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“Democracia ambiental y acceso a la justicia.La aplicación del Convenio de Aarhus en España”

Prefacio

“El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligros en sus Comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes” (Principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, 1992).

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Desde la Asociación para la Justicia Ambiental (AJÁ), gracias al Convenio de Colaboración firmado con la Fundación Biodiversidad, hemos llevado a cabo el presente estudio sobre el acceso a la justicia y la aplicación del Convenio de Aarhus en España, analizando desde una visión práctica y a pie de calle, consultando a los operadores jurídicos, cómo se lleva a cabo el acceso a la justicia ambiental en nuestro país.

Hemos de señalar que la situación no difiere mucho de la opinión de los Abogados españoles que en un 88% cree que nuestro actual modelo de Administración de Justicia está en una crisis muy grave y profunda y un 83% añade que no ha mejorado en los últimos años, o que ha empeorado, según reciente encuesta del Consejo General de la Abogacía Española (Encuesta de Metroscopia a 5.243 profesionales de la abogacía de 2009).

El presente estudio se centra en el análisis del acceso a la justicia ambiental en España y, tal vez por su especialidad, los defectos de la organización de la justicia española aumentan al tratarse de un área muy determinada.

Para aquellos que creemos que la Administración de Justicia es un servicio público, no nos sirve el lamento y la queja constante de una situación deficitaria que todos conocemos, sino el intento que es el objeto de este estudio de analizar y poner remedio a una situación no acorde con los tiempos que vivimos. Es por ello que

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partiendo del análisis y manifestando a través de los participantes a quienes agradecemos su colaboración en este estudio, Abogados Ambientales y Fiscales de Medio Ambiente, se ponen de manifiesto con ejemplos de la realidad cotidiana los problemas habidos para el acceso a la justicia ambiental conforme recoge el Convenio de Aarhus en su artículo 9.

Los problemas de la Administración de Justicia son de todos conocidos; la lentitud de los procesos judiciales, el coste de los mismos, acrecentado en la justicia ambiental al tener que utilizar peritos ambientales al no existir un cuerpo forense que acoja a los mismos, las carencias de formación en la materia ambiental de todos los operadores jurídicos, son cuestiones que nos preocupan y las que a través de este estudio se pretenden analizar y proponer su solución.

Los artículos 45 y 24 de la Constitución que recogen nuestros derechos al medio ambiente y la tutela judicial efectiva respectivamente, deben conjugarse de manera que cualquier ciudadano que vea que su derecho al medio ambiente ha sido vulnerado pueda acudir a los Tribunales de Justicia para que éstos reparen esa vulneración.

No quisiéramos que los derechos reconocidos en el Convenio de Aarhus y la legislación en desarrollo del mismo se convirtieran en lo que tan acertadamente señala el escritor Luis García Montero: “Las leyes son necesarias cuando aspiran a ordenar con justicia la realidad interviniendo en ella, pero se envenenan si sólo sirven para tranquilizar nuestra conciencia, ocultando con sus bellas palabras los hechos injustos de la existencia real” (“Inquietudes Bárbaras”, Anagrama, 2008)

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Agradecimientos

Desde la Asociación para la Justicia Am-biental (AJÁ) queremos agradecer en primer lugar a la Fundación Biodiversi-dad su contribución para el desarrollo del presente estudio sobre el acceso a la justicia ambiental y nuestro recono-cimiento por su dedicación a la defensa de los valores contenidos en el artículo 45 de la Constitución Española.

Asimismo queremos agradecer a ELAW el apoyo constante a juristas de todo el mundo que trabajan por la defensa del interés colectivo del medio ambiente y, en especial, por su decidida contribu-ción a las actividades de AJÁ en el mar-co del Convenio de Colaboración con la Fundación Biodiversidad para promover un acceso a la justicia ambiental más efectivo.

