POLÍTICA, DEMOCRACIA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL

Parte del problema de la falta de racionalidad pública de la Administración Estatal esta dada por la

relación que desde los planos teóricos y prácticos se postulado, en un primer plano, entre la

Administración Pública Estatal con la Política y, en un segundo plano, con la Democracia.

La cuestión de la relación Política y Administración, hay no tanto que ubicarla en el sentido de la

discusión que ha pretendido cuestionar la tradicional dicotomía en que se ha planteado la relación entre

las mismas, la Política del lado del gobierno y el legislativo y la Administración del lado de la Burocracia,

sino revisar el estatuto político mismo de la Administración Pública Estatal. Para el caso, lo político se

entiende como la relación social que busca instaurar y mantener relaciones de gobierno en una sociedad,

es decir, relaciones de poder con pretensión de dirigir el conjunto de la sociedad a determinado orden

social, mientras que la política, se asimila a las formas de lucha-consenso mediante las cuales se accede

al ejercicio y se construyen directrices a lo político. Lo político es todos aquellos dispositivos materiales-

simbólicos desplazados en/por la sociedad para instaurar y materializar relaciones de poder y producir

dicho orden colectivo, manteniendo a su turno la relación y distinción entre gobernantes-gobernados.

En este sentido, un lugar de producción de lo político son los actores e instancias tradicionalmente

llamados políticos, entre los cuales pueden contarse los movimientos políticos, los partidos, los

parlamentos, los congresos, etc., los cuales formulan proyectos explícitos con pretensión de orientar desde

un único centro de poder el conjunto de lo político. Pero igualmente importante, a ellos es el aparato

administrativo mediante el cual se pretende instituir en el tiempo y en el espacio de forma permanente e

indefinida, determinadas relaciones de poder frente al conjunto de la sociedad. En este sentido, a la lucha

o al consenso propios de la confrontación entre actores tradicionalmente políticas, tras las victorias

parciales, simultáneamente o a continuación, sigue apropiación, modificación e intervención de todo un

aparato político-administrativo desplegado a lo largo y ancho de la sociedad, para que en el tiempo forma

permanente consolide, mantenga y asegure en un proyecto de orden social determinado.

Son dichos aparatos, entendidos como dispositivos de agregación y coordinación de energías

sociales -dineros, hombres, códigos, sentidos políticos y simbólicos-, traducidos en mallas

organizacionales y practicas de gestión, los que hacen posible desdoblar, coextender y materializar en un

campo social de forma permanente relaciones de poder orientadas a la producción de un orden colectivo

bajo la forma de gobierno. En estos términos, la relación de la Administración Pública Estatal con la

política no es externa, como no lo quiere hacer ver la metáfora de la Pirámide -en la cúpula el Gobierno y

en la base la administración realizando sus designios-, que identifica lo político de la Administración

Pública Estatal como un momento especifico, figurado en el transito de un mandato que recibe de

instancias del gobierno o legislativos, sino que lo político de la Administración Pública Estatal, es que

ella misma es relación política mediante el cual se busca producir y mantener un orden social; ella se

encarga de configurar de manera permanente y extendida un campo de relaciones de poder en la sociedad,

a través del cual se haga posible el encuadramiento y la adscripción de las múltiples energías sociales de

individuos y grupos que moldean el campo social en unadirección determinada .

Entendido esto, el problema de la racionalidad pública de la Administración Pública Estatal, hay

que ubicarla en el plano mismo de lo político, en el régimen de lo político del cual hace parte, y en los

propósitos y fines a que él sirve; es decir, su especificidad esta dada por los propósitos, las funciones, los

campos y formas de intervención que busque ese régimen en relación con el conjunto de la sociedad22

. De

allí que los organizaciones, los instrumentos, las intervenciones, la eficacia de la Administración Pública

Estatal, halla que leerla en función del régimen de lo político del que hace parte y produce -no siempre

buenos instrumentos o buena preparación significa que la Administración Pública Estatal este siendo de

utilidad y uso común público, sino todo lo contrario-. Desde esa perspectiva, mirados los problemas que

hemos mencionado, de Clientelismo, Corrupción, Burocratismo y Desmonte, habría que preguntarse por

el tipo de régimen de lo político -las reglas y prácticas reales, y no las formales- del cual hace parte y

produce la Administración Pública Estatal Colombiana, en otros términos, por el proyecto de sociedad

que pretende producir y para la cual ella se ha instaurado.

Para nuestro caso colombiano, aunque no encontremos el nombre preciso para nombrar el régimen

de lo político existente pero nos inventáramos uno, o si hipotéticamente el uso social alguna vez llegara a

acoger una noción para nombrarlo, y dadas las características que toma lo político en Colombia, tal vez

pudiera venir a llamarse “clientecorruprivoburotransnacracia”, o forma de gobierno y de poder cuyo

finalidad es posibilitar prioritariamente los beneficios de grupos clientelistas, corruptos, burócratas,

privados y transnacionales. En este sentido, habría que decir y aceptar que la racionalidad pública no es

parte de las prioridades de la Administración Pública Estatal en Colombia, sino por el contrario vendría a

serlo la racionalidad privada dado el régimen de lo político en el cual se encuentra inmersa. Sin embargo

en Colombia no estamos solo en presencia de un régimen de lo político de la

“clientecorruprivoburotransnacracia”, sino también de un régimen de lo político “democrático” o régimen

de orden colectivo orientado para por el pueblo y para el pueblo, no solo porque así este insinuado o

consagrado en la Constitución Política, sino también porque se encuentran fuerzas que en el transcurso

histórico han pretendido construir un proyecto de orden social donde la población o conjuntos

significativos de la misma controlen el poder político y a su vez lo orienten en beneficio colectivo de la

sociedad, en otros términos, donde lo político sea de utilidad común, de uso común y de conocimiento

común, donde el poder político sea público: el poder público en público.

