DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMERICANO -...
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DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMERICANO PERSPECTIVAS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN PANAMÁ Homenaje al Postgrado y Maestría de Derecho Administrativo Universidad Católica Andrés Bello Mtro. Abilio Batista Domínguez Secretario de Asuntos Legales Procuraduría General de la Nación República de Panamá 2005
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DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMERICANO
PERSPECTIVAS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN PANAMÁ
Homenaje al Postgrado y Maestría de Derecho
Administrativo Universidad Católica Andrés Bello
Mtro. Abilio Batista Domínguez
Secretario de Asuntos Legales Procuraduría General de la Nación
República de Panamá
2005
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PERPECTIVAS DE LA JURISCCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN PANAMA
I. GENERALIDADES Las reformas del Estado son procesos históricos. Ellas involucran cambios
políticos, económicos, jurídicos, administrativos y territoriales. Durante los últimos
sesenta años la Administración pública panameña ha experimentado
considerables transformaciones. De una Administración reducida se ha convertido
en una organización extensa y compleja, dotada de funciones múltiples. Estas
transformaciones han variado en buena medida y se han diversificado las formas
jurídicas de la organización administrativa, los fines, el contenido y las formas de
la actividad de la Administración, los derechos que las personas y los grupos
sociales ostentan frente a ella y, en definitiva, el sistema de relaciones regido por
el Derecho administrativo1.
Estas transformaciones trascienden a la jurisdicción contencioso-
administrativa panameña creada en 1943, la cual se ha quedado relegada ante los
cambios vertiginosos en la doctrina y el derecho contencioso administrativo
comparado, lo cual solo sido ha posible solventar en base a la jurisprudencia del
tribunal que tiene adscrita dicha competencia, limitándose en gran medida la tutela
judicial efectiva de los gobernados.
Los episodios de corrupción suscitados en los tres órganos del Estado a
finales del año 2003 con su punto culminante en el 2005, cuando se produjeron
acusaciones de corrupción que estremecieron al máximo órgano de justicia,
llevaron a Presidente de la República a convocar a un Pacto de Estado por la
Justicia, para permitir el fortalecimiento del Órgano Judicial en aras de devolver al
pueblo la esperanza de una administración de justicia imparcial, honesta, pronta y
gratuita.
1 Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que regula la Jurisdicción Contencioso-Administrativa española.
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Este compromiso fue suscrito en marzo de 2005 por el Presidente de la
República, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, de la Asamblea
Nacional, los Procuradores de la Nación y de la Administración, el Defensor del
Pueblo, el Presidente del Colegio Nacional de Abogados, entre cuyos objetivos
principales se incluyen cambios en la estructura de organización en los
procedimientos y en la normativa del sistema de justicia, para lograr un órgano
Judicial transparente, imparcial, independiente, eficiente, eficaces y competentes,
con el establecimiento de una forma transparente de escoger a los Magistrados de
la Corte Suprema de Justicia.
Una vez instalada la Comisión de Estado por la Justicia se consideró
oportuno designar subcomisiones de trabajo para abordar y estudiar las
dificultades y las problemáticas que presentan la diversidad de jurisdicciones y que
a partir de diagnósticos, informes y propuestas ya elaboradas, presentaran las
soluciones respectivas, con las modificaciones legales que requiriesen para
modernizar el sistema.
Entre las Sub Comisiones designadas se encontraba la de Justicia
Administrativa cuyo análisis y propuestas de reformas que se traducen en una
nueva perspectiva para la jurisdicción contencioso administrativa de nuestro país..
II. ANTECEDENTES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA EN PANAMA.
Como punto de partida para desarrollar nuestro tema principal, es necesario
referirnos a la evolución de la jurisdicción contenciosa administrativa en nuestro
país, tomando en cuenta las principales normas jurídicas que han regulado dicha
jurisdicción.
El génesis de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa lo encontramos en
el Consejo de Estado francés y la Ley que crea dicha jurisdicción el 24 de mayo
de 1872 que atribuyó al Consejo de Estado la competencia de administrar justicia
en nombre del pueblo francés y en forma independiente, a la cual hacen referencia
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los célebres fallos Blanco de 1873, donde se deducen los principios de autonomía
de la jurisdicción administrativa y la independencia del derecho público, y la
sentencia Cadot de 1889, que da origen a la total autonomía de esta jurisdicción
que se erigió como el fundamento de la independencia del Juez Administrativo,
como jurisdicción delegada del gobierno francés2.
En América, y en especial en Panamá, la jurisdicción contencioso-
administrativa, tiene sus orígenes en el Consejo de Estado Colombiano, originario
del Consejo de Estado Napoleónico y Francés. Mediante Decreto del 30 de
octubre de 1817, Simón Bolívar instituyó dicha Institución en Colombia, conocida
con el nombre de “Consejo de Estado Provincial”, constituyéndose en un ente
asesor del Gobierno pero con una exigua existencia.
Esta institución se mantiene de manera sumisa en las Constituciones
colombianas de 1830, 1832 y 1843, desapareciendo en las cartas supremas
subsiguientes, es decir, en las de 1853 y 1863, para reaparecer en la Constitución
de 1886, la cual se encontraba vigente al momento de nuestra separación de
Colombia.
Dada la debilidad de la institución, la Constitución Política panameña de
1904 no la consagró, sin embargo, los constituyentes sentaron las bases para el
desarrollo de la misma en nuestro país, ya que el artículo 35 de la Ley
Fundamental estableció el principio de responsabilidad del Estado, al disponer que
los particulares sólo eran responsables ante las autoridades por la infracción de la
Constitución o de las leyes, mientras que los funcionarios públicos lo son por las
mismas causas, por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de
éstas.
Se presenta entonces el gran inconveniente que no se creó un instrumento
legal para garantizar la eficacia de este principio, por lo que el Doctor José Dolores
2 Gustavo Penagos, Derecho Administrativo, Parte General, Ediciones Librería del Profesional,
Santafé de Bogotá, 1994, pp.95-105
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Moscote, consiente de la importancia de un Estado de Derecho en el cual se
debían proteger los intereses y derechos de los ciudadanos contra los abusos y
errores cometidos por los funcionarios y entidades públicas en el ejercicio de sus
funciones, erigió los fundamentos de dicha institución, específicamente en los
artículos 190, 191 y 192 de la Constitución Política de 1941.
Para desarrollar estos principios constitucionales, se aprobó la Ley 135 de
30 de abril de 1943, Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la
cual se inspiró en el Código Contencioso Administrativo colombiano.
Seguidamente esta Ley Orgánica sufrió reformas mediante la Ley 33 de 11 de
septiembre de 1946, que modificó en gran parte los artículos de la Ley 135 y que
desarrollaremos posteriormente según las reformas implementadas.
Con la reforma de la Constitución Política de 1946, mediante el Acto
Legislativo N°2 de 24 de octubre de 19563, se eliminó el Tribunal Contencioso-
Administrativo, instituido por la Constitución Política de 1941 y desarrollado por la
Ley 135 de 1943, dándole paso a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia
a quien se le asignó esta jurisdicción especial.
En ese mismo año, 1956, se dicta la Ley 47 que reforma el Título IV de la
Ley 61 de 30 de septiembre de 1946, “Por la cual se aprueba el Libro Primero del
Código Judicial”, estableciendo las atribuciones asignadas específicamente a la
Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo, en el Parágrafo 4to., artículos 27,
28 y 29.
De igual forma, el Acto Legislativo N°2 de 1956 reformatorio de la
Constitución de 1946, hicieron desaparecer las disposiciones del Capítulo I, Título
III de la Ley 135 de 1943 reformada, que se referían a la representación del
Ministerio Público por un Fiscal del Tribunal Contencioso-Administrativo que debía
intervenir en todas las actuaciones contenciosas que se ventilaban en dicho
3 Gaceta Oficial No.13,091 de 30 de octubre de 1956.
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Tribunal por el Procurador Auxiliar, tal y como lo estableció el artículo 15 del
mencionado Acto reformatorio.
Asimismo, tenemos que el artículo 5° de la Ley 59 de 30 de noviembre de
1959, autorizó al Procurador Auxiliar para intervenir en la Jurisdicción
Contencioso-administrativa.
Posteriormente, y mediante Sentencia 10 de diciembre de 1974, el Pleno de
la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional el Capítulo I del Título IV de
la Ley 33 de 1946 que regulaba el recurso de revisión, sosteniendo que el mismo
como figura jurídica desempeñaba una función contralora sobre la actividad
judicial, cumplida en un proceso, que se reserva en nuestro derecho a la Corte
Suprema de Justicia para su conocimiento y decisión, dado su carácter especial y
extraordinario. Y es por su naturaleza de extraordinario por lo que socava el
principio de cosa juzgada respecto de sentencias que han quedado ejecutoriadas,
es decir, cuando ya no son susceptibles de recurso ordinario, y en los casos que la
Ley expresamente señala.