Por supuesto, un reconocimiento espe-cial a todos aquellos profesionales de la Abogacía y Fiscales de Medio Ambiente

que han tenido la amabilidad de dispen-sar su tiempo para la colaboración en este estudio con sus aportaciones que han enriquecido el contenido del mismo y han abierto las posibilidades de mejo-rar el acceso a la justicia ambiental.

Edición: José Manuel Marraco Espinós.

Autores: Fe Sanchis Moreno, Eduardo Salazar Ortuño y Ginés Ruiz Maciá.

Director responsable de los aspectos metodológicos sociológicos: Juan José La Calle Domínguez. (Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid)

Colaboradores: Aída Herreros Ara y Roberto Sanchis Cuevas.

Índice

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1. Introducción

2. Metodología empleada

3. El Acceso a la Justicia Ambiental en España

3.1. Datos, estudios e informes 3.2. Tutela judicial efectiva de los derechos de democracia participativa: la aplicación correcta del Convenio de Aarhus

3.2.1. Derecho de acceder a la información ambiental3.2.2. Derecho a tomar parte en las decisiones ambientales3.2.3. Casos de vulneración del derecho ambiental por acción u omisión de una administración pública3.2.4. Casos de vulneración del derecho ambiental por acción u omisión de un particular

3.3. Obstáculos y soluciones para la consecución del acceso a la justicia ambiental

3.3.1. La legitimación activa y los cambios introducidos por la Ley 27/2006 3.3.2. Lentitud de los procesos judiciales3.3.3. Costes del acceso a la Justicia Ambiental 3.3.4. La adopción de medidas cautelares3.3.5. Imposición de fianzas o cauciones judiciales3.3.6. Medidas de reparación del medio ambiente afectado3.3.7. Ejecución de las sentencias en casos ambientales

3.4. Información al público para el ejercicio efectivo del derecho de acceder a la justicia ambiental

3.4.1. Actuaciones encaminadas a informar al público3.4.2. Acceso del público a sentencias y resoluciones de los recursos administrativos

3.5. Medios necesarios para propiciar un ejercicio efectivo del derecho de acceder a la justicia ambiental

3.5.1. Recursos que la administración de justicia pone al servicio del acceso a la justicia ambiental.3.5.2. Programas de formación3.5.3. Eficacia de los mecanismos de asistencia a la justicia gratuita empleados

3.6. Valoraciones finales3.6.1. Clasificación de obstáculos detectados3.6.2. Buenas prácticas de acceso efectivo en nuestro sistema3.6.3. Estrategias para superar los obstáculos y para contagiar el uso de las buenas prácticas.3.6.4. Capacidad de los procesos judiciales para proporcionar una defensa efectiva de los derechos ambientales3.6.5. En caso de que haya considerado que el Convenio de Aarhus no se aplica correctamente: ¿qué sería necesario para que dicha aplicación se produzca?

4. La visión de algunos Fiscales de Medio Ambiente

5. Conclusiones

Anexo I – Guión de la entrevista

Anexo II – Bibliografía

Anexo III – Direcciones de interés

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Artículo 1.- ObjetivoA fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su sa-lud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de acceso a la informa-ción sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisio-nes y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio.

Cuadro núm. 1 – artículo 1 del Convenio de Aarhus

El actual marco jurídico de la llamada democracia ambiental se establece en el continente europeo con la firma, ratificación y entrada en vigor del Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, más conocido como el Convenio de Aarhus por la ciudad danesa en que tuvo lugar su firma el 25 de junio de 1998.

El Convenio supone la materialización legal en el continente europeo – proceso Medio Ambiente para Europa - del Principio 10 de la Declaración de Río de 1992. Reconoce que todas las personas tienen el derecho a vivir en un medio ambiente que les permita garantizar su salud y su bienestar. Junto a este derecho establece también el deber, tanto individualmente como en asociación con otras personas, de protegerlo y mejorarlo en interés de las generaciones presentes y futuras, en el mismo sentido que el artículo 45 de nuestra Constitución reconoce el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el deber de conservarlo. El Convenio asocia este derecho-deber con el reconocimiento y regulación de tres derechos instrumentales, los llamados tres pilares: el derecho de acceder a la información ambiental, el de tomar parte en las decisiones sobre el medio ambiente que tengan o puedan tener efecto en el mismo, y, finalmente, el derecho de acceder a la justicia para proteger esos derechos así como el cumplimiento de la legislación ambiental.