Esto nos lleva al segundo plano de discusión, y es la relación de la Administración PúblicaEstatal

con la Democracia. En este sentido, dos son los lugares que desde aquí se identifican han potenciado las

condiciones para una Administración Pública Estatal con problemas de racionalidad pública. El primero,

la perspectiva de la teoría política con que se ha abordado la relación entre Democracia y Administración

y, en segundo lugar, la práctica instituida de la Democracia en Colombia.

Desde la perspectiva de la teoría política, mucho se puede decir respecto a la Democracia, siendo

quizá el único punto de acuerdo el significado social del termino, en cuanto refiere a poder o gobierno del

pueblo. En varios frentes se debate su significancia y uso conceptual: régimen político de corte liberal en

donde se establece una separación formal entre Estado y Sociedad donde el titular del poder político es el

pueblo (Requejo); ethos y forma de vida colectiva de una sociedad donde priman valores y conductas

relacionadas con la pluralidad, la igualdad, la tolerancia, la corresponsabilidad y la participación de/entre

los miembros de la misma (Velásquez, Uribe, Cortina); proceso y reglas procedimentales a través de las

cuales se autoriza a quiénes y cómo se toman las decisiones colectivas para que cuenten con la validez de

aquellos sobre los que recaen las mismas (Bobbio, Dahl); régimen de autoinstitución de una sociedad

donde la misma de forma autónoma y con la participación de sus miembros instaura reglas e instituciones

que la gobiernan y donde hay un ejercicio de crítica a las instituciones y significaciones establecidas

(Castoriadis).

Sin embargo, es la primera acepción desde la que se ha apuntalado fundamentalmente la relación

con la Administración. En ese sentido...

“El concepto de Democracia que se ha impuesto progresivamente desde el siglo XIX se refiere a las

relaciones entre Estado y Sociedad y no a los deberes en relación a la comunidad, y denota una forma de

gobierno en la que el poder político del Estado pertenecería por derecho a toda la población..... la finalidad

ultima de la democracia sería que la ciudadanía controlara, interviniera y definiera objetivos en relación

a este poder político cuya titularidad, supuestamente, le correspondería en partes iguales”

El punto central, esta entonces en cómo la población hace efectiva esa titularidad del poder. Se sabe

que para el caso de la Democracia Liberal, expresa esto, inicialmente en el siglo XVIII, una lucha de la

clase burguesa en contra del Absolutismo, para lograr que el poder político ilimitado del soberano no solo

se ejerciera dentro de ciertos limites que salvaguardaran sus derechos al sujetar las actuaciones del mismo

a leyes legales, universales, permanentes y abstractas, sino también, al enmarcar sus decisiones y

regulaciones a favor de sus intereses. Ciertas instituciones y mecanismos buscaron resolver la cuestión de

la titularidad, las cuales en el tiempo, desde el siglo XVIII hasta la actualidad, se consolidaron. Una de

ellas fue la ciudadanía que habilito a los burgueses a ser sujetos de derechos. Entre ellos estuvieron los

derechos políticos los cuales autorizó a los burgueses a elegir y ser elegidos en el Estado mediante el

ejercicio del voto; otros de ellos, fueron los derechos civiles, los cuales les permitió libertades para la

expresión y asociación política. Otras de las instituciones fueron las de representación, entre las cuales

figuraron los partidos políticos y los parlamentos. Estos hicieron posible la agregación de intereses y la

inclusión institucionalizada de ellos al Estado, hasta entonces monopolizado y cerrado a la nobleza y el

soberano. Así mismo, para hacer posible la vinculación entre ciudadanos y poder político, esta la

institución del régimen electoral, referida al hecho que el acceso al poder político debía hacerse mediante

competencias electorales como de igual forma ejercerse de forma temporal, constituyendo con ello, que

las autoridades públicas del Estado se seleccionaban por mayorías electorales y ejercían su poder por un

periodo de tiempo limitado y predefinido. Por ultimo, sirviendo de soporte a las instituciones y

mecanismos ya nombrados, se instauraron dispositivos constitucionales donde se positivaban y

procedimentaban el régimen de ejercicio del poder político. Con ello a su turno, se procedió a

institucionalizar la división del poder político en ramas del poder para prevenir con ello la concentración

y uso absoluto del poder.

De otra parte, se sabe que las Democracias Liberales, correspondieron a la estructuración de Estados

Modernos, sucedáneos de los Estados Absolutistas. Por la extensión del territorio, por lalas instituciones

y grupos participes de la sociedad, se instauraron aparatos administrativos estatales25

con pretensión

nacional, coextendidos al campo social que hicieran posible el ejercicio de gobierno, es decir, la extracción

de recursos y energías de la misma y el afianzamiento de cierto orden social liberal. Para ello se estructuro

sectorial y territorialmente, teniéndose además, que en la concepción liberal, la Administración Pública

Estatal se relacionaba fundamentalmente con una de las ramas del poder que había postulado, el ejecutivo,

y como su nombre lo designa, debía ejecutar a través de su personal y aparato administrativo las decisiones

políticas, y en cuya cabeza terminó por estar el presidente o primer ministro.

