% de

la población total (PNAD, 2015). Las proyecciones del IBGE apuntan que, en

2030, el número de ancianos superará el de niños y adolescentes de 0 a 14

años en cerca de 2,28 millones. En 2050, la población anciana representará

cerca del 30% de la población brasileña, mientras que los niños, el 14%.

Es función de las políticas de salud contribuir a que más personas

alcancen las edades avanzadas con el mejor estado de salud posible. El

envejecimiento activo y sano es una importante directriz de las normativas

actuales. La Política Nacional de Salud de la Persona Anciana (PNSPI) define

que la atención a la salud de esa población tendrá como puerta de entrada

la Atención Primaria / Salud de la Familia, teniendo como referencia la red

de servicios especializada de media y alta complejidad.

Además, la PNSPI establece como sus directrices: promoción del

envejecimiento activo y saludable; atención integral, integrada a la salud

de la persona de edad; estímulo a las acciones intersectoriales, visando la

integralidad de la atención; la provisión de recursos capaces de asegurar

la calidad de la atención a la salud de la persona de edad; estímulo a la

participación y al fortalecimiento del control social; formación y educación

permanente de los profesionales de salud del Sistema Único de Salud (SUS)

en el área de salud de la persona de edad; divulgación e información sobre

la Política Nacional de Salud de la Persona Anciana para profesionales de

salud, gestores y usuarios del SUS; promoción de la cooperación nacional e

internacional de las experiencias en la atención a la salud de la persona de

edad; apoyo al desarrollo de estudios e investigaciones.

El modelo propuesto es un modelo de atención integral, centrado en el cuidado,

teniendo la persona anciana como centro de este cuidado, y se presenta en

consonancia con las directrices de la Política Nacional de Salud de la Persona

Anciana y con otros importantes marcos, entre los cuales citamos:

• Política Nacional del Anciano - Ley nº 8.842 / 1994, que prevé la garantía

de los derechos sociales a la persona de edad.

• Estatuto del Anciano - Ley nº 10.741 / 2003, en particular en lo que se

refiere al Capítulo IV - Del Derecho a la Salud


• Plan de Acciones Estratégicas para el Enfrentamiento de las Enfermedades

Crónicas No Transmisibles (DCCN) en Brasil (2011-2022), en especial en

lo que se refiere a la Estrategia 12, Eje II, Promoción de la Salud.

• Recomendaciones del Colegio Nacional de Coordinadores de Salud de

la Persona Anciana por el fortalecimiento de la Política Nacional de Salud

de la Persona Anciana y organización de la atención ofrecida en el SUS.

• Consejo Nacional de Derechos de la Persona Anciana, por el

fortalecimiento y cumplimiento de los derechos de la Persona Anciana al

cuidado integral de su salud.

• Portaria nº 4.279 / 2010, que establece directrices para la organización de

la Red de Atención a la salud en el marco del Sistema Único de Salud.

• Portaria nº 2.488 / 2011, que aprueba la Política Nacional de Atención

Básica, estableciendo la revisión de directrices y normas para la

organización de la Atención Básica, para la Estrategia Salud de la Familia

(ESF) y el Programa de Agentes Comunitarios de Salud (PACS).

• Decreto nº 7.508 / 2011, que regula la Ley 8080/1990, disponiendo sobre

la organización del SUS, la planificación de la salud, la asistencia a la

salud y la articulación inter-federativa.

• Decreto nº 8.114 / 2013, que establece el Compromiso Nacional para el

Envejecimiento Activo.

• Convención Interamericana para la protección de los derechos humanos

de las personas de edad avanzada (OEA 2015)

En el año 2017 el Ministerio de Salud elaboró un documento con

Orientaciones técnicas para la implementación de línea de cuidado a las

personas mayores en el SUS, este documento permanecerá en consulta

pública hasta finales de noviembre de 2017 para recibir contribuciones de

la sociedad en general y después de ser publicado, se refiere al conjunto

de orientaciones ofrecidas por el Ministerio de Salud, visando la calificación

de la atención ofrecida a las personas mayores.

E. CHILE

La mejora del estado de salud funcional de los adultos mayores está

incluida entre los lineamientos de la “Estrategia Nacional de Salud para el

Cumplimiento de los Objetivos Sanitarios de la Década 2011-2020” de Chile12,

a tales fines se detallan diversas acciones incluyendo el fortalecimiento del

12 Chile. Ministerio de Salud (2011). Estrategia Nacional De Salud Para El Cumplimiento De Los Objetivos Sanitarios De La Década 2011-2020 Disponible en: http://www.minsal.cl/portal/url/item/c4034eddbc96ca6de0400101640159b8.pdf


primer nivel de atención en salud a través de la capacitación de los equipos

de salud; la aplicación del Examen Funcional del Adulto Mayor (EFAM) como

instrumento para evaluar de forma integral su salud y elaborar planes de

atención y cuidado. Además, incluye para la garantía de la atención de un

grupo de 80 patologías frecuentes en los adultos mayores afiliados al sistema

privado (ISAPRES) o público (FONASA) de aseguramiento en salud. En Chile

se dispone además de un Plan Nacional de Demencia, que ha incorporado 7

centros diurnos de atención para el cuidado de las personas con este tipo de

dolencia. Además de las atenciones brindadas en la esfera del Ministerio de

Salud, el Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA), adscrito al Ministerio

de Desarrollo Social, ejecuta varios programas dirigido a la mejora de las

condiciones de vida de la población adulta mayor, incluyendo el Programa

de Centros Diurnos de Atención, apoyo a cuidados domiciliarios, subsidio a

Establecimientos de Larga Estadía para Adultos Mayores (ELEAM) sin fines de

lucro; y organización de actividades culturales, de recreación y esparcimiento

para la promoción del “envejecimiento activo”13.

F. COLOMBIA

Un amplio marco legal sustenta los lineamientos de las políticas públicas

dirigidas a las personas adultas mayores. El mismo comprende disposiciones

constitucionales, diversos instrumentos internacionales suscritos y algunas

leyes como la Ley 1151 de 2007 que indica al Ministerio de la Protección Social

la responsabilidad de desarrollar la Política Nacional de Envejecimiento y

Vejez; y la Ley 1251 de 2008 que apunta a la protección, promoción y garantía

de los derechos de las personas adultas mayores. La Política Colombiana de

Envejecimiento Humano y Vejez 2014-2024 parte del reconocimiento de tres

pilares básicos de las políticas dirigidas hacia adultos mayores: seguridad de

ingresos, atención básica de salud y organización de servicios de cuidado.

Por otro lado, el Plan Decenal de Salud Pública -PDSP, 2012 – 2021 de

Colombia (Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia, 2013) que es

la guía fundamental de las políticas de salud colectiva en el país, contempla

como una de sus dos dimensiones transversales la “gestión diferencial de

poblaciones vulnerables prioritarias establecidas”. Esta dimensión aborda a su

vez distintas áreas. “Envejecimiento y Vejez” es una de ellas. Allí se describen

varias estrategias dirigidas al fomento de la calidad de vida de los adultos

mayores con un enfoque de derechos y bajo una perspectiva de determinación

social de la salud. Comprende la promoción del “envejecimiento activo

durante todo el curso de la vida y en todos los ámbitos cotidianos, mediante

el desarrollo de una cultura positiva de la vejez para la población colombiana.”

Abarca además el fortalecimiento de la participación e integración social

13 SENAMA (s.f.) Guía de Programas y Beneficios Sociales de SENAMA 2015-2016 Disponible en: http://www.senama.cl/Programas.html


de los adultos mayores como estrategia de ejercicio de la soberanía; la

atención integral de los mayores de 60 años con un abordaje intersectorial,

fomento de la calidad de las instituciones que prestan atención a este sector,

promoción de la investigación científica con definición de líneas estratégicas;

y el fortalecimiento del “Observatorio Nacional de Envejecimiento y Vejez”,

entre otras intervenciones. Colombia adelantó la Encuesta Nacional de Salud,

Bienestar y Envejecimiento – SABE Colombia 2015, cuyo marco conceptual

se soporta en los determinantes del envejecimiento activo e igualmente

incorpora la medición de actividades básicas de la vida diaria como indicador

de la capacidad funcional de la población adulta mayor. La Encuesta SABE

sirve, además, como fuente primaria de información, y principal insumo del

Observatorio Colombiano de Envejecimiento Humano y Vejez.

G. ECUADOR

Las políticas de atención a las personas mayores en Ecuador parten de

un grupo de consideraciones constitucionales donde se establecen que

“recibirán atención prioritaria y especializada en los ámbitos público y

privado, en especial en los campos de inclusión social y económica, y

protección contra la violencia.” (Artículo 36). Además, se establecen una

serie de derechos especialmente dirigidos a ese sector incluyendo vivienda,

jubilaciones, trabajo, y específicamente: “La atención gratuita y especializada

de salud, así como el acceso gratuito a medicinas” (artículo 37).

Los principios en el desarrollo de las políticas y programas dirigidos a las

personas adultas mayores también se esbozan a nivel constitucional (Art.

38), especificando la necesidad de consideraciones por diferencias urbanas/

rurales, enfoque de género, etnia, cultura, fomento de la autonomía y la

participación. Además, se enumeran intervenciones específicas, incluyendo:

“Atención en centros especializados que garanticen su nutrición, salud,

educación y cuidado diario, en un marco de protección integral de derechos.

Se crearán centros de acogida para albergar a quienes no puedan ser

atendidos por sus familiares o quienes carezcan de un lugar donde residir

de forma permanente,” y, “Protección, cuidado y asistencia especial cuando

sufran enfermedades crónicas o degenerativas”.

El accionar intersectorial que exigen tales lineamientos se expresa en el

abordaje intersectorial con la participación de distintos ministerios del área

social tales como salud, cultura y deportes además de otras instancias

gubernamentales como universidades, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad

Social y gobiernos locales. Se reporta también la participación de agrupaciones

profesionales como la Sociedad Ecuatoriana de Geriatría y Gerontología.

El sector salud cuenta con distintas normas y protocolos para la atención

integral de las personas adultas mayores cubriendo el primer y el segundo

nivel de atención de la Red Integral de Salud. Esos lineamientos están

agrupados en un único documento, adoptado oficialmente en el 2010.


