densidades n°12

densidadesISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

densidadesISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

mayo2013

1lincoln bizzozero

alejandra diaz

carmen r. schaposnik

eugenia c. pardo

álvaro del águila

rodrigo f. pascual

magdalena bas

daniela guerra

mónica nieves

hernán d’alessio

miguel ángel vázquez ruiz

carmen bocanegra gastelum

charles david tilley bilbao

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densidades

��

Director

Osvaldo Andrés García

Comité Editorial

Marina Cifuentes

Juan Guevara

Luciana Litterio

Colaboradores

Marcelo Bancalari Solá

Nancy Caggiano

Analía Kim

Luciano Tosco

[email protected]

densidades

mayo 2013

1Editor Responsable


Tel: (54-11) 4361-5130Cel: 15-6815-7961Calle Perú 1031Ciudad Autónoma de Buenos Aires C1068AAK. República [email protected]

2

Sumariodensidades

número 12 - mayo de 2013

5 A modo de presentación

45

27

Definiciones políticas y prioridades temáticas en el espacio regional del MERCOSUR: una evaluación de los diez años del Programa 2004-2006.

Lincoln Bizzozero

13

59 Aires de cambio en el tratamiento de la migración regional: la Ley Migratoria Argentina y el desafío de la integración de los migrantes regionales

Álvaro Del Águila

El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II y su primera aplicación

Alejandra Diaz

ALBA-TCP y educación: dos aliados estratégicos en la construcción de Nuestra América

Carmen R. Schaposnik y Eugenia C. Pardo

101

127 Un recuento de la integración de México con Estados Unidos y su relación con América Latina

Miguel Angel Vázquez Ruiz y Carmen Bocanegra Gastelum

73 Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner (2002-2005). De la exogeneización menemista a la endogeneización kirchnerista del antagonismo social de clases

Rodrigo F. Pascual

Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la República de Chile.

Magdalena Bas, Daniela Guerra y Mónica Nieves

Deporte, geopolítica e integración regional: el caso de los juegos deportivos del alba

Hernán D’Alessio

117

139 CULTURASEtnoturismo e integración. Turismo cultural mapuche en el Lago Budi

Charles David Tilley Bilbao

139

153

Voces del Sur: una construcción colectiva

Susana Pelayes150

La REAF, algo mas que una reunión especializada sobre agricultura familiar en el MERCOSUR

Eduardo Polcan

LECTURAS

Historia de la Globalización

Aldo Ferrer

157

ACADEMIASCentro de Integração do MERCOSULUniversidade Federal de Pelotas

175

ESPACIOS

El estado de la democracia en América Latina en debate

Fernando Bulggiani

147

181DOCUMENTOSDeclaración del Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones

Suramericanas (UNASUR)Lima, 19 de abril 2013

Los contenidos de esta publicación expresan exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.

182 DOCUMENTOSDeclaración de Bogotá del IV Foro Andino de MigracionesBogotá, 10 de mayo de 2013

a modo de presentación

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No podemos comenzar estas breves líneas sin referirnos a la conmoción sufrida en la

región con la muerte del Presidente Hugo Rafael Chávez Frías. Es sin duda una

tragedia, no sólo para el pueblo venezolano que tuvo en él a un estadista de esos que la

historia sólo genera en contadas ocasiones, sino para toda América Latina que ha

perdido en el líder de la Revolución Bolivariana a un incansable generador de acciones,

políticas e instituciones de cooperación, solidaridad e integración regional. Con él se ha

ido un generoso e irremplazable militante de la construcción de la Patria Grande

latinoamericana, quién levantó la vieja bandera nunca arriada, aunque tantas veces

olvidada, de la reunificación de los pueblos del continente. Con su ausencia, se pondrá

en juego la fuerza del movimiento que supo construir y que legó a su pueblo. La

supervivencia de sus políticas ahora está en manos de aquellos que lo acompañaron en su

gestión, que han sido legitimados por el voto popular, invistiendo a Nicolás Maduro

como nuevo Presidente; pero sobre todo está en las manos y los corazones del pueblo

venezolano, que debe estar alerta frente a las maniobras reaccionarias que se han

multiplicado en el continente allí donde las urnas han dado la victoria reiterada a las

fuerzas políticas democratizadoras. Los proyectos emancipadores no pueden depender

de la voluntad, y menos aún de la salud de una persona, por excepcional que ésta sea. Solo

sobrevivirán a la ineludible embestida reaccionaria si logran transformar sus

sociedades, generando mecanismos reales y efectivos de ejercicio del poder popular

democrático, construyendo instituciones perdurables, eficaces y fuertes, que canalicen la

participación ciudadana de forma continua y plena.

La región enfrentará inevitablemente en esta década, la sucesión de los liderazgos

que hoy se encuentran gobernando. La fuerza de los distintos proyectos se medirá en la

capacidad de que estas sucesiones estén dirigidas a mantener y profundizar los procesos

democratizadores en todas sus dimensiones, para poder luchar contra las terribles

desigualdades que aún persisten en nuestra región.

En las próximas semanas un nuevo gobierno asumirá en la hermana República del

Paraguay, gobierno surgido de un proceso electoral que ha contado con observadores

densidades

densidades nº 12 - mayo 2013

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nacionales y extranjeros quienes han resaltado su corrección. Con ello se levantará la

suspensión que pesa sobre el actual gobierno surgido de un golpe parlamentario contra el

ex Presidente Lugo. Esta suspensión, quedará sin efecto al asumir el nuevo gobierno, que

deberá respetar las decisiones tomadas en su ausencia en los ámbitos regionales, entre

ellas, por supuesto, la concreción de la incorporación de la República Bolivariana de

Venezuela como miembro pleno del MERCOSUR. Esperamos que Paraguay, miembro

fundamental de la comunidad suramericana, pueda recuperarse rápidamente del

quiebre institucional sufrido y se reincorpore lo antes posible a las instituciones de la

integración regional de las que fue suspendido.

En estos días se concretó una nueva reunión de los países de mayor tamaño de

América Latina que tienen firmados tratados de libre comercio con Estados Unidos,

reunión a la que han bautizado hace ya algunos años “Alianza del Pacífico”, y en la que

todos los viejos fundamentalistas del fracaso neoliberal tienen puestas sus esperanzas

como reconstrucción del proyecto del ALCA. Un buen ejercicio para discutir sobre los

fundamentos políticos de la integración regional en nuestro continente, es leer la

impresionante producción de opiniones, artículos y papers que se han publicado en estos

últimos meses acerca del futuro de este flexible y ágil club librecambista en oposición a los

atrofiados, ineficaces y politizados MERCOSUR y UNASUR. Se pretende mostrar así

a la región dividida entre dos opciones de proyectos integracionistas, pero en un caso solo

se está hablando de simples tratados de libre comercio entre países que ya los han firmado

con las principales economías del mundo y, en el otro, a pesar de todas sus deficiencias, de

compromisos incumplidos y debilidades, existe un auténtico proyecto que se plantea una

integración regional en todas sus dimensiones. Sólo hay que observar la frontera sur del

NAFTA para darse cuenta de a qué tipo de integración se están refiriendo los primeros.

El 25 de mayo de 2008, cerrábamos la primera edición de la revista densidades, sin

ningún apoyo institucional, público o privado, sin auspicios y con el objetivo de crear

una publicación independiente de distribución libre y gratuita. Hace cinco años y doce

números que comenzamos a hacer caminar este proyecto. Queremos expresar nuestro

eterno agradecimiento a los que nos acercaron sus trabajos, sus consejos, sus críticas y sus

palabras de aliento. Sin ese constante aporte de nuestros lectores, este proyecto no habría

pasado de su primer número. Ese primer número, que allá por mayo del 2008, abría sus

páginas con el siempre generoso aporte del Dr. Aldo Ferrer. ¡Gracias a todos los autores,

colaboradores y lectores de densidades en estos sus primeros cinco años!


25 de mayo de 2013


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1. El MERCOSUR a inicios de la segunda década del siglo XXI:

La evolución del MERCOSUR en su orientación y contenidos constituye uno de los temas de debate que se plantean en la sociedad, en la medida que plantea cuestiones sensibles que atraviesan el espectro político y sectorial y pone en el escenario los posibles modelos de desarrollo humano y de proyección del bloque en el sistema regional e internacio-nal. El debate sobre estos temas no es una cuestión menor en momentos en que se vuelve a producir una efervescencia de movimientos en el sistema internacional por acuerdos de libre comercio en espacios regionales cuyas referencias relevantes son el Pacífico y últimamente el Atlántico, donde Estados Unidos y la Unión Europea están negociando el Acuerdo Comercial Transatlántico (Trans-Atlantic Trade Agreement).

Un ejercicio de reflexión útil sobre la evolución de cualquier sistema, incluyen-do obviamente el regional tomaría distintas etapas desde el surgimiento, para darle un hilo conductor y posibilitar una necesaria evaluación. Este ejercicio se realizó con los veinte años del proceso, posibilitando a través de diversas miradas una aproximación al recorrido del MERCOSUR (ALOP, 2011; Arrosa Soares, 2011; Baumann, 2011; Bizzozero, 2011; Briceño Ruiz, 2011; Caetano, 2011; Costa Lima, 2011; Mellado, 2011; Peña, 2011; Vaillant, 2011). También había sido realizado al completarse la primera década, con menor énfasis evaluador dadas las circunstancias de crisis que rodeaban en ese momento al proceso regional (Bizzozero, 2001).

Estos ejercicios evaluadores, en el caso de plantearse desde una mirada global, tomaban en cuenta los avances registra-

Definiciones políticas y prioridades temáticas en el espacio regional del MERCOSUR: una evaluación de los diez años del Programa 2004-2006

Lincoln Bizzozero

Doctor en Ciencia Política de la Universidad Libre de Bruselas (Bélgica). Profesor Titular del Programa de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (Montevideo, Uruguay). Investigador del Sistema Nacional de Investigadores (Uruguay).


dos en relación a los objetivos y ubicaban el contexto en que se desarrollaron las distintas etapas del proceso. Por otra parte también, una mirada complementa-ria a la anterior, contempló perspectivas analíticas nacionales, que evaluaron la articulación nacional-regional desde las prioridades activas de los Estados-Parte y de las consecuencias generadas por el proceso y las políticas regionales en cada uno de los países (Arce, 2011; Bizzozero, 2011a; Sosa, 2011; Vigevani–Ramanzini Júnior, 2011).

En este año se cumple el décimo aniversario de la aprobación del Programa de Trabajo 2004-2006 por parte del Consejo Mercado Común, que es el órgano de conducción política del proceso. El Programa constituyó un punto de inflexión en el recorrido del proceso regional, en la medida que ocurrió con posterioridad a los cambios de gobiernos en Argentina y Brasil post-crisis 2002. Los nuevos gobiernos ubica-ron otras prioridades en el proceso regional, planteando de esta manera una continuidad con modificaciones, en relación a la etapa de relanzamiento que había iniciado el MERCOSUR en el año 2000. Una evaluación del recorrido realizado por el MERCOSUR desde la aprobación del Programa de Trabajo 2004-2006 posibilitaría algunos aportes complementarios a las apreciaciones realizadas por los veinte años. Por otra parte, resulta pertinente interrogarse sobre la estrategia del proceso regional y visualizar los ejes temáticos sobre los cuales se proyecta el MERCOSUR y que delimitan el camino a seguir.

El trabajo continuará de la siguiente

manera: en el próximo apartado se ubicará el contexto post-regionalismo neo-liberal en que surgió el Programa de Trabajo 2004-2006; en otro punto se presentarán los resultados de un análisis efectuado sobre el total de decisiones tomadas durante el período 2004-2012; y final-mente se plantearán los ejes temáticos que delimitarán el recorrido del MERCOSUR de acuerdo a las decisiones adoptadas en los últimos años.

2. El MERCOSUR del siglo XXI: otra plataforma de regionalismo

El bloque regional del MERCOSUR inició el siglo XXI con cambios de gobierno que posibilitaron, conjunta-mente con las modificaciones de la política exterior de Brasil hacia la región, otorgar otro impulso al proceso. Dos manifestaciones que pautaron la transi-ción entre la década de los noventa y el siglo XXI en la orientación del regionalis-mo fueron: la realización de la Cumbre de Brasilia en el año 2000, que dio inicio al proceso de cooperación sudamericano y el comienzo de una nueva etapa del MERCOSUR, propulsada por los presidentes Fernando Henrique Cardoso y Fernando De la Rúa, que fue denomina-da de relanzamiento y estuvo asociada con la definición de nuevas prioridades del ámbito político y social y la reafirmación de los objetivos definidos en los Tratados fundacionales.

La Cumbre de Presidentes de América del Sur, que se realizó en Brasilia, en el contexto de las conmemoraciones de los 500 años del descubrimiento de Brasil, delimitó dos aspectos importantes sobre el regionalismo y las negociaciones de

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Definiciones políticas y prioridades temáticas en el espacio regional del MERCOSUR: una evaluación de los...


espacios diferentes: el que se refiere a la necesaria articulación entre la consolida-ción de los procesos regionales y el conjunto de América Latina y Caribe; y el que tiene relación con la importancia de la identidad sudamericana en el cruce de procesos y espacios diferenciados. Por otra parte, la Cumbre fue la ocasión en que Brasil explicitó sus prioridades, el papel a cumplir, las vías e instrumentos a aplicar en el proceso regional.

La Cumbre reafirmó tres pilares para la seguridad y el desarrollo de la región: la paz, la democracia y la profundización de la integración. De esta manera la Cumbre de Brasilia marcó varias definiciones sobre el regionalismo en un proceso de construcción de distintos espacios, niveles y alcances de realización. Lo que importa destacar es que se planteó el inicio de un espacio sudamericano sui-géneris que a su vez destacó como uno de sus pilares la cooperación regional y que diseñó como objetivo la construcción de la región sudamericana.

La etapa de relanzamiento del MERCOSUR se planteó en el 2000 como consecuencia de los cambios de gobierno en Argentina y Chile y la proximidad política de los Presidentes Ricardo Lagos, Fernando Enrique Cardoso y Fernando de la Rúa, los cuales mostraron un nuevo dinamismo en materia de iniciativas y propuestas para aportar en la región, entre las cuales, la inclusión de una mayor apertura a la dimensión social. Si bien Chile no era Estado-Parte del MERCO-SUR, fue partícipe de iniciativas referidas a la dimensión social. Sin embargo, estos primeros esbozos de cambio en el regionalismo no tuvieron mayor andami-

ento por el estallido de la crisis en Argentina a fines del 2001, que llevaron a la partida anticipada de Fernando de la Rúa y a un proceso eleccionario.

Con posterioridad los cambios de gobierno en los países de la región y la reorientación del eje de cooperación estratégico argentino-brasileño propul-saron la idea de un nuevo impulso en el bloque regional a partir de la redefinición de las prioridades, la inclusión de temas y la resolución de otras cuestiones. Esta convergencia entre los gobiernos entran-tes de Argentina y Brasil y el cambio de orientación del modelo de desarrollo y del regionalismo se explicitó en sendos documentos que surgieron de dos encuentros entre los Presidentes de Argentina y de Brasil: el documento de Buenos Aires en octubre del 2003 y el documento de Río de Janeiro y Acta de Copacabana de abril del 2004.

Algunos de los puntos que se rubricaron en Buenos Aires como parte del Documento y que obran como orientadores simbólicos del regionalismo del siglo XXI son: el impulso a la participación activa de la sociedad civil en el proceso regional; el trabajo como eje cardinal de combate a la pobreza y de mejora en la sociedad y en la redistribu-ción de ingreso; la reafirmación del papel estratégico del Estado; la prioridad de la educación para la inclusión social; la convicción de que el MERCOSUR no es solamente un bloque comercial, sino también un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido; la idea de que el bloque también resulta una opción estratégica para negociar mejor los términos de la inserción

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Lincoln Bizzozero


internacional; la opción por el multilate-ralismo y la participación en el ALCA y la Ronda Doha; y la apuesta a la definición de un espacio común con la Comunidad Andina. Todos estos puntos más los aprobados en el Documento de Río de Janeiro y el Acta de Copacabana referidos al crecimiento con equidad y a una propuesta de reforma del Fondo Moneta-rio Internacional, fueron expuestos como parte de la ruta a recorrer por los países del bloque, aun cuando fuera el eje argentino-brasileño el impulsor de los temas y puntos acordados.

La aprobación del Programa de Trabajo 2004-2006, a iniciativa de Brasil se planteó en ese contexto de cambio de orientación del regionalismo referido al papel más central del Estado y a la participación de la sociedad civil en los procesos regionales. De esta manera, sin reformular los tratados fundacionales, el Programa de Trabajo incluyó como prioridades la dimensión político-institucional, la social y la referida a la cooperación. Ello se expresó en los cuatro puntos que definió el Programa de Trabajo 2004-2006: MERCOSUR económico-comercial, MERCOSUR social, MERCOSUR institucional y Nueva agenda de la integración.

El Programa de Trabajo 2004-2006 contempló las principales asignaturas pendientes de la agenda, los objetivos y las líneas de resolución e incluyó algunos temas no contemplados durante la década de los noventa. Los temas pendientes ya estaban presentes en la Agenda 2000 y algunos se arrastran desde el final de la etapa de transición. Entre los mismos resultan relevantes todo el paquete

referido a la definición del Arancel Externo Común, los regímenes especia-les y un régimen de salvaguardas, adecuar y fortalecer la estructura institucional, exigibilidad de la normativa, terminar de procesar algunas negociaciones y acuer-dos (servicios, compras gubernamenta-les, defensa de la competencia), especifi-car un régimen de incentivos y de promo-ción de inversiones.

Entre los temas incluidos en el bloque regional a partir del Programa de Trabajo 2004-2006, que no estuvieron contempla-dos en la década de los noventa, se encuentran el de las asimetrías entre los países y en el desarrollo regional, la generación de fondos estructurales, la articulación productiva y algunos temas pertenecientes a la nueva agenda social y económica como el apoyo a las pequeñas y medianas empresas. Por otra parte, el punto 4 referido a la Nueva Agenda de la Integración incluyó como ítems específi-cos el Programa de Cooperación en Ciencia y Tecnología y la Integración física y energética para vincular el bloque con la Iniciativa de la Infraestructura Regional Sudamericana y dar prioridad a los proyectos de la región.

El Programa planteó también la valorización del Foro Consultivo Econó-mico y Social con una posible ampliación de su ámbito de acción y el fortalecimien-to del papel de la Comisión Parlamentaria Conjunta a través de su participación en negociaciones y una articulación con los otros órganos de decisión con el objetivo final de conformar un Parlamento regional mediante elecciones directas. Por otra parte integró como objetivo la promoción de mayor visibilidad cultural

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entre los Estados para un mejor conoci-miento del MERCOSUR cultural. En la dimensión social el Programa incluyó además como orientación el fomentar una cooperación entre los institutos de investigación social para ir conformando indicadores sociales armonizados que sirvan de base para la elaboración de metas de política social de los países y el objetivo de concretar acuerdos en distintas áreas (migración, trámites, cooperación judicial) que faciliten los trámites al ciudadano regional.

Algunas decisiones que se tomaron durante las dos Cumbres que se realizaron en el año 2004, la de Puerto Iguazú y Belo Horizonte, mostraron la disposición del bloque en el sentido de avanzar en las definiciones planteadas por el Programa de Trabajo 2004-2006. En ese sentido, se aprobaron dos fondos regionales, el Fondo Educativo del MERCOSUR (FEM) y el Fondo Estructural de Convergencia del MERCOSUR (FOCEM) (decisiones 33/04 y 45/04), se planteó la promoción de la integración productiva (decisión 2/04), se tomaron decisiones relevantes en la dimensión político-institucional como ser la del Centro MERCOSUR de Promoción del Estado de Derecho, de la Reunión de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos en el MERCOSUR, del Foro Consultivo Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos (decisiones 24/04, 40/04 y 41/04). También se establecieron las bases jurídicas para el funcionamiento de la

Comisión de Representantes Permanen-tes (decisión 3/04) y se definió una estrategia incremental para concretar la aprobación del Parlamento regional como órgano representativo (decisión 49/04).

Otras decisiones apuntaron a la integra-ción de procesos productivos (decisión 2/04), la definición de una estrategia MERCOSUR de crecimiento del empleo (decisión 46/04), y a la enunciación de criterios e instrumentos para un activis-mo político-institucional en relación a los demás países de América del Sur ya sea en relación a la Comunidad Sudamericana de Naciones como a la Comunidad Andina.

Este abanico de decisiones, aprobadas en el 2004, referidas a la nueva definición de prioridades temáticas de la agenda regional planteadas en el Programa de Trabajo 2004-2006, esbozaron los inicios de otra etapa en el recorrido del MERCOSUR. Los alcances de esta etapa podrán visualizarse en el próximo apartado mediante el análisis de las definiciones que tomó el MERCOSUR entre el 2004-2012, a partir de las decisiones adoptadas por el Consejo Mercado Común, que es el órgano de conducción política.

3. Mapa de las decisiones 2004-2012: 1

nuevos trazos-diferente diseño

Una cuestión que se plantea en el desarrollo de cualquier proceso regional es ubicar las diferentes fases y etapas en su recorrido. Ello posibilita realizar evalua-ciones sobre las mismas, ubicar los

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Lincoln Bizzozero


1. La sistematización de datos contó con la invalorable colaboración de Ana Pastorino, investigadora del Programa de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

cuellos de botella en el funcionamiento, contrastar los instrumentos utilizados con los resultados obtenidos, plantear nuevos temas, objetivos e instrumentos, entre otros. En definitiva, ubicar etapas y visualizar el recorrido de un proceso posibilita generar capacidades y recursos para encarar la continuidad del mismo sobre nuevas bases. Todo ello es señal de vitalidad y de crecimiento creador. Entendido de esta manera, toma sentido el objetivo de evaluar el Programa de Trabajo 2004-2006 en sí mismo, a los efectos de analizar los contenidos y alcances que tuvo el recorrido del proceso regional en ese período.

Para contestar al interrogante de la orientación del proceso regional y testar los posibles ajustes o cambios se toman como base las decisiones del Consejo Mercado Común, que es el órgano de conducción política del proceso, entre el año en que comenzó a aplicarse el Programa y el 2012. El Consejo Mercado Común aprobó en ese per íodo cuatrocientas sesenta y una decisiones, lo cual significativamente supera los registros de la primera década.

Las decisiones fueron agrupadas en siete grandes categorías de temas: Económico, Unión Aduanera, Normativo-Institucio-nal, Dimensión global–Mercado Común, Relación con Terceros, Cooperación y MERCOSUR-América del Sur. A su vez, sin contar la categoría MERCO-SUR–América del Sur, las otras categorías fueron subdivididas en sub-categorías por temas. En la categoría Económico fueron definidas las siguien-tes: comercio, técnico y productivo. En la de Unión Aduanera, Arancel Externo

Común, Política Comercial Común e Instrumentos. En la Normativo-Institu-cional, las siguientes sub-categorías: normativo, institucional, político-institucional y solución de controversias. En la categoría Dimensión Glo-bal–Mercado Común se definieron como sub-categorías Dimensión Global (Educación, Cultura, Salud, otros), Convergencia estructural y Dimensión Social a partir del 2010 donde se aprueba el Programa Estratégico de Acción Social. En la categoría Relación con Terceros, se agruparon las decisiones en las siguientes sub-categorías: Acuerdos Extra-Región, Cooperación y Estados Asociados. Finalmente en la categoría Cooperación regional se plantearon las siguientes: MERCOSUR y MERCOSUR plus.

Las categorías y sub-categorías pretenden agrupar las decisiones de acuerdo al contenido que tienen las mismas, es decir el núcleo de la decisión y no da cuenta de su proyección (ejemplo prórroga de un plazo o bien creación de una instancia institucional fijada en función de otro objetivo). Por otra parte, como se registran y categorizan todas las decisiones y no solamente las que tienen un contenido determinado, se ubican decisiones que corresponden a la cooperación al interior del MERCOSUR o bien del MERCOSUR ampliado (MERCOSUR plus). La consideración de la categoría Económico abarcando tanto la subcategoría comercial como productiva puede ser un elemento que distorsione el objetivo buscado de diferenciar, pero el hecho de considerar-las separadamente posibilita igualmente el análisis.

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Al analizar el conjunto del período para las cuatrocientas sesenta y una decisiones aprobadas, tenemos que las categorías que concitan el mayor número de decisiones son la Institucional con ciento veintiséis (27,33% del total) y la Global-Mercado Común con ciento once (24,08% del total). Las dos categorías juntas congregan un total de doscientos treinta y siete, es decir más de la mitad del total de decisiones aprobadas (51, 41%). Las dos categorías que siguen a estas primeras en número de decisiones son las que tienen como contenido la Unión Aduanera con sesenta y dos decisiones (13,45% del total) y las que se refieren a cuestiones Económicas ya sea de comercio, técnicas o productivas con un total de sesenta decisiones (13,02% del total). Luego vienen las decisiones que conciernen Cooperación con cuarenta y ocho decisiones y Relaciones con Terceros con cuarenta y cinco decisiones (10,41% y 9,76% del total respectivamen-te). Finalmente la categoría MERCO-SUR–América del Sur, que fue ubicada separadamente por su especificidad, que se expresó en nueve decisiones del total (1,95%).

Si bien esta mirada del conjunto del período nos muestra con claridad una orientación hacia temas institucionales, de la dimensión global y mercado común, una mirada más selectiva considerando fases de tres años, posibilita una mirada evolutiva del movimiento del conjunto. En definitiva, al tomar tres trienios, 2004-2006, 2007-2009 y 2010–2012, puede visualizarse la evolución de las cinco categorías y las sub-categorías correspon-dientes. Con ello pueden extraerse

conclusiones tentativas sobre la evolución presente y sobre los ejes temáticos que delimitan y condicionan (orientan) el camino de los próximos años.

En ese sentido, al tomar el trienio 2004-2006 el CMC adoptó 133 decisiones, de las cuales 21 decisiones fueron en la categoría Económico (15,79% del total), 13 se ubicaron en la categoría Unión Aduanera (9,77%), 35 en la categoría Institucional (26,32%), 24 en Dimensión Global-Mercado Común (18,04%), 16 decisiones se refirieron a Relación con Terceros (12,03%), 19 decisiones fueron sobre Cooperación–MERCOSUR– Estados Asociados–Terceros (14,29% del total) y 5 fueron sobre MERCOSUR-América del Sur.

En el trienio 2010-2012 se incrementó el número de decisiones, ya que el Consejo Mercado Común adoptó 174 decisiones. De ese total, solamente 13 correspondie-ron a la categoría Económico (7,47% del total), 30 tuvieron como objeto la Unión Aduanera (17,24% del total), 50 se refirieron a la categoría Institucional (28, 73%), 44 decisiones concernieron la Dimensión global y el Mercado Común (incluye asimetrías y convergencia) (25,29%), 20 decisiones tuvieron por contenido Relaciones con Terceros (13,49%), 14 tuvieron por objeto la cooperación intra-MERCOSUR o bien MERCOSUR–Estados Asociados o con terceros (8,05%) y finalmente solamente tres decisiones concernieron las relacio-nes MERCOSUR–América de Sur. Si se consideran las sub-categorías empleadas, se destacan en el número de decisiones las que se tomaron sobre el Arancel Externo

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Lincoln Bizzozero


Común (17,24%); las referidas estricta-mente al plano institucional (14,37%), las que tienen un contenido político institucional (8,04%), las concernientes a la convergencia estructural (16,66%) y finalmente la cooperación con Asociados (6,89%).

Al considerar los trienios pueden extraerse algunas conclusiones sobre la disminución de decisiones en la categoría Económica y el incremento en la catego-ría Unión Aduanera en el trienio 2010-2012 en relación al 2004-2006. También pueden señalarse algunos elementos explicativos de la relevancia que toman las decisiones referidas al Fondo de Convergencia Estructural y las que tienen relación con la dimensión institucional, ya sea referida a asuntos institucionales o de definiciones político-institucionales. En cuanto a la categoría Unión Aduanera, la finalización de los plazos para determinados sectores del Arancel Exter-no Común y los ajustes frente a la crisis económica, son causales explicativas del incremento de decisiones sobre la Unión Aduanera el último trienio. Para la categoría Económica, la pérdida de relevancia en las decisiones atañen la disminución de prioridad en la agenda regional frente a los temas más relevantes referidos al Arancel Externo Común. En esta categoría se ubica la sub-categoría Productivo que se manifestó en 8 decisiones del total de 13 para la categoría, por lo que adquiere relevancia la orientación del bloque en materia de propuestas de integración productiva.

El incremento del número de decisiones que tuvieron como objeto el Fondo de Convergencia Estructural se explica

debido al tiempo requerido para la instrumentación del mismo, que se realizó en los años siguientes a la aprobación. Por ende, las decisiones sobre los proyectos aprobados comenza-ron a canalizarse a partir del año 2007, con lo cual es a partir de ese momento que se incrementa el número de decisiones. El incremento de las sub–categorías Institucional y Político-Institucional se debe a la necesidad de responder a nuevas demandas, al crecimiento del entramado institucional existente y a una mayor politización de varias instancias institucionales. En ese sentido se registra un incremento institucional que provoca repercusiones en otras instancias y sectores, aun cuando no tenga efectos inmediatos en el proceso regional.

La dimensión política y la dimensión social del proceso no están contempladas exclusivamente en las sub-categorías definidas, sino que se cruzan con otras y es a partir del conjunto que puede extraerse la fotografía en movimiento del proceso. En ese sentido, la dimensión política atañe también, además de la mayor politización de las cuestiones institucionales, las relaciones externas del bloque y en particular con los Estados Asociados. La dimensión social que fue considerada específicamente desde el 2010 por la aprobación del Programa Estratégico de Acción Social congregó 8 decisiones en el trienio 2010-2012 (4,60%). La dimensión social tiene un componente de cooperación en el MERCOSUR y también con los Estados asociados, al incluir acuerdos, medidas y objetivos que tienen como destinatarios los ciudadanos regionales (salud,

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seguridad, circulación, entre otros).

Al considerar la dimensión política incluyendo las decisiones que correspon-den a la sub-categoría Político-Institucio-nal y Relación con Terceros, lo cual corresponde a decisiones referidas a la agenda interna y a la externa, se contabili-zan un total de 34 decisiones en el trienio 2010-2012. Por otra parte, al tomar la dimensión social en su conjunto, incluyendo la sub-categoría específica y la categoría Cooperación, se contabiliza un total de 22 decisiones. Al tomar las dos dimensiones, la política y la social, se llega a un total de 57 decisiones para el trienio 2010-2012 (32,76%), mientras la dimen-sión económica contabiliza un total de 43 decisiones (de la suma de la categoría Económico y Unión Aduanera) (24,71%). Al considerar las decisiones referidas a la convergencia estructural que fueron 29 (16,66%) y las que tienen por objeto la dimensión global-mercado común que fueron 7 (4,02%) para el trienio 2010-2012, quedan solamente 39 decisiones que se refieren a temas institucionales, normativos, de solución de controversias y algunas referidas a las relaciones con el espacio sudamericano.

Esta aproximación analítica al conside-rar todas las decisiones tomadas durante el período 2004-2012 posibilita ponderar las energías y dirección que ha ido tomando el bloque regional en su conducción política. Al visualizar la evolución de las decisiones tomadas en las diferentes categorías en distintos perío-dos, constatamos un incremento en algunas categorías y sub-categorías que enfatizan una determinada orientación del bloque. En ese sentido, algunas

decisiones tomadas recientemente, en el trienio 2010-2012, por su importancia y la consideración de un cronograma con definiciones y objetivos, posibilitan agrupar algunos ejes temáticos que delimitarán la estrategia y pasos posibles del bloque en los próximos años.

4. Ejes temáticos: plataforma y horizonte del MERCOSUR para los próximos años

Los últimos años del proceso regional han estado sacudidos por varios debates que atraviesan el bloque y se han expresado en la interna de los países. Esos debates surgen como consecuencia de la orientación del bloque y en algunos casos atañen el énfasis y prioridad que han asumido las dimensiones política y social en las decisiones tomadas. En aras de una categorización podríamos agrupar los debates en los siguientes: requisitos que deben cumplirse para la suspensión de un Estado-Parte, como consecuencia de la medida tomada por los Presidentes en el caso de Paraguay; calidad y condiciones para rubricar negociaciones con la Unión Europea; y contenido y prioridades del bloque.

Uno de los debates relevantes se dio con motivo de la suspensión de Paraguay en su condición de miembro, de acuerdo al Protocolo de Ushuaia. Otro de los debates surgió con motivo de la admisión de Venezuela como miembro pleno, en la medida que Paraguay no podía hacer uso de su condición de Estado-Parte por encontrarse suspendido. La suspensión de Paraguay provocó debates referidos a la efectividad del quiebre institucional y al intervencionismo de los países de la

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región. Muchos de los argumentos empleados no incluyeron una adecuada lectura del Protocolo de Ushuaia, donde los Estados accedieron a que, en caso de ruptura del orden democrático (no se habla de golpe de Estado ni de quiebre institucional), se les otorgue la facultad, luego de las consultas correspondientes entre sí y con el Estado afectado, en caso de ser infructuosas, de analizar la naturaleza y alcance de las medidas a aplicar, de acuerdo a la gravedad de la situación planteada (artículos 3 a 5 del Protocolo de Ushuaia). La admisión de Venezuela surge como consecuencia de la suspensión de Paraguay y ello provocó otros debates sobre el reconocimiento de los actos jurídicos vinculados al tema de Venezuela, en la medida que Paraguay no había completado la ratificación del Protocolo de Adhesión.

Los dos temas están en este momento en tren de resolverse prácticamente, en la medida que el Presidente electo de Paraguay ha expresado públicamente antes del acto eleccionario y posterior-mente al mismo, la disposición personal a reintegrarse al bloque regional. El punto a resolver queda circunscrito a las condiciones concretas en que se produci-ría el cese de la suspensión y el momento de la misma. En caso de que sea como lo prevé el artículo 7 del Protocolo, se podría producir antes de la asunción del Presidente electo, lo que provocaría que el actual mandatario deba apersonarse en la próxima reunión del MERCOSUR, lo cual no resulta nada evidente. De todas formas, la resolución práctica del tema deja en evidencia que serán otros los debates sobre los cuales girará el futuro

del bloque y los mismos tienen vinculación con los pronuncia-mientos que el Consejo Mercado Común ha tomado en los últimos años.

Uno de los debates relevantes atañe los alcances del bloque regional y los contenidos que se le asigna al mismo. En ese sentido, algunas decisiones aprobadas entre el 2010 y el 2012 delimitan el camino que seguirá recorriendo el bloque en los próximos años. Las decisiones a las que se hace referencia son el Programa de Consolidación de la Unión Aduanera (decisión 56/10), el Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR (decisión 12/11 y 67/10) y el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR con su Plan de Acción (decisiones 63 y 64/10).

El Programa de Consolidación de la Unión Aduanera tiene como requisitos previos la eliminación del doble cobro del Arancel Externo Común, el perfecciona-miento de la política comercial común, el pleno establecimiento del libre comercio regional y la promoción de la competen-cia sobre bases equitativas y equilibradas al interior del MERCOSUR. El Progra-ma comprende varios ítems, con objeti-vos, instrumentos y cronogramas preci-sos a los efectos de llevarlo adelante. Entre los ítems se cuentan los siguientes: coordinación Macroeconómica, Política Automotriz Común, Incentivos, Defen-sa Comercial, Integración Productiva, Regímenes Comunes Especiales de Importación, Eliminación del Doble Cobro del Arancel Externo Común y la Distribución de la Renta Aduanera, Bienes de Capital y Bienes de Informática y Telecomunicaciones, Listas Nacionales de Excepción al Arancel Externo Común,

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Reglamentos Técnicos, Libre comercio intrazona, Coordinación sobre Medidas de Transparencia, Zonas Francas, Zonas de Procesamiento de Exportaciones y Áreas Aduaneras Especiales, Negocia-ción de Acuerdos Comerciales con Terceros Países y Regiones, Fortaleci-miento de los Mecanismos para la Superación de las Asimetrías.

Varios de los temas incluidos entre los ítems del Programa de Consolidación de la Unión Aduanera son sensibles para los Estados Partes, lo cual requerirá de continuar un proceso de negociaciones y adaptaciones con vistas a seguir avanzan-do. De esos ítems los referidos a Integración Productiva, Relaciones con Terceros y Mecanismos para la Supera-ción de las Asimetrías tienen una connotación específica con la modifica-ción de las prioridades a partir del Programa de Trabajo 2004-2006.

En materia de integración productiva el Programa encomienda al Grupo de Integración Productiva a examinar alternativas de cooperación que contem-plen condiciones preferenciales de asistencia técnica, capacitación y financiamiento para micro, pequeñas y medianas empresas. Esta definición debe contemplarse con la aprobación de las decisiones que contemplan un fondo de garantía para micro, pequeñas y medianas empresas para fomentar la complementa-riedad productiva (decisiones 46/12 y 47/12) y con la aprobación de un Mecanismo de Fortalecimiento Producti-vo del MERCOSUR (decisión 67/12).

El ítem referido a Relaciones Externas registra en un artículo los requisitos y condiciones para la acción externa del

bloque. De acuerdo al artículo 58, la acción del bloque se desarrollará mediante la negociación de mecanismos de vinculación política, comercial o de cooperación con terceros países o grupo de países. Además señala que se tomarán en consideración los intereses de los Estados-Parte, el grado de institucionali-zación del bloque y los recursos disponibles. Esta definición da cuenta de la plataforma de partida para la acción externa del bloque y las posibles modalidades que puede tomar la misma. Posteriormente el Consejo Mercado Común tomó algunas decisiones por las cuales se creó el Grupo de Cooperación Internacional (decisión 10/12) y el Grupo de Relacionamiento Externo (GRELEX) para dar seguimiento a las negociaciones. Estas decisiones deben ser complementadas con la creación del Alto Representante General del MERCO-SUR, que puede representar al bloque en el escenario internacional (Decisión 63/10).

El ítem referido al Fortalecimiento de Mecanismos para la Superación de las Asimetrías deja a los Estados la posibili-dad de presentar proyectos e iniciativas destinados a superar las asimetrías y la inserción competitiva de economías menores. Se incluye una cláusula específi-ca para que se considere las restricciones de Paraguay.

Los tres ítems considerados delimitan aspectos concretos de la evolución del bloque tanto en lo que concierne al modelo de desarrollo y el potencial de la complementación productiva, la platafor-ma y contenidos de la acción externa del MERCOSUR y el camino para continuar

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superando las asimetrías.

El Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR plantea ejes, directrices y objetivos en materia de acción social. Los ejes, directrices y objetivos parten en la gran mayoría de los ejes considerados del nivel nacional y promueven una convergencia regional. Solamente el eje 10 que se centra en “Establecer mecanis-mos de cooperación regional para la implementación y financiamiento de políticas sociales” se posiciona en un escalón regional para apoyar el Instituto Social del MERCOSUR y proyectos prioritarios regionales. El Plan Estratégi-co de Acción Social no deja de tener su relevancia, en la medida que define ejes, directrices y objetivos, que constituyen compromisos de acción de los Estados a nivel nacional en clave regional.

Finalmente el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR plantea como objetivo la conformación progresiva del Estatuto sobre la base de derechos fundamentales y objetivos que se van trazando. En ese sentido se plantea la implementación de una política de libre circulación de personas en la región, la igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas para los nacionales de los Estados Partes del bloque y la igualdad de condiciones de acceso al trabajo, la salud y la educación. El Plan de Acción prevé un programa de trabajo de 10 años con el objetivo de llegar al 30 aniversario del MERCOSUR con un Protocolo Internacional “Ciudadano MERCOSUR”. El Consejo Mercado Común podrá ampliar o actualizar el Plan de Acción, cuyo seguimiento es realizado por el Alto Representante General.

Estos ejes temáticos delimitan el camino del bloque regional y otorgan una determinada perspectiva del horizonte para los próximos años. La modificación de pr ior idades con una mayor consideración de la dimensión política y social resulta en definitiva una consagra-ción del Programa de Trabajo 2004-2006 y del contexto que rodeó su aprobación. Por otra parte, el núcleo referido a temas sensibles de la Unión Aduanera sigue en la agenda como surge del Programa de Consolidación. De ahí que, en estos próximos años, las asignaturas pendien-tes referidos a la Unión Aduanera seguirán estando en la agenda regional, así como los temas políticos, institucionales y sociales que han ido otorgando otra complejidad y densidad política y social al funcionamiento del bloque.

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Los días 21 y 22 junio de 2012 asistimos como espectadores a uno de los hechos más paradigmáticos de la historia de Paraguay. Tras incidentes entre campesinos y policías, que dejaron como resultado 17 muertos, se le inicia un proceso de juicio político al Presidente que termina con su destitución. Es la intención del presente trabajo analizar tan objetivamente como resulte posible los sucesos políticos e institucionales de esos días. En especial interesa poder desentrañar los antecedentes, las razones fácticas y no solo formales de lo sucedido. Asimismo se considera pertinente analizar la influencia de la cláusula democrática del MERCOSUR en los cuestionamientos que le hizo el Congre-so al entonces Presidente Lugo y la reacción de las distintas organizaciones regionales ante los acontecimientos ocurridos.

Puede sostenerse que la democracia paraguaya es muy reciente, cumplió apenas 21 años, desde su nacimiento a través del golpe de Estado que encabezo el General Rodríguez contra su consuegro, el Presidente Stroessner. Ese acontecimiento dejó un Partido Colorado dividido (el mismo partido de Stroessner) entre los seguidores del dictador y los que veían de buena gana su caída. Eso dio lugar a la convocatoria de elecciones libres y competitivas por primera vez en mucho tiempo, que da como sucesor al Partido Colorado con la candidatura de Wasmosy quien se convertirá en el primer presidente constitucional de la nueva etapa democrá-tica (bajo la normativa de la Constitución de 1992). Los sucesivos gobiernos, desde 1992 hasta nuestros días, nacieron con enfrentamientos internos dentro del mismo partido gobernante. El más claro y

El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II y su primera aplicación

Alejandra Diaz

Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Docente de Teoría del Estado en la Facultad de Derecho (UBA); de Ciencia Política en el Ciclo Básico Común de la UBA y de Derecho Político de la Universidad Nacional de La Matanza (UnLaM).


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más grave fue el del gobierno de Cubas- Argaña, que terminó con el asesinato del vicepresidente y la renuncia del presiden-te, a quien se le había iniciado un pedido de juicio político por haber indultado a Lino Oviedo y tras la muerte del vicepresidente y el “marzo paraguayo” el

1resultado esperado era su destitución .

En 2008, por primera vez, se pudo crear una coalición de oposición fuerte para intentar ganar las elecciones a presidente. Esto se logró en torno de la figura de Fernando Lugo, obispo de lugares muy pobres y desatendidos del país. Por las actividades de misionero, Lugo (puesto que siempre estuvo ligados a los sectores de la Iglesia que se enrolaban en la Teología de la liberación) tenía sectores de izquierda que colaboraban con su trabajo, ligados básicamente aunque no exclusivamente a movimientos sociales de distintas temáticas. Los sectores de izquierda se terminaron organizando en lo que se denomino Frente Guasú o también conocido como Frente Grande o Amplio. Pero para ganar las elecciones se necesitaba hacer una construcción política más fuerte que la figura de Lugo podía aglutinar. Entonces, se negoció la participación del Partido Liberal Radical Autentico (PLRA). Esta coalición políti-ca se constituyó en la Alianza Patriótica para el Cambio que llevó como presidente a Fernando Lugo y como vice a Federico

Franco (dirigente del PLRA). Por primera vez en 61 años las elecciones no quedaron en manos del Partido Colora-do, el nuevo Presidente provino de una alianza de sectores sociales de izquierda y del segundo partido del país de ideología conservadora.

La relación interna de la Alianza gobernante no resultó muy exitosa, pero se mantuvo hasta junio de 2012. Un mes antes, en una finca propiedad de un ex senador del Partido Colorado, en la localidad de Curuguaty (a 240 km de Asunción), se llevo a cabo una ocupación por un centenar de campesinos para protestar por la falta de tierras para la producción agrícola en ese departamento (Camindeyú). Después de varias semanas de toma, el viernes 15 de junio, el Ministro del Interior ordenó el desalojo de la propiedad, el resultado fue un violento enfrentamiento entre los ocupantes y las fuerzas de seguridad. La policía fue recibida por algún tipo de cuerpo de francotiradores apostados con

2armas de guerra . En el ataque murieron 11 campesinos desarmados y 6 policías. La muerte de estas 17 personas provocó la renuncia del Ministro de Interior y el Comandante de la Policía en medio de fuertes críticas por parte de la mayoría del país. También se sumaron cuatro Ministros de Gabinete presentando masivamente su renuncia al cargo,

El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II


1. El asesinato del vicepresidente Argaña se desarrollo mientras se traslada en su camioneta acompañado por sus custodios la mañana del 23 de marzo de 1999, en plena ciudad de Asunción.

2. Hasta ese momento, en situaciones similares, el presidente Lugo había llevado desde el comienzo de su gobierno un novedoso proceso con éxito que consistía en enviar una vanguardia delegada por los cuerpos policiales, desarmada que planteaba un desalojo en términos pacíficos con la intención que los campesinos hicieran la ocupación en otro lugar dónde el Estado les asignaría tierras. El acceso a esta información se puede encontrar en http://www.cardinal.com.py/sounds/12703/mujica.mp3?1341526806

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asumiendo sectores más conservadores. Cuando se presentó el pedido de juicio político al Congreso, apoyando ese pedi-do estaba el PLRA hasta un par de días antes, parte de la coalición gobernante.

Es cierto que el Presidente durante el tiempo que llevaba en el gobierno no se había esforzado por constituir su alianza de gobierno en una coalición más integra-da y disciplinada. Más bien, intentó mantenerse en equilibrio con todos los sectores, siendo él mismo la prenda de unión.

Surge aquí con claridad el argumento 3

con el cual Giovanni Sartori crítica al Presidencialismo, puesto que considera que allí se da un “poder dividido”. Con este concepto el politólogo italiano se refiere que al tener el Ejecutivo y el Legislativo la misma legitimidad de origen, puestos que los dos son elegidos y designados en sus cargos por voto popular, rivalizan por ver quien se impone en el control de poder. Entonces, cuando ambos no comparten el mismo color político se produce el enfrentamiento que socava la gobernabilidad del sistema. En el caso paraguayo, esto se tradujo en la decisión de someter a juicio político al Presidente de la Nación.

Juicio político

En coincidencia con lo expresado por el doctor Bidart Campos, existen diferen-cias en cuanto al control entre el sistema

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presidencialista y el parlamentario.

En un sistema presidencial no existe una rigurosa responsabilidad política del gobierno ni un control político del Congreso hasta las últimas consecuen-cias, que se encuentra cuando “un detentador de poder tiene que dar cuenta a otro detentador de poder sobre el cumplimiento de la función que le ha sido

4asignada” ; cosa que sí sucede en un sistema parlamentario.

“La responsabilidad del Gobierno debe estar insertada en el sistema de responsabi-lidades del poder. La responsabilidad política supone abuso en la utilización o en el ejercicio del poder, y se castiga con la privación de éste; la responsabilidad civil, que implica lesión en el patrimonio del Estado o en los particulares, se corrige obligando a restituir o indemnizar el daño, y la responsabilidad penal, que entraña infracción punible en la legalidad objetiva sancionada, se castiga con la privación de bienes jurídicos en que consiste la pena. La persecución de la responsabilidad penal de los gobernantes (también de la responsabi-lidad constitucional), se organiza siguien-do tres modelos: judicial puro, tribunal

5especial y sistema legislativo” .

En el sistema presidencial que establece la tradición constitucional norteamerica-na se concibe a un poder legislativo que se encargará de la persecución de la respon-sabilidad constitucional del Gobierno y


3. Sartori, Giovanni: Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados. Ed. FCE; México; 1994.

4. Bidart Campos, Germán y Carnota, Walter: Derecho Constitucional Comparado (2vol). Ed. Civitas S.A; Madrid, 2º ed 1984; reimpresión 1989; p. 731 y ss

5. Zuñiga Urbina, Francisco: “Responsabilidad Constitucional del Gobierno”. En revista Ius et Praxis, 12 (2): 2006; pags. 43-74. (44)

toma para ello el impeachment.

El impeachment (de ahora en adelante “juicio político”) funciona en los sistemas presidenciales como un mecanismo de “control interórgano de la Asamblea frente

6al detentador del poder ejecutivo” . Es en definitiva la responsabilidad constitucio-nal del Gobierno lo que puede ser acusada en el proceso de juicio político, esto nos exige abordar la caracterización de esta responsabilidad como responsabilidad jurídico-política que se encausa a través de un procedimiento dual (acusación y juicio político), con resguardos garantís-ticos de legalidad y debido proceso legal mínimos, que se encuadra en la denomi-nada “justicia política”, de resorte decisorio de órganos políticos (cámara de Diputados y Senado) y que impone sanciones políticas (destitución e

7inhabilitación temporal) .

El juicio político encuentra mayor dificultad para su implementación en los casos de “hiperpresidencialismo” en América Latina, en donde “el predominio del Poder Ejecutivo viene asociado a un cierto liderazgo político, usualmente de

8corte populista y/o autoritario” .

Podría decirse que el juicio político es simplemente una “válvula de escape” de última ratio, frente a ilícitos constitucio-nales muy graves imputados al Presidente y/o sus ministros, que operan sobre la necesidad de obtener mayoría de votos en la Cámara de Diputados para acusar y en el Senado para juzgar, y de allí su natural

excepcionalidad práctica. “En este orden de ideas, anota críticamente Nino: ‘La destitución del Presidente también es sumamente problemática, ya que el juicio político -a diferencia de la censura en un Gobierno parlamentario o mixto- es precisamente un juicio que requiere acusación y prueba de mala conducta, y tales mayorías parlamentarias para tal acusación y la condena (…) a diferencia de la censura parlamentaria, que exige necesariamente la aquiescencia del propio partido a que pertenece el presidente. Esto es prácticamente imposible por el control que el Presidente-generalmente, también jefe formal del partido- suele tener sobre los parlamentarios afines y porque, para éstos, acceder a la destitución de su líder partidario es una suerte de suicidio político, debido al deterioro de la imagen del partido cuando su líder se desacredita y al arrastre que ello suele tener en las próximas elecciones parlamentarias’, de esta suerte, el impeachment está estrechamente ligado a dos factores del proceso político real: presidencialismo mayoritario/presidencia-lismo minoritario (distinción que es fruto del peso político-electoral del partido o coalición de partidos que sustenta al Gobierno, empleo de la regla mayoritaria o ballotage en la elección presidencial, y la representación del partido o coalición de partidos en el Parlamento), y las condiciones de crisis político-institucional o gravedad de una inconducta asociadas a los ilícitos que hacen posible hacer efectiva

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6. Loewenstein, Karl: Teoría de la Constitución. Ed. Ariel, 2º ed.1976, 3º reimp, Barcelona, 1983,pág.266.

7. Zuñiga op cit. pag 45.

8. Op.cit pag 47.

9la responsabilidad constitucional” .

Hay que tener en cuenta que el instituto de Juicio Político es la forma legal-constitucional de los Presidencialismos de destituir al Presidente. Y esa destitución por mucho que se revista de formas y procedimientos legales, sigue siendo una decisión política para la cual se precisa que las fuerzas políticas partidarias negocien y discutan sus intereses y posiciones. También hay fuerzas fácticas, que si bien no suelen ser integrantes de la representación legislati-va, están representadas por ésta o al menos tienen injerencia en ellas. Es más que obvio, que para producir los resultados que todos conocemos hubo una relación de fuerzas, una puja y un alineamiento que pudo darse a causa de los hechos ocurridos en los días de junio. Es a raíz de esto que la acusación contra Lugo obtuvo 76 votos a favor de entre los 80 integrantes de la Cámara de Diputa-dos, lo que significa que ni su propia alianza lo apoyó. La licuación de su poder de liderazgo dentro del grupo político que integraba fue fenomenal. Acusación que constó de 5 puntos, de los cuales sólo uno más allá de las divergencias políticas e ideológicas que se puedan tener con los legisladores del caso, tiene cierto viso de

cuestión objetiva. El resultado del Juicio del Presidente Lugo se definió con 39 votos condenatorios y uno exculpatorio de entre 45 senadores. Se vuelve necesario recordar algunos detalles del ordena-miento legal paraguayo, como por ejem-plo, el juicio político esta contemplado en el artículo 225 de la Constitución

10Nacional , la figura de juicio político no tiene reglamentación para su uso en el Congreso (al menos no lo tenía hasta el momento del juicio a Lugo) sino que ante cada circunstancia, la Cámara constituye un reglamento nuevo. En este caso, se adoptó un reglamento, la resolución 878 de la Cámara de Senadores en el cual se establecían a lo largo de 10 artículos las reglas del procedimiento. Es de interés remarcar algunos puntos, a saber: en el artículo 2 establece que “las resoluciones que adopte la Honorable Cámara de Senadores como Tribunal no podrán ser objeto de recurso alguno”.