El punto importante de lo hasta aquí dicho, es la relación que desde la doctrina y teoría liberal se

establece entre Democracia y Administración Pública Estatal Estatal. La voluntad y ejercicio político de

los ciudadanos debía hacerse mediante la competencia electoral y el ejercicio del voto para nombrar

autoridades públicas en los cuerpos colegiados como el parlamento o para elegir la cabeza del Ejecutivo.

La conexión y el control de los ciudadanos para con la Administración Pública Estatal se resolvía entonces

en dos vías. Por una parte, nombrando por elección popular la supuesta cabeza de este: el presidente o

primer ministro; por otro lado, eligiendo popularmente a quienes podían hacer un control político del

ejecutivo que le señalaban los marcos de su actuación: los parlamentarios o congresistas. En este sentido,

la relación de control y orientación de la ciudadanía con la Administración era indirecta, precisando de la

elección popular de unas cabezas presidenciales o parlamentarias ubicadas en la cúpula. Otra

consecuencia se derivada de esto y era el cierre a la injerencia directa de la ciudadanía en la misma. Ningún

control poseía ella sobre el cuerpo de funcionarios, de recursos, organizaciones y decisiones integrantes

de la misma, ya que ninguna o muy poca injerencia les cabía tener a la hora de decidir quienes eran sus

cabezas o cuales debían ser sus orientaciones o decisiones, debido a que esto quedaba en aquellos que ya

se habían encargado de elegir popularmente.

Así, el circuito de racionalidad pública de la Administración Pública Estatal estaba trazado por

arriba por el parlamento y el gobierno, en otros términos, conectaba con la ciudadanía a través de las

autoridades públicas elegidas popularmente por ellas. Y tres interrogantes se identifican aquí de dicha

forma de vinculación entre Administración Pública Estatal y ciudadanía: 1) ¿Si el parlamento es débil o

no hace control político al ejecutivo, que sucede con la racionalidad pública de la Administración Pública

Estatal con un presidencialismo fuera de control? 2) ¿ Si el presidente debe imprimir el sello de

racionalidad pública a la Administración Pública Estatal, que pasa con esta cuando es débil la figura

presidencial o debió su ascenso y llegada al poder a determinados grupos o sectores privados- ya se dijo

para el caso del clientelismo en Colombia- ? 3) ¿Qué acontece con la racionalidad pública cuando el

Aparato Administrativo del Estado ha crecido tanto en el nivel sectorial o territorial -constituirse en una

especie de hipermáquina- que hace difícilmente posible tanto la orientación y control político del gobierno

como del legislativo?

Si nos atenemos a las posibles respuestas de estos interrogantes, tendríamos que decir que la

racionalidad pública de la Administración queda fuertemente cuestionada, pues siguiendo con el postulado

de la Democracia y, dando por sentado que la Administración Pública Estatal es una parte constitutiva del

régimen de lo político, no se ve por donde conecte poder político ejercido por la Administración con la

voluntad de la ciudadanía, dado que las instancias donde ellas conectaban con la ciudadanía quedan

inservibles por la debilidad o discrecionalidad de la misma respecto a aquellas. En este sentido, la

Administración Pública Estatal se convierte para el ciudadano en una especie de caja negra, a la cual debe

alimentar con recursos, pero de la cual solo le cabe esperar recibir acciones, decisiones y regulaciones

unilaterales. Lo anterior trae una paradoja para la teoría democrática. Mientras que el proceso democrático

propone una apertura cada vez mas amplia al poder político de la ciudadanía, lo que se evidencia aquí es

un cierre del poder político bajo su forma Administrativa Pública Estatal, cuestión que no deja de tener

considerable importancia y consecuencia, si se tiene en cuenta que es ella finalmente la que materializa y

hace real la voluntad política para el conjunto de la sociedad que para el caso de la democracia, se dice,

es o debería serde beneficio colectivo.

¿Es pues la Administración Pública Estatal uno de los lugares que le cabe conquistar a la

Democracia para el ciudadano? ¿No viene hacer esto cada vez mas cierto y necesario, cuando a lo largo

del siglo XX hemos asistido a su empoderamiento contra el cual ya han llamado la atención autores como

Weber, Adorno, Marcuse, Foucault o Habermas?

Parece ser que un eje que amarra lo hasta aquí dicho entre Democracia Liberal y Administración

Pública Estatal, es si es sostenible una relación entre Ciudadanía y Administración mediante un modelo

antiguo liberal de democracia representativa. El supuesto que subyace al modelo de representación, no

solo es una teoría de la delegación política del poder del ciudadano en unos representantes, sino al parecer,

un modelo de construcción de la voluntad política. En tal caso se prefigura un circuito y unos momentos

específicos para la construcción de la voluntad política por parte del ciudadano, como a su turno, un cierre:

1) escucha, discernimiento o construcción de opciones para ser llevadas a la competición electoral; 2).

apoyo, movilización o oposición política a una de las opciones; 3). concreción de la voluntad política a

través de la votación por una de las opciones encarnadas en uno de los candidatos. En este sentido, la

voluntad política del ciudadano se ejerce de forma directa solo cuando hay elecciones, llegando y

cerrándose hasta cuando concluye el proceso electoral.