Las regulaciones abarcan un amplio espectro de acciones preventivas,

curativas y de rehabilitación; comprenden además autocuidado, fomento de

la participación, normativas especiales para las personas institucionalizadas

y cuidados paliativos. La normativa incluye la Valoración Geriátrica Integral

para el diagnóstico de la situación de salud, nutricional, social, cognitivo, y

funcional de las personas mayores a cargo de equipos intersectoriales. Las

normas también abarcan a cuidadores de las personas adultas mayores con

ciertos niveles de dependencia14.

Ecuador es uno de los países donde se aplicó la Encuesta Salud, Bienestar

y Envejecimiento (SABE). A pesar que corresponden a datos del 2009-10,

esto ha permitido contar con información muy útil acerca de las condiciones

de los adultos mayores en ese país como contribución a la formulación y

monitoreo de políticas. Por ejemplo, los datos de la encuesta permitieron

recabar información acerca de prevalencia de anemia, síndrome metabólico,

caídas15, diferencias en esperanza de vida de acuerdo a género y existencia

de discapacidades16.

Estos preceptos constitucionales determinan el enfoque de derechos

imperante en las políticas dirigidas a las personas adultas mayores, además

“como una opción de ciudadanía activa y envejecimiento positivo, para una

vida digna y saludable”. El Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES)

identifica tres ejes en la política: a) Inclusión y participación social, b) Protección

social dirigida a la prevención o reducción de “pobreza, vulnerabilidad

y la exclusión social”; c) Atención y cuidado mediante la prestación de

servicios gerontológicos en centros especializados. Una norma técnica del

MIES17 contiene esos lineamientos políticos y además abarca una serie de

definiciones, intervenciones y normativas en diversos aspectos vinculados a

las condiciones de vida de este sector de la población. Esto incluye derechos

a identidad, participación, empleo, educación y autocuidado. Se establecen

además regulaciones detalladas para los centros gerontológicos en cuanto a

modalidades de prestación, promoción y prevención en salud, alimentación

14 Disponible en: https://www.iess.gob.ec/documents/10162/51880/Normas_y_protocolos.pdf

15 Orces, C. H. (2017). Prevalence of Anemia among Older Adults Residing in the Coastal and Andes Mountains in Ecuador: Results of the SABE Survey. Current Gerontology and Geriatrics Research, 2017, 4928786. http://doi.org/10.1155/2017/4928786; Orces CH, Gavilanez EL. The prevalence of metabolic syndrome among older adults in Ecuador: Results of the SABE survey. Diabetes Metab Syndr. 2017 Apr 11. pii: S1871-4021(17)30073-5. doi: 10.1016/j.dsx.2017.04.004. ;Orces, C. H. (2013). Prevalence and Determinants of Falls among Older Adults in Ecuador: An Analysis of the SABE I Survey. Current Gerontology and Geriatrics Research, 2013, 495468. http://doi.org/10.1155/2013/495468

16 Egüez-Guevara P, Andrade FC. Gender differences in life expectancy with and without disability among older adults in Ecuador. Arch Gerontol Geriatr. 2015 Nov-Dec;61(3):472-9. doi: 10.1016/j.archger.2015.08.012. Epub 2015 Aug 10.

17 Ministerio de Inclusión Económica y Social 2014 Norma Técnica Población Adulta Mayor Centros y Servicios Gerontológicos Modalidad Residencia, Diurno, Espacios Alternativos y Atención domiciliaria Disponible en: http://www.inclusion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2014/03/NORMA-TECNICA-DE-POBLACIO%CC%81N-ADULTA-MAYOR-28-FEB-2014.pdf


y nutrición. La normativa se organiza en estándares de prestación e incluye

lineamientos para personas con discapacidades, enfermedades crónicas,

entornos seguros, planes de saneamiento, acceso a medicamentos, y

atención domiciliaria.

Al igual que otros países de la región, en Ecuador se cuenta con un programa

de transferencia económica, la “Pensión Para Adultos Mayores” que es una

transferencia monetaria mensual de USD 50 dirigidas a las personas adultas

de 65 años de edad o más que no estén afiliadas a un sistema de seguridad

público y se encuentren en condiciones de vulnerabilidad18 (Ecuador, 2013).

H. GUYANA

Es el caso de Guyana donde los principales lineamientos estratégicos

de políticas de salud para el periodo 2013-2020 se establecieron en el

documento “Health Vision 2020” (Visión para la Salud 2020)19 (Ministerio de

Salud de Guyana, 2013). Esta estrategia se organiza alrededor de tres ejes

y 20 intervenciones. La población adulta mayor se identifica como uno de

los grupos a ser priorizados en el área de reducción de las inequidades en

salud, en cuanto a aumentar su acceso a los servicios de salud. Otra medida

corresponde a mejorar la calidad prestación de los servicios de salud en

base a la atención de las necesidades de las personas y específicamente

se orienta a aumentar la satisfacción de las personas con los servicios y

establecimientos de salud, con mención explícita a aquellos dedicados a la

atención de grupos especiales de la población, incluyendo a los mayores.

Uno de los componentes de esa estrategia nacional corresponde a “Salud

a lo largo de los Ciclos de Vida”, a los mayores de 60 años se los agrupa y

establece que “El énfasis del sistema de salud es asegurar que este grupo

envejece exitosamente, se mantiene saludable por mayor tiempo, tiene

menores accidentes, lesiones, discapacidades; y tiene acceso a la atención en

salud de calidad”. Adicionalmente HV2020 identifica entre sus ocho objetivos

estratégicos “promover el envejecimiento saludable a través mejoras en el

acceso y la calidad de los servicios de cuidado de los adultos mayores.” Uno

de los abordajes escogidos en Guyana es la integración en el Programa de

Atención Primaria en Salud, la estructura organizacional, recursos humanos e

infraestructura para las acciones de envejecimiento saludable.

El Plan incluye expresamente entre sus acciones estratégicas la promoción

del Envejecimiento Saludable, a tales fines contempla: a) Estructuras

18 Ecuador. 2013 Decreto Ejecutivo No. 1395, 2 de Enero de 2013 disponible en: http://www.inclusion.gob.ec/bono-de-desarrollo-humano1/

19 Ministry of Health, Guyana, 2013 Health Vision 2020 A National Health Strategy for Guyana, 2013– 2020. Disponible en: http://www.paho.org/guy/index.php?option=com_docman&view=download&category_slug=health-systems-and-services&alias=123-guy-healthvision-2013-2020&Itemid=291


funcionales e institucionales en el Ministerio de Salud y otros sectores

para la atención integral de servicios de salud, b) Intervenciones con

base en evidencias para el abordaje del envejecimiento y el impacto de

enfermedades crónicas como hipertensión y otras degenerativas, c) Alianzas

con participación privada para mejorar servicios comunitarios y domésticos

en apoyo a adultos mayores y sus cuidadores, d) Articulación con el Ministerio

de Trabajo, Servicios Sociales y Seguridad Social para proveer centros de

atención integral para la población de adultos mayores, incluyendo salud,

pensiones e incluso pago de facturas, e) Programas sociales y servicios

de apoyo psicosocial para las personas mayores en cooperación con la

sociedad civil, f ) Cooperación con el sector privado para extensión de

los servicios de cuidado prolongado y paliativo, y, g) Cooperación con el

sector privado para atenuar la carga financiera del acceso a los servicios y

disminución los lapsos de espera.

Además Health Vision 2020 incluye varias acciones especialmente dirigidas

a la atención de este sector de la población; las mismas incluyen: a) Alianzas

con la sociedad civil para apoyar respuestas intersectoriales en el combate

de la violencia; y, b) Atención de VIH/SIDA: Health Vision 2020, reconociendo

la importancia del VIH/SIDA en Guyana, incluye un plan estratégico nacional

para el VIH 2013 – 2020 que apunta a la eliminación del VIH en ese país

para el año 2020 e identifica entre los grupos a ser atendidos a los adultos

mayores con VIH. El desarrollo de estas acciones en salud incluye algunos

mecanismos de participación y articulación, uno de ellos son las comisiones

nacionales dedicadas a temas específicos, incluyendo una dedicada a las

personas adultas mayores.

I. PARAGUAY

En Paraguay se reportan diversas intervenciones dirigidas a la mejora de las

condiciones de vida de la población de adultos mayores, algunas directamente

vinculadas a la salud. Las acciones más destacadas son las siguientes:

a. Programa Tekopora que cubre las áreas de salud, nutrición y educación

con un abordaje familiar.

b. La formación y capacitación de RRHH con el Grupo de Trabajo SALUD

de Itapúa.

c. Programa Envejecimiento Activo y Saludable.

d. Residencias para adultos mayores con atención integral a sus

necesidades, tales como la de San Bernandino y los proyectos de

“Santo Domingo” y Ciudad del Este.


J. PERÚ

En Perú, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables asume muchas

de las responsabilidades de coordinación de las políticas nacionales dirigidas

a las personas mayores.

El Ministerio de Salud cuenta con un instrumento para la “Valoración Clínica

para Adultos Mayores VACAM” en distintas categorías funcionales (Norma

Técnica N°043-MIMSA/DGSP-V.01) que es parte de la historia clínica de las

personas adultas mayores.

El Ministerio de Salud desarrolla estrategias de promoción de la salud,

prevención de riesgos y actividades socio-culturales a través de los Círculos/

Clubes del Adulto Mayor, el uso de la Libreta de Salud del Adulto Mayor y la

implementación de servicios diferenciados en el Primer Nivel – Tayta Wasi.

Existe también un programa de Centros Integrales de Atención al Adulto

Mayor con participación de los gobiernos municipales a través de un

programa de incentivos para su creación o adecuación desde el 2007; la

meta de municipios establecida para el 2017 incluye a 250. Se incluyen

además acciones dirigidas a los cuidadores y familiares de adultos mayores.

En Perú existen distintas modalidades de atención para los adultos mayores

(D.S. N°004-2016-MIMP), los CARPAM con atención gerontología y geriátrica,

los Centro de Atención de Noche y los Centros de Atención de Día.

K. SURINAME

En Suriname existen algunas políticas públicas especialmente dirigidas a

la población adulta mayor en áreas como vivienda, energía y pensiones.

Especialmente en lo referente al sector salud, el país se encuentra en el

proceso de elaboración de una política general dirigida a la salud de los

adultos mayores, el “National Action Plan for Health of Older Persons”20,21,

y a tales efectos ha documentado las percepciones de ese sector de la

población respecto a distintos aspectos de sus condiciones de vida a través

de un estudio cualitativo.