La Constitución Política de 1972, en su artículo 188 disponía que las
decisiones de la Corte Suprema en ejercicio de las atribuciones que dicho artículo
señala, son finales, definitivas y obligatorias, equiparando, para tal efecto, las
decisiones de la Corte como guardiana de la constitucionalidad y de la Sala
Tercera como contralora de la legalidad. Las normas de la Constitución Nacional
privan sobre la legislación ordinaria y cuando existe colisión de un precepto
constitucional con disposiciones legales procede la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma cuestionada en la forma en que la Carta
Fundamental lo establece4.
4 Registro Judicial diciembre de 1974, p. 170.
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III. NORMATIVA VIGENTE DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA PANAMEÑA
El artículo 206, numeral 2 de la Constitución Política le atribuye el ejercicio de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa a la Corte Suprema de Justicia, quien a
tal fin y con la audiencia del Procurador de la Administración, podrá anular los
actos acusados de ilegalidad; restablecer el derecho particular violado; estatuir
nuevas disposiciones de reemplazo de las impugnadas y pronunciarse
prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un acto administrativo o de su
valor legal.
En Panamá, la Corte Suprema de Justicia esta compuesta por nueve (9)
magistrados que conforman el pleno, asu vez, existen cuatro salas
Al respecto, el artículo 97 del Código Judicial dispone que a la Sala Tercera le
están atribuidos los procesos que se originen por actos, omisiones, prestaciones
defectuosas o deficientes de los servidores públicos, resoluciones, órdenes o
disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus
funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos o autoridades nacionales,
provinciales, municipales y de las entidades públicas autónomas o semiautónomas.
En este sentido, tenemos que el control de la legalidad lo ejerce la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia, a través de:
1) La Acción de Nulidad: Denominada por la doctrina como contencioso
objetivo de nulidad o contencioso popular de anulación es, simplemente, aquélla
donde se solicita del órgano jurisdiccional, la anulación del acto administrativo. Tal
como lo destaca el profesor González Pérez, por medio de este recurso no se pide
el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas, sino únicamente la
anulación -no la reforma- del acto que se impugna.5
5 Jesús González Pérez, p.157.
8
2) La Acción de Plena Jurisdicción: Es aquella encaminada a obtener la
reparación por lesión de derechos subjetivos6, siendo viable en aquellos casos en
que se han violado derechos particulares solicitándose la reparación de los
mismos; en otro giro, es aquél en que se solicita del órgano jurisdiccional no solo
6 Veamos a continuación, las principales diferencias que ha destacado la Sala Tercera entre las demandas de plena jurisdicción y nulidad:
1. Finalidad: La demanda de nulidad tiende a resguardar y restablecer el orden jurídico que se infringe con el acto demandado (ilegalidad objetiva); mientras que la demanda de plena jurisdicción tiene como finalidad, el restablecimiento del derecho subjetivo violado (ilegalidad subjetiva).
2. Demandante: La demanda de nulidad puede ser instaurada por cualquiera persona; natural o jurídica, pública o privada, que se encuentre domiciliada en la República de Panamá; en tanto que, la demanda de plena jurisdicción sólo puede ser presentada por la persona cuyo derecho subjetivo se vea lesionado por el dictamen de un acto administrativo. Valga reiterar aquí, el hecho de que la doctrina moderna, al igual que la jurisprudencia, como ya lo destacamos, permite que la demanda de plena jurisdicción sea presentada por titulares de derechos colectivos y derechos difusos dado que esos derechos o intereses no pertenecen a un individuo en particular.
3. La pretensión: La solicitud en la demanda de nulidad debe consistir, únicamente, en la declaratoria de nulidad del acto acusado; en tanto que, en la demanda de plena jurisdicción, además de solicitar la nulidad del acto, se debe pedir el restablecimiento del derecho subjetivo violado.
4. Intervención de terceros: Cualquier persona que esté interesada puede intervenir como tercero en la demanda de nulidad; contrario a ello, en la demanda de plena jurisdicción sólo pueden intervenir, como terceros, las personas que demuestren un interés directo en el proceso.
5. Prescripción: La demanda de nulidad no está sujeta a término de prescripción, ya que puede instaurarse en cualquier momento, a partir de la notificación, expedición o publicación del acto administrativo; en tanto, la demanda de plena jurisdicción prescribe al cabo de dos meses, a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto administrativo impugnado.
6. Facultades del juzgador: En la demanda de nulidad se confronta el acto impugnado con la norma infringida; estando el Juez facultado, solamente, para decretar la nulidad del acto y para dictar disposiciones de reemplazo de las anuladas, mientras que, en la demanda de plena jurisdicción se confronta el acto impugnado, el derecho subjetivo infringido y la norma violada; estando el juzgador facultado para decretar la anulación del acto, y, además, para ordenar el restablecimiento del derecho subjetivo conculcado.
7. Suspensión provisional de los efectos del acto: En la demanda de plena jurisdicción es necesario probar la existencia de un perjuicio grave y actual para el demandante o que el acto se manifieste contrario a la Ley, para que se decrete la suspensión del acto impugnado. La suspensión provisional del acto en demandas de nulidad, es viable cuando dicho acto pueda causar graves perjuicios a la colectividad y si no se respeta el principio constitucional de separación de las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales.
8. Carácter del acto impugnado: La demanda de nulidad es viable contra actos de carácter general o abstracto, mientras que la demanda de plena jurisdicción se interpone contra actos de carácter particular, que afectan situaciones jurídicas individuales o concretas.
9. Naturaleza de la sentencia: En la demanda de nulidad, la sentencia que anula el acto impugnado es declarativa; mientras que en la demanda de plena jurisdicción, de acogerse la pretensión, la resolución es de condena.
10. Efectos de la sentencia: En la demanda de nulidad, la sentencia, por la naturaleza impersonal del acto acusado, produce efectos erga omnes; como se ha dicho, liquida jurídicamente el acto, mientras que en las demandas de plena jurisdicción, la sentencia no sólo destruye el acto demandado, sino que ordena el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado.
11. Agotamiento de la vía gubernativa: Para formular una demanda de plena jurisdicción, se requiere haber agotado la vía gubernativa, ya sea por la utilización de los recursos de la vía gubernativa (reconsideración y apelación), o haberse producido el silencio administrativo; en la demanda de nulidad, no se necesita agotar la vía gubernativa y no se presenta el silencio administrativo.
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la anulación del acto, sino el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno
restablecimiento de la misma.7
3) El Contencioso de Interpretación Prejudicial: vía o mecanismo jurídico
por medio del cual la autoridad que administra justicia o la autoridad administrativa
encargada de la ejecución o aplicación de un acto administrativo, solicitan a la
Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, se
pronuncie sobre el recto sentido y alcance de un acto administrativo de sentido
oscuro, ambiguo o confuso.
4) El Contencioso de Apreciación de Validez: vía jurídica que permite a
una autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales consultar a la Sala Tercera de
la Corte Suprema de Justicia sobre la validez de un acto administrativo que debe
servir de base para resolver un proceso, lo cual debe hacer antes de adoptar la
decisión respectiva.8
5) El Contencioso de Protección de Derechos Humanos: Esta dirigido a
proteger los derechos humanos justiciables previstos en las Leyes de la República
de Panamá y aquellas que aprueben Convenios Internacionales, que se estiman
han sido lesionados por la autoridades administrativas9.
6).Consulta o Advertencia de ilegalidad: Solicitud dirigida por la autoridad
administrativa encargada de administrar justicia le solicita a la sala tercera de la
Corte Suprema de Justicia, para que se pronuncie sobre supuestos vicios de
ilegalidad de un acto administrativo que debe aplicar para resolver el proceso.
La Ley 135 de 1943, Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
constaba de cinco (5) títulos, los cuales a su vez se desarrollaban en capítulos. El
7 Jesús González Pérez, Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano, Editorial Temis, Colombia,
1985, p. 159. 8 Olmedo Sanjur, Los Contenciosos, Op. cit., p. 329. 9 Ley 19 de 9 de julio de 1991
10
Título I de la Ley 135 de 1943 reformada por la Ley 33 de 1946 que consagraba la
organización el Tribunal Contencioso Administrativo y le asignaba funciones quedó
insubsistente por lo cambios constitucionales desde noviembre de 1956, lo cual
también sucedió con el Título III denominado del Fiscal del Tribunal cuyas
funciones las paso a ocupar el Procurador de la Administración y el Título V
denominado disposiciones especiales.