1. Introducción

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Los avances en democracia ambiental, propiciados por la ratificación y aplicación de las disposiciones del Convenio de Aarhus en Europa a 41 estados y a las instituciones comunitarias de la Unión Europea, son un referente mundial que proporciona iniciativas y modelos para el desarrollo de propuestas en el resto de continentes. El Convenio es de aplicación obligada en Albania, Alemania, Armenia, Austria, Azerbaiyán, Bielorrusia, Bélgica, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Chipre, Comunidad Europea, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Grecia, Hungría, Italia, Kazajstán, Kirguizistán, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Macedonia, Malta, Moldavia, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania, Suecia, Tayikistán, Turkmenistán y Ucrania.

La ratificación del Convenio por parte de España en diciembre de 2004, con efecto desde el 29 de marzo de 2005, y la aprobación de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, por la que se incorporaron las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE1, modificaron el marco jurídico en España para el ejercicio de dichos derechos, mejorando en aras de la efectividad el marco existente con anterioridad.

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y res-taurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

Cuadro núm. 2 – artículo 45 de la Constitución española

1 Directiva 2003/4/CE, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE. Y la Directiva 2003/35/CE, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE de Consejo.

Durante la última reunión de las Partes del Convenio de Aarhus, que tuvo lugar en Riga (Letonia) del 11 al 13 de junio de 2008, se celebraron los diez años de existencia del Convenio de Aarhus. La Reunión de las Partes del Convenio, es el órgano que rige los avatares del Convenio y está formada por todos los Estados y Organismos supranacionales que están obligados a aplicarlo. También en Riga, se evaluó, como en cada reunión, la situación de aplicación gracias al análisis de los informes nacionales de cumplimiento presentados por las Partes del Convenio y a los informes del Comité de Cumplimiento. Éste último, es un órgano creado para apoyar la aplicación del Convenio. Hace recomendaciones de aplicación a las Partes y, de forma bastante novedosa en el ámbito del derecho internacional público, está abierto a recibir comunicaciones relativas al incumplimiento del Convenio también provenientes de cualquier persona.

Lamentablemente, la revisión del estado de aplicación no incluyó la situación en nuestro país. El gobierno español, incumpliendo los deberes que los propios gobiernos se impusieron en el Convenio, acudió a la reunión sin haber realizado el preceptivo informe nacional de cumplimiento. En esta omisión de sus obligaciones fue acompañado solamente por Croacia, Lituania, Luxemburgo, Portugal, y Rumanía.

Norma Aplicable desde

Convenio de Aarhus 29 de marzo de 2005

Directiva 2003/4/CE 14 de febrero de 2005

Directiva 2003/35/CE 25 de junio de 2005

Ley 27/2006

20 de julio de 2006y

19 de octubre de 2006(título IV y disposición adicional primera)

Cuadro núm. 3 - aplicabilidad de las normas -

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Sólo unos días antes del inicio de la Reunión de Riga, el entonces Ministerio de Medio Ambiente dio a conocer en su página Web los trabajos iniciales de preparación del informe nacional de cumplimiento. En la misma, anunció que su finalización estaba prevista para marzo de 2009: demasiado tarde como para que se pudiera incluir en la evaluación de junio de 2008 y demasiado pronto para que resulte de utilidad para la evaluación que se hará en la próxima reunión que se celebrará en Moldavia en el 2011. La no presentación de este informe manda un claro mensaje tanto a la ciudadanía española como al resto de habitantes y gobiernos de países comprometidos con la aplicación del Convenio de Aarhus respecto al desinterés de nuestro gobierno en cuanto a garantizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones que asumió con la firma y ratificación del Convenio, y por tanto, cuestiona la confianza del público en cuanto a su interés en la consecución del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de las personas.