Las políticas de salud vigentes dirigidas a los adultos mayores en Suriname

establecen el derecho de todas las personas adultas mayores a atención

gratuita en salud; tal cobertura fue corroborada en una muestra entrevistada

20 Terborg, Julia (2014) Healthy and Active Ageing in Suriname. An exploratory qualitative assessment of the perceptions and experiences of older persons with respect to healthy and active ageing

21 Sweeb, Kitty 2017 Statement by Deputy Permanent Representative of the Republic of SURINAME at the 50th Session of the Commission on Population and Development New York, 5 April 2017. Disponible en: http://www.un.org/en/development/desa/population/pdf/commission/2017/country/AgendaItem3/suriname_en.pdf


por Terborg (2014) a través del “Staats Ziekenfonds” (seguro estadal) o

del “Basis Zorg Verzekering” (seguro básico social). En Suriname además

se adoptó el “National Action Plan for the Prevention and Control of

Noncommunicable Diseases 2012-2016” (“Plan Nacional para la Prevención

y Control de Enfermedades No-Transmisibles 2012-2016”), que incluye

el reconocimiento de las enfermedades no transmisibles como una de las

causas de consulta más frecuente entre los adultos mayores a los servicios

de atención primaria y desarrolla una serie de intervenciones preventivas y

curativas para la atención de este grupo de enfermedades22. Por otro lado,

Suriname ha suscrito diversos instrumentos internacionales que apuntan al

desarrollo de políticas de envejecimiento saludable, incluyendo el “Caribbean

Regional Charter on Ageing and Health” (“Carta Regional del Caribe sobre el

Envejecimiento y la Salud”) en 1999 y los acuerdos suscritos de Madrid y

Brasilia, referidos posteriormente.

L. URUGUAY

Uruguay guía sus políticas con el Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez

2013 (PNEV) bajo la coordinación del Instituto Nacional del Adulto Mayor

(Inmayores), ente adscrito al Ministerio de Desarrollo Social de ese país. Las

acciones incluidas en el plan se guían bajo una perspectiva de derechos,

universalidad, participación ciudadana y entendiendo el envejecimiento

como un proceso deseable. Inmayores tiene un mandato para la rectoría

de las políticas públicas en el área y la coordinación con otros organismos

públicos y privados, tanto en los ámbitos nacionales como locales. Entre

las actividades se incluye nueve programas. El de capacitación dirigido a

personas involucradas en el cuidado, la formación de promotores de derechos

humanos de los mayores y en otros campos. Comprende un programa de

atención a la violencia intrafamiliar, uno de abordaje de la “vulnerabilidad

social”, y otro dirigido a la sensibilización de una visión positiva de la vejez.

El programa de regulación se dirige a la garantía de la atención prestada

en los establecimientos de larga estancia a través de distintos mecanismos;

un programa adicional se orienta a los cuidados para la promoción de la

autonomía y la atención de personas con discapacidad tanto en el domicilio

como fuera de este. Inmayores además lleva a cabo un programa para la

coordinación con los actores regionales y otro para promover la participación

de los adultos mayores. El último programa es de investigación dirigido al

abordaje de las necesidades de evidencias que ya ha incluido el desarrollo

de iniciativas suramericanas sumando a Chile y Argentina; y temas de

atención de personas con demencias en el sistema de salud. El PNEV de

22 Minsitry of Health Suriname (s.f.) National Action Plan for the Prevention and Control of Noncommunicable Diseases 2012-2016 Disponible en: http://www.iccp-portal.org/sites/default/files/plans/national_action_plan_for_the_prevention_and_control_of_noncommunicable_diseases_2012-2016.pdf


Uruguay cuenta con un Consejo Consultivo de carácter interinstitucional para

la articulación de las políticas públicas del área. (Rovira, A El Instituto Nacional

del Adulto Mayor en el Uruguay)23.

M. VENEZUELA

Las políticas de salud dirigidas a las personas adultas mayores en Venezuela

se fundamentan en un enfoque de derechos y bajo un lineamiento de

inclusión social. Esta orientación tiene una base constitucional pues a ese

nivel se establece la obligatoriedad del Estado de garantizar a “ancianos y

ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías”. Se complementa

con algunas leyes como la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social

que crea el Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y

otras categorías de personas, que incluye atención domiciliaria de apoyo y

atención institucional en varios ámbitos, salud inclusive. Este marco legal le

asigna a una entidad especial la coordinación de las políticas, se trata del

Instituto Nacional de Servicios Sociales.

La atención de las personas adultas mayores en Venezuela se realiza

además a través de la estrategia de las misiones sociales24 que involucran

a diversos ministerios en acciones coordinadas. La atención primaria

se concentra en los establecimientos de la red primaria de la Misión

Barrio Adentro. A través de la modalidad de Barrio Adentro Deportivo,

se propician los “Clubes de Abuelos” a los que se les asigna promotores

deportivos para facilitar diversas actividades físicas y recreativas. Otra de

las misiones sociales se dedica exclusivamente a la atención de la salud

visual, con énfasis en la resolución quirúrgica de cataratas en los adultos

mayores, forma parte además de una iniciativa de cooperación sur-sur

regional. La Misión Sonrisa también tiene un área de acción específica

en el área de salud bucal, con énfasis en la provisión de prótesis bucales

de forma gratuita; atiende fundamentalmente a la población adulta

mayor. Finalmente, la Misión en Amor Mayor se dirige a la prestación

de asignaciones económicas a los adultos mayores que se encuentra

en situación de pobreza, y es parte de una estrategia dirigida a la

universalización de las pensiones.

23 En CEPAL: Envejecimiento e institucionalidad pública en América Latina y el Caribe: conceptos, metodologías y casos prácticos. http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/41835/S1600435_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y

24 Oberto, Thania M Perspectiva sobre la inclusión social de los adultos y las adultas mayores en Venezuela. Observatorio Laboral Revista Venezolana Vol. 6, Nº 12, julio-diciembre, 2013: 93-110 Universidad de Carabobo. Disponible en: http://servicio.bc.uc.edu.ve/faces/revista/lainet/lainetv6n12/art05.pdf


V. COSTOS DE LA ATENCIÓN DE SALUD RELACIONADOS CON EL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL

A. MITOS Y REALIDADES DEL COSTO EN SALUD DEL ENVEJECIMIENTO

Este panorama crea interrogantes en varios frentes de las políticas públicas:

algunas obvias tienen que ver con la sostenibilidad de los sistemas de

seguridad social, muchas veces diseñados en la segunda mitad del siglo XX;

otras tienen que ver con el impacto de estas poblaciones en los sistemas de

salud. Ambos escenarios han sido frecuentemente expresados en términos

de catástrofe demográfica y económica. Sin embargo, deben considerarse

varios factores de la dinámica del envejecimiento.

1. El envejecimiento es un proceso continuo que comienza antes del

nacimiento y todas las condiciones que afectan el crecimiento, desarrollo

y condiciones de vida, son también parte de los determinantes de la

forma que toma el envejecimiento en diferentes poblaciones. En otras

palabras, el envejecimiento tiene, al igual que todos los procesos

vitales, importantes determinaciones sociales y ambientales.

2. Como consecuencia de lo anterior, es importante considerar en

forma especial las situaciones de envejecimiento en poblaciones

vulnerables que han sufrido condiciones que impactan negativamente

en el paso del tiempo, como por ejemplo la exposición a riesgos del

trabajo, a menores remuneraciones que se reflejan en los montos de

pensiones y a mayor cantidad de enfermedades no tratadas.

3. No es por tanto inevitable, ni mucho menos linear, la relación entre

envejecimiento y enfermedades (y por lo tanto sus impactos en el

sistema de salud); mejorar las condiciones de vida y el acceso a los

sistemas de salud en forma igualitaria puede producir importantes

modificaciones en cómo las poblaciones envejecen y cómo este

proceso se traduce en problemas de salud.


A pesar de estas consideraciones que relativizan las predicciones

catastróficas sobre el impacto del envejecimiento en la salud, hay algunos

hechos evidentes asociados al envejecimiento y su relación con la atención

de la salud y sus costos.

El primero se refiere a la acumulación inevitable de algunas condiciones

crónicas. Una explicación se deriva simplemente de la sobrevivencia a otros

agravios agudos que “permite” que condiciones subyacentes se expresen

en forma de condiciones patológicas. No es aún bien conocido como estas

condiciones son vinculadas a procesos de evolución celular (como por

ejemplo la aparición de cáncer o degeneración vascular) en combinación

con factores externos. Estos factores externos son gradualmente más

conocidos y controlables, pero no explican todos los cuadros. Inclusive,

a medida que se agregan más estudios sobre las inequidades sociales,

aparecen más evidencias que las inequidades sociales tienen una influencia

importante sobre la mortalidad, junto con factores de riesgo conocidos

como el tabaquismo, la hipertensión y la inactividad física25.

Los servicios de salud son una respuesta social a una situación específica

de cada momento. Reflejan los conocimientos y los valores de cada

sociedad. Diversos autores (Wagner26, Mendes27) consideran que la

evolución demográfica y la urbanización acelerada, produjo un desfase

entre las condiciones prevalentes en sociedades urbanas y en proceso de

envejecimiento en relación a un sistema de salud que estaba diseñado para

dar respuestas apropiadas a procesos agudos, a enfermedades infecciosas.

Generalmente el sistema de servicios de tipo biomédico y especializado

utiliza un paradigma de etiología->enfermedad->medicamento que poco

tiene que ver con la gran mayoría de las condiciones de una población en

proceso de envejecimiento. Como resultado, toda la literatura que trata de los desafíos del

envejecimiento apunta a los problemas de los ancianos como sujetos acumuladores de patologías y recipientes de tratamientos múltiples, fragmentados, contradictorios y mayoritariamente nocivos. Esta progresión acumulativa de respuestas tecnológicas produjo la acumulación de costos en espiral a medida que aumenta la edad 28, 29.

25 Stringhini et al. Socioeconomic status and the 25 × 25 risk factors as determinants of premature mortality: a multicohort study and meta-analysis of 1·7 million men and women. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/28159391).