Digamos que de allí en adelante al ciudadano le cabe ser una figura pasiva y expectante, en la

mediada que, por una parte, le cabe esperar a que el candidato por el cual votó salga elegido para que por

intermedio suyo pueda poner de presente su propia voluntad, pero por otra parte, que una vez llegado al

poder, haga corresponder su voluntad y acciones con las del cuerpo de ciudadanos que lo eligieron. La

voluntad política del ciudadano, en este modelo representativo, queda anclada en un proceso electoral que

la cierra y la aísla del ejercicio permanente que supone el poder político del Estado, al anclarla en un solo

de momento electoral. Además trae considerables riesgos para que el ciudadano vea realizada su voluntad

política, no solamente porque una vez pasadas las elecciones prácticamente se le desvincule, sino, porque

aun en el proceso mismo electoral puede que, como ya se dijo, si su candidato no sale elegido o este no

representa su voluntad, la voluntad de aquel es prácticamente inexistente para el poder político de Estado,

y para el caso que nos ocupa, para la Administración Pública Estatal.

En relación a la Administración Pública Estatal, este modelo representativo, con el circuito que

supone para el ciudadano en la construcción de la voluntad política, prácticamente lo deja por fuera, al

exponer la relación del mismo con ella a un candidato que salga electo y venga a ser cabeza del ejecutivo,

esto sin contar con las probabilidades de que esto no suceda ya señaladas, pero mas aún, que como también

se insinúo en otra parte, que las autoridades públicas elegidas popularmente lleguen a tener una injerencia

y control efectivo sobre las decisiones tomadas por la Administración Pública Estatal. Lo riesgoso de esto

también, al anclar la voluntad política del ciudadano al proceso electoral, es que la Administración Pública

Estatal corre gran peligro respecto a cómo se fija su racionalidad Pública, ya que de aceptar que las

autoridades elegidas popularmente tengan control del Aparato de la Administración Pública Estatal, puede

acontecer como en los regímenes políticos que presentan problemas extendidos de clientelismo,

corporativismo o corrupción, que las directrices por las cuales se orientan correspondan no al interés del

conjunto de la ciudadanía, sino de unas personas o grupos que valiéndose y comprando el proceso electoral

ganan los cargos públicos.

La contrapropuesta pues de esta mediación representativa entre Administración Publica Estatal y

ciudadanía pareciera estar en el modelo de una mediación participativa. Quiere decir esto que para estar

vinculado el ciudadano con el poder político de estado y tener injerencia en su orientación no tiene que

hacerlo depender solamente de un momento particular ni que salga elegido un candidato que lo represente.

En este modelo, el ciudadano tendrá canales permanentes y directos no solo para comunicar y defender

sus preferencias políticas, sino para que ellas queden reflejadas en las decisiones y orientaciones del

Estado26. Significa esto que el Estado instaura mediaciones y mecanismos entre el Estado y la Sociedad,

o entre el y la ciudadanía, donde no solo se haga posiblela transmisión de señales políticas de la sociedad

y la ciudadanía él, sino donde se haga posible la construcción de una voluntad política de beneficio público

colectivo. Para el caso de la Administración Pública Estatal, traduce en la instauración a su interior de

mediaciones con la sociedad y la ciudadanía que permitan a su interior poder construir racionalidad

pública que fundamente, oriente y controle sus actuaciones. Se trata pues de generar procesos y espacios,

que posibilite la concurrencia de ciudadanos de una manera “fuerte”27 en la construcción del orden

colectivo que se viene propendiendo desde la Administración Pública Estatal.

Otro punto importante para pensar una relación entre Administración y Democracia, que pase ya no

por un modelo representativo sino participativo, es que la voluntad política que orienta su racionalidad

pública, no solo viene por arriba de parte de las decisiones del gobierno y el legislativo, sino que también

viene por abajo, de la ciudadanía. Importa aquí, establecer dispositivos de mediación que permitan

articular democráticamente estos dos flujos de voluntad política desde arriba y desde abajo, porque puede

correrse el riesgo de para dar respuesta a esto se caiga en esa tan conocida versión instrumental de la

Democracia, según la cual, se escucha a los ciudadanos pero se termina por hacer lo mandado por los

gobernantes, los cuales no siempre coinciden con los primeros, menos en regímenes de lo político como

el colombiano. Para hacer real esto, no es suficiente establecer aquellos famosos consejos o espacios de

consulta, sino que se tiene que buscar mecanismos mixtos donde las cabezas directivas de la

Administración Pública Estatal respondan tanto a la voluntad política de los gobernantes como a la

voluntad política de los ciudadanos, en otros términos, que su nombramiento este en poder de los

ciudadanos pero a su turno de los gobernantes de turno -cuestión nada sencilla de imaginar pero posible-

. De igual manera, significa instaurar espacios institucionales de soberanía ciudadana en el ámbito

administrativo, de asambleas periódicas donde ciudadanos formados puedan no solo pedir cuentas a la

administración sino fundamentar horizontes de actuación para la misma. Significa además, todo lo

anterior, que la Administración Pública Estatal tenga que promover la formación integral de esos

ciudadanos, tanto desde su parte política, como desde su dimensión técnica y axiológica.