La adopción de la Ley 27/2006, así como de otras normas autonómicas en las que se incluyen algunas de las modificaciones introducidas por el Convenio y por las directivas comunitarias que lo siguieron, si bien resulta importante para garantizar la efectividad del ejercicio de estos derechos, resulta insuficiente si no se acompaña de medidas tales como la aprobación y ejecución de presupuestos adecuados, la realización de programas de formación y capacitación de los profesionales implicados, la mejora de las estructuras, medios personales y materiales adscritos al ejercicio del acceso y, también, de programas de información y orientación dirigidos a las personas que desean ejercer estos derechos.

La Asociación para la Justicia Ambiental, en su deseo de promover la mejora del acceso a la justicia ambiental, decidió contribuir a la evaluación de la situación de aplicación del artículo 9 del Convenio, dedicado al tercer pilar: el acceso a la justicia ambiental, con la realización de este estudio. Dada la inexistencia de información específica en nuestro país referida a la situación del acceso a la justicia en materia ambiental, eligió acotar el campo de investigación y análisis a la visión de los profesionales de la abogacía ambiental dedicados a la protección del medio ambiente.

Se puede enmarcar a estas personas dentro de lo que internacionalmente se ha dado en conocer desde los años 60 como profesionales de la Abogacía que defienden el interés colectivo ambiental (public interest environmental lawyers). Se trata de profesionales especializados en la defensa de casos de corte ambiental. Trabajan por la correcta

aplicación de la normativa ambiental en vigor y la consecución de un medio ambiente saludable para todas las personas. No son demasiados numerosos en el mundo, según el profesor John E. Bonine de la facultad de Derecho de Eugene (Oregón – Estados Unidos) y miembro fundador de la Alianza Mundial de Derecho Ambiental, unos 750 profesionales responden a esta definición en los Estados Unidos que cuenta con una población de unos 300 millones de habitantes, unos 25 en toda América Latina y el Caribe para atender a una población de 460 millones de habitantes. En Europa las cifras no son mucho más halagüeñas. En concreto, con una población entorno a los 700 millones de habitantes el profesor Bonine ha encontrado sólo 50 profesionales del derecho apoyados económicamente para dedicarse a este tipo de casos. En España no contamos con registros o datos relativos a este tipo de profesionales. Sólo unas pocas organizaciones ambientales cuentan en sus plantillas con abogados ambientales, y la mayoría de ellas, en caso de necesitarlo, recurren a profesionales que defienden estos casos dentro del ejercicio del derecho desde sus despachos o combinándolo con otros trabajos para la administración o con la enseñanza. En la mayoría de las ocasiones la labor que realizan entra dentro del concepto de voluntariado ya que no perciben ningún tipo de honorario, se trata de casos “pro bono”, es decir, gratuitos, o a lo sumo, reciben retribuciones muy por debajo de las habituales para el tipo de dedicación y especialización que acarrean este tipo de asuntos.

Desde principios de los años noventa algunas de estas personas, en especial aquellas vinculadas de alguna manera a las organizaciones ambientales, han establecido mecanismos para coordinarse intercambiando información y compartiendo formación a través de la constitución de redes que se vieron facilitadas con la aparición de Internet. Actuando de forma coordinada han propiciado la adopción de mejoras legislativas y más tímidamente algunas estrategias de litigio ambiental. A este respecto es importante resaltar el papel desempeñado por la antigua Comisión Jurídica de la CODA reconvertida desde hace años en el Área de Defensa Jurídica de Ecologistas en Acción.

Junto con la visión de estos abogados se decidió recoger también la opinión de algunos fiscales ambientales, cuya función es la defensa de la legalidad ambiental en materia penal. La figura del fiscal ambiental es bastante reciente en nuestro sistema. Supone un hito en cuanto a la especialización de la tutela en materia ambiental y surgió en respuesta a la decisión y voluntad de algunas fiscalías que, conscientes de las necesidades de especialización que requieren este tipo de asuntos, fueron creando servicios especiales de facto. Esta tendencia fue refrendada en el 2006 mediante la

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creación y nombramiento de un Fiscal de Sala Coordinador de Medio Ambiente y Urbanismo.