26 Wagner, EH. Chronic disease management: what will take to improve care for chronic illness? Effect Clin Pract. 1998; 1: 2-4

27 Mendes EV: O Cuidado das Condições Crônicas Na Atenção Primária À Saúde. OPAS 2012

28 Meerhoff R, Rigoli F. Demand and costs of medical care according to age and sex among the insured members of the Medical Association Assistance Center of Uruguay. PAHO April 1992

29 Alemayehu, B, Warner K. The Lifetime Distribution of Health Care Costs Health Serv Res. 2004 Jun; 39(3): 627–642


Este impacto “catastrófico” del envejecimiento en los costos del sistema

de salud es considerado tan evidente, que existen estudios que proponen

no controlar factores como el tabaquismo y la hipertensión, argumentando

que estos son beneficiosos para controlar las finanzas del sector salud, ya

que promueven la muerte a edades más tempranas, evitando por lo tanto la

necesidad de servicios de salud durante las décadas ganadas a través del

control de estos factores de riesgo 30, 31.

Si bien cuesta creer que existan estos argumentos, mucha de la discusión

sobre los costos del envejecimiento en países que no reconocen el derecho

a la salud, utilizan una lógica parecida. En el límite absurdo del razonamiento,

tanto los sistemas privados de seguro social como los de seguro de salud se

beneficiarían mucho con una población que fallece cerca del término de la

etapa laboral activa, al estilo de los androides de Blade Runner.

Sin embargo, esta relación mecánica entre envejecimiento y aumento de

costos, ha sido analizada con más detalle en muchos estudios y se han

encontrado particularidades que no corresponden a esta relación.

Los metaanálisis encuentran que existen estudios contradictorios que

oscilan entre el pesimismo de un mundo sufriendo una pandemia de

enfermedades crónicas, hasta las visiones optimistas de una compresión

progresiva de la morbilidad para un corto período antes de la muerte32.

A favor de esta última visión y tomando en cuenta la determinación de

la enfermedad por exposición a factores nocivos, se argumenta que

las poblaciones han sufrido progresivamente menos desnutrición,

enfermedades infecciosas, riesgos ocupacionales y mejor control del

tabaquismo, diabetes e hipertensión. Por lo tanto, es esperable que las

consecuencias en materia de enfermedades y discapacidad se manifiesten

en etapas cada vez más tardías. Los aumentos de costos asistenciales

observados en los estudios (por ejemplo, Gráfico 1) presentan elevaciones

progresivas en especial de los costos hospitalarios y de medicamentos,

pero muestran una estabilización alrededor de los 60-70 años de edad.

30 Viscusi WK. 1995 Cigarette taxation and the social consequences of smoking. in Tax policy and the economy.ed Poterba JM (Massachusetts Institute of Technology Press, Cambridge, Massachusetts), pp 51–101

31 Worstall T. Alcohol, Obesity and Smoking Do Not Cost Health Care Systems Money. Forbes Tech, Mar 22, 2012

32 Kinsella, K., y W. He. 2009. An Aging World: 2008 International Population Reports


Grafico 1

Costos hospitalarios de salud en Brasil y Uruguay por edad y género

Fuente: Banco Mundial 2011


Algunos estudios sostienen que deben analizarse por separado los

episodios que culminan con la muerte del paciente ya que éstos son los

que responden por la mayoría de los costos. En estos análisis las curvas

ascendentes de edad/costo simplemente reflejan una mortalidad más

elevada a medida que se avanza en edad. Un estudio en Brasil presenta

curvas de edad-costo para episodios que culminan en muerte de manera

separada del resto. Los resultados (Grafico 2) sugieren que los costos

relacionados con los episodios alrededor de la muerte descienden con la

edad debido a que se gasta más tratando de salvar la vida de los jóvenes

que de los ancianos33.

Grafico 2

Costos hospitalarios per cápita de acuerdo a la situación de vida (fallecido o sobreviviente) por edad y género, Estado de Minas Gerais, Brasil, 2005

Fuente: Banco Mundial 2011

El panorama de rápida evolución demográfica de Suramérica, plantea

desafíos para el financiamiento de los servicios de salud de los ancianos que

no fueron tan agudos en otros países en que este proceso fue desarrollado a

lo largo de varios siglos, permitiendo adaptaciones graduales. En los países

de la región el intervalo entre la disminución aguda de la mortalidad infantil

y la extensión de la vida después de los 60 años, ocurrió en un intervalo de

pocas décadas, como se ilustra en la Tabla 4. En nuestra región la población

33 Banco Mundial 2011. Envejecimiento de la población: ¿está preparada América Latina? Daniel Cotlear, editor


de mayores de 60 años se multiplicará en valores absolutos por 20 en los

cien años que transcurren entre 1950 y 2050, mientras que Francia tomó

115 años para apenas duplicar su proporción de población anciana34. Este

proceso de rápida transformación está además implantado en sociedades

con desigualdades extremas, creando poblaciones con alta vulnerabilidad y

baja protección del sistema de seguridad social. Por esta razón, el impacto

del envejecimiento en los costos del sistema de salud, si bien ocurre a lo

largo de todos los grupos, tiene consecuencias muy diferentes en diferentes

grupos sociales de población de la tercera edad. Un estudio de acceso

diferencial de población anciana a los servicios de salud en Argentina, Chile

y Brasil35 mostró que existen diferencias importantes en el estado de salud y

en acceso a los servicios de salud, que están asociadas a desigualdades en

el ingreso y la educación. Por otra parte, se observó que en aquellos países

donde el envejecimiento tuvo lugar hace más tiempo, estas desigualdades

están atenuadas, lo que puede indicar que existe una demora en que las

sociedades se adapten a la realidad de una población envejecida.

El problema de los costos sociales de la salud de la población en proceso

de envejecimiento (que en rigor es el 100% de la población) tiene que ver en

parte con el modelo de atención a la población de acuerdo con los diferentes

determinantes de la salud y de cuidado de condiciones crónicas que serán

desarrollados en la sección siguiente. También estos costos sociales tienen

que ver con el diseño institucional y de financiamiento de los sistemas de

salud. En aquellos países, como los suramericanos, en los que se pretende

alcanzar la universalidad de los sistemas de salud, estos desafíos del

envejecimiento tienen que ver con los intercambios inter-generacionales.

Estas transacciones, que algunos llaman transferencias, otros llaman pactos

intergeneracionales, refieren al hecho que los sistemas universales de salud

y protección social deben implementar por lo menos dos transferencias

que no son necesarias en sistemas puramente privados: la transferencia

de recursos de los sanos a los enfermos y la transferencia de los jóvenes

insertos en la maquinaria productiva, en relación a los niños y ancianos que

no obtienen rentas del trabajo. En una forma primitiva, que genera grandes

desigualdades, estas transferencias se realizan en forma intrafamiliar, a través

del ahorro y de la red de protección que se da a los miembros más jóvenes

y a los más ancianos, e inclusive a través de los diferentes mecanismos de

leyes e impuestos sobre las herencias.

En una versión más evolucionada de las sociedades, cuando es necesario

asegurar derechos, colateralmente a estas transferencias intrafamiliares,

el sistema precisa además encontrar formas de transferencias de los más

34 Banco Mundial 2011. Envejecimiento de la población: ¿está preparada América Latina? Daniel Cotlear, editor

35 Noronha KVMS, Andrade MV. Desigualdades sociais em saúde e na utilização dos serviços de saúde entre os idosos na América Latina. Rev Panam Salud Publica. 2005;17(5/6):410–8


ricos a los más pobres, para asegurar algún grado de cohesión social en los

derechos de los ciudadanos. Encontrar formatos para estas transferencias

es un punto central de cualquier política pública y siempre configura un

equilibrio inestable de sistemas con dinámicas propias, ya que tanto la

generación de recursos como las tecnologías para utilización de esos

recursos en la atención de salud están en permanente evolución.

Existen proyectos importantes de CEPAL36 y del Banco Mundial37 que

estudian estas transferencias o pactos intergeneracionales en nuestra región

en especial en el campo de la protección social.

Estos proyectos utilizan un sistema de cuentas nacionales de transferencia

intergeneracional que miden como los recursos generados y gastados

se distribuyen en diferentes estratos demográficos. En general se puede

decir que, si bien las transferencias han ocurrido de modo agudo, los pactos

sociales de aceptación de estas transferencias siempre tienen aspectos

conflictivos, debido a la necesidad de adaptar los esquemas legales a las

proyecciones demográficas, teniendo como telón de fondo las profundas

desigualdades existentes.

Por otra parte, y como se verá más detalladamente en la sección siguiente, no

es fácil identificar costos de la atención de salud inherentes al envejecimiento,

siendo mucho más relacionados a la emergencia de condiciones crónicas,

a la influencia por tiempos prolongados de factores de riesgo y al uso de

modelos de atención fragmentados por enfermedades y especialidades

tecnológicas. Debe además prestarse un énfasis especial a la conservación

y pérdida de funcionalidad de las personas mayores que puede conducir a

situaciones de dependencia funcional, moderada a severa. La ampliación de

esta mirada más allá de las condiciones crónicas evidencia las necesidades

de, por una parte, coordinar los servicios de salud con los servicios sociales y,

por otra, de organización social del cuidado de las personas adultas mayores

en condiciones de dependencia funcional.

Complementariamente, es relevante desarrollar las interrelaciones de la

autopercepción de salud de las personas adultas mayores, cuando ésta se

considera muy buena, buena o regular, que interactúan en forma importante

con la presencia de condiciones crónicas de salud, y sus impactos e influencias

favorables sobre la funcionalidad de las personas mayores.

En relación a las desigualdades del proceso de envejecimiento, a pesar de

que se difunde como verdad el hecho que los sectores de población anciana

36 CEPAL/IDRC Transferencias intergeneracionales, envejecimiento de la población y protección social en América Latina Andras Uthoff Botka https://www.cepal.org/celade/noticias/documentosdetrabajo/5/38925/NTA-informfinal_AUthoff.pdf

37 Population Aging: Is Latin America Ready?; Aging and the Changing Nature of Intergenerational Flows in Developing Countries. Cotlear & al, Turra & Queiroz New Estimates of Intergenerational Public Transfers for Brazil: 1996-2011


consumen el doble de servicios de salud que los adultos en edad laboral

activa38, varios estudios han demostrado que las diferencias entre individuos

del mismo grupo demográfico exceden en mucho las diferencias en los

promedios de cada grupo demográfico, lo que ha llevado progresivamente

a cambiar el enfoque para estudiar a aquellas poblaciones de alto uso de

servicios, no siendo la edad el factor de diferenciación39.