Esto trae otras consecuencias para la Administración Pública Estatal. Traduce ello cambiar su

gramática administrativa, como sus ejes fundantes, y poner en tensión y en cuestión, sus principios

administrativos de verticalidad en el poder y unidad de mando, como de igual manera colocar en sus justos

términos el principio de obediencia que impera. Se trata de poner en duda tanto la figura de la pirámide

según la cual la voluntad política y las señales por las cuales se orienta la Administración vienen de un

único centro ubicado en la cima y vórtice de la pirámide, como de igual manera, que la actuación de los

funcionarios públicos deben sujetarse solamente a las señales desde allí impartidas. Significa así mismo,

imaginar una nueva geometría, que ponga en cuestión y en tensión las representaciones simbólicas-

icónicas de las que se vale la Administración, tales como los organigramas y flujogramas, los cuales

siempre vienen configurados por trazos lineales y figuras verticales, que ponen en juego y se constituyen

en dispositivos de relaciones de poder que afianzan la Administración al servicio de aquellos ubicados en

el vórtice de la pirámide y no de quienes están en la base; máxime si como se ha dicho aquí, dichos lugares

son conquistadas por redes clientelares, burocráticas, corruptas o corporativas.

La cuestión de la racionalidad pública pensada desde una relación estrecha entre Democracia

Directa y Administración Pública Estatal, impone cambios significativos en la administración del Estado.

Tratando, algo que hasta aquí no se había discutido, y es que la Administración Pública Estatal, aunque

unitaria por su función y lugar en relación al régimen de lo político, a su turno por las formas de intervenir

en la sociedad es múltiple y fragmentaria28, dado los niveles, los sectores, los asuntos, los territorios y las

racionalidades de las cuales debe ocuparse. Lleva esto a plantear que deben pensarse posibilidades e

iniciativas específicas de democracia participativa que concuerden con la segmentariedad de la

Administración Pública Estatal, salvaguardando su operatividad y eficacia en cada contexto, sin por ello

perder la articulación, complementariedad y horizonte conjunto entre iniciativas. Significa imaginar y

valorar la construcción de mediaciones entre Administración y Ciudadanía según el sector o nivel, sin que

por ello se ignore el horizonte político común de tratarse de una misma ciudadanía y una misma

Administración Pública Estatal, punto que deberá traducirse en plataformas orientadas por cierto orden

social imaginado y compartido entre distintas iniciativas, pero también por dispositivos que permitan

articular las potencias logradas en cada uno de los ámbitos y niveles, que traduzcan en momentos de

acción y movilización política global de efectos compartidos que pueden traducirse en cambios globales

de la Administración Pública Estatal y de sus relaciones y funciones en el marco del régimen de lo político.

Pero esta nueva relación entre Administración y Democracia, significa cambios no solo al interior

de ella, sino como ya se dijo, de la ciudadanía misma. Significa la posibilidad que para cada sector o nivel,

se construyan y empoderen comunidades ciudadanas con capacidad de construir y movilizar voluntad

política frente a la Administración Pública Estatal. Comunidades que construyan formas de asociación,

identidad y acción fuertes que hagan valer y permanecer en el tiempo su voluntad política frente a

determinado sector o nivel de la Administración, pero a la vez, que no pierdan su horizonte de ciudadanía

global29. Ciudadanía que para posicionarse y empoderarse en determinado nivel o sector, no solo deberá

contar con fuertes fundamentos de cultura política y ciudadana, sino también, fuertes aprendizajes técnicos

referidos al sector o nivel en el cual participan para poder sugerir o activar decisiones eficaces y oportunas

desde el punto de vista político y técnico. Ciudadanía, por último, entendida en términos minimalistas y

no maximalistas, no con un único camino o orientación, sino que mediante procesos de encuentro,

deliberación y corresponsabilidad30 llegue a establecer en la multiplicidad que la integra horizontes

mínimos de acción y convivencia, así como criterios y valores para relacionarse entre si y con la

Administración.

Abordada la discusión respecto a la teoría política en relación a la racionalidad pública derivada de

la relación Democracia y Administración Pública Estatal, otras consideraciones surgen al respecto, desde

una mirada que analice las relaciones entre ambas en el plano práctico del contexto colombiano.

Desde la década de los 80´s, y mas en concreto, desde la expedición de una nueva Constitución

Política en 1991, en Colombia se dieron una serie de reformas relacionadas con el régimen político

democrático. El primer sentido de ellas, propuso ampliar el campo de incidencia de la Democracia

Representativa mediante el incremento de la gama de autoridades públicas elegidas por votación popular.

En ese sentido, a la elección popular de Presidente de la República, de Congresistas, de Diputados y de

Concejales, se sumo la elección de Alcaldes Municipales y Gobernadores Departamentales, como de igual

forma, se creo la posibilidad de elegir otras especies de autoridades locales, como lo fueron las Juntas

Administradoras Locales. En la misma dirección de ampliar la democracia representativa, se abrió la

oportunidad a la participación de movimientos políticos distintos a los ya tradicionales partido liberal y

conservador, al reconocerse la posibilidad legal de su conformación y al poder participar en competencias

electorales. Complementando esto, se cambió el régimen de electoral para el Senado, al crearse

circunscripciones nacionales y especiales, para, en el primer caso, los nuevos movimientos poder contar

con la oportunidad de agregar fuerzas en distintas partes del país -no posible antes por predominar la

circunscripción territorial departamental-, como por otra parte, para el segundo caso, poder los grupos

minoritarios -los indígenas- contar de antemano con un número mínimo de escaños dentro del Congreso.