En cuanto al Título II, tenemos que Capítulo primero referente al
procedimiento gubernativo fue derogado por la Ley 38 de 31 de julio de 2000 que
regula el Procedimiento Administrativo General. El Título IV que regulaba el
recurso de Revisión ante la Corte Suprema de Justicia de los autos y sentencias
proferidos por el Tribunal de lo Contencioso-administrativo fue declarado
inconstitucional en 1974.
Desde las reformas de 1946 muy pocas son las reformas que se han
registrado a la jurisdicción contencioso administrativa. Tenemos entonces que
estas reformas sólo han consistido en eliminar la exigencia de comprobante de
depósito de impuesto para poder acceder a la jurisdicción contencioso
administrativa10 y la consagración, con poca operatividad, del contencioso de
protección de derechos humanos
IV. PERSPECTIVAS DE REFORMAS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA.
Ante una ley orgánica que data de más de sesenta años, sumado a la
derogación, reforma, declaratoria de inconstitucionalidad e insubsistencia de una
considerable cantidad de artículos (aproximadamente 70 artículos vigentes de los
118 originales), la confusión que se producen entre la ley 135 de 1943 modificada
por la 33 de 1946 al no existir un texto único, y lo desfasado de su contenido en
torno a las nuevas realidades de la sociedad y administración pública (tutela
judicial efectiva, acceso a los tribunales, informalismo, etc) exigen de un cambio
10 Ley 1 de julio de 1996.
11
de perspectivas de la jurisdicción contencioso administrativa, los cuales se
discuten en la actualidad y que analizamos a continuación11.
1. Nombramiento de Magistrados especialistas en Derecho
Administrativo. No podemos pensar en un Estado de Derecho en donde no exista un
mecanismo que garantice la protección de los derechos de los gobernados frente
a las arbitrariedades de la Administración Pública. Para hacer efectiva esta
protección, lo primero que se exige es la presencia de un Tribunal compuesto por
magistrados idóneos que administren justicia de manera independiente y que no
accedan a dichos cargos por otros requisitos que no sean los de especialización e
imparcialidad.
La experiencia de nuestro país en cuanto al método de escogencia de
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y en especial de la Sala Tercera de
lo Contencioso Administrativo, nos llevan a sugerir en primer orden, que se
escojan magistrados especialistas en derecho administrativo, lo cual se constituye
en una garantía de una buena justicia administrativa.
Sobre este tema, nuestro maestro Jesús González Pérez, afirma que no
desconoce que hay casos en que un buen jurista no especializado puede llegar a
ser un magnífico juez administrativo con muy poca experiencia. En el Tribunal
Supremo español uno de los mejores Magistrados que pasó por su Sala de lo
contencioso-administrativo fue un Catedrático de Derecho romano. Y es que,
indudablemente, un buen hombre de Derecho, con una buena formación -aunque
solo sea teórica- puede en tiempo brevísimo imponerse en una rama especial.
11 En ese sentido debe destacarse que entre los instrumentos de trabajo con los cuales contó la Subcomisión y que se utilizaron como insumos para la elaboración de la propuesta que ahora se presenta estuvieron: el Informe de la Comisión para el análisis y elaboración de propuesta para mejorar el sistema judicial y en particular la Administración de Justicia (1999); Claves para la reforma de la jurisdicción contencioso administrativa (2000), compendio de estudios de autores nacionales y extranjeros sobre el tema; el Informe del Consejo Judicial, Plan de acción para la agilización de la justicia (2002). En el derecho comparado se estudiaron las leyes de la jurisdicción contencioso administrativa de España, Colombia y Costa Rica. Asimismo se tuvo acceso al Código Procesal Administrativo Modelo para Iberoamérica elaborado por el connotado tratadista español Jesús González Pérez.
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Pero estos grandes juristas no abundan. Por lo que, con realismo, hemos de
formar para cada orden jurisdiccional los jueces con la preparación necesaria.
Valga aquí recordar que el gran prestigio que tuvo desde sus inicios el
Consejo de Estado francés fue precisamente la inmejorable preparación técnica
que tenían los jueces en materia administrativa.
Sobre la base de lo anterior, consideramos que la especialización del titular
del poder jurisdiccional en materia administrativa es de capital importancia en el
mejoramiento de la justicia administrativa.
2. Ampliación de las Medidas Cautelares
Como lo sustentara el insigne tratadista uruguayo Eduardo Couture: “en el
proceso el tiempo no es oro, sino justicia”, la lentitud del proceso es uno de los
vicios de la Justicia. Por más que se establezca entre los derechos humanos, el
debido proceso y su decisión en un plazo razonable, la situación no puede ser
más desalentadora, sobre todo en la jurisdicción administrativa.
Con el objeto de atenuar las consecuencias de la lentitud y evitar que
cuando llegue la solución del litigio ya carezca de sentido la sentencia, se han
creado las medidas cautelares, que tienen por finalidad garantizar los efectos de
la sentencia en el momento que la misma se dicte.
Desde sus orígenes, la jurisdicción contencioso-administrativa panameña
solo ha admitido una medida cautelar: la suspensión provisional de los efectos del
acto administrativo en relación al cual se incoa el proceso, cuyos requisitos de
viabilidad son disímiles en la jurisprudencia nacional.
La concepción de la suspensión como acto discrecional implica, por lo
demás, la idea de excepcionalidad en su otorgamiento y, por tanto, en la
apreciación de los supuestos de daños irreparables, de modo que, por esta vía, la
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suspensión casi se convirtió en una institución irreal, olvidada en la práctica, o
solicitada sin convicción ni esperanza12.
El artículo 73 de la ley 135 de 1943, dispone que la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia podrá suspender los efectos de un acto, resolución o
disposición, si a su juicio, ello es necesario para evitar un perjuicio notoriamente
grave.
Esta es una característica propia de la medida cautelar reconocida en la
normativa contenciosa administrativa panameña, y que es utilizada comúnmente
por la Sala Tercera al momento de rechazar la medida cautelar de suspensión
provisional, estableciendo que la misma es una potestad discrecional conferida a
ese tribunal siempre y cuando el acto acusado no se encuentre recogido en
alguno de los supuestos previstos en el artículo 74 de la Ley 135 de 1943, lo que
ha sido duramente criticado por nuestro profesor Eduardo García de Enterria,
quien señala que en la practica casi general de las Salas de lo Contencioso -
España- al resolver los incidentes de suspensión ha venido siendo, si no ya la de
utilizar impresos, sí la de no pasar de las fórmulas generales inespecíficas....Priva
en nuestra práctica judicial considerar el otorgamiento de una medida cautelar
como una facultad enteramente discrecional del juez, a resolver según una
cierta intuición inobjetable más que conforme a reglas jurídicas objetivas. La
motivación de otorgamiento o de denegación (éstas mucho más frecuentes,
según es manifiesto) carecen ordinariamente del menor desarrollo, incluso de
cualquier consistencia13.
En base a este razonamiento y del análisis que hemos realizado a la
jurisprudencia en materia cautelar, consideramos que la Sala Tercera de la Corte
12 Fernando Garrido Falla y José Ma. Fernández Pastrana, Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas, Un estudio de las Leyes 30/1992 y 4/1999, Editorial Civitas, España, 2000. p.167. 13 Eduardo García de Enterria, La Batalla por las Medidas Cautelares, Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-administrativo español, Segunda Edición, Editorial Civitas, Madrid, 1995. p. 172
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Suprema de Justicia no debe limitarse al momento de negar la solicitud de
suspensión, sustentarse en la teoría general sobre la eficacia de los actos
administrativos, es preciso motivar de manera clara por qué la solicitud cautelar
planteada no puede ser reconocida, pues de lo contrario, implicaría una actuación
arbitraria, y la arbitrariedad está prohibida a los poderes públicos14.