Reforzando este análisis, se encuentra que en el 5% de población de mayor

gasto para el sistema de salud, en la mitad de los casos existió un único

evento que fue responsable por la elevación de los costos, por lo que el grupo

de costos elevados crónicos (no limitados a un evento excepcional), es de

aproximadamente un 2,5% de la población. Un 62% de los individuos en el 5%

de gasto más alto, sólo permanecían en ese grupo un año o menos, ya sea

por fallecimiento o volver a patrones de gasto en el promedio de la población.

En el resto de los casos de alto costo permanente o que dura más de un año

(aproximadamente 2% del total de la población), se trata de portadores de

condiciones crónicas y generalmente son personas de edad avanzada.

Es común que los países al diseñar sus políticas de atención de salud a

las personas de la tercera edad contabilicen los costos actuales de grupos

demográficos. En el cálculo de los gastos per cápita del Sistema Nacional

Integrado de Salud de Uruguay se establecen coeficientes diferenciales por

grupos etarios a ser transferidos a los prestadores del sistema, que son

entre 3 y 5 veces más altos para personas de más de 74 años en relación a

la población de hasta 15 años40. Sin embargo, y como ya ha sido estudiado

en otras secciones, el aumento de costos puede atribuirse principalmente

a dos factores: a) la inclusión de sectores más amplios de población en

los sistemas de salud y b) el uso de un modelo de atención fragmentado

en especialidades y basado en tecnologías, que no responde al perfil de

condiciones crónicas de la población. Estos aspectos serán desarrollados

a continuación.

B. RESPUESTAS AL AUMENTO DE COSTOS EN LA ATENCIÓN A LA SALUD DE ANCIANOS

Tal como fue detallado en las secciones anteriores los gobiernos

de Suramérica, a medida que toman conciencia de las múltiples

determinaciones de los problemas relacionados con envejecimiento y

su impacto desigual en los servicios de salud, enfocan progresivamente

38 CEPAL. El envejecimiento y las personas de edad: indicadores sociodemográficos para América Latina y el Caribe. 2009

39 Aldrige M et al. Epidemiology of Serious Illness and High Utilization of Health Care. Available from: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK285684/

40 Balsa A. Reformas de salud en América Latina y la Experiencia de Uruguay. CEP 2016


sus políticas hacia campos alejados del modelo tradicional de respuesta

biomédica, especializada y fragmentada.

Cuadro 2

En Ecuador, el Sistema de Salud Pública se rige por el principio constitucional

del Derecho a la Salud. Para responder a dichos principios, de carácter

constitucional, se implementa el Modelo de Atención Integral en Salud (MAIS)

basado en la Atención Primaria de Salud (APS). Sobre este particular, con miras

en incrementar la captación de pacientes en zonas rurales y de difícil acceso

del país, se concreta en 2017 la iniciativa “Médico del Barrio y su Equipo de

Atención Integral”, la cual se enfoca en el acercamiento de personal de salud

a la comunidad, puerta a puerta, con la finalidad de receptar y documentar el

estado de salud de los adultos mayores (mayores a 65 años), así como todos

las personas en territorio ecuatoriano para las derivaciones correspondientes

en el Sistema Nacional de Salud.

El Estudio de caso sobre “Envejecimiento Saludable: Experiencia de

Ecuador”, tiene como objetivo conocer el impacto del Modelo de Atención

Integral de Salud (MAIS) en el envejecimiento saludable en la población

de adultos mayores atendida en la Red Pública Integral de Salud (RPIS),

en el territorio nacional, en la última década. Cabe resaltar que la RPIS

está integrada por el Ministerio de Salud (MSP), Instituto Ecuatoriano

de Seguridad Social (IESS), Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas

Armadas del Ecuador (ISSFA) y el Instituto de Seguridad Social de la Policía

Nacional (ISSPOL). En ese sentido, para alcanzar el objetivo, se plantea como

metodología un estudio de caso exploratorio múltiple integrado, teniendo

como hipótesis que la implementación del MAIS con énfasis en la APS ha

favorecido el envejecimiento saludable en los últimos 10 años.

La validez interna en la construcción del estudio se garantiza por la atención

de los datos directamente de las fuentes oficiales de toda la RPIS y que dicha

información se presentará de manera estratifica a niveles de atención, zonas,

tipo de presentación y prestador/ financiador disponible en los registros

administrativo y bases de datos disponibles en custodia del MSP. Mientras que

la validad externa del estudio recae en las implicaciones de una investigación a

nivel nacional y multisectorial, al involucrar a los actores de la RPIS. Finalmente,

la confiabilidad del estudio se garantiza por los protocolos institucionales

implementados en cuanto al manejo de información y bases de datos.

Adicionalmente, el proyecto planteado identificará las lecciones aprendidas

y aportará al reconocimiento del accionar del Estado ecuatoriano en el

sector salud en los últimos 10 años, en marco de la Declaración de Brasilia

y la Carta de San José, sobre los derechos de las personas mayores de

América Latina y el Caribe.


Estas nuevas respuestas relacionadas con la salud y envejecimiento, que

hemos llamado de Envejecimiento Saludable, tienen dos ejes parcialmente

convergentes: uno se refiere a todos aquellos programas que ofrecen cambios

de estilos de vida y de disminución de factores de riesgo a la población

adulta, tendiendo a que se disminuyan aquellos determinantes conocidos y

controlables, como dieta, inactividad, tabaquismo y alcoholismo. El otro se

dirige a crear nuevos modelos de atención a la salud, basados en general en

los llamados Modelos de Cuidado de Condiciones Crónicas, originalmente

propuesto por Wagner, pero que ha sido adaptado profusamente en

Suramérica, especialmente en la atención primaria.

En relación a la primera vertiente, como ya se ha explicitado, existe la

necesidad de integrar estos programas en políticas públicas más amplias

que no solamente piensen en factores de riesgo como agentes aislados de

enfermedad, sino que actúen en el contexto social y ambiental en el cual el

envejecimiento tiene lugar. Dos estudios de Bolivia y Brasil analizan asuntos

tales como la adecuación de la alimentación y la red de apoyo en la internet

como coadyuvantes a un envejecimiento saludable.

Cuadro 3

Bolivia: Complementación alimentaria para un Envejecimiento Saludable

Debido a que las y los adultos mayores constituyen un grupo vulnerable,

con una alta probabilidad de malnutrición que se relaciona a la disminuida

capacidad funcional de los distintos órganos, reducción del metabolismo

basal y menor absorción de nutrientes, el Ministerio de Salud formuló el

complemento nutricional denominado CARMELO, incorporándolo en las

prestaciones la Ley N° 475 “Ley de Prestaciones de Servicios de Salud Integral

del Estado Plurinacional de Bolivia

El objetivo del Complemento Nutricional “CARMELO” es contribuir a la

seguridad alimentaria y nutricional de las y los adultos mayores de Bolivia

• Prevención y tratamiento de las carencias nutricionales.

• Contribución a mantener o mejorar la funcionalidad física y psíquica.

• Mejoramiento de las funciones cognitivas (falta de concentración y

memoria)

• Incremento de la densidad de la masa de los huesos, especialmente

en condiciones de deficiencia de calcio y proteínas.

• Aumento las defensas del organismo (infecciones).

• Refuerzo al aporte nutricional de la alimentación de los adultos mayores.


Cuadro 4

Brasil: Grupo Envejecimiento en Comunidad para la convivencia y la promoción de la salud. Estudio Netnográfico.

El estudio de caso surgió por iniciativa del grupo de investigación “Tecnologías,

Culturas y Prácticas Interactivas e Innovación en Salud”, de la Escuela Nacional

de Salud Pública / Fundación Oswaldo Cruz (Fiocruz) , que creó una comunidad

en la red social Facebook, como grupo público, para investigar las relaciones

de los integrantes del grupo con el envejecimiento y entre sí. El grupo fue

titulado “Envejecimiento en Comunidad” y su estudio partió de la hipótesis de

investigación de que la convivencia puede repercutir en las personas mayores

como oportunidad de aprendizaje mutuo y empoderamiento colectivo en

todo lo que concierne al cuidado de la salud ya la reducción de factores

de riesgo y de vulnerabilidades, contribuyendo así al mantenimiento de la

autonomía, de la independencia y de la mejora de la vida durante la vejez.

El método de estudio de caso se combinó con la netnografía (etnografía en

la Red) y la observación participativa, con enfoque descriptivo y recolección

de datos en la comunidad realizada por observación participativa, ampliada a

través de la aplicación Netvizz v 1.42, una herramienta de extracción de datos

de secciones de Facebook, como grupos y páginas, destinada a estudios e

investigaciones, de fácil operación y análisis.

Los enfoques de la segunda vertiente se dirigen a adaptar los servicios de

salud y especialmente en el nivel primario, para tratar condiciones crónicas

(diferentemente de enfermedades crónicas).

Estos modelos de readecuación de servicios tienen varios principios comunes:

1. Relación estrecha entre la población y los servicios de salud. Una

precondición de estos modelos es que el servicio de salud se relaciona

activamente con los usuarios, conoce las características de cada paciente

y es capaz de crear niveles diferenciados de servicios, que pueden ser

programados o por demanda, pero con una planificación de acciones y

mecanismos de feed-back sobre los resultados que pueden obtenerse,

tanto en parámetros patológicos como en la experiencia vital del usuario.

En los últimos años muchos de los servicios que usan estos modelos han

incorporado tecnología en los celulares u otros instrumentos para acciones

programadas, tales como recordatorios y mensajes. La concepción popular

de la población envejecida como “tecno-resistente” está rápidamente

siendo desactualizada por el uso generalizado de dispositivos y

aplicativos móviles permitiendo análisis de la función de la internet en el

apoyo a personas ancianas, potenciando sus capacidades de interacción

(ver Cuadro 3), debiendo al mismo tiempo tomar en consideración las

limitaciones cuando declinan las capacidades sensoriales y cognitivas41.

41 Mintzner H et al. Older Adults Talk Technology: Technology Usage and Attitudes. Comput Human Behav. 2010 Nov 1;26(6):1710-1721.


https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/20967133

https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/20967133

2. Como reverso de esta integración de la población a los servicios,

especialmente los pacientes con condiciones crónicas pueden

planificar y participar en su propio proceso de atención debido a que

hay múltiples elementos de comportamientos individuales y colectivos

en los llamados factores de riesgo. Muchas investigaciones de redes

sociales muestran que el uso de drogas, la obesidad y la depresión

entre otras, son condiciones transmitidas en las redes sociales, y por

lo tanto, es necesario actuar colectivamente en modificar conductas

y entornos. Una modalidad común en estos modelos es el proyecto

terapéutico42, con metas convenidas y que los usuarios controlan

mutuamente, con apoyo del personal de salud.