Se establecía que los plazos podrían ser computados en horas y tendrían carácter perentorio e improrrogable. El Tribunal podría habilitar como días y horas hábiles

11los domingos y los feriados . En el artículo 4, disponía, entre otros ítems, que “la acusación no podrá durar más de

12una hora y treinta minutos” . En el

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9. Op.cit pag 48.

10. El artículo 225 dice: “El Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo, los ministros de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, el Subcontralor y los integrantes del Tribunal Superior de Justicia Electoral, sólo podrán ser sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes. La acusación será formulada por la Cámara de Diputados, por mayoría de dos tercios. Corresponderá a la Cámara de Senadores, por mayoría absoluta de dos tercios, juzgar en juicio público a los acusa-dos por la Cámara de Diputados y, en caso, declararlos culpables, al sólo efecto de separarlos de sus cargos, En los casos de supuesta comisión de delitos, se pasarán los antecedentes a la justicia ordinaria”. Constitución Nacional de la República de Paraguay, reformada en 1992. Accesible en: www.oas.org/juridico/spanish/par_res3.htm

11. Resolución N°878 de la Honorable Cámara de Senadores de Paraguay, disponible en: www.congreso.gov.py

artículo 5, instituyó que “en la sesión extraordinaria fijada para que la Cámara escuche a la defensa se observará el siguiente procedimiento: a) el acusado, si conviniera a sus derechos, formulará su defensa y ofrecerá todas las pruebas de las que intente valerse; b) se entregará copia de los documentos presentados y del ofrecimiento de pruebas a la Honorable Cámara de Diputados; c) se pasará a un cuarto intermedio, a fin de que los integrantes del Tribunal examinen las pruebas ofrecidas por las partes y evalúen su procedencia. La exposición de la defensa no podría durar más de dos horas. Si fueren varios los acusados, los plazos se computarían

13individualmente” . El proceso adoptó, sin dudas, el formato de un Juicio Sumarisimo.

El día 22 de junio, Lugo y su representante legal presentaron un pedido de inconstitucionalidad sobre la resolución 878 dictada por el Senado, aduciendo que violaba varios artículos constitucionales ligados al derecho a defensa, la retroactividad de la ley, a ser juzgado por ley conocida, etc. Ese mismo día la sustanciación del Juicio Político destituyó a Lugo de la Presidencia de Paraguay.

La Corte Suprema respondió el 25 de junio “Que como se trata de un procedimiento que técnicamente no es jurisdiccional, las garantías propias del proceso judicial, aunque puedan ser

aplicables, no lo son de manera absoluta sino parcial con el objeto de garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa del acusado. Que la resolución 878, que establece el procedimiento para la tramitación del juicio político de referencia ha sido dictada dentro de los límites de las competencias constitucionales de la Cámara de Senadores prevista en el artículo 225 de la Constitución. Que por otro lado, al establecer normas de procedimiento de un juicio político que a la fecha se halla totalmente concluido, la resolución cuestionada ha perdido virtuali-dad jurídica, por lo que corresponde el rechazo in limene litis de la acción

14planteada” .

La cláusula democrática

Es evidente que Latinoamérica tiene una historia colmada de interrupciones de gobiernos democráticos con mandatos constitucionales, tanto por actores militares como cívico-militares; esta experiencia llevo a los integrantes del MERCOSUR a reconocer la necesidad de tener una cláusula democrática, para resguardar el sistema y a la vez, al mismo proceso de integración. Los Estados Partes del MERCOSUR firmaron los Protocolos de Ushuaia I y II para esta cuestión.

15El Protocolo Ushuaia I , fue firmado

en la ciudad de Ushuaia, Argentina, el 24 de julio de 1998, entre los cuatro Estados

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12. OP.cit.

13. Op.cit.

14. Resolución de la Corte Suprema de Justicia de Paraguay; año 2012, Nº 874, A.I.Nº 1533 del 25/06/2012.

15. Protocolo de Ushuaia I, firmado en la dicha ciudad el 24 de julio de 1998 por los Estado Partes del MERCOSUR y los estados asociados de Chile y Bolivia, actualmente en vigencia. Disponible en: www.mercosur.int

Parte y los Estados Asociados de Chile y Bolivia. Sostiene que: “la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Partes del

16presente protocolo” . Agrega que “este protocolo se aplicará a las relaciones que resulten de los respectivos Acuerdos de integración entre los Estados Partes del presente Protocolo, en caso de ruptura del

17ordene democrático en alguno de ellos” . Desde el artículo 3 al 7 se refiere a cómo se actuará frente a una posible ruptura del orden democrático, cuáles sanciones se impondrán y qué procedimientos se seguirán. Como se puede apreciar es una declaración de principio que no específica mucho sobre el tema. Lo cual hace que la interpretación del Protocolo se preste a “subjetividades”.

18El Protocolo de Montevideo sobre el compromiso con la democracia en el MERCOSUR, también conocido como Ushuaia II puesto que es un anexo al protocolo de Ushuaia, se firmó el 21 de diciembre del 2011, en la ciudad de Montevideo, Uruguay, con la presencia de los Presidentes de los cuatro Estados partes más los del bloque de estados asociados: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Venezuela. Según las consideraciones que se establecen en él, su firma se debe a “la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto a los

derechos humanos y de las libertades fundamentales son condiciones esenciales para la vigencia y evolución del proceso de

19integración entre las Partes” .

En su artículo 1º se sostiene: “el presen-te Protocolo se aplicará en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democráti-co, de una violación del orden constitucio-nal o de cualquier situación que ponga en riesgo el legítimo ejercicio del poder y la vigencia de los valores y los principios

20democráticos” .

A partir del artículo 2º se prevé las medidas y las acciones a implementar para hacer cumplir la cláusula democrática. Aquí todo se reduce a “ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático”. En este ámbito, la lectura de la frase supondría directamente el derrocamiento del Presidente a manos de las Fuerzas Armadas (por la historia pasada de América Latina y la frecuencia de los Golpes de Estado por las Fuerzas Militares) o en un grupo civil que da un golpe palaciego (mucho menos frecuente en la experiencia de la región). Aparece bastante claro a simple vista que “derrocar” no es lo mismo que “destituir” aunque últimamente para la prensa y los analistas los dos vocablos puedan usarse como sinónimos. Se lo derroca siempre de forma ilegal, anti constitucional en mayor o menor medida por la fuerza. Pero cuando se destituye a un Presidente, se

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16. Protocolo de Ushuaia I, artículo 1º. Disponible en : www.mercosur.int

17. Op.cit, artículo 2º.

18. El Protocolo de Montevideo no se encuentra aún en vigencia por la falta de ratificación del Congreso paraguayo. El documento se encuentra disponible en: www.mercosur.int

19. Fundamentos del Protocolo de Montevideo (Ushuaia II).

20. Op.cit. artículo 1º.

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suele seguir un procedimientos de acuerdo a algún mecanismo establecido por la constitución nacional, y allí a su vez se dan reglamentos internos de los órganos que llevarán a cabo el proceso (esos reglamentos difieren de país en país, y a veces de jurisdicción, ya que el Congreso Nacional puede tener un reglamento interno diferente para el mecanismo de juicio político al de cualquiera de la provincias del país, si hablamos de un Estado Federal). Ahora, si el reglamento del órgano que lleva adelante el mecanismo de destitución es legal, avalado por todo el sistema jurídico nacional, y se establece por la mayoría

21democráticamente elegida en ese órga-no, ¿también debería considerarse “ruptura” en los términos del artículo del Protocolo?

Considérese el reciente caso de Venezuela donde Chávez se vio impedido de jurar por su último mandato y se decidió hacer extensivo su juramento anterior, lo cual no tiene cuestionamiento alguno. Sin embargo, el vicepresidente no

pudo jurar porque necesitaba la designa-ción del presidente que estaba impedido y no podía hacerlo en ese momento. Habíase manifestado anticipadamente por el Presidente la decisión de nombrar-lo a él el día de la asunción. Empero, a los efectos constitucionales, podría soste-nerse con fuerza legal que eso no cambia el hecho de que el vicepresidente no asumió legalmente. Por lo cual, la

22Constitución venezolana prevé que ante situación similar quien debe hacerse cargo de la Presidencia para llamar inmediatamente a elecciones será el presidente de la Asamblea Nacional, quién en esta ocasión cedió su cargo (como si un cargo político de una función pública fuera un bien transferible) al vicepresidente ungido por el Presidente pero que nunca juró designado como hubiese correspondido. Este enroque fue producto de las fuerzas políticas, de los poderes políticos y fácticos que acordaron entre sí esta salida. Esta situación deja en el poder ejecutivo a alguien que legalmente no siguió en el



21. Vale aclarar que en un sistema democrático las fuerzas elegidas para integrar el legislativo pueden consensuar mayorías alternas ante algún hecho de gravedad o fuera de lo común, sino sería imposible llevar adelante en un sistema parlamentario un voto de censura para un Primer Ministro.

22. El artículo 233 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dice: “Serán faltas absolutas del Presidente o Presidenta de la República: su muerte, su renuncia, o su destitución decretada por sentencia del Tribunal Supremo de Justicia; su incapacidad física o mental permanente certificada por una junta médica designada por el Tribunal Supremo de Justicia y con aprobación de la Asamblea Nacional; el abandono del cargo, declarado como tal por la Asamblea Nacional, así como la revocación popular del su mandato. Cuando se produzca la falta absoluta del Presidente electo o Presidenta electa antes de tomar posesión, se procederá a una nueva elección universal, directa y secreta dentro de los treintas días consecutivos siguientes: Mientras se elige o toma posesión el nuevo Presidente o la nueva Presidenta, se encargara de la Presidencia de la República el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional. Si la falta absoluta del Presidente o la Presidenta se produce durante los primeros cuatro años del período constitucional, se procederá a una nueva elección universal, directa y secreta dentro de los treinta días consecutivos siguientes. Mientras se elige y toma posesión el nuevo Presidente o la nueva Presidenta, se encargará de la Presidencia de la República el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva. En los casos anteriores, el nuevo Presidente o Presidenta completará el período constitucional correspondiente. Si la falta absoluta se produce durante los últimos dos años del período constitucional, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva asumirá la Presidencia de la República hasta completar dicho período”. Accesible en: www.tsj.gov.ve/legislación/contitucion1999.htm.

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sistema venezolano los procedimientos constitucionales ni surgió del voto popul-ar, puesto que el cargo de vicepresidente no es parte de la formula presidencial sino que lo designa el presidente al asumir. La pregunta que no podemos dejar de hacernos es: ¿se aplica ante este caso la cláusula democrática? ¿Correspondería para Venezuela la misma sanción que a Paraguay ahora que es miembro pleno del MERCOSUR? ¿Hay ruptura o continui-dad a pesar de las interpretaciones ah-doc del texto constitucional? El punto es que la redacción de la cláusula democrática es vaga y ambigua y queda sujeta a la libre interpretación.

Ante esta situación existen, dos opciones, o se reescribe la cláusula con más precisión y datos para establecer qué casos encuadran en “ruptura” o “intento de”, o bien se realiza una uniformación de los procedimientos de todos los Estado Partes del MERCOSUR de la cuestión de destitución del Presidente y de su sucesión.

Adicionalmente, el protocolo de Montevideo prevé, asimismo que podría aplicarse una acción sancionatoria como la de “cerrar las fronteras terrestres” al Estado Parte que haya infringido la cláusula democrática. Es este punto en

cuestión el que llevó a que una de las acusaciones que se plantearon en el libelo del Juicio al Presidente Lugo es precisa-mente la firma de este protocolo. Buena parte de los miembros del Congreso consideran que ese artículo deja abierta la posibilidad a una intervención extranjera (o sea, los miembros del MERCOSUR)

23en cuestiones de política doméstica .

Además, de lo antes dicho, se establece que se seguirán para evitar o superar la ruptura democrática, y estas facultan a los Estado Partes a llevar adelante, reuniones, consultas y gestiones diplomáticas, apersonarse en el Estado en cuestión, tratar de resolver el conflicto que crea la situación, etc. La pregunta es cuánto podrá involucrarse los Ministros o Secretarios de los Estados Partes en la vida política de ese miembro en cuestión, evitando incurrir en una intromisión en la política interna del país en cuestión.

Suspensión de Paraguay de los organismos regionales.

Una de las posibilidades que plantea el Protocolo de Ushuaia es la suspensión del Estado Parte en el cual se haya producido la ruptura democrática. Desde ya, como se expresó, es lógico que en un proceso de integración de una región con una larga historia de golpes de estado se excluya a

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23. El libelo acusatorio del Juicio Político al Presidente Lugo sostiene en la cuarta acusación que se da sobre el Protocolo de Ushuaia II que “dicho documento ya ha motivado un pronunciamiento de la Comisión Permanente del Congreso Nacional, destacándose la falta de transparencia en el procedimiento que dio lugar a la firma del documento y su contenido al punto que hasta la fecha, el Poder Ejecutivo no lo ha remitido al Congreso para su conocimiento y consideración. A través de ese documento, los países vecinos podrían cortar el suministro de energía a la República del Paraguay. El documento firmado en Montevideo, en diciembre de 2011, para reemplazar al Protocolo de Ushuaia (Carta Democrática del MERCOSUR), tiene sus orígenes en un documento previo, presentado ante la UNASUR (Unión de Naciones Suramericanas), que fue pergeñado por los presidentes de la región para protegerse unos a otros. La principal característica del Protocolo de Ushuaia II es la identificación del Estado con la figura de los presidentes para, en el nombre de la “defensa de la democracia”, defenderse unos a otros”. Libelo Acusatorio. Anexo Artículo 1° inc)-Resolución H. Cámara de Diputados N° 1431/2012. Accesible en: www.congreso.gov.py

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los gobiernos que no son democráticos. Si bien el Protocolo no contiene definición y/o alcance del término “democracia”, nos vemos en la necesidad de precisar conceptos. Democrático (al menos, en términos mínimos) es aquel gobierno que guarda en primera instancia las características mínimas de una poliarquía como las establece Robert

24Dahl (al menos en términos liberales procedimentales) que son: 1. La libertad de asociación y organización; 2. La libertad de pensamiento y expresión; 3. El derecho de sufragio activo y pasivo; 4. El derecho a competir por el apoyo electo-ral; 5. Fuentes alternativas de informa-ción accesibles (libertad de prensa); 6. Elecciones periódicas libres y justas, que produzcan mandatos limitados; 7. Existencia de instituciones que controlen y hagan depender las políticas guberna-mentales del voto y de otras expresiones de preferencias.

Todo esto está dentro de un sistema legal enmarcado en la Constitución Nacional, que reglamenta las condiciones y los procedimientos para que esas siete características mínimas existan.

Dicho esto, pueden analizarse cuáles fueron las respectivas reacciones del MERCOSUR y de la UNASUR ante el proceso de destitución de Fernando Lugo.

En principio, todos los cancilleres de

MERCOSUR estuvieron en Asunción tratando de hacer las consultas necesarias, hablar con las distintas fuerzas políticas y aconsejando al Presidente. Ahora, alguien podría preguntarse: ¿cuál es el motivo para pretender entrevistarse con fuerzas políticas opositoras al gobierno? La primera respuesta esgrimida puede ser detener la destitución. A una parte del arco político paraguayo le pareció intromisorio. También se encontraban en Paraguay algunos representantes de UNASUR que no integraban MERCO-SUR.

Todo este apoyo “logístico” desarrolla-do por los miembros del MERCOSUR se encuentra previsto en el Protocolo de Ushuaia. Es, también, una de las cuestio-nes que el Senado Paraguayo marcaba como intromisión en la política interna en ese Protocolo. Además, es una de las causales de juicio político, quizás la única

25con peso objetivo y no sólo ideológico .

El 29 de junio de 2012, en la Cumbre de M E R C O S U R e n M e n d o z a , l a s Presidentes de Argentina y Brasil, y el Presidente de Uruguay “Considerando que de acuerdo a lo establecido en el Protocolo de Ushuaia sobre el Compromi-so Democrático, la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo el proceso de integración.

Subrayando que toda ruptura del orden



24. Estas observaciones se encuentran en la obra de Robert Dahl titulada La poliarquía: participación y oposición, Ed. Tecnos; Madrid; 1998.

25. El libelo acusatorio del Juicio político tuvo los siguientes cargos: 1-Acto político en el comando de ingeniería de las fuerzas armadas; 2-Caso Ñacunday; 3-Creciente inseguridad; 4-Protocolo de Ushuaia II, y 5-Caso matanza de Curuguaty. La mayoría de los cargos están argumentados de manera panfletaria e ideológica, sin embargo, el punto 4 tiene un nivel de argumentación un poco más objetiva. El texto íntegro puede consultarse en la página de web del Congreso Nacional de Paraguay: www.congreso.gov.py

democrático constituye un obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración.

Reafirmando que el espíritu del Protoco-lo mencionado es de restablecimiento de la institucionalidad democrática en la Parte afectada, sin que ello menoscabe el normal funcionamiento del MERCOSUR y de sus órganos.

Que conforme los tratados fundacionales del MERCOSUR, la suspensión apareja la limitación en la participación en los órga-nos, así como la perdida de los derechos de voto y de veto.

Que tal suspensión no disminuye el compromiso con el bienestar y el desarrollo del Paraguay ni debe producir perjuicio alguno al pueblo paraguayo.

Considerando la Declaración de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados sobre la ruptura del orden democrático en Paraguay adoptada el 24 de junio de 2012. Deciden: 1. Suspender a la República del Paraguay del derecho a participar en los órganos del MERCOSUR

26y de las deliberaciones…” .

Desde luego, la decisión fue tomada, de acuerdo a lo sostenido por los países decisores, después de que todas las “consultas” fueran infructuosas para poder revertir la decisión del Congreso paraguayo o de alcanzar una inmediata salida electoral.

Por su parte, la UNASUR tiene establecida la cláusula democrática en el Protocolo de Georgetown, (que por cierto, tiene muchas similitudes con

Ushuaia II en su redacción) donde plantea que “considerando que el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas establece que la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto irrestricto de los derechos huma-nos son condiciones esenciales para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad económica y social y para el desarrollo de los procesos de integración entre Estados miembros.

Subrayando la importancia de la Declaración de Buenos Aires, del 1 de octubre de 2010, y de los instrumentos regionales que afirman el compromiso democrático.

Reiterando nuestro compromiso con la promoción , defensa y protección del orden democrático, del estado de derecho y sus instituciones, de los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluyendo la libertad de opinión y de expresión, como condiciones esenciales e indispensables para el desarrollo de su proceso de integración y requisito esencial para su participación en la UNASUR.

Acuerdan: Artículo 1: El presente Protocolo se aplicará en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democráti-co, de una violación del orden constitucio-nal o de cualquier situación que ponga en riesgo el legítimo ejercicio del poder y la vigencia de los valores y principios

27democráticos” .

En base al mencionado protocolo, en la reunión extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de UNASUR, se

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26. Decisión del MERCOSUR el 29 de junio de 2012 en Mendoza. Accesible en : www.mercosur.int

27. Protocolo de Georgetown. Accesible en www.unasur.org

acordó la decisión n°26/2012 en la que se establece que “recordando el papel crucial del UNASUR para contrarrestar los intentos contra la democracia; así como para promover la preservación de la institucionalidad democrática, el estado de derecho, el orden constitucional y la paz social de nuestros pueblos.

En conocimiento de la Misión encomen-dada de los Cancilleres y al Secretario General de UNASUR, que concurrieron a la Republica de Paraguay los días 21 y 22 de junio de 2012 para conocer in situ la situación planteada respecto al juicio político anunciado contra el Presidente Fernando Lugo.

Reafirmando el Comunicado que emitie-ron con fecha de este mes, constatando el incumplimiento del derecho de debido proceso y el no haberse cumplido con las garantías suficientes para el derecho a la defensa del Presidente sometido a juicio político.

Considerando que el incumplimiento del derecho al debido proceso y las garantías para la defensa implica una clara violación de los principios y valores que sostienen el proceso de integración de los Estados Miembros de UNASUR.

Atento que el Presidente Fernando Lugo venía ejerciendo la Presidencia Pro Témpore de UNASUR.

Convencido que es vital para UNASUR preservar la continuidad de su desarrollo institucional y el ejercicio de la Presidencia Pro Témpore.

Decide: 1. Expresar su más enérgica

condena a la ruptura del orden democrático en la República del Paraguay, ejecutando mediante un procedimiento sumarísimo que evidencio una clara violación del derecho al debido proceso y en consecuen-cia, de las mínimas garantías para su adecuada defensa”. En segundo lugar, se decide, “suspender a la República del Paraguay de participar en los órganos e instancias de las Unión, hasta tanto este Consejo revoque la suspensión”. También le quita la presidencia Pro Témpore a Paraguay y se la entrega a Perú; y se “promueve la suspensión de Paraguay de los foros y mecanismos de diálogo y concerta-

28ción política e integración de la región” .

La decisión de UNASUR es extensa y puntillosa. Consta de siete puntos. En cambio, la de MERCOSUR es escueta con cinco puntos muy breves.

Más allá de estas decisiones no se renuncia al monitoreo de la situación de Paraguay para su pronta salida a elecciones y a un gobierno democrático.

La apelación de Paraguay ante el Tribunal Permanente de Revisión

Ante la sanción recibida por parte del MERCOSUR, Paraguay decidió realizar una presentación ante el Tribunal Permanente de Revisión (TPR). El cual fue creado para resolver las controversias suscitadas entre los miembros del bloque.

En la demanda, Paraguay alegaba que no se habían cumplido con todas las consultas que se solicita en el Protocolo de Ushuaia; que quienes había tomado la decisión eran los jefes de Estados y no los

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28. Decisión de UNASUR del 29 de junio de 2012, en Mendoza, Argentina. Accesible en www.unasur.org

órganos indicados del MERCOSUR para esos menesteres. En cambio, quienes expulsaron a Paraguay rechazaban la demanda porque consideraban que el TPR no tenía competencia puesto que la cuestión trataba sobre materia de motiva-ción política y no sobre cuestiones comerciales, ámbito donde ellos le reconocían competencia al Tribunal.

A nuestro entender, el Tribunal dio un elegante paso al costado, empero dejo planteado un punto más que importante para el futuro diciendo que: “La jurisdicción del sistema de solución de controversias de esta forma, se extiende ratione personae a los Estados miembros del MERCOSUR. Ratione materiae, esta jurisdicción se conforma sobre controver-sias entre los Estados Parte referidas a la interpretación o incumplimientos de la normativa MERCOSUR. No hay, de forma implícita o explícita en el texto del PO, exclusión de jurisdicción con base a la

29materia objeto de controversia” . Es decir, que reconoce su competencia para enten-der en controversias sobre cuestiones de materia política, y más adelante dejará claramente especificado, para que no queden lugar a dudas, que tiene compe-tencia para interpretar y revisar la aplicación del Protocolo de Ushuaia.

Sin embargo, reconoce que Paraguay presenta el recurso como “excepcional y de urgencia” sin reunir todos los requisi-tos acumulables para encuadrar en dicha situación de urgencia. Y que pretende que el TPR actué con “acceso directo”, pero

para eso se requiere el consentimiento previo de las dos partes y los demandados no lo han dado.

Ante esta situación la sentencia nunca llego a discutir la cuestión de fondo. Empero, no deja de ser importante que se le reconozca que Paraguay tenía una verdadera controversia a resolver en la cual el TPR es competente y podía actuar. Pero los errores de Paraguay le imposibili-taron beneficiarse realmente de la intervención del TPR.

Relación con el marzo paraguayo

Los sucesos de junio de 2012 no son novedosos en Paraguay, manifestaciones populares que terminan con muertos por disparos efectuados por fuerzas de seguridad o por actores no identificados, que a la vez generan una crisis política colosal que termina con la caída del gobierno con amenaza de juicio político al presidente o con su renuncia. Básica-mente, porque el grupo gobernante tiene tensiones iniciales que se acrecientan con el ejercicio de gobierno, y que terminan generando una ruptura debido a la conflictividad social y/o política. Para dar sustento a esta afirmación nos basta con recordar lo que fue el “marzo paraguayo”. Los acontecimientos del 23 de marzo de 1999, que se suscitaron a partir del asesinato del vicepresidente de la Repú-blica del Paraguay, Luis María Argaña (enrolado en el ala strosnista del Partido Colorado), conllevaron también la caída de un Presidente democráticamente

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29. Laudo nº 01/2012: Laudo del Tribunal Permanente de Revisión en el procedimiento excepcional de urgencia solicitado por la República del Paraguay en relación con la suspensión de su participación en los órganos del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y a la incorporación de Venezuela como miembro pleno - punto 36.

elegido.

El crimen de Argaña se le atribuyó inmediatamente al Presidente Raúl Cubas Grau (en términos políticos, estrechamente ligado al General Lino Oviedo). Vale aclarar que estos dos sectores dentro del Partido Colorado estaban enfrentados, máxime con las actitudes benéficas que tuvo el Presidente Cubas para el general Lino Oviedo, indultándolo con un decreto y permitien-do así que recuperara su libertad. Ante estos hechos la Corte Suprema de Justicia se había expresado declarando ilegal el decreto presidencial que le daba la libertad a Oviedo. No es un dato menor que el compromiso del Presidente con Oviedo, le permitió al vicepresidente Argaña mirar con beneplácito la posibilidad de someter a juicio político al Presidente Cubas.

Ese mismo día, 23 de marzo por la noche, la organización multisectorial que se había conformado inmediatamente después de la muerte de Argaña convocó a una marcha que exigía la renuncia de Cubas y el encarcelamiento de Oviedo. Como al mismo tiempo se producía una manifestación campesina, encabezada por la Federación Nacional Campesina de Paraguay (FNC), desde la multisecto-rial se llevaron a cabo negociaciones para incorporarlos a su movimiento de protes-ta contra el Presidente.

El 24 de marzo se produjo el asesinato de un joven campesino del FNC y a la noche siguiente se produjo lo que se dio en llamar la “Masacre del marzo paraguayo” donde siete manifestantes opositores a Oviedo-Cubas fueron asesinados por francotiradores (la policía

liberó la plaza para los francotiradores, presumiblemente, respondiendo a ordenes de Oviedo).

Ante la masacre Cubas ordenó desalo-jar las Plazas del Congreso y utilizo un contingente de la infantería de marina paraguaya, quienes no tenían cercanía política con Oviedo. Esto se logró por las presiones que ejercieron la Iglesia Católica, el gobierno de Estados Unidos de Norteamérica del Presidente Bill Clinton, a través de su embajadora, y el Presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso.

El 27 de marzo, ante la posibilidad de una guerra civil y un eminente Juicio político que muy probablemente lo destituiría, Cubas renunció a la Presiden-cia de la República. Ese día Oviedo escapo a la Argentina, donde obtuvo asilo político que luego le fue retirado. Estuvo un tiempo en la clandestinidad hasta obtener un nuevo asilo político en Brasil. Ese 27 de marzo asumió la presidencia de la república Luis Ángel González Macchi, del Partido Colorado, del sector opositor a Cubas.

Conclusiones

Estos sucesos han sido por demás complejos y han dado lugar a múltiples miradas sobre el mismo fenómeno. Desde nuestro punto de vista, se trató de un golpe de estado dado por las fuerzas reaccionarias que supieron construir una mayoría clara ante una cuestión coyuntu-ral. Esto se puede observar con total claridad en el Libelo Acusatorio donde en cuatro de las cinco acusaciones se consideran probadas por ser consideradas de “público conocimiento”. Sin embargo,

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cuando se observa todo el escenario en su complejidad se hace difícil poder sostener lo mismo desde el análisis objetivado de los hechos. Esto se debe a que el Juicio Político es una institución usada o al menos esgrimida en todos los gobiernos durante estos últimos 20 años, que siempre reservó la reglamentación del proceso al Congreso, y que en esta ocasión la resolución 878 estableció el procedimiento como juicio sumarisimo. Además, la Corte Suprema de Justicia avaló, en una errónea interpretación de la ley constitucional (a nuestro juicio), pero interpretación al fin, lo actuado.

También es justo decir que en los últimos años ha sido una conducta no poco vista la de coaliciones de gobierno (un solo partido o muchos) que sus diferencias se vuelven insalvables y asimismo el líder se halla debilitado por la serie de conflictividad político y social que enfrenta, se recurre al juicio político y/o a la violencia, (pasó con el gobierno de Cubas, también hubo intentos de juicio político en el de Duarte Frutos, y pasó en el Lugo).

El Caso Lugo presenta dos diferencias claras; primero que el Juicio se concreto, en consecuencia, se lo destituyó. En segundo lugar, que la coalición gobernan-te estaba constituida por una serie de partidos nuevos como el Frente Guasú con poca cohesión partidaria, y otros con una larga historia como el PLRA y con una fuerte cohesión interna. Ideológica-mente, no tan cercanos. En este caso, Lugo no se aseguró de generar una cohesión de la coalición para resguardar su gobernabilidad, y en principio sufrió las tensiones y luego ante la dispersión no

pudo, no logró establecer una disciplina que le permitiera mantener el poder centralizado. En un sistema democrático (ya sea Presidencial o Parlamentario) no se asegura gobernabilidad sin un partido político a sin una coalición fuertemente cohesionada. Es cierto que tanto Argenti-na (década del ‘70), como Paraguay (1999) también han demostrado que un Partido de gobierno muy fuerte con diferencias internas sin resolución de conflicto negociada también pueden atentar contra la gobernabilidad.

Por otra parte, no es menos discutible la cuestión de la cláusula democrática del Protocolo de Ushuaia, que no es clara en cuanto al concepto de “ruptura”. El orden democrático es lo mismo que el orden constitucional… En este sentido hay una idea generalizada acerca de que el Juicio político es un proceso largo y así se constató en otros casos, por citar ejem-plos el juicio político a Collor de Mello que fue extenso y el de Clinton que no lo fue tanto. Es claro que Paraguay eligió el formato de juicio sumarisimo. ¿Hay algún lugar que prohíba el uso de un formato u otro? Pero más allá de estás apreciaciones absolutamente discutibles, se hace importante comenzar a pensar si no hay que tender a una uniformidad del procedimiento de juicio político para todos los Estados Partes del MERCO-SUR. Por supuesto que también podría redactarse en forma más clara y concreta la cláusula democrática, pero eso limitaría en su aplicación ya que resulta tácticamente imposible prever todas las posibilidades.

Sin embargo, quien echa luz a esta cuestión, es la sentencia del TPR donde


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los Estados Parte de MERCOSUR demandados por Paraguay reconocen, según consta en la sentencia, que si el TPR intervenía en aplicar el sistema de resolución de controversias en una cuestión de materia política, el TPR “podría invadir la esfera exclusiva de jurisdicción de los Estados Parte para interpretar lo que se debe entender por

30ruptura del orden democrático” .

En todo caso, la suspensión de Paraguay y la inclusión de Venezuela respondieron a decisiones políticas adoptadas en el ámbito del MERCOSUR (de forma absolutamente legitima) que fueron tomadas aprovechando la coyuntura, exactamente de la misma manera que se decidió, en el ámbito interno de Paraguay, destituir a Lugo mediante el procedi-miento de juicio político sumarísimo. Entonces, podría concluirse que en Latinoamérica la decisión política sigue siendo superior a cualquier formalidad de procedimiento normado.

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Decisión del MERCOSUR del 29 de junio de 2012 reunidos en Mendoza. Accesible en: http:// www.mercosur.int

Decisión de UNASUR del 29 de junio de 2012 reunidos en Mendoza. Accesible en: http://www.unasursg.org

Laudo nº 01/2012 del TPR-Laudo del Tribunal de Revisión en el procedimiento excepcional de urgencia solicitado por la República del Paraguay en relación con la suspensión de su participación en los

30. Laudo op cit punto 32.

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43densidades nº 12 - mayo 2013

órganos del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la incorporación de Venezuela como miembro. Accesible en: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/375/1/laudo_01_2012_es.pdf

Protocolo de Georgetown de UNASUR. Accesible en: http://www.unasursg.org

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Resolución que eleva al Senado el Juicio Político al Presidente Lugo. Proyecto 5534. Accesible en: http://www.congreso.gov.py

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http://www.paraguay.com/etiquetas/marzo-paraguayo

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La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA-TCP) pretende constituirse en una alternativa a los modelos de integración neoliberal, que se impusieron en las últimas décadas del siglo XX sin tener en cuenta las características estructurales de la región y fracasaron en términos de superar proble-mas sociales históricamente diagnostica-dos, toda vez que “se aplicaron criterios de crecimiento economicistas y no de desarro-llo, despreciando lo social y lo político, como si lo social y lo político debieran venir automáticamente a partir de la mejora de los índices de producción” (Schaposnik, E., 1992:29).

El origen de esta nueva construcción se remonta a 1999 como parte del proyecto político del “Socialismo del Siglo XXI” que anunciara en Venezuela el presidente

Hugo Chavez Frías. Ya en ese entonces comenzaba a gestarse la creación de un bloque regional, en el cual la dimensión económica se vería sometida desde sus inicios a la dimensión política, que fue tomando forma cuando en la IIIª Cumbre de la Asociación de Estados del Caribe (AEC) se propuso un ALBA en contraposición al ALCA.

Más allá de sus antecedentes, se concre-ta recién en diciembre de 2004, cuando los presidentes de Venezuela y de Cuba suscriben una Declaración Conjunta en la Iª Cumbre Presidencial celebrada en La Habana. Desde entonces la novedosa experiencia de integración regional ha ido creciendo y modificó su denominación en dos oportunidades: la primera en abril de 2006 al sumarse Bolivia en la IIIª Cumbre Ordinaria, que implicó anexar a la



Carmen Rosa Schaposnik: Especialista en Políticas de Integración, profesora de Economía Política en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales e integrante del equipo de investigación del Instituto de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata. Autora de publicaciones nacionales y extranjeras sobre integración regional, economía social y cooperativismo. Contacto: [email protected]

Eugenia Candelaria Pardo: Auxiliar Docente de Economía Política en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Maestrando en Integración Latinoamericana e investigadora en formación del Instituto de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata. Coautora de publicaciones nacionales y extranjeras sobre temas de cooperativismo e integración regional. Contacto: [email protected]


propuesta inicial el Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP) -basado en la complementariedad, la solidaridad y la cooperación en el comercio- y la segunda en junio de 2009 cuando se reemplaza el nombre ‘Alternativa’ por el de ‘Alianza’ en la VIIª Cumbre Extraordinaria, reconociendo así que “el crecimiento y fortalecimiento político del ALBA-TCP la constituye en una fuerza real y efectiva”.

Es válido destacar también, que recupera los ideales que movilizaron las luchas por la independencia a fines del siglo XVIII y durante todo el siglo XIX; o, dicho de otro modo, el ideario independentista con su propuesta de unidad, cooperación internacional e integración regional entre pueblos y gobiernos latinoamericanos y caribeños, levantando las banderas de la soberanía, la igualdad y la justicia social (Espinosa, 2008). Esto significa que el pensamiento que lo protagoniza e inspira recoge la herencia de numerosos próceres integracionistas como Bolívar, Martí, Sucre, O’Higgins, San Martín, Hidalgo, Petión, Morazán, Sandino y tantos otros -más de sesenta figuras latinoamericanas y caribeñas-, lo cual le otorga una fuerte carga simbólica y un carácter integrador basado en un componente ideológico que puede ser un factor cohesionador y dinamizador, y a la vez un posible “punto de vulnerabilidad de este mecanismo que lleva a cuestionar la viabilidad del grupo

ante el cambio de escenarios políticos nacionales” (Silva, 2011:248).

Al momento de ser escritas estas reflexiones -abril de 2013- lo integran ocho países de América Latina y el Cari-be: República Bolivariana de Venezuela y República de Cuba -fundadores-, Estado Plurinacional de Bolivia-, República de Nicaragua, Mancomunidad de Dominica, República de Ecuador, San Vicente y Las Granadinas, y Antigua y Barbudas -Hon-duras se incorporó en 2008, pero se retiró al ser destituido el presidente Manuel Zelaya mediante un golpe de Estado institucional-. Comprende un espacio regional poblado por más de 75 millones de habitantes, registra un PBI superior a los 3 millones de dólares y un territorio de más de 2,5 millones de kilómetros cuadrados en el que se asien-tan las mayores reservas de petróleo y de litio, grandes depósitos de minerales -hierro, coltán, níquel, aluminio, acero, cobre- y de gas natural, además de contar con vastas extensiones de tierra cultivable y biodiversidad en las que se obtienen sus principales productos agrícolas: quinua, banano, cacao, soja, caña de azúcar y café -según datos del sitio oficial del ALBA-TCP-.

Sus principios y bases cardinales para la 1construcción de Nuestra América -la

2Patria Grande - fueron definidos en la Iª Cumbre, entendiendo que “sólo una

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1. José Martí comenzó a nombrar como “Nuestra América” al territorio y a la comunidad de intereses, etnias, tradiciones, culturas e historia, y lo expresó en un ensayo que lleva ese nombre en el que expresa: “¡Porque ya suena el himno unánime; la generación actual lleva a cuestas, por el camino abonado por los padres sublimes, la América trabajadora; del Bravo a Magallanes, sentado en el lomo del cóndor, regó el Gran Zemí, por las naciones románticas del continente y por las islas dolorosas del mar, la semilla de la América nueva!” (Martí, 2005: 25).

2. “Patria Grande” es un término polisémico que fuera utilizado por Manuel Ugarte en discursos en los que promovía la idea de unidad latinoamericana -editados luego en su libro La patria grande-. Para Ighina (2012: 160-161),

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integración basada en la cooperación, la solidaridad y la voluntad común de avan-zar todos de consuno hacia niveles aún más altos de desarrollo, puede satisfacer las necesidades y anhelos de los países latinoamericanos y caribeños, y a la par, preservar su independencia, soberanía e identidad”. Como señala Briceño Ruiz (2011:76-80) a pesar de su corta existencia ha configurado “un proyecto político estratégico que se propone actuar como un bloque de poder en el contexto latinoamericano e incluso a nivel global”; aunque, como alerta Gambina, para constituirse en una integración alternati-va se deberían modificar las relaciones sociales vigentes -capitalistas- por una nueva organización social construida “desde la propia iniciativa popular”, para lo cual se requiere de “un proceso de institucionalización que estabilice la política integral de articulación de procesos que involucran a estados y movimientos” (citado en Benzi, 2010:85).

La estrategia adoptada se articula en cuatro grandes ejes: el energético -base del proyecto, con acuerdos de coopera-ción como PETROCARIBE-; el social -a través de las acciones emprendidas inicialmente por Cuba y Venezuela en sus respectivos países y replicadas luego en los otros del bloque y hacia terceros-; el económico -donde se destacan el TCP, los convenios de intercambio compensado, los Proyectos y Empresas Grannaciona-les (PGN y EGN), las producciones

conjuntas y obras de infraestructura, entre otros-; y el financiero -con el Banco del ALBA y el SUCRE-. Estos ejes se instrumentan con una institucionalidad que inicialmente tuvo el “perfil típico de una instancia de cooperación interguber-namental” porque se limitaba al encuen-tro entre los Jefes de Estado, como señala Briceño Ruiz (2008:66), que avanzó en definir sus lineamientos en la Vª Cumbre celebrada en 2007 y se ha ido completan-do con la creación de Consejos, Comisio-nes, Comités y Grupos de trabajo.

Si nos remitimos al eje social observa-mos que se diseñan e implementan programas financiados por los Estados, dando respuesta “a la inmensa deuda social acumulada no solamente durante el largo interregno neoliberal sino también por siglos de explotación colonial y neocolo-nial” (Espinosa, 2011:186), siendo los resultados más significativos los que se vinculan con la erradicación del analfabetismo en varios de sus países miembros -ver más adelante-, así como con las mejoras en los índices de salud, en el trato especial y diferenciado que otorga PETROCARIBE, en los planes de vivien-da, alimentación y empleo, entre otros.

Sin menoscabar la trascendencia del conjunto de políticas que conforman dicho eje, nos centramos aquí en la educación, dimensión sobre la cual los presidentes de los países del ALBA-TCP, a lo largo de las distintas Cumbres y en particular en la Vª, han manifestado su

designaba así “al conjunto de las repúblicas de tradición y civilización ibérica” uniendo “en un sentido emancipatorio, la postura de José Martí -la preocupación ampliamente nacionalista del antiimperialismo, incluyendo la centralidad del oprimido-, y la tradición arielista del legado ibérico”. Apeló al pasado y al futuro de América Latina y a la necesidad de rescatar el elemento cultural para alcanzar la cohesión en la lucha antiimperialista.

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propósito de convertirla “en la principal fortaleza de las transformaciones que estamos produciendo en nuestras naciones, para robustecer la conciencia histórica acerca de la unión de los pueblos latinoamericanos”. Anticipamos, además, resultados de investigaciones realizadas

3en la Universidad Nacional de La Plata .

Educación en la región y el legado neoliberal

En toda América Latina se produjo, durante la década de los noventa, un giro decisivo en la orientación de las políticas públicas, que se dio simultáneamente con una mayor concentración de la propiedad y del poder económico, en gran medida a través de privatizaciones. En consonancia con esto, no sólo cobró relevancia el ingreso de capitales especulativos crean-do una estructura que acentuó la determi-nación externa del financiamiento y la pérdida de soberanía del Estado; también las empresas de capital extranjero concedieron mayor importancia a la especulación que a la producción, llevan-do a la destrucción de pequeñas y media-nas empresas, la precarización laboral y la declinación de la participación de los asalariados en el ingreso (Schaposnik, C.R y Pardo, 2009, 2011).

Respecto a la educación, en particular, se impone un paradigma que la vincula a la economía, el cual en opinión de Bianchetti (2009:9-10) fue “utilizado por planificadores y ejecutores de políticas educativas para elaborar propuestas”. Así,

bajo la preeminencia de la teoría funcionalista en los estudios sociales, pasó a cumplir “una serie de funciones en la sociedad, tanto en relación con el subsistema cultural como en el político o el económico, como son las funciones de socialización, de legitimación o selección y clasificación de la mano de obra” (Guerrero Serón, citado en Bianchetti, 2009:9-10).

En este marco, los intelectuales “experimentaron una conversión incluso más completa, plegándose a los conceptos de la corriente principal de las ciencias sociales norteamericanas y presentando la arquitec-tura institucional y las reglas de juego como objetos de excluyente interés, generando una literatura politicóloga de aparente sofisticación pero muy superficial en el ámbito de la reflexión” (Gambina y Ciampone, citado en Naidorf y otros, 2010:28).

Se iniciaría así un proceso de mercantili-zación de la ciencia y la educación, reforzado por la transferencia de los servicios educativos al sector privado y acompañado con el consecuente crecimiento de la oferta de ese sector en una educación superior con sentido

4rentístico (Pardo:2013 ). De Sousa Santos (2005:15) identifica en este proceso una primera fase -desde inicios de1980 hasta mediados de 1990- en la que “se expande y consolida el mercado nacional universitario” y una posterior en la que, paralelo al mercado nacional, se consolida el mercado trasnacional de la

3. Investigaciones desarrolladas en el Instituto de Integración Latinoamericana de la UNLP, en las que participan las autoras de este artículo.

4. Anticipo de un capítulo a editarse en convenio con la Universidad Nacional de La Plata (ver bibliografía).

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educación superior y universitaria, luego “transformado como solución global de los problemas de educación” por parte del Banco Mundial (BM) y la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Borón (2005:3) advierte en ese sentido, que las transformaciones en las Universi-dades en América Latina fueron no sólo “extramuros”, es decir que incluyeron las reformas pro-mercado y la amenaza del Acuerdo General de Servicios (GATS), cuyo control formal recaería en la OMC e informalmente sería ejercido “por las grandes universidades de los países desarrollados y las grandes corporaciones”. A nivel interno, se vincularía con las respuestas a las grandes transformaciones en ciencia y tecnología producto de la tercera revolución industrial. Apunta también como rasgos comunes de la educación superior en América Latina, la masificación, la privatización y la disminución de la calidad.

En paralelo a esas transformaciones, Ezcurra (2011:129 y sgtes.) señala que la educación superior atraviesa desde las últimas décadas “un ciclo de transforma-ción notable, con giros rotundos, como la irrupción de la masificación aguda, conti-nua y sin precedentes a nivel internacio-nal”, una masificación “estructural, inten-sa y global” que entre sus cambios genera “la aparición de sistemas académicos diferenciados, con una mayor variedad de instituciones, y el ascenso del sector priva-do, que absorbe una porción considerable de la nueva demanda”. Una masificación que en América Latina conlleva a altas tasas de deserción y en definitiva a una “inclusión excluyente, socialmente condicionada”.

De Sousa Santos (2005) propone como respuesta, contraponer una globalización contrahegemónica, solidaria, alternativa a la neoliberal, que involucre en un proyecto educativo a cuatro sujetos principales: la Universidad, el Estado Nacional, los ciudadanos individual o colectivamente organizados, grupos sociales, organizaciones no gubernamen-tales y sus redes, gobiernos locales progresistas y el capital nacional.

Educación: pilar sensible de la propuesta del ALBA-TCP

Siendo el ALBA-TCP un proceso social y la educación una de las áreas más sensibles en América Latina y el Caribe, no se la puede entender sin tener en cuenta su conexión con el contexto histórico-social y con las visiones epistémicas que hoy, producto de demandas sociales, imponen redefinir conceptos como los de desarrollo, calidad o excelencia educativa -sobre los cuales no profundizaremos aquí-. Precisamente por ser una parte sensible y neurálgica del tejido social, como señala De Alba (1995), es que “diversos sujetos y sectores sociales se encuentran interesados en ésta y luchan porque la educación, específicamen-te en aquellos proyectos de su interés, sea congruente con su proyecto político”.

En pos de esa congruencia y desde una perspectiva epistémica del sur, De Sousa Santos (2006:26) plantea “la posibilidad de que la ciencia no entre como monocultu-ra sino como parte de una ecología más amplia de saberes, donde el saber científico pueda dialogar con el saber laico, con el saber popular, con el saber de los indígenas, con el saber de las poblaciones urbanas marginales, con el saber campesino”.

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Por su parte, el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) rescata la conveniencia de “reflexionar sobre los criterios de solidaridad contenidos en los proyectos que se adelantan en los marcos del ALBA, y que pudieran ser útiles para el resto de programas vinculados al área social en los demás esquemas de integración regional”, remarcando que “la educación de calidad y la erradicación del analfabetismo son elementos fundamen-tales de cualquier estrategia con vistas a reducir la inequidad social” (SELA,

2008:54). Psacharopoulus refuerza esta idea al afirmar que las diferencias en educación “constituyen la variable de mayor incidencia en la desigualdad de ingresos” (citado en Castilla Urbina, 2007:14).

Interesa entonces a los fines de evaluar el sentido y contenido de la educación en el ALBA-TCP, considerar cómo los presidentes han incorporado el tema en las Cumbres ordinarias y extraordinarias, lo que se muestra a continuación en el cuadro:

I Cumbre - La Habana, Cuba - 14 de diciembre de 2004

II Cumbre - La Habana, Cuba - 27 y 28 de abril de 2005

III Cumbre - La Habana, Cuba - 28 y 29 de abril de 2006

La educación en las Cumbres del ALBA-TCP

a) Cumbres ordinarias

-Declaración conjunta -Venezuela y Cuba-

Planes especiales para los países menos desarrollados en la región, que incluya un plan continental contra el analfabetismo (Principio 4).

-Acuerdo Venezuela-Cuba para la aplicación del ALBA

Ambas partes trabajarán para eliminar el analfabetismo en terceros países (art. 5).

Acciones propuestas por Cuba (art. 12): 2.000 becas anuales a jóvenes venezolanos para estudios superiores (inc.7); asistencia en métodos, programas y técnicas del proceso docente-educativo que sean de interés para la parte venezolana (inc.10).

Acciones propuestas por Venezuela (art. 13): becas para estudios en el sector energético u otros que sean de interés para Cuba (inc. 4).

-Declaración final -Venezuela y Cuba-

Se aprueba el Primer Plan Estratégico del ALBA.

Acciones a desarrollar: Cuba mantendrá su apoyo a las Misiones: Robinson I; Robinson II; Ribas; Sucre.

-Acuerdo para aplicación del ALBA y el TCP -Cuba, Venezuela y Bolivia-

Disposiciones generales

Los países trabajarán en conjunto, en coordinación con otros países latinoamericanos, para eliminar el analfabetismo en esos países (art. 4).

Acciones a desarrollar por Cuba (en relación a Bolivia): continuará aportando experiencia, material didáctico y medios técnicos para el programa de alfabetización en cuatro idiomas: español, aymara, quechua y guaraní (inc. 8); asistencia en métodos, programas y técnicas del proceso docente-educativo que sean de interés para la parte boliviana (inc.9).

Acciones a desarrollar por Venezuela (en relación a Bolivia): ratifica la oferta de 5.000 becas para estudios en áreas de interés para el desarrollo productivo y social de la República de Bolivia (inc. 3).

Acciones a desarrollar por Bolivia (en relación a Cuba y Venezuela): proporcionará experiencia en estudio de los pueblos originarios, tanto en teoría como en metodología investigativa (inc. 4).

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V Cumbre - Tintorero, Venezuela - 28 y 29 de abril de 2007

VI Cumbre - Caracas, Venezuela - 24, 25 y 26 enero de 2008

VII Cumbre - Cochabamba, Bolivia - 17 de octubre de 2009

I Cumbre - La Habana, Cuba-14 de diciembre de 2004VIII Cumbre - La Habana, Cuba - 13 y 14 de diciembre de 2009

IX Cumbre - La Habana, Cuba-14 de diciembre de 2004

X Cumbre - La Habana, Cuba-14 de diciembre de 2004

-Declaración política -Venezuela, Cuba, Bolivia y Nicaragua-

Se evalúa el desarrollo del programa de alfabetización aprobado en el Primer Plan Estratégico del ALBA.

Se propone avanzar en la instrumentación de estrategias y programas grannacionales conjuntos en materia de educación.

Se aprueba el Proyecto Grannacional ALBA-EDUCACIÓN.

Desarrollo de la misión de alfabetización en los países del ALBA y en otros de América Latina y el Caribe, con integración de las experiencias obtenidas en Cuba, Venezuela y Bolivia.

Plan de formación universitaria

Programa común de formación social para el trabajo productivo.

-Declaración

Se ratifica la continuidad del “Proyecto Grannacional Alfabetización y Post-Alfabetización”, priorizando el financiamiento del Banco del ALBA.

Se reitera la decisión de agilizar los trámites de ratificación del “Convenio de reconocimiento de títulos universitarios”.

Se destaca la creación del “Fondo Editorial Educativo ALBA-TCP”, cuyo objetivo es facilitar la elaboración, publicación y distribución de textos y/o materiales educativos con la finalidad de fortalecer las políticas educativas en beneficio de los pueblos.

Se acuerda la priorización y financiamiento del “Proyecto Grannacional ALBA-Educación”, que comprende al sistema educativo como un todo continuo e integrado, y contiene líneas de trabajo en los ámbitos de educación básica y universitaria.

-Manifiesto Bicentenario de Caracas

Se destaca que las principales acciones concretas del ALBA se han manifestado en el campo de las Misiones y Programas Sociales, contribuyendo a la universalización del derecho fundamental a la Educación.

-Declaración política

Se reconocen logros significativos en el campo del desarrollo de los programas sociales del área de educación, adelantados en Bolivia, Haití y Nicaragua.

-Declaración final

Se alcanzaron los siguientes acuerdos:

Aprobar el Plan de Acción del Proyecto Grannacional de Alfabetización y Post-Alfabetización (inc. 1.3).

Culminar el proceso de declaración de territorio libre de analfabetismo en todos los países de la Alianza y continuar impulsando el proceso de post-alfabetización (inc. 1.4).

Aprobar los Planes de Acción de políticas educativas y estratégicas para el Proyecto Grannacional ALBA-Educación (inc. 1.5).

Extender de forma sistemática los servicios educativos en los países miembros hasta alcanzar la cobertura total, a fin de garantizar el acceso a la educación primaria universal y avanzar en el acceso a la educación secundaria (inc. 1.6).

Priorizar en los programas la formación en Educación (inc. 1.7).

-Declaración de Otavalo

Compromiso de fortalecer las políticas públicas para el acceso a la educación, prioritariamente para los más excluidos, y promover políticas en beneficio directo de los pueblos indígenas y afrodescendientes (inc.9).

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Como se puede observar, las sucesivas Cumbres han fijado objetivos en materia educativa, destacándose con fuerza el destinado a erradicar el analfabetismo en la región. Para lograrlo, se han instrumen-tado Proyectos y Empresas Grannaciona-les (PGN y EGN) y Misiones.

Los PGN y EGN son iniciativas que “materializan y dan vida concreta a los procesos sociales de la integración y la unión” y abarcan “cualquier aspecto de la vida que pueda ser incorporado en la

dialéctica grannacional”. Se desarrollan en once áreas, entre las que se incluye la educación, y cada uno de ellos “constituye un programa de acción dirigido a cumplir con los principios y fines del ALBA, validado por los países integrantes y cuya ejecución está destinada a beneficio de las grandes mayorías sociales”, como destacan Granato y Oddone (2010:44). En su concepción e instrumentación deben participar dos o más países del bloque, sin que implique la construcción de estructu-

b) Cumbres extraordinarias

II Cumbre - Tegucigalpa, Honduras - 25 de agosto de 2008

III Cumbre - Caracas, Venezuela - 26 de noviembre de 2008

-Declaración conjunta

Cooperar con los esfuerzos que realiza Honduras a fin de reducir la pobreza e incentivar programas sociales.