Otro aspecto relacionado con esta característica es aquella referida a la
práctica de la Sala Tercera en el sentido de señalar que ante la solicitud de
concesión o levantamiento de una medida cautelar en casos complejos en base a
consideraciones de prudencia se abstenga de pronunciarse sobre tal medida. Al
respecto el Tribunal Contencioso ha sostenido lo siguiente:
“Un somero análisis de los argumentos de réplica expuestos por quienes adversan la medida cautelar, revela que éstos plantean complejas cuestiones jurídicas y fácticas, que vienen a ser, indudablemente, temas que tienen que ser forzosamente decididos en la sentencia de mérito que en su oportunidad dicte la Sala, después de que todas las partes en el proceso hayan incorporado los elementos probatorios y las alegaciones en favor de sus pretensiones. Las circunstancias indicadas, impiden que esta Sala se adentre, desde ahora, al examen prolijo de las presuntas violaciones jurídicas que son el objeto principal de este proceso contencioso-administrativo. No resulta jurídicamente factible que esta alta Corporación, con mira en la decisión de un aspecto incidental de la controversia como es el de la subsistencia de la medida cautelar provisional, adelante, esto es, juzgue en forma anticipada y prematura una serie de aspectos de gran trascendencia y complejidad que propiamente corresponden a la sentencia final que decida la causa. En esta línea de pensamiento, parece lógico concluir que hasta tanto no se surtan las fases probatorias respectivas y se haya ofrecido a todas las partes la oportunidad de exponer a plenitud sus correspondientes alegaciones, no es prudente ni razonable, que la Sala se pronuncie sobre los hechos constitutivos de la pretensión de ilegalidad de los actos atacados; puesto que de hacerlo, prácticamente ya no tendría sentido examinar los mismos temas en la sentencia de fondo, porque, dicho análisis se habría adelantado a través del auto interlocutorio que decidió la petición del levantamiento de la suspensión provisional 15. El criterio de “prudencia” externado en el pronunciamiento que hemos
trascrito nos llena de preocupación, ya que si uno de los requisitos para la emisión
14 Eduardo García Enterría, La Batalla por las Medidas Cautelares, Civitas, España, 1995, p. 171. 15 Resolución de 1 de agosto de 2000, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J. agosto 2000, p.525.
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de una medida cautelar es la de aportar las pruebas que apoyen la pretensión
cautelar y que la misma no puede considerarse como un pronunciamiento
anticipado del fondo de la controversia, no vemos por qué el tribunal no puede
llevar a cabo un análisis sobre la procedencia o no de la medida cautelar o de su
levantamiento, pues la causación de un perjuicio a los intereses de la
administración pública o de un tercero, únicamente puede enervarle al
administrado, la posibilidad de obtener una medida cautelar cuando sea
cuantitativa y cualitativamente mayor al daño que puede sufrir el último como
consecuencia de su no adopción16.
A juicio de profesor Julio Rodolfo Comadira, la procedencia de una medida
cautelar contra la administración pública debería, en general, hacer mérito de los
siguientes elementos: la índole del interés público comprometido en la actuación
administrativa y la gravedad de su afectación; la verosimilitud del derecho
invocado y su incidencia en la presunción de legitimidad del accionar
administrativo y la gravedad del perjuicio implicado en la demora.
La insuficiencia de la suspensión provisional ha traído como consecuencia
que en otras latitudes se fueran admitiendo otras clases de medidas cautelares.
España es un ejemplo de ello, en la que, en primera instancia, la jurisprudencia
sostuvo que no existía diferencia entre las medidas cautelares en la jurisdicción
contencioso administrativa y la civil, llegándola a aplicar de manera supletoria,
hasta llegar a una reforma legislativa en la que se ha consagrado que el juez
podrá adoptar cuantas medidas fuesen necesarias para garantizar el fallo.
A pesar del gran avance en materia cautelar en España17 el maestro
González Pérez advierte que cuando nos acercamos a las medidas cautelares a
fin de perfeccionar su régimen para que cumplan la finalidad para la que están
16 V Proto Pisan, I provvedimenti e i procedimenti cautelarn in generale, p.322. Citado por Ernesto Jinesta Lobo, La Tutela Cautelar Atípica en el Proceso Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1996, p. 138 17 Ley 29/1998, de 13 de julio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Título VI, CAPÍTULO II, artículos 129 a 136.
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instauradas, estamos pensando por lo general en el demandante, en el perjuicio
que para el que pide justicia supone la demora en la decisión. Pero en un proceso
existen dos partes, demandante y demandado. Si a aquél puede perjudicarle una
decisión tardía, a éste puede ocasionarle un perjuicio no menos grave una medida
cautelar adoptada cuando el demandante no tiene razón. De aquí que para que el
juez adopte una medida cautelar, no solo se exige periculum in mora, sino
también fumus boni iuri. Peligro de la mora y apariencia de buen Derecho.
Pues bien, podemos afirmar que no hemos llegado a encontrar el justo
equilibrio. En efecto:
a) No debe adoptarse ninguna medida cautelar si el demandante no
demuestra la seriedad de su pretensión, si no se acredita que aparentemente está
fundada. Si el juez hace un estudio a fondo de la pretensión y llega a la convicción
de que está bien fundada, resultará difícil después, al dictar resolución definitiva,
cambiar de criterio, por lo que habrá prejuzgado el asunto en un incidente.
Si obra con más ligereza, o el incidente no sirve para nada, si opta por la
denegación de la medida; si accede a ella, ello redundará en perjuicio del
demandado, por el peligro de que se consume una situación irreversible si la
sentencia es desestimatoria.
b) Otra medida consiste en que el demandante garantice los perjuicios que
pueden ocasionar al demandado la adopción de la medida si después se
desestima la pretensión. Pero también desde esta perspectiva no ha llegado a
encontrarse el equilibrio entre los intereses contrapuestos.
Se propone la modernización de las medidas cautelares mediante la introducción
de las medidas innominadas, de ejecución provisional y la posibilidad de
inscripciones y marginales en el Registro Público. En este punto se señaló la
necesidad de una audiencia previa a la medida cautelar para escuchar a los
terceros que pudieran ser afectados por la medida. Asimismo debe exigirse
17
caución para evitar perjuicios a la Administración o a terceros sobre todo en
controversias contractuales y de desarrollo urbano.
4. Legitimación.
De los problemas que plantea la regulación de las partes en el proceso
administrativo no deja de crearse confusiones en cuanto a la legitimación, lo que
aplicado de manera restrictiva ha limitado el accionar frente a la actuación de un
ente público sujeto al Derecho Administrativo.
Parece evidente que tiene sentido limitar la posibilidad de un proceso a
aquel que tenga un interés. Donde no hay interés no hay acción. Salvo en
ciertas materias, en que la relevancia del interés público aconseja reconocer la
acción pública para reaccionar frente a situaciones que le contravengan, sólo es
admisible que se ponga en marcha la complicada y costosa maquinaria de la
Justicia cuando aquel que la demanda tiene interés, cualquiera que éste sea.
A pesar que la jurisprudencia de la Sala Tercera ha permitido la
legitimación amplia para la tutela de los derechos difusos, aun persisten criterios
restrictivos18, desconociendo lo que la doctrina moderna ha comentado sobre este
tema. Veamos:
“Si hasta la fecha reciente se consideraba una conquista definitiva reconocer legitimación para deducir una pretensión ante la jurisdicción contencioso-administrativa al titular de un simple interés directo en la anulación de un acto, hoy se ha llegado a poner en tela de juicio el requisito mismo de la legitimación, en los términos más duros; Quizá –se ha dicho- dentro de algunos años los estudiosos del Derecho Administrativo lean con asombro como formando parte de su historia, la jurisprudencia actual sobre legitimación, y puedan hacer de ella un juicio estremecedor. “Qué tiempos aquellos en que resultaba preciso derrochar paciencia e ingenio para aclarar un concepto tan inútil como el de interés directo?19
18 Auto de 28 de enero de 2004, Demanda Contencioso Administrativa de Nulidad presentada por un funcionario de instrucción para que se declararan nulos, por ilegales, resoluciones y contratos para la construcción del denominado Camino Ecológico. 19 Alejandro Nieto, citado por Jesús González Pérez, El Derecho a la Tutela Jurisdiccional, Editorial Civitas, Tercera Edición, Madrid, 2001, p.99.
18
En base a lo anterior, creemos conveniente que se precise sobre la
legitimidad a fin de no cercenar derechos de quienes tienen intereses en una
causa.
7. Precisión en cuanto a la jurisdicción para reclamar contra el Estado. Las constantes resoluciones de la Sala Civil declarando la nulidad de
procesos instaurados contra el Estado por distinta jurisdicción a nivel del recurso
extraordinario de Casación, destaca la confusión que se tiene con el tema, por lo
que sugerimos redefinir los numerales 8, 9 y 10 del artículo 97 del Código Judicial,
sobre la competencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en
materia de indemnizaciones de las que debe responder el Estado.
Otros aspectos que son dignos de estudios en esta Subcomisión son los
temas relacionados a la posible creación de un proceso abreviado o sumarísimo y
la ejecución de sentencias contra el Estado.
8. Desconcentración de la jurisdicción contencioso administrativa En la actualidad la mayoría de los actos jurídicos emitidos por la
administración son susceptibles de ser impugnados ante la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia lo cual representa una carga laboral considerable.