Un segundo plano operado por las reformas, fue el establecimiento de una serie de mecanismos

marginales, pero no menos significativos, tendientes a promover la democracia participativa. Dichos

mecanismos tenían como norte recuperar la incidencia mas directa de los ciudadanos en el poder político

del Estado. Así se promovió en el rango constitucional y en leyes -Ley 134- la instauración de

“mecanismos de participación” ciudadana como la Iniciativa Legislativa, las Iniciativas Populares, la

Consulta Popular, El Referendo, El Plebiscito, los Cabildos Abiertos, entre otros. A los cuales se sumo,

oscilando entre la democracia participativa yrepresentativa, la revocatoria del mandato y el voto

programático, según la cual a los Alcaldes que no cumplieran con lo propuesto en su plan de gobierno,

podía por iniciativa de la ciudadana tras recolección de firmas y votación, ser removido de su cargo. A

esto se agrego, otras formas de participación, mas relacionadas con el control social de la gestión, como

las Audiencias Públicas, las Veedurías Ciudadanas, los Comités de los Servicios Públicos o los Comités

de Participación sectorial en los niveles locales - Copacos, Jume, Silos, etc.-.

Un tercer plano de sentido operado por la reforma, fue la de instaurar la democracia y la

participación como principio formales del régimen de lo político en Colombia. En un primer sentido, al

plantear constitucionalmente que el Estado debe facilitar y garantizar a todos los Colombianos el derecho

a participar en las decisiones que los afecten y en la vida política, económica, administrativa y cultural de

la Nación -Artículo 2. Constitución Política Nacional-, y en un segundo, no tan explícito y expreso como

el anterior, derivado del Articulo 1 que reza “ Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en

forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,

participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de

las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” que las instituciones y autoridades del

Estado Colombiano en todos y cada uno de sus niveles, deben inscribir en sus actuaciones el principio de

la participación y democracia.

Aunque se ha avanzado en todos los sentidos propuestos por las reformas, desde una perspectiva

democrática, los cambios que se esperaban iban derivarse de las mismas no se concretaron o fueron

mínimos debido a diversos factores, entre los que se cuenta: la fortaleza, la oposición, la

instrumentalización y el acomodamiento frente a las reformas del bipartidismo liberal-conservador; la

agudización del conflicto armado que ha llevado que desde distintas fuerzas se eliminen líderes y sectores

promotores de acción social y política y se presione a la población a optar por preferencias políticas31; la

ausencia de una cultura política donde al privilegiarse la pluralidad, la tolerancia, el diálogo y la

corresponsabilidad, permita formas democráticas de convivencia pacifica y promoción política de

distintos actores y sectores32; la debilidad o inexistencia de una sociedad civil y tejido social-organizativo

fuerte, que permita a los pobladores una apropiación y potenciación de los canales e instrumentos de

participación que desde el Estado se les propone33; la preeminencia de un modelo económico que impone

exigencias de supervivencia individual y familiar a los habitantes que llevan a los ciudadanos olvidarse

de la cosa pública para luchar mejor por su sustento individual y familiar; la existencia de un sistema

político- administrativo vertical que ante las acciones colectivas ciudadanas las instrumentaliza y les cierra

las posibilidades, prefiriendo fórmulas excluyentes y autoritarias antes que negociadas de inclusión

participativa.

En este escenario varias cosas han acontecido con las reformas. Las fuerzas políticas predominantes

en el Congreso y la Presidencia de la República siguen siendo liberales o conservadoras, aunque es

significativo el número de candidatos que bajo la figura de independientes están llegando a cargos de

elección popular. Aunque nuevos grupos y movimientos políticos entraron hacer parte del escenario

político electoral a nivel nacional y municipal, llegando en un inicio los movimientos cívicos a controlar

un número importantes de alcaldías de municipios y ciudades, se ha revertido o estancado esta tendencia

para el primer caso. Por su parte, las reformas referidos a la implementación de la democracia

participativa, las cuales muchas de ellas guardan estrecha relación con la Administración Pública, por los

niveles territoriales en los que suele operar, han sido de difícil uso e implementación, ya que su puesta en

marcha cuenta con amplias trabas y requisitos legales que en la práctica han llevado a su inutilización e

inoperancia... “La visión de la participación como expresión de “un proceso de democratización del

Estado”, si bien parece sobrevalorar el elemento político, es útil para explicar algunos de los mecanismos

de participación en la conformación y ejercicio del poder, especialmente en los artículos constitucionales

103 a 106 y la Ley 134 de 1994, ley de participación política. Según algunos estudios (Francisco

Gutiérrez), esos mecanismos no han sido muy utilizados y no ofrecen muchos incentivos a la ciudadanía.

Así, por ejemplo, hasta 1999 se habían presentado cuatro iniciativas populares legislativas, de las cuales

solo prospero la de país libre contra el secuestro. Por otra parte han, sido efectuados 11 referendos y 13

consultas populares. En ambos casos suele tratarse de pequeños municipios. Esto con la excepción de

algunas consultas convocadas en Santa Marta, Valledupar y Aguachica no prosperaron o la registraduría

no tiene información al respecto. Algo parecido ha tenido lugar con la revocatoria del mandato, pues se

han presentado cinco casos pero la votación ha sido muy baja.... Llama la atención que la iniciativa sobre

el estatuto laboral presentado por la CUT, y con respaldo de un millón de firmas, ni siquiera haya sido

considerada por el congreso y no aparezca en las discusiones que distintos agentes sociales y políticos

hacen al respecto” 34

En cuanto a los mecanismos de participación orientados al control social de la gestión, aunque a

inicios de los 90`s se vio una proliferación de ellos, hoy dan muestras de su agotamiento35, siendo tal su