Ampliar el Programa de alfabetización masiva “Yo Sí Puedo” a 206 municipios de Honduras, con el objetivo de declarar su territorio libre de analfabetismo (inc. 9).

IV Cumbre - Caracas, Venezuela - 2 de febrero de 2009

V Cumbre - Cumaná, Venezuela - 16 y 17 de abril de 2009

I Cumbre - La Habana, Cuba-14 de diciembre de 2004VII Cumbre - Maracay, Venezuela - 24 de junio de 2009

-Declaración

En el marco del Proyecto Grannacional ALBA-Educación, se acuerda constituir la Universidad de los Pueblos del ALBA-TCP (UNIALBA).

Constitución de un Grupo de Trabajo en materia de acreditación y evaluación de los sistemas de educación superior. Se suscribe un Convenio de Reconocimiento de títulos o diplomas de Educación Superior.

Se ratifica la voluntad de intensificar los esfuerzos para declarar el espacio del ALBA como territorio libre de analfabetismo en el más corto plazo.

Se expresa satisfacción por la declaratoria de Nicaragua como territorio libre de analfabetismo, por el inicio de los planes de post-alfabetización en Bolivia y del estudio preliminar para la implementación de un plan de alfabetización en Dominica.

-Declaración

Compromiso de concentrar recursos y esfuerzos en áreas prioritarias, entre ellas alfabetización y post alfabetización.

-Declaración

Asignación de recursos del Banco del ALBA para la campaña de alfabetización en Bolivia y Nicaragua.

-Declaración

Se acuerda asignar fondos para el proceso de alfabetización en Haití.

Elaboración propia, en base a las Declaraciones de las Cumbres Presidenciales del ALBA. En: http://www.alianzabolivariana.org

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ras supranacionales sino más bien sobre la idea de un ‘mega estado’ en el sentido de la “definición conjunta de grandes líneas de acción política común” (Declaración de la VIª Cumbre presidencial, 2008).

En el área educativa, como revela el cuadro, se aprobó el Proyecto Grannacio-nal ALBA-Educación con el principal objetivo de avanzar en la alfabetización en los países del ALBA-TCP y en otros de América Latina y el Caribe, además de proponer un plan de formación universi-taria. Acerca de esta última, se suscribió

5un Memorando de Entendimiento en octubre de 2011 que dio un impulso concreto a la constitución de la Red UNIALBA -expresada como propósito en la VIª Cumbre extraordinaria-. Se trata de una red conformada por los organismos responsables de dictar políticas públicas en materia de educación superior o universitaria y las instituciones de ese ámbito “con la finalidad de formar el talento humano para el impulso y fortalecimiento de los proyectos y empresas Grannacionales, garantizar la participa-ción de todos y todas en la generación, transformación y difusión del conocimien-to, así como vincular los procesos de formación, investigación e interacción con las comunidades”. Las instituciones con trayectoria y compromiso reconocido en

las áreas de conocimiento desarrolladas por la red constituyen los “Nodos Nacionales”.

Las Misiones, por su parte, forman un conjunto de alrededor de treinta progra-mas gubernamentales que “surgieron en el 2003, con el objetivo de empezar a resolver con urgencia los problemas más urgentes en áreas prioritarias y de los sectores más desfavorecidos en Venezuela, por vía de la más amplia movilización social e institu-cional, como alternativa a un aparato estatal rígido e ineficiente” (Valenzuela, 2010:18). Entre ellas se destacan:

-Misión Ribas, para incluir a personas que no han podido culminar el bachillerato.

-Misión Robinson I, cuya finalidad es enseñar a leer y a escribir.

-Misión Robinson II , para la aprobación del sexto grado de educación básica, sustentado en el método “Yo sí puedo seguir” que utiliza la televisión, la vídeo clase y folletos de apoyo como estrategia educativa.

-Misión Sucre, para potenciar la sinergia institucional y la participación comunitaria a fin de garantizar el acceso a la educación universitaria a todos los bachilleres.

En lo esencial estos programas presen-


5. El Memorando “entrará en vigor en la fecha de su firma por las Partes y tendrá una vigencia de cinco (05) años, prorrogables automáticamente por iguales períodos, a menos que una de las Partes notifique a la otra por escrito y por la vía diplomática su intención de no prorrogable” (Memorando de Entendimiento para la constitución, organización y funcionamiento de la Red UNIALBA, suscripto en el marco del IV Taller “Educación para el ALBA”, Quito, Ecuador, octubre 2011. Publicado en http://albared.org. En el mismo Taller se acordaron planes de acción en Programas Grannacionales de Formación (PGF), entre ellos la creación de una Maestría en Educación Comparada, que comenzó a funcionar en noviembre de 2012, acreditada por la Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV) y el Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC), ente de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) encargado de la promoción de la educación superior o universitaria en la región.

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tan la novedad y relevancia de aumentar los índices de alfabetización y, en algunos casos, a que los países fueran declarados “libres de analfabetismo” por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

6(UNESCO) , como Venezuela -2005-, Ecuador -2009-, Bolivia -2008-, Nicara-gua -2009-, aplicando el método “Yo si puedo” originado en Cuba, donde el analfabetismo fue erradicado en 1961.

De estos países, Bolivia y Nicaragua son los analizados en el marco de la investiga-

7ción mencionada . En el primero el Plan Estratégico Institucional 2010-2014 recepta lo establecido en la Constitución Política al plantear como objetivo general “brindar una educación para todos y todas con calidad y productiva para vivir bien”, garantizando “el acceso y permanencia en el Sistema Educativo Plurinacional, en condiciones de plena igualdad, sin discriminación social, cultural, lingüística ni económica”. Dicho Plan se aplica en una población en edad escolar -entre 4 y 17 años- que representa el 32% del total de habitantes, de los cuales el 80% está escolarizado, y la tasa de promoción es 92,8% en el nivel primario y 89,4 % en el secundario -según datos del Ministerio de Educación de 2011-.

En ese marco, el método cubano audiovisual “Yo sí puedo” enseñó a leer y a

escribir a más de 800 mil personas en Bolivia, en su mayoría mujeres y hacia fines de 2012 se estaban graduando más de 70 mil participantes de segundo y tercer grado de primaria. Otro dato interesante -que también se exhibe en Ecuador- es que se ha avanzado en la “Educación Intercultural Bilingüe” como

8política de Estado , cuestión importante dado que coexisten en el país más de treinta idiomas de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos, además del español.

En Nicaragua se reconoce como dere-cho constitucional una educación cuyo objetivo principal es “la formación plena e integral del nicaragüense”, dotándolo además de una conciencia crítica, científi-ca y humanista; desarrollando su persona-lidad y el sentido de su dignidad; y capacitándolo “para asumir las tareas de interés común que demanda el progreso de la nación”. En función de estas premisas se constituye en un factor fundamental para la transformación y el desarrollo del individuo y la sociedad.

Pudo observarse en este caso, que el analfabetismo se ha reducido hasta llegar casi a cero, aunque se reconoce la existen-cia de sectores de población rural que todavía carecen de instrucción. Para contribuir a la superación de ese cuadro, Cuba realizó una donación en mayo de



6. Para la UNESCO, un país es considerado libre de analfabetismo cuanto el porcentaje de analfabetos es menor al 4% de su población.

7. Es importante aclarar que la complejidad de la estructura político-administrativa en ambos casos y la limitada información a la que es posible acceder, no ayudan para identificar con precisión qué pertenece a los Estados nacionales y cuánto puede atribuirse a los programas diseñados desde el ALBA-TCP para alcanzar esta meta. No obstante, en general se acepta el gran aporte de las Misiones en ese sentido (Pérez García, 2011; Valenzuela, 2010).

8. Según declaraciones de Enrique López-Hurtado, consultor de la Unesco, “lideran los avances en ese tema en Latinoamérica”. En: http://www.minedu.gob.bo

2012 -financiada por el ALBA- de 50 mil cartillas de lengua castellana, 50 mil de matemática, la misma cantidad de geografía e historia del país, y numerosas clases en multimedias. Los instructores cubanos utilizan programas como “Yo sí puedo”, con el objetivo de alfabetizar; “Ya puedo leer y escribir”, para nivelar ambas habilidades; y “Yo sí puedo seguir”, para completar los grados de enseñanza

9primaria .

Perspectivas de un proceso dinámico y en construcción.

Una primera apreciación sobre el ALBA-TCP aplicable a cualquier proceso de integración, se refiere al condiciona-miento que sobre sus contenidos pueden ejercer “los principios, proyectos e intereses dominantes en el escenario económico, político y social interno de los países participantes” (Estay, citado en Benzi, 2010:90). De allí que al intentar una evaluación sobre su desarrollo sea necesa-rio tener en cuenta la correlación de fuerzas al interior de cada país. En ese sentido, resulta alentador el nuevo mapa político que se ha ido consolidando en América Latina y el Caribe, con la presencia de gobiernos progresistas o de izquierda en los que se percibe “la búsqueda de opciones, de caminos que se abran a nuevos esfuerzos que ofrezcan respuestas diferentes, capaces de superar la exclusión social y política de una gran

mayoría de personas” (Rojas Aravena, 2006:115).

En sus cinco años de vida la Alianza “evidencia avances perceptibles en sus propósitos por construir un esquema de integración alternativo” (Romero, 2010:15), sobre la base de sostener como objetivos centrales del proceso la cooperación entre sus miembros; la complementariedad y la transferencia de tecnologías entre sus socios; la prioriza-ción de la dimensión social de la integración subordinando a ello la influencia de los mecanismos de merca-do; el privilegio de las formas de propie-dad social; y la combinación del trato especial y diferenciado -como instrumen-to básico para la reducción de las asimetrías entre sus países miembros- junto al reconocimiento del principio de reciprocidad. No obstante, como señala Mansilla Blanco (2012), aun consolidada como una alianza con un cariz político e ideológico cada vez más marcado, el ALBA-TCP no escapa a las vicisitudes propias de la evolución política de sus respectivos miembros y de la impronta personal de algunos de sus liderazgos impulsores, en particular el ejercido por Hugo Chavez Frías.

Para Ullán de la Rosa (2010:35,42) se lo puede calificar como “un híbrido entre las políticas desarrollistas de ya larga tradición

10en América Latina y el altermundialismo de raíz humanista”, siendo el segundo en

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9. En: Marta Sánchez, “Nicaragua: La alfabetización rescata derechos y abre oportunidades”, En: http://www.argenpress.info.

10. En el periodo fundacional, sus contenidos pueden vincularse con el enfoque neoestructuralista de “desarrollo endógeno” promovido por Osvaldo Sunkel que propone un modelo que amplíe la utilización de los recursos internos en un proceso de diversificación productiva que debería estar acompañado de progreso técnico -el mismo modelo que sirviera de base a la propuesta de gobierno de Chávez a nivel nacional-.

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su opinión el que lo caracterizaría ideológicamente. Entre otros elementos que sustentan su afirmación menciona la incorporación institucional de los movimientos sociales en un Consejo, el funcionamiento mediante una “lógica de red” -no como una organización supranacional tradicional- y la coinciden-cia con el manifiesto ideológico y

11programático del altermundialismo .

Por ello, aunque es inevitable reconocer que el proceso que se está desarrollando “está sujeto a contradicciones que una y otra vez llevan a conflictos con sus propias aspiraciones”, no se puede desconocer por otro lado que se han registrado avances en sus propósitos y que se puedan constatar “una serie de logros que han abierto el paso hacia una integración social y solidaria” (Fritz, 2007:5).

En tal sentido, se coincide en valorar al ALBA-TCP como una iniciativa transformadora “que propone cosas distintas a las que se desarrollan en otros esquemas de integración, no sólo en América Latina sino también en el mundo general” (Briceño Ruiz, 2011:60). Puede entenderse, entonces, que se encuentre en un camino de redefinir y resignificar los procesos de cooperación e integración existentes, lo cual conlleva como premisa que para construir colectivamente cambios estructurales sea necesario establecer nuevas categorías, donde la contradicción entre lo viejo, lo existente y lo nuevo es inevitable.

Lo más novedoso del proyecto radica

entonces “en el llamado a gestar una integración antiimperialista, en oposición a la sumisión que imperó en América Latina en la última década”, así como en la peculiaridad de las iniciativas de intercambio solidario que “jerarquizan el campo de la salud y de la educación y demuestran cómo puede internacionalizar-se la colaboración entre gobiernos, para desarrollar servicios públicos que favorez-can a la mayoría de la población”, en un esquema que se basa en un principio de “ventajas cooperativas” que contribuye a reducir las asimetrías entre las naciones (Katz, 2006:67-68).

En este marco, las políticas diseñadas e implementadas en los países -y en particular las del área educativa- son coherentes con los objetivos propuestos por el ALBA-TCP, a pesar de que resulte complicado cuantificar los logros obtenidos por las dificultades de acceso a información precisa. Aun así, cualitativa-mente pueden resaltarse los mecanismos prácticos, inclusivos y extensivos a toda la comunidad que expresan la voluntad de reconstruir el tejido social sobre bases más amplias en aras de superar las desigualdades.

Bibliografía citada en el artículo.

Benzi, Daniele (2010). “¿En la hora de las definiciones? Una aproximación al ALBA al atardecer del neoliberalismo”. En: Revista de Ciencias Sociales de la Universidad



11. El autor analiza en particular el manifiesto de la Asociación por la Tasación de las Transacciones Financiares y la Acción Ciudadana (ATTAC), una ONG que nació en Francia en 1998, comparativamente con los documentos del ALBA publicados en su página web (Ullán de la Rosa, 2010).

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Introducción

El presente trabajo intenta reflexionar en torno a los posibles obstáculos que enfrenta la normativa migratoria argenti-na en su intento de transformar realidades sociales complejas, como son aquellas que han caracterizado el tratamiento brindado por la sociedad durante décadas hacia la mano de obra “no calificada” proveniente de países limítrofes. Partimos de considerar aquí que, si bien los cambios normativos no crean de por sí, nuevas realidades sociales, éstos pueden actuar como catalizadores de procesos de transformación, dando lugar a nuevas formas de visibilizar las cuestiones que tratan.

La pregunta central que guía al trabajo puede formularse de la siguiente manera: ¿puede una ley migratoria transformar, en el corto, mediano o largo plazo, una realidad sociocultural compleja, que hunde profundas raíces en cierta “costumbre legalizada” de minusvalori-zar a los migrantes y al trabajo que ellos realizan? Intentaremos demostrar que, si bien una ley de las características de la Ley N° 25.871 implica un gran avance en este sentido, una verdadera transformación del imaginario discriminatorio argentino sólo puede ser alcanzada a través de una puesta en crítica del ideal de Nación construido a lo largo de los años.

Aires de cambio en el tratamiento de la migración regional: la Ley Migratoria Argentina y el desafío de la integración de los migrantes regionales

Álvaro Del Águila

Licenciado en Ciencias Antropológicas por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Doctorando en Antropología Social (Facultad de Filosofía y Letras, UBA). Becario del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET – Instituto de Altos Estudios Sociales, Universidad Nacional de San Martín). Miembro del Grupo de Estudios Sociales sobre Paraguay (Instituto de Estudios sobre América Latina y el Caribe, Facultad de Ciencias Sociales, UBA). Coordinador del Área Migraciones del Centro de Innovación y Desarrollo para la Acción Comunitaria (CIDAC, SEUBE - FFyL, UBA). Contacto: [email protected].


Aires de cambio en el tratamiento de la migración regional

En los últimos años, el campo de interlocución argentino referente a las migraciones internacionales parece haber

1cambiado . El posicionamiento del Estado en relación a los movimientos migratorios provenientes de los países vecinos ya no es el mismo, y hasta puede decirse que ha “dado un giro” respecto del discurso imperante en las décadas pasadas. A nivel más amplio, este cambio sustancial tiene lugar en un contexto regional caracterizado por el resurgi-miento de la cosmovisión social y política que propugna en favor de la integración latinoamericana, en un clima de renova-ción institucional en muchas de las sociedades nacionales del Cono Sur.

En parte como producto y en parte como iniciadora del proceso de re-actualización de los ideales de la Patria Grande, la sanción en 2004 de la Ley Nacional de Migraciones N° 25.871 constituye un eslabón importante dentro de un cambio de paradigma que hace tiempo venía reclamándose desde distin-tos sectores sociales. Sin embargo, y a pesar del gran valor de los deberes que asume el Estado a través de la ley, la vida de los migrantes limítrofes en Argentina continúa estando signada por profundas inequidades. Esto nos lleva a considerar que, si bien un cambio normativo de las características del planteado en la Ley N° 25.871 habilita nuevas posibilidades para la “organización de la demanda” por parte

de los migrantes, también es cierto que, en sí misma, no es medida suficiente para transformar el complejo entramado social que da forma a sus experiencias en nuestro país.

El presente ensayo intentará reflexionar en torno a los posibles obstáculos que enfrenta la normativa en su intento de transformar realidades sociales comple-jas, como son aquellas que han caracteri-zado el tratamiento brindado por la sociedad argentina hacia la mano de obra “no calificada” proveniente de países vecinos, fundamentalmente Paraguay y Bolivia. La pregunta central que guiará a este trabajo puede formularse de la siguiente manera: ¿puede una ley migratoria transformar, en el corto, mediano o largo plazo, una realidad sociocultural compleja, que hunde profundas raíces en cierta “costumbre legalizada” de minusvalorizar a los migrantes y al trabajo que ellos realizan? Intentaremos demostrar que, si bien una ley de las características de la Ley N° 25.871 implica un gran avance en este sentido, una verdadera transformación del imaginario discriminatorio argentino sólo puede ser alcanzada a través de una puesta en crítica del ideal de Nación construido a lo largo de los años. En otras palabras, intentaremos señalar por qué un verdadero cambio en la mirada sobre el Otro limítrofe sólo puede ser logrado a partir de un conjunto de transforma-ciones que exceden plenamente el alcance de una ley que regula lo migratorio, y que se vinculan, entre otras cuestiones, a

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1. La línea de investigación en la que se basa este trabajo fue publicada en la revista Paraguay desde las Ciencias Sociales N°2, Abril de 2013.

cambios más profundos en las formas tradicionales y vetustas de pensarse una sociedad a sí misma.

Comenzaremos ofreciendo un breve recorrido sobre los contenidos de la normativa, contrastándola con los marcos legales que inmediatamente la precedieron. Para ello, nos serviremos fundamentalmente de los aportes realiza-dos por otros investigadores (Halpern, 2009; Gottero, 2010; Mármora et. al., 2011). Es importante destacar que el panorama que se presenta a continuación no pretende ser exhaustivo (existen numerosos tratados, decretos y resolu-ciones que no serán abordados aquí) sino que, por el contrario, simplemente busca destacar algunos aspectos centrales del proceso de renovación normativa que serán útiles para el debate.

La Ley Nacional de Migraciones N° 25.871 y el resurgimiento de lo migratorio como campo de acción y organización

De acuerdo a Mármora et al. (2011:27), la Ley N° 25.871 “contempla altos estándares de protección de los derechos de las personas migrantes y es la base de la implementación de políticas públicas que buscan integrarlo a la sociedad”. Retomamos aquí el punteo que nos ofrece el autor sobre las características generales y el espíritu de la nueva normativa: Reafirma la igualdad de trato con los nacionales; Enuncia derechos que asisten a los migrantes, asegurando su acceso igualitario a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social; Establece el derecho a ser

informados sobre sus derechos y obligaciones; Determina la posibilidad de participar o ser consultados en las decisiones relativas a la vida y la administración de las comunidades donde residan; Consagra el derecho a la reunificación familiar; Garantiza el acceso a la educación y a la salud, respectivamente, independientemente de cuál sea la situación migratoria del extranjero. (Mármora et al., 2011:27).

Al mismo tiempo, la Ley introduce el criterio de la “nacionalidad sudamerica-na” para la admisión de extranjeros, pudiendo cualquier nacional sudameri-cano acogerse a éste sin necesidad de acreditar su actividad o de buscar algún otro argumento que lo habilite a la admisión migratoria. Su nacionalidad pasa a convertirse así en motivo suficiente para el ingreso y permanencia en la Argentina (Mármora et. al, 2011: 27).

En marcado contraste con estos principios, la ley anterior, Nº 22.439, entró en vigencia en el año 1981, plenamente inscripta en la ideología estatal que caracterizó a los últimos años de la dictadura militar. En concordancia con la situación social y política imperan-te, esta norma poseía finalidades altamen-te restrictivas, de control de la población, en el marco de los preceptos de la llamada “Doctrina de Seguridad Nacional” (Gottero, 2010). De acuerdo a Novick, en esta etapa -tal y como deja traslucir la norma- el fenómeno migratorio “se enfocaba desde una óptica policial, de control restrictivo y vigilancia de los grupos migratorios como potenciales focos de conflicto” (Gottero, 2010). Sin embargo, y paradójicamente, es durante los años

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democráticos que el espíritu de la Ley N° 22.439 se consolida como visión discriminatoria sobre el Otro limítrofe. Como señala Halpern (2009): “Será en 1987 cuando se definan claramente los criterios en relación con la ‘cuestión migratoria’. La reglamentación de la ley 22.439/81, realizada a través del Decreto N° 1434/87, se convierte en el símbolo de la consolidación de aquella mirada sospechosa sobre los inmigrantes latinoamericanos, aunque ahora bajo un gobierno popular y democráticamente elegido. Así, las instituciones democráticas post-dictadura constituyen un terreno sumamente complejo para la consideración de las aperturas mínimas necesarias para una democratización social”. (Halpern, 2009: 21).

En el mismo sentido, Pérez Vichich señalaba sobre el Decreto N° 1434/87 (reglamentario de la Ley N° 22.439/81) que estaba atravesado por “un matiz discriminatorio”: los más afectados por su aplicación han de ser los inmigrantes limítrofes. “Se reconoce la permanencia del prejuicio europeísta y no queda clara la exclusión de los principios informadores de la doctrina de seguridad nacional de la letra legal” (Halpern, 2009:22).

El derrotero que condujo a la sanción de la ley Nº 25.871 en diciembre de 2003 (y a su promulgación en enero de 2004) no estuvo libre de obstáculos, y con certeza constituye el fruto de intensos debates y reclamos para que el proyecto de dicha norma, sujeto a prórrogas y demás demoras, finalmente fuera tratado (Gottero, 2010). Así fue como se aprobó en la Cámara de Diputados durante la última sesión del año y, días después, en

ese mismo diciembre obtuvo la mayoría en la Cámara de Senadores. Como señala Gottero (2010), la sanción de la ley constituyó un hito celebrado por numerosos estudiosos del tema, que remarcaron las diferencias ideológicas de esta norma con la anterior Ley: “La ley 25.871 ha puesto punto final a una situación denigrante para la condición humana, como era la anterior ley de migraciones. Esto es así ya que una doble inconstitucionalidad impregnaba la mis-ma, de una parte porque el órgano emisor fue un gobierno de facto; de otra porque su contenido traicionaba los postulados de la Constitución Nacional y los textos internacionales de protección de los derechos fundamentales”. (Chausovsky, 2004).

En este sentido, uno de los cambios más significativos que propugnó la nueva ley fue el reconocimiento de la migración como un derecho humano, “esencial e inalienable de la persona” (Art. 4). Ya desde sus primeros artículos, existía la preocupación por definir al inmigrante como “todo aquel extranjero que desee ingresar, transitar, residir o establecerse definitiva, temporaria o transitoriamente en el país conforme a la legislación vigente”. Sin embargo, desde otra línea de análisis, tal y como sugiere Gottero (2010): “Si bien la igualación de ‘inmigrante’ (Ley Videla) con ‘extranjero’ (Nueva Ley) supone ya un avance en la forma de pensar a los sujetos que migran, esta equiparación se encuentra con el mismo problema suscitado cuando la palabra ‘inmigrante’ está ausente: la experiencia migratoria, la historia del protagonista de esa migración, se esconde y no aparece como una de las

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condiciones inescindibles de la residencia y de la interacción del inmigrante en la sociedad de destino” (Gottero, 2010:47).

A pesar de ello, la autora no deja de destacar que la ruptura de la construcción del inmigrante como meramente conflictivo implica la transformación del discurso previo sobre el fenómeno migratorio. En una ley de migraciones, “caracterizar a algunos como ‘inmigrantes’ y a otros como ‘extranjeros’ permite la división entre aquellos pasibles de incorporación al proyecto nacional y los que permanecerán como ajenos” (Gottero, 2010:48).

Es por ello que la investigadora afirma que la construcción del inmigrante -al igual que sucede con la figura de los excluidos- “vuelve a ser politizable y se transforma en un espacio de lucha por el poder (de definir y de definirse)” (Gottero, 2010:48).

De esta forma, si bien la nueva ley no creaba una realidad distinta para los migrantes, traía buenos augurios y, sobre todas las cosas, parecía sostener cierta coherencia con las iniciativas de integración social y política de la región. Halpern (2009) sintetiza el “clima de cambio” creado a partir de la nueva ley: “Quizás los tres rasgos más salientes de la nueva normativa radicaban en que interrumpía el ‘limitacionismo’ con que se venía actuando en la materia con el endurecimiento sistemático de las normas ya expuestas, en que ubicaba al MERCO-SUR como horizonte de integración político y social y en que inscribía la

temática migratoria dentro la defensa de los derechos humanos. Por otro lado, la derogación de algunos artículos, implícitos desde la nueva ley, permitía considerar que las formas en que el Estado se había parado en este terreno a lo largo de los últimos años podrían empezar a cambiar. En definitiva, la nueva legislación logró generar expectativas donde antes no las había. No era mucho, pero era algo. Y en un terreno tan desplazado hacia criterios conserva-dores y restrictivos como es el de la legislación migratoria, el cambio apareció como importante” (Halpern, 2009:17).

A continuación, intentaremos ver qué otras transformaciones sociales acompa-ñaron la promulgación de la ley.

La visibilidad de lo migratorio y el fortalecimiento de los actores

Si bien sería errado afirmar que existe una relación causal directa entre la nueva normativa y los fenómenos sociales que a continuación se describen, no puede dejarse de lado el hecho de que uno y otro aspecto se han configurado mutuamente. A nuestro entender, a la serie de avances formales en la perspectiva de ampliación de derechos planteados por la ley, debe agregarse otro importante factor de cambio: el fortalecimiento (y la aparición en escena) de diversos actores vinculados a la temática migratoria, producto de la confluencia del nuevo marco normativo y el resurgimiento de los ideales de integra-ción regional. Un ejemplo claro de ello, en la órbita estatal, y frente a la históricamente debatida competencia de

2la Dirección Nacional de Migraciones en

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2. De acuerdo a la Decisión Administrativa de la Jefatura del Gabinete de Ministros N° 250/2008, se aprueba la

tanto autoridad excluyente de aplicación en materia de movimientos migratorios, es la renovación en 2006 de la Comisión

3Nacional de Refugiados (CONARE) que pasa a partir de entonces a reemplazar el Comité para Elegibilidad de Refugia-dos (CEPARE) que funcionara, con una perspectiva marcadamente distinta, desde 1985. A esto debe agregarse la creación en 2008, por parte de la Defensoría General de la Nación, de la Comisión del Migran-te, destinada a promover actividades orientadas a la defensa y protección de los derechos de las personas extranjeras que habitan el territorio nacional. Si bien en principio lo anterior solamente refiere a nuevos actores estatales con algún tipo de competencia sobre la temática, puede pensarse que su aparición en escena responde a un creciente interés por reconocer a las migraciones como una dimensión de importancia en la esfera pública.

En este sentido, y como señala Mármora (2011), es importante destacar que los avances en política, normativa y gestión migratoria de las últimas décadas “responden tanto a la activa participación e influencia de la sociedad civil en las mis-

mas como a la inclusión de la materia en el proceso de integración regional” (Mármora et al, 2011: 54). De acuerdo al autor, esta situación parece relacionarse con la reconfiguración de la relación entre Estado y sociedad que ha venido dándose en los últimos años en América Latina, trayendo como consecuencia “el surgimiento de nuevos actores sociales y una redefinición en los ejes de la acción colectiva” (Mármora et al, 2011:55).

En el caso argentino, este proceso de reconfiguración puede apreciarse con claridad al analizar el surgimiento (y/o fortalecimiento) de distintos actores de la sociedad civil vinculados a las migra-ciones regionales. Nos referimos tanto a las asociaciones de migrantes de los distintos colectivos, a las organizaciones no gubernamentales y otras asociaciones de la sociedad civil, como así también a los grupos de estudio e investigación académica que comienzan a estructurarse en este contexto alrededor del fenómeno migratorio. Se trata entonces, por un lado, del surgimiento de nuevas identidades colectivas organizadas en torno a la experiencia migratoria común y, por otro, al empoderamiento de actores

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estructura organizativa de la DNM, pasando a ser sus funciones: a) fiscalizar el cumplimiento de las normas migratorias vigentes, estableciendo los procedimientos inherentes a su aplicación, b) Entender en el control migratorio relativo al ingreso y egreso de personas por vía terrestre, marítima, fluvial y aérea en los lugares habilitados en todo el Territorio Nacional, c) Intervenir en la admisión de extranjeros en todo el Territorio Nacional, estableciendo los controles que aseguren la correcta documentación de aquellos a quienes corresponda su permanencia en el país, fiscalizando el cumplimiento de las normas migratorias vigentes, d) Entender en todos los asuntos de contenido migratorio vinculados a la aplicación de la política internacional establecida por el Estado, incluyendo aquellos referidos a los argentinos en el exterior, así como en los temas de contenido social migratorio, e) Asumir la representación y patrocinio del Estado Nacional en los juicios correspondientes a la Jurisdicción, f) Entender en la administración de los recursos humanos, y de los bienes e instalaciones pertenecientes al Organismo y g) Entender en la proyección anual del presupuesto de gastos y cálculo de los recursos del Organismo.

3. En diciembre de 2006, se adoptó la primera ley de refugiados, la Ley Nº 26.165 –Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado–, que derogó el marco normativo vigente, el Decreto N° 484/1985, y creó una nueva Comisión encargada de analizar y evaluar las peticiones de asilo que se interpongan en el territorio: la Comisión Nacional para Refugiados (CONARE).

de larga data en la sociedad vinculados a la cuestión. En relación a esto, debe distinguirse entre lo que De Cárdenas Falcón denominó “organizaciones sociales de base” (Mármora et al, 2011:66) donde se incluye a las distintas asociaciones, centros y agrupaciones de migrantes, caracterizadas sobre todo por una fuerte primacía de lazos de solidaridad y de interés colectivo; y las “organizaciones sociales de intermediación”, a las cuales el autor adjudica un rol de “bisagra entre las diferentes instancias del Estado, otras entidades empresariales privadas y sus asociados o representados” (Mármora et al, 2011:67). Dentro de éstas últimas, los autores ubican a instituciones como la Fundación UOCRA, nacida en 1993 con el objeto de desarrollar actividades pedagógicas y de investigación dentro de la red social del sindicato. Asimismo, ubican entre las organizaciones de intermediación al Departamento de Identidad de la CTA Capital, creado en 2006, con el objetivo de “avanzar en una definición de ciudadanía que incluyera a los trabajadores migrantes” (Mármora et al, 2011:71). Respecto de la Fundación UOCRA, los autores remarcan que en los últimos años ha ido transformando su accionar hacia un creciente reconoci-miento como migrantes de gran parte de los trabajadores representados por el gremio. Sin embargo, no por ello debe olvidarse que ésta no ha sido siempre la actitud característica del sindicato. Por el contrario, han quedado en la memoria de muchos trabajadores migrantes las campañas impulsadas por la organiza-ción, justamente, en contra del trabajo aportado por los extranjeros. En este

sentido, puede decirse que la Fundación UOCRA constituye un buen ejemplo de organización que intenta re-acomodarse al nuevo escenario político en el que se debaten los movimientos migratorios en la Argentina.

Aunque dentro de la sociedad civil existen distintos ejemplos de organiza-ciones dedicadas al trabajo y al compro-miso con los migrantes, destacaremos aquí las tareas realizadas por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), como una de las que mayor presencia ha tenido en el debate y la acción política referida al campo migratorio. Al mismo tiempo, no deben olvidarse las acciones destacadas impulsadas por las “organiza-ciones eclesiales y ecuménicas de interme-diación” (Mármora et al., 2011:72) dentro de las cuales se cuenta la labor de la Fundación Comisión Católica Argentina de Migraciones (FFCAM), con 60 años de trayectoria, la Pastoral Migratoria de la Arquidiócesis de Buenos Aires, el Servicio Jesuita al Migrante (SJM) y el Servicio Ecuménico de Apoyo y Orientación a Migrantes y Refugiados (CAREF), entre otros, quienes han desarrollado importantes tareas, sobre todo, a partir del trato “cara a cara” con los migrantes.

Por supuesto, nuestro análisis resultaría incompleto si obviáramos la referencia a las propias organizaciones de migrantes. Aunque innumerables, cada colectivo migratorio ha construido a lo largo de las décadas de la migración un conjunto considerable de asociaciones “fuertes” con distintas características y propósitos. Sin lugar a dudas, los cambios que hoy experimenta la sociedad argentina en

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relación a la “cuestión migratoria” no hubieran sido posibles de no haber mediado la acción de los propios interesados. Ya desde las primeras etapas del diseño de la nueva normativa, las organizaciones de migrantes sostuvieron importantes demandas para participar activamente en el proceso.

Retomando nuestro argumento inicial, consideramos que los cambios produci-dos a nivel normativo en la Argentina en

4los últimos años dan cuenta de un proceso de reformulación del paradigma estatal respecto del tratamiento de los flujos migratorios, en el que puede entreverse una orientación cada vez más marcada hacia la definición de una “ciudadanía ampliada” o “regional” en el contexto del MERCOSUR. A pesar de ello, es preciso notar que, frecuentemen-te, los cambios que a nivel normativo plantean reformulaciones drásticas respecto de la visibilidad social previa de determinadas cuestiones, suelen acarrear procesos muy complejos de transforma-

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ción de los imaginarios que, sólo luego de un tiempo prudencial, terminan (o no) por traducirse en prácticas sociales distintivas. Estaríamos así frente a una transición respecto de dos regímenes contrapuestos de regulación estatal sobre

5la temática migratoria . En su dinámica particular, el proceso evidencia el exacerbamiento de las discusiones y los debates entre distintas cosmovisiones relativas al fenómeno del movimiento de personas hacia la Argentina.

Partimos entonces aquí de considerar que los procesos de redefinición de identidades y visibilidades, en la mayor parte de los casos, no responden de forma automática y lineal a los cambios que puedan experimentarse a nivel normati-vo. Entre la sanción de una nueva ley y la implementación práctica más o menos generalizada de su contenido, se abre un gran período de “des-definición”, de difícil delimitación temporal, durante el cual los actores involucrados por las transformaciones interpretan socio-


4. Como aclaráramos en el comienzo, nos referimos fundamentalmente a la Ley Nacional de Migraciones Nº 25.871 de diciembre de 2003, pero también al conjunto de acuerdos y tratados internacionales que fueron ratificados por la Argentina a lo largo de la última década. Entre ellos, se destaca la Convención Internacional para la Protección de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares que entró en vigencia a partir de Julio de 2003. En el mismo sentido, también consideramos parte de este “cambio normativo” a los múltiples Acuerdos y Decisiones emanadas del Consejo del Mercado Común (CMC) que avanzaron en cuestiones tales como la exención de visas a ciudadanos miembros de los Estados Parte del MERCOSUR. Desde otra óptica, pero también como parte del cambio, destacaremos el Programa de Regularización Documentaria conocido como “Patria Grande” que se implementó en el país entre abril de 2006 y abril de 2009 y que otorgó acceso a la residencia legal a más de cuatrocientos mil migrantes.

5. A riesgo de ser inexactos en el recorte, es preciso destacar que el proceso de transición en la cosmovisión social respecto de la cuestión migratoria no surge a partir del cambio normativo, sino que ya se insinúa desde mediados de la década de 1990, con las actuaciones de la Comisión de Población de la Cámara de Diputados, junto con otras instituciones y organizaciones no gubernamentales como el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), el Servicio Ecuménico de Apoyo y Orientación a Migrantes y Refugiados (CAREF) y la Fundación Comisión Católica Argentina de Migraciones (FCCAM). Entre otras cuestiones, se debatió por estos años lo relativo a la asistencia a migrantes, las intervenciones y el análisis de los distintos proyectos de ley que se iban sucediendo como candidatos para reemplazar a la Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración Nº 22.439 de 1981. El proceso da cuenta de una transformación a nivel de la sociedad civil y las organizaciones sociales que, en el futuro, podría llegar a redefinir territorios, imaginarios e identidades migratorias. Para un análisis de las estrategias implementadas desde las distintas organizaciones no gubernamentales para la defensa de los migrantes durante estos años, ver Badaró, M. (2006). Para un análisis en profundidad del proceso de derogación de la Ley Nº 22.349 ver Courtis, C. (2006).

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culturalmente las nuevas pautas de su situación y los nuevos roles que empiezan a ser llamados a cumplir. En este caso, nos referimos tanto a funcionarios y a autoridades estatales (quienes luego de ser sancionada una norma deben comen-zar a re-organizar su mirada respecto de fenómenos de la realidad social que anteriormente se les presentaban, en parte, como rutinizados) como así también a los diversos actores vinculados de una u otra forma a la cuestión, ya se trate de los propios trabajadores migran-tes, sus representantes gremiales, empleadores u organizaciones de defensa de derechos. De esta forma, uno de los indicios que permiten pensar al momento actual que atraviesa la sociedad argentina como un período de características transicionales respecto de la “cuestión migratoria” tiene que ver con que, tanto al nivel de la sociedad civil como de distintos organismos, aún no existe pleno acuerdo en relación al lugar que se

6otorgará a los migrantes en la “imaginación” de la nación. A nuestro entender, asistimos entonces a un momento ciertamente propicio para re-pensar la cuestión de las migraciones y, fundamentalmente, el papel que la movilidad humana cumple en el desarrollo de las sociedades latinoameri-canas contemporáneas. En base al panorama presentado, es posible afirmar que los cambios normativos, en conjunto con la reaparición de los discursos políticos sobre el ideal de integración

regional, parecen haber dado lugar a un creciente reconocimiento del fenómeno migratorio y de la lucha social y política vinculada a él. Veremos a continuación cuáles serían los aspectos clave sobre los que habría que avanzar con la finalidad de generar verdaderas dinámicas de integración social.

Obstáculos y falta de desarrollo institucional

El recorrido anterior, aunque rasante, intentó dar cuenta del “clima de época” que se vive en Argentina en torno a la cuestión migratoria. Intentaremos, a continuación, presentar algunos obstácu-los concretos que parecen limitar el desarrollo pleno del proceso de cambio de imaginario.

Un punto central parece radicar en que la mayor parte de los cambios de importancia dispuestos por la nueva normativa no han sido internalizados aún a nivel social, ni llevados a la práctica de forma efectiva. En este sentido, si bien la Ley reconoce muchas de las problemáti-cas reales que afectan a los migrantes (acceso a la salud, a la educación, a la justicia, a la igualdad de trato frente al mercado de trabajo, entre otros) éstas en muchos aspectos no dejan de ser “más que palabras”. Con esto no queremos decir que no exista la voluntad política de transformar la situación (la propia sanción de la Ley da cuenta de lo contrario) sino que aún no se han desarrollado proyectos concretos que


6. Algunas transformaciones interesantes a las que aspira la Ley de Migraciones N° 25.871 se expresan en su art. 6° “El Estado en todas sus jurisdicciones, asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección, amparo y derechos de los que gozan los nacionales, en particular lo referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social”.

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efectivicen lo estipulado por la normati-va. A partir de esto, consideramos que la situación actual amerita ser pensada, al menos, en dos sentidos: en términos de los obstáculos (políticos, burocráticos, prácticos, etc.) a los que se enfrenta la concreción de la Ley, como también en términos de falta de desarrollo de acciones institucionales dirigidas a dar cumpli-miento y/o a extender la lógica de la Ley a las distintas esferas de aplicación (el campo de la salud, de la educación, del trabajo, de la justicia, de la participación política, etc.). Por supuesto, estas cuestiones no pueden ser hechas “de la noche a la mañana”. Sin embargo, resulta preciso diagramar un plan de acción para la aplicación efectiva de la ley. Este debe ser conciso, coherente con el espíritu de la normativa y, sobre todo, consensuado por los actores involucrados (organismos estatales, organizaciones de base, de intermediación, organizaciones de migrantes). Sin lugar a dudas, éste será un proceso social complejo que demandará múltiples compromisos. Intentaremos realizar algunos breves comentarios sobre la cuestión, a modo de aporte. Para ello, nos enfocaremos en los puntos más salientes de la normativa:

a) Derecho a la migración.

La ley reconoce por primera vez a los migrantes en tanto seres humanos. De esta forma, la migración pasa a ser comprendida en tanto dimensión “normal” de la experiencia humana. El reconocimiento del derecho a migrar habilita así la posibilidad de des-criminalizar al migrante en tanto tal. Ahora bien, para que este aspecto de la cuestión sea efectivamente concebido en

dichos términos, fundamentalmente se debe trabajar sobre la educación de los nativos en relación al trato para con los migrantes. La finalidad es que sea la sociedad en su conjunto la que comience a des-marcar al migrante como alguien “distinto”.

b) Derecho a la igualdad de trato.

Tal vez uno de los aspectos más difíciles de transformar, ya que implica poner en cuestión los ideales de ciudadanía y de nacionalidad en su conjunto. Es por ello que la concreción de esta dimensión de la Ley demanda una verdadera transforma-ción de los imaginarios sociales en relación a la migración limítrofe. Otra vez, el camino parece ser la educación de las nuevas generaciones, permitiendo la comprensión de la Nación como algo no acabado, en constante redefinición, que incluye a todos los que habitan el territorio (y aún a otros posibles).

c) Derecho al acceso, no discriminato-rio, del inmigrante y su familia, a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social.

Si bien existen organismos de Estado encargados de monitorear y combatir el trato discriminatorio para con los migrantes, éstos suelen atacar los problemas una vez que éstos están consolidados. Aún cuando esto resulta fundamental, la educación en la igualdad se presenta nuevamente como un aspecto insoslayable a la hora de dar concreción a una política de no discriminación.

d) Derecho a la información

En muchas oportunidades, la falta de



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Álvaro Del Águila

información y/o conocimiento sobre los derechos que los amparan, expone a los migrantes a mayores condiciones de vulnerabilidad. Es preciso desarrollar acciones efectivas tendientes a dar a conocer a ellos sus derechos: en tanto migrantes, en tanto iguales, en tanto trabajadores, en tanto actores políticos y en tanto usuarios y beneficiarios de los bienes/servicios públicos.

Estas someras propuestas deben ser plasmadas en un proyecto integral de modernización cultural. El Estado cumple un papel central en la transforma-ción de los imaginarios ya que sus discursos vehiculizan modos legítimos de ver la realidad. Es preciso entonces encarar el proceso de integración a partir de políticas activas de modernización y transformación del imaginario social.

Nuevos escenarios, viejas costumbres – los excluidos del ideal de nación

Como quisimos demostrar, las migraciones de un tiempo a esta parte, han comenzado a ser repensadas por algunos actores. Han surgido instancias de discusión y ha avanzado el grado de organización colectiva tendiente a intervenir en algún aspecto referido a las migraciones. Ahora bien, aún cuando todos los esfuerzos han servido para colocar la temática nuevamente en la agenda, no parece haber sucedido lo mismo en lo que se refiere a la vida cotidiana de la mayor parte de los migrantes. La segregación, la discrimina-ción y la xenofobia siguen a la orden del día y, actores que debieran estar a la vanguardia del cambio de paradigma suelen reproducir viejas lógicas de

diferenciación.

Por otro lado, y a pesar de que el nuevo marco legal modifica la “realidad legal” de los migrantes, elevando el piso de sus derechos y de los recursos para reclamar y exigir el cumplimiento de los mismos (Ruffa et al, 2011), existen ciertas ambigüedades en el nuevo marco normativo que deben ser resueltas, así como una significativa brecha “entre la ley y la realidad de discriminación a la que se enfrentan los bolivianos y paraguayos en la vida cotidiana” (Gavazzo, 2008: 22).

Consideramos que esta situación de desfasaje entre lo planteado por un corpus normativo y el estado de los procesos sociales que verdaderamente busca transformar no es algo nuevo, ni privativo del campo de lo migratorio. Como dijéramos, los procesos de redefinición de identidades y visibilidades raramente responden de forma automáti-ca y lineal a los cambios que puedan experimentarse a nivel normativo.

En este sentido, nos parece interesante problematizar, al menos hasta cierto punto, la idea de que es a través de los acuerdos y tratados intergubernamenta-les que efectivamente se “crea” la integración regional. Debemos cuestio-nar la idea de que no existen otros factores tanto o más definitorios que aquellos. Como dijéramos, la “internali-zación” de una norma por parte de los distintos actores de la sociedad civil no sigue cauces lineales, sino que, por el contrario, suele adquirir características desiguales de acuerdo al rol de los mismos y a las dinámicas propias de cada entramado social. Al mismo tiempo, y de forma simultánea, las “lecturas” respecto


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de lo que puede considerarse la “integración regional” están lejos de converger, hasta el punto de tornarse en algunos casos abiertamente incompati-bles (Grimson, 2000:84). La finalidad del asunto es volvernos capaces de captar todo lo que no “entra” en los acuerdos y tratados y que, sin embargo, constituye una de las condiciones de posibilidad de la integración regional.

Es por ello que nos enfrentamos a la necesidad de verificar los cambios concretos que un proceso de transforma-ción normativa puede representar para los hombres de carne y hueso que son objeto de esa política. De ahí que, si bien consideramos a la Ley Nº 25.871 como un enorme puntapié inicial dado en materia de derechos humanos y migratorios, entendemos que este proceso debe acompañarse, a futuro, de un compromi-so más amplio con la transformación de los ámbitos de producción de sentido que históricamente han contribuido a generar imágenes legitimadoras de la discrimina-ción para con el migrante limítrofe.

A modo de síntesis: viejos desafíos para un nuevo paradigma migratorio

Aunque se han producido cambios sustanciales en el campo social de fuerzas, muchas situaciones de inequidad aún persisten. Es así que el escenario material al que se enfrenta la reciente normativa migratoria argentina implica grandes desafíos ante la urgencia de generar prácticas e interpretaciones sociales

superadoras de la segregación (laboral, residencial, cultual, etc.) de los migrantes. Uno de los más grandes desafíos tiene que ver con la adecuación de la normativa legal vinculada a lo laboral la cual, al momento, representa un corpus legal completamente aislado de la problemá-tica migratoria. Como fuera analizado

7por nosotros en otras oportunidades , no parece lo mismo ser migrante que nativo al momento de insertarse en el mercado de trabajo. Como sugiere Castiglione (2001), con esto no queremos “encarcelar al migrante en su propia nacionalidad”; sino reconocer que las políticas migrato-rias no dependen simplemente de decisiones de implementación automáti-ca, y que “existen conflictos de intereses y pujas de poder que las atraviesan” (Castiglione, 2011:154). No está en la bibliografía. Voy a consultarle al autor.

A través de este ensayo, quisimos aportar una breve reflexión respecto del escenario real al cual la nueva normativa migratoria se enfrenta. El desafío es el de “ g e n e r a l i z a r ” e l p a r a d i g m a d e integración regional a otras esferas que aún no han sido alcanzadas plenamente por él. Se trata de ampliar la mirada, dejando de buscar las soluciones a las problemáticas migratorias tan sólo en las leyes migratorias. Puede verse que, por un lado, la documentación no es el único problema que t ienen los migrantes y que , por ot ro , l a regularización no implica de por sí la

8integración . El derecho al acceso



7. Del Águila, A. (2009, 2011).

8. Tal y como señalara Pereyra (2005: 64) “la lucha por la ampliación o ejercicio de derechos implica necesariamente la concepción de sí mismos como sujetos de derecho, sólo se lucha por un derecho en la medida en

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Álvaro Del Águila

igualitario a la salud, la educación, la información o la identidad tienen que ver con procesos muy comple jos de transformación de los imaginarios sociales, sólo posibles a partir de la creación de un nuevo ideal de ciudadanía, tarea que excede ampliamente la potestad de los órganos nacionales y jurisdicciona-les de aplicación de la ley migratoria. En este sentido, es preciso avanzar en políticas que tengan por propósito la reformulación profunda de la mirada sobre el Otro limítrofe en ámbitos como el laboral, en donde los modos de ver al migrante son materialmente definidos y redefinidos. De lo contrario, corremos el riesgo de traicionar el verdadero espíritu de la Ley, convirtiéndola en un mero manual de instrucciones para obtener el Documento Nacional de Identidad.

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Restablecer las condiciones para la acumulación y la reconstrucción del poder de estado fue la principal tarea que debieron afrontar. La política exterior no escapó de esa necesidad.

La recomposición de las relaciones sociales capitalistas demandaba solucio-nar, a nivel exterior, el default de la deuda y generar mejores condiciones para la inserción de los capitales de origen local en el mercado mundial (Bielsa, 2006). Así, la política exterior argentina (PEA) post 2001 tuvo en su origen la urgencia de recomponer las relaciones de explotación y dominio. En este sentido, la PEA se puso en función de solucionar problemas internos (Busso, 2006; Simonoff, 2007, 2009, 2010; Bologna, 2010; Colacray,

Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005De la exogeneización menemista a la endogeneización

1kirchnerista del antagonismo social de clases

Rodrigo F. Pascual

Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires. Investigador de la Universidad Nacional de Quilmes. Profesor de la Universidad del Salvador. Contacto: [email protected]

1. Una primera versión de este trabajo fue presentada en las VII Jornadas de Sociología de la UNLP. “Argentina en el escenario latinoamericano actual: debates desde las ciencias sociales”. La Plata, 5, 6 y 7 de diciembre de 2012. Quisiera agradecer todas las conversaciones mantenidas y trabajos previos realizados con Julián Kan. Su agudo seguimiento e interpretación sobre la realidad latinoamericana y las relaciones exteriores de Argentina permitieron que este escrito tomara forma. En cierto modo, mi trabajo es una especie de mirada entrecruzada con los suyos. En este caso, la lectura de Julián de este trabajo permitió aclarar algunas de mis dudas. Como suele decirse, todo lo aquí vertido es responsabilidad de quien firma.


“El diputado de la Coalición Cívica Alfonso Prat-Gay suele recordar que, la primera vez que Néstor Kirchner lo recibió en la casa de gobierno, lo tomó de un brazo y lo llevó a mirar por una ventana que da a la avenida Leandro Alem. ‘¿Ves esa gente protestando? Yo estoy acá para que ellos vuelvan a sus casas.’ Al cabo de casi nueve años el significado de esa anécdota recupera su formidable densidad”. (Carlos Pagni: “Dos jugadas de Cristina para sostener el modelo”, en La Nación virtual, Buenos Aires19/3/2012 ).

Entre 2002 y 2005 la recomposición de las relaciones sociales capitalistas apare-ció como el principal problema para los gobiernos de Duhalde y de Kirchner.

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Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005


cuestiones de la política exterior que involucran distintos ministerios del gobierno nacional: economía y cancille-ría.

A pesar de estas coincidencias, mientras que la política exterior de Menem se articuló a partir de relaciones de alineamiento con los Estados Unidos y los organismos internacionales de crédito (en especial el FMI), la PEA de Kirchner supuso relaciones de conflicto y coopera-ción, destacándose elementos de cambios que, no obstante las continuidades, mues-tran diferencias que no sólo fueron discursivas sino también prácticas y que requieren ser comprendidas. En este sentido, se pueden formular algunas preguntas: ¿Cuál fue el motivo que determinó la variación de la política exterior? ¿En qué se diferencian la resolución de la crisis durante el gobierno de Menem y el de Kirchner? ¿Qué explica las diferencias (si las hay) de las formas en que resolvieron la crisis Menem y Kirchner? ¿Qué implicancias tuvieron esas modalidades de resolución en el despliegue de la política exterior de cada uno de los gobiernos? ¿Cómo se teorizaron estas diferencias y en que fallan esas teorizaciones? Las respuestas a estas preguntas, es decir, determinar la política exterior de ambos gobiernos, puede efectuarse por dos vías: una de carácter extensiva y otra intensiva.

2. El camino extensivo

El primer camino (por extensión) lleva a autores como Bologna (2010), Colacray (2006), Busso (2006), y Simonoff (2007 y 2010) entre otros, a diferenciar la política exterior entre los gobiernos de

2006; Bielsa, 2006). A nivel de la política exterior estas condiciones se manifiestan de modo fetichista como una política de la autonomía heterodoxa (Simonoff, 2007, 2010) o relacional (Colacray, 2006; Bologna 2010; Tokatlian y Russell, 2002). Desfetichizar el carácter autonómico (heterodoxo/relacional) de la política exterior de Kirchner es el objeto de este trabajo. Para ello lo primero que se reali-zará es una brevísima comparación entre la PEA de Menem y la de Kirchner para así comprender la especificidad de la PEA del segundo.