Por ello, y para lograr mayor celeridad en la decisión de los procesos
contenciosos administrativos se propone la creación de tribunales inferiores de
primera o única instancia de lo contencioso administrativo (con la categoría de los
Tribunales Superiores ordinarios pero unipersonales y con sede en los cuatro
Distritos Judiciales, salvo la capital de la República). La Sala Tercera sería
Tribunal de apelaciones o de primera y única instancia de acuerdo a los casos.
Esta modificación requiere una reforma constitucional.
19
9. Creación de nuevas acciones
Se planteó la necesidad modernizar las acciones administrativas y agregar
algunas nuevas.
Como nuevas acciones se propone la introducción de la acción de
reparación directa (de indemnización por hechos, omisiones y operaciones
administrativas) y acción contractual (declaratoria de existencia de contrato
administrativo, revisión de contrato administrativo, declaratoria de resolución de
contrato, pretensión de indemnización de daños y perjuicios, y pretensión derivada
de actos administrativos precontractuales y contractuales).
La acción de interpretación prejudicial debe ser ampliada y claramente
consignarse que tanto los particulares como las autoridades públicas pueden
consultar a la Corte Suprema sobre el sentido y alcance de los actos
administrativos con efectos erga omnes. También se propone la eliminación del
contencioso de apreciación de validez y en su lugar extender la advertencia o
consulta de ilegalidad como mecanismo disponible para funcionarios
administrativos y ciudadanos en procedimientos administrativos y a jueces y
partes de procesos judiciales.
En cuanto al proceso contencioso de derechos humanos se pide se elimine
toda vez en Panamá existen acciones públicas (de nulidad, de
inconstitucionalidad) y el amparo de derechos fundamentales que cumplen dicha
función.
Se considera necesario la introducción de procesos abreviados en lo
contencioso administrativo para ciertos casos (p.e. destitución de funcionario
público y procesos de menor cuantía).
Se propuso la utilización de medios tecnológicos (correo electrónico) para
las notificaciones a las partes en los procesos contenciosos administrativos
(como una opción de los litigantes que así lo señalen expresamente).
20
Se sugiere regular de manera más completa la participación de los terceros
en los procesos contencioso administrativos, señalándose de forma
específica que todos aquéllos que pudieran verse afectados con la decisión
del tribunal deben ser citados al proceso. Debe aclararse que los terceros
deben entrar al proceso en el estado en que se encuentre.
Como normas de gestión y agilización del proceso se propuso:
El establecimiento de los recursos-testigos. En la legislación española se
permite que en caso de que existan procesos masivos de idéntico objeto, el
Tribunal pueda acordar la suspensión del trámite de la mayor parte de ellos, para
dedicarse a uno o varios, de manera que se decidan preferentemente y los efectos
de la sentencia estimatoria se extiendan a los procesos suspendidos.
La posibilidad de declarar la sustracción de materia en cualquier estado
del proceso y no sólo en la sentencia.
Consagrar la posibilidad de que en ciertos casos el proceso pueda
decidirse después de la demanda y la contestación, si el proponente de la
acción así lo solicita y no se opone la contraparte.
Prohibición de desistir en los procesos de nulidad, por tratarse de acciones
públicas.
En cuanto a la participación de la Procuraduría de la Administración se
propuso modificar el papel del Procurador de la Administración para que actúe en
interés de la ley en todos los casos (reforma constitucional); que se le conceda
un período de 30 días hábiles a partir del recibo del expediente en su despacho
para que emita su concepto o conteste la demanda; y posibilidad de que el
Procurador de la Administración designara directamente a los abogados que
laboren en las instituciones públicas demandadas para que representen los
intereses de sus entidades ante la Sala 3era.
En cuanto a la ejecución de las sentencias se consideró:
o Estudiar la posibilidad de que en ciertos casos se pueda fijar un
plazo para ejecución de ciertas sentencias en contra de la
Administración.
21
o Como en el caso español establecer que si la sentencia condenara a
la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un
acto y ésta incumpliere, el tribunal contencioso administrativo podrá
ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o adoptar las
medidas necesarias para que el fallo adquiera eficacia, incluso la
ejecución subsidiaria.
o Examinar la posibilidad de reconocer al tribunal contencioso
administrativo la facultad de imponer sanciones pecuniarias
compulsivas tanto al servidor público renuente al cumplimiento del
fallo como a la institución pública que representa.
2.2 Recomendaciones de reforma a la de Ley de Procedimiento
Administrativo.
La orientación de la Ley 38 de 2000 debe ser reevaluada pues la finalidad
perseguida con su expedición, la uniformidad de los procedimientos
administrativos seguidos en las distintas entidades públicas, no se ha
conseguido. En ese sentido la ley 38 debe pasar de ser una ley de
procedimiento administrativo general (preferencia de la ley especial de la
institución y aplicación supletoria de la Ley 38) a ser una ley de
procedimiento administrativo común (preferencia de la ley de procedimiento
administrativo y aplicación supletoria de los procedimiento especiales).
Se estima necesario reformar las normas sobre revocatoria de actos
administrativos pues la ley 38 habla de revocatoria y de anulación de actos
confundiendo dos figuras netamente diferenciadas en la doctrina
administrativa. Asimismo se cuestionó la participación del Personero
Municipal y el Fiscal de Circuito en la emisión de concepto sobre la
revocación de los actos, pues se trata de funcionarios sin formación
especializada en derecho administrativo y además con una excesiva carga
de trabajo que le impide atender propiamente estos asuntos. En los casos
22
de revocación por razones de mérito y oportunidad se recomendó la
indemnización al particular afectado y también se recomendó un término
de prescripción para que las instituciones pública puedan hacer uso del
mecanismo de la revocación, por razones de seguridad jurídica.
Se sugiere que se modifique el efecto en que se conceden a los
recursos administrativos, exceptuando de la regla general del efecto
suspensivo a aquellos recursos interpuestos en contra de actos de
naturaleza disciplinaria.
Se cuestionó sobre la no impugnabiidad ante la Sala Tercera de los actos
de policía de naturaleza civil y penal (policía moral) y se consideró que si
dicho subsistema de justicia no pasa a la jurisdicción ordinaria, lo
contencioso administrativo debería conocer de dichos actos de policía
moral como lo hace en la actualidad con los actos de policía material.
Se discutió sobre la necesidad de eliminar el recurso de reconsideración
por considerarlo un obstáculo de acceso a la jurisdicción contencioso
administrativo. El argumento fundamental de su eliminación fue que la
Administración en casi el 99% de los casos mantiene su decisión.
De forma específica se propuso la reforma del artículo 86 de la Ley 38 de
2000, pues su segundo párrafo no es concordante con el primer párrafo de
la norma. Se recomienda este párrafo no sea eliminado sino que sea
agregado al final del artículo 88 de la misma ley. Dentro del procedimiento
sancionador y disciplinario es necesario indicar de forma expresa que la
persona señalada en un procedimiento sancionador o disciplinario tiene
derecho a presentar descargos (debido proceso).
Se propone se establezca de forma expresa el procedimiento a seguir
cuando se interponga una advertencia de ilegalidad o de
inconstitucionalidad en un procedimiento administrativo, pues en la
actualidad las instituciones públicas desconocen cuales son los trámites a
seguir.
23
Título Preliminar
Ámbito de aplicación de la Ley Articulo 1 - Ámbito de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas. Se ejerce por la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales Administrativos que se creen por ley. Artículo 2 - Legislación Supletoria. En todas las materias que no se encuentren expresamente reguladas en esta ley regirá supletoriamente las normas del Código Judicial que sean compatibles con la naturaleza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Artículo 3 - Principios generales. Las actuaciones de los tribunales y de las partes deberán ajustarse a los principios generales del ordenamiento jurídico y, en especial, de buena fe, economía procesal y ausencia de formalismos. El tribunal al proferir sus decisiones tendrá presente que el objeto del proceso es el reconocimiento de los derechos consignados en la ley sustantiva y con ese criterio debe interpretar la normas de carácter procesal. No se declarará la invalidez de ningún acto ni la inadmisibilidad de la pretensión sin dar oportunidad a la parte de subsanar el defecto susceptible de ello, concediendo un plazo prudencial y suficiente, cuando la deficiencia no pueda ser suplida de oficio por el propio Tribunal.