número que son caóticos en su articulación, como de igual forma, no han contado con el apoyo del Estado

y han sido cooptados por las Administraciones 36. De igual manera, muestran poca incidencia en su

influencia respecto a permitir fijar el norte en la toma de decisiones de las entidades públicas y, en la poca

pertinencia y oportunidad, que tienen para dar acceso y cabida a la magnitud y escala de los problemas y

necesidades sentidas por la sociedad colombiana - como se evidencia en el continuo recurrir de los

habitantes a luchas y paros cívicos- 37. Por último, respecto a la incorporación de los principios de

participación y democracia al régimen de lo político, al parecer, no ha habido voluntad política para

traducirlas a mecanismos concretos en las instancias, sectores y entidades del Estado, ya que poco se ha

avanzado en la consolidación de instancias de participación ciudadana con incidencia efectiva en las

decisiones y recursos, y en la cual no solo se llame a los ciudadanos a ser consultados sino a decidir; se

trata, por decir algo, no solo de consejos consultivos de planeación sino de concretar decisiones en

presupuestos participativos38.

Para el caso concreto, de la relación Administración Pública Estatal - Democracia Participativa, la

cuestión queda en gran parte en lo planteado en relación a los mecanismos de participación. Sin embargo

es bueno destacar, que la promoción de los mismos por parte del Estado en el ámbito administrativo se ha

dado en los niveles locales municipales y en los sublocales distritales, proyectándolos de esta forma con

una incidencia nula en las decisiones significativas y presupuestos de ramas o sectores del nivel nacional,

departamental o Distrital. Respecto a esto, vale destacar, que se ha construido el imaginario de que en los

únicos niveles en que es posible y debe darse la participación es en las localidades territoriales,

exceptuando con ello que los sectores y entidades que mayor poder manejan -Vg. Ministerios de

protección social, trabajo, educación, hacienda-, se abran a una racionalidad pública proveniente de la

ciudadanía. De igual forma, se ha posicionado la concepción de acuerdo a la cual la participación es

pertinente para instancias de tomas de decisiones de bajo perfil, del nivel local territorial, pero no para

aquellas de alto nivel departamental o nacional, como lo puede ser la cúpula de un ministerio, de una

entidad descentralizada o de una empresa del estado.

Otro punto que vale destacar, es que así sea a nivel territorial, o las pocas y de bajo alcance que hay

en los niveles sectoriales de la Administración Pública Estatal, son múltiples y dispersas las instancias de

participación ciudadanas, diseñadas mas para ser escenarios de queja, reclamo y de control de obras y

servicios, que de fundamentación y orientación de las decisiones político-administrativas del Estado. -

para colocar un ejemplo, en un municipio pequeño, pueden haber mas de veinte instancias y ofertas de

participación pero con escasas incidencias en la definición del presupuesto- Como lo ha señalado Ingrith

Bolivar39, tras las reformas, puede haberse ampliado el espacio público del ciudadano en relación con el

Estado pero a cambio de un debilitamiento y fractura de lo político. Múltiples espacios de participación

sin ninguna articulación, donde puede llegar más gente, pero con escasa o nula incidencia en la orientación

del poder político y en el proyecto de orden social que persigue. Traduce esto, que no siempre mayor

participación en términos de espacios y número de ciudadanos, signifique mayor democratización del

Estado.

Aunque no es suficiente, y señaladas ya las limitaciones de los mecanismos y espacios de

participación y control de la ciudadanía sobre la Administración Pública Estatal, un paso inicial e

importante, para aprovechar su potencial, es que en las mismas organizaciones, niveles y sectores

administrativos públicos estatales se articulen las distintos espacios y mecanismos promovidos por el

Estado. Podría lograrse esto mediante la creación a cada nivel, sector o entidad, de especies de “estatutos

de participación y control social ciudadano”, donde de a forma coherente y articulada se prevenga la

dispersión y superposición de espacios, diseñándose una estrategia global que señale cómo, dónde, cuándo

y quiénes pueden participar, así como, quienes están en responsabilidad de implementar dichos

mecanismos y espacios. Especificar mediante dichos estatutos cómo, en qué momento y con cuáles

incidencias, en cuál orden lógico y temporal, deben operar los espacios y mecanismos dentro de los entes

administrativos, así como su articulación e incidencia especifica en relación con los distintos procesos de

presupuesto, planeación, personal, contratación, recursos físicos y control interno. Así en cada

organización de la Administración Pública Estatal, al inicio de cada administración y año fiscal se presente

y publique un “estatuto de participación y control social”, donde se consigne, por ejemplo, que en el

proceso de planeación o presupuesto habrá un Consejo de Planeación o Presupuesto que los formulará,

conformado “por tales o tales integrantes”, los cuales serán “representantes de X o Y sectores o grupos”

y los cuales participaran durante el año en “tantas”audiencias o cabildos en “tales” fechas, presentándose

en “tantas” audiencias públicas informes de gestión y rendición de cuentas a la ciudadanía.

Aunque existentes los mecanismos de participación y control, a pesar de los potenciales que podrían

llegar a tener, puede constatarse que la relación Administración Pública Estatal y Democracia, en el

horizonte formulado por las reformas, no halla aportado significativamente a alimentar de racionalidad

pública a la primera, debido a su poco o nulo impacto, reducido aún más, por su mínimo alcance frente a

las lógicas imperantes de racionalidad privada de las tendencias de ““clientecorruprivoburotransnacracia”

del régimen de lo político en Colombia.