1. La política exterior de Menem (De la Rúa) y de (Duhalde) Kirchner

Una profunda crisis de las relaciones sociales capitalistas da origen al conjunto de las políticas de los gobiernos de Menem (De la Rúa) y de (Duhalde) Kirchner. La política exterior de ambos gobiernos estuvo atravesada por el modo en que esas crisis capitalistas fueron resueltas. En los dos casos la crisis económica y política “interna” tuvo como corolario una crisis “externa”: el default de la deuda. De esta manera, la política exterior de ambos gobiernos se dirigió a “reinsertar” a la Argentina en el mercado mundial y en el sistema político interes-tatal. Para los dos casos la reinserción suponía recomponer las relaciones de acumulación internas y el pago de la deuda. La salida de la crisis implicaba, para los dos, la reconstrucción del poder esta-tal. El modo en que Argentina se reinser-tara en el mercado mundial y en el sistema interestatal, luego de cada una de esas crisis, dependía de la efectiva recomposi-ción del poder de estado devastado por la crisis. Naturalmente, estas tareas son

Kircnher y Menem a partir de varios ejes estructurantes: 1) la relación con Estados Unidos, 2) la relación con los organismos internacionales de crédito, 3) las negocia-ciones comerciales multi y bilaterales (OMC, EU, ALCA, etcétera), 4) el relacionamiento con la región (sudameri-cana y latinoamericana), 5) las negocia-ciones por la soberanía de las islas Malvinas (Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos circun-dantes); y (en los mejores casos) 6) el régimen de acumulación imperante. Políticamente la relación con Estados Unidos es la variable que, en general, se toma como determinante, mientras que a nivel económico (financiero) la relación con los organismos multilaterales de crédito es la considerada como funda-

2mental . En este sentido, las diferencias “extensivas” entre la PEA de Menem y la de Kirchner deben comenzar por las relaciones mantenidas en esos dos niveles.

Tomando aquellas variables, la política exterior de Kirchner respecto de la Menem se diferencia no tanto en el pragmatismo y en la sobreactuación que condujeron las relaciones exteriores (en todos los niveles mencionados), sino en que ese pragmatismo y aquella sobre

actuación mantuvieron relaciones opues-tas. Así mientras que en Menem aquellas actitudes se habrían mantenido bajo una política de alineamiento automático con los intereses del país del norte y de subordinación con los lineamientos generales de los organismos internacio-nales de crédito, en Kirchner aquella sobreactuación y pragmatismo habría sostenido relaciones cargadas de rispide-ces, enfrentamiento y colaboración tanto con los intereses de la primer potencia mundial como con los organismos de crédito internacional (Busso, 2006). Ciertamente, ambos gobiernos utilizaron esa sobreactuación como un recurso para la reconstrucción y afirmación del poder interno y en ambos se presentaban como símbolos de cambios de época. De modo que, mientras Menem presentaba a la política del alineamiento automático como la forma a través del cual Argentina se incorporaba en el sistema interestatal junto a las grandes potencias (primer mundo), Kirchner presentaba su política exterior no sólo como el producto del fracaso de las políticas menemistas, sino como un cambio realista en el modo de inserción de una Argentina indepen-

3diente junto a los países de la región . En otras palabras, la política exterior de

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Rodrigo F. Pascual


2. La decisión de medir/comprender la política exterior con el país del norte, en general, no es explicado, sino que se toma por un hecho constituido. Aquí se toma a EEUU porque ese país condensa la representación del poder político/militar del capitalismo mundial. Asimismo, la relación con los organismos de crédito y comercio internacional en algunos casos se lo toma de conjunto respecto de la relación con EEUU, y en otros casos se la diferencia. Pero al igual que con EEUU no se explican los motivos que conducen a tomar a estos órganos como variables explicativas del modo en que se desarrolla la política exterior. En mi perspectiva, estos organismos son tomados, como en el caso de los EEUU, en tanto que representación del orden financiero y comercial del capitalismo global. Sin embargo, algunos análisis comprenden que examinar la política exterior Argentina poniendo la relación con EEUU como la variable explicativa se debería al poder hegemónico que ese Estado habría alcanzado al salir de la guerra fría. Y, como se mencionó, en algunos casos se toman a aquellos organismos como extensivos del poder de EEUU, o bien, como representantes de los intereses de los centros capitalistas.

3. En este sentido, el ex presidente Kirchner decía en su discurso de asunción de la presidencia ante la Honorable

Kirchner se presentaba como una “segunda independencia” respecto de los lineamientos de Estados Unidos y de los organismos internacionales de crédito ante los cuales se habría sometido la

4Argentina de Menem (Vázquez, Damoni, Flores, 2012).

Asimismo, a nivel de las negociaciones comerciales multilaterales las posiciones durante el menemismo habrían sido favorables respecto de los intereses de los Estados Unidos. Ello se verificaría tanto en las negociaciones hemisféricas por el ALCA, así como en las cuestiones globales como en el acuerdo del GATT- OMC. De modo simétricamente opues-to, se suele presentar la PEA de Kirchner como enfrentada a los intereses de Estados Unidos, lo que se verifica tanto en la oposición que se tuvo frente al ALCA, como en al interior de las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC (Simonoff, 2010).

En relación a los países de la región la cuestión es un poco diferente. Si bien Menem fue uno de los presidentes fundadores del MERCOSUR, la relación con Brasil y con el conjunto de la región habría sido pragmática y conflictiva, y subordinada a intereses comerciales (Ferrer y Jaguaribe, 2001). El pragmatis-

mo habría sido esencialmente económi-co, dado que el comercio con Brasil fue uno de los que más crecimiento mostrar-on durante el inicio del menemismo. Sin embargo, en lo político se observan múltiples rispideces, siendo la disputa por un lugar permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas la que más se destaca. En este sentido, durante el gobierno de Kirchner las relaciones con el país verde-amarelo no fueron muy distintas. Sin embargo, se pone énfasis en que la relación con Brasil han sido “estratégica” (Bielsa, 2006; Taiana, 2006). En estas relaciones, el pragmatismo económico se subordina al político, en tanto que Brasil constituirá una pieza clave en la salida de la crisis de 2001. Asimismo, a nivel simbólico se puede verificar que el lugar que mantuvo Estados Unidos en el discurso de la PEA de Menem, pasa a ser relevado por un sustituto amorfo: “la región”. Se observa así que la marca distintiva de la política exterior de Kirchner quedó plasmado tanto en las negociaciones por el ALCA como en la OMC, y en el apoyo que Brasil brindó inicialmente en las negociaciones con el FMI. En las primeras se mantuvo una fuerte oposición liberal junto a Brasil contra las medidas defensivas norteame-

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Asambles Legislativa (25 de mayo de 2003): “EL MERCOSUR y la integración latinoamericana, deben ser parte de un verdadero proyecto político regional y nuestra alianza estratégica con el MERCOSUR, que debe profundizase hacia otros aspectos institucionales que deben acompañar la integración económica, y ampliarse abarcando a nuevos miembros latinoamericanos, se ubicará entre los primeros puntos de nuestra agenda regional. Una relación seria, amplia y madura con los Estados Unidos de América y los Estados que componen la Unión Europea, es lo que debe esperarse de nosotros, el estrechamiento de vínculos con otras naciones desarrolladas y con grandes naciones en desarrollo del Oriente lejano y una participación en pro de la paz y la obtención de consenso en ámbitos como la Organización de las Naciones Unidas para que efectivamente se comprometa con eficacia en la promoción del desarrollo social y económico ayudando al combate contra la pobreza”.

4. “Cristina Kirchner llamó a luchar por una ‘segunda independencia’”. En diario Puntal, Río Cuarto, Córdoba. Accesible en: http://www.puntal.com.ar/v2/article.php?id=73839 (Consultado en 28 de septiembre de 2012).

ricanas de subsidios a los productos agroindustriales. Respecto de las negocia-ciones con el FMI el papel de Brasil fue de apoyo. Empero, las rispideces políticas se mantuvieron. Esto quedó de manifiesto, a nivel regional, en la ausencia de Kirchner en la Cumbre de Cusco de 2004 de la Comunidad Sudamericana de Naciones - la cual fue convocada por Brasil y que desde Buenos Aires se la interpretó como un intento de hegemonización de la región por parte de aquél. Igualmente, estas tensiones se verificaron a nivel global en las posiciones respecto del lugar que Brasil debería tener en el Consejo de Seguridad de la ONU.

Por otra parte, mientras que el régimen de acumulación en el caso de Menem fue neoliberal, la matriz de acumulación kirchnerista habría tomado rasgos híbri-dos entre aspectos neoliberales y otros de carácter keynesianos-neodesarrollistas (Katz, 2006). En esta matriz, la PEA de Kirchner habría tenido como objetivo la diversificación de los destinos de las exportaciones, lo cual es explicado a partir de la necesidad de revertir la dependencia con las primeras potencias mundiales (Estados Unidos y la Unión Europea).

Sintéticamente, la vía extensiva ofrece un conjunto de elementos de continuida-des y rupturas. Brinda, pues, una descrip-ción que demandan ser complementada con modelos de análisis de inserción de la Argentina en el sistema internacional de estados. En este sentido, mientras que la política exterior de Menem se la identifica con la propuesta de Escudé del realismo periférico, la política exterior de Kirchner es comprendida al interior de la propuesta

de Puig de la autonomía heterodoxa y del modelo ofrecido por Russell y Tokatlian (2002) de autonomía relacional. No obstante, ni las diferencias de los elementos que componen la PEA de uno y otro gobierno, ni los modelos de análisis propuestos para la comprensión general de esa política son explicados. Los modelos de análisis se toman como a prioris que permiten ubicar las acciones de gobierno dentro de marcos prefijados.

De este modo, en la vía extensiva termina por imponerse una perspectiva en que las relaciones entre teoría y realidad son exteriores, y cuyos resulta-dos son prescriptivos. La teoría deja de comportarse como tal -es decir, como teoría crítica- y pasa a ser una función de las necesidades estatales -i.e. teoría tradicional (Pascual, 2009a). Asimismo, esta perspectiva induce a explicar los cambios en la política exterior no como resultados de procesos sociales sino por conflictos y disputas institucionales entre el poder ejecutivo y legislativo, o al interior del ejecutivo y cambios de gobierno o regímenes (Lasagna, 1995). También se recurre a explicar los cambios por medio de las interacciones entre el estado nacional y otros estados y/o organismos internacionales, los cuales pueden ejercer presiones sobre el estado en cuestión. Ese es el modo más frecuente para explicar la PEA de Menem donde se determina que por las presiones de Estados Unidos, las constricciones internacionales pos caída del muro y las disputas por el pago de la deuda, y el cipayismo de los funcionarios de turno (Boron, 1991; Basualdo, 2006) se produjo una política de lineamiento con los

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Rodrigo F. Pascual


organismos de crédito internacional y con los EEUU. Por último, se encuentran un conjunto de autores que parten de las ideas de los responsables de diseñar la política exterior. En ese caso, por ejem-plo, se estudian las influencias de corrien-tes teóricas en el diseño de las políticas. La perspectiva setentista de Kirchner es, por ejemplo, es un modo frecuente para explicar su política exterior (Simonnoff, 2009 y 2010; Bielsa, 2006).

3. El camino intensivo

El camino intensivo, que es el que adopto, conduce a abordar la PEA de Menem y Kirchner desde una perspectiva que parte de las transformaciones político/económica impuestas por las crisis. Es decir, que toma como punto de partida las relaciones sociales determina-das por la crisis y no a modelos teóricos o a las interacciones entre sujetos y/o estructuras. En este sentido, comprender la diferencia entre el conjunto de las políticas desarrollas por ambas presiden-cias, y sus políticas exteriores en particular, remite a la transformación operada en el estado y en la acumulación realizada a través de la salida de la crisis. De este modo, la política exterior de Menem y Kirchner aparece en su especificidad: como una forma dentro de la totalidad de la intervención del estado en un momento de crisis del desarrollo capitalista. Particularmente, como una modalidad en la gestión y resolución de una crisis política y económica.

La política exterior mantiene, entonces, una íntima relación con el conjunto de la política del estado tendiente a recompo-ner la acumulación y el poder estatal. A nivel económico, la política exterior de Menem y Kirchner manifiestan dos modalidades de inserción de los capitales de origen argentino en el mercado mun-dial. Modalidades que son depen-ientes del modo de resolución de la crisis capitalista. Y esta resolución de la crisis remite a algo más profundo. Puesto que de relaciones sociales capitalistas me refiero, ese algo más profundo reenvía a la forma en que la relación antagónica entre capital y trabajo es recompuesta. De modo que la inserción de los capitales de origen argentino en el mercado mundial es dependiente del modo en que se resuelve ese antagonismo entre capital y trabajo al interior de las fronteras nacionales.

3.1. La política exterior de la exogeneización del antagonismo social

5de clase: Menem

La política exterior menemista estuvo determinada por la resolución de la crisis hiperinflacionaria. Su resolución implicó un disciplinamiento de la clase trabajado-ra por medio de mecanismos del mercado y conducida por instrumentos moneta-rios financieros. Es decir, un disciplina-miento impuesto por medio de “políticas de dinero escaso impuestas a escala de los mercados internos, respaldadas a su vez por las políticas de liberalización de los

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5. En este apartado tan solo me aboco a exponer las conclusiones arribadas sobra la PEA de Menem. Una exposición mucho más extensa será realizada en mi tesis de doctorado. No obstante, a los fines de este trabajo considero suficiente si se alcanza a comprender la relación que establezco entre la política exterior y la resolución de la crisis hiperinflacionaria desde una perspectiva del antagonismo social de clase.

movimientos de capital dinero a escala mundial” (Bonnet, 2007:144-145). Asimismo, el disciplinamiento de la clase trabajadora supuso un primer movimien-to de sujeción del estado al mercado mundial. Esta sujeción a nivel económico se produjo a través de la liberalización comercial, de la paridad cambiaria de 1 peso a 1 dólar y, como se mencionó, de la liberalización de los movimientos finan-cieros. Este ataque a la clase trabajadora a través de la imposición del mercado mundial tuvo su contracara en la política exterior de Menem definida como de alineamiento automático con los Estados Unidos, o de “relaciones carnales” como

6la llamó el canciller Guido Di Tella .

La política exterior de Menem no supuso tanto un alineamiento con los intereses económicos particulares de las empresas norteamericanas o, simple y llanamente, con los intereses políticos de Estados Unidos. La política exterior del alineamiento automático es el modo de emergencia ideológico socialmente necesario en que se articuló la sujeción política y económica de la Argentina al mercado mundial para así resolver su

7crisis . La definición de relaciones carna-les es el modo de aparición de lo que puede comprenderse como una política exterior determinada por la exogeneiza-

ción del antagonismo social de clase. En otras palabras, la política exterior de las relaciones carnales o del alineamiento automático es el modo socialmente nece-sario en que aparece dicha exogenei-zación que no es sino la sujeción de la Argentina al mercado mundial y, por tanto, una modalidad brutal de imposi-ción del valor global sobre el conjunto de

8la sociedad .

Las relaciones de sujeción a Estados Unidos y a los organismos internaciona-les de crédito, o lo que se dio en llamar relaciones carnales, no es sino la forma ideológica socialmente necesaria en tanto que Estados Unidos y el FMI (organismo internacional de crédito por excelencia) toman el lugar de representaciones de las relaciones sociales capitalistas, económi-cas y políticas.

Precisamente, si se observa la PEA de Menem rápidamente se obtiene que ese enunciado alineamiento no fue sencilla-mente con los intereses de los Estados Unidos sino, más bien, con lo que Estados Unidos representa en tanto que poder hegemónico del capitalismo global: el mercado mundial. Naturalmente, esta sujeción en el mercado mundial -o mejor dicho, de la exogeneización del antago-nismo social de clase- se manifestó tanto a través de las firmas de tratados bilaterales,

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Rodrigo F. Pascual


6. “Nosotros queremos un amor carnal con Estados Unidos, nos interesa porque podemos sacar algún beneficio” Reportaje al Canciller Di Tella. Diario Página 12, Sección Política- Página 3, Buenos Aires, 9 de diciembre de 1990.

7. En su última publicación Carlos Escudé haciendo gala de un insobornable oportunismo intenta distanciar el realismo periférico del gobierno de Menem. En ese texto declara que su realismo periférico “se lo asociaba con un gobierno cuya política económica era y merecía ser vilipendiada” (Escudé, 2012: 10). Sin embargo, esa disociación parece ser más bien un aggiornamento de su teoría a la nueva realidad Argentina que a la necesidad de no dejar de ser un protagonista de la política exterior argentina, pues, en su propia lectura de la realidad de los ‘90, Escudé, asociaba la política exterior y el conjunto de las políticas de Menem a su propuesta teórica (Escudé, 1997).

8. Para una concepción más extensa de mi entendimiento de la exogeneización del antagonismo de clase pueden consultarse Pascual (2010) y Pascual y Ghiotto (2010).

en el ingreso en la Organización Mundial del Comercio, en la firma del CIADI y en

9la formación del MERCOSUR .

La PEA a nivel militar también implicó una sujeción en los organismos interna-cionales pero no a nivel del mercado sino al del sistema internacional de estados el cual excede los intereses norteamerica-nos, aunque jerárquicamente sea quien lidere ese sistema a nivel militar. Sin embargo, dado el liderazgo mundial mili-tar de EEUU, es en este aspecto que la PEA de Menem se presenta como de “relaciones carnales”. En este sentido, parecen ubicarse el desmantela-miento de proyectos misilísticos como el del Cóndor 2 a pedido de EEUU; la salida de los países no alineados, así como el envío de tropas a Irak en la Primer Guerra del Golfo Pérsico. Sin embargo, estas participaciones de cascos azules se realizaron al interior de la conducción del Consejo de Seguridad de la ONU. Empero, visto desde una perspectiva global, puede observarse como las Fuer-zas Armadas norteamericanas actúan como garantes de las relaciones capitalis-tas mundiales (Hardt y Negri, 2002).

Sintéticamente, los elementos esboza-dos que constituyen la política exterior de Menem se pueden comprender como formas de relaciones sociales y no como elementos que componen una clasifica-ción apriorística. Es la resolución de la crisis hiperiflacionaria que se articula a través de un ataque a la clase trabajadora por medio de la exogeneización del

antagonismo social de clase lo que otorga sentido al conjunto de las políticas de Menem y particularmente a su política exterior.

Una pregunta emerge, ¿si la política exterior de Kirchner, al igual que la de Menem, también se realiza luego de una crisis de las relaciones sociales capitalistas por qué se presenta, desde la perspectiva extensiva, como diametralmente opues-ta? En otras palabras, ¿en qué se diferencia la resolución de la crisis de la convertibilidad respecto de la hiperinfla-cionaria que dio lugar a una política exterior simétricamente opuesta (al menos desde el plano discursivo)?

4. La política exterior de la endogenei-zación del antagonismo social de clase: Duhalde - Kirchner

Desde una perspectiva intensiva la política exterior de Kirchner debe comprenderse al interior de la resolución y gestión de la crisis capitalista de la Argentina post 2001. Todas las diferen-cias y continuidades entre la PEA de Menem y la del santacruceño se comprenden a la luz de esa crisis (Busso, 2006; Colacray, 2006; Pascual y Kan, 2011). Las diferencias en los modos de resolución de la crisis hiperinflacionaria y la de la convertibilidad radican en el modo en que se desarrolla y resuelve la crisis de las relaciones sociales capitalistas, es decir de la crisis de las relaciones de dominio y explotación entre capital y trabajo. Dicho en otros términos, las distintas salidas de

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9. Con la emergencia del MERCOSUR, en 1995 se decide la formación de un arancel externo común, este supuso una baja del arancel externo muy por debajo de lo mantenido por Argentina e imponiéndose el brasilero que rondaba en el 13% (Bouzas y Pagnota, 2003).

las crisis dependen de las relaciones de fuerzas entre las clases sociales (Bonnet, 2011).

Precisamente, la resolución de la crisis gestionada por Menem supuso un ataque a la clase trabajadora articulado a través de la exogenización del antagonismo en el mercado mundial. Ese ataque fue posible por la derrota que impuso la hiperinfla-ción sobre la estrategia vandorista (distribucionista) de la CGT Ubaldini (Piva, 2009). En cambio la resolución y gestión kirchnerista dio lugar a mecanis-mos inversos de conducción del antagonismo social de clase. A estos mecanismos se lo puede comprender como endogeneización del antagonismo social (Pascual, 2010). La endogeneiza-ción fue la resultante de las luchas sociales contra el ajuste capitalista que se requería para sostener la convertibilidad de la moneda. Justamente, fue un resultado impuesto y no buscado de la resolución de la crisis de 2001 (Bonnet, 2008; Piva, 2009). Fue el modo en que se impuso la imposibilidad de continuar con la convertibilidad (Bonnet, 2007).

Ciertamente, la devaluación y el default de la deuda fue el modo en que se manifestó el fin del modo de desenvolvi-miento de la lucha de clases de la exogeneización y ello se debió a que la paridad cambiaria y la deuda eran dos medios privilegiados a través de los cuales se imponía la disciplina del mercado mundial. Su fin dio lugar a otro modo de disciplinamiento. La diferencia radica en que durante la convertibilidad del peso se daba lugar a una inserción quasi plena del mercado argentino en el mercado mun-dial, imponiéndose la productividad

global. Esta productividad sólo podía ser alcanzada a través de mecanismos de aumento del plusvalor relativo o absoluto o por la vía deflacionaria. Es decir, por la vía del aumento de la explotación del trabajo o por medio de ajustes fiscales y reducciones salariales (Piva, 2009). En este sentido, los flujos de (y reflujos) de financiamiento externo, sancionaban desde afuera estas condiciones de explotación del trabajo internas, los cuales respaldaban (o dejaban de hacerlo) al peso convertible (Bonnet, 2007 y 2008). Precisamente estos mecanismos de disciplinamiento fueron, desde el gobierno interino de Duhalde y el período de gobierno de Néstor Kirchner (al menos mientras permaneció Roberto Lavagna en el ministerio de economía), reemplazados por la disciplina monetaria y fiscal. Asimismo, la devaluación del peso implicó un “relajamiento” del valor global, es decir, de la disciplina del mercado mundial. Ello se expresó a través de la expansión del empleo y, por medio de esa vía, de la distribución del ingreso. De este modo, capitales que desde la perspectiva del mercado mundial no eran productivos pasaron a serlos debido a la fuerte caída del valor relativo de la fuerza de trabajo.

La diferencia cualitativa respecto del modo de resolución de la crisis menemis-ta radicó, pues, en que la tarea de disciplinamiento no recayó sobre la ceguera del mercado mundial, sino sobre mecanismos decisionistas del estado nacional. Esto no sólo fue posible por la devaluación, sino principalmente, por las reformas del funcionamiento del Banco Central y se expresó por medio de los

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Rodrigo F. Pascual


superávits gemelos que dieron lugar a una politización de aquellos mecanismos de disciplinamiento de mercado. Es a esta “politización” que llamo “endogeneiza-ción” del antagonismo social de clase. En este sentido, se observa que los mecanis-mos de conducción del antagonismo

10social son relativamente “inversos” a los menemistas. Ahora, recayeron, de algún modo, en manos del estado. De allí la estricta política de disciplina monetaria y fiscal que condujo la administración kirchnernista entre 2003 y 2007.

La endogeneización fue, pues, el resultado de las luchas contra los ajustes y las políticas deflacionarias que imponía la convertibilidad. De modo que su emergencia se produjo al interior de un estado que salió profundamente debilita-do de la crisis, precisamente todo lo contrario a lo acontecido con la crisis hiperinflacionaria. La endogeneización del antagonismo social no sólo es símbolo de debilidad estatal, sino también de relajamiento de la disciplina de mercado.

Justamente, el poder de Estado venía siendo desafiado desde los primeros piquetes de trabajadores desocupados en el interior del país en 1996 (Dinerstein, 1998), su irrupción en el conurbano bonaerense dio lugar a la nacionalización de esas luchas (Bonnet, 2008). Poco a poco, los ajustes fiscales que permitían sostener la convertibilidad se vieron imposibilitados así como los pagos de deuda. En esta lucha por parte del estado por imponer el orden de la estabilidad se

vio imposibilitado por las luchas sociales que lo hacían retroceder. Finalmente, ese desafío callejero, contra el poder de estado, alcanzó a las urnas. En las elecciones legislativas del 14 de octubre de 2001 se cuestionaron las bases de la legitimización procedimental propia de las democracias capitalistas (Agnoli, 1971) desnudando de a poco al poder estatal. En esas elecciones casi dos millones de personas anularon sus votos o lo hicieron en blanco. Sobre el total de los votos positivos poco más del 25% del total de los votos positivos manifestó su desacuerdo; a este porcentual le faltan los cálculos de ausentismo, los cuales venían en subida (Bonnet, 2008). El ciclo de luchas de clases que enfrentaron la ofensiva capitalista neoliberal de Menem culminó en la insurrección social de diciembre de 2001. En ellas no sólo se provocaron la renuncia del presidente De la Rúa sino también a cuanto sucesor se presentara. El poder de Estado había quedado pulverizado. En palabras de Eduardo Duhalde “El país estaba acéfalo. Era la anarquía” (Duhalde, 2007:39). “El gran problema era contener la ira de la gente en las calles” (Duhalde, 2007:112). “Esa noche [de fuertes protestas contra el presidente provisional Rodriguez Saá], el secretario de Seguridad fue por horas el único poder visible de la Argentina. Álvarez resolvió comandar él mismo el operativo en Plaza de Mayo y otros sitios céntricos. El Estado era él” (Duhalde, 2007:41).

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10. Menciono esta relatividad de los mecanismos ya que los mismos permanecen yuxtapuestos a otros como la existencia de TBIs, la permanencia de Argentina en el CIADI y en la OMC, entre otros medios que fueron parte constitutiva de los mecanismos de la exogeneización del antagonismo de clase.

Como se dijo, aquella pulverización del poder de estado demandaba su reconstrucción y la política exterior (de Duhalde y Kirchner) no podían ser ajenas a esa reconstrucción. De ese modo, la PEA se puso en función de la reconsti-tución del poder estatal. El carácter de crisis del conjunto de las relaciones sociales quedó plasmado en la perspectiva de Kirchner y de la totalidad de sus políticas dirigidas a lograr que “ellos

11vuelvan a sus casas” . La situación impuso que el estado reconociera las demandas de la sociedad. Que tomara, por así decirlo, medidas “defensivas” frente a aquella sociedad movilizada.

A nivel de la política exterior, el 12

cuestionamiento social a la ofensiva capitalista neoliberal se dirigió hacia las relaciones que Argentina mantenía con Estados Unidos y con los organismos de crédito internacional, principalmente el FMI, en tanto que personificaciones del poder político y económico de la ofensiva capitalista neoliberal.

Asimismo, aquel ciclo de luchas contra esa ofensiva capitalista se reconocía en otras luchas sociales de la región que enfrentaban a la misma ofensiva capitalis-ta. En ese sentido, si se producían cambios en la PEA con EEUU y el FMI, también debían contener modificaciones respecto en las relaciones con la región.

Sintéticamente, se puede afirmar que mientras que la política exterior de Menem se realiza en un momento de

ataque del capital sobre el trabajo, que resultó en una exogeneización del antagonismo de clase en tanto que imposición del mercado mundial; la política exterior de Kirchner se efectúa en un momento de impugnación de aquella modalidad de desarrollo capitalista. Las diferencias se erigen sobre el modo en que se resuelve el antagonismo entre capital y trabajo a la salida de cada la crisis. Así, mientras que en la resolución de la crisis hiperinflacionaria manifestaba la derrota de la estrategia distribucionista abogada por la clase trabajadora; la salida de la crisis de la convertibilidad supuso una impugnación de las políticas deflacionarias (de ajuste). Así, en la base de la resolución de la crisis de 1989-1991 se halla un proceso de descomposición de la clase trabajadora, mientras que en la resolución de la crisis de la convertibili-dad (1998-2001) se encuentra un proceso de recomposición de la clase trabajadora. De forma que las diferencias en las relaciones de fuerza entre las clases es la que explica la modalidad de la resolución de esas crisis: exogeneización/ endoge-neización.

Habiendo ya establecido que la salida de la crisis de 2001 se presenta como opuesta en relación a las correlaciones de fuerza entre las clases fundamentales, avanzaré en la exposición de la especificidad de la política exterior de Duhalde – Kirchner.

4.1. La política exterior y la necesidad de reconstruir la gobernabilidad: la

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11. Carlos Pagni: “Dos jugadas de Cristina para sostener el modelo”, en La Nación virtual, Buenos Aires, 19/3/2012.

12. Los elementos que componen las demandas a la política neoliberal quedaron plasmadas en la consulta popular realizada por la Autoconvocatoria No al ALCA realizada en 2003 cuyos resultados fueron entregados personalmente a Néstor Kirchner en febrero de 2004 (véase Pascual, 2008; Pascual y Kan, 2011)

autonomía impuesta de Duhalde y Kirchner

El gobierno de Duhalde sentó las bases para la recomposición de las relaciones

13sociales capitalistas . Asimismo, puso en funcionamiento lo que serían los lineamientos generales de la política exterior kirchnernista. En este sentido, el gobierno interino de Duhalde comenzó las negociaciones de la deuda, las cuales estuvieron a cargo del Ministro de Economía Roberto Lavagna. Si bien durante el gobierno de Duhalde no se alcanzó un acuerdo con el FMI, en cambio sí se logró el apoyo de Estados Unidos y de Brasil.

La política exterior de “desalineamien-to” también comenzó con Duhalde. Esto se manifestó en la abstención de Argenti-na contra Cuba en la Comisión de

14Derechos Humanos de la ONU en 2002 y en el no envío de tropas a Afganistán e Irak. Asimismo, ante el golpe de Estado contra el gobierno de Chávez en Venezuela, Argentina salió en repudio junto con Brasil, mientras que Estados Unidos, el FMI y España reconocieron al gobierno emergente del golpe. Sin embargo, ello no impidió que Argentina se acercara a y tuviera buena recibida de Washington que se manifestara en el

apoyo en las negociaciones de la deuda con el FMI. ¿A qué se debe esta aparente contradicción?

Como se puede verificar, con Duhalde se inauguró la política exterior pragmáti-ca en las relaciones con el país del norte y con los países de la región. Ese pragmatis-mo se mostraba como una necesidad ante la situación interna y estaba guiado por los “tres objetivos básicos del gobierno: fortalecer las instituciones, pacificar el país y sentar las bases de un nuevo programa económico y social” (Duhalde, 2007:18). Con vista a estos tres objetivos, el pragmatismo en las relaciones con Estados Unidos y en la búsqueda de apoyos regionales para conseguir apoyos en las negociaciones con el FMI se mostraban inherentemente necesarios. Como se observa el pragmatismo en las relaciones internacionales inaugurado por Duhalde estaba determinado por el ciclo de luchas que cuestionaron la política de la exogeneización. Sin embar-go, este pragmatismo era sólo un indicio, puesto que ni las negociaciones con el FMI, ni un nuevo tipo de relaciones con EEUU y la región eran posibles de ser instauradas desde la debilidad de un gobierno provisional.

Más aun, luego de la masacre del puente

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13. Su gobierno pudo administrar la devaluación sin que se cayera en un proceso inflacionario. Esto se explica porque si bien la salida de la convertibilidad se produjo por las luchas sociales, no menos cierto es que los sectores asalariados no fueron ni los principales protagonistas de esas luchas ni los más organizados. Precisamente, el ataque contra la clase trabajadora se manifestó en una profunda desarticulación del poder sindical que articula la principal demanda de los sectores ocupados: el salario. Asimismo, las altas tasas de desocupación eran índice de la imposibilidad de que los reclamos salariales tuvieran posibilidad de emerger (Piva, 2009). En tal sentido, la devaluación de 2001 fue la más exitosa de la historia argentina (Pascual, 2010).

14. Poco importa que este voto sea por el pragmatismo impuesto por las elecciones a realizarse en abril de ese año. Precisamente, importa que esa acción fue realizada y se comprende a la luz de una sociedad que había cuestionado la hegemonía menemista y, con ella, a su política exterior. Modificar el voto no era un simple guiño de Duhalde hacia su candidato, sino una imposición del desarrollo del antagonismo social de clase.

Pueyrredón (26 de junio de 2002) -donde 15dos militantes desocupados fueron

asesinados por la policía bonaerense- el gobierno de Duhalde mostró toda su fortaleza y debilidad. Fortaleza en tanto que esa represión dio lugar a una incipien-te reconfiguración de la protesta social, comenzando un momento de repliegue ante la amenaza y efectiva represión estatal. Y debilidad en tanto que tuvo que llamar a elecciones de modo adelantado para descomprimir la crisis social. Ante esta situación de debilidad estatal no se podía fijar un acuerdo con los organismos de crédito -aunque ello no supuso el no pago de vencimientos de la deuda- ni establecer políticas duraderas.

Sintéticamente, con Duhalde despuntó una política exterior de “desalineamien-to” que, aunque sea parcial, se presenta como opuesta a la política exterior de Menem. Este desalineamiento fue impuesto por el modo en que se desenca-denó la crisis de 2001: una fuerte devaluación y el cese del pago de la deuda impuesto por las luchas contra el ajuste.

El pragmatismo no fue el resultado de un acto consciente del gobierno, sino que se impuso por la lucha de clases. O dicho más levemente, por la resistencia de los sectores movilizados contra el ajuste neoliberal. Más aun, esa política exterior, que comienza a tomar signos de autonomía respecto de los designios del FMI y del país del norte, fue resultado de aquella lucha.

En pocas palabras, el pragmatismo y la

autonomía de la PEA Duhalde-Kirchner son el modo de expresión de la resolución del ciclo de las resistencias y luchas contra la ofensiva capitalista neoliberal. Recomponer la gobernabilidad suponía asumir aquellas luchas como demandas que debían ser articuladas por la política estatal. Como no podía haber sido de otro modo, la política exterior se puso en función de la reconstrucción del poder de estado y de las condiciones para la acumulación.

A la salida del gobierno, Duhalde tenía un 54% de imagen positiva (Duhalde, 2007). Asimismo, el llamado a elecciones y la amenaza de la vuelta de Menem al poder dieron lugar a que los sectores movilizados de la sociedad mermaran la crítica al estado y comenzaran a dirigir estrategias de acercamiento o al menos de no confrontación con el estado. Sin embargo, esto no se produjo de modo homogéneo. No obstante, recién con los encuentros de Kirchner con parte de los sectores movilizados fue posible un proceso de reencauce de las luchas sociales y recomposición del poder estatal (Pascual, 2009b).

4.2. EEUU: default y gobernabilidad regional

Si de la política exterior de Kirchner tuviera que elegirse una variable que permita identificarla como pragmática esa es la relación con Estados Unidos. La lectura de Washington de la crisis de 2001 era, esencialmente, política. Para la administración de Bush solucionar el

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15. Militantes del Movimiento de Desocupados de Guernica y Lanús, pertenecientes a la Coordinadora de Trabajadores Desocupados Aníbal Verón.

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default de la deuda era una condición sine qua non para recomponer la gobernabili-dad en Argentina. Más aun, post 11 de septiembre la “agenda” de Estados Unidos para América Latina quedaba reducida a una cuestión de seguridad. O dicho en otros términos, de gobernabili-dad. Solucionar la crisis Argentina, desde la perspectiva norteamericana (y brasile-ra), tenía la función de proteger

16políticamente a los países vecinos .

El apoyo de Estados Unidos en las negociaciones de la deuda estuvo marcado por el ciclo de luchas contra el capitalismo neoliberal. Precisamente, esto no sólo se observa en el apoyo en las negociaciones de la deuda, sino también en el beneplácito norteamericano del rol que Argentina cumplió en los problemas

17regionales como estabilizador político (Busso, 2006) tanto en las crisis bolivanas entre 2002 a 2006, como de Ecuador de 2005 y en las que se sucedieron en los países andinos entre 2007 y 2010.

Como se dijo, el apoyo de Estados Unidos en las negociaciones de la deuda comenzó con la administración de Duhalde. Sin embargo, fue con Kirchner que ese apoyo fue más contundente. Ello se debía a que la potencia hegemónica

asumía que la recomposición del poder de estado suponía una conexión con el

18default . No obstante, un acuerdo viable necesitaba de un gobierno con capacidad de imponerse. Si esa capacidad con Kirchner era vista como incipiente, con Duhalde se presentaba como casi nula. La falta de legitimidad de origen y el breve periodo en la Casa Rosada eran motivos suficientes como para que el acuerdo con el FMI no pudiera concretarse.

Por otra parte, salir del default suponía la recomposición de relaciones monetarias en Argentina. Para ello el FMI y EEUU exigían la eliminación de las cuasi monedas circulantes. Precisamente, las relaciones sociales capitalistas se fundan en la acumulación de capital, y sin moneda esa acumulación es imposible. Asimismo, la reconstitución de una moneda única suponía la capacidad del estado nacional de restablecer las condiciones para la acumulación de capital. La moneda única no sólo permite la circulación de mercancías en un mismo territorio, sino que sin moneda no hay medida de valor, medio de circulación, ni de atesoramiento, ni menos aún la posibilidad de convertir ese dinero en medio de pago y en dinero universal. Asimismo, la eliminación de las cuasi

16. Anabella Busso (2006), especialista en las relaciones bilaterales entre Argentina y Estados Unidos, sostiene que el apoyo en las negociaciones con el FMI se produjo en un contexto en el que por una parte el FMI había decidido no rescatar más a países en default, junto a una nueva perspectiva en la política exterior norteamericana en que se asumía que el estado debía recuperar su lugar preponderante frente a otros poderes. La diferencia en la explicación que aquí se asume es que ese “contexto” no se toma como un hecho dado sino como el resultado de las luchas y resistencias contra la ofensiva capitalista neoliberal.

17. “Nuestra prioridad en política exterior será la construcción de una América Latina políticamente estable, próspera, unida, con bases en los ideales de democracia y de justicia social” (Néstor Kirchner: Discurso de Asunción ante la Honorable Asamblea Legislativa, 25 de mayo de 2003).

18. Precisamente, la crisis de las relaciones de dominación establecidas durante la convertibilidad se expresaba de modo fetichista en el default. La caída en cesación de pagos implicaba la imposibilidad del estado de imponer políticas de ajuste.

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monedas era índice de la capacidad del estado nacional de subordinar a las provincias y al conjunto social y estable-cer un territorio de dominio y acumula-ción. De modo que, eliminar las quasi monedas era una condición necesaria para

19salir del default . Su eliminación era índice de la reconstitución del poder esta-tal y, por tanto, daba señales de capacidad de pago.

Como se dijo, la estabilización social y económica había sido comenzada por Duhalde pero esa tarea sólo podía ser completada por un gobierno que tuviera legitimidad de origen y tiempo para imponerse. Sin embargo, el gobierno de Kirchner no contaba ni con mucho tiem-po, ni con la suficiente legitimidad de origen. Al menos no era eso lo que se

20percibía en el comienzo de su gobierno . En ese sentido, se comprende tanto la dureza de las posiciones del FMI, así como la propia posición del estado argen-tino. Aun más, en esa situación de debilidad del gobierno los apoyos de Estados Unidos y Brasil fueron centrales para la reconstitución del poder (legíti-mo) mediada por las negociaciones con el FMI.

En resumidas palabras, la política exte-rior de Estados Unidos para con Argenti-

na se encuadra dentro de la política exterior post 11S donde se pone en el centro cuestiones de seguridad. En tal caso, la agenda de cooperación con la Argentina se definió alrededor del problema de garantizar la gobernabilidad del país austral, así como la del conjunto de los países de la región, que por cierto no gozaban de mejor salud que la Argentina. Como dicen Russell y Tokatlian (2004:22) “Washington no podía seguir desconociendo el torbellino socio-

21político que sacudió la región” . Apoyar a la Argentina era una especie de premio por haber garantizado la gobernabilidad post 2001. Como dicen los autores mencionados (2004:22) “[I]gnorar a una Argentina que había preservado la democracia en horas tan difíciles hubiese sido una pésima señal para el conjunto de América Latina”. Pero ese premio debía llegar a modo de fortalecimiento ante un gobierno que, inicialmente débil, comen-zaría a dar signos de empoderamiento a través de su capacidad de gestionar la desmovilización social. Gestión que apuntaba a reencauzar la radicalidad de las demandas en reclamos digeribles por las relaciones sociales capitalistas (Pascual, 2009; Dinerstein, Contartese y Deledicque, 2008; Ferreyra, Contartese y

22Sopransi, 2010) .

19. “EEUU exige definiciones económicas en la Argentina”, Clarín, Buenos Aires, 27 de agosto de 2007.

20. Cabe recordar que Kirchner asumió con el 22% de los votos. Menem, candidato que había alcanzado el 25% de los votos en la primera vuelta, había dimitido al ballotage privando a Kirchner de una posible victoria que superaría el 70% de los votos, según lo que publicaban las encuestas.

21. Debido al tema que se trata no se puede abordar la crítica a las lecturas imperantes de las Relaciones Internacionales. Sin embargo, no puede dejar de mencionarse el modo en que aparece la lucha de clases en estos análisis. En el caso de Tokatlian y Russell se lo indica como un “torbellino”. La lucha de clases es identificada con una catástrofe natural, que no sólo es imprevisible, sino que por sobre todo es ajeno a las relaciones sociales humanas. Para una crítica extensiva de este modo de aparición del conflicto de clase en el discurso de las ciencias sociales tradicionales puede consultarse Zangaro (2011).

22. “EEUU ‘se está generando un proceso de confianza’ hacia la Argentina”, Clarín, Buenos Aires, 16 de octubre de

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Se comprende, entonces, que lo que guió a las relaciones con Estados Unidos fue el pragmatismo de la recomposición de la gobernabilidad. Reencauzar el “torbellino” estaba por encima de cual-quier diferencia ideológica entre los gobiernos (Busso, 2006). Así lo describen Russell y Tokatlian (2004:22): “el mandatario argentino podía no compartir la orientación política de la administración de Bush, pero no estaba en condiciones de comenzar una gestión sin un acuerdo con los organismos multilaterales de crédito; un default con estos organismos hubiera lleva-do a la Argentina a profundizar tanto su aislamiento internacional como su crisis interna. Una mutua lógica pragmática, más que una visión principista o ideológica, de uno y otro lado, marcó el primer diálogo

23entre Kirchner y Bush” .

Cabe destacar que el sostén del gobier-no de Bush también se produjo al interior

24de los países del G7 . Allí, Estados Unidos apoyó la posición de Argentina en las negociaciones de las tarifas de las empresas de servicios privatizadas -principalmente las de origen francés, españolas e italianas-, así como las posiciones ante el FMI. Sin embargo, ello no privó que hubieran presiones por parte

de Estados Unidos en los litigios y conflictos entre las empresas de origen norteamericano y el estado argentino (Busso, 2006).

Por otra parte, las relaciones con Estados Unidos no fueron de pura sintonía. Washington no acordaba ni con el acercamiento de Argentina a Cuba, así como tampoco en las relaciones que se mantenían con el líder cocalero de Bolivia, Evo Morales. En ese mismo sentido, se miraba con desconfianza el acercamiento que Argentina mantenía con Venezuela. Sin embargo, tan pronto como se manifestó el pragmatismo de aquellas relaciones, y la recepción positiva de las presiones ante los acercamientos con Cuba, las tensiones menguaron

25(Busso, 2006) .

En otro orden, si bien las negociaciones del ALCA merecerían un capítulo aparte, no obstante lo que se puede señalar que en principio el ALCA nunca constituyó una prioridad en la agenda comercial norteamericana. Más aún, a lo largo de todas las negociaciones del ALCA las presiones provinieron, inicialmente, de los países andinos, y posteriormente de Argentina. Estas presiones desde el sur se produjeron en el marco de la extensión

2003.

23.Por otra parte, el apoyo de la administración Bush para con la Argentina en las negociaciones de la deuda se produce al interior de una concepción de que es necesario gobernar la globalización económico-financiera. La nueva política exterior de Bush se posicionará frente al mundo no tanto como potencia política hegemónica, sino por sobre todo como una potencia que busca reposicionar el poder de estado frente a “otros poderes” (Busso, 2006).

24. “Discusión y fuerte presión de EEUU en el directorio del FMI”, Clarín, Buenos Aires, 12 de septiembre de 2003. Asimismo, pueden leerse las siguiente palabras de uno de los principales negociadores de la deuda, decía el ex Ministro de Economía Roberto Lavagna, “[E]l papel de Estados Unidos fue muy positivo. Tuve varios diálogos con John Snow y tanto él como el Subsecretario John Taylor y Horst Köler tuvieron un papel importante, decisivo”. (Cita extraída de Busso, 2006:67).

25. “EEUU criticó la relación con Cuba y hubo un entredicho diplomático” y “Bush cita a Kirchner para hablar de la deuda y de la relación con Cuba”, Clarín, Buenos Aires, 7 de enero de 2004. “EEUU ahora le baja el tono a las críticas por la política hacia Cuba”, Clarín, Buenos Aires, 16 de enero de 2004.

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del tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá hacia México. De modo que, inicialmente, la intensión de los países mencionados era ser partes del NAFTA. Asimismo, a lo largo de las negociaciones, que fueron entre 1994 y 2005, las tensiones se mantuvieron en el mismo orden: los países agroindustriales como Argentina y Brasil sostuvieron una posición contraria a los subsidios que Estados Unidos otorga a sus producto-res, aunque nunca lograron doblegar la posición norteamericana. Por otra parte, Estados Unidos ejerció múltiples presio-nes en la sanción de leyes sobre propiedad intelectual. Si bien, estos fueron dos focos de conflicto permanente, recién hacia 2001, en la Cumbre de Quebec, estas incongruencias comenzaron a trabar las negociaciones. Pero fue recién en la Cumbre de Cancún de la OMC de 2003 donde, por los mismos motivos, se estancaron las negociaciones de la OMC y, simultáneamente, las del ALCA. En ese sentido, la OMC entró en una meseta que aún en 2013 no ha podido salir. Así, Estados Unidos, previendo que el estancamiento de la OMC se haría extensivo hacia el ALCA, intentó un encuentro previo a Monterrey en 2004 con Argentina y Brasil para lograr acuerdos previos. Sin embargo, ese encuentro terminó en un fracaso. Cuando se efectuó la Cumbre de Mar del Plata de 2005 el ALCA ya había sido enterrado.

Ciertamente, en la no firma del ALCA Argentina cumplió un rol protagónico. Pero eso no generó ningún costo frente a Estados Unidos. Una lectura frecuente sostiene que esta oposición sin costos fue

tal porque Estados Unidos tenía el foco puesto en la Guerra de Irak. Esta perspectiva antropocéntrica del Estado es, insostenible. Si bien el ALCA no era prioritario para Estados Unidos si lo era la OMC. En tal caso, firmar el ALCA habilitaba a presionar a la UE en las negociaciones de la OMC. En este sentido, un poco más realista es la mirada que sostiene que esta oposición no generó costos ya que para Estados Unidos la firma del ALCA hubiera incrementado su comercio exterior en sólo un 5%. Aunque, no obstante, hubie-ra sido de interés frente al crecimiento de otros bloques regionales, así como ante su creciente déficit comercial con otras regiones. Sin embargo, la explicación debe buscarse en otro ámbito. La efectiva firma del ALCA, en un contexto de luchas sociales contra la ofensiva capita-lista neoliberal, como el que aún persistía en 2005, hubiera ido en dirección de una mayor profundización de esas luchas. El ALCA venía a consagrar aquella ofensiva a través de la imposición del mercado mundial en todos los aspectos de la vida social. En ese sentido, la firma del ALCA hubiera encendido la mecha de una bomba sin propietario. Dicho con otras palabras, la no firma del ALCA fue un costo que el capital debió pagar para garantizar la gobernabilidad de la región.

El no al ALCA no fue tanto una negativa protagonizada por los gobier-nos, sino más bien representado por ellos. De modo, que si Estados Unidos quería garantizar la gobernabilidad de la región debía pagar el costo de la no firma del ALCA, así como los actos y gestos “antiimperialistas” de Chávez, Kirchner y

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en menor medida de Lula.

Por otra parte, a pesar de que Argentina mantuvo una posición contraria en cuestiones comerciales (como en el ALCA y en la OMC), en lo que atañe a la principal cuestión de la agenda interna-cional de Estados Unidos conservó una posición de alineamiento. Es cierto que Argentina no envió tropas a Irak, y mantuvo una posición contraria frente al unilateralismo de aquellas invasiones. Pero aún así nada impidió que Argentina cumpliera un papel central en la agenda de seguridad regional. Argentina y Brasil tuvieron un papel de estabilizadores y garantes de la gobernabilidad regional. Papel que le estaba vedado a los Estados Unidos dado el fuerte rechazo que generaba su presencia.

En efecto, “desde una perspectiva general las encuestas muestran que el 80% de los latinoamericanos se manifestaron en contra de la guerra y el sentimiento antinorteamericano es sólo comparable al

26existente en los ‘70” (Busso, 2006:28) . Ese rechazo se producía por la identificación entre Estados Unidos y la ofensiva capitalista neoliberal que, precisamente, estaba siendo cuestionado en América Latina. Más aún, ese rechazo se producía en el momento en que EEUU atacaba a Irak de modo unilateral, siendo no pocos los sectores sociales que identificaban esa guerra con la necesidad e incapacidad de Estados Unidos de sostener el neoliberalismo. La asunción de América Latina de su propia agenda de

seguridad, en este sentido, poco tiene que ver con la retirada de la región de Estados Unidos por sus intereses en medio oriente, y más con el desarrollo del antagonismo social de clase en la región (Pascual, 2012). Como indica Escudé (2004), este veto a los Estados Unidos constituye una novedad. Esta novedad, cabe reiterarse, es el producto de las luchas sociales en todo el continente contra la ofensiva capitalista neoliberal (Kan y Pascual, 2011).

Desde esta perspectiva, el envío de cascos azules a Haití de manera conjunta con Brasil y Chile fue una muestra del nuevo rol que Argentina y los países de la región cumplirían en la efectiva estabilización de los conflictos del subcontinente. Ese papel será, a partir del conflicto entre el ejecutivo nacional de Bolivia y los prefectos de la Media Luna, relevado por la UNASUR y tomará un carácter intergubernamental.

De aquí se puede concluir que no se puede comprender cabalmente las afirmaciones sobre ajustes en la política exterior respecto de las relaciones con Estados Unidos, como indica Busso (2006), de corte y transición a un política exterior autonómica como señala Simonoff (2009), o de continuidad aun-que con un discurso más digno como dice Escudé (2012). Esta incomprensión se debe a que miradas no logran captar el corte que supuso la insurrección social de 2001 en Argentina. Precisamente, porque no tienen en cuenta que las luchas sociales

26. Véase André Oppenheimer: “Empezar a cicatrizar las heridas con la región”, en La Nación, Buenos Aires, 29 de abril de 2003.

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contra la ofensiva capitalista fueron un centrales en los cambios operados. Sólo a través de los acontecimientos de 2001, se puede decir que esos cambios y continui-dades responden a una nueva modalidad de conducción del antagonismo social de clase. Una modalidad que hemos denomi-nado endogenización del antagonismo social de clase. A ese antagonismo respondieron, entonces, las relaciones bilaterales en cuestión. Dicho desde la perspectiva del ex Canciller Rafael Bielsa: “es un momento fantástico para Argentina. Porque Estados Unidos no quiere que nada

27se desmadre y se salga de su cauce” . “En este mismo sentido Aníbal Fernández expresó ‘sería mentiroso decir que con Bush nos fue mal’ reconociendo que Argentina recibió de parte de EEUU un trato acorde con el que el gobierno esperaba” (Busso, 2006:120). Se comprende así la afirma-ción de Busso (2006:17): “los cambios se evidencian en la política destinada a instalar a nivel internacional que el pago de la deuda no podía sofocar el proceso de reactivación económica y generación del empleo así como en la búsqueda del apoyo latinoamericano a esta propuesta; mientras los ajustes se hacen presentes en la permanencia -aunque con alteraciones en la regularidad- de los vínculos con Washington y en la decisión de no declarar el default a los organismos multilaterales de crédito”.

4.3. Brasil y el pago de la deuda

Una segunda variable que permite comprender el pragmatismo de la PEA de Kirchner impuesto por las luchas contra

la ofensiva capitalista neoliberal es la relación con Brasil, la cual gozó del mismo pragmatismo que las relaciones con Estados Unidos.

El gobierno interino de Duhalde mantuvo una relación cercana motivada por la necesidad de encontrar apoyos en las negociaciones de la deuda con el FMI. Asimismo, Brasil necesitaba que Argenti-na resolviera su crisis. En algún modo, ello se debía a que, al igual que Estados Unidos, se percibía la posibilidad de un efecto “contagio” de la crisis. Por otra parte, dada la interdependencia comer-cial, Brasil demandaba soluciones económicas.