Título Primero Jurisdicción y competencia
Sección primera – Extensión y limites. Artículo 4 - Extensión La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos de las entidades públicas. Artículo 5 - Límites. No son acusables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo:
1. La cuestiones expresamente atribuidas a los ordenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública.
2. Las resoluciones que se dicten en los juicios de policía de naturaleza, penal, civil y de tránsito vehicular.
3. Las correcciones disciplinarias impuestas al personal de la Fuerza Pública, excepto cuando impliquen suspensión, postergación para el ascenso o separación del cargo.
Sección segunda – Competencia Artículo 6 - Competencia. Los Tribunales de lo Contencioso-administrativo conocerán, en materia administrativa, de lo siguiente:
1. De los decretos, órdenes, resoluciones o cualesquiera actos, sean generales o individuales, en materia administrativa, que se acusen de ilegalidad;
2. De los actos, resoluciones, órdenes o disposiciones de los gerentes o de las juntas directivas o de gobierno, cualquiera que sea su denominación, de las entidades públicas autónomas o semiautónomas que sean violatorias de las leyes, de los decretos o de sus propios estatutos, reglamentos y acuerdos;
3. De los recursos contenciosos en los casos de adjudicación de tierras y de bienes ocultos; 4. De las apelaciones, excepciones, tercerías o cualquier incidente en los procesos por cobro coactivo; 5. De las cuestiones suscitadas con motivo de la celebración, cumplimiento o extinción de los contratos
administrativos; 6. De las cuestiones que se susciten en el orden administrativo entre dos o más municipios, o entre dos
o más instituciones autónomas o entre un municipio y la nació o entre una institución autónoma y la nación o entre cualesquiera de ellas;
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7. De los acuerdos o cualquier acto, resolución o disposición de los Consejos Provinciales, Consejos Municipales, Juntas Comunales o Juntas Locales o de las autoridades y funcionarios que de ellas dependan, contrarios a las leyes, a los decretos que las reglamentan o a sus propias normas;
8. De las cuestiones suscitadas con motivo de la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas; 9. De la interpretación prejudicial acerca del sentido y alcance de los actos administrativos cuando la
autoridad judicial encargada de decidir un proceso o la administrativa encargada de su ejecución, lo solicite de oficio antes de resolver el fondo del negocio o ejecutar el acto, según corresponda;
10. De la legalidad de los actos administrativos que deben de servir de base a una decisión jurisdiccional o administrativa por consulta o advertencia que se le formule al efecto.
Artículo 7 - Extensión de la Competencia. Los Tribunales que fueran competentes para conocer de una pretensión los serán también para conocer de todas sus incidencias y de la ejecución de las resoluciones que dictaren.
Título Segundo Medios de Control
Artículo 8. Acción de Nulidad. Toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberán fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, con violación del debido proceso o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. La acción de nulidad contra un acto administrativo puede ejercitarse en cualquier tiempo a partir de su notificación o publicación, si necesita de este requisito para entrada en vigor. Articulo 9. Acción de Nulidad y restablecimiento del derecho subjetivo. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho. Artículo 10. Acción de Reparación Directa. Toda persona podrá demandar directamente la reparación por los daños causados por la entidades públicas cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Artículo 11. Acción de Repetición. Las entidades públicas deberán promover acción de repetición cuando resulten condenadas por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, por lo que hubiesen satisfecho. Artículo 12. De las Controversias Contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente
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demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes.
Título Tercero Las Partes
Sección primera Capacidad Procesal y Legitimación. Artículo 13 Capacidad procesal. Tendrán capacidad procesal ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, las personas que la ostenten con arreglo a la legislación civil. Artículo 14 Legitimación para ser demandante. Estarán legitimados para demandar:
1. Los que alegaren la titularidad de un derecho o tuvieren en interés legítimo, fuere individual, colectivo o difuso.
2. El Ministerio público en los procesos que determine la ley. 3. Cualquiera en ejercicio de la acción pública de nulidad.
El Estado y demás entidades públicas para impugnar las disposiciones y actos de cualquiera otra que afecten a sus competencias, derechos o intereses, y sus propios actos cuando no puedan revocarlos y sean contrarios a la ley. Artículo 15 Legitimación para ser demandado. Será parte demandada:
1. La entidad pública frente a cuya disposición, acto, actuación o inactividad se dirija la pretensión. 2. A las personas en cuyo favor se deriven derechos del propio acto o disposición impugnados.
Si el demandante fundare su pretensión en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también demandada a la entidad autora de ella. Artículo 16- Terceros intervenientes. Podrán intervenir en el proceso y adherirse a la pretensión del demandante:
1. Si se pretendiera el reconocimiento de una situación jurídica individualizada aquellos a los que pudieran extenderse los efectos de la sentencia estimatoria.
2. Si se hubiere ejercitado una acción pública, cualquiera. 3. En los demás casos, los que tuvieren interés idéntico al del demandante en la estimación de la
pretensión. Podrán intervenir en el proceso y tendrán la consideración de demandados:
1. Los titulares de derechos que pudieran resultar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.
2. Los que tengan interés idéntico pero contrapuesto al del demandante. Podrá intervenir como coadyuvantes de la parte demandante o demandada quienes tuvieren interés en la estimación o desestimación de la pretensión. El coadyuvante no podrá alterar la cuestión planteada, pero podrá formular las alegaciones y proponer las pruebas que estime procedentes en orden a la estimación o desestimación de la pretensión. Artículo 17 Transmisión de la legislación. Si la legitimación de las partes derivare de alguna relación jurídica transmisible, el causahabiente podrá suceder en cualquier estado del proceso a la persona que inicialmente hubiera actuado como parte. Sección Segunda La Procuraduría de la Administración
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Artículo 18: La Procuraduría de la Administración es parte en todos los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo e intervendrá en ellos de acuerdo a lo establecido en su en la Constitución, su Estatuto Orgánico y la ley.
Título Cuarto Procedimiento ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa Sección primera Reglas Generales
Artículo 19. Agotamiento de la vía gubernativa. Para interponer demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es necesario que se haya agotado la vía gubernativa, lo que se entenderá cuando:
1. Transcurra el plazo de dos meses sin que recaiga decisión alguna sobre cualquier solicitud que se dirija a un funcionario o autoridad, siempre que dicha solicitud sea de las que originan actos recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa;
2. Interpuesto el recurso de reconsideración o apelación se entiende negado, por haber transcurrido un plazo de dos meses sin que recaiga decisión sobre él;
3. Interpuesto el recurso de reconsideración o el de apelación, según proceda, o ambos, éstos hayan sido resueltos o cuando los actos o resoluciones respectivos no son susceptibles de ninguno de los recursos establecidos en la ley, ya se trata de actos o resoluciones definitivas o de providencias de trámite, si estas últimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto de modo que le pongan término o hagan imposible su continuación.
4. No se admita al interesado el escrito en que formule una petición o interponga el recurso de reconsideración o el de apelación, señalados en el artículo 166, hecho que deberá ser comprobado plenamente;
Artículo 20.- Caducidad de las acciones.
1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día
siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. 3. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de tierras
proferidos por el Estado, las entidades descentralizadas o los Municipios caducará en dos (2) años, contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos. Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en Registro Público.
4. Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición.
5. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de un (1) año, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
6. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad.
7. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de un (1) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Artículo 21. Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:
1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto
administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer. 6. La estimación razonada de la cuantía.