3. Estas características apoyan otro rasgo común de estos modelos

que es la multiprofesionalidad y la atención por equipos y por grupos

de pacientes, que pueden tener necesidades comunes, en materia de

dietas o de ejercicios físicos, que precisan apoyo de nutricionistas o

de educadores físicos (o de varios profesionales al mismo tiempo). Por

lo tanto, estos modelos de atención se alejan mucho del tradicional

consultorio individual con un médico, un paciente y una enfermedad.

4. Grupos de pacientes y de familias como parte de la terapéutica.

Coherente con las características anteriores, y tomando en cuenta que

síndromes metabólicos (obesidad, diabetes, hipertensión, dislipidemias)

así como muchos tipos de recuperación de cáncer o accidentes cerebro

vasculares son parte de comportamientos colectivos y de pautas y

estigmas culturales, los pacientes y sus familias pueden ser apoyados

para desarrollar sus capacidades como el centro del mejoramiento de

condiciones de vida y reducción de incapacidades.

5. Acciones en todos los sectores. La acción de los equipos de salud

en servicios de población envejecida y con condiciones crónicas

incorpora necesariamente aspectos de movilidad urbana, de espacios

de recreación pública, ferias de alimentación, seguridad ciudadana,

entre muchos otros. La población con más edad tiene más tiempo

para ocuparse de temas colectivos y nota con más claridad cómo las

diferentes condicionantes de la salud interactúan.

Todas estas características pueden ser observadas en muchos programas

de atención primaria de salud, pero también existen múltiples experiencias

en servicios de atención especializada y en hospitales, sobre todo en

pacientes que tienen un problema de salud en común, como por ejemplo

la rehabilitación post-cirugías, accidentes vasculares o los pacientes que

están bajo tratamiento de quimioterapia. La integración de estos enfoques

es efectiva cuando existen programas comprehensivos, como se ve en el

caso de Ecuador (Cuadro 2). Si bien estas experiencias buscan mejorar la

42 Cadernos de Atenção Básica http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/publicacoes/caderno_39.pdf


http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/publicacoes/caderno_39.pdf

calidad de vida de los adultos mayores, las mismas también tienen fines

de disminuir las internaciones y re-internaciones, a través de prevención

temprana de complicaciones.

C. MODELOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD PARA ADULTOS MAYORES

Todas estas iniciativas, que gradualmente son implantadas por ser

consideradas beneficiosas, deben enfrentar numerosas barreras

estructurales y culturales.

Las barreras estructurales obvias se deben a que, tal como descrito a

comienzos de esta sección, los servicios de salud para las condiciones

crónicas se apartan radicalmente del modelo hegemónico de cadena causal

agente->enfermedad individual y de la respuesta automática enfermedad-

>tratamiento médico (en general tecnológico o farmacéutico).

Por lo tanto, la puesta en marcha de modelos de atención que atiendan a

las necesidades peculiares de estas poblaciones, debe ser gradualmente

implementada en conjunto con otras reformas del acceso y la cobertura.

En este sentido, y en aquellos países donde la cobertura de salud está

organizada dentro de los organismos de la seguridad social, existen riesgos

importantes que los cortes a los presupuestos de seguridad social afecten

en forma importante los ingresos de los ancianos y la provisión de servicios

para los mismos.

Un capítulo especial en este aspecto es el conjunto de problemas cognitivos

relacionados con el envejecimiento, que pueden estar parcialmente

vinculados a demencia, pero más frecuentemente a la disminución de

agudeza auditiva y visual. Los tratamientos, órtesis y prótesis para permitir

superar las pérdidas cognitivas están muchas veces expresamente excluidos

de las coberturas de la seguridad social, lo que aumenta la marginación

social en estos casos.

Los servicios de salud para ancianos sólo pueden superar estas

barreras si hay un fuerte apoyo de parte de las políticas públicas, que

por otra parte puede ser rentable políticamente ya que los grupos de

población de la tercera edad tienen peso electoral importante. En varios

países de Suramérica como en el caso de Bolivia se han conectado

algunas prestaciones del seguro social tales como la renta básica para

trabajadores informales de la tercera edad, junto con programas de salud

con orientaciones holísticas e interprofesionales como reseñado más

arriba, en diseños semejantes a las transferencias condicionadas de renta

para población infantil. Desafortunadamente no es fácil que las políticas

públicas apoyen igualmente la reducción de factores que ayudarían a

disminuir la incidencia de condiciones crónicas. Un estudio del Reino

Unido de setiembre de 2017 muestra que el presupuesto de publicidad de


los principales fabricantes de alimentos azucarados es 25 veces mayor

que el programa oficial de cambios de estilo de vida43.

En relación a las barreras culturales, hay por lo menos dos aspectos en los

cuales las políticas públicas pueden incidir.

• La primera tiene que ver con el estigma de la tercera edad como etapa

de la vida caracterizada por la pasividad y falta de un rol en la sociedad,

que no sirve para proyectar una imagen atractiva. Por lo tanto, puede

haber un cierto estereotipo de servicios a los ancianos y enfermos

crónicos como de servicios residuales para apoyar caritativamente

a personas fuera de la vida activa. Esta imagen está cambiando

rápidamente y existe un mercado tanto de productos relacionados con

la salud, como de otros nichos de mercado para estas poblaciones44.

Por efectos de la informalización y precarización del trabajo, hay un

efecto paradojal de permitir a las personas de tercera edad aceptar

trabajos ocasionales (complementados por rentas de pensión) en la

economía de cuidados domiciliarios, o de volver a ser jefes de familia

cuidando a veces a tres generaciones al mismo tiempo. Los sistemas

de cuidados domiciliarios en etapa de implementación en varios

países de Suramérica prevén rentas adicionales y capacitación para

cuidadores que generalmente son también de la tercera edad45.

• La segunda barrera está relacionada con la orientación biomédica,

tecnológica y especializada de los servicios de salud y de la formación

médica. Esta orientación deja a los cuidados a personas ancianas

como actividad marginal y sin jerarquía técnica. Al mismo tiempo,

debido a que los ancianos presentan varias quejas de salud, la

respuesta automática de los profesionales es agregar medicamentos

y exámenes que hacen crecer los costos y expulsan a los ancianos de

los seguros médicos, aumentan la iatrogenia y crean problemas de

salud y de tratamiento adicionales. En este sentido, la inclusión social

y asistencial de los ancianos es uno de los varios desafíos específicos

en la cobertura y acceso universal de los sistemas de salud. Como en

otros casos, precisa reformas en varios niveles del sistema sanitario,

incluyendo cambios curriculares y de prioridades de investigación. El

hecho de que la población de la tercera edad sea un gran mercado de

la industria farmacéutica conspira en contra de enfoques holísticos y

de reducción de factores de riesgo.

43 The Guardian. https://www.theguardian.com/society/2017/oct/10/treating-obesity-related-illness-will-cost-12tn-a-year-from-2025-experts-warn?CMP=share_btn_tw

44 The Economist July 8-14, 2017

45 Uruguay. Sistema Nacional de Cuidados. http://www.sistemadecuidados.gub.uy/


https://www.theguardian.com/society/2017/oct/10/treating-obesity-related-illness-will-cost-12tn-a-year-from-2025-experts-warn?CMP=share_btn_tw

https://www.theguardian.com/society/2017/oct/10/treating-obesity-related-illness-will-cost-12tn-a-year-from-2025-experts-warn?CMP=share_btn_tw

http://www.sistemadecuidados.gub.uy/

VI. ÁMBITO INTERNACIONAL

Los países suramericanos han asumido diversos instrumentos internacionales

donde se establecen compromisos y políticas para la mejora de las condiciones

de vida de la población adulta mayor. Por otro lado, un grupo de instituciones

internacionales de la esfera de las Naciones Unidas, son muy activas en Sur

América en el desarrollan de agendas de cooperación técnica y financiera en

el área de envejecimiento.


VII. RETOS ESPECIALES

El desarrollo de políticas de salud dirigidas a la población de adultos mayores

comparte retos y desafíos con el resto de las políticas de salud que abarcan a

toda la población, o a otros sectores. Es el caso de la importancia de disminuir

las inequidades, velar por la garantía de derechos y otros múltiples aspectos.

Efectivamente, los retos asociados al envejecimiento no pueden considerarse

aislados de otras categorías de la población a efecto tanto de análisis de las

situaciones como del diseño e implementación de políticas. Existen distintas

dimensiones de envejecimiento de acuerdo género, etnia, clase social y

varias otras categorías que deben considerarse en cualquier análisis. Sin

embargo, algunos temas presentan cierto nivel de especificidad en el campo

de los adultos mayores, en esta sección se presentan algunos de ellos.

Una situación especial está configurada por la alineación con la estrategia y

plan de acción mundiales sobre envejecimiento y salud.

Para facilitar la articulación con la estrategia de la Organización Mundial de

la Salud (2015) referida a la implementación del decenio del envejecimiento

saludable, 2020-2030, el proyecto de ISAGS-UNASUR, Desafíos del

Envejecimiento Poblacional en Suramérica para los Sistemas de Salud,

buscará coordinar a nivel regional las acciones del citado decenio, dirigidas a

los países de Sudamérica. En particular, contribuirá a la gestión de las metas

y objetivos dirigidos a: 1) Fomentar el envejecimiento saludable en todos los

países, 2) Crear entornos amigables para las personas mayores, 3) Armonizar

los sistemas de salud con las necesidades de las personas adultas mayores,

4) Desarrollar sistemas de atención a largo plazo (domiciliarios, comunitarios

e institucionales) y, 5) Fortalecer las actividades de medición, seguimiento e

investigación sobre el envejecimiento saludable”.


A. CUIDADOS PALIATIVOS

Una consideración final tiene que ver con los sistemas de cuidados

terminales. Si bien se dice que “la mortalidad humana continúa siendo

100%”, de acuerdo a las estadísticas de expectativa de vida a los 60 años,

se comprueba un prolongamiento progresivo de la vida, acompañada

por la llamada “compresión de la morbilidad”46 debido a que la aparición

de síntomas e incapacidades aparecen cada vez más tarde en la vida, y el

prolongamiento de la vida sin síntomas es más acentuada que el aumento

de la expectativa de vida (de allí el término “compresión de la morbilidad”).