Con el arribo al gobierno de Kirchner y “Lula” da Silva se sucedieron acercamien-tos que se cristalizaron en lo que se dio a llamar el Consenso de Buenos Aires. Más allá de la interpelación ideológica que mantuvo la reunión -enfatizando su oposición al Consenso de Washington-, en esa reunión, como en el documento emitido, se manifestaba la necesidad de establecer nuevas relaciones entre los países. Argentina y Brasil se necesitaban mutuamente. La primera para afrontar su crisis. El segundo para lograr mejores posiciones en las negociaciones multila-terales hemisféricas (ALCA) y globales (OMC). Asimismo, Brasil también necesitaba apoyo en las negociaciones con el FMI. Sin embargo, las negociacio-nes no se hicieron conjuntas y Argentina logró mejores condiciones. Mientras que Argentina acordó un superávit fiscal del 3%, Brasil lo hizo del 4%. Si bien las

27. “Reportaje al Canciller Bielsa”, Clarín, Buenos Aires, 9 de febrero de 2004.

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presiones del FMI hacia Argentina fueron por acordar el mismo superávit fiscal que Brasil, la gravedad de la situación Argentina era mayor y la capacidad de imponer mayores exigencias se veían constreñidas por aquella situación. Naturalmente, el escenario de gravedad argentino había sido impuesto por la lucha contra la ofensiva neoliberal. Dicho en pocas palabras, las mejores condiciones para el pago de la deuda no se debieron tanto a la habilidad de los negociadores argentinos, como a la necesidad que corría por detrás y fortalecía a esas hábiles posiciones. En juego de inversiones fetichistas la necesidad devino virtud, y la debilidad se presentó como fortaleza y la incapacidad de pago en habilidad negociadora.

Precisamente, lo central en las negocia-ciones de la deuda fue poner en claro que Argentina podía pagar en la medida en que pueda recuperarse de la crisis. Profundizar la crisis era ir hacia el desgobierno. Aun más, implicaba la posibilidad de expandir la crisis sobre otros países del cono sur. Dicho en palabras del ex presidente Kirchner: “[N]o pagaremos la deuda a costa del hambre y la exclusión de millones de argentinos, generando más pobreza y aumento de la conflictividad social para que el país vuelva a explotar. Sería bueno que recuerden cuánto daban por sus acreencias en el 2001, cuando gobierno, instituciones, políticos, el país todo se caía” (Mensaje Presidencial a la Honorable Asamblea Legislativa, Buenos Aires, 1 de marzo de 2004. El destacado es mío). El mensaje era claro, Argentina pagaría su deuda dentro de las condiciones impues-

tas por la crisis de 2001.

Por otra parte, como se indicó al inicio de este trabajo, las relaciones con Brasil supusieron cooperación en relación a la negociación de la deuda y en las negociaciones comerciales hemisféricas y globales. Sin embargo, ello no supuso un nuevo alineamiento de la Argentina. Las tensiones en torno a cuestiones comer-ciales al interior del MERCOSUR, así como los conflictos sobre el liderazgo regional se mantuvieron. No obstante, a diferencia de la década anterior, Argenti-na y Brasil operaron como apoyaturas mutuas. La alianza estratégica, enunciada por Taina (2007) y Bielsa (2006), fue producto de la necesidad.

5. Conclusión: Kirchner, política exterior y antagonismo social de clase y autonomía

Como se ha dicho la política exterior de (Duhalde) Kirchner estuvo en función de la reconstrucción del poder estatal y de las condiciones para la acumulación. Asimis-mo, ese objetivo imponía la resolución del pago de la deuda externa y para ello se requería la eliminación de las quasi monedas. A su vez, la devaluación de la moneda puso al Estado ante un situación de desconexión de los mercados financie-ros y, visto desde la perspectiva de la convertibilidad, produjo un desacople del mercado nacional respecto del mercado mundial. Esta escenario de “emergencia” y debilidad estatal llevó a buscar apoyos en Estados Unidos y Brasil para alcanzar mejores condiciones en las negociaciones con el FMI. Sin embargo, no faltaron los momentos de enfrentamiento.

Asimismo, los cambios en la política

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exterior los he interpretado como resulta-dos de la resistencia contra la ofensiva capitalista neoliberal, la cual dio lugar a la emergencia de un modo de conducción del antagonismo social que he denomina-do endogeneización y que involucró al conjunto de las políticas estatales.

Sin embargo, las interpretaciones que se han realizado difieren de la aquí vertida. Aquéllas son dependientes de modelos teóricos apriorísticos que operan de modo externo y de modo prescriptivo

28frente a la realidad . Esos modelos pue-den ser clasificados en, al menos, tres: 1) aquellos que comprenden que respecto de la política exterior menemista solo han cambiado las formas; en esta perspectiva el principal defensor es Carlos Escudé (2012); 2) los/as que identifican continuidades y rupturas; la principal exponente de esta vertiente es Anabella Busso (2006: 3) los que comprenden que con Duhalde, pero esencialmente con Kirchner (por su setentismo) se produjo un corte en la política exterior del alineamiento automático; en este frente uno de los mayores defensores es Alejandro Simonoff (2007:2010). Asimismo, los exponentes de esta última posición suelen tomar a la política exterior de Alfonsín como su anteceden-

29te inmediato .

Como se dijo líneas arriba, estos autores alcanzan estas conclusiones por medio de un camino comparativo (extensivo) entre las relaciones mantenidas, durante el

menemismo y el kirchnerismo, entre Argentina, Estados Unidos y el FMI (aunque, en algunos casos, también con las potencias hegemónicas mundiales).

Ciertamente, entre Escudé y Busso la línea de separación es muy delgada. Esto se debe a la elección de las variables que toman como puntos de demarcación. Así lo que para Escudé es esencial en la política exterior de Argentina para Busso también lo es. Sin embargo, lo que para el primero constituye un mejor cambio en las formas sin cambiar la sustancia de la PEA, para Busso constituye un ajuste. En definitiva, la PEA se mantiene sin cam-bios sustantivos respecto de los noventa. Dice Escudé (2012:10): “Ciertamente, las políticas exteriores de la ‘era K’ se parecen mucho más a las de los tiempos de Menem que a las de Alfonsín. Aunque no las llamen ‘realismo periférico’, son un realismo periférico, con una retórica más digna y menos complaciente” (Escudé, 2012:10). En ese sentido, para Escudé los lineamientos generales de la PEA no se han modificado. El autor menciona los siguientes elementos para llegar a esta afirmación: “la política exterior inaugura-da en los ‘90 corrigió la tendencia de gobiernos anteriores a confrontar en demasía con las grandes potencias occidentales. Y aunque hoy la retórica de la política exterior es muy diferente de la de aquella época, desde entonces la Argentina es respetuosa del Tratado de No Proliferación Nuclear, al que adhirió en

28. En ese sentido, Escudé (2012) comprende que su realismo periférico es una teoría normativa que se deriva de experiencias históricas.

29. No obstante, no logran captar que el “giro realista” de Dante Caputo mantiene muchos de los elementos que constituirán a la política exterior de Menem.

1995. No desarrolla misiles balísticos con socios como Saddam Hussein, que es lo que hizo Raúl Alfonsín. Mantiene firme el reclamo de Malvinas pero sin romper relaciones diplomáticas con el Reino Unido, restablecidas en 1990. Como en los ‘90, converge con Occidente condenando el terrorismo transnacional (en estos nuevos tiempos a través de su crítica anual de Irán en Naciones Unidas). Y en lo comercial sigue sólidamente adherida al Mercosur, que fue creado en 1991. Al igual que Néstor Kirchner después, Menem nunca adhirió al ALCA” (Escudé, 2012:10).

La delgada línea que separa a Busso de Escudé radica en que para ella no se trata sólo de retórica sino también de acciones: acercamiento a países con los que Estados Unidos confronta en lo político/ ideológico y en lo comercial. El caso venezolano está en un punto medio, puesto que mientras que confronta en lo político/ideológico y mantuvo una fuerte oposición al tratado del ALCA, no ha habido tensiones comerciales respecto del producto de mayor importancia para ambos países: el petróleo. En el extremo (de los países de la región) se halla la relación con Cuba y las abstenciones en la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Asimismo, en relación a las negociaciones del ALCA, no es cierto que Argentina haya sido siempre opositora. Más bien, si se observan los trabajos de Busso desde 1994 hasta el presente, se puede observar que recién entre 1999 y 2002 se articula un sector

opositor al ALCA, aunque sólo recién después de 2002/2003 esa oposición logra ser la hegemónica. En otras palabras, mientras que durante el menemismo hubo un continuo apoyo al ALCA, durante la administración de la Alianza hubo divergencias. Así, por un lado estaban el Canciller Rodríguez Giavarini y el ex presidente Fernando De la Rúa que sostenían una posición favorable a la profundización del MERCOSUR en detrimento del ALCA, por el otro estaba el ex Ministro de Economía Domingo Cavallo que mantenía un firme apoyo al proyecto del ALCA. Sin embargo, lo cierto es que Argentina no fue opositora de las bases del ALCA durante el kirchnerismo sino de su forma. Las presiones de Argentina y los dichos de su Canciller Bielsa indican que se aceptaba el ALCA en condiciones de “verdadero”

30libre comercio . Es decir, siempre que EEUU eliminara los subsidios a los

31agronegocios .

Busso es dependiente del realismo periférico en tanto que para ella lo definitorio en la PEA es si se mantiene alineada en las cuestiones centrales de la agenda norteamericana. En ese sentido, como ya se dijo, Argentina mantuvo algunas posiciones divergentes, especial-mente en relación a la invasión a Irak, pero no fueron de oposición. El desacuerdo fue más bien en relación a las formas: el unilateralismo de la decisión (Busso, 2006; Bielsa, 2006). Empero, en las cuestiones de seguridad (terrorismo

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30. “Bielsa pide un comercio justo para poder pagar las deudas”, Clarín, Buenos Aires, 12 de septiembre de 2003.

31. “Por el agro, se frena la negociación del ALCA”, Clarín, Buenos Aires, 12 de enero de 2004.

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global y regional, así como estabilidad política regional) que constituye la priori-dad de la agenda norteamericana para América latina el alineamiento con la Casa Blanca fue completo. De este modo, Busso arriba a la conclusión de que le PEA durante el período inicial del kirchnerismo fue de ajustes.

Los elementos que Busso menciona como de ajustes -es decir, confrontación en las negociones del ALCA; default y posiciones en las negociaciones de la deuda externa, no envío de tropas a Irak, así como el apoyo e inclinación en países vistos como díscolos de la región– son para Simonoff los que constituyen una nueva modalidad de política exterior. Esa clasificación también es deudora de una definición a priori de autonomía. En tal sentido, para el autor esa política que Busso llama de ajuste es condición suficiente para identificarla con el pasaje del alineamiento automático a la autono-mía heterodoxa, según se extrae de la definición de Puig. Para Simonoff lo definitorio parece estar al nivel ideológi-co, en tal sentido destaca el setentismo de Kirchner y de allí la identificación entre la PEA de Kirchner y la propuesta de Puig. Asimismo, ese rol de estabilizador y esa búsqueda de apoyo en los países de la región son comprendidas como un ad hoc de la autonomía heterodoxa. En ese sentido, la autonomía heterodoxa emerge al interior de un proceso de interdepen-dencia creciente y por tanto se combina con la autonomía relacional, acorde a la definición de Russell y Tokatlián (2002).

Naturalmente, debido a que el punto de inicio de estos autores es prescriptivo y externo a los hechos, dejan una laguna

entre el fenómeno estudiado y los cam-bios operados. No es que los autores desconozcan que los cambios operados se producen luego de la crisis de 2001. Más aún, todos ellos concuerdan con que ese “torbellino” no es más que una sociedad movilizada contra la ofensiva capitalista, aunque no sea este el lenguaje utilizado. Sin embargo, ninguno de los autores mencionados logra mostrar el vínculo interno entre estos cambios/ ajustes/ continuidades con aquellas luchas sociales.

Sólo, entonces, partiendo de la crisis y su resolución en la devaluación como resultado de aquellas luchas sociales es que se pude comprender las continuida-des y rupturas como expresión de relaciones sociales antagónicas. Así, se comprende que la PEA de Duhalde-Kirchner está determinada por la endogeneización de la lucha de clases, en tanto que modo de resolución de la crisis de la convertibilidad.

Dicho de otro modo, el pragmatismo que dio lugar a políticas autonómicas fue una imposición de la lucha contra la ofensiva capitalista neoliberal. Un resul-tado de la lucha de clases y no un producto de la emergencia de una nueva ideología, como parece desprenderse de los análisis de Simonoff (2007, 2009, 2010), o del ascenso de gobiernos progresistas abiertos a asumir una agenda posneoliberal acorde a lo dicho por Emir Sader (2009) y el ex canciller Rafael Bielsa (2006).

Se puede concluir, pues, que la política exterior mantiene rasgos autonómicos como indica Julián Kan (2010). Precisa-mente, estos no son productos de


acciones conscientes de parte de los gobernantes, sino el modo de existencia del antagonismo social de clase (Kan y Pascual, 2011). Más aun, tanto las políticas de subordinación al mercado mundial y a los organismos internaciona-les de crédito durante los noventa como las actuales políticas de confrontación y negociación, así como el recupero de mecanismos de disciplinamiento social (como el control de la moneda) que permitieron reconstituir el poder de Estado cuestionado en las insurrecciones sociales contra la ofensiva capitalista neoliberal, fueron ejercicios del poder soberano estatal. Que uno se dirija hacia la exogeneización del antagonismo de clase y el otro en dirección opuesta no debe confundirse con pérdida de soberanía. Más bien, debe llevar al análisis del poder soberano como una forma de relación social determinada por el antagonismo social de clase.

La autonomía definida como heterodo-xa, entonces, debe comprenderse como resultado de la crisis capitalista de 2001 determinada por las luchas sociales contra los ajustes deflacionarios. Esta crisis se manifestó en la crisis de la deuda, en tanto que uno de los mecanismos privilegiados de conducción del antagonismo social durante los noventa. Precisamente, esta crisis de las relaciones de dominación y explotación no sólo llevó a tomar posiciones contrarias a las sostenidas por los organismos internacionales y al “desacople” del mercado mundial, sino también a buscar apoyos internacionales. En ese sentido, la autonomía relacional está tan determinada por las luchas contra el capitalismo neoliberal, como la que

dieron lugar a la emergencia de la autonomía heterodoxa. Más aún, la emergencia de esa autonomía heterodoxa y relacional fue un fenómeno regional que respondió al ciclo de luchas contra la ofensiva capitalista neoliberal. La excepcionalidad Argentina nuevamente deviene una creación ideológica.

Por último, visto desde la perspectiva aquí expuesta, mientras que la subordina-ción al mercado mundial y a los organismos de crédito internacional -que en política exterior tomó la forma de alineamiento automático- expresa la exogeneización del antagonismo social de clase, la autonomía es el modo de existencia fetichista de la endogeneiza-ción de ese mismo antagonismo social.

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I. Relaciones bilaterales Perú-Chile: breve presentación de antecedentes

La demanda presentada por el gobierno de Perú ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ), formalmente el “Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la República de Chile”, refiere al establecimiento del límite de las zonas marítimas en el Océano Pacífico entre ambos países.

Perú sostiene que este límite comienza en un punto de la costa que se conoce como Punto de Concordia, definido por el Tratado de Lima del 3 de junio de 1929. En tanto Chile considera al llamado Hito 1 como el punto de partida de la demarca-ción fronteriza, fijado posteriormente por el Acta de Lima del 5 de agosto 1930.

En este sentido, Perú reclama una vasta zona marítima como propia -espacio apreciado por su gran riqueza pesquera- el que Chile considera forma parte de alta mar. El origen del problema radica en la interpretación que cada uno de los Estados da a la denominada Declaración de Santiago de 1952, inciso IV, párrafo segundo: “En el caso de territorio insular, la zona de 200 millas marinas se aplicará en todo el contorno de la isla o grupo de islas. Si una isla o grupo de islas pertenecientes a uno de los países declarantes estuviere a menos de 200 millas marinas de la zona marítima general que corresponde a otro de ellos, la zona marítima de esta isla o grupo de islas quedará limitada por el paralelo del punto en que llega al mar la frontera terrestre de los Estados respectivos.”

Latinoamérica y sus desafíos: caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la República de Chile


Magdalena Bas: Licenciada en Relaciones Internacionales y Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, Profesora Adscripta de Derecho Internacional Público, Universidad de la República (Uruguay).

Daniela Guerra: Licenciada en Relaciones Internacionales, Profesora Adscripta de Economía I – II, Universidad de la República (Uruguay).

Mónica Nieves: Licenciada en Relaciones Internacionales, docente ayudante de Historia de las Relaciones Internacionales, Universidad de la República (Uruguay).


Esta disposición es incluida con el fin de resolver el estatuto de las islas ecuato-rianas, entre otras la de Puná y Santa Clara. Ante la inexistencia de islas en la zona disputada entre Perú y Chile, corresponde recurrir a las normas de Derecho Internacional, dado que este artículo se considera inaplicable al caso entre ambos países.

Los primeros trazos en la fijación de límites entre Perú y Chile

Hacia 1830 Chile, dueño del sistema político más desarrollado en el contexto regional y de una economía pujante, logra frenar los primeros intentos hegemóni-cos conjuntos de Perú y Bolivia para quedarse con la costa del Pacífico.

La disputa con Perú y Bolivia por la línea fronteriza del Norte chileno en el desierto de Atacama, se agudiza cuando la comercialización de los productos zonales -guano y nitratos- comienza a ser explotable comercialmente y a atraer capitales. La abrogación unilateral de Bolivia a uno de los tratados de 1878, referidos a la Antofagasta boliviana, acelera la crisis diplomática que acaba en un conflicto armado. Promediando la llamada Guerra del Pacífico, un gran nacionalismo vuelca las fuerzas a favor del Estado chileno, que con la paz se asegura la expansión territorial y de yacimientos minerales. La guerra que deja en Perú un sentimiento de humillación nacional, propicia el camino para que, en los siguientes cincuenta años, se abra paso la modernización política, social y econó-mica.

El 20 de octubre de 1883 en Lima se firma el tratado de paz y amistad

conocido como el Tratado de Ancón entre Chile y Perú, poniendo definitivo fin a una guerra sangrienta. El Artículo II del tratado determina que Perú cede a perpetuidad e incondicionalmente a Chile el territorio de la provincia de Tarapacá. En tanto, en el Artículo III propone que las provincias de Tacna y Arica deben seguir bajo dominio de Chile por un plazo de diez años a partir de la fecha de ratificación de ese acuerdo; finalizado el plazo, debería someterse a un plebiscito que decida la continuación como parte del territorio chileno, o su regreso a dominio peruano. Se estipula además, que el Estado al que se anexionaran estas provincias debe compensar económicamente al otro.

Asimismo, a fin de determinar las formalidades del futuro plebiscito, se adhiere al tratado un Protocolo Especial, el que definitivamente nunca será ratificado.

Recién mediante el Memorándum de abril 1898, Perú y Chile fijaron las condiciones del plebiscito, las que fracasaron nuevamente. Este prolongado desacuerdo pone en riesgo la paz y amistad propuestas en 1883.

La acción de la novel Sociedad de Naciones es requerida para el arreglo de este diferendo, ya que en 1920 Perú y Bolivia le solicitan la revisión de los tratados firmados con Chile. Dejando en solitario a Bolivia, Perú acepta la invitación unilateral de negociación presentada por Chile. En esta instancia, se evidencian las profundas discrepancias de criterios al abordar el problema. De todas maneras, pudieron coincidir en que el arbitraje es el medio conciliatorio más

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Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la ...


adecuado para ambos en pos de una solución pacífica para la controversia.

Finalmente, tras la invitación del gobierno de los Estados Unidos, se reúnen en Washington los plenipoten-ciarios de Chile y Perú, dándose inicio a la Conferencia para alcanzar un acuerdo en la situación de Tacna y Arica el 15 de mayo de 1922. En julio se suscribieron en consecuencia tres nuevos instrumentos: un Protocolo de Arbitraje, un Acta complementaria y un Acta final, acordando como árbitro a los Estados Unidos.

Bajo el gobierno de Calvin Coolidge el fallo del árbitro confirma la tesis chilena de la procedencia del plebiscito determinando su realización. Para tal cometido se crea una Comisión Plebisci-taria de tres miembros, uno por Chile, el otro por Perú y un tercero para oficiar de presidente designado por gobierno de los Estados Unidos.

La imposibilidad de concretar el plebiscito dio paso a la solicitud de una nueva actuación de los Estados Unidos, en esta ocasión mediante los buenos oficios.

Inesperadamente, en noviembre de 1926 durante la actuación del secretario de Estado Kellogg, se decide que Tacna y Arica serán entregadas a Bolivia en condición de zona desmilitarizada a perpetuidad y puerto libre. Mientras, Chile se muestra con disposición a considerar esta nueva situación, Perú se niega terminantemente.

A continuación se presenta una breve cronología comentada de los aconteci-mientos que marcaron las relaciones entre

ambos países desde 1929 a 2012:

Año 1929 - 30

Mediante la firma del Tratado de Lima de 1929 se fijan las fronteras terrestres entre ambos países desde el punto de la costa denominado Punto de Concordia. El 21 de agosto de 1930, como resultado de la labor de una Comisión Mixta de Límites Perú-Chile se determina que el hito de Concordia deberá situarse lo más próximo al mar a fin de fijar las fronteras. En ese contexto, el Hito 1 se ubica a poco más de 180 metros de la costa del Océano Pacífico.

Año 1947

Perú proclama la soberanía sobre los mares frente a su territorio y el borde continental adyacente a las costas continentales e insulares, sobre la base de la proyección de una línea paralela a 200 millas náuticas.

Año 1952

Ecuador, Chile y Perú se reúnen en agosto en Santiago de Chile de la que emana la Declaración de Zona Marítima, en la que se establece el reconocimiento de las 200 millas náuticas de cada uno de los Estados.

Esta Conferencia convocada por Chile, tiene como principal objetivo acordar soluciones a los problemas resultantes de la práctica pesquera predatoria en la caza de ballenas de la zona.

Año 1954

En diciembre, la creciente conflictivi-dad resultante de la reiterada transgresión de los acuerdos existentes, por parte de los pescadores artesanales zonales,

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promueve que los mismos Estados firmantes del Tratado de 1952 suscriban el Convenio sobre Zona Especial Fronteri-za.

En este acuerdo se establece una Zona Especial a partir de las 12 millas desde la costa y de 10 millas a cada lado del paralelo, como límite marítimo entre Perú y Chile.

Este convenio es complementario de los acuerdos y resoluciones resultantes de la actividad de la Conferencia sobre Explo-tación y Conservación de las Riquezas Marítimas del Pacífico Sur de 1952. Las ratificaciones se realizan en primer lugar por Perú mayo de 1955, seguido por Ecuador en noviembre de 1964 y por último Chile, en setiembre de 1967.

Año 1968 - 69

A fines de abril de 1968, los representantes de Chile y Perú firman el Acta para la instalación de marcas de enfilación visibles desde el mar, fijando así el paralelo de la frontera marítima determinada por el Hito 1. La formaliza-ción de los trabajos para tal fin, se dio en agosto de 1969 con el Acta de la Comisión Mixta chileno-peruana, órga-no encargado además, de verificar la posición del Hito 1 y señalar el límite marítimo.

Año 1980

Durante la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1980, la Delegación del Perú presenta su posición en relación a los límites marítimos entre Estados con costas adyacentes. Propone que a falta de un convenio específico de delimitación expresamente generado para la fijación

definitiva de los límites marítimos, y en ausencia de circunstancias especiales y derechos históricos reconocidas por las partes, la regla general aplicable debe ser la de la línea equidistante.

Durante el gobierno del Presidente Alan García, su Canciller Allan Wagner, formaliza ante el Canciller chileno, Jaime del Valle, la postura peruana frente a la controversia marítima. Como base de su alegato, plantea la inexistencia de un tratado específico sobre límites fronteri-zos marítimos, por tanto se suscita una circunstancia de particular injusticia para con el Estado peruano, situación que es consecuencia directa de la aplicación del paralelo geográfico. El argumento se plas-ma en el Memorándum del 23 de mayo de 1986. Básicamente consiste en sostener que la línea del paralelo es resultado de una fórmula circunstancial para evitar incidentes específicos entre los pescado-res artesanales que carecían de conoci-mientos náuticos, por tanto en pos de utilizar los límites como herramienta de seguridad y de administración eficiente de los recursos marítimos, la anterior disposición es inadecuada y va en detri-mento de los genuinos intereses peruanos.

Año 1997

Chile ratifica la Convención de Derecho del Mar (CONVEMAR).

Año 2000-2001

En consonancia, en setiembre Chile deposita sus cartas náuticas en Naciones Unidas fijando el paralelo 18º21'00'' como frontera marítima con el Estado de Perú. A comienzos de 2001, Perú actúa en consecuencia y formaliza el no reconoci-

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miento de ese límite frente a la misma organización.

Año 2004

Perú propone formalmente a Chile un plan de negociaciones a iniciar en un plazo de 60 días a fin de dar solución a la “controversia jurídica” sobre los límites marítimos. A pesar de que en 2004 los gobiernos de Perú y Chile se muestran propicios a avanzar en la construcción de una integración política y económica bilateral durante la Cumbre del Grupo de Río, la situación entre ambos vuelve a tensarse un año después.

Año 2005

El Congreso peruano presenta un proyecto de ley en el que se apuntala una nueva discusión pública sobre la delimita-ción marítima con Chile, ya que se determinan las líneas de base de dominio marítimo y su distancia en 200 millas náuticas, utilizando la bisectriz en la zona sur que limita con Chile.

En este sentido, la Ley 28.621 del gobierno de Alejandro Toledo, denomi-nada Ley de Líneas de Base del Dominio marítimo del Perú, se aprueba y promulga el 3 de noviembre. Se dispone así, que el límite exterior peruano del sector sur de la cartografía incluida en el Decreto Supremo 047/2007-RE en la que se apreciara la superposición de las zonas marítimas proyectadas de los dos países vecinos, constituyendo el área de casi 38.000 km2 en controversia.

Como contramedida, en el mes de diciembre los gobiernos de Chile y Ecuador ratifican los Tratados de 1952 y 1954.

Año 2006

El Congreso de Chile aprueba un proyecto de Ley que determina que el paralelo del Hito 1 en el mar de Chile constituye el inicio de la frontera contigua al Estado de Perú, de la nueva región que se crea: Arica-Parinacota.

Año 2007

Los primeros días de enero, la Cancille-ría peruana hace llegar una nota de protesta a su par chilena, contra el proyecto de ley, por considerarlo contra-rio a la letra del Tratado de Lima de 1929. Hacia fines de mes, el propio Tribunal Constitucional de Chile determina la inconstitucionalidad del proyecto de ley aprobado en el Parlamento, por entender que establece nuevos límites con el Estado de Perú.

En el mes de mayo, Perú inscribe ante Naciones Unidas la Ley de Líneas de Base del dominio marítimo del Perú, objetada seguidamente por Chile ante la misma organización. En abril del mismo año, se conocen las líneas de base de la frontera que Perú ratificó ante ONU y su posición sobre los límites marítimos con Chile. Asimismo, Perú oficializa una nueva cartografía de su espacio marítimo en el mes de agosto, la que es rechazada por el gobierno chileno, considerándola un obstáculo a una posible solución frente a la larga reclamación de Bolivia en consecución de su acceso al mar.

Durante el periodo de sesiones de la Asamblea General de ONU de setiem-bre, Perú comunica a Chile su determina-ción de presentar ante la CIJ un litigio sobre los asuntos limítrofes entre ambos. A fines de diciembre, el gobierno peruano

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decide la designación de su ex-Canciller Allan Wagner como Agente diplomático ante la Corte de la Haya.

Año 2008

Es un año bisagra en el conflicto. El 14 de enero el poder Ejecutivo peruano presenta al Congreso con carácter de urgencia, un proyecto de ley modificando el límite de Tacna con los Estados de Chile y Bolivia, determinando que tal demarcación nace en el Punto de Concordia.

Dos días más tarde, Perú presenta ante la CIJ el “Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República

1del Perú y Chile” . El 31 de marzo, la CIJ publica el cronograma del proceso. Cumpliendo con las formalidades del contencioso, se determina como fecha límite para la presentación de la memoria a cargo del gobierno peruano el día 20 de marzo de 2009.

Año 2009

Cumpliendo con los plazos estipulados, Perú presenta por medio de su Agente Allan Wagner, la memoria en que expone los elementos de hecho y Derecho en los que el Gobierno fundamenta su demanda.

Año 2010

Chile presenta su contramemoria, cumpliendo los plazos fijados por la CIJ. En abril, el gobierno de Perú es autorizado para enviar a la CIJ su respuesta, que llega el 9 de noviembre, dando posterior oportunidad a Chile para

presentar su dúplica, la que es presentada el 11 de julio de 2011.

En el mes de marzo de 2010, la CIJ fija las fechas para la realización de audiencias públicas.

Año 2012

El Agente Allan Wagner presenta al inicio de la fase oral del litigio, los días 3 y 4 de diciembre, al equipo de juristas que lidera el abogado francés Allain Pellet.

Por su parte, los días 6 y 7 mediante su Agente Alberto van Klaveren y un grupo de abogados, dirigidos por el australiano James Crawford, Chile rebate los alegatos de Perú.

La última participación en la fase oral del contencioso por parte del Perú es el 11 de diciembre, instancia en la que Pellet y Wagner solicitan a los jueces de la CIJ la determinación del límite marítimo. El 14 Chile intervino por última vez.

La Cumbre de Jefes de Estado de Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en Lima a fines de noviembre, ofrece un escenario bastante particular de encuen-tro bilateral entre los mandatarios de ambos países. Tanto el Presidente Ollanta Humala, como Sebastián Piñera, expresaron la voluntad de acatamiento y respeto a la resolución de la CIJ. Estas manifestaciones refuerzan las señales ya dadas en octubre durante la X Conferen-cia de Ministros de Defensa de América en Montevideo, tras la declaración pública en la que ambos ministros de Defensa se comprometen fehaciente-

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1. Los aspectos jurídicos relativos al contencioso en la Corte Internacional de Justicia serán analizados con más detenimiento en el punto II de este trabajo.


mente a aceptar el fallo de La Haya.

II. Corte Internacional de Justicia: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la República de Chile. Argumentos de las partes frente a la actual demanda.

Principales argumentos de las partes y etapas del proceso

Perú se presenta ante la CIJ el 16 de enero de 2008, invocando el artículo XXXI del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá) del cual Perú y Chile son parte. El mismo reconoce como obligatoria ipso facto la jurisdicción de la CIJ en todas las contro-versias de orden jurídico que versen sobre “Cualquier cuestión de Derecho Interna-cional” (literal b, aplicable en este caso

2concreto) .

En su demanda contra Chile, del 16 de enero de 2008, Perú solicita se delimite la frontera marítima entre ambos Estados en el Océano Pacífico a partir de un punto en la costa denominado Concordia, y se reconozca bajo su soberanía un “triángu-lo exterior” (aproximadamente 28.000 km2) ubicado dentro del límite de las 200 millas marinas contadas desde su costa, pero que Chile considera alta mar. Asimismo destaca que había intentado mantener negociaciones con Perú desde 1986 durante la primera presidencia de

Alan García, sin embargo Chile se había negado sistemáticamente.

La memoria es presentada el 19 de marzo de 2009, en ella Perú argumenta que no existe ningún tratado con Chile que establezca el límite marítimo entre ambos Estados. Por tanto, solicita a la CIJ fije la frontera mediante una línea equidistante a las líneas de base de los dos Estados a partir del Punto de Concordia

3(18º 21’ 08” de latitud sur) . En este sentido, se apoya en la costumbre internacional recogida por el artículo 15

4de la CONVEMAR , aplicable para los

5Estados no parte de dicha convención .

El artículo 15 de la CONVEMAR establece que: “Cuando las costas de dos Estados sean adyacentes o se hallen situadas frente a frente, ninguno de dichos Estados tendrá derecho, salvo acuerdo en contrario, a extender su mar territorial mas allá de una línea media cuyos puntos sean equidis-tantes de los puntos más próximos de las líneas de base a partir de las cuales se mida la anchura del mar territorial de cada uno de esos Estados. No obstante, esta disposi-ción no será aplicable cuando, por la existencia de derechos históricos o por otras circunstancias especiales, sea necesario delimitar el mar territorial de ambos Estados en otra forma.”

La contramemoria de Chile, presentada el 9 de marzo de 2010, discrepa con los

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2. Es de destacar que tres Estados solicitan acceder a las actuaciones del caso: Colombia, Ecuador y Bolivia, de conformidad al artículo 63 numeral 1 del Estatuto de la CIJ.3. De acuerdo al Tratado de Lima de 1929 entre Chile y Perú, tomado por la Ley de líneas de base del dominio marítimo de Perú (Nro. 28.621) del 3 de noviembre de 2005 y la cartografía incluida en el Decreto Supremo 047/2007-RE. 4. Chile es parte de la CONVEMAR desde el 25 de agosto de 1997, no así Perú. 5. A los tratados se les atribuye tres efectos en relación a la costumbre internacional: efecto declarativo (el tratado manifiesta por escrito una norma consuetudinaria preexistente y en vigor), efecto cristalizador (el tratado recoge una costumbre que se encuentra en formación) y efecto generador (la convención constituye el punto de inicio de una costumbre internacional en función de la práctica de los Estados no partes).


argumentos de Perú al entender que los Tratados de 1952 (Declaración de Zona Marítima o Declaración de Santiago) y 1954 (Convenio sobre Zona Especial Fronteriza) entre Perú, Chile y Ecuador, establecen el límite marítimo Perú-Chile en base al paralelo que pasa por el punto en que la frontera terrestre llega al mar denominado Hito 1 (18º 21’ 03” de

6latitud sur) . Complementan su posición las dos actas de 1968 y 1969 en las cuales una Comisión Mixta determina la ubicación de torres de enfilación en el citado paralelo.

A posteriori, Perú presenta la réplica, el 9 de noviembre de 2010, argumentando que si bien los Tratados de 1952 y 1954 versan sobre aspectos comerciales y pesqueros, no establecen un límite marítimo a otros efectos.

7La dúplica chilena reitera la vigencia de los mencionados tratados, entendiendo que el punto desde donde se mide la frontera marítima y el triángulo exterior, son temas que se encuentran supeditados a la existencia de los acuerdos que Perú desconoce como tratados que fijan la frontera marítima entre ambos Estados. Asimismo, plantea la existencia de una práctica entre ambos países que se mantuvo incontestada por cerca de 50 años puesto que el tema no se plantea

8formalmente hasta la década del 2000 .

La etapa de alegatos orales se desarrolla entre el 3 y 14 de diciembre de 2012, en dos rondas de presentaciones, luego de las cuales la CIJ dictará sentencia a fines del primer semestre de 2013. A continuación se analizarán dos casos jurisprudenciales recientes que plantean la misma temática, uno ante al CIJ y otro ante el Tribunal Internacional de Derecho del Mar (TIDM), a los efectos de poder determi-nar ciertos lineamientos que podrán estar presentes en el futuro fallo del caso bajo estudio.

Jurisprudencia internacional en la materia

CIJ: Diferendo territorial y marítimo (Nicaragua con Colombia). Fallo sobre el fondo de 19 de noviembre 2012.

El 6 de diciembre de 2001, Nicaragua se presenta ante la CIJ solicitando se reconociera su soberanía sobre el Archipiélago colombiano de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y los siete cayos adyacentes; y la delimitación de los espacios marítimos mediante una línea media equidistante de las costas de Nicaragua y Colombia. La competencia de la CIJ es invocada en base al artículo XXXI del Pacto de Bogotá (ver apartado

9IV.1) .

Colombia por su parte, cuestiona la inexistencia de acuerdos que regulen la materia, en base al Tratado Esguerra-

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6. Entre el Punto de Concordia y el Hito 1 hay 220 metros de distancia. 7. Presentada el 11 de julio de 2011. 8. El 10 de setiembre de 2004 el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile envía una nota a su par en Perú cerrando todo intento de negociación sobre los límites controvertidos. 9. El 5 de diciembre de 2001 Colombia retira su declaración de aceptación de la jurisdicción obligatoria de la CIJ, previamente a la presentación de la demanda de Nicaragua. Esto lleva a Colombia a presentar excepciones preliminares. En el fallo sobre las mismas (13 de diciembre de 2007), la CIJ entiende que es competente para resolver la controversia presentada.

Bárcenas (1928) que, a su entender, establece la frontera marítima siguiendo el meridiano 82 y da lugar a un comporta-miento posterior de las partes vinculado a temas de pesca y patrullaje. Dado que Colombia no es parte de la CONVE-

10MAR , las partes acuerdan aplicar la costumbre internacional recogida en al jurisprudencia de la CIJ, el TIDM y otros tribunales internacionales, teniendo en cuenta que muchas de las disposiciones de la CONVEMAR reflejan normas consuetudinarias internacionales.

En su fallo sobre el fondo del asunto, la CIJ manifiesta que no hay indicios claros que el tratado de 1928 fije la frontera marítima Nicaragua-Colombia, recor-dando lo dicho en su Fallo del 8 de octubre 2007 sobre la controversia territorial y marítima entre Nicaragua y Honduras en el Mar del Caribe: “los elementos de prueba que certifican la existencia de un acuerdo tácito debían ser convincentes. El establecimiento de una frontera marítima permanente es una cuestión de gran importancia, y un acuerdo no debe presumirse fácilmente.” (Abello Galvis: 2012, p. 320 – 321).

Por tanto, determina la delimitación de la frontera marítima a través de una línea media provisional, esto es, una línea ubicada a igual distancia de las costas enfrentadas de los dos Estados, ganando Nicaragua el 40% del dominio marítimo que poseía Colombia. A su vez, el fallo no hace lugar a la solicitud de Nicaragua

respecto al Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina y los siete cayos adyacentes. De conformidad con la delimitación del Tratado Esguerra-Bárcenas respecto a las islas, dichos territorios insulares se encuentran bajo soberanía colombiana.

TIDM: Disputa relativa a la delimita-ción de la frontera marítima entre Bangladesh y Myanmar en la Bahía de Bengala (Caso Nro. 16). Sentencia de 14 de marzo de 2012

De conformidad con el Anexo VI de la CONVEMAR y las declaraciones unilaterales respecto al artículo 287 de dicha convención, el 14 de diciembre de 2009 Bangladesh presenta una demanda ante el TIDM contra Myanmar, solicitan-do la delimitación del mar territorial, zona económica exclusiva y plataforma

11continental en la Bahía de Bengala , incluyendo la parte de la plataforma continental que excede las 200 millas náuticas.

El demandante funda su pretensión en las disposiciones de las Minutas de

12entendimiento de 1974 y ratificadas en 2008, constituyendo un acuerdo vincu-lante de conformidad con el artículo 15 de la CONVEMAR (Delimitación del mar territorial entre Estados con costas adyacentes o situadas frente a frente).

Myanmar niega la obligatoriedad de dichos minutos y la consecuente existencia de una práctica obligatoria por

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10. Nicaragua la ratificó el 3 de mayo de 2000.11. Este constituye el primer caso en que el TIDM establece la frontera marítima entre dos Estados.12. Las Minutas de entendimiento de 1974 fueron acordadas entre Bangladesh y Birmania (Estado predecesor de Myanmar).

parte de ambos Estados, e indica que las mismas no fueron firmadas por personas con capacidad de obligar al Estado. Frente a este argumento, Bangladesh, opina que

13opera el estoppel , puesto que desde 1974 Myanmar ha gozado de los beneficios de tener una frontera marítima firme. En consecuencia pierde el derecho de alegar la nulidad del tratado.

En su fallo del 14 de marzo de 2012, el TIDM determina que las Minutas de 1974 no conforman un acuerdo obligatorio que permita la no aplicación de línea media prevista en el artículo 15 de la CONVEMAR, tampoco se constata la existencia de un acuerdo tácito, y no se cumplen los requisitos del estoppel. Por ende, a fin de asegurar una solución equitativa, define la delimitación del mar territorial por la línea media cuyos puntos sean equidistantes de las costas de ambos Estados, conforme al artículo 15.

Resulta de aplicación el mismo criterio de la equidistancia para la zona económica exclusiva y la plataforma continental, así como la plataforma continental que se extiende más allá de las 200 millas, la cual es reconocida por el Tribunal (sin perjuicio del derecho de las partes en función del artículo 76 apartado 8 de la CONVEMAR).

III. Ampliando la mirada del proble-ma en cuestión.

Aspectos económicos: crecimiento, comercio y energía

Complementando lo anteriormente presentado, es pertinente analizar

algunos temas destacados que hacen a las relaciones entre los países enfrentados en la demanda y su rol en la región.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) en un informe de 2013 presenta a Perú como La estrella económica de America Latina. En la reciente evaluación de la economía peruana, el departamento del Hemisferio Occidental del FMI señala que “(t)ras una década de crecimiento sin precedentes, la economía de Perú ha conservado su dinamismo y resistencia a pesar de la persistente incertidumbre mundial, gracias a sólidos fundamentos económicos, términos de intercambio favorables y una acertada gestión de las políticas”. Según el informe presentado el país se ha convertido “en una de las economías de crecimiento más pujante y más estables de América Latina. En el período 2002–12, la economía peruana casi duplicó su tamaño, el PIB real

creció a una tasa anual media de 6⅓% (el

promedio más alto de crecimiento en un período de 10 años en la historia del Perú) y el promedio de inflación anual se redujo a 2¾% (el más bajo de la región)”.

Según esta organización internacional, “(e)n el caso de Chile el organismo proyectó un crecimiento de 4,9% para el Producto Interno Bruto (PIB) este año y de 4,6% el 2014. En su última estimación de octubre (2012) el FMI había proyectado un aumento de 4,4% para este año. La economía chilena creció…” finalmente “… un 5,6% el año pasado (2012)” (La Tercera, 2013).

Ambas economías se han destacado

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13. Artículo 45 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados entre Estados.

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recientemente en el escenario regional con un fuerte crecimiento como presen-tan dichos informes. El mismo organis-mo prevé que la inflación en Sudamérica tendrá una leve reducción en el 2013, y Perú junto con Chile tendrá la tasa más baja de la región (3%).

Las principales actividades económicas de Perú son la agricultura de exportación, la pesca (primer productor mundial de harina de pescado), la minería, las manufacturas de productos primariosy el turismo. En el caso de Chile, se destacan la minería, la pesca (segundo productor mundial de harina de pescado), la agroindustria, la ganadería, y el turismo.

Para sostener e impulsar este crecimien-to económico, un elemento central es el abastecimiento energético. Chile importa gran parte de lo que constituye su matriz energética. Al no poseer recursos no renovables suficientes, un dato significa-tivo es la importación del 53% del gas natural que consume desde su vecino Argentina. Las principales fuentes de energía de Perú son termoeléctricas e hidroeléctricas.

Como fue presentado, el diferendo entre ambos países empaña el crecimiento económico destacado en ambas econo-mías. Asimismo, el conflicto planteado tiene una arista económica, puesto que la competencia entre ambas economías se evidencia claramente en el desarrollo de la actividad pesquera. La administración de la zona económica define la explotación pesquera para ambos países. Son productores mundiales de importancia no solo por lo que representa para el PBI de cada uno sino por el empleo que generan.

Otro punto de interés que puso el conflicto en evidencia es la dependencia energética y como estas economías se posicionan ante sus tasas de crecimiento que llevan una década. De hecho, a nivel regional, y en el marco de la UNASUR principalmente, se ha incorporado a la agenda de cada país la necesidad de coordinar esfuerzos en materia energéti-ca.

Se conoce la iniciativa para la creación en un Gasoducto Lat inoamer icano propuesto en 2005 por Chile que beneficie a los países importadores de la región (Chile, Uruguay, Brasil, Argenti-na, Paraguay). Los países latinoamerica-nos productores son Perú, Venezuela y Bolivia. A lo que se sumo la propuesta de un Anillo Energético del Sur (AES). El AES es una propuesta intergubernamen-tal de los países del Cono Sur de América Latina para asegurar el abastecimiento de gas natural en una primera etapa a Argentina, Chile, Brasil, Perú y Uruguay, y luego a Bolivia y Paraguay. El proyecto se desarrollará de la siguiente manera: “El gas peruano provendría del reservorio de Camisea, y luego de atravesar 1.200 Km. llegaría al norte de Chile. Allí se conectaría con los gasoductos de exportación ‘argenti-nos’ Gas-Atacama (propiedad de CMS Energy y de Repsol YPF a través de Astra y Pluspetrol) y Norandino (propiedad de Techint y Tractebel), éste último operado por la Trasportadora de Gas del Norte (TGN: propiedad de Soldati, Techint, Total y CMS Energy).

Por medio del Subsistema Norte se transportaría el fluido a los principales núcleos urbanos del centro y este de Argentina, y mediante los gasoductos

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Petrouruguay (propiedad de Soldati) y Uruguayania (propiedad de Soldati, Techint, Total y CMS Energy) a Uruguay y Brasil, respectivamente. También se vislumbra que parte del gas destinado a Brasil, puede ser transportado desde el gasoducto Norandino hasta el gasoducto troncal Norte (o un paralelo al mismo que se construyera), operado por TGN, hacia Bolivia, donde a través de la red boliviana se transportaría hacia Brasil” (Solís de Ovando y Larraín 2005, 9 - 10).

Sumado a los diferendos existentes entre otros países de la región, en el marco del conflicto Perú-Chile han quedado suspendidas las reuniones vinculas al tema y de esta manera la posibilidad de avanzar en la coordinación y gestión de los proyectos en el corto plazo.

Desde la perspectiva comercial, el hecho que se plantee el diferendo desestimula al sector empresarial de ambos Estados, más teniendo en cuenta buenas perspectivas para el inversor que encuentra en su vecino inmediato una economía en alza. Sin duda, la estrategia comercial que han llevado adelante para diversificar sus mercados les ha servido para ofrecer oportunidades de negocios, principal-mente con la Unión Europea (UE) y China, mercados que constituyen los principales socios comerciales de ambos países.

No es la primera vez en la historia de ambos países, que los intereses empresa-riales se enfrentan, vasta recordar la guerra del salitre. El conflicto actual se ha

visto exacerbado desde los medios y a través de manifestaciones de corte nacionalistas que circularon reciente-mente lo que no favorece al ambiente para los negocios ni a un acercamiento cooperativo entre ambos.

Las instancias institucionales regionales

En el caso bajo estudio, Perú y Chile son parte de diversas instancias regionales y/o de integración, como ser la Asociación Lat inoamericana de Integración (ALADI), la UNASUR, Estados Asociados del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y más recientemente, forman parte de la Comunidad de Estados de Latinoamericanos y Caribe-ños (CELAC). Cualquiera de estos ámbitos puede propiciar y/u operar como instancias que permitan resolver un conflicto por medios no jurisdiccionales, como ser la negociación.

Sin embargo, el conflicto no fue planteado en ninguno de estos ámbitos, optando Perú por presentar el caso ante la CIJ, un foro jurisdiccional e internacio-nal, no regional. Asimismo, poca ha sido la participación de los miembros de las instancias regionales anteriormente mencionadas, al momento de tender redes que permitieran la concreción de un acuerdo. Situación que entraña el peligro de “terminar provocando el costo no querido del aflojamiento o disolución de las lealtades y confianzas recíprocas que son la base cultural de la integración” (Caetano

142006/2007, 60) .

14. Si bien el artículo de Caetano refiere al conflicto entre Uruguay y Argentina vinculado al deber de informar en el Estatuto del Río Uruguay (CIJ, 2010), sus ideas son perfectamente aplicables a la situación bajo análisis.

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Actores en segunda línea: Ecuador y Bolivia frente al conflicto

Finalmente, cabe destacar a dos actores en segunda línea: Ecuador y Bolivia. Bolivia, se involucra desde una vieja reivindicación de conseguir la salida al mar y por ser uno de los principales proveedores de gas natural a la región potencialmente. Ecuador, por su parte, sigue atentamente el veredicto de la corte en la definición de los límites marítimos tras el acuerdo logrado con Perú en 2011.

Por lo antedicho, el conflicto planteado merece un análisis interdisciplinario que conviene la mirada histórica, económica y desde el derecho internacional público, en un primer intento de plantear una visión ampliada del problema y como los países de la región se ven involucrados indirectamente.

IV. Reflexiones primarias

A lo largo del presente artículo se buscó aportar al debate académico sobre la contienda limítrofe entre Chile y Perú, que será resuelta por la CIJ a fines del primer semestre de 2013. El análisis incluyó una mirada interdisciplinaria necesaria para la real comprensión de los hechos en las Relaciones Internacionales.

Se adoptó un análisis desde la perspectiva de la corriente historiográfica de Dourosselle y Renouvin, prestando especial atención a las “fuerzas profun-das”. Las autoras consideran que en este abordaje en particular, no debe apartarse ningún aspecto de la realidad internacio-

nal, ni supeditar ningún factor a los demás. En tal sentido, este enfoque permite sopesar los aspectos históricos, jurídicos y económico-políticos a fin de presentar el caso de estudio desde una perspectiva más amplia y esclarecedora.

El repaso de los principales hechos que marcaron las relaciones bilaterales de los países permitió presentar el marco actual del conflicto que presentamos en una cronología comentada al inicio de este trabajo y se espera que sirva de base para futuros estudios.

En lo que respecta al fallo de la CIJ, sin ánimo de hacer futurología, a continua-ción se analizarán algunos de los posibles lineamientos en base a los cuales la CIJ fallará, en base al análisis de los documen-tos presentados por las partes en conflic-to y la jurisprudencia examinada en el punto II.

Del análisis realizado, las autoras de este trabajo entienden que no surge con claridad la existencia de un acuerdo relativo a la frontera marítima entre ambos países, puesto que los tratados de 1952 y 1954 y las actas de 1968 y 1969 refieren a temas comerciales y de pesca. Teniendo en cuenta la anterior jurispru-dencia de la CIJ y el TIDM, la existencia de un acuerdo tácito requiere pruebas contundentes las cuales no están

15presentes en el caso bajo estudio .

Por tanto es esperable que la CIJ resuelva en base a la aplicación de la costumbre internacional recogida en la

15. En función de esta conclusión, al no existir tratado que regule la materia, no es de análisis de este artículo la inexistencia de jerarquía entre las fuentes formales del Derecho Internacional, mencionadas por el artículo 38 del Estatuto de la CIJ (en el caso bajo estudio: tratados y costumbre internacional).

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CONVEMAR y reconocida en su jurisprudencia y la del TIDM, optando por la delimitación de la frontera marítima Perú-Chile en base al criterio de la equidistancia. Asimismo, esta idea es acorde la tradición de la CIJ en los últimos años de emitir fallos salomóni-

16cos y de esta forma poner paños fríos a la relación entre ambos Estados.

En lo que respecta a la solicitud de Perú relativa a la zona denominada “triángulo externo”, es esperable que la CIJ reconozca la soberanía peruana, hecho que no genera grandes consecuencias para Chile ya que lo considera parte de altamar.

Por último, en lo que refiere a temas económicos, el hecho de que ambas economías mantengan las tasas de crecimiento proyectadas, y el logro de solucionar el conflicto significa una oportunidad para avanzar en la integra-ción de ambos países y posicionarse como posibles líderes del desarrollo económico

17en América Latina .

En declaraciones realizada a los medios el Ministro de Economía chileno Pablo Longueira, explica que el reto de ambos países será avanzar en una agenda de trabajo común después de emitido el fallo de la CIJ por el diferendo “y, cualquiera que sea el fallo, está claro que ambos países

18tienen un camino común” .

Para la región el conflicto interpela sobre los avances futuros, más allá de las coordinaciones políticas de los proyectos regionales vinculados a infraestructura y energía, considerados estratégicos para el desarrollo de América Latina. Asimismo, invita a reflexionar sobre la institucionali-dad que acompaña los procesos regionales y su rol al momento de los conflictos entre vecinos, mientras, a kilómetros de distancia, se decida en La Haya.

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16. Ejemplos recientes: Diferendo territorial y marítimo (Nicaragua c. Colombia). Fallo de 19 de noviembre 2012; Causa relativa a las plantas de celulosa en el Río Uruguay (Argentina c. Uruguay). Fallo de 20 de abril de 2010; Disputa territorial y marítima entre Nicaragua y Honduras en el Mar Caribe, Fallo de 8 de octubre de 2007, entre otros. 17. “Nos da una sana envidia que Perú esté creciendo más que Chile pero no lo sentimos como una amenaza sino como una oportunidad”, declaración realizada por el Ministro de Economía chileno Pablo Longueira durante la ExpoPerú Chile 2013, que se realizó en Santiago. Disponible en: http://peru.com/actualidad/economia-y-finanzas/chile-observa-sana-envidia-crecimiento-economico-peru-noticia-128018 [Consultado 22.04.2013]18. Idem.