Artículo 22. Individualización de las pretensiones
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Cuando se demanden pluralidad de actos relacionados entre sí se les debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. No será indispensable dirigir la demanda contra los actos simplemente confirmatorios que hayan agotado la vía gubernativa; pero dichos actos quedarán sin valor alguno si se anula o reforma el acto impugnado. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren. Artículo 23. La demanda y sus anexos. A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso, y los documentos, contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en su poder. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación o expedición, se expresará en la demanda con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere publicado, a fin de que se solicite por el Ponente antes de la admisión de la demanda. Al efecto deberá acompañarse con la demanda la prueba del recurso o petición elevado ante la administración, con constancia de la fecha de su presentación. Si se trata de un acto, orden o disposición de que no hay constancia escrita por haberlo dictado verbalmente la autoridad respectiva, el interesado o perjudicado deberá presentar en abono de la demanda dos testimonios hábiles. Deberá acompañarse también el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro trasmitido a cualquier título, y la certificación del Registro Público sobre la existencia y representación de las personas jurídicas distintas de las de derecho público que intervengan en el proceso. Artículo 24. Presentación de la demanda. Toda demanda deberá presentarse personalmente por quien la suscribe ante el secretario del Tribunal a quien sé dirija. El signatario que se halle en lugar distinto podrá remitirla previa autenticación ante juez o notario de su residencia, en cuyo caso se tendrá como fecha de recibo la de presentación en el despacho judicial de destino. Artículo 25. Inadmisión y Corrección No se admitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción. No obstante lo anterior, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente mediante resolución expresará los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija. Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción. En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión. El auto que inadmita la demanda lo dictará el ponente y será susceptible de apelación ante el resto de la Sala. Artículo 26. Contestación de la demanda. En los procesos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la parte demandada contestará la demanda mediante escrito que contendrá:
1. La expresión del nombre del demandado, su domicilio y residencia y los de su representante o apoderado;
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2. En cuanto a los hechos de la demanda manifestará si los acepta o no como ciertos explicando las razones de su negativa;
3. Respecto las normas violadas y los conceptos de infracción de la demanda, expresará los motivos en que fundamenta su defensa;
4. La proposición de las excepciones que se invoquen contra las pretensiones del demandante; 5. Las pruebas que el demandado pretenda hacer valer en el proceso; 6. La indicación del lugar donde podrán hacerse las notificaciones personales al demandado y a su
representante o apoderado. No exigirán los requisitos previstos en los literales 1 y 6, cuando conteste la demanda la Procuraduría de la Administración. Artículo 27. Acumulación. Serán acumulables los procesos, además de por las causas señaladas en el Código Judicial, cuando las pretensiones se deriven de un mismo acto, disposición o actuación. Lo serán también cuando a pesar de que se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones, unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos conexión directa. La acumulación podrá ser decretada de oficio o a petición de alguna de las partes. Cuando ante el Tribunal estuvieran pendiente una pluralidad de demandas con idéntico objeto, el Tribunal podrá no acumularlos y tramitar uno o varios con carácter preferente suspendiendo el curso de los demás hasta que se dicte sentencia en los primeros. La sentencia deberá ser notificada a las partes afectadas por la suspensión quienes podrán optar por solicitar se extiendan los efectos de la sentencia a su caso, por la continuación de su procedimiento o por el desistimiento. Sección segunda Procedimiento Ordinario. Artículo 28. Ámbito del procedimiento ordinario. En general los procesos relativos a nulidad de actos administrativos, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias sobre contratos administrativos se tramitarán por el procedimiento ordinario. Este procedimiento también debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la ley no señale un trámite especial. Artículo 29. Auto de Admisión de la demanda. Recibida la demanda y efectuado el reparto, si aquella reúne los requisitos legales, el ponente debe admitirla y además disponer lo siguiente:
1. Que se envíe copia de la demanda al funcionario que dictó el acto acusado para que éste, dentro del término de 15 días, explique su conducta mediante un informe.
2. Que se de traslado a la Procuraduría de la Administración para que conteste o emita concepto según los casos, hasta por un período de 60 días a partir del recibo del expediente.
3. Que se notifique personalmente a la persona o personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso. Si no fuere posible hacerles la notificación personal se las emplazará por edicto para que en el término de diez (10) días se presenten a notificarse del auto admisorio de la demanda. El edicto se fijará en la Secretaría durante el término indicado y se publicará copia de él en un periódico de circulación nacional durante cinco días. Si la persona emplazada no compareciere al proceso se le designará un defensor de ausente para que le represente. Correrán a cargo del demandante los gastos del emplazamiento, los honorarios del defensor y demás gastos del proceso, sin perjuicio de repetir en contra del demandado por lo que hubiere pagado.
4. Que se abra el proceso a pruebas de la siguiente manera: cinco (5) días para pruebas, tres (3) días para contrapruebas y tres (3) para objeciones.
Artículo 30. Período Probatorio. El proceso se abrirá a pruebas si la controversia o litigio no es de puro derecho, siempre que las partes las soliciten o que el ponente considere necesario decretarlas de oficio. Para practicarlas se fijará un término prudencial que no excederá de treinta (30) días, pero que puede ser hasta de sesenta (60) días para las que
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deban recibirse fuera del lugar de la sede. Estos términos se contarán desde la ejecutoria del auto que las señale. Artículo 31. Alegatos Vencido el término probatorio correrá sin necesidad de providencia un término común de diez (10) días para que las partes presenten su alegato de conclusión. Artículo 32. Prueba de oficio. Cumplida la fase de alegato el Tribunal podrá decretar de oficio las pruebas que estime necesarias o convenientes para verificar las afirmaciones de las partes o aclarar dudas. Sección Tercera Procedimiento Sumario. Artículo 33. Supuestos. Se sustanciarán por las normas del proceso sumario que se regulan en esta sección las siguientes causas:
1. Las acciones de personal de los servidores públicos. 2. Las causas cuya cuantía no exceda de cinco mil balboas (B/.5,0000.00) 3. Las actuaciones materiales constitutivas de vías de hecho.
Artículo 34. Normas Generales.
1. El funcionario que dictó el acto acusado rendirá el informe explicativo de conducta dentro de un término de 5 días.
2. El traslado a la Procuraduría de la Administración para que conteste o emita concepto, se surtirá en un período de 30 días.
3. La persona o personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso serán notificados personalmente y si no fuere posible hacerles la notificación personal se las emplazará por edicto de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 26.
4. La prueba se presentará o se aducirá en la demanda o en la contestación. 5. Contestada la demanda se aplicarán se aplicarán medidas de saneamiento y si hubiere hechos que
probar, se abrirá el proceso a pruebas hasta por veinte (20) días para su práctica. 6. Vencido el término de pruebas o practicadas éstas, las partes tendrán cinco (5) días comunes para
alegar sin necesidad que se dicte providencia. 7. El Tribunal tendrá sesenta (60) días para fallar, pero antes de hacerlo podrá decretar de oficio las
pruebas que estime necesarias o convenientes para verificar las afirmaciones de las partes o aclarar dudas.
Sección Cuarta Procedimiento Especiales. Artículo 35. La solicitud de interpretación prejudicial. La solicitud de interpretación de un acto administrativo formulada por autoridad judicial se hará por escrito y en ella se expondrán los motivos que ha tenido para pedirla. Con la solicitud se acompañara copia autentica del acto cuya interpretación se pide. Se solicitará Informe de conducta a la autoridad que haya dictado, emitido o expedido el acto cuyo interpretación se pide por el término de diez (5) días y de la solicitud de interpretación se dará traslado a la Procuraduría de la Administración para que en el término de diez (10) días emita concepto. El dictamen del Tribunal contencioso administrativo tendrá efectos erga omnes y será vinculante para autoridad judicial consultante. Artículo 36. La advertencia o consulta de ilegalidad.
La autoridad judicial o administrativa que advierta o a la cual una de las partes le advierta que la norma legal o reglamentaria que debe aplicar para resolver el proceso o el procedimiento administrativo tiene vicios de ilegalidad, someterá la consulta respectiva ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia dentro de los
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dos días siguientes, salvo que la disposición legal o acto haya sido objeto de pronunciamiento de esta Sala o ya haya sido aplicada al caso.
La autoridad seguirá tramitando el proceso hasta colocarlo en estado de decisión, y sólo proferirá ésta una vez la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia se haya pronunciado sobre la consulta respectiva.
Solo podrá formularse advertencia o consulta de ilegalidad una vez por instancia.
La advertencia o consulta de ilegalidad seguirá el procedimiento establecido en el Código Judicial para la consulta o advertencia de inconstitucionalidad. Título Quinto Terminación del Proceso Sección Primera Contenido, Cumplimiento y Ejecución de las Sentencias
Artículo 37. Contenido de la Sentencia
La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones.
Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas.
Artículo 38. Notificación de la sentencia.
Una vez dictada la sentencia se notificará personalmente a las partes, o por medio de edicto, tres (3) días después de haberse proferido. A la Procuraduría de la Administración se hará siempre notificación personal. Una vez en firme la sentencia deberá comunicarse con copia íntegra de su texto, para su ejecución y cumplimiento.
Artículo 39. Obligatoriedad y Ejecución de las sentencias.
Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias para los particulares y la administración. Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento.
Si existiere alguna causa material o legal que justifique su incumplimiento, la Administración dentro de los treinta (30) días siguiente a la notificación de la sentencia deberá comunicar al Tribunal la causa del incumplimiento para que el Tribunal, con previa audiencia de las partes, aprecie la concurrencia o no de dicha causa y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto del cumplimiento pleno.
Artículo 40. Efectividad de condenas pecuniarias contra las entidades públicas.
Cuando se condene al Estado, a un municipio o a una entidad descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a la entidad condenada, al Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República, a fin de que cuando se prepare el proyecto de presupuesto o se soliciten créditos extraordinarios o suplementarios se incluyan la partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas. Las entidades mencionadas deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender al pago de todas las condenas decretadas por los tribunales contencioso administrativo.