Esta constatación obligó a revisar las expectativas catastrofistas de aumento

exponencial de los costos asistenciales por el envejecimiento poblacional.

Sin embargo, esta misma compresión de la morbilidad en los últimos años de

vida provoca la necesidad de nuevos modelos de servicios que tengan en

cuenta este factor. En relación a los costos excesivos de servicios de salud a la

población en etapas finales de la vida, estudios recientes en Estados Unidos,

el país con mayores y menos regulados gastos en salud, muestra que sólo un

11% de los 18 millones de individuos que concentraban el mayor gasto en salud

estaban en su último año de vida, cuando analizados retrospectivamente47.

No obstante, 80% de los individuos que fallecieron en los años del estudio,

eran parte del grupo con mayor gasto en servicios de salud.

Por estas razones, existe en todos los países un interés especial en crear

condiciones apropiadas para la población en relación con los estados

terminales de enfermedades, apoyados por sistemas de tipo domiciliario y

de cuidados en centros con baja complejidad y alta humanización. La baja

complejidad tecnológica no se acompaña con baja capacitación: al contrario,

este tipo de estrategias implica alta preparación técnica en aspectos que

varían desde la farmacología del confort del enfermo terminal, hasta las

innovaciones de tele-salud, aspectos espirituales, según contexto y creencias,

y preparación psicológica del equipo de apoyo. Las tendencias más recientes

muestran que los cuidados paliativos deben verse como un continuo que

ayuda a pacientes terminales, y no solamente un centro de internación para

evitar la muerte en tratamiento intensivo.

Varios países suramericanos reportan la existencia de programas especiales

de cuidados paliativos, aunque abarcan a varios sectores de la población,

corresponden a una frecuente necesidad de los adultos mayores; y una de

las áreas potenciales de aumento de necesidades a medida que envejece la

población. En Uruguay se creó en el 2013 el Programa Nacional de Cuidados

Paliativos con directrices claras para el funcionamiento de las unidades de

cuidados paliativos.

46 Fries et al. Compression of Morbidity 1980–2011: A Focused Review of Paradigms and Progress,” Journal of Aging Research, vol. 2011

47 Aldrige M et al. Epidemiology of Serious Illness and High Utilization of Health Care. Available from: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK285684/


B. PROBLEMAS ESPECÍFICOS

Una de las demandas insatisfechas para la población de adultos mayores

en Suriname corresponde a la salud oral, de acuerdo a lo identificado en un

estudio cualitativo de Julia Terborg; ilustrado por la siguiente afirmación: “No

tenemos cuidado dental, a excepción de tirar dientes. Si tiene que comprar

una prótesis de dientes, es muy costosa y no está incluida en el paquete de

seguro de salud. Si no tenemos dientes también estamos limitados en lo que

podemos comer, y también en el riesgo de tener problemas estomacales”.

Otra necesidad frecuentemente identificada en la población adulta mayor

corresponde a la atención de salud visual, particularmente en lo concerniente

a la atención de deficiencias refractarias o de cataratas, una causa común y

evitable de ceguera.

Los desafíos de la atención de la salud mental se reflejan con claridad de

otra afirmación de la “Declaración de Ypacaraí” (2017): “En relación con

los problemas de salud mental (Alzheimer y otras demencias), así como la

frecuencia aumentada de depresión ansiedad y adicciones, todavía no existen

respuestas adecuadas en la mayoría de los sistemas de salud, ni para las

personas enfermas, ni para sus familias y personas cuidadoras. Debe además

resaltarse el problema difundido de maltrato a las personas adultas mayores

que debe ser enfocado en las políticas. Hay un gran desequilibrio entre la

necesidad de un tratamiento, la prestación de los servicios y el respeto de los

derechos humanos, a pesar que, tanto la demencia como la depresión, son

consideradas problemas de salud pública”.

C. ESTIGMATIZACIÓN

La estigmatización de la vejez y de los adultos mayores puede abordarse

desde una visión individual y una colectiva. A nivel individual, se trata de un

tipo de discriminación de terribles consecuencias para el pleno desarrollo

de los derechos humanos. Otra dimensión de la estigmatización, de carácter

colectivo, corresponde a la de las políticas públicas. Una ilustración de

esas discriminaciones se encuentra en la Declaración de Ypacaraí (2017),

allí señalan lo siguiente: “Si bien se han logrado amplios marcos legales y

reformas estructurales de los sistemas, existe un déficit en la prevención de

salud y personal capacitado, dificultad en el acceso oportuno a los servicios

de atención y a servicios sociales complementarios. Y sobre todo, lo que es

más importante, se mantiene la discriminación en todos los órdenes lo cual se

convierte en la principal barrera tanto para el acceso, como para la calidad de

los servicios.” Un estudio cualitativo realizado en Suriname, refleja el impacto

que la estigmatización de los adultos mayores por parte de los trabajadores

de la salud causa en la calidad de la prestación de los servicios (Cuadro 4).


Cuadro 4 - Afirmaciones de Adultos Mayores en Relación a la Atención Recibida en los Servicios de Salud, Suriname 2014 (original en inglés)

A veces te tratan de una manera tan mala, y dicen y hacen cosas para hacerte sentir que

ya no vales la pena más, y que tratar a las personas mayores es un desperdicio, porque

vas a morir pronto, de todos modos. No puedes quejarte sobre la calidad de la atención,

debes callarte y se espera que obedezcas incondicionalmente, si no sigues, existe el

riesgo de repercusiones. (Mujer, 68 años)

Algunos trabajadores de la salud, ya al comienzo del encuentro, ya sientes que no eres

bienvenido y que eres una carga para ellos. Especialmente cuando te admiten en el

hospital por un largo tiempo, se cansan de ti y ya no se molestan más. Lo vi con una

sobrina mía, no le peinaron, no le cambiaron de ropa y no respondieron a sus llamadas,

incluso cuando estaba sufriendo. (Mujer, 77 años)

Una vez me operaron, y en la mañana tuve que bañarme. Eso no fue un problema, pero la

prótesis de mi pierna cayó al suelo y le pedí a la enfermera que la recogiera. Ella me miró

y simplemente lo jaló con el pie y me lo dio. Me sentí muy irrespetada. (Mujer, 70 años)

No les gusta si haces preguntas. Una vez que necesité cirugía en mi rodilla, y cuando me lo

dijeron, tuve muchas preguntas, porque tenía mucho miedo. El doctor fue muy antipático y

me acusó de no confiar en él y me dijo que incluso cuando me explicara no lo entendería

porque era demasiado técnico. Lo escucho en silencio y nunca más volví. ¿Cómo puedo

confiar mi cuerpo a esa persona? (Mujer, 64 años)

O si les respondes, el tratamiento es peor, porque no te permiten tener una opinión propia.

Puedes construir los mejores hospitales, pero si la actitud de los trabajadores de la salud

es mala, la atención seguirá siendo mala. (Mujer, 74 años)

Mi madre tiene 90 años y tenía mucho dolor en uno de sus ojos. El médico de la casa nos

dijo que no hay necesidad de que acuda al oculista porque ya es demasiado mayor, como

si muriera pronto, así que no se moleste. (Mujer, 65 años)

No sé por qué los trabajadores de la salud se están comportando así. ¿Es falta de un buen

salario u otros problemas? Creo que ciertas profesiones, tienes que amar a la gente, de

lo contrario no puedes hacerlo. (Mujer, 78 años)

Si necesitas ciertos medicamentos, acudes al médico, tienes que esperar durante horas

solo para obtener un recibo y si vas a la farmacia, tiene que esperar unas pocas horas

más. Es terrible.

Algunas veces, el medicamento en su receta no está disponible. Han cambiado toda la Lista

Esencial de Medicamentos (ELM), porque muchos medicamentos son difíciles de encontrar.

Tengo problemas con la cantidad de medicamentos que se me recetan. Todos los días

debo tomar un puñado de medicamentos. Me da mucho dolor de estómago por tomar

tantos medicamentos.

Fuente: Terborg, 2014 (original en inglés)


VIII. CONCLUSIONES

Todos los países suramericanos siguen la tendencia global de

envejecimiento poblacional, al igual que con otros aspectos sociales,

las características y tendencias de ese fenómeno presentan inmensas

variaciones entre y a lo interno de los países de la región.

A pesar de las amplias variaciones tanto en las características del

envejecimiento poblacional como en el abordaje de políticas dirigidas

a los adultos mayores entre los países de Suramérica, existen notorios

aspectos comunes en materia de principios, estrategias, e inclusive en la

institucionalización de las intervenciones.

Casi todos los países cuentan con una definición explícita de las personas

mayores, y en general se refieren a quienes tienen edades superiores a los

59 años, aunque para algunas políticas específicas se emplean otros rangos

y se discrimina por género.

El proceso de envejecimiento en la región es asumido, más allá de los

obvios aspectos demográficos y biológicos, como un fenómeno de amplio

corte social. En general las políticas de salud establecidas se enmarcan en

políticas públicas de mayor amplitud que consideran también otros aspectos

claves para la calidad de vida de las personas adultas mayores. El tema de

la sustentación económica y acceso a pensiones, es crucial y usualmente

abordado explícitamente en las visiones integrales. Así mismo en casi todas

las políticas nacionales se consideran aspectos vinculados a vivienda,

transporte, recreación y participación social. Corresponde a una asunción,

explícita o no, de un marco de determinación social de las condiciones de

vida de los adultos mayores. En algunos países, incluso se establece además

como objetivo el abordaje de las inequidades sociales marcadas por la

condición de adulto mayor, o existentes entre los adultos mayores por sus


condiciones de género, clase social, etnia, lugar de residencia o alguna

otra categoría poblacional. Una expresión concreta de este abordaje es el

énfasis en la necesidad de intervenciones y coordinación intersectorial en las

políticas públicas dirigidas a los adultos mayores.

Otra de las características comunes a todos los países de la región es el

abordaje de las personas adultas mayores con un enfoque de derechos.

En muchos casos existen inclusive definiciones constitucionales donde se

enfatizan los derechos de las personas adultas mayores y que determinan el

desarrollo ulterior de las políticas públicas.