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“Aquella multitud de blancos, afrikaners, gritaban, como un solo hombre, una sola nación: ‘¡Nel-son! ¡Nel-son! ¡Nel-son!’ Una y otra vez (…) Fue un momento mágico, un momento maravilloso. Fue cuando comprendí que realmente había una posibilidad de que este país saliera adelante. Aquel hombre estaba demostrando que era capaz de perdonar por completo, y ellos -la Sudáfrica blanca, la Sudáfrica blanca aficionada al rugby- estaban probando, con aquella reacción, que también querían devolver el favor, y eso es lo que hicieron al gritar ‘¡Nelson, Nelson!’”. (Morné du Plessis, Manager del Seleccionado de Sudáfrica que ganó el Campeonato Mundial de Rugby de 1995, al recordar el ingreso al campo de juego del ex Presidente Nelson Mandela el día de la final).

Los torneos olímpicos: de las “treguas sagradas” griegas a los juegos interna-cionales contemporáneos

Si bien el surgimiento de las competi-ciones deportivas a escala planetaria se produjo en consonancia con el proceso global de formación de los Estados-nación que tiene lugar desde el siglo XIX, la semilla de la práctica deportiva germinó

en las sociedades primitivas.

En este sentido, la primera manifesta-ción de espectáculos deportivos masivos y multitudinarios que cuentan los historiadores está dada por la organiza-ción de los Juegos Olímpicos Antiguos, celebrados durante los años del apogeo griego -aproximadamente unos 700 años antes de Cristo-.

Uno de los rasgos distintivos de estos torneos era la proclamación de lo que ha dado en denominarse “tregua sagrada”, destinada a garantizar que las fuerzas armadas de la época suspendieran los enfrentamientos militares y la prepara-ción de la guerra para que los participan-tes se aboquen de lleno a la competencia olímpica.

Tras la caída de Roma en el año 476, los Juegos Olímpicos fueron prohibidos y, si bien durante la Edad Media se practicaron en Europa competencias de diversa índole -como el palio, una carrera hípica entre los barrios de la ciudad italiana de Siena, y el calcio florentino, una manifestación

Deporte, geopolítica e integración regional: el caso de los juegos deportivos del ALBA

Hernán D’Alessio

Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Estrategia y Geopolítica por la Escuela Superior de Guerra de la República Argentina. Contacto: [email protected]


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primitiva de lo que hoy en día se conoce como fútbol-, en adelante hubo una declinación generalizada de la actividad deportiva.

La práctica más o menos regular y estandarizada de deportes se recuperó de la mano de la gimnasia y del esgrima -que tenían lugar en el ámbito de las fuerzas armadas modernas de los nacientes Esta-dos-nación europeos- y, especialmente, gracias a su promoción en los centros de estudio ingleses a lo largo del siglo XIX, entre los cuales se destacaron el fútbol y el rugby.

En consonancia con la hegemonía económica, política y cultural británica, la práctica deportiva moderna pronto se constituyó en una especie de “mercancía” exportada al continente y a ultramar por la que era por entonces la principal poten-cia mundial.

El rescate del ideario olímpico a cargo del francés Pierre de Coubertin contribu-yó a la conversión del deporte en un

1“universal cultural” . Los I Juegos Olímpicos Modernos, celebrados en 1896, se orientaron bajo una serie de valores -excelencia, amistad y respeto-, cuyo objeto era que se aplicaran tanto en

2el deporte como en la vida .

Circunstancias como la denominada “tregua de navidad” -emparentable con la “tregua sagrada” helénica y que permitió que soldados británicos y alemanes disputasen un partido de fútbol en diciembre de 1914 en plena guerra en un

inédito e impensable ambiente de recíproca caballerosidad- dejaron al descubierto la camaradería que podía rodear a la práctica deportiva. Este tipo de hechos antecedió a otros acontecimien-tos deportivos que a lo largo del siglo XX servirían para mejorar el vínculo entre dos países -como en el caso de China y EEUU con la llamada “diplomacia del ping pong” en 1971- o unir a un país profundamente dividido -como ocurrió en la Sudáfrica del “apartheid” gracias al mundial de rugby de 1995-.

Asimismo, la conversión de las activida-des recreativas en los denominados “deportes de masas” entre las dos guerras mundiales influyó en la mayor participa-ción de los Estados en la organización de las actividades deportivas, lo que aconte-ció tanto en el plano local -con la celebración de torneos nacionales de cada uno de los deportes- como en el interna-cional -campeonatos mundiales y juegos olímpicos multidisciplinarios-.

Los juegos deportivos regionales modernos

En sintonía con la expansión global de los deportes, proliferaron en todos los continentes distintos tipos de eventos deportivos regionales, protagonizados por delegaciones que representaban a distintos países, si bien con una menor difusión mediática que los juegos olímpicos modernos pero con su mismo m o l d e o r g a n i z a t i v o y e s p í r i t u -confraternidad con compañeros y

1. Vilanou, Conrad. El deporte en el siglo XX: metrópolis, política y espectáculo. Movimiento Vol. VII, núm. 15, 2001, pp. 137-155. Universidad Federale do Rio Grande do Sul. 2. “The Olympic simbols”, Sitio Oficial del Movimiento Olímpico http://www.olympic.org/Documents/Reports/ EN/en_report_1303.pdf

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adversarios, espíritu sano de competen-3cia, etc .-.

El modelo que se privilegió en Europa, en lugar de competiciones deportivas de alcance enteramente continental -los I Juegos Europeos recién tendrán lugar en 2015, en la capital de Azerbaiyán, Bakú-, fue la realización de eventos organizados por las metrópolis imperiales en los que también formaban parte algunas de sus dependencias extra-continentales. Los Juegos del Commonwealth y los Juegos del Mediterráneo fueron las primeras iniciativas de esta tendencia, imitadas en fechas más recientes por Francia y Portugal a través de los Juegos de la Francofonía y de la Lusofonía,

4respectivamente .

En 1930 el Reino Unido de Gran Bretaña consiguió establecer uno de los primeros intentos para organizar un acontecimiento multideportivo entre delegaciones de distintos países, que imitaban a los Juegos Olímpicos pero que, en este caso, se organizó por fuera de la estructura del Comité Olímpico Internacional (COI).

Inicialmente, los denominados Juegos 5

del Imperio Británico agruparon a las

entidades británicas -Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte- y a otros miembros de la Corona con predominio de población blanca, como Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Con el paso de los años y en sintonía con la indepen-dencia de sus dependencias en Asia y África, el número de participantes se fue ampliando: mientras que la primera edición de 1930 en la ciudad canadiense de Hamilton incluyó a 11 delegaciones, los Juegos celebrados en 2010 en Nueva Delhi recibieron a 71 representaciones nacionales -el número de atletas creció también entre ambas fechas: de 400 a 4.352-.

Por su parte, los Juegos Mediterráneos se realizaron por primera vez en 1951, participando en ellos los países que integran la franja que va desde la península ibérica hasta Siria, pasando por todo el norte de África y la Europa meridional -un espacio geográfico muy similar al del Imperio Romano en el período de su máxima extensión- y que ex potencias coloniales como Francia, Italia, España y Turquía consideran un espacio geoestratégico de vital importancia debi-do a sus implicancias comerciales, logísti-

3. En la actualidad los Juegos Olímpicos son el mayor evento multideportivo del mundo. Cabe aclarar que existen dos tipos: los Juegos Olímpicos de Verano y los Juegos Olímpicos de Invierno, que se celebran con un intervalo de de dos años.

4. Como una especie de clubes internacionales de ex colonias dispersas, la Comunidad Británica de Naciones (Commonwealth, 54 miembros), la Organización Internacional de la Francofonía (OIF, 77 integrantes) y la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP, 8 asociados) constituyen la evolución de los imperios británico, francés y portugués, respectivamente, a estas asociaciones de Estados independientes basadas en la existencia de un idioma común y en distintas formas de cooperación política, económica, judicial y cultural. Esta herramienta permite a las antiguas metrópolis estimular su presencia y visibilidad internacional y recrear sus espacios geopolíticos coloniales.

5. Ése fue su nombre entre 1930 y 1950; de 1954 a 1966, en consonancia con la descolonización, fueron los Juegos del Imperio Británico y del Commonwealth; se rebautizaron en sus ediciones de 1970 y 1974 como Juegos del Commonwealth británico; y pasaron a llamarse Juegos del Commonwealth a partir de 1978, tal como se los conoce en la actualidad.

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cas y migratorias.

El éxito de estas iniciativas multidepor-tivas sería copiado más acá en el tiempo por Francia a través de los mencionados Juegos de la Francofonía, cuya primera edición tuvo lugar en 1989. Lo propio hizo Portugal con los Juegos de la

6Lusofonía en 2006 .

En Asia y África, los torneos multide-portivos también fueron ganando terreno progresivamente, a pesar de que las energías y los recursos humanos se destinaron a las luchas por la descoloniza-ción y -especialmente en el continente africano- a paliar situaciones de grave inestabilidad política.

Con algunos antecedentes que datan de las primeras décadas del siglo XX y que sirvieron para contribuir a la frágil paz en la región hasta la invasión japonesa en 1931 de la Manchuria china, los Juegos Asiáticos modernos vieron la luz en 1951, incentivados por la necesidad de llevar confraternidad a un continente en el cual pocos años atrás habían muerto millones de personas y donde la Guerra Fría se desarrollaba con fuerte intensidad.

Las circunstancias políticas influyeron en la composición del Consejo Olímpico de Asia, encargado de la organización de los Juegos Asiáticos e integrante del movimiento olímpico: China, por ejem-plo, se incorporó recién en 1973.

Actualmente el organismo cuenta con 45 miembros, repartidos a su vez en 5 comités que organizan sus propias

7competencias deportivas subregionales .

En África la cuestión fue aún más compleja. No obstante, en 1962 los Ministros de Juventud y Deportes de los Países Africanos establecieron los Juegos Africanos, que se celebraron por primera vez en 1965 en la actual República del Congo -antigua Congo-Brazzaville-. Si bien la inestabilidad política y las permanentes guerras civiles han obstacu-lizado su realización en distintas oportu-nidades, desde 1987 los Juegos Africanos vienen desarrollándose sin interrup-ciones.

En cambio, en los países americanos se estimuló pronta e intensamente la competición deportiva entre equipos nacionales. Ello se explicaría por la existencia de un entorno político más favorable para la recreación y el entreteni-miento que en el resto de los continentes, derivado no sólo del hecho de que los territorios eran independientes desde el siglo XIX sino de que -en general- el territorio americano estuvo al margen de los efectos destructivos de las dos guerras mundiales.

En 1922 se celebraron en Brasil -como parte de los festejos del centenario de su independencia- los denominados Juegos

6. Europa también alberga los curiosos Juegos de los Pequeños Estados, establecidos en 1985 por países tradicionalmente postergados en los podios como Andorra, Chipre, Islandia, Liechtenstein, Luxemburgo, Malta, Mónaco, Montenegro y San Marino.

7. Éstos son: Juegos de Asia del oeste -países de la península arábiga y del golfo pérsico-; Juegos de Asia central -ex repúblicas soviéticas, como Kazajstán, Uzbekistán, etc.-; Juegos de Asia del sur -India, Pakistán, Afganistán, entre otros-; Juegos de Asia del este -Japón, Corea del Sur y del Norte, Mongolia, Taiwán, China y, por separado, los antiguos dominios coloniales actualmente bajo soberanía china Hong Kong y Macao-; y Juegos del sudeste asiático -Indonesia, Tailandia, Malasia, etc.-.

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Deportivos Sudamericanos, el primer precedente mundial de este tipo. Posteriormente, en 1926, tuvieron lugar en la ciudad de México los Juegos Centroamericanos y del Caribe, organizados por la Organización Deportiva Centroamericana y del Caribe (ODECABE) y que está considerada la competencia deportiva regional más antigua del mundo entre las que actualmente se continúan celebrando.

Incentivadas por la realización en la ciudad estadounidense de Los Ángeles de los Juegos Olímpicos de 1932 y, más tarde, por la amplia repercusión mediática de las tristemente famosas Olimpíadas de 1936 celebradas en Berlín durante el esplendor nacional-socialista, en el período de entreguerras las delegaciones olímpicas americanas se abocaron a su integración continental. Uno de los principales impulsores de esta iniciativa fue el Presidente de la Asociación Olímpica de los EEUU, Avery Brundaghe, quien logró convocar en 1937 a las delegaciones de Argentina, Brasil, Canadá, Cuba, Colombia, Chile, Paraguay y Perú para unas competencias multideportivas en la ciudad estadouni-dense de Dallas.

En medio de este proceso, en 1938 Bolivia, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela -en cuya independencia estuvo involucrado el Libertador Simón Bolívar- organizaron los Juegos Boliva-rianos, auspiciados por la Organización Deportiva Bolivariana (ODEBO) y que,

desde 1973, se realizan ininterrumpida-mente cada 4 años.

Finalmente el Comité Deportivo Panamericano se creó en 1940, rebautiza-do en 1948 como Organización Deporti-va Panamericana (ODEPA), tal como se la conoce en la actualidad. La Segunda Guerra Mundial pospuso la celebración de los Primeros Juegos Deportivos Panamericanos, que se desarrollaron en Buenos Aires en 1951.

Es importante señalar que el nacimiento de esta plataforma deportiva de alcance continental se produjo en simultáneo con el proceso de creación del sistema interamericano de defensa y seguridad gestado en el continente por los EEUU, cuyos Gobiernos promovieron durante la Guerra Fría herramientas político-diplomáticas para su proyección hemisférica como la Organización de Estados Americanos (OEA), establecida

8en 1948 .

La ODEPA está reconocida por el COI e integrada por 42 comités olímpicos americanos -si bien los Estados-nación soberanos en el continente son 35, otros 7 territorios coloniales también participan en estos eventos deportivos-. En muchas disciplinas los Juegos Panamericanos sirven para clasificar a las delegaciones americanas para los Juegos Olímpicos.

Con el paso de los años surgieron en el continente americano los Juegos Depor-tivos Centroamericanos -organizados desde 1972 por la Organización Depor-tiva Centroamericana (ORDECA), ente

8. Actualmente integrada por los 35 países independientes de América -aunque, hasta el momento, Cuba no ha aceptado su readmisión-.

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que nuclea a Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá- y los Juegos Suramericanos -auspiciados desde 1976 por la Organización Deportiva Surameri-cana (ODESUR), compuesta por Antillas Holandesas, Argentina, Aruba, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Panamá, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela-. Ambas competencias se desarrollan dentro del marco de la ODEPA.

Los juegos del ALBA en el marco de la integración bolivariana

Paradójicamente, la Cumbre de las Américas realizada en noviembre de 2004 en Mar del Plata -convocada con el interés estadounidense de avanzar en la concerta-ción de una zona de libre comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego- marcó el punto de inicio de una contrapropuesta de integración en el continente america-no: la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA).

El primer paso para formalizar esta iniciativa se produjo en diciembre de 2004

con un acuerdo de integración entre Venezuela y Cuba, que forjó una agenda política, social, diplomática y militar común en el terreno internacional -aleja-da de los EEUU-, incluyó la discusión de temas tales como medios de comunica-ción, movimientos sociales, cambio climático y pueblos originarios, entre otros, e involucró aspectos no sólo cooperativos sino también complemen-

9tarios de integración económica .

Uno de los pilares del ALBA es la integración social. Entre los programas sociales puestos en marcha se destaca la denominada “Misión Barrio Adentro Deportivo”, implementada con el fin de universalizar la integración y participa-ción de la comunidad a través de la práctica de actividades físicas y recreati-vas, masificar el deporte y contribuir al desarrollo del deporte competitivo, y que ha llegado a contar con la contribución de más de 5.000 profesionales cubanos en

10suelo venezolano .

En sintonía con la importancia asignada al deporte en Cuba y -de manera más

11reciente- en Venezuela y de acuerdo con

9. Como ejemplo puede mencionarse el suministro de petróleo venezolano a la isla con trato preferencial que recibe, en contraprestación, el traslado a Venezuela de más de 10.000 trabajadores cubanos, la mayoría de ellos de los sectores de salud, educación y deportes.

10. En Cuba la inversión estatal en el área deportiva a partir de la Revolución de 1959 estimuló la creación de infraestructura, escuelas deportivas especializadas y centros de alto rendimiento desde los primeros niveles de enseñanza, que incidieron en los notables resultados deportivos de la isla en los distintos torneos americanos e internacionales. El Instituto Nacional de Deportes, Educación Física y Recreación (INDER) es reconocido como un símbolo de la Revolución, y en el marco de su estructura funciona desde 1999 la Escuela Internacional de Educación Física y Deporte (EIEFD). En Venezuela, Hugo Chávez tomó medidas orientadas en la misma dirección: en 1999 puso en marcha un programa social que consagró a la práctica deportiva como un valor cultural y de equilibrio social de la Revolución Bolivariana, mientras que la reforma constitucional aprobada un año más tarde estableció que “el Estado asumirá el deporte y la recreación como política de educación y salud pública y garantizará los recursos para su promoción (…) y la atención integral de los y las deportistas sin discriminación algunas, así como el apoyo al deporte de alta competencia”. En 2006 creó mediante decreto la estatal Universidad Deportiva del Sur (UDS), que tiene entre sus objetivos estratégicos “avanzar en la conformación de una nueva estructura social y en la construcción del nuevo modelo democrático de participación popular; acelerar la creación de una nueva institucionalidad para el Estado; e impulsar el nuevo sistema multipolar internacional.”

11. La inversión estatal en el área deportiva a partir de la Revolución de 1959 estimuló en Cuba la creación de

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Hernán D'Alessio


las concepciones de “integración amplia y solidaridad militante” que inspiraron la gestación del ALBA, en junio de 2005 los respectivos mandatarios de estos países, Fidel Castro y Hugo Chávez, dieron vida a los Juegos Deportivos del ALBA.

También denominados “Olimpíadas de la Unión de los Pueblos”, fueron creados con el objeto de apuntalar los valores olímpicos tradicionales, como la amistad y el compañerismo y la fraternidad entre las delegaciones de los distintos países participantes, pero corresponde aclarar que los Juegos Deportivos del ALBA no tienen vinculación formal alguna con las estructuras deportivas existentes, como el COI y la ODEPA.

En 2006, el ALBA se amplió con la firma del denominado Tratado de Comercio entre los Pueblos (TCP) suscripto por Cuba, Venezuela y Bolivia, y posterior-mente con los ingresos de Nicaragua (2007), Dominica (2008), Ecuador (2009), Antigua y Barbuda (2009) y San Vicente y las Granadinas (2009), fortaleciendo de este modo una instancia de cooperación que sus mentores consideran compatible con plataformas

de integración como el MERCOSUR y la UNASUR y crítica de organismos que llevan la impronta de los EEUU, como la OEA y sus múltiples instancias.

¿De qué manera se articulan la promoción de los deportes y el proyecto geopolítico del ALBA? ¿Cuál es su aporte a la integración bolivariana? Previo a la inauguración de los IV Juegos, el Ministro del Poder Popular del Deporte de Venezuela, Héctor Rodríguez, lo resumió de la siguiente manera: “el deporte es una herramienta para transformar la sociedad, para la unidad latinoamericana y caribeña y para que los pueblos se conozcan y se encuentren (…) la unidad no se hace con tratados ni con acuerdos económicos sino tratando de que los pueblos se conozcan, se quieran, se quiten esos miedos que ha impuesto el

12imperialismo durante muchos años” .

Los Juegos Deportivos del ALBA se han realizado cada 2 años en sedes alternas. Cuba acogió a las ediciones I y III, y Venezuela hizo lo propio en las II y IV. Está previsto que Ecuador y Bolivia organicen la competición en 2013 y 2015, respectivamente. El total de atletas

infraestructura, escuelas deportivas especializadas y centros de alto rendimiento desde los primeros niveles de enseñanza, que incidieron en los notables resultados deportivos de la isla en los torneos olímpicos y americanos. El afamado Instituto Nacional de Deportes, Educación Física y Recreación (INDER) es reconocido como un símbolo de la Revolución y en el marco de su estructura funciona desde 1999 la Escuela Internacional de Educación Física y Deporte (EIEFD). Hugo Chávez imitó el énfasis de la isla en la práctica deportiva: en 1999 puso en marcha un programa social que consagró a la práctica deportiva como un valor cultural y de equilibrio social de la Revolución Bolivariana. La reforma constitucional aprobada un año más tarde estableció que “el Estado asumirá el deporte y la recreación como política de educación y salud pública y garantizará los recursos para su promoción (…) y la atención integral de los y las deportistas sin discriminación algunas, así como el apoyo al deporte de alta competencia”, mientras que en 2006 creó mediante decreto la estatal Universidad Deportiva del Sur (UDS), que tiene entre sus objetivos estratégicos “avanzar en la conformación de una nueva estructura social y en la construcción del nuevo modelo democrático de participación popular; acelerar la creación de una nueva institucionalidad para el Estado; e impulsar el nuevo sistema multipolar internacional.”

12. Entrevista de la periodista Lourdes Suazo para el programa “Agenda Abierta” de la cadena multiestatal Telesur, 13 de julio de 2011. Accesible en: http://multimedia.telesurtv.net/media/telesur.video.web/telesur-web/#!es/video/juegos-del-alba-fomentan-integridad-entre-los-pueblos/

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participantes se elevó de 2.000 a 3.500 entre las ediciones de 2005 y 2011, mientras que el número de países representados también se incrementó, extendiéndose a delegaciones de países no miembros del ALBA como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú, Puerto Rico, Alemania, Francia y España, entre otros.

El Consejo Social del ALBA, encargado de la organización de los Juegos Deportivos del bloque, ha discutido otras iniciativas afines con la “integración amplia” que plantea el ALBA, como la realización de los Juegos Estudiantiles Deportivos, la celebración de un Festival Deportivo Intercultural de los Pueblos Indígenas del ALBA y la creación de un

13Batallón Deportivo .

Entre las iniciativas de la agenda deportiva del bloque bolivariano se destaca la I Reunión de Ministros de Deporte del ALBA, efectuada en julio de

142011 en la ciudad de Quito . En la ocasión se discutieron cuestiones como la homologación de los Calendarios Deportivos del ALBA, la preparación de las futuras ediciones de los Juegos y la

15celebración de maratones y seminarios .

Conclusiones

Ya sea en la antigüedad -cuando se celebraban los Juegos Olímpicos griegos-

como a partir de la irrupción de los deportes de masas durante el siglo XX, la competencia multideportiva ha contri-buido a generar tanto sentimientos de confraternización entre distintos pueblos como síntomas de distensión entre diferentes unidades políticas.

Del mismo modo, el impulso contem-poráneo a la realización de competencias olímpicas y torneos deportivos interna-cionales ha coadyuvado progresivamente a que los deportes se constituyan en un elemento adicional de la política exterior de los Estados-nación modernos y en una herramienta para su proyección geopolí-tica. Los casos de los Juegos del Commonwealth, del Mediterráneo, de la Francofonía, de la Lusofonía y de los Panamericanos, por ejemplo, dan cuenta de ello.

Los Juegos Deportivos del ALBA también se enmarcan dentro de esta lógica. Ello se debe a que, en su caso, apuntalan algunas de las principales características de la integración boliva-riana que instituyeron Cuba y Venezuela a comienzos del siglo XXI: por un lado, están estructurados por fuera de la estruc-tura deportiva panamericana existente -en consonancia con las críticas del bloque a las instancias político-diplomáticas creadas en el continente a instancias de los EEUU-; y, por otro,

13. Los Batallones Deportivos consisten en una organización compuesta por profesionales egresados de la EIEFD cubana y de la UDS venezolana y cuyo objeto es la masificación de la actividad deportiva y de la recreación física para contribuir a la denominada “transformación social de los pueblos”.

14. En Venezuela, Cuba, Ecuador y Bolivia la actividad deportiva cuenta con rango ministerial: en Venezuela y Cuba, los mencionados Ministerio del Poder Popular para el Deporte y el INDER, respectivamente; en Ecuador, el Ministerio del Deporte; y en Bolivia, el Ministerio de Salud y Deportes. A diferencia de ellos, en otros países de la región como Argentina, Colombia, Paraguay y Perú los deportes tienen rango de Secretaría.

15. Hasta el momento se han celebrado las conferencias “Masificación del Deporte, la Actividad Física y la Recreación” y “Lucha contra el Dopaje en el Deporte”.

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constituyen uno de los pilares de la amplia agenda de cooperación social instituida por el bloque bolivariano.

Como parte de un proyecto geopolítico que se asume como tal, la creación de los Juegos Deportivos del ALBA tiene por objeto favorecer el fortalecimiento de una conciencia colectiva -la integración bolivariana-, generar una mayor cohesión entre los miembros del bloque y obtener cierto grado de adhesiones y simpatías fuera de él. De esta manera, se concibe al deporte como un importante transmisor del mensaje integracionista, tanto hacia el interior como al exterior de este bloque político, cultural y económico caracterís-tico de la post-Guerra Fría que es el ALBA.

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Páginas digitales

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Comité Internacional de los Juegos del Mediterráneo: www.cijm.org.gr

Consejo Olímpico de Asia: www.ocasia. org

Comité Olímpico Internacional: www. olympic.org

Federación de Juegos del Common-wealth: www.thecgf.com

Juegos de la Francofonía: www.jeux. francophonie.org

Organización Deportiva Panamericana: www.paso-odepa.org


Introducción

La presencia de México en el escenario internacional ha estado históricamente matizada por la vecindad y las fuerzas centrípetas de Estados Unidos, y por los vínculos culturales con América Latina. Del norte son las fuerzas de la potencia hegemónica que atraen por su poder económico y del sur las de la sinergia histórica, cultural e idiomática. Entre estos dos extremos ha oscilado el péndulo mexicano. La historia está plagada de testimonios.

Durante el largo periodo que va de 1940 a 1980, que fueron los años de la industrialización por sustitución de importaciones, en los cuales México tuvo las más altas tasas de crecimiento económico de su historia, la política exterior estuvo matizada por principios de defensa de la soberanía y la libre determinación de los pueblos. En este marco encaja el voto–abstención de 1962

en la OEA, cuando se expulso a Cuba de este organismo; la política “tercermun-dista” del expresidente Luis Echeverría y la participación activa en el dialogo norte-sur, que tuvo su máxima expresión en la reunión de Cancún en 1981, y en la pacificación de Centroamérica, a través de las reuniones de Contadora. Esta fue una etapa distinguible y única en el escenario internacional.

A partir de 1982, con el gobierno de Miguel de la Madrid, el giro fue notable. El modelo económico dio un vuelco hacia afuera, llevado por la marea del neoliberalismo que recién comenzaba en Estados Unidos e Inglaterra; simultánea-mente la política exterior entró en un proceso de alineación hacia el norte y de distanciamiento hacia el sur.

El objetivo de este artículo es analizar el rol cambiante de México en el escenario internacional, específicamente los contrastes de la relación con América del

Un recuento de la integración de México con Estados Unidos y su relación con América Latina


Profesores e investigadores del Departamento de Economía y del Posgrado en Integración Económica de la Universidad de Sonora, México. Contactos: [email protected] / [email protected]

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Norte y América del Sur,con énfasis en los acontecimientos que abarcan el perio-do 1982-2012.

Algunos antecedentes

La conexión económica de México con el mundo, históricamente ha estado mati-zada por el enorme peso que tiene la vecindad con Estados Unidos. Es decir, la geopolítica ha jugado un rol clave, variable ausente en la relación con otros países.

Preservar la unidad como nación ha implicado una estrategia defensiva alimentada por dos clases de elementos: una política exterior sustentada en el respeto a la soberanía y la no intervención en los asuntos de otros países, es decir, basada en el derecho internacional; y la diversificación de las relaciones y el activismo político internacional. Estos elementos no han tenido paralelismo, y en ocasiones cada uno de ellos se ha presentado de manera aislada.

En el terreno de los hechos, la integra-ción con Estados Unidos tiene un punto de referencia clave en el gobierno de Porfirio Díaz, dictadura que duró de 1876 a 1910 (Revilla Taracena, 1985). Durante este gobierno la política exterior estuvo sustentada en cuatro objetivos básicos: atraer inversión extranjera, diversificar las relaciones exteriores, incidir en la opinión pública en los Estados Unidos y atraer inmigrantes industriosos (Revilla Tarace-na, 2005). La política de diversificación económica, lejos de consolidar lazos de largo plazo con Europa y otros países, tuvo un efecto diferente: en 1870 el 60% del comercio total de México con el exterior se realizaba con Europa, y sólo

un 30% con los Estados Unidos; hacia 1910, el comercio mexicano con los estadounidenses representaba el 70%, mientras que el comercio con Europa disminuyó a un 27%. (Revilla Taracena, 2005). Desde entonces, la centralidad comercial con el vecino país se mantiene.

Después de los altibajos que tuvo la economía mexicana, propiciados por el enfrentamiento interno de las fuerzas que participaron en la revolución mexicana y los efectos de la primera guerra mundial, el periodo de la segunda guerra mundial generó condiciones para acentuarla rela-ción con el vecino país. En este sentido, los datos son elocuentes.

Según Blanca Torres (1979), a partir de 1939 comenzó a percibirse un cambio en la distribución geográfica del comercio exterior de México. Mientras que en 1937, aproximadamente el 37 por ciento de las exportaciones se canalizaron hacia Estados Unidos, para 1940 ya representa-ban el 90 por ciento. La misma lógica de concentración se tuvo con las importa-ciones que en 1939 fueron de 58 por ciento, para incrementarse al 78.8 por ciento en 1940, dando un gran salto hasta el 90 por ciento en 1944, el año previo a la culminación del conflicto de la guerra (Torres, 1979:195). Esto implicó un cam-bio en la relación con Europa y América Latina: en 1940 las exportaciones a Europa significaron el 5.5 por ciento del total, mientras que las importaciones fueron del orden del 13.7 por ciento. Para 1946 las exportaciones habían disminuido al 4.6 por ciento, mientras que las importaciones de ese continente sólo representaban el 2 por ciento del comercio exterior total. En contrapartida

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durante ese lapso -1940-1946- el intercambio comercial con América Latina se incrementó al pasar las exportaciones de 1.4%, durante el primer año, al 15 por ciento en el segundo, mientras que las importaciones pasaron de 1.5 por ciento en 1940 a 10 por ciento en 1946 (Torres, 1979:193).

Para ese entonces, México había entra-do a un proceso de sustitución de importaciones, donde la mayor parte de los insumos provenían de Estados Unidos. Este periodo abarcó fundamen-talmente de 1940 a 1970 y se caracterizó por funcionar como economía protegida, con un rol del Estado protagónico, especialmente en la orientación de la dinámica industrializadora por sustitu-ción de importaciones.

Para finales de los setenta el modelo tendió al agotamiento expresado en dos ámbitos de la economía: por un lado emergen problemas de déficit fiscal, deuda pública, inflación e inestabilidad del tipo de cambio; y por otro, los niveles de productividad y competitividad de la economía mexicana comenzaron a decrecer. México pasó entonces de la sustitución de importaciones a la sustitución de exportaciones. De 1982 al 2012, han sido años de inserción a los mercados internacionales, con alinea-miento a Estados Unidos y reducción de los márgenes de maniobra para la mejor convivencia económica y política con el resto de los países del continente.

El proyecto neoliberal.

En el proyecto neoliberal en el cual se comenzó a insertar México a principios de los ochenta es posible distinguir dos

grandes etapas: la política económica de los gobiernos priistas (1982-2000) y la de los gobiernos panistas (2000-2012).

El itinerario priista que condujo a la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) a princi-pios de los noventa remite al gobierno de Miguel de la Madrid (1982- 1988), quien puso las cartas sobre la mesa desde muy temprano: en noviembre de 1982 se firmó una carta de intención con el Fondo Monetario Internacional que contenía los prolegómenos del modelo económico mexicano de los años por venir. El gobierno anunció una política que vinculaba el corto con el largo plazo lo cual expresado en acciones específicas implicaba una política de “ajuste” en un marco de cambios “estructurales” cuyo significado general era dar un giro del mercado interno al mercado externo como motor de la economía. Comenzó entonces el desmantelamiento del siste-ma arancelario, que eufemísticamente se manejó como “racionalización de la protección”; seguido de la entrada al Sistema Generalizado de Aranceles y Comercio (GATT) en julio de 1986 y de un memorándum de entendimiento con Estados Unidos; todo lo cual desembocó en las negociaciones y posterior firma y entrada en vigor del TLCAN en 1994. Con esto México quedó alineado a la dinámica de América del Norte, de frente al norte, de espalda al sur. Con lo anterior la mesa quedó puesta para la instrumenta-ción del primero de los gobiernos panistas, el de Vicente Fox (2000-2006), quien para distinguirse de la política exterior de sus antecesores, mutó los principios sustentados en la defensa de la


soberanía, por una política que privilegia-ba las bondades de la democracia y la defensa de los derechos humanos a nivel universal, la supuesta diversificación de relaciones y la participación activa en organismos multilaterales como la ONU (Castañeda y Aguilar, 2007).

Del discurso a los hechos, cada acción específica implicó una alineación e integración profunda con Estados Unidos, y un soslaye a la relación con América Latina. Un recuento de hechos es el mejor testimonio al respecto:

a) El Plan Puebla Panamá (PPP). Remite a 2001, con el propósito de crear un gran espacio de integración entre estados del sureste mexicano y Centroamérica (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá). La iniciativa tenía como objetivo “contribuir a mejorar la calidad de vida de los habitantes de Centroamérica y México para brindarles mejores oportunidades de progreso” y tenía dos ejes específicos: desarrollo humano y competitividad e integración productiva (Gasca, 2006). Más allá de la retórica, es importante señalar la relevancia geográfi-ca-estratégica de la zona poseedora de gran riqueza en recursos petroleros y biodiversidad, así como la localización en el Istmo de Tehuantepec, como probable ruta transoceánica que estaría conectando a la costa oeste con la zona industrial del este de Estados Unidos (Alvarez, 2002: 88).

b) Proyecto Mesoamérica. El Plan Puebla Panamá se complementó con el Proyecto Mesoamérica dado a conocer el 28 de junio de 2008 por los presidentes y

Jefes de Estado de México, Centroamé-rica y Colombia. El proyecto implicaba la “restructuración del Plan Puebla Pana-má” de ahí que a partir de ahora tomará el nombre de “Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica”. En la versión oficial, “Los proyectos de la primera etapa del PPP contribuyeron sustancialmente a la integración física y al desarrollo regional mediante importantes avances en la construcción de plataformas de infraestructura eléctrica, de telecomuni-caciones y de transporte, cuya materializa-ción es condición necesaria para el desarrollo de programas y proyectos más ambiciosos en el ámbito social” (Secretaria de Relaciones Exteriores de México, 2012).En esta lógica, el Proyecto Mesoamérica sería la profundización del PPP cubriendo áreas de salud, medio ambiente, desastres naturales y vivienda. En este sentido el Proyecto Mesoamérica incorpora en su segunda etapa proyectos de alto impacto social en áreas de salud, medio ambiente, desastres naturales y vivienda, representando con ello una oportunidad para que los países cooperantes pudieran participar con su experiencia y recursos a la consolidación de las prioridades de la región. En ambos casos, el PPP y el proyecto Mesoamérica, sientan bases para que México sea la conexión del sureste mexicano y Centroamérica con Estados Unidos, en una forma de integración “alternativa” ante el fracaso del ALCA.

c) La Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN). El 25 de marzo de 2005 los presidentes de Estados Unidos, George W. Bush, de México, Vicente Fox y el

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Primer Ministro de Canadá, Paul Martin, firmaron la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte, mediante la cual los tres gobiernos se comprometieron a reforzar el comercio trilateral y las fronteras comunes de los tres países (Sandoval, 2007:174). Es decir, la ASPAN, es un intento más de los tres países de Norteamérica, por consolidar relaciones no sólo económicas y comer-ciales, sino en los ámbitos de la seguridad nacional, en esta época ya no amenazada por el “fantasma comunista”, sino por los flujos migratorios y del narcotráfico no sólo como oferente de drogas, sino como fuerzas armadas capaces de enfrentarse con éxito a las fuerzas institucionales del Estado.

d) Iniciativa de Seguridad Regional. Mejor conocido como Iniciativa Mérida data de 2008, y es resultado de los acuerdos de los gobiernos de George Bush y Felipe Calderón. Teniendo como preocupación principal los problemas de seguridad nacional, provocados por el “terrorismo” y el “narcotráfico”, los gobiernos de México y Estados Unidos firmaron la iniciativa Mérida, la cual “…representa una nueva etapa de un mayor nivel de cooperación bilateral que caracteriza la solida relación entre México y Estados Unidos” (Iniciativa Mérida, Secretaria de Relaciones Exteriores, 2012). La cooperación se concentra en “intercambio de información, asistencia técnica y transferencias de equipo, tecnolo-gía y capacitación para fortalecer la seguridad, la procuración y la administra-ción de justicia”. De manera contundente, la Iniciativa señala “Los Gobiernos de México y Estados Unidos es tán

comprometidos con la cooperación bilate-ral estratégica, táctica, concertada y necesa-ria para combatir de manera efectiva al crimen organizado trasnacional” (Secreta-ria de Relaciones Exteriores, 2012). Con la anuencia de los partidos Demócrata y Republicano el Congreso estadouniden-se aprobó 1600 millones de dólares para apoyar la iniciativa, con la cual la presen-cia estadounidense se hace presente en México, en materia de inteligencia militar, asesoría y armas para combatir, delincuencia y narcotráfico.

En síntesis, durante las últimas tres décadas, el bloque norteamericano se ha consolidado más allá de las formas reales y formales de la integración económica, estrechando vínculos institucionales para favorecer la seguridad nacional, el acceso y reparto de nuevas zonas de recursos energéticos y naturales, así como el acceso a rutas de comunicación que favorezcan la movilidad de mercancías y sus tiempos de traslado.

América Latina

Los vínculos de México con América Latina son distantes y no corresponden a una vecindad donde hay muchos rasgos compartidos, entre los cuales se pueden mencionar la historia común ya que la mayor parte de los países fueron colonias españolas, lo que dio forma al mestizaje y a la práctica de un mismo idioma. En materia económica, el subcontinente ha transitado por modelos económicos similares: el primario-exportador, la industrialización a través de la sustitución de importaciones y el modelo “secunda-rio-exportador” enmarcado en las políticas neoliberales que han impulsado


la exportación de manufacturas y que recientemente han vuelto al “extractivis-mo” de metales como el oro, la plata y el

1cobre .

En el transcurso de la historia, ya a finales del modelo de sustitución de importaciones, México formó parte de los esfuerzos latinoamericanos por lograr la integración económica incorporándose a dos organismos pioneros: la Alianza Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que auspiciada por la CEPAL entró en vigor en 1960, una vez que se firmó el Tratado de Montevideo. Su objetivo era arribar a un mercado común en doce años, partiendo de una zona de libre comercio (Ghiggino, 2011). Posteriormente, en 1975, surge el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), bajo el convenio constitutivo de Panamá y cuyo objetivo se planteo así: “promover un sistema de consulta y coordinación para conocer posiciones y estrategias comunes de América Latina y el Caribe, en materia económica, ante países, grupos de naciones,

2foros y organismos internacionales” .

Posteriormente a principios de los ochenta, cuando emergía el nuevo regionalismo nació la Asociación Lat inoamericana de Integración ( A L A D I ) , c o m o r e s p u e s t a a l “agotamiento” de la ALALC. El organismo surge por el Tratado de Montevideo de 1980 y busca crear un área

de preferencias económicas mediante tres mecanismos: preferencia arancelaria regional que se aplica a productos originarios de los productos miembros frente a los aranceles de otros países; acuerdos de alcance regional, comunes a la totalidad de los miembros, 13 en total; y acuerdos de alcance parcial donde podían

3participar dos ó más países del área .

La relación comercial de México con la ALADI es un buen indicador del alejamiento que tiene este país tiene con sus “hermanos” del sur. No obstante, a partir de 1993 el comercio ha sido ascendente: las exportaciones de ese año fueron de 1,671 millones de dólares, cifra que para 2011 alcanzó la cifra de 19,203 millones de dólares; las importaciones, en cambio, el primero de los años mencionados, fueron de 2,172.9 millones de dólares y el último de 10,086.1. Es decir, la balanza comercial es positiva. Sin embargo, el indicador es relativamente insignificante comparado con el peso que tiene el comercio con Estados Unidos a donde fueron el 78.5% de las exportacio-nes y de donde procedieron el 49.6% de las importaciones el 2011. Si el cálculo se hace en el marco de los intercambios de los países del TLCAN (Estados Unidos y Canadá), el 81.6% de las exportaciones se orientan a estos dos países de América del Norte, mientras que de éste procede el 52.4 de las importaciones.

En este sentido, conviene asentar que el

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1. A partir de la entrada en vigor del TLCAN en 1994, uno de los sectores donde el capital estadunidense y canadiense puso gran interés fue el minero, muy especialmente en la región norte de México, colindante con Estados Unidos. En particular destaca la presencia de Canadá en estados como Sonora, entidad donde el monto de la inversión de este país en 2008, fue casi la mitad, de la invertida en México.2. Ver: www.sela.org/view/index.asp?ms=288&pageMs=262013. Ver: www.aladi.org/nsfaladi/arquitec.nsf/VSITIOWEB/quienes _ somos

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comercio de México, muestra una ligera “descentralización” de las exportaciones hacia Estados Unidos y una brecha más amplia en las importaciones provenientes del país vecino. Las dos gráficas de abajo son elocuentes.

Centro y Sudamérica, sólo aparecen en el rubro de “resto del mundo”. En afecto, para 2011 México presenta una creciente diversificación de sus importaciones (Alemania, Italia, España: 6.2%). Asia Pacífico (China, Japón, Corea del Sur, Taipei Chino y Malasia: 26.7%. Canadá, 2.7% y Brasil, 1.3%. Como se puede observar el bloque de Asia Pacífico donde se ubica China, tiene un peso superior a un cuarto de las importaciones totales. Después de Estados Unidos, China es el país que tiene más intercambio comercial con México.

A manera de conclusiones

En el devenir de su historia, los países de América Latina han redefinido sus relaciones con el resto del mundo y en su interior de manera diferenciada. Se puede decir que en las etapas primaria exporta-dora y de sustitución de importaciones tuvieron una trayectoria relativamente convergente, donde la relación de la Periferia con el Centro se medía con el mismo parámetro, el deterioro de los términos del intercambio entre ambos subconjuntos de países.

Con el arribo a la globalización, el proceso de apertura comercial iniciado deliberadamente en el continente ameri-cano bajos los auspicios del Consenso de Washington, se propició que cada país o bloque de países, fuera arrastrado a mares distintos. México es un buen ejemplo de ello. Si bien durante los años que van de la segunda guerra mundial a finales de los setenta del siglo pasado, este país intentó una relación más profunda con los países localizados más allá de su frontera sur, enarbolando sobre todo banderas de política exterior, las mutaciones de la


Es importante comentar que en el proceso de restructuración de las importaciones mexicanas, los países de

Gráfica 1Destino de las exportaciones de México (2011)

Fuente: INEGI, Estadísticas de Comercio Exterior. Información preliminar enero-julio, 2012

Resto del mundo17,6%

Estados Unidos77,6%

Canadá 2,9%

España1,9%

Resto del mundo30.4%

Estados Unidos50.1%

Japón4.7%

China14.8%

Gráfica 2 Origen de las importaciones de México (2011)

Fuente: INEGI, Estadísticas de Comercio Exterior. Información preliminar enero-julio, 2012

economía mundial de los ochenta, corto de tajo, cualesquier posibilidad de fortalecer en el largo plazo la relación sur-sur, para pasar a subordinarse a los países de Norteamérica, especialmente a Estados Unidos. En este sentido, el grado de integración de México hacia Estados Unidos se ha profundizado por una serie de razones económicas-políticas, sociales e incluso culturales. Si bien el corolario de esa relación lo constituye el TLCAN, tratado por definición comercial, la integración se ha profundizado a través de acuerdos que estrechan lazos en los ámbitos sectoriales, energéticos, de seguridad y territoriales. El PPP, el Proyecto Mesoamérica, el ASPAN y el Plan Mérida, son ejemplos contundentes al respecto.

El TLCAN, ha multiplicado el comer-cio entre ambos países por 4.5 de 1994 a la fecha (2012). Pero más allá de la institucionalidad de la integración, hay otras variables que son muestra de la profundización de la relación: la inver-sión extranjera directa en las manufactu-ras; el comercio y los servicios provenien-te de ese país; la migración que acentuada en años de crisis ha conformado un mercado laboral común, donde la mano de obra mexicana se desempeña en sectores y actividades donde no lo hacen los anglos, en contrapartida México recibe un promedio de más de 20 mil dólares anuales de remesas. A esto habría que añadir, la conformación de una especie de hibrido cultural resultado del “choque” entre dos culturas diferentes.

Ante una relación tan apabullante, los vínculos económicos con el sur del continente se minimizan. Pero no así, los

que tienen que ver con los aspectos políticos del contexto internacional, donde el acercamiento al MERCOSUR o el Pacto Andino, en particular con algunos de los países que los conforman, le permite al gobierno mexicano jugar cartas de negociación en determinadas circunstancias.

Como puede observarse en el anexo de este trabajo, México cuenta con una red de 12 Tratados de Libre Comercio con 44 países; 28 acuerdos de Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones y 9 Acuerdos de Complementación y Acuerdos de Alcance Parcial en el marco de la ALADI. Asimismo participa en organismos y foros multilaterales y regionales como la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Mecanismo de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) y como ya se mencionó, la ALADI (Secretaría de Economía, México). Todo esto significa tener presencia en la institucionalidad que de alguna forma regula la dinámica de la globalización, la cual no es suficiente para controlar las fuerzas del mercado, que al parecer inexorablemente arrastran hacia el norte.

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Gráfica 3Proceso de construcción del Plan Puebla-Panamá

Anexo

Proyectos regionales aislados Propuesta Gobierno de México 2001

Plan Puebla Panamájunio 2001

Corredorvial (’60s)

SIEPAC (’80s) CBM(’90s)

Agenda Centroamericana de Siglo XXI

(marco conceptual integrador)

Estocolmo 1999Grupo Consultivo de Reconstrucción y

Transformación de Centroamérica Enfoque Nacional

Madrid 2001Grupo Consultivo de la

Transformación y Modernización de Centroamérica

Estrategia Regional

136



Gráfica 4Acuerdos y tratados comerciales suscritos por México

desde h a st a

T LCA N

Méx ico, Esta dos

Un idos y

Ca n a dá

01 /01 /1 9 9 4 in defin ida

Méx ico, EE.UU y

Ca n a dá

1 7 /1 2 /1 9 9 2

08 /1 2 /1 9 9 3 2 0/1 2 /1 9 9 3

T LC México - Colom biaMéx ico y

Colom bia02 /08 /2 01 1 in defin ida

Ca r ta g en a de

In dia s, Colom bia

1 1 /06 /2 01 0

05 /04 /2 01 1

T LC México - Cost a RicaMéx ico y Costa

Rica01 /01 /1 9 9 5 in defin ida

cd. Méx ico

5 /04 /1 9 9 403 /06 /1 9 9 4 1 0/01 /1 9 9 3

T LC México - Nica ra gu aMéx ico y

Nica r a g u a01 /07 /1 9 9 8 in defin ida

Ma n a g u a ,

Nica r a g u a

1 8 /1 2 /1 9 9 7

3 0/04 /1 9 9 8 01 /07 /1 9 9 8

T LC México - Ch ile Méx ico y Ch ile 01 /08 /1 9 9 9 in defin idaSa n tia g o de Ch ile

1 7 /04 /1 9 9 82 3 /1 1 /1 9 9 8 2 6 /07 /1 9 9 9

T LCUE

Méx ico y los

pa íses

m iem br os de la

Un ión Eu r opea

01 /07 /2 000 in defin idaLisboa , Por tu g a l

2 3 /03 /2 0002 0/03 /2 000 2 6 /06 /2 000

T LC México - Isra el Méx ico y Isr a el 01 /07 /2 000 in defin idacd. Méx ico

2 9 /06 /2 0002 8 /04 /2 000 2 8 /06 /2 000

T LC México - T ria n gu lo del

Nort e

Méx ico,

Sa lv a dor ,

Gu a tem a la y

Hon du r a s

1 4 /03 /2 000

con el sa lier on

Gu a tem a la y

El Sa lv a dor ,

pa r a

Hon du r a s se

pu blico el

01 /06 /2 001

in defin idacd. Méx ico el

1 0/04 /2 0011 4 /1 2 /2 000 1 4 /03 /2 000

T LC en t re los Est a dos

Un idos Mexica n os y la

Repú blica Orien t a l de

Uru gu a y

Méx ico y

Ur u g u a y1 5 /07 /2 004 in defin ida

Sa n ta Cr u z de la

Sier r a , Boliv ia ,

1 5 /1 1 /2 003

2 8 /04 /2 004 1 4 /07 /2 004

T LC México - A socia ción

Eu ropea del l ibre com ercio

(A ELC)

Méx ico,

Isla n dia ,

Liech ten stein ,

Nor u eg a y

Su iza

01 /1 0/2 001

01 /1 1in defin ida

cd. Méx ico,

2 7 /1 1 /2 0003 0/04 /2 001 2 9 /06 /2 001

T LC ú n ico. T ra t a do de

l ibre com ercio en t re los

est a dos u n idos m exica n os

y la s Repu blica s de Cost a

Rica , el Sa lv a dor,

Gu a t em a la , Hondu ra s y

Nica ra gu a .

Méx ico, y la s

r epu blica s de

Costa Rica , El

Sa lv a dor ,

Gu a tem a la ,

Hon du r a s y

Nica r a g u a

pen dien te in defin ida

Sa n Sa lv a dor , El

Sa lv a dor

2 2 /1 1 /2 01 1

1 5 /1 2 /2 01 1 09 /01 /2 01 2

A cu erdo pa ra el

Fort a lecim ien t o de la

A socia ción Econ óm ica

Méx ico y Ja pón 01 /04 /2 005 in defin idaCd. Méx ico,

1 7 /09 /2 0041 8 /1 1 /2 004 3 1 /03 /2 005

A cu erdo de in t egra ción

com ercia lMéx ico y Per ú 01 /02 /2 01 2 in defin ida

Lim a , Per ú

06 /04 /2 01 11 5 /1 2 /2 01 1 3 0/01 /2 01 2

A cu erdo / T ra t a doPa íses

sign a t a rios

V igen ciaFech a y lu ga r de

la firm a del

in st ru m en t o

origin a l

Fech a de

ra t ifica ción

por pa rt e del

sen a do

Fech a de

pu blica ción

en el DOF

137



Países Años

1993 1994 1995 1996 1997

TLCAN -2,050.5 -3 ,283.3 1 2,052.2 1 2,7 37 .4 1 1 ,265.6

ALADI -47 5.8 -826.4 2,1 7 4.0 2,523.9 2,427 .2

CENTROAMÉRICA 383.1 409.9 7 1 5.8 7 89.3 1 ,07 7 .0

Países Años

1998 1999 2000 2001 2002

TLCAN 8,1 1 9.1 1 3 ,7 59.5 1 8,232.9 21 ,7 1 2.4 33,852.0

ALADI 1 ,352.4 -66.5 -67 6.1 -1 ,301 .2 -2,434.0

CENTROAMÉRICA 1 ,1 88.8 1 ,089.5 1 ,222.1 1 ,227 .2 904.9

Países Años

2003 2004 2005 2006 2007

TLCAN 37 ,853.9 51 ,659.3 63,080.6 7 9,288.4 81 ,352.8

ALADI -3 ,61 0.2 -4,81 1 .4 -4,543.5 -4,27 6.3 -1 ,395.0

CENTROAMÉRICA 7 1 1 .7 51 4.2 965.7 1 ,436.1 2,028.4

Países Años

2008 2009 2010 2011

TLCAN 7 9,621 .1 7 3 ,51 6.1 95,443.3 1 01 ,37 0.9

ALADI 2,027 .8 1 ,991 .0 5,498.6 9,1 1 6.9

CENTROAMÉRICA 2,302.6 1 ,21 8.1 854.1 656.8

Gráfica 5Balanza comercial de México con el TLCAN, la ALADI y Centroamérica

Fuente: INEGI. Estadísticas del comercio exterior de México (2012).

138



Fuente: elaboración propia con datos del cuadro de saldos de exportaciones e importaciones.

Gráfica 6Evolución del saldo de la balanza comercial de México con el TLCAN, la ALADI y Centroamérica (1993-2011)

139

Presentación

El presente artículo, trata de abordar desde un punto de vista antropológico el papel que desarrollan las iniciativas turísticas basadas en la oferta cultural, en la integración socioeconómica al interno

1de las comunidades mapuche (Mapu “gente”, che “tierra”) del Lago Budi, en la Región de la Araucanía chilena.

La integración socioeconómica, la entendemos como un mecanismo que posibilita la adquisición de recursos económicos, y que puede favorecer la integración social de las personas, fami-lias y comunidades, configurándose de esta manera como una estrategia integracionista, pero que en el caso del pueblo mapuche de Chile, también se correlaciona con los procesos de resisten-cia y asimilación cultural. En este sentido,

la integración se articula como un proceso dinámico y multifactorial, donde se procura la inserción a un sistema, de aquellos elementos externos al mismo.