Artículo 41. Ejecución subsidiaria.
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Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o dictar un acto, el Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:
1. Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y funcionarios de la entidad pública condenada o de otras entidades públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.
2. Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería propia del acto omitido, entre los que incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la entidad pública condenada.
Sección segunda Otros modos De terminación del procedimiento Artículo 42. Desistimiento. El demandante podrá desistir del proceso en cualquier momento anterior a la sentencia. Del desistimiento se correrá traslado siempre a la parte contraria. En los procesos de nulidad y en la advertencia de ilegalidad no procederá el desistimiento si se opusiere la parte demandada o la Procuraduría de la Administración.
Artículo 43. Allanamiento y transacción. Es prohibido a la Procuraduría de la Administración y a los apoderados especiales designados por las entidades públicas allanarse, transigir o someter a arbitraje los procesos contencioso administrativos en que sea parte el Estado, los Municipios, la entidades descentralizados o cualquier otra entidad pública, sin autorización expresa del Consejo de Gabinete.
Artículo 44. Satisfacción extraprocesal de la pretensión. Si la parte demandada reconociese en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera podrá ponerlo en conocimiento del Tribunal. El Tribunal oirá a las partes y, previa comprobación de lo alegado, dictará auto en el que declarará terminado el proceso. . Si el demandante hubiera desistido del proceso por haberse reconocido totalmente su pretensión en vía administrativa y después se dictare un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, podrá pedir que continúe el proceso en el estado en que se encontrara, ampliándose la pretensión al acto revocatorio.
Artículo 45. Terminación del proceso por otras causas. Terminará el proceso:
1. Por muerte del demandante, cuando su pretensión fuese intransmisible o privare de razón de ser a su continuación, salvo que procediere determinar la no conformidad a Derecho de la actuación administrativa a efectos de la posible responsabilidad patrimonial de la parte demandada.
2. Por desaparición sobrevenida del objeto o reforma legislativa que le prive de razón de ser. 3. Si decidiere que no procede la continuación, dictará auto declarando terminado el proceso, que
producirá los efectos de una sentencia desestimatoria.
Título Sexto Medidas cautelares Artículo 46. Requisitos. El demandante podrá solicitar la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para asegurar la efectividad de una eventual sentencia estimatoria. El Tribunal adoptará la medida cautelar en cada caso idónea siempre que:
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1. De las alegaciones y documentos aportados por el solicitante, sin prejuzgar el fondo del asunto, parezca fundada la pretensión.
2. Pudieran producirse situaciones que impidieren o dificultaren la efectividad de la tutela que pudiera otorgarse en la sentencia.
3. No perturbare gravemente el interés público. Podrá adoptarse cualquier clase de medida cautelar que resulte idónea para asegurar la eficacia de la sentencia y no sea susceptible de sustitución por otra igualmente eficaz, pero menos gravosa o perjudicial para la entidad demandada. Podrán adoptarse medidas de carácter positivo, que impongan una conducta a la parte demandada, haciendo efectivo el derecho que sirva de fundamento a la pretensión o realizando la obligación incumplida. Artículo 47. Contracautela. Si de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios no podrán hacerse efectiva sin que el demandante preste caución suficiente para responder de ellos. Artículo 48. Procedimiento La adopción de las medidas cautelares se regirá por las siguientes reglas:
1. Las medidas pueden solicitarse en cualquier momento del proceso. 2. Se dará traslado a las partes del proceso por plazo de diez días, a fin de que aleguen lo que estimen
conveniente sobre la procedencia de la medida y, en su caso, sobre la contracautela y su cuantía. 3. Si la medida cautelar se hubiese adoptado sin audiencia de alguna de las partes, los que no
hubiesen sido oídos podrán formular oposición en el plazo de veinte días contados desde su presentación en el proceso principal, por escrito del que se dará traslado al demandante.
4. La prestación de la caución fijada en el auto acordando la medida cautelar será previa a su cumplimiento y podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en Derecho.
5. Acordada la medida y, en su caso, prestada la caución, se procederá, de oficio, a su inmediato cumplimiento, empleando los medios que fuesen necesarios, incluso los previstos para la ejecución forzosa.
Artículo 49. Sustitución de la medida cautelar. El obligado por la medida cautelar podrá pedir del Tribunal que acepte, en sustitución de la medida, la prestación por su parte de caución suficiente para asegurar el efectivo cumplimiento de la sentencia estimatoria que se dicte. Si se hubiese solicitado antes de decidirse la adopción de la medida cautelar, el Tribunal se pronunciará en el auto acordando ésta; así se solicitase con posterioridad, se dará traslado del escrito al solicitante de la medida por cinco días y se convocará a las partes a una audiencia sobre la solicitud. En las reformas constitucionales 217 R.J. febrero de 1993.
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Veamos a continuación, las principales diferencias que ha destacado la Sala Tercera entre las demandas de plena jurisdicción y nulidad:
1. Finalidad: La demanda de nulidad tiende a resguardar y restablecer el orden jurídico que se infringe con el acto demandado (ilegalidad objetiva); mientras que la demanda de plena jurisdicción tiene como finalidad, el restablecimiento del derecho subjetivo violado (ilegalidad subjetiva).
2. Demandante: La demanda de nulidad puede ser instaurada por cualquiera persona; natural o jurídica, pública o privada, que se encuentre domiciliada en la República de Panamá; en tanto que, la demanda de plena jurisdicción sólo puede ser presentada por la persona cuyo derecho subjetivo se vea lesionado por el dictamen de un acto administrativo. Valga reiterar aquí, el hecho de que la doctrina moderna, al igual que la jurisprudencia, como ya lo destacamos, permite que la demanda de plena jurisdicción sea presentada por titulares de derechos colectivos y derechos difusos dado que esos derechos o intereses no pertenecen a un individuo en particular.
3. La pretensión: La solicitud en la demanda de nulidad debe consistir, únicamente, en la declaratoria de nulidad del acto acusado; en tanto que, en la demanda de plena jurisdicción, además de solicitar la nulidad del acto, se debe pedir el restablecimiento del derecho subjetivo violado.
4. Intervención de terceros: Cualquier persona que esté interesada puede intervenir como tercero en la demanda de nulidad; contrario a ello, en la demanda de plena jurisdicción sólo pueden intervenir, como terceros, las personas que demuestren un interés directo en el proceso.
5. Prescripción: La demanda de nulidad no está sujeta a término de prescripción, ya que puede instaurarse en cualquier momento, a partir de la notificación, expedición o publicación del acto administrativo; en tanto, la demanda de plena jurisdicción prescribe al cabo de dos meses, a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto administrativo impugnado.
6. Facultades del juzgador: En la demanda de nulidad se confronta el acto impugnado con la norma infringida; estando el Juez facultado, solamente, para decretar la nulidad del acto y para dictar disposiciones de reemplazo de las anuladas, mientras que, en la demanda de plena jurisdicción se confronta el acto impugnado, el derecho subjetivo infringido y la norma violada; estando el juzgador facultado para decretar la anulación del acto, y, además, para ordenar el restablecimiento del derecho subjetivo conculcado.
7. Suspensión provisional de los efectos del acto: En la demanda de plena jurisdicción es necesario probar la existencia de un perjuicio grave y actual para el demandante o que el acto se manifieste contrario a la Ley, para que se decrete la suspensión del acto impugnado. La suspensión provisional del acto en demandas de nulidad, es viable cuando dicho acto pueda causar graves perjuicios a la colectividad y si no se respeta el principio constitucional de separación de las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales.
8. Carácter del acto impugnado: La demanda de nulidad es viable contra actos de carácter general o abstracto, mientras que la demanda de plena jurisdicción se interpone contra actos de carácter particular, que afectan situaciones jurídicas individuales o concretas.
9. Naturaleza de la sentencia: En la demanda de nulidad, la sentencia que anula el acto impugnado es declarativa; mientras que en la demanda de plena jurisdicción, de acogerse la pretensión, la resolución es de condena.
10. Efectos de la sentencia: En la demanda de nulidad, la sentencia, por la naturaleza impersonal del acto acusado, produce efectos erga omnes; como se ha dicho, liquida jurídicamente el acto, mientras que en las demandas de plena jurisdicción, la sentencia no sólo destruye el acto demandado, sino que ordena el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado.
11. Agotamiento de la vía gubernativa: Para formular una demanda de plena jurisdicción, se requiere haber agotado la vía gubernativa, ya sea por la utilización de los recursos de la vía gubernativa (reconsideración y apelación), o haberse producido el silencio administrativo; en la demanda de nulidad, no se necesita agotar la vía gubernativa y no se presenta el silencio administrativo.