Con esto, la ausencia de racionalidad pública es la norma, quedando comprometida la viabilidad

misma de la Administración Pública Estatal Colombiana. De no superarse esto, una espiral de pérdida de

apoyo social y político de la sociedad y la ciudadanía puede esperarse respecto a la misma, redundando

en generación de condiciones facilitantes e propuestas y prácticas tendientes a desmantelarla y apropiarla

privadamente. Una solución parcial, que ha de proyectarse en el corto mediano y largo plazo, esta dada

por poder transformar la articulación entre Administración Pública Estatal y Democracia Participativa, la

cual debe revisar y replantear no solo los planos de la teoría política que soportan y legitiman un tipo de

vinculo del ciudadano con ella sino también transformar la práctica y relación política que en Colombia

la materializan, para conhacienda-, se abran a una racionalidad pública proveniente de la ciudadanía. De

igual forma, se ha posicionado la concepción de acuerdo a la cual la participación es pertinente para

instancias de tomas de decisiones de bajo perfil, del nivel local territorial, pero no para aquellas de alto

nivel departamental o nacional, como lo puede ser la cúpula de un ministerio, de una entidad

descentralizada o de una empresa del estado.

Otro punto que vale destacar, es que así sea a nivel territorial, o las pocas y de bajo alcance que hay

en los niveles sectoriales de la Administración Pública Estatal, son múltiples y dispersas las instancias de

participación ciudadanas, diseñadas mas para ser escenarios de queja, reclamo y de control de obras y

servicios, que de fundamentación y orientación de las decisiones político-administrativas del Estado. -

para colocar un ejemplo, en un municipio pequeño, pueden haber mas de veinte instancias y ofertas de

participación pero con escasas incidencias en la definición del presupuesto- Como lo ha señalado Ingrith

Bolivar39, tras las reformas, puede haberse ampliado el espacio público del ciudadano en relación con el

Estado pero a cambio de un debilitamiento y fractura de lo político. Múltiples espacios de participación

sin ninguna articulación, donde puede llegar más gente, pero con escasa o nula incidencia en la orientación

del poder político y en el proyecto de orden social que persigue. Traduce esto, que no siempre mayor

participación en términos de espacios y número de ciudadanos, signifique mayor democratización del

Estado.

Aunque no es suficiente, y señaladas ya las limitaciones de los mecanismos y espacios de

participación y control de la ciudadanía sobre la Administración Pública Estatal, un paso inicial e

importante, para aprovechar su potencial, es que en las mismas organizaciones, niveles y sectores

administrativos públicos estatales se articulen las distintos espacios y mecanismos promovidos por el

Estado. Podría lograrse esto mediante la creación a cada nivel, sector o entidad, de especies de “estatutos

de participación y control social ciudadano”, donde de a forma coherente y articulada se prevenga la

dispersión y superposición de espacios, diseñándose una estrategia global que señale cómo, dónde, cuándo

y quiénes pueden participar, así como, quienes están en responsabilidad de implementar dichos

mecanismos y espacios. Especificar mediante dichos estatutos cómo, en qué momento y con cuáles

incidencias, en cuál orden lógico y temporal, deben operar los espacios y mecanismos dentro de los entes

administrativos, así como su articulación e incidencia especifica en relación con los distintos procesos de

presupuesto, planeación, personal, contratación, recursos físicos y control interno. Así en cada

organización de la Administración Pública Estatal, al inicio de cada administración y año fiscal se presente

y publique un “estatuto de participación y control social”, donde se consigne, por ejemplo, que en el

proceso de planeación o presupuesto habrá un Consejo de Planeación o Presupuesto que los formulará,

conformado “por tales o tales integrantes”, los cuales serán “representantes de X o Y sectores o grupos”

y los cuales participaran durante el año en “tantas”audiencias o cabildos en “tales” fechas, presentándose

en “tantas” audiencias públicas informes de gestión y rendición de cuentas a la ciudadanía.

Aunque existentes los mecanismos de participación y control, a pesar de los potenciales que podrían

llegar a tener, puede constatarse que la relación Administración Pública Estatal y Democracia, en el

horizonte formulado por las reformas, no halla aportado significativamente a alimentar de racionalidad

pública a la primera, debido a su poco o nulo impacto, reducido aún más, por su mínimo alcance frente a

las lógicas imperantes de racionalidad privada de las tendencias de ““clientecorruprivoburotransnacracia”

del régimen de lo político en Colombia.

Con esto, la ausencia de racionalidad pública es la norma, quedando comprometida la viabilidad

misma de la Administración Pública Estatal Colombiana. De no superarse esto, una espiral de pérdida de

apoyo social y político de la sociedad y la ciudadanía puede esperarse respecto a la misma, redundando

en generación de condiciones facilitantes e propuestas y prácticas tendientes a desmantelarla y apropiarla

privadamente. Una solución parcial, que ha de proyectarse en el corto mediano y largo plazo, esta dada

por poder transformar la articulación entre Administración Pública Estatal y Democracia Participativa, la

cual debe revisar y replantear no solo los planos de la teoría política que soportan y legitiman un tipo de

vinculo del ciudadano con ella sino también transformar la práctica y relación política que en Colombia

la materializan, para conello brindar poder dotarla de una racionalidad pública. Esto a nuestro parecer,

puede empezarse a concretar a partir de una perspectiva de “Construcción de lo Público” en la

Administración Pública Estatal.