En las páginas siguientes, deseamos mostrar algunos de los elementos clave que configuran esta situación. Para ello, deseamos comenzar realizando una breve introducción sobre la situación en la que se enmarca el pueblo mapuche en Chile actualmente.

Introducción

El pueblo mapuche ubicado actualmen-te en territorio chileno, está compuesto por 604.349 personas, configurándose como el 87,31% de la población indígena residente en dicho Estado. En la Región de la Araucanía (IX Región), los mapuche constituyen cerca del 20% de la

Etnoturismo e integración. Turismo cultural mapuche en el lago Budi

Charles David Tilley Bilbao

culturas

Doctorando del Programa de Estudios Latinoamericanos del Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca. Actualmente realizando una Estancia de Investigación en el Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera, Temuco.

1. En el texto utilizamos el término “mapuche” tanto en singular como en plural, debido a que la traducción es “gente de la tierra” o “gente de esta tierra”.


140

población, siendo 203.221 personas. (Datos provenientes del Censo de 2002. INE).

Las características sociales que definen a este pueblo en la Región de la Araucanía, dentro de la lógica heterogeneidad que caracteriza a los grupos humanos, son la discriminación y exclusión social dentro del sistema de estratificación, y el amplio porcentaje de población mapuche ubica-da en el ámbito rural. Todo ello, unido a los diferentes procesos históricos que han afectado a este pueblo (usurpación de tierras, estigmatización social, etc.), ha conllevado un empobrecimiento genera-lizado de la actual población mapuche en Chile.

En este contexto, se ha producido en los últimos años un proceso sociopolítico, mediante el cual, el pueblo mapuche ha comenzado a reivindicar sus derechos y la revalorización de su identidad cultural, anter iormente minusva lorada y menospreciada por parte de amplios sectores de la sociedad chilena.

Así las cosas, surgen recientemente las primeras experiencias de etnoturismo o

2turismo cultural mapuche, como una estrategia mediante la cual generar ingresos económicos, así como en ciertos casos, generar una revalorización de la propia cultura.

Estas experiencias turísticas, se encuen-tran condicionadas por las relaciones sociales al interno de la comunidad, las relaciones sociales con otros mapuche (personas, grupos, etc.) y finalmente, por las relaciones sociales entre personas mapuche y no-mapuche. Pero antes de abordar estos procesos relacionales, deseamos mostrar algunos aspectos relacionados con nuestro trabajo.

Delimitación espacio-temporal

Dentro del sistema cultural mapuche, se distinguen varias de las denominadas identidades territoriales, siendo las cuatro principales “huilliche, picunche,

3pehuenche y lafquenche” . (Informe de la Verdad Histórica y Nuevo Trato de los Pueblos Indígenas, 2003). Por nuestra parte, a lo largo de nuestro trabajo nos centraremos exclusivamente en el territo-rio lafkenche (lafke “mar”, che “gente”).

Deseamos clarif icar, que estas denominaciones hacen referencia a las denominadas identidades territoriales, es decir, diferentes gentilicios que aunque implican variaciones lingüísticas y culturales, hacen referencia a miembros de un mismo pueblo, el mapuche. (Cayuqueo, P. 2012).

El territorio lafkenche, al menos desde mediados del siglo XVI, se extendió entre

Etnoturismo e integración. Turismo cultural mapuche en el lago Budi, por Charles David Tilley Bilbao

2. En nuestro trabajo utilizamos estos dos términos como sinónimos, debido a que el etnoturismo mapuche, generalmente se articula a través de su oferta cultural.

3. “Los Pehuenches, gentes del Pehuen o Piñón, ubicados en el Este, en sectores precordilleranos y cordilleranos, del Alto Bio Bio, Lonquimay, y en una franja cordillerana desde los lagos Icalma al Panguipulli. Los Huilliches, instalados desde el Sur del río Tolten hasta Chiloé; y los Lafquenches situados en la franja marítima extendida desde Cañete hasta el río Tolten, y a la ubicada alrededor de ciertos lagos. Por último se habla de Pikunches cuando se hace referencia a la población que, a la llegada de los españoles, se ubicaba desde los valles centrales hasta el río Bio Bío. También es necesario decir, que existen otras denominaciones que reconocen otras identidades territoriales del pueblo mapuche, tales como Nagche, Huenteche, y otros.” (Informe de la Verdad Histórica y Nuevo Trato de los Pueblos Indígenas, 2003: 70)


el río Bío-Bío y el Calle-Calle. Esta situación fue variando en el tiempo, producto de los desplazamientos territoriales forzados a que estuvieron sujetos los mapuche ubicados en estos territorios, primero a consecuencia de la Conquista Española, y luego del proceso de “pacificación de la Araucanía”, que culmina a fines del siglo XIX con la radicación y reducción de los habitantes

4de este territorio.

Dentro de la Región de la Araucanía, la población lafkenche se ubicaba principal-mente en las comunas de Carahue, Saavedra, Teodoro Schmidt y Toltén. Nuestro trabajo, se ha desarrollado durante el mes de Febrero del 2013, en la comuna de Saavedra, en donde se ubica el lago Budi. Alrededor del mismo, varias comunidades mapuche han implementa-do diversas propuestas de etnoturismo.

Etnoturismo en el Lago Budi

El Lago Budi, fue designado por la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena de Chile (CONADI) como Área de Desarrollo Indígena (ADI) por decreto Nº 71, del 10 de marzo de 1997 debido a la existencia de espacios territo-riales ancestrales, la alta densidad de población indígena, la existencia de tierras (de comunidades o individuos) indígenas y por la dependencia de los recursos naturales para el equilibrio de

5estos territorios.

En las inmediaciones del lago, existen más de cien comunidades mapuche, algunas de las cuales gestionan el Proyecto “Naturaleza y Cultura ancestral en el Lago Budi” el cual se configura como una red turística que busca trasmitir la cultura, valores, creencias y maneras de relacionarse con el mundo propios del pueblo mapuche, así como promover las relaciones interculturales ofreciendo la oportunidad de conocer y compartir la cotidianidad mapuche, a través de actividades recreativas de índole artístico

6y cultural.

Las principales ofertas en este sentido son las conferencias sobre la cosmovisión mapuche, la práctica de juegos tradicionales, la visita al huerto medicinal, la observación de la flora y fauna, así como diversas actividades relacionadas con la gastronomía, la música y la danza.

Desde 1998, algunas familias y organizaciones locales indígenas, han identificado al turismo como una activi-dad económica deseable de implementar, para combatir los bajos niveles de ingresos económicos. El espíritu del Proyecto, se basa en la necesidad de preservar la cultura y las tradiciones del pueblo mapuche, procurando su sustentabilidad para las generaciones

7venideras.

El mismo, el cual involucraba a sesenta y cinco personas y diecisiete familias en sus

141

culturas


4. Información obtenida en: www.identidadlafkenche.cl

5. Información accesible en: http://www.conadi.gob.cl/index.php/nuestra-institucion/areas-de-desarrollo-indigena

6. Información accesible en: http://www.lagobudi.cl/

7. Información obtenida en Inventario de Buenas Experiencias de Gestión Ambiental Local. Accesible en: http://www.sinia.cl/1292/articles-32466_recurso_1.pdf

142

comienzos, tiene como objetivo “mejorar las condiciones materiales y no materiales de familias mapuche mediante la incorporación del turismo como un rubro complementario a las actividades económi-cas tradicionales de la zona”.

Y en este sentido, las expectativas se han cumplido con creces. A modo de ejemplo, en el año 2003 se contabilizaron aproximadamente cien turistas, mientras que en el año 2007, el número de visitan-

8tes ascendía a más de mil quinientos .

Desafíos y problemas

La práctica del etnoturismo, genera diversos conflictos, especialmente al interno de las comunidades. En este sentido, el hecho de no todas las personas participen en los beneficios generados por esta actividad, conlleva un lógica desigualdad en el poder adquisitivo de las familias dentro de las comunidades, la cual produce diferentes reacciones.

Por otra parte, existe un cierto sector de la población mapuche, a la que podemos denominar “tradicionalista”, que considera que la realización del etnoturismo, es una forma de vender la propia cultura, en este sentido, nos comentaba una persona “el hecho de que se

9 10construyan rucas para que los winkas vengan a dormir, nos produce tristeza, están vendiendo nuestra cultura…”. (Entrevista realizada el 10 de Febrero de 2013 en una comunidad del lago Budi)

Algunas de estas personas mapuche

“tradicionalistas”, denuncian también que en algunos de estos establecimientos turísticos, se produce una “folklorización de la cultura”. En este sentido, critican que se realicen ciertas prácticas denigra-torias para ellos, como por ejemplo realizar determinados bailes, o “disfrazar-se” con ponchos para atender a los turis-tas, es decir, reducir la cultura a un folklore comercializable.

Por supuesto, otras personas piensan de manera muy distinta, y ven al turismo como una estrategia de integración socioeconómica, con la que además de conseguir ingresos extra, poder garanti-zar la educación de sus hijos, en este sentido nos comentaban “yo estoy muy feliz de que venga gente a la comunidad y deje dinero, para nosotros es una manera de poder vivir mejor.” (Entrevista realizada el 9 de Febrero de 2013 en una comunidad del Lago Budi).

También la gestión del impacto cultural es un tema importante. Es bien sabido que el contacto de algunas culturas con otras foráneas, mediante la práctica del etnotu-rismo, puede generar ciertos problemas como la introducción de elementos culturales ajenos a la comunidad, y facilitar una asimilación a la sociedad, habitualmente mayoritaria, acarreando una pérdida de la identidad cultural.

Pese a lo dicho, este no es caso del pueblo mapuche en el lago Budi. Las personas pertenecientes a estas comuni-dades, están desde hace tiempo general-


8. Información accesible en: http://www.corparaucania.cl/usuarios/admin3/doc/200806301612150.Mauricio_ Painefil.pdf

9. Casa tradicional mapuche.

10. Término utilizado por las personas mapuche para designar a los no mapuche.


mente “insertas” a la sociedad chilena, conservando no obstante, y en mayor o menor medida, sus elementos culturales propios. Por ello, el contacto con perso-nas de otros sistemas culturales diversos, no genera habitualmente un problema en este sentido, sino una oportunidad.

El etnoturismo como mecanismo integrador

Como hemos podido observar, el turismo cultural que se ha implantado en el lago Budi, ha sido una experiencia exitosa, configurándose en la actualidad como la mayor complejo etnoturístico mapuche de Chile, con visitantes de diversos puntos del globo, como los Estados Unidos, Italia, España, Canadá o China, entre otros. De hecho, la gran mayoría de los visitante son extranjeros.

Ello ha producido unos ingresos económicos extras a los miembros de la comunidad, los cuales se destinan principalmente a la seguridad económica de las familias y a la adquisición de determinados productos en los núcleos urbanos cercanos.

Aunque este proyecto ha generado numerosos logros, deseamos destacar de entre todos, la capacidad de generar nuevos puestos de trabajo estables al interno de la comunidad.

Uno de los mayores problemas del pueblo mapuche actualmente, es la pérdida de una parte importante de la identidad cultural, especialmente en los más jóvenes. Actualmente son pocos los jóvenes mapuche que dominan el idioma de este pueblo (mapudungun), o que comprenden perfectamente el profundo significado de las diversas tradiciones

relacionadas con la cosmovisión mapuche.

Con esto no pretendemos decir que los jóvenes mapuche no comprendan su cultura o no se sientan interesados por ella, muy al contrario, lo que si ocurre, es el hecho de que la profundidad de los conocimientos relativos a su sistema cultural, ha disminuido considerable-mente en las dos últimas generaciones, debido principalmente a la discrimina-ción y estigmatización, y a los intentos asimilacionistas del Estado chileno.

A modo de ejemplo, nos comenta una señora de avanzada edad “yo de pequeña hablaba muy bien el mapudungun, luego tuve que ir a la escuela, en el pueblo… allí no me dejaban hablar mi lengua, tenía que ser todo el castellano, y como sabia se reían de mi, algunos compañeros hasta me escupían… fue terrible. Yo no le enseñe la lengua a mi hija, para que no pasase por lo mismo.” (Entrevista realizada en Puerto Saavedra el 15 de Febrero del 2013). Queremos señalar, que historias similares a la descrita, hemos encontrado muchas.

Actualmente, y debido a diversos facto-res, la mayoría de los jóvenes mapuche que habitan en las comunidades, deben de trasladarse hasta los centros urbanos para poder estudiar, esto cuando las familias pueden pagar la educación de sus hijos. El desplazamiento a las ciudades implica que los jóvenes adquieran elementos cultura-les ajenos a su propio sistema cultural, pero sobre todo, rompe el proceso de endoculturalización por el cual, las nuevas generaciones aprenden la cultura de sus progenitores.

Una vez finalizados los estudios, los jóvenes mapuche profesionales, cada vez

143

culturas


144

mayores en número, tienen pocas posibilidades de reintegrarse profesional-mente en la comunidad, debido principal-mente a la falta de espacios donde desarrollar sus habilidades profesionales.

En este sentido, el etnoturismo, además de proporcionar ingresos económicos, permite la creación de puestos de trabajo estables al interno de la comunidad, en donde se generan espacios en los cuales se da cabida a los jóvenes mapuche profesionales, con lo que estos no tienen que abandonar sus comunidades.

A modo de conclusión

La Araucanía es en la actualidad la Región con mayor índice de pobreza de Chile, y dentro de esta, la población mapuche presenta aún en nuestros días, una clara discriminación por su condición étnica.

Dentro del ámbito laboral, generalmen-te obtienen salarios más bajos que el resto de los chilenos, y no suelen desempeñar trabajos directivos. Por supuesto, esta discriminación viene precedida por prejuicios, los cuales se manifiestan claramente a través de estereotipos negativos respecto a las personas mapu-

11che, “son flojos, toman y son violentos”.

Dentro de las escasas oportunidades de integración económica, especialmente de las personas mapuche que habitan en el ámbito rural, en donde los escasos excedentes producidos por la agricultura, apenas generan unos escasos ingresos con los que comprar productos de primera necesidad, el etnoturismo se constituye

como una oportunidad de generar ingresos, puestos de trabajo y una revalorización de la propia cultura.

En este último sentido, a lo largo de las páginas precedentes, hemos podido observar como la cultura mapuche, ha estado considerada como inferior respecto de la cultura predominante, representada por la sociedad chilena. Ser mapuche, hasta hace pocos años era sinónimo de ser pobre y campesino, y la cultura, considerada como poco más que “un conjunto de tradiciones peculiares”, por una parte de la sociedad chilena.

Hoy en día, existe un proceso de revitalización de la identidad cultural, donde ser mapuche, es motivo de orgullo. La consciencia de ser distintos cultural-mente, y no por ello inferiores, sino diversos, ha posibilitado la implementa-ción de experiencias turísticas basadas en estas diferencias, o si se prefiere, en su riqueza cultural.

Por ello, uno de los objetivos de estas prácticas, es generar un cierto acerca-miento de la sociedad chilena hacia la cultura mapuche, rompiendo así estereo-tipos y permitiendo de esta manera generar una cierta conciencia social hacia la realidad en la que actualmente se inscribe este pueblo.

En cuanto a la generación de ingresos, estos se destinan principalmente al mantenimiento y ampliación de la red turística, así como a la seguridad alimen-taria y a la mejora en las condiciones de vida al interno de las comunidades. Por supuesto, destaca de una manera especial


11. Flojos (vagos); toman (beben alcohol).


la posibilidad de garantizar una educación a los hijos.

Además, como ya hemos visto, al interior de las comunidades se generan puestos de trabajo estables, los cuales ayudan a combatir el desempleo y la pobreza, a la vez que generar espacios para los jóvenes mapuche, muchos con estudios, que de esta forma no se ven obligados a abandonar sus comunidades.

Respecto a esta realidad, y concluyendo de esta manera, le preguntamos a una joven universitaria mapuche sobre los principales desafíos que presenta la educación un mundo altamente globali-zado en relación al mantenimiento de la propia cultura, sus palabras, sabias a nuestro parecer fueron: “Yo voy a la universidad … mi único objetivo es formarme, para poder regresar a mi comunidad y aplicar aquí todo lo aprendido en la ciudad. La globalización no me preocupa, yo se quien soy. Primero uno debe de aprender su cultura, y después a manejar un ordenador.” (Entrevista realizada el 9 de Febrero de 2013 en una comunidad del lago Budi).

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h t t p : / / w w w. s i n i a . c l / 1 2 9 2 / w 3 -channel.html




147

En los últimos 30 años asistimos al despliegue de lo que se ha dado a conocer como la “tercera ola democrática”. Este proceso fue particularmente intenso en América Latina donde se experimentó “una ola de democratización sin preceden-tes (…) en términos de su profundidad,

1amplitud y persistencia” . A medida que la democracia fue extendiéndose y arraigándose en los diferentes países, tanto de la región como de otras geografías -en particular del este europeo-, la atención académica dejó de interesarse en los procesos de transición y consolidación de los regímenes democrá-ticos, para centrarse más bien “en las características y el rendimiento de las

2nuevas democracias” . De tal manera, la

reflexión teórica fue dando lugar, paulatinamente, a un nuevo campo de interés: los estudios sobre la calidad democrática.

La calidad es un concepto que, habiendo sido utilizado inicialmente en el

3mundo industrial y del marketing , fue introducido en años recientes en la Ciencia Política con el objetivo de medir y conceptualizar a la democracia de una manera original, alejada de la adjetivación clásica que la definía de manera dicotómica como “buena” o “mala”. No obstante, este propósito no siempre ha sido adecuadamente logrado por la persistencia de cierto sector de la literatura a echar mano a categorías

El estado de la democracia en América Latina en debate Fernando Bulggiani

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Licenciado en Ciencia Política y Gobierno de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa), Argentina. Becario del Proyecto de Investigación “La calidad de la democracia en Argentina, Brasil y Chile” y del proyecto “Peronismo, cultura y política. Las prácticas militantes como lugar de articulación entre las memorias de la política y las políticas de la memoria sobre los años de proscripción y resistencia (1955-1973)”, ambos en la UNLa. Contacto: [email protected]

1. Hagopian, Frances (2005). “Derechos, representación y la creciente calidad de la democracia en Brasil y Chile”. En Política y Gobierno, Vol. XII, Nº 1, primer semestre de 2005.

2. Barreda, Mikel (2011). “La calidad de la democracia. Un análisis comparado de América Latina”. En Política y Gobierno, Volumen XVIII, Nº 2, segundo semestre de 2011.

3. Morlino, Leonardo (2012), “Calidad democrática entre líderes y partidos”. En Moreira, Carlos y Dante Avaro (coord.): América Latina Hoy. Sociedad y política. Buenos Aires: Editorial Teseo.

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El estado de la democracia en América Latina en debate

explicativas que partían de un umbral mínimo o procedimental para interpretar la democracia. Más allá de esta salvedad, debemos resaltar la existencia un nuevo marco conceptual que exhorta a interpretar la democracia desde “un algo más” que permita considerar, en cambio, la existencia de diferentes estándares, rangos intermedios o simplemente “zonas grises” que, pudiendo medirse, permitan establecer comparaciones que sirvan para echar luz sobre la naturaleza de estos regímenes y su relación con la ciudadanía y el Estado de derecho, lo cual nos brinda la posibilidad de hablar de

4“democracias con adjetivos” . Esto, que parece una obviedad pero consideramos necesario resaltar, se impone, ya que las democracias, como señala Pzreworski, aparecen en variaciones (y sus incapacida-

5des, en gradaciones) .

A consecuencia de este debate (que aún permanece abierto y dista mucho, afortunadamente, de ser zanjado) un grupo de politólogos asumió reciente-mente el desafío de explicar el subconjun-to regional de democracias existentes. Tratar de explicar por qué una democracia es de baja o mediana o alta calidad propone el reto de asociar variables, no sólo de índole política, sino también social y económica.

De esta manera, a partir del primer encuentro llevado a cabo en la ciudad de Xalapa (Veracruz, México) a fines de noviembre de 2008, se conformó la Red

de Estudios sobre la Calidad de la Democracia en América Latina la cual estuvo presidida originalmente por el Dr. Jesús Tovar. Esta Red se compone actualmente de 20 investigadores provenientes de 15 países de Latinoamé-rica, 2 de Estados Unidos y 2 europeos (Italia y España), que vienen trabajando desde el año 2008.

Este equipo se encuentra dirigido actualmente por el Dr. Leonardo Morlino (Presidente de la International Political Science Association en el período 2009-2011), y trabaja temas sobre la calidad democrática en términos teóricos, y la relación que se da entre algunas de las dimensiones de la calidad de la democracia y el conjunto, como es el caso del Estado de Derecho y cómo impacta en la democracia, o la influencia que la calidad de la democracia recibe de la Rendición de Cuentas Electoral. Desde sus orígenes, la Red buscó trascender algunas limitaciones que presentan los datos disponibles sobre la democracia en América Latina y en el mundo, como por ejemplo la información que recolecta, integra y presenta Freedom House, que mide la libertad, aunque -como señala Tovar en el portal de la Red- hay algunos autores que lo toman como si midiese la democracia.

Una de las principales críticas que la Red hace a otras fuentes (EIU, Latinobarómetro, Barómetro de las Américas, etc.) es que -si bien recolectan


4. Martí i Puig, Salvador (2009). “Los múltiples debates (y realidades) de la democracia en América Latina”. En Revista d’Afers Internacionals. Barcelona: CIDOB.

5. Pzreworski, Adam (2010). Qué esperar de la democracia. Límites y posibilidades del autogobierno. Buenos Aires: Siglo Veintiuno editores, S.A.

información de vastas regiones del mundo, y lo hacen de forma secuencial, sistemática y ordenada- no obstante, se nutren de fuentes secundarias, es decir por opiniones de expertos. En este sentido es bueno recordar como los aspectos extra cognitivos -especialmente ideológicos y políticos- entran en juego a la hora de la producción del saber

6politológico .

Un último párrafo para el capítulo argentino. Desde 2012 se está llevando adelante en el marco de un proyecto de investigación anclado en la Universidad Nacional de Lanús (y en forma articulada con la Red), la recolección y evaluación a partir de fuentes primarias directas de algunas de las dimensiones que componen la calidad de la democracia. El proyecto está dirigido por el Dr. Carlos Moreira y co-dirigido por el Director de la carrera de Ciencia Política y Gobierno de esa casa de altos estudios, Mgr. Diego Raus. Participan del mismo el Dr. Dante Av a r o ( i n v e s t i g a d o r e x t e r n o , CONICET-Universidad Nacional de Villa María), el Lic. Fernando Bulggiani (UNLa), y los alumnos Lucas Gayol, Kimie Sakurai y Federico Campa.

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6. Lucca, Juan Bautista (2008). “Debates y embates”. En Íconos. Revista de Ciencias Sociales, N° 30, pp. 13-26.

http://www.democraciaenamericalatina.org/

El desafío fue utilizar el enorme potencial de las tecnologías de la información y la comunicación para que nuestras audiencias radiofónicas desple-gadas en toda América del sur se escuchen, se comprendan, se acorten las distancias y se fortalezca el conocimiento mutuo en un diálogo cotidiano. La idea inicial -presentada en un atardecer de un viernes de noviembre de 2010 en la ciudad de Buenos Aires- fue la de crear y poner en funcionamiento un Portal de noticias que permitiera un trabajo colaborativo ente las radios dependientes de los Estados miembros del MERCOSUR y países asociados. La iniciativa en borrador aún y como documento de trabajo conjunto cruzó varias veces, y en todos los sentidos posibles, el Cono Sur del continente, en principio, ampliándose luego al calor de la coyuntura política regional hasta el caribe.

Un año después el Portal estuvo en el aire con un diseño cálido y alegre que

sumó identidad visual atractiva y respetuosa a cada uno de los países integrantes del proyecto. Cuando se comenzó a vislumbrar la necesidad de crear un modelo comunicacional propio de la región no hubo dudas entre los equipos responsables de las radios públicas nacionales acerca de que la herramienta fundamental para ese salto cualitativo en la interacción radiofónica era el desarrollo del uso de las tecnologías de la comunicación.

El gran desafío fue -y sigue siéndolo en algún sentido- es la coordinación de un trabajo a distancia y entre profesionales con códigos generales comunes aunque los part iculares muy dis ími les . Precisamente, esa diversidad es lo que hace robusto al contenido del Portal. Esa enorme riqueza que nuestro continente presenta en su producción cultural, su geografía exhuberante, sus sonidos únicos es reflejada en el Portal que se abre con una continuidad de imágenes

Voces del Sur: una construcción colectiva Susana Pelayes

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Coordinadora de Contenidos y Memoria Histórica de Radio Nacional de la República Argentina.


fotográficas aportadas por cada emisora y que se renuevan periodicamente.

Mediante el sitio www.vocesdelsur. info es posible acceder apenas con un click de mouse a las páginas web de cada emisora nacional en los distintos países de nuestra América. Esta posibilidad multiplica los recursos de producción de cada emisora con lo cual se concreta una preocupación, deseo, inquietud, aspira-ción de cada radialista comprometido con la integración regional. Es en estas tareas cotidianas en nuestro trabajo en la comunicación radiofónica donde se observa el latido del proceso de integración: cuando es posible acceder en forma directa y sin la mediación de los grandes grupos hegémonicos expresada en las informaciones instaladas por las agencias y medios internacionales de noticias -¡Qué atrevimiento, el de contrarrestar esa mirada!- y son los periodistas en cada país que en forma directa cuentan su día a día. En síntesis, se trata de conocer más, saber mejor, indagar en profundidad, entender con sabiduía qué esta ocurriendo en nuestra América.

Cada día en Quito, Montevideo o Caracas un grupo de periodistas realiza la actualización informativa del Portal que complementa los acuerdos de coopera-ción alcanzados por la flamante Unión de Radios Públicas de América Latina y el Caribe, Unralyc, entidad ratificada en su última reunión en Montevideo en noviembre de 2012. En este sentido de la integración -en clave radiofónica- es posible escuchar en las emisiones semanales de cada radio y de acuerdo con sus programaciones, espacios integra-mente dedicados al continente, a sus

Voces del Sur: una construcción colectiva

grupos representativos, a los órganos que dan cuenta de la marcha de la integración y además, informes de la actualidad de cada país en una inédita y rica red de corresponsales radiofónicos.

Las radios públicas de América Latina y el Caribe con su Portal Voces del Sur utiliza la tecnología en favor de enriquecer las programaciones de las emisoras, de auspiciar una comunicación más democrática y participativa, y el necesario e indispensable enriquecimien-to profesional de sus equipos de trabajo. Por esta razón se diseñaron módulos de capacitación a distancia utilizando el Portal. Un tema destacado y central para el crecimiento de quienes llevan adelante con su trabajo diario el quehacer de las radios públicas en la región es compren-der acabadamente el proceso político que atraviesan nuestros países y cómo se inserta la tarea apasionante de informar, entretener y formar en este escenario novedoso. La comunicación como dere-cho humano básico es un vector que moviliza a las radios públicas y a sus herramientas, entre ellas, el Portal Voces del Sur que informa al instante por sus cuentas en las redes sociales más instaladas.

El sitio ofrece búsquedas por temas destacados como la historia y la memoria de América Latina, equidad de género y la radio temátizandose a si misma. Incluso, es posible recorrer los contenidos etiquetados por género como radiotea-tros -tan amados y recordados en toda América Latina-, la música, las noticias y las entrevistas. En esta pasión por facilitar el acceso y potenciar los recursos radiofónicos a través de nuestro


continente, el Portal cuya interfaz es muy amable y accesible, permite descargar los archivos de audios aportados por cada emisora y ofrece enlazar también con comodidad y sin obstáculos a los principales sitios referidos a la integra-ción regional y a cada país a través de la opción Enlaces.

Es importante destacar que para la concreción de esta iniciativa fue fundamental el aporte solidario y de excelencia del equipo de Convergencia de la televisión pública de Argentina que intervino en el desarrollo del sitio.

A más de un año de funcionamiento, es posible afirmar que se ha cumplido exitosamente el objetivo planteado por directores y directoras de las radios públicas del MERCOSUR y países asociados acerca de “Generar un espacio de trabajo conjunto, aprendizaje colabora-tivo y construcción colectiva de contenidos vinculados a las identidades culturales de la región”. Diariamente, los equipos distribuidos en cada país participan en la publicación de contenidos relevantes para la comprensión de la historia de nuestros pueblos y, como ya fue dicho, del profundo cambio cultural inherente a la democratización de la comunicación.

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http://www.vocesdelsur.inf


El 26 de marzo de este año se cumplieron 22 años desde la firma del Tratado de Asunción, mediante el cual los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay decidieron impulsar un ambicioso proyecto de integración: un mercado común regional.

En el marco del MERCOSUR se pretendía, entonces, además de otros objetivos, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes, haciendo expresa mención, entre estas, de la agrícola. Lejos de haberse acercado a cumplir ese objetivo, fue identificada tempranamente la pequeña y mediana producción agropecuaria como un sector vulnerable

en el proceso de integración, que requería un tratamiento particular a través de políticas diferenciales.

Es así que en 1992 el Consejo del Mercado Común instruye al Subgrupo de Trabajo N°8 “Agricultura” a iniciar trabajos en pos de la “articulación de pequeños y medianos productores al proceso de integración”, como parte de la Decisión CMC Nº 01/92, que establecía un cronograma de medidas tendientes a la consecución de los objetivos y metas previstas en el Tratado de Asunción.

Si bien los trabajos en ese ámbito no avanzaron mas allá de un diagnóstico sector ia l , estos favorecieron la articulación de las organizaciones de

La REAF, algo más que una Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar en el MERCOSUR Eduardo Polcan

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Ingeniero Agrónomo. Economista de Gobierno. Jefe de Trabajos Prácticos de la Cátedra de Economía General de la Facultad de Economía de la Universidad de Buenos Aires. Profesor Asociado de la Cátedra de Política Económica Agropecuaria de la Licenciatura en Administración y Gestión de los Agronegocios de la Universidad de Belgrano. A cargo de la Dirección de Negociaciones Regionales y Controversias del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación Argentina. Coordinador Nacional Alterno de la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar en el MERCOSUR (REAF).


agricultores de la región, dando lugar a lo que resultaría en 1994 la Confederación de Organizaciones de Productores Familiares del MERCOSUR (COPRO-FAM), la que se planteó como objetivo principal, incidir en la formulación y armonización de políticas públicas para la agricultura familiar (AF), campesina e indígena, en los países miembros del bloque regional.

Años más tarde, Brasil impulsaría la creación dentro del MERCOSUR, de un espacio específico donde tratar las cuestiones propias de su nuevo ministerio: el MDA, Ministerio de Desarrollo Agrario.

Con el inicio del siglo, el surgimiento de nuevos gobiernos progresistas en la región, comenzó a darle un nuevo enfoque al MERCOSUR, dirigido a reforzar políticas públicas de inclusión social con una mayor participación ciudadana.

De esta forma, las tendencias señaladas constituyeron condiciones propicias para que el 25 de junio de 2004, el Grupo Mercado Común (GMC) creara la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) en el MERCOSUR, mediante la Resolución Nº11/04, con los objetivos de fortalecer las políticas públicas dirigidas a la AF y promover y facilitar el comercio de sus productos.

Se entiende por agricultura familiar aquellas unidades productivas en las que los recursos productivos son acordes al trabajo de la familia, la que a su vez es responsable directa de la producción y gestión de las actividades agropecuarias, aporta la mano de obra ocupada predominante en el establecimiento y

reside en el mismo o en una localidad próxima. La importancia del sector en la región está dada por tratarse de 5,8 millones de familias habitantes de las áreas rurales, que conforman la base del tejido social de los territorios del interior de los países y a partir de su trabajo aportan una parte significativa de los alimentos consumidos por nuestros pueblos, contribuyendo así a la seguridad alimentaria y nutricional y a la conservación de sus saberes y tradiciones culturales.

Se entiende que, a través de políticas diferenciales adecuadas, es posible una mejo-ra sustancial en la productividad, la integra-ción en las cadenas de valor y la calidad de vida de la población rural, que promueva la vinculación y arraigo de las generaciones futuras a través de la producción de la agricultura familiar.

Es de destacar que la REAF mantiene ciertas características que la distinguen frente a otros órganos del MERCOSUR. En primer lugar se caracteriza por ser un ámbito ampliamente plural. En este sentido, la Resolución 11/04 establece que esta reunión especializada podrá reunirse con la presencia de los demás Estados Asociados, lo cual se tradujo en la participación desde sus comienzos (con d i f e r e n t e g r a d o d e f r e c u e n c i a dependiendo el país) de Bolivia, Chile, Ecuador y Venezuela, además de los cuatro socios plenos. En ciertas ocasiones, además fueron invitados a presenciar la REAF representantes de otros países, como Cuba, o regiones, como Centroamérica y África Austral.

Asimismo, las organizaciones que nuclean a agricultores y agricultoras

La REAF, algo más que una Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar en el MERCOSUR


familiares participan permanentemente en todas las actividades y espacios de la REAF, lo que significa que, si bien como en cualquier otro órgano del MERCO-SUR, en última instancia las decisiones son tomadas por los gobiernos, las tareas de la REAF deben basarse en una intervención activa de la sociedad civil a través de dichas organizaciones.

La manifestación concreta de la decisión de los gobiernos en asegurar este espacio compartido, es la creación de un Fondo de la Agricultura Familiar del MERCOSUR (FAF), reglamentado por la Decisión CMC 06/09, que entró en vigencia el 15 de junio de 2012, mediante el cual se provee de apoyo financiero para la participación de la sociedad civil en la REAF a través del aporte de fondos soberanos de los cuatro Estado Partes.

Por lo expresado, más allá de los objetivos fundacionales de la REAF, su construcción colectiva la consolidó como un importante y rico espacio de diálogo público-privado para el debate de las políticas públicas diferencia-les dirigidas a la agricultura familiar de los países de la región.

Esta dinámica de trabajo conjunta entre gobiernos y las organizaciones de producto-res y productoras de la agricultura familiar se verifica también a nivel interno en cada uno de los países que integran la REAF, a través de las respectivas Secciones Nacionales, que se reúnen periódicamente para conformar la posición nacional respecto a cada uno de los temas de la agenda de la reunión especializa-da.

Básicamente, las actividades de la R E A F c o n s i s t e n e n r e u n i o n e s

semestrales de las delegaciones de los países integrantes, donde se analizan y debaten los temas considerados prioritarios para el logro de los objetivos enunciados, obteniéndose como resultado, proyectos de normas y recomendaciones a los gobiernos de los países miembros, acerca de lineamientos de políticas públicas diferenciales necesarias para el sector.

En esta línea, han sido elevados al GMC proyectos de recomendación referidos a diversos temas, como comercialización, financiamiento, seguro agrícola, equidad de género, educación rural y políticas fundiarias vinculados a la agricultura familiar.

Además, el GMC aprobó la Resolución Nº 25/07, originada en la REAF, sobre Directrices para el reconocimiento e identificación de la Agricultura Familiar en el MERCOSUR , la que fue internalizada en Argentina por la Resolución SAGPyA Nº 255/07, mediante la cual fue creado el Registro Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF).

El cuanto al comercio de los productos de la agricultura familiar, fueron identificadas, entre otras, las políticas de adquisiciones públicas como una alternativa para la oferta de estos productos. Como resultado, fue organizado el Programa Regional de Intercambio de experiencias sobre modelos de gestión de políticas de compras públicas de la agricultura familiar, a partir del financiamiento de la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), con el objetivo de intercambiar experiencias en el tema. En junio de 2013 se realizará en Uruguay el

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tercer módulo de dicho programa (los dos primeros fueron en Brasil en 2011 y Argentina en 2012).

Como se señaló, uno de los ejes de trabajo de la REAF es el de favorecer el arraigo de la juventud rural por medio de políticas activas dirigidas a este segmento de la población. Entre las actividades programadas, se inició durante la Presidencia Pro Témpore de Argentina (PPTA) de 2012 el II Curso Regional de Formación de Jóvenes Rurales, con el objetivo de fortalecer el rol de los jóvenes dirigentes de las organizaciones de la agricultura familiar de la región, cuya apertura tuvo lugar el 30 de mayo en la Casa Patria Grande “Presidente Néstor Carlos Kirchner” y continuó con un segundo módulo en la Sede de la Universidad Federal de la Integración Latinoamericana, bajo la Presidencia Pro Témpore de Brasil (PPTB).

En cuanto a la equidad de género en el ámbito rural, desde la REAF se lleva adelante un “Programa Regional de Fortalecimiento Institucional de Políticas de Igualdad de Género en la Agricultura Familiar del MERCOSUR” en el marco del acuerdo entre la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y el MERCOSUR. Asimismo, la REAF fue invitada durante la PPTA a participar de la Conferencia Global sobre la Mujer en la Agricultura (GCWA), en Nueva Delhi, India, del 13 al 15 de marzo de 2012.

El espíritu participativo de la REAF se ve reflejado en la numerosa concurrencia a los encuentros. A modo de ejemplo, a los espacios de trabajo de la XVII REAF, que se realizó en Buenos Aires en junio de

2012 durante la PPTA, asistieron aproximadamente 280 personas de seis países: autoridades, miembros de organizaciones, técnicos, funcionarios oficiales, representantes de organismos internacionales y especialistas en temas vinculados a la agricultura familiar.

A través de estos casi nueve años de trabajo conjunto, la REAF se ha constituido como una vía de expresión de la voluntad de diálogo político permanente entre los gobiernos y organizaciones sociales de la región, con el objetivo de construir un nuevo y mejor MERCOSUR, más equilibrado, más justo, con más oportunidades para todos. Un MERCOSUR donde el comercio no sea un fin en si mismo, sino uno de los muchos instrumentos para generar crecimiento, desarrollo, equidad e inclusión social.

La REAF, algo más que una Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar en el MERCOSUR

http://www.reafmercosur.org/reaf/


Buenas noches a todos. Gracias por acompañarnos. Vamos a presentar. En realidad, más que presentar vamos a celebrar el relanzamiento de estos dos volúmenes de Aldo Ferrer de la Historia de la globalización I y II. Digo celebrar el relanzamiento porque en realidad son libros que ya se publicaron allá por la década de los ‘90 y después de faltar por más tiempo de lo que hubiéremos querido, hemos tenido la posibilidad ahora de reeditarlos.

Para presentar la Historia de la globalización I y II de Aldo Ferrer nos acompañan Mario Rapoport y Miguel Peirano.

Mario Rapoport es Licenciado en Economía Política por la Universidad de Buenos Aires, Doctor en Historia de la Universidad de París I-Sorbonne, Doctor Honoris Causa de la Universidad Nacional de San Juan, Profesor Titular Consulto de la Facultad de Ciencias Económicas y Facultad de Ciencias

lecturas

Historia de la GlobalizaciónAldo Ferrer

Vol. I. Orígenes del Orden Económico MundialISBN: 9789505579709344 pp.

Vol. II. La Revolución Industrial y el Segundo Orden MundialISBN: 9789505579716480 pp.

Ed. Fondo de Cultura EconómicaBuenos Aires, 2013http://[email protected]


Presentación realizada el 10 de mayo de 2013 en el marco de la 39ª Feria Internacional del Libro de Buenos Aires.

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Historia de la Globalización, de Aldo Ferrer

Sociales de la Universidad de Buenos Aires, es profesor del Instituto de Servicio Exterior de la Nación, investiga-dor superior del CONICET, Premio Bernardo Houssay a la investigación científica del CONICET. Ha publicado una gran cantidad de libros, entre ellos El Cono Sur. Una historia común que lo publicó el Fondo de Cultura Económica; Historia política, económica y social de la Argentina y Relaciones tumultuosas, Estados Unidos y el primer peronismo.

Miguel Peirano, que como saben fue Ministro de Economía y Producción de la Nación Argentina hace pocos años, y del Banco de Inversión y Comercio Exterior, fue Jefe Economista de la Unión Industrial Argentina y Secretario de Industria y Pequeña y Mediana Empresa de la Nación.

Aldo Ferrer, de larga y conocida trayectoria que seguramente todos ustedes conocen. Actualmente es Emba- jador argentino en París. Se desempeñó como Ministro de Economía y Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación y Ministro de Economía y Trabajo de la Nación. Ha sido Presidente del Banco de la Provincia de Buenos Aires y Presidente de la Comisión Nacional de Energía Atómica. Fue Consejero Econó-mico de la Embajada argentina en Londres y funcionario de la Secretaría General de las Naciones Unidas y del Banco Interamericano de Desarrollo. Ha publicado también una gran cantidad de libros, con el Fondo de Cultura Económi-ca tiene muchos, su historia de La Economía argentina, siempre digo que es el gran best seller de la filial argentina del

Fondo porque desde su primera edición, que creo que es allá por inicios de los ‘60 -si no me equivoco del ‘63-, ha vendido más de cien mil ejemplares en esos años, lo cual lo transforma en el libro más vendido de las ediciones del Fondo en la Argentina. Otro libro que también ha tenido mucho éxito y es más reciente, fue s u Vi v i r c o n l o n u e s t r o , q u e permanentemente lo estamos reimpri-miendo. Y nos había quedado un poco demorado la reimpresión de esta Historia de la globalización, por eso me da mucho gusto que lo hayamos podido hacer este año y poder tener al Doctor Ferrer con nosotros aquí en Buenos Aires en este momento para que nos acompañe en la presentación.

Yo no me voy a referir por supuesto a la obra, lo van a hacer los dos invitados que con gran generosidad nos acompañan y a quienes les agradezco mucho. En primer término le voy a ceder la palabra al Doctor Mario Rapoport. Gracias.

Mario Rapoport: Me da un gusto enorme presentar un libro de Aldo. Él ha presentado algunos míos, seguramente con mucha más sabiduría que yo. Sobre todo este libro en particular porque yo siempre digo que para entender la economía argentina –y eso él lo ha hecho muy bien porque ha escrito libros sobre la economía argentina- hay que entender la economía mundial y hay que entender la historia de la economía mundial. Me parece que para aquellos que creían que Ferrer era exclusivamente un especialista de la Argentina, nos ha demostrado con estos dos magníficos libros que en realidad su análisis de la historia


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lecturas

económica argentina parte de su análisis y su interpretación de la historia económica mundial y, en este caso lo que llamamos la globalización.

Paul Valéry decía en 1931 que toda la tierra habitable ha sido hasta nuestros días reconocida, relevada, compartida entre las naciones; la era de las tierras vacías, de los territorios libres, de lugares que no pertenecen a nadie ha terminado. La era de la libre expansión se ha cerrado, el tiempo del mundo finito comienza. Pero esta constatación puede llevarnos a conclusiones equivocadas del análisis de la coyuntura actual y de sus perspectivas futuras, si no recurrimos a la historia, si no nos interrogamos sobre las caracterís-ticas del proceso histórico que nos condujo a la situación presente, y hoy muy grave porque sufrimos una nueva crisis mundial, y sobre sus alcances.

¿Cuándo comienza? ¿Es un proceso reciente o viene de muy lejos en el pasado? ¿Representa un punto de inflexión en la sociedad moderna o no es más que un episodio, una etapa difícil de poder salir de sus límites temporales? ¿Es propio de la sociedad capitalista o tiene rasgos comunes con otras sociedades del pasado? En verdad la mayoría de los textos que hablan de la globalización carecen de una perspectiva histórica o si la tienen, ésta es insuficiente o no bien fundamentada, aunque sus conclusiones prácticas parecen evidentes.

El problema principal consiste en que quienes se refieren hoy a la economía mundial consideran a menudo que las economías nacionales están en vías de disolverse -puede ser que con esta crisis sea cierto, esperemos que no- ignorando

el grado en el cual a lo largo de varios siglos el proceso de mundialización económica ha estado íntimamente articulado a la formación y desarrollo de los espacios económicos nacionales. Es decir, discutir el status teórico-histórico de la globalización remite necesariamente a un nuevo debate sobre el papel de los mercados nacionales y de los Estados Nación como categorías históricas, que es justamente lo que hace en sus libros Aldo Ferrer.

Sin embargo, algunos historiadores y economistas no han sido tomados por sorpresa y antes de que se acuñara el concepto de globalización ya existían otros que podían abarcarlo, así por ejemplo en espacios más limitados y circunscriptos en el tiempo, Fernand Braudel, el gran historiador francés, introdujo los conceptos de imperio-mundo y economías-mundo. No trataba de aplicar fenómenos que se extendieran a todo el globo terrestre, pero si a considerables extensiones de tierra, reconocidas y ocupadas por los hombres que conformaban una misma unidad económico-política en determinado momento de su historia. Esta visión que contribuyó a estimular una expectativa de más largo alcance en los estudios históricos se asocia a otro concepto braudeliano clave, que creo que también lo tiene Aldo Ferrer, que es el de la larga duración.

Para Immanuel Wallerstein, discípulo de Braudel, cuya obra histórica estuvo dedicada a desarrollar esta idea braudeli-ana, el concepto de economía-mundo no debe ser confundido con el de economía internacional, que se entiende como la


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de los mercaderes medievales, sino de la acción de los Estados nacionales, de las monarquías absolutas, de Friedrich List y el zollverein alemán por un lado y el Japón Meiji por otro, pasando por la revolución inglesa del silgo XVII, la francesa del XVIII, el proceso de formación nacional de Estados Unidos influenciado por las ideas proteccionistas de Hamilton, Secretario del Tesoro de Washington. De hecho, afirma Polanyi, el comercio inte-rior ha sido creado en Europa Occidental por la intervención del Estado.

Estos temas y muchos otros se desplie-gan en estos dos libros formidables que comentamos de Aldo Ferrer, Historia de la globalización I e Historia de la globalización II. El primero abarcando lo que denomina el primer orden mundial y el segundo la revolución industrial y el segundo orden mundial.

Ferrer suma al hecho de ser un recono-cido economista local, como decía, con un pensamiento nacional, a través de su prolífica obra en la que se destaca La economía argentina, de realizar un aporte importante en la historia económica mundial, al estilo de un Braudel o de un Hobsbawn.

En este sentido, toma el difícil sendero de otro gran maestro, Pierre Vilar, el de la historia total, pero no como un conjunto desordenado de hechos o acontecimien-tos de orden económico, social y político sino en un todo coherente. Para Vilar el vicio mayor de la práctica histórica era el muy universitario respeto por los compartimentos estancos, aquí la econo-mía, aquí la política, aquí las ideas. Y agregaba, solo una historia comparada y total de las economías, sociedades,


suma de una serie de economías distintas de alcance nacional que bajo ciertas circunstancias realizas intercambios las unas con las otras. Según Wallerstein estamos en presencia de una economía-mundo siempre que exista la división internacional del trabajo, con un conjunto integrado de procesos de producción unidos unos a otros por un mercado instituido y creado de una manera compleja.

La economía-mundo de forma capita-lista basada sobre un modo de producción definido, no nos resulta así una novedad del siglo XX, ni tampoco una simple yuxtaposición de economías nacionales, sino que ha existido, al menos en parte del globo, como un sistema social histórico desde el siglo XVI. Es cierto que en el siglo XIX las ideas dominantes del liberalismo, bajo la influencia del pensamiento de Adam Smith, representa-ban el desarrollo de la economía mundial en las tendencias a la internacionalización en todos los planos, por los estados exclusivos y determinantes de la expan-sión de los mercados.

Esta visión unilateral, tanto del proceso de los siglos previos como de aquel mismo período, provienen de la necesi-dad del movimiento industrial triunfante y de sus sectores dirigentes, sobre todo en la etapa del monopolio industrial de Gran Bretaña, de abrir el mundo a las mercan-cías de su industria en expansión. En realidad, como lo expuso Karl Polanyi, el comercio nacional que sirvió de base a la expansión capitalista no habría sido el resultado de la expansión automática y espontánea de los mercados locales, en el comercio exterior a larga distancia propio

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lecturas

civilizaciones, es el instrumento adecua-do para distinguir en las múltiples combinaciones entre lo que es promesa desde los descubrimientos geográficos a las nuevas técnicas e ideas científicas y sociales que conducen al desarrollo económico y a la mayor igualdad y libertad de los hombres, a la democracia, y a la economía de bienestar, algo más actual, de todo aquello que es amenaza: las guerras, el hambre, la esclavitud, las dominaciones imperiales y el colonialis-mo, el subdesarrollo, las epidemias, la destrucción de la naturaleza, los genoci-dios.

Ferrer comparte sin duda con Braudel, la escuela de los annales, Hosbawm, Kennedy, Wallerstein, pero también con grandes economistas como Joseph Schumpeter, aquel que decía que de las tres grandes ramas de la economía que son la teoría, la estadística y la historia, prefería la historia; Carlos Marx por supuesto y John Maynard Keynes. Y a las que debemos redescubrir porque nos han sido ocultadas al amparo de las teorías económicas neoliberales de la globaliza-ción, que Ferrer conoce bien y que solo nos ofrecen un mundo ideal para los muy ricos excluyendo al resto de la población. Donde una centena de individuos tienen un ingreso similar en su monto al de dos mil millones de habitantes, como nos revelan cifras de los organismos internacionales.

Lo cierto es que Ferrer va construyendo su libros con toda la crudeza que plantea Vilar, una historia total, interdisciplinada, que descubre los procesos y pone a prueba los modelos pero sobre todo una historia comparada, muy lejos del

eurocentrismo o la suficiencia anglosajo-na que nos habla desde el viejo continen-te o desde el norte de América. Para Ferrer el mundo es verdaderamente uno solo y es la vez un conjunto de civilizaciones y países diferentes, ricos y pobres, con distintas economías, costum-bres, culturas, estructuras sociales y de poder.

No voy a referirme en extenso a los dos libros que leí con efusión y que le di a mis alumnos porque llevaría horas. Espero que ustedes lo descubran por sí mismos, desgustándolos como a buen malbec.

¿Pero qué nos dice Ferrer? En su primer libro nos explica como en el siglo XVI la articulación de un primer mercado mundial -denominado sugerentemente como primer orden económico mundial- vinculado al ascenso del capitalismo naciente, estuvo íntimamente ligado al proceso de conformación de las naciones europeas, a la acción de los estados bajo el mercantilismo y a los inicios de la expansión colonial. Pero la piedra de toque de este proceso de globalización fue el descubrimiento de América o mejor dicho el descubrimiento por los europeos de otras civilizaciones que existían aún en el mundo y que era posible llegar a ellas y también por supuesto exterminarlas. Lo increíble es que esas civilizaciones superiores en número y en muchos aspectos en sabiduría, son arrasadas por un puñado de aventureros que tienen la ventaja de armas y tecnologías más modernas.

Sin embargo, España era una de las naciones más retrasadas de Europa, que avanza con sus nobles y sus soldados para destruir la avanzada y decadente civiliza-


ción árabe y judía, y luego sin solución de continuidad, continua cabalgando imaginariamente en los barcos de Colón para apoderarse de América en busca del oro y la plata que necesitaban los europeos para terminar de expandir sus mercados porque, como lo dijimos y lo demuestra bien Ferrer en sus libros, fueron los Estados los que forjaron los mercados nacionales y luego el mercado mundial.

Pero la intención de Ferrer es mucho más ambiciosa. Quiere descubrir los orígenes del desarrollo y el subdesarrollo. Explicar las razones de por qué civiliza-ciones, países y territorios que hacia 1500 tenían niveles de ingreso y vida parecidos, cada cual con sus propias peculiaridades, van distanciándose paulatinamente. Como él mismo dice, en el debate en curso acerca de la globalización del orden mundial contemporáneo debe distinguir-se lo que hay de realidad y lo que hay de prejuicio.

Ferrer trabaja con algunas variables o conceptos fundamentales: la dimensión endógena, es decir, el peso decisivo de la cultura, los mercados y los recursos propios, algo que más tarde en otros libros llamará densidad nacional. Y la articulación de esa dimensión con el contexto externo, es el proceso de globalización que explica a lo largo del libro y que determinan en conjunto el desarrollo o el atraso de los países. Va a ir estudiando un escenario mundial de las grandes civilizaciones antes del dominio europeo, que no difieren fundamental-mente en lo económico, en tecnologías o estándares de vida en la propia Europa y luego en la condición cultural en la baja

edad media y en la época del renacimiento y que va a terminar por permitirle al viejo continente conquistar al mundo, e imponer sus tecnologías, su comercio y sus ideas.

Entre 1500 y 1800, en el transcurso del primer orden mundial, dice Ferrer, todas las civilizaciones quedaron vinculadas a un sistema mundial organizado en torno a los objetivos de las potencias atlánticas, pero sus respuestas a esta vinculación fueron distintas y dependieron de sus propias circunstancias internas. De los tres modelos existentes, el primero y el segundo, Asia y África por un lado y los países latinoamericanos por otro, caye-ron pronto o más tarde en el dominio colonial y la subordinación a las potencias imperiales. El tercer modelo, el de las colonias británicas continentales de América del Norte, entre las cuales surgieron Estados Unidos y Canadá, se movilizaron fuertes factores endógenos de desarrollo y la generación de un poder intangible que determinaron una evolu-ción diferente. A eso se asoció el poder de inmensos y ricos territorios y recursos humanos que las transformaron en naciones independientes, más adelante en, países desarrollados; y en el caso de Estados Unidos en una gran potencia mundial.