La mayoría de las políticas de salud identificadas incluyen enfoques y

principios comunes. El abordaje por ciclo de vida, evitando fragmentaciones

en el análisis de la situación de salud y en las intervenciones planeadas

está presente en la mayoría de las políticas identificadas. Otro principio

comúnmente identificado en las políticas dirigidas a las personas mayores

de los países de UNASUR es la interculturalidad, o la importancia de

reconocer las características étnicas y culturales de los adultos mayores

en el diseño e implementación de políticas, siendo uno de los principios

explícitos en varios países. La participación social es también destacada

en varios países suramericanos como un aspecto fundamental en todo el

proceso de las políticas públicas y se destaca como un principio importante

en varios países suramericanos como un mecanismo de fortalecimiento o

construcción de ciudadanía en los adultos mayores, algunos con especiales

menciones al tema de salud.

Las políticas de salud para el envejecimiento saludable o dirigidas a las

personas adultas mayores se vinculan en varios países a políticas públicas

generales dirigidas a este sector de la población, y usualmente bajo el

liderazgo de instituciones fuera del sector salud. En tanto que desde el

sector salud, usualmente bajo el liderazgo de los ministerios de salud, se

desarrollan políticas, planes e intervenciones dirigidas a la mejora de las

condiciones de vida de la población adulta mayor en todos los países. Los

instrumentos utilizados y el nivel de detalle empleado en las políticas varían

considerablemente entre los países. Sin embargo, se identificaron numerosos

elementos comunes en la región.

El rango de acción de las políticas públicas dirigidas a la población de adultos

mayores es amplio y con grandes variaciones entre los países. Las políticas

analizadas coinciden con lo reportado por CEPAL para el conjunto de la zona

de América Latina y el Caribe48. La prestación de atención en salud juega un

papel preponderante en las instituciones de varios países (e.g., Argentina,

Brasil, Chile y Uruguay). En algunos casos existen programas especiales de

acceso a medicamentos (Guyana, Paraguay, Perú, Suriname y Venezuela). En

48 Envejecimiento e institucionalidad publica en América Latina y el Caribe. Huechan, S. (editora) 2016 CELADE-CEPAL


Guyana se reportan también acciones específicas dirigidas a las personas

mayores con VIH/SIDA. Muchas instituciones abordan acciones dedicadas

al área de desarrollo económico. El apoyo a las víctimas de abuso y maltrato

también se reporta en las instituciones de varios países (Argentina, Brasil,

Chile y Venezuela).

Existen también amplias variaciones en Suramérica respecto a las

modalidades institucionales utilizadas para la coordinación de las políticas

públicas dirigidas a los adultos mayores. Las mismas se han reportado

también para toda el área de América Latina y el Caribe por la CEPAL.

Destaca el liderazgo frecuente los ministerios de desarrollo social o

similares (Argentina, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay) en comparación con

los de salud (Paraguay). Se identifican fundamentalmente dos figuras

institucionales: a) Direcciones Nacionales (Argentina, Colombia, Paraguay

y Perú) e institutos o servicios especiales (Chile, Venezuela y Uruguay).

Además, las instituciones clásicas de la seguridad social continúan jugando

un importante papel, aunque usualmente sin un abordaje universal.

La asunción extendida en varios sectores públicos, e incluso privados en

muchos países suramericanos, es que el envejecimiento poblacional implica

un aumento progresivo en los costos de salud que puede amenazar incluso

la sustentabilidad de los sistemas existentes de salud. Tales afirmaciones

no se acompañan, sin embargo, de evidencias robustas que las sustenten.

La Declaración de Ypacaraí (2017) recoge lo siguiente: “El incremento

excesivo en los costos de medicamentos y de tratamientos especializados,

no solo aumentan las dificultades en el acceso a la atención, sino también,

la desigualdad y la inequidad. Es evidente la indiferencia frente a la

mercantilización de la vejez como enfermedad, suscitada por el mercado de

la salud, que conviene e impulsan las grandes multinacionales”.

Las condiciones de vida, enfermedad, discapacidad y muerte de las

personas adultas mayores dependen, al igual que el resto de la población,

de una compleja red de factores interrelacionados. En consecuencia, las

características de las demandas de servicios médicos, y por lo tanto su

impacto en los sistemas de salud, dependerá de las condiciones de salud de

la población adulta mayor moldeada por esa compleja red de factores. Es por

lo tanto razonable asumir que no todas las poblaciones envejecidas tendrán

las mismas necesidades, ni demandas, de servicios médicos.

El desarrollo de políticas para promover la equidad en salud en general y

la disminución de las brechas existentes de acuerdo a clase social, género,

etnia, lugar de residencia y otros factores es fundamental para la promoción

de un envejecimiento saludable de toda la población. Las políticas públicas

dirigidas a facilitar el transporte, vivienda, empleo, recreación, participación

ciudadana de los adultos mayores, así como a disminuir las brechas para

el ejercicio pleno de sus derechos vinculado a su edad, son determinantes

para un envejecimiento saludable e incidirán en los posibles impactos del

envejecimiento poblacional en los sistemas de salud.


IX. RECOMENDACIONES DE ACCIÓN CONJUNTA

UNASUR representa el compromiso común de los pueblos suramericanos

de “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de

integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus

pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la

educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio

ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica,

lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la

democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la

soberanía e independencia de los estados.” Este objetivo se complementa

con varios específicos que incluyen: “El desarrollo social y humano con

equidad e inclusión para erradicar la pobreza y superar las desigualdades

en la región”; “el desarrollo de mecanismos concretos y efectivos para la

superación de las asimetrías, logrando así una integración equitativa”; y “el

acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud” (UNASUR

2011). Con base a ese marco político, vistos los aspectos distintos y similares

entre los países de la región, se proponen una serie de áreas de acción

conjunta con relación al envejecimiento saludable.

1. Adoptar un marco conceptual común acerca del Envejecimiento,

que incluya definiciones compartidas de la adultez, incluso rangos

de edad, envejecimiento saludable, envejecimiento activo: así

como principios definidos orientadores tales como interculturalidad,

intergeneracionalidad, autonomía, etc. Un marco común facilitaría el

intercambio de experiencias y avanzar hacia la adopción de políticas

comunes, incluso dentro de la orientación de construcción de la

ciudadanía suramericana.

2. Abordar el tema del Envejecimiento Saludable como una política

intersectorial suramericana y propiciar acuerdos y abordajes conjuntos

entre los Consejos Suramericanos de Salud y de Desarrollo Social.

3. Fortalecimiento de los sistemas de Información y Monitoreo e

Intercambio y potenciación de recursos. La necesidad de contar con

guías y protocolos de atención tanto geriátricos como gerontológicos

puede facilitarse a través del intercambio de los existentes, y la

preparación de instrumentos conjuntos. Una herramienta que puede

facilitar esos intercambios y acciones conjuntas es la Plataforma de

Guías Clínicas Suramericanas del ISAGS49; a la que podría añadirse un

módulo de envejecimiento.

49 https://guiasclinicassuramericanas.com/


https://guiasclinicassuramericanas.com/

4. Adaptar sistemas de salud a poblaciones de edad avanzada, creando

servicios que proporcionen atención integral y centrada en la persona

adulta mayor y que se garantice su acceso.

5. Crear sistemas de cuidado a largo plazo, sentando las bases necesarias

para un sistema de cuidado a largo plazo y conformando y manteniendo

equipos de cuidados a largo plazo, sostenibles y debidamente capacitados.

6. Mejorar medición, monitoreo y comprensión, acordando medidas y

enfoques analíticos relativos al envejecimiento activo y saludable, las

necesidades de salud y en qué medida las mismas están cubiertas.

7. Identificar, diseñar e implementar intervenciones regionales para la

atención de algunas de las necesidades en salud que tiene la población

de adultos mayores. Existen varios ejemplos regionales de los cuales

se pueden derivar lecciones útiles para nuevas iniciativas. Uno de ellos

es la iniciativa de la Misión Milagro que ha permitido la recuperación

de la capacidad visual de miles de adultos mayores suramericanos

siguiendo un modelo de ejecución de cooperación multilateral sur-sur.

8. Participar activamente en el desarrollo de la propuesta para la

“Década de Envejecimiento Saludable 2020-2030”.

9. Propiciar la participación coordinada de los Gobiernos Locales y el

Fortalecimiento de las Ciudades Amigables con los Adultos mayores.

Los gobiernos locales juegan un papel fundamental en la garantía de

mejores condiciones de vida para la población de adultos mayores en

varios ámbitos, tales como transporte público, recreación, actividad

física, y acceso a alimentación saludable. Una alternativa para

destacar y afianzar las contribuciones de la acción local en la calidad

de vida de los adultos mayores es el fortalecimiento del programa

de Ciudades Amigables con los ancianos50 (Age-friendly Cities) que

facilita la adopción de medidas integrales para el favorecimiento de las

condiciones de este sector de la población en las ciudades.

10. Armonización de las Agendas de Cooperación con los Organismos

de Cooperación Internacional.

11. Instancia de Coordinación e Intercambio Suramericana.

12. Agenda Conjunta de Investigación en Envejecimiento Saludable.

El desarrollo de políticas públicas acertadas para la promoción de los

derechos a la salud de las poblaciones adultas mayores requiere de

amplias y robustas evidencias en numerosas áreas. La construcción de

una agenda conjunta, además de facilitar el uso de los siempre limitados

recursos disponibles, puede además contribuir a la identificación de

50 Global Age-friendly Cities: A Guide http://www.who.int/ageing/publications/Global_age_friendly_cities_Guide_English.pdf


http://www.who.int/ageing/publications/Global_age_friendly_cities_Guide_English.pdf

http://www.who.int/ageing/publications/Global_age_friendly_cities_Guide_English.pdf

retos compartidos y al aprovechamiento de evidencias, lecciones

aprendidas e intervenciones entre distintos contextos regionales.

El uso de distintas metodologías, marcos conceptuales y diseños de

investigación se requiere para abarcar la amplitud de necesidades

identificadas. El ámbito metodológico en sí mismo también puede ser objeto

de intercambio y cooperación sur-sur a través de metodologías compartidas

o estudios multicéntricos en varios países.

Algunos de los temas específicos identificados en esta revisión

corresponden a:

a. Incorporar la percepción de los adultos mayores sobre la prestación

de los servicios de salud como parte de la garantía de sus derechos.

b. Recabar evidencias acerca de las particularidades de las condiciones

de vida de los distintos grupos de adultos mayores de acuerdo a

grupos de edad, etnia, género y otras características.


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