Ferrer introduce dos conceptos que van a ser fundamentales en su interpretación: los factores tangibles del poder (pobla-ción, territorio) y los intangibles (acumu-lación en un sentido amplio). El primero incluye recursos humanos y naturales, el segundo una serie de elementos que sería largo enumerar aquí, pero en el que destaca una visión del mundo que valoriza

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la propia identidad y dirección del estilo de desarrollo e inserción internacional y un Estado capaz de cohesionar recursos de la nación y afianzar la participación en la globalización en procesos autocentra-dos de acumulación y cambios tecnológi-cos. No hay país alguno que haya alcanzado de otro modo altos niveles de desarrollo.

El segundo libro trata el extenso y profundo período de la revolución industrial hasta fines del siglo XIX, allí se advierte más claramente que la interac-ción entre Estado y mercado ha sido el eje determinante del proceso, también mutuamente articulado entre la evolu-ción de las naciones y el sistema económico internacional. El proceso de expansión del capitalismo aún en sus períodos de mayor liberalización comercial y económica -como a mediados del siglo XIX hasta la I Guerra Mundial, bajo el signo del patrón oro y de la pax británica-, estuvo marcado por la acción permanente de los Estados, tanto en el interior de cada país como en el de las relaciones económicas internacionales, a través del colonialismo, el proteccionis-mo a las potencias emergentes, y otras metodologías, como bien lo señala, por ejemplo, Paul Bairoch, gran historiador belga.

En este libro hay un formidable análisis de las enseñanzas de la revolución industrial, en él le dedica un espacio importante a las ideas que producen de la revolución de la ciencia y la técnica y las ideas sociales y políticas que permiten transformar las monarquías absolutas en Estados modernos. También realiza una sintética pero impecable descripción del

desarrollo de la escuela económica clásica y luego de las teorías nacionalistas, historicistas, neoclásicas y revoluciona-rias, que como gran economista que es, desarrolla con maestría. El análisis de los países y de las regiones ocupa un aspecto, un espacio fundamental en el libro; Gran Bretaña con la revolución industrial y la adopción del libre cambio a partir de la abolición de la Ley de Granos en 1846 -pues hasta allí era proteccionista-, el apogeo imperial y su declinación, Estados Unidos y Alemania, las potencias emergentes del período, que a diferencia de la Argentina, que integra desde las últimas décadas del siglo XIX el esquema de división internacional del trabajo hegemonizado por Gran Bretaña, se transforman en países fuertemente proteccionistas, y hacia fines del periodo ya superan en producción y tecnología a los ingleses. El caso particular de desarrollo de Francia y Japón y luego del mundo periférico de esa época, en Asia, África y América Latina, aquí observa-mos con claridad su método de análisis y su interpretación del fenómeno globali-zador. Ferrer describe la trayectoria del orden mundial mostrando que las asimetrías en el desarrollo de los distintos países -que se acentúan en este periodo-, parten de sus diferencias internas y de su visión con respecto al desarrollo. La existencia conjunta de factores tangibles e intangibles no es siempre una condición necesaria. Países pequeños y con escasos recursos, como los escandinavos y Suiza, alcanzaron altos niveles de desarrollo. Y debemos destacar por supuesto, el caso más anómalo de todos, el de Gran Bretaña, un país de un pequeño territorio


pero cuya transformación en una potencia mundial se debe no sólo al hecho de que allí se produce tempranamente la revolución industrial para la cual estaba preparada por su nivel de tecnología, educación y capital; otros factores son su aislamiento geográfico, participando en guerras pero no sufriéndolas en su propio suelo, y la apropiación colonial de inmensos y ricos territorios que le proveían materias primas y alimentos. Sin duda que al factor intangible si le agregamos estas variables, se suma a este importante factor tangible. Prebisch lo denomina en sus Apuntes de dinámica económica “el caso fugaz de Gran Bretaña en el desarrollo económico”, teniendo en cuenta sus limitaciones de recursos, la debilidad de su mercado interno, su alto coeficiente de importaciones, solo la city financiera ha permitido mantener por un tiempo más prolongado que el podría suponerse, su lugar en la economía mundial, hacia principios del siglo XX Gran Bretaña vivía del resto de su riqueza pasada. Para Ferrer la revolución industrial se limitó a Europa occidental, Estados Unidos y los dominios blancos británicos, mientras que el estilo de desarrollo hacia afuera de la Argentina, el supuesto “granero del mundo”,lo dejó fuera del segundo orden mundial y diríamos también del tercero. Aquí los factores intangibles se nutrieron de una dominante oligarquía rentística que no apostó a la industrialización y obturó la posibilidad de crear una clase media como las colonias anglosajonas. Para Ferrer América Latina en general, es la región del mundo en la cual la persistencia de subdesarrollo en los países que la

integran, hacia fines del siglo XX y comienzo del XXI, muestran que en el largo plazo han prevalecido más las malas que las buenas respuestas al dilema que plantea la globalización. Entre los factores intangibles negativos, Ferrer destaca las ideas económicas, el papel del Estado y el comportamiento de las elites dirigentes, que en todos los casos jugaron en contra del desarrollo argentino y latinoamericano.

Para terminar, un pequeño ejemplo de lo que ocurre hoy día en medio de una profunda crisis mundial: en una revista francesa se publicó hace un tiempo un chiste gráfico, al mejor estilo del Quino de Mafalda, traduciendo con humor la realidad actual, en ese dibujo que representa el globo terrestre en medio del universo, dos globitos de historieta nos dan su mensaje, en uno de ellos se lee “Seamos positivos...” , en el de más abajo se completa la idea “...el mercado interno es de 7 mil millones de habitantes” .

No se habla más de globalización, frente al desafío de la crisis todavía la Tierra tiene un mercado interno que debe aprovecharse, es el vivir con lo nuestro del que nos habla siempre Ferrer, es el vivir con lo nuestro en el planeta que habita-mos, no sólo nuestro país, de esa nave espacial cuyo equilibrio económico, social y ecológico está en peligro por la imprudencia de los que producen sin con-trol, saqueando sus riquezas, o especulan con el dinero y las condiciones de vida de los demás. Es lo que nos quiere dar a entender Ferrer en su magnífica obra. Muchas Gracias (Aplausos).

Muchas gracias Mario Rappoport,

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escuchamos entonces ahora al Dr. Miguel Peirano.

Miguel Peirano: Muy buenas noches, por supuesto que agradecer a todos ustedes por estar compartiendo este encuentro, agradecer a Mario que desde mis inicios profesionales me guía y me ha formado y me di el gusto de poder compartir con él el debate económico, y por demás decirlo a Aldo Ferrer por quien tengo un particular afecto y admiración por su persona. A Aldo Ferrer me ha tocado conocerlo desde distintos lugares y distintos roles, inicialmente como alumno de él en la Universidad, luego como joven economista que intentaba analizar, debatir y visualizar la economía y su relación con la realidad económica argentina, después desde distintas circunstancias que me fue enfrentando la profesión, y siempre admiré y remarqué en él dos cualidades, su enorme capacidad intelectual y al mismo tiempo ese condimento diferencial que es su calidad humana, esa conjunción de esa capacidad intelectual y calidad humana es lo que transforma para mí a Aldo en alguien tal valioso para el pensamiento económico argentino y para la propia realidad de nuestro país, Argentina. Aldo es, como economista y como persona que forma parte de la vida activa de la Argentina, a mi entender, una de las personas que puede liderar en nuestro país la coherencia, la consistencia, esa profunda reivindicación de sus convicciones más allá del contexto, del momento y las circunstancias, pero al mismo tiempo con esa dureza y esa profunda defensa de sus convicciones, siempre lo hace en un marco de pluralidad, de consenso, de voluntad de

debatir y analizar con ese profundo sentimiento democrático que ejerce en cada uno de sus roles y en cada una de sus planteos. Como yo se lo he dicho alguna vez a Aldo, no es que lo piense yo pero lo más importante es que se lo he escuchado a muchos líderes latinoamericanos, que tienen a Aldo Ferrer como una de las personas más importantes del pensa-miento económico mundial, lo transmi-tían en reuniones privadas del encuentro entre presidentes y cuando se debatían temas económicos, cuando se analiza el curso de la globalización, cuando se debatía qué hacer desde el MERCOSUR o qué hacer desde Latinoamérica, a Aldo se lo refería como uno de los pensadores más importantes del mundo, que yo también lo creo, no es relevante que yo lo crea, pero en un momento que tanto se escribe de economía, que tanto se debate, donde muchas veces tenemos la costumbre en la Argentina de referirnos o pos ic ionar a nuevos referentes internacionales, dándole a veces valores superiores a los propios, creo que Aldo es para la Argentina un activo muy importante.

Por eso también me alegra estar viendo en las distintas librerías este relanzamien-to, verlo en las vidrieras, verlo en primer plano y ver cómo el libro luce y refleja la importancia de Aldo en la vida económica de Argentina, y este libro que obviamente refiere a la Historia de la globalización I y II, estos dos tomos que realmente uno cuando lo lee, como sucede siempre que uno está haciendo una lectura de las obras de Aldo Ferrer, lo hace con fluidez, con entretenimiento, con placer, con diver-sión y al mismo tiempo con lo que implica

la profundidad de sus conceptos. Para mí los libros reflejan en primer lugar, un carácter determinante, analizan los temas núcleos centrales y fundacionales de la política económica y de las etapas económicas referidas a esos órdenes internacionales que señala Aldo y define claramente, y por supuesto hay que entender en la historia uno de los elementos más importantes para el pensamiento económico, y aquí la repasa, analiza y logra capacidad de encontrar los núcleos y la síntesis de los temas determinantes para explicarnos esa historia y para poder proyectarla como futuro de la economía mundial y de la economía local.

Yo creo que cuando uno va leyendo la obra, además obviamente del atractivo de recorrer la historia, entenderla, repensar-la, de profundizarla, de reflexionar y sacar las conclusiones que Mario iba desarro-llando con tanta precisión, uno lo va vinculando ineludiblemente con el futuro económico argentino, con el presente y el futuro económico internacional. Cómo se va desprendiendo de ese análisis de la historia, y de las conclusiones que Aldo Ferrer va sacando, claramente la luz para nuestro futuro, y para el futuro de la economía internacional. El libro obvia-mente muchos de ustedes lo habrán leído o estarán por hacerlo, y es realmente además de profundo, tan agradable y tan entretenido que es un placer desde todo punto de vista. Va analizando por supuesto las dos etapas que señalaba Mario, el primer orden económico internacional, que Aldo sitúa desde las conquistas y las epopeyas de Colón y Vasco da Gama hasta el 1800, ese segundo

orden que comienza en ese momento situado hasta la primera guerra mundial con las características y los efectos de la revolución industrial como principal factor en esa etapa y va explicando, demostrando y evidenciando las consecuencias de cómo el valor del conocimiento aplicado a la tecnología, cómo van perdiendo importancia las ventajas de antes de la guerra como la navegación, cómo la capacidad de los pa í ses de organ izarse soc i a l e institucionalmente y la propia capacidad para generar sus pensamientos y políticas van configurado los factores centrales para el desarrollo de los países; va analizando el cambio de los mecanismos para la generación de la rentabilidad, los cambios en cada una de las etapas, cómo el crecimiento económico internacional va despegando y va pegando un salto determinante, la modificación del desarrollo de las corrientes migratorias, los cambios tecnológicos y las reglas en materia de transporte, y cómo eso influye en el orden económico internacional y como decía anteriormente el cambio central que implica la tecnología y la dinámica del capitalismo y las condicio-nes de desarrollo de los países, pero al mismo tiempo va evidenciando las paradojas del desarrollo económico y del propio sistema económico capitalista. Porque en ese segundo orden económico internacional, donde crece fuertemente el producto per cápita, el producto bruto de los países, donde muestra, explica y evidencian las estadísticas los saltos tan notables en estas variables, también se profundizan las asimetrías en materia de distribución del ingreso, de productivi-

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dad de la nación, cómo se va consolidando la relación centro-periferia, todas realida-des que si las aplicamos al presente, visualizamos que son parte del debate de la realidad para un país como la Argentina, países productores de mate-rias primas que intentan industrializarse en lo que es un orden económico internacional, con países desarrollados que intentan profundizar un esquema de división de proveedores de insumos, materias primas y países con alto grado de valor agregado e industrialización. Cómo más allá de este desarrollo formidable del capitalismo al mismo tiempo encontra-mos zonas que profundizan su pobreza, cómo la distribución del ingreso al interior de las propias sociedades tienden a hacerse cada vez más complejas para lograr los niveles de equidad y va desarrollando en ese segundo orden económico internacional, como Aldo plantea en su libro, en sus artículos en su pensamiento, ya tiene vasto material para poder escribir ese tercer capítulo, esa tercera etapa, se va constituyendo estas reglas que caracterizan el funcionamiento de la economía nacional e internacional Y la verdad que yo iba leyendo el libro, tomaba nota, tomaba apuntes, sacaba estas conclusiones y cuando llego al epílogo, me encuentro que Aldo en ese epílogo del segundo tomo a mi entender define el marco conceptual de un plan de desarrollo para la Argentina y la verdad que si la Argentina, por supuesto el mundo pero yo me limito por lo menos en este momento a hacer una reflexión sobre la Argentina, tomara ese epílogo y lo transformara en una política de Estado, lo definiera como los conceptos fundacio-

nales y permanentes de nuestro país, tendríamos garantizados sin duda los mejores éxitos y los mayores grados de desarrollo y equidad. Aldo plantea las condiciones sustanciales en términos socio-políticos, la importancia de las variables macro-económicas, incluso va desarrollando el rol de un marco institucional y un marco político, la importancia que adquiere para un país sus ideas económicas, la capacidad de generar un pensamiento autónomo, el rol del Estado y la importancia de tener un Estado presente en la economía, tanto para cumplir con sus funciones básicas o al mismo tiempo para incentivar y favorecer el proceso de crecimiento integrado social y regional. Cuando profundiza y analiza las variables económicas va dejando claro incluso en lo instrumental cuál es el camino que la Argentina tiene que seguir -y que si el mundo adoptara también, tendríamos un horizonte totalmente distinto-, plantea las reglas sobre las ventajas de competiti-vidad, las condiciones en materia de balance de pagos para lograr sustentabili-dad y no generar riesgos ni vulnerabili-dades, la importancia de ese pensamiento nacional, de ese pensamiento con una lógica de desarrollo, de esa lógica que se aleje absolutamente de las visiones ortodoxas o neoliberales pero al mismo tiempo sustentado en la fortaleza de la estabilidad de las variables macro-económicas y de equilibrio de esas variables, y en definitiva es un manual de cómo un país debe desarrollarse, de cómo confrontar contra el neoliberalismo y cómo garantizar que un camino basado en pautas sustancialmente distintas a las

neoliberales, tiene un marco político y un marco económico adecuado. Y la verdad que yo estimo nuevamente que tenemos un momento con tantas oportunidades como país, donde el mundo, como también decía Mario, refleja dificultades tan profundas, donde vemos continentes como Europa que se caracterizaban por sus altos grados de desarrollo y con un proceso de integración en el que habían avanzado por años y que hoy lo vemos sumido en desempleos crónicos tan profundos, con líderes políticos que plantean recetas tan significativas como inconsistentes, donde la integración no solamente empieza a generar tensiones y divisiones sociales entre los países más vulnerables o de menor tamaño relativo frente a las grandes potencias, donde vemos a estos países desarrollados como Alemania imponer el rigor y el ajuste sobre los países más débiles, y donde también vemos cómo empiezan a resurgir al interior de las propias naciones los planteos de autonomías regionales y se empieza a quebrar el proceso de integración, porque como bien dice Aldo y lo plantea, un proceso de integración regional es mucho más amplio que una mera política o un mero conjunto de principios ortodoxos o neoliberales que sean lo que sustente la integración de las economías. En ese marco, en esa Europa, en ese mundo que lo vemos en una crisis de pensamiento, de valores, en una crisis económica y por supuesto con realidades concretas sociales, donde vamos a ver una dinámica social y política cada vez más tensa, Argentina tiene un enorme espacio y una enorme oportunidad, Argentina puede mirar al horizonte y mirar sus

condiciones objetivas de manera muy optimista, porque tiene los recursos humanos, porque tiene el territorio, porque tiene la población, tiene trabajadores, tiene talento y cultura empresaria, y aquí aparecen los factores que Aldo define claramente, los marcos institucionales, las políticas, los princi-pios, y ese epílogo es el que Aldo define de manera clara y es donde yo creo es donde Argentina tiene el horizonte marcado claramente. Por eso la obra para mi realmente es muy atractiva en todos los sentidos y al mismo tiempo no solo es análisis de la historia, sino cualquier perspectiva de futuro en nuestro país encuentra una luz, una claridad en este libro, que por eso merece tanto a nivel de las universidades, pero también de la política y de todo espacio que reivindique la necesidad de alejarse de los principios neoliberales y ortodoxos, tiene aquí un manual que analiza la historia pero que también analiza el futuro. Quiero agradecerle mucho a Aldo porque, lo vuelvo a decir, la obra es muy importante pero yo siempre remarco, esto es una visión de uno cuando recorre el país se encuentra con industriales, con trabaja-dores, la revalorización profunda, más allá del reconocimiento mediático, el reconocimiento profesional, que hay en tantos empresarios y trabajadores por la consistencia de Aldo, yo remarco algo la coherencia, momento donde Aldo era señalado como un pensador del desarro-llo, cuando las corrientes liberales predominaban y Aldo, no digo solo pero recorría y lideraba un espacio reducido, y ahora que el mundo le da la razón a Aldo, el mundo y la realidad económica, yo creo

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que los argentinos debemos ver que tenemos en Aldo Ferrer un gran activo y creo que tenemos mucho para aprovechar de él y tenemos un futuro muy positivo y si Aldo estuviera enmarcando y definien-do los lineamientos para consolidar todo lo avanzado y para avanzar en todo lo que necesitemos, sin dudas este país tiene un horizonte extraordinario. Agradecerte realmente por todo y tantas cosas tan positivas que siempre nos das (Aplausos).

Muchas gracias Dr. Peirano, antes de darle la palabra al Dr. Ferrer, quería mencionar que además de la obra que estamos presentando y dos de sus libros que mencione al comienzo, La economía argentina -cuya última edición es del año 2008 y cuenta con la colaboración del Dr. Marcelo Rougier-, y Vivir con lo nuestro, el Dr. Ferrer publicó con el Fondo de Cultura Económica, los siguientes libros: Crisis y alternativas de la política económica argentina, Nacionalismo y orden constitucional, Nosotros y la globalización, El capitalismo argentino, De Cristóbal Colón a internet, América latina y la globalización y La Argentina y el orden mundial. Quería hacer mención a cada uno de los libros antes de darle la palabra, ahora sí, al Dr. Aldo Ferrer, muchas gracias (Aplausos).

Aldo Ferrer: Muchas gracias, buenas noches, ustedes se darán cuenta por lo que han escuchado que los comentaristas son amigos míos. Yo desde luego les tengo que agradecer no sólo los conceptos del tema que nos convoca, la globalización y el desarrollo, sino el afecto que me tienen y yo desde luego les retribuyo con todo mi cariño.

Haría unos pocos comentarios, en primer lugar cual fue la motivación que me llevó, allá al principios de la década del noventa a pensar que valía la pena escribir sobre el tema de la globalización y sus vinculaciones con el desarrollo, por las razones que mencionaba Mario que el mejor pensamiento económico universal, los grandes economistas clásicos, otros como Schumpeter, han enfatizado siem-pre en la importancia de observar la historia para entender la realidad, pero esa misma actitud prevaleció en América Latina en todo lo que fue la escuela estructuralista y el pensamiento de Prebisch, de Celso Furtado, este concepto que Prebisch desarrolló del centro y periferia era una visión histórica de cómo se había conformado el orden internacional y que lugar ocupábamos nosotros y el mismo Furtado, el gran economista brasileño cuyo libro, La formación económica de Brasil, fue la que me motivó a escribir La economía argentina, allá por principios de la década del sesenta. Celso que era muy amigo mío, me dio uno de los primeros ejemplares de un libro suyo que es un análisis histórico del desarrollo de Brasil, llamado La formación histórica de Brasil. Cuando yo leí el libro me di cuenta que el mismo enfoque tenia absoluta relevancia en el caso argentino y, entonces, esta insistencia en observar la historia para tratar de entender mejor lo que nos está pasando ahora, tiene una larga tradición y yo me siento parte de esa tradición. Y desde luego particularmente de la tradición del estructuralismo latinoame-ricano. Pero el segundo factor que me motivó a escribir estos trabajos, fue que al

principio de la década de los noventa ya estaba una plena euforia de la especula-ción financiera, de los intereses trasnacionales, de los grandes centros de poder mundial, de las corporaciones trasnacionales, fundamentalmente de los mercados financieros, porque las empre-sas trasnacionales se adecuan a las condiciones que le ofrece cada país. Son capaces de hacer negocios en China bajo un régimen comunista y reglas muy estrictas de incorporación y lo pueden hacer en varios lados, así conviven con realidades nacionales distintas, en cambio la especulación financiera necesita un mundo sin fronteras, entonces este fundamentalismo globalizador se instala allá en la década del setenta cuando lo financiero pasa a ser el núcleo predominante del capitalismo contempo-ráneo y donde la mayor parte de las ganancias del sistema se generan en la especulación financiera, y esto promueve toda una visión que se concreta políticamente con las reformas del presidente Reagan en los Estados Unidos, la señora Thatcher, allá a fines de los setenta, principios de los ochenta, con toda esta visión de que todo pasa en un mundo global, que los Estados nacionales han sido barridos por este hecho que la ciencia y la tecnología nos ha acercado y nos ha integrado de tal manera, incluso en el campo comunicacional, de que ya no es concebible el desarrollo fuera del espacio mundial y que por lo tanto el desarrollo de cada país es apenas un subproducto local de un desarrollo global. Y esta visión se impuso como paradigma de la política económica, la desregulación y la apertura ya como si esto no fuera parte de una

etapa histórica y de una organización social, sino formando parte del orden natural. Las cosas son así porque ya no pueden ser de otra manera y no hay más alternativa, se dijo, en tales condiciones para países como el nuestro, por ejemplo de América Latina, que trasmitir señales amistosas a los mercados y a los centros de poder mundial para que esos centros de poder mundial nos copten el proceso de desarrollo global. Y esta forma de ver las cosas, fue política de América latina durante mucho tiempo y claramente en Argentina, bajo los períodos de la hegemonía neoliberal, primero la dictadura del ‘76 al ‘83 y, finalmente bajo un gobierno constitucional en la década del noventa, en el cual el país se embarca en una reforma fenomenal de desregula-ción, de apertura, para colmo con un tipo de cambio sobrevaluado, un tipo de cambio fijo, renunciando al uso de las políticas, al empleo del instrumento de la política económica, las privatizaciones masivas, la venta del petróleo. Argentina fue el único país petrolero que vendió su empresa pública, nosotros fuimos un campo privilegiado de aplicación del fundamentalismo globalizador.

Y entonces, la otra motivación, tratar de discutir estos temas, que me llevó a la preparación de estos libros, es discutir no solo la importancia de la parte histórica sino tratar de contestar este conjunto de ideas que tanta influencia ejercieron y que hoy siguen ejerciendo en otras partes, curiosamente que están ejerciendo en el viejo centro del mundo desarrollado, porque en la periferia, países como China, los países emergentes y en alguna medida nosotros, estamos saliendo un poco de

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esa esfera de ideas y buscando caminos por otros rumbos. Y esto llevaba también a la contestación al planteo neoliberal de que todo pasa en la esfera global y que ya los Estados nacionales no existen y que no hay más remedio que subirse al carro de este proceso sin fronteras, esto contradecía lo que es la esencia del desarrollo, porque el libro y otros trabajos, discuten también en el sendero de lo que es esta tradición latinoameri-cana, en qué consiste el desarrollo. Y la verdad es que la experiencia histórica es concluyente, el desarrollo es la capacidad de una sociedad de incorporar el conocimiento en su estructura productiva, incorporando las actividades que son portadoras del conocimiento y la tecnología, la industria, transformando la producción primaria agregando valor, incluyendo a la sociedad, educando, generando condiciones de cohesión y promover esto a través de políticas públicas que potencien el despliegue de los recursos, con liderazgos nacionales que no generan poder vendiendo el patrimonio nacional sino liderazgos que abren fronteras para las nuevas produc-ciones, para el nuevo empleo, para la ocupación del territorio, reteniendo el dominio de los recursos. Y el desarrollo es esencialmente en primer lugar un proceso endógeno; se hará en primer lugar en un espacio nacional, abierto al mundo, entendámonos bien. Cada vez es menos posible un proceso de orden nacional autárquico, porque las cosas cambian todo el tiempo y si uno no tiene los canales de transmisión con el mundo externo que permita participar de esta ampliación de la frontera del conocimien-

to, también se queda al margen. Entonces ¿Cómo uno participa de ese escenario global?, manteniendo este hecho concreto de que las cosas se den en un espacio nacional y que si se delega la conducción de ese proceso en factores externos, se desarticula el espacio nacional y se termina muy mal como terminamos nosotros, como está terminando ahora España, los países europeos débiles, que se han sometido incondicionalmente a este paradigma del fundamentalismo globalizador.

Entonces, estos trabajos fueron el resultado de estas reflexiones. En primer lugar una formación, yo fui alumno de Prebisch por ejemplo en la Facultad de Ciencias Económicas, después trabajé en Naciones Unidas en contacto con los economistas que en la década del ‘50 estaban generando estas nuevas perspectivas, consultando con otros economistas, entonces en esa tradición y en este desafío de contestar al fundamentalismo globalizado salió la motivación de hacer estos trabajos, y contar que el primer tomo me salió bastante fácil, fue muy apasionante sobre todo trabajar en un periodo que no había visto con todo el detenimiento debido entonces amplía nuevas fronteras, el objetivo de ese trabajo era contestar el dilema del desarrollo del mundo global, en el sentido que desde que aparece el progreso técnico con el renacimiento europeo, las relaciones internacionales son fundamentales para el desarrollo, porque decidir que decide cada país, qué produce, es esencial para saber si nos vamos a desarrollar, porque si decide no incorporar en su tejido productivo las

actividades que son portadoras del conocimiento, queda reducido a producir materias primas que es lo que nos pasó a lo que se llama el mundo en desarrollo. Entonces surgió de allí este esquema y cuando estaba preparado la parte de la revolución industrial tenía acumulada ya una buena cantidad de información y no sabía todavía cómo organizar el capítulo y lo fui a ver a Mario, y le dije tengo este problema, y Mario me dice “da un curso en el Instituto de Economía y se te van a aclarar las ideas”, y efectivamente, entonces di un curso, no se si fueron 10 clases, creo, entonces yo tuve que explicar qué es lo que yo quería decir en el segundo tomo, así que en cierto sentido Mario es coautor del segundo tomo, porque realmente ese curso que yo di, me clarificó mucho la idea y salió el segundo tomo. Desde hace ya tiempo tengo la idea de terminar, porque me parece que es posible una periodización de la globaliza-ción, un primer periodo, del primer orden mundial, del capitalismo mercantil, luego un segundo periodo de la revolución industrial, la fase del imperialismo, después el periodo del interregno entre la primera y segunda guerra mundial, en que se disuelve el sistema internacional, la crisis, la guerra y después la crisis desorganizan el sistema, es un periodo de desglobalización, después aparece el otro periodo al final de la segunda guerra bajo el liderazgo norteamericano que uno podría denominar el tercer orden mundial, donde se produce una revolución tecnológica, el crecimiento fenomenal de los mercados financieros y demás, y la revolución comunicacional, que no cambia, modifica las relaciones en

que se produce el desarrollo pero no cambia la esencia del proceso que sigue estando como un espacio nacional, abierto al mundo pero en un espacio nacional, creo que ahora estamos probablemente en presencia de un nuevo periodo porque a fin del siglo XX está cerrándose el largo periodo de hegemonía que tuvieron las naciones industriales del Atlántico Norte, la globalización comienza allá en el 1500 con el descubrimiento de América, la llegada de los europeos a todos los rincones del globo por vía marítima, y desde entonces, de esa primera etapa y después la revolución industrial y después de la mayor parte del siglo XX el proceso fue conducido por naciones industriales del Atlántico Norte, las naciones avanzadas e industrializadas de Europa y Estados Unidos y resulta que ahora desde finales del siglo XX las cosas empiezan a cambiar, porque por primera vez en la historia aparece una proporción muy importante de la población mundial, que incursiona en la incorporación de la ciencia y la tecnología, la industria y en las actividades de frontera -esencialmente el caso de China, y otros países emergentes- que están generando en la actualidad una nueva dinámica que nos confronta a nosotros con un desafío extraordinario, porque uno está advirtiendo que estos nuevos centros como China, buscan comprar materias primas, vender industria, atraer capitales. Y si nosotros volvemos a repetir la experiencia del siglo XIX donde hicimos eso respecto del centro hegemónico de la época, no andaríamos bien. Entonces creo que otra vez la historia vuelve a hacer una fuente

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inagotable de enseñanzas, para entender no sólo lo que pasó sino los cambios que están pasando ahora y cuáles son las respuestas que tenemos que dar frente a estos cambios, porque en definitiva como decía Miguel, la preocupación esencial de esta reflexión es desde la perspectiva argentina y desde luego latinoamericana, entonces desde esa misma perspectiva, cómo vamos construyendo respuestas a estos desafíos y oportunidades que nos presenta el mundo global, este escenario global está cargado de peligros y de oportunidades. Uno se beneficia con las oportunidades y se defiende de los riesgos si tiene la suficiente fortaleza, y como me gusta decir, densidad nacional, con líderes nacionales, una sociedad cohesionada, un estado democrático, instituciones estables, una visión propia del mundo, entonces este es el tema, cómo en las condiciones del mundo contemporáneo, con esta transformación fenomenal de la distribución del poder en emergencia en los centros dinámicos, nosotros podemos efectivamente cons-truir, desde nuestra propia perspectiva caminos que permitan desplegar el potencial argentino.

Y voy a terminar con algo que digo, que me gusta escucharme cuando lo digo y lo he dicho muchas veces pero que creo tiene alguna validez, lo que digo es que es un hecho curioso en América Latina y en Argentina en particular, que nosotros que somos todavía economías subdesarrolla-das, sociedades que no han alcanzado la plena madurez desde el punto de vista de su potencial, hemos sido capaces de crear una cultura de primer nivel, es decir, América Latina y Argentina no somos

países ni una región subdesarrollada en materia cultural, no se puede escribir la historia de la cultura del mundo contemporáneo sin América Latina, en las artes, en la música, en la literatura, o sea somos una potencia cultural de primer nivel, hay una gran paradoja, una sociedad de menor nivel de desarrollo relativo puede en el campo cultural, haber alcanzado los niveles que alcanzó, como nos pasa a nosotros y a gran parte de América Latina, entonces me gusta decir que lo que tenemos que hacer, es poner el país real a la altura de nuestra cultura, cerrar esa brecha entre nuestro subdesa-rrollo y lo que logramos en el campo de la cultura, para favorecer a esa cultura desde la perspectiva de nuevas fronteras.

Nuevamente les agradezco a mis queridos amigos y al Fondo por esta publicación reiterada de mis trabajos (Aplausos).

Nota:

Desgrabación y edición realizada por densidades sin la supervisión ni corrección de los expositores u organizadores.

A integração é um processo contínuo, em movimento. Cria oportunidades de participação e troca de experiências nos mais diversos segmentos. Neste contexto a Universidade Federal de Pelotas desempenha suas atividades formando parcerias com instituições públicas e privadas visando o desenvolvi-mento regional.

Na cidade de Pelotas, por iniciativa da Universidade Federal de Pelotas, foi criado o Centro de Integração do MERCOSUL, fundado em 29 de novembro de 1995, pelo professor Antonio Cesar Gonçalves Borges desenvolvendo ações voltadas para a integração e, por questões geográficas, priorizando o MERCOSUL.

A Universidade Federal de Pelotas está situada na região do extremo meridional do Brasil, participando com grande intensidade dos efeitos da integração regional, a partir dos acordos do MERCOSUL. A fundação deste Centro como órgão suplementar da UFPel, tem o ideal de potencializar e atuar no revigoramento dos vínculos que ligam a Universidade Federal de Pelotas ao

MERCOSUL e aos blocos econômicos a nível local, regional, nacional e interna-cional.

O CIM prioriza sua atuação na metade sul do Rio Grande do Sul, a partir de atividades que valorizem o potencial da sociedade local e da própria UFPel, através de atividades que contribuam na formação de uma consciência favorável à integração. Objetiva, também, ser um ponto de referência no apoio e busca de informações que sejam de utilidade em todos os segmentos da universidade e na comunidade em geral.

A integração regional do CIM surge no momento em que são assinados diversos convênios, nos mais variados campos, como: social, econômico, cultural, cientí-fico, tecnológico e de formação intelec-tual, com universidades dos diversos países do MERCOSUL e países associa-dos. Esses convênios mostram o diferencial da UFPel na questão de integração, pois a partir deles todos os segmentos da comunidade acadêmica tem a oportunidade de desenvolvimento intelectual em outras universidades, de outros países, dando forma, assim, ao

academias

Centro de Integração do MERCOSUL da Universidade

Federal de PelotasPelotas, Rio Grande do Sul, Brasil


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Maestría en Políticas y Gestión de las Migraciones Interncionales

processo de integração das universidades conveniadas com a Universidade Federal de Pelotas, havendo uma troca mútua de experiências.

Dentro do Centro de Integração do MERCOSUL, estão presentes outros segmentos de apoio a UFPel, como a Fundação Simón Bolívar e o Departa-mento de Intercâmbio e Programas Internacionais (DIPI), que atuam junta-mente com o CIM no processo de integração latino-americana.

Objetivos do Centro e Integração do MERCOSUL

- Estudar a integração entre os paises do MERCOUL; Promover debates, pales-tras e seminários sobre o MERCOSUL e outros assuntos que sejam relevantes à comunidade acadêmica e comunidade em geral; Ser um ponto de informações entre empresas, sobre produtos, serviços e oportunidades de negócios nos países do MERCOSUL; Assessoria a entidades públicas e privadas, a partir de programas relacionados à integração e desenvolvi-mento regional; Estímulo à relação cultu-ral entre Brasil e países do MERCOSUL; Proporcionar a comunidade em geral acesso a informações sobre o MERCO-SUL.

Estrutura física

O Centro de Integração do MERCO-SUL dispõe atualmente de dois auditó-rios: o Auditório Simón Bolívar, localiza-do na parte térrea, com capacidade para 90 pessoas e o Mini-Auditório, localiza-do na parte superior, com capacidade para

36 pessoas, além de um espaço utilizado para exposições, divulgações, apresenta-ções, equipamentos para acesso à Inter-net e uma pequena biblioteca para consultas locais.

O Centro de Integração do Mercosul passou a ser uma unidade acadêmica que tem como finalidade abrigar Cur-sos de Graduação, Pós-Graduação e investigação científica e cultural para a integração do Brasil e do MERCOSUL com outros países sulamericanos e de outros continentes.

Cursos vinculados ao Centro e Integração do MERCOSUL (CIM)

1Curso de Relações Internacionais

Desde a fundação do Centro de Integração do MERCOSUL, há cerca de 15 anos, a UFPel perseguia o ideal de criação do Curso de Relações Internacio-nais, face à necessidade de formar quadro qualificado para a integração regional, sobretudo para o MERCOSUL. Por isto, graças ao Programa REUNI do Governo Federal, foi implantado no primeiro semestre de 2010, o Curso de Bacharela-do em Relações Internacionais.

O curso de Relações Internacionais da UFPel, com ingresso através do Sistema SISU/MEC e com duração de quatro anos, tem como objetivo habilitar o profissional, para atuar em diversos segmentos, governamentais ou não, enfatizando áreas das ciências humanas que se fundamentam as diferentes formas de organização política, econômica e social, tornando o Bacharel em Relações


1. Ver: http://wp.ufpel.edu.br/mercosul/cursos-vinculados-ao-cim/curso-de-relacoes-internacionais/

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academias

Internacionais um profissional “múlti-plo” que conduz de forma coerente relações e negociações que seguem as tendências da sociedade contemporânea.

Curso Superior de Tecnologia em Gestão 2

Ambiental

A Universidade Federal de Pelotas, atenta às mudanças na sociedade e cumprindo seu compromisso de apresen-tar soluções para o desenvolvimento, criou em 2009 o Curso Superior de Tecnologia em Gestão Ambiental que se vinculou ao Centro de Integração do MERCOSUL em 2012. O Programa Político Pedagógico do Curso da UFPEL foi estruturado para proporcionar aos futuros tecnólogos conhecimentos para planejar, gerenciar e executar atividades de avaliação de impacto, proposição de medidas mitigadoras para recuperação de áreas degradadas, acompanhamento e monitoramento de qualidade ambiental, regulação do uso dos recursos disponí-veis, controle, proteção e conservação do meio ambiente, avaliação de conformida-de legal, elaboração de laudos e pareceres, podendo elaborar e implementar políti-cas e programas de educação ambiental e o planejamento e gestão de municípios no que se refere às questões ambientais.

Curso Superior de Tecnologia em 3

Hotelaria

A criação do Curso Tecnólogo em Hoteleria na UFPel se justifica pela necessidade da formação de mão-de-obra

especializada para atender as demandas geradas tanto pela região de atuação da UFPel , bem como pelo país e MERCOSUL. Assim, espera-se que com esta ação de qualificação de mão-de-obra a UFPel auxilie na retomada do crescimento regional, com o aumento do turismo para a região, tendo melhores Meios de Hospedagem, oferecendo serviços de qualidade e estendendo ações de inclusão social. O (a) Tecnólogo(a) em Hotelaria deverá ser um(a) profissional com formação voltada à aplicação da tecnologia associada à capacidade especializada de prestação de serviços, atuando como um diferencial no aspecto social, econômico e financei-ro. As suas atribuições envolverão os aspectos técnicos, legais e administrati-vos da hotelaria, incluindo o planejamen-to, gerenciamento e execução de ativida-des de hotelaria. O profissional deverá estar apto para exercer funções técnicas e de coordenação em serviços de meios de hospedagem, alimentos e bebidas e eventos.

Curso Superior de Tecnologia em 4

Transportes Terrestres

O Curso Superior de Tecnologia em Transportes Terrestres compreende tecnologias relacionadas ao transporte, contemplando ações de planejamento, operação, manutenção, proposição e gerenciamento de soluções tecnológicas para infraestrutura. Abrange também o transporte de pessoas e bens, mobilizan-


2. Ver: http://wp.ufpel.edu.br/mercosul/cursos-vinculados-ao-cim/curso-superior-de-tecnologia-em-gestao-ambiental/

3. Ver: http://wp.ufpel.edu.br/mercosul/cursos-vinculados-ao-cim/curso-superior-de-tecnologia-em-hotelaria/

4. Ver: http://wp.ufpel.edu.br/mercosul/cursos-vinculados-ao-cim/curso-superior-de-tecnologia-em-transportes-terres tres/

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Centro de Integração do Mercosul da Universidade Federal de Pelotas

do, de forma articulada, saberes e tecnologias relacionadas ao controle de trânsito e tráfego, ensaios laboratoriais, cálculo e leitura de diagramas e mapas, normas técnicas e legislação. As características básicas são a abordagem sistemática da gestão da qualidade, ética e segurança, viabilidade técnico-econômi-ca e sustentabilidade.

Núcleo de Estudos Fronteiriços

Segundo resolução dos Ministros de Educação do MERCOSUL (Buenos Aires, 2006) o Setor Educacional do MERCOSUL (SEM): “promoverá educação de qualidade para todos como um fator de inclusão social e desenvolvi-mento humano e produtivo, bem como fortalecerá as atividades nas zonas de fronteira dos países do bloco”.

Por isso, a UFPel inaugura o Núcleo de Estudos Fronteiriços como unidade do Centro de Integração do MERCOSUL durante a visita dos presidentes Lula, do Brasil e Mujica, do Uruguai à cidade de Santana do Livramento em 30 de julho de 2010.

O Núcleo de estudos Fronteiriços se constitui em espaço disponível para toda a comunidade e para as universidades brasileiras, uruguaias e demais países-membros do MERCOSUL que desejam se dedicar às atividades de pesquisa e extensão na área de integração regional.

As peculiaridades culturais, econômi-cas e sociais nas regiões de fronteira tem sido tema recorrente no processo de integração nos países do MERCOSUL. Para as políticas públicas avançarem neste processo é necessário conhecermos de modo mais íntimo as características e

especificidades dos sujeitos, dos municí-pios e das regiões que compõem o território fronteiriço do Brasil e dos demais países latino-americanos.

A implantação do Núcleo de Estudos Fronteiriços na fronteira Santana do Livramento, no Brasil e Rivera, Uruguai tem como foco principal, estudar a integração entre os países a partir do território fronteiriço, pois deste, emergem de fato os processos de integração social, bem como são experimentadas em primeiro plano as decisões governamentais relativas ao processo de integração.

O projeto de criação do Núcleo de Estudos Fronteiriços do Centro de Integração do MERCOSUL vêm ao encontro das iniciativas integracionistas e aos objetivos propostos pela Universi-dade Federal de Pelotas. Na esfera educacional, o Núcleo de Estudos Fronteiriços contempla o Plano de Ação do Setor Educacional do MERCOSUL-SEM (2006-2010), aprovado em junho de 2006, durante a XXX Reunião de Ministros de Educação do mencionado bloco, em Buenos Aires. De acordo com o objetivo 2 do citado plano, o SEM “promoverá a educação de qualidade para todos como um fator de inclusão social e desenvolvimento humano e produtivo, bem como fortalecerá as atividades nas zonas de fronteira dos países do bloco”. No mesmo caminho está o objetivo 3 que destaca a necessidade de “promover a cooperação solidária e o intercâmbio, com vistas ao fortalecimento dos sistemas educacionais do bloco, bem como o funcionamento de redes de instituições universitárias da região”. Assim, a criação


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academias

do Núcleo está coadunada com as ações do governo federal brasileiro que visam promover e impulsionar o processo de integração regional, bem como atendem à vocação precípua da Universidade Federal de Pelotas.

Alguns objetivos do Núcleo de Estudos Fronteiriços: apoiar atividades de ensino, pesquisa e extensão da Universi-dade Federal de Pelotas; proporcionar atividades de ensino, pesquisa e extensão das demais Universidades brasileiras; manter programas permanentes de ensino tanto de graduação quanto de pós-graduação relacionados com esta área de conhecimento; promover debates, pales-tras e seminários sobre o MERCOSUL e outros assuntos relevantes à comunidade acadêmica e a sociedade em geral; estimular à relação sócio-cultural entre o Brasil e os países do MERCOSUL;

5Fundação Simon Bolivar

Criada em 1996, a Fundação Simon Bolivar (FSB) é uma entidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, com

sede em Pelotas, RS. Tem como finalidade central e original desenvolver estudos e atividades que reforcem o processo de integração e desenvolvi-mento regional, em especial os que dizem respeito ao MERCOSUL e à integração latino-americana.

DIPI

O Departamento de Intercâmbio e Programas Internacionais da UFPel, criado em 1993 através da Resolução nº 01/1993 do Conselho Universitário, para o atendimento aos discentes e estrangei-ros interessados em mobilidade interna-cional. Pertencente ao Gabinete do Reitor, responde pelos convênios internacionais e executa as políticas de relações internacionais da nossa instituição.

Este Departamento tem como finalida-des principais o intercâmbio acadêmico, docente, técnico administrativo e de pesquisadores, assim como todas as atividades relacionadas com Cooperação Internacional.


5. Ver: http://www.fundacaosimonbolivar.org.br/

Centro de Integração do MERCOSULDiretor: Professor Jabr Hussein Deeb Haj Omar

Rua Andrade Neves, 1529 – Pelotas, Rio Grande do Sul, Brasil

CEP 96020-080 – Fones: 55. 53. 3222 03 54 – 3222 04 04

Contacto: [email protected]://www.ufpel.edu.br/


documentos

El Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de UNASUR, reunidos en sesión extraordinaria en Lima:

1. Expresan su felicitación al pueblo venezolano por su masiva participación en la elección presidencial del 14 de abril último, que ratifica su vocación democrática y saluda al Presidente Nicolás Maduro por los resultados de los comicios y su elección como Presidente de la República Bolivariana de Venezuela.

2. Insta a todos los sectores que participaron en el proceso electoral a respetar los resultados oficiales de la elección presidencial emanados del Consejo Nacional Electoral (CNE), autoridad venezolana competente en la materia.

3. Ratifica en la línea de lo señalado en la Declaración de la Misión Electoral de UNASUR a Venezuela del 15 de abril último, que todo reclamo, cuestionamiento o procedimiento extraordinario que solicite algunos de los participantes del proceso electoral, deberá ser canalizado y resuelto dentro del ordenamiento jurídico vigente y la voluntad democrática de las partes. En tal sentido, toma nota positiva de la decisión del Consejo Nacional Electoral de implementar una metodología que permita la auditoría del total de las mesas electorales.

4. Hace un llamado a deponer toda actitud o acto de violencia que ponga en riesgo la paz social del país y expresa su solidaridad con los heridos y las familias de las víctimas fatales del 15 de abril del 2013. Invoca asimismo al diálogo y a contribuir a preservar un clima de tolerancia en beneficio de todo el pueblo venezolano.

5. Acuerda la designación de una comisión de UNASUR para acompañar la investigación de los hechos violentos del 15 de abril del 2013.

Declaración del Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones Suramericanas

(UNASUR)Lima, 19 de abril 2013

Los Jefes de Delegación de los Países Miembros de la Comunidad Andina, más Chile en su calidad de País Asociado, participantes del IV Foro Andino de Migraciones celebrado en Bogotá los días 9 y 10 de mayo de 2013:

1. Acordamos elevar a consideración del Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) el proyecto de “Estatuto Migratorio Andino”, que tiene entre sus propósitos:

a) Codificar y profundizar el Derecho Comunitario Andino en materia migratoria intracomunitaria, integrando al mismo tiempo los avances alcanzados por los Estatutos Migratorios Permanentes, de naturaleza bilateral, entre Países Miembros de la Comunidad Andina.

b) Tener en cuenta los avances de la región en materia migratoria.

c) Contribuir a la convergencia de la Comunidad Andina y el MERCOSUR, con miras al fortalecimiento del espacio suramericano en materia de circulación y residencia, en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).

d) Contribuir a la consolidación de la ciudadanía andina y suramericana. Para el efecto, solicitamos a la Secretaría General de la Comunidad Andina presentar, a más tardar el lunes 20 de mayo, una versión revisada del proyecto de Estatuto Migratorio Andino que recoja las observaciones y propuestas discutidas en este Foro. A más tardar el lunes 3 de junio los Países Miembros circularán sus comentarios u observaciones al texto formulado por la Secretaría General de la Comunidad Andina, incluyendo los dos últimos capítulos del proyecto de Estatuto Migratorio Andino.

Acordamos convocar a una reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM), en modalidad de vídeo conferencia, para la segunda quincena de junio a efectos de revisar el proyecto de Estatuto Migratorio Andino. La SGCAN conducirá consultas, en coordinación con la Presidencia Pro Tempore, para definir la fecha exacta.

2. Recomendamos al Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) que se incorpore en el Proyecto de Estatuto Migratorio Andino la extensión del uso de las “Ventanillas Especiales para los Ciudadanos de la Comunidad Andina” en los principales aeropuertos de la subregión a los ciudadanos de los Estados Parte de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Este IV Foro invita a los demás Estados Parte de UNASUR a


documentos

Declaración de BogotáIV Foro Andino de Migraciones

Bogotá, 10 de mayo de 2013

adoptar una medida recíproca en beneficio de los ciudadanos andinos.Reafirmamos la importancia de continuar profundizando los trabajos estadísticos en materia migratoria, bajo la dirección estratégica que defina el Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM). Ello permitirá una contribución efectiva del componente estadístico para la construcción de políticas públicas de carácter comunitario en asuntos migratorios.

4. Solicitamos al Consejo Asesor de Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina continuar con la labor de armonización de las legislaciones nacionales en el ámbito laboral que permita proseguir las acciones que ya se han consagrado en el derecho comunitario.

5. Acordamos, en relación con el II Diálogo de Alto Nivel sobre Migración y Desarrollo de Naciones Unidas y la Conferencia Sudamericana de Migraciones, el IV Foro Andino de Migraciones:

a) Reafirmar que la persona migrante es un sujeto activo que aporta al desarrollo de las sociedades de origen y destino de manera integral, por lo que el enfoque de su problemática debe ser omnicomprensivo y superar enfoques meramente económicos;

b) Reiterar la posición adoptada en la XII Conferencia Sudamericana de Migraciones respecto a la necesidad de reconducir al ámbito de NNUU el debate de la Agenda Migratoria Internacional con el fin de avanzar hacia una Convención Internacional de las Migraciones;

c) Solicitar que en el análisis de la Agenda Post – 2015 de Naciones Unidas, el Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones así como el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano para las Migraciones sean considerados como instrumentos claves de acción y fundamentación;

d) Rechazar la criminalización y discriminación de la persona migrante, todas las prácticas de racismo y xenofobia y las leyes y medidas administrativas unilaterales que penalicen y discrimen al migrante;

e) Resaltar el compromiso de prevenir, perseguir y sancionar el tráfico ilícito de migrantes, la trata de personas, especialmente el tráfico de mujeres, niñas, niños y adolescentes y restituir los derechos de las víctimas.

f) Destacar la importancia de las próximas reuniones que se desarrollarán en el marco previo a la reunión del 3 y 4 de octubre en Nueva York: Lima 22 y 23 de mayo IV Reunión Global de Procesos Consultivos convocada por OIM; 4 al 6 de junio en Montevideo Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR y Estados Asociados; 18 y 19 de junio Conferencia Ministerial sobre Diásporas en Ginebra; 10 y 11 de julio Reunión de Expertos Preparatoria de Alto Nivel en Santiago convocada por CEPAL y OIM; Reunión Intersecional en Buenos Aires preparatoria de la Conferencia Sudamericana de Migraciones en el mes de agosto.

6. Destacamos la importancia de la participación de la sociedad civil y solicitamos a la Secretaría General de la Comunidad Andina presentar una propuesta al Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) dirigida a promover e institucionalizar dicha

Declaración de Bogotá IV Foro Andino de Migraciones


participación. La propuesta tendrá en cuenta criterios de representatividad y la experiencia con diversos sectores de la sociedad civil al interior de los Consejos Consultivos y Mesas de Trabajo existentes en el Sistema Andino de Integración, así como los avances de los Países Miembros en esta materia.

7. Valoramos altamente la iniciativa de la Semana Andina de la Salud, que la delegación de Colombia propone realizar a manera de proyecto piloto y que se realizaría en España con el concurso de todos los consulados andinos acreditados en ese país, en beneficio de miles de ciudadanos andinos. A través de la Secretaría General de la Comunidad Andina, la delegación de Colombia remitirá los detalles de esta propuesta, a fin de que los Países Miembros puedan remitir sus comentarios y observaciones. Igualmente, valoramos la presentación realizada por el Organismo Andino de Salud y los detalles de los diversos trabajos que esta institución viene realizando en materia de salud e incidencia de enfermedades. Solicitamos distribuir este documento para conocimiento y observaciones de los Países Miembros a través de la Secretaría General de la Comunidad Andina.

8. Proponemos iniciar la implementación del mecanismo de asistencia y cooperación consular establecido en la Decisión 548 y su Reglamento, mediante proyectos piloto en ciudades donde existan sólo uno o dos Consulados de Países Miembros y en las que se pueda prever la necesidad de cooperación consular. Para el efecto, encargamos a la Secretaría General de la Comunidad Andina, en consulta con los Países Miembros, presentar al Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) la propuesta de formato y ciudades donde se podrían ejecutar dichos proyectos piloto.

Asimismo, recomendamos continuar los diálogos entre las representaciones diplomáticas y consulares andinas, para reforzar posiciones y acciones comunes, principalmente en aquellos países donde exista el riesgo de que se puedan implementar medidas que afecten a los ciudadanos andinos. La Presidencia Pro Tempore realizará las convocatorias correspondientes.

9. Destacamos la participación de Chile, en su calidad de País Asociado, en las discusiones de este IV Foro Andino de Migraciones, lo cual ha enriquecido los diversos asuntos abordados.

Las delegaciones nacionales participantes en el IV Foro Andino de Migraciones agradecen al Gobierno de Colombia por su hospitalidad y acogida; a la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) por su apoyo técnico y a la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) por su valioso auspicio que han contribuido decididamente a los exitosos resultados de este IV Foro.

Expresan, asimismo, su especial agradecimiento y reconocimiento a la Secretaría General de la Comunidad Andina por su importante apoyo.

Bogotá, 10 de mayo de 2013

documentos

184 densidades nº 12 -mayo 2013

densidades

El número doce de la revista densidades fue editado en la Ciudad de Buenos Aires, República Argentina

en el mes de mayo de 2013.

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densidades n°12

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