En este punto es pertinente agradecer de nuevo la colaboración desinteresada de todas las personas que finalmente accedieron a ser entrevistadas y que amablemente han compartido su visión del día a día del acceso a la justicia ambiental en nuestro país.

Artículo 9 del Convenio de Aarhus. Acceso a la justicia.

1. Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que toda perso-na que estime que su solicitud de información en aplicación del artículo 4 no ha sido atendida, ha sido rechazada ilícitamente, en todo o en parte, no ha obteni-do una respuesta suficiente, o que, por lo demás, la misma no ha recibido el tra-tamiento previsto en las disposiciones de dicho artículo, tenga la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley.

En el caso de que una Parte establezca tal recurso ante un órgano judicial, velará por que la persona interesada tenga también acceso a un procedimiento rápido establecido por la ley que sea gratuito o poco oneroso, con miras al reexamen de la solicitud por una autoridad pública o a su examen por un órgano indepen-diente e imparcial distinto de un órgano judicial.

Las decisiones finales adoptadas en virtud del presente apartado 1 serán obli-gatorias para la autoridad pública que posea las informaciones. Los motivos que las justifiquen se indicarán por escrito, por lo menos cuando se deniegue el acceso a la información en virtud de este apartado.

2. Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que los miem-bros del público interesado:

Cuadro núm. 4 – artículo 9 del Convenio de Aarhus -

a) que tengan un interés suficiente o, en su caso,

b) que invoquen la lesión de un derecho, cuando el Código de procedimien-to administrativo de una Parte imponga tal condición, podrán interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omi-sión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 y, si el derecho interno lo prevé y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 infra, de otras disposiciones pertinentes del presente Convenio.

Lo que constituye interés suficiente y lesión de un derecho se determinará con arreglo a las disposiciones del derecho interno y conforme al objetivo de conce-der al público interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presente Convenio. A tal efecto, el interés de toda organización no gubernamental que cumpla las condiciones previstas en el apartado 5 del artículo 2 se considerará suficiente en el sentido de la letra a) supra. Se considerará igualmente que esas organizaciones tienen derechos que podrían ser lesionados en el sentido de la letra b) supra.

Las disposiciones del presente apartado 2 no excluyen la posibilidad de presentar un recurso preliminar ante una autoridad administrativa ni eximen de la obliga-ción de agotar las vías de recurso administrativo antes de entablar un procedi-miento judicial cuando el derecho interno imponga tal obligación.

3. Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 supra, cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omi-siones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.

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4. Además, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los procedimientos a que se refieren los apartados 1, 2 y 3 supra deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y deberán ser obje-tivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo. Las decisiones adop-tadas en virtud del presente artículo se pronunciarán o consignarán por escrito. Las decisiones de los tribunales y, en lo posible, las de otros órganos deberán ser accesibles al público.

5. Para que las disposiciones del presente artículo sean aún más eficaces, cada Parte velará por que se informe el público de la posibilidad que se le concede de iniciar procedimientos de recurso administrativo o judicial, y contemplará el es-tablecimiento de mecanismos de asistencia apropiados encaminados a eliminar o reducir los obstáculos financieros o de otro tipo que obstaculicen el acceso a la justicia.

¿Cuál es el objeto del presente estudio?

Este estudio tiene como objeto:

Evaluar la aplicabilidad en España del artículo 9 del Convenio de Aarhus. •

Servir de diagnóstico de la situación del acceso a la justicia ambiental en España. •

Identificar las buenas prácticas y los obstáculos existentes para un acceso efectivo. •

Proporcionar datos para la elaboración de estrategias de implementación del •Convenio de Aarhus en España.

Evaluar la capacidad de los procesos judiciales para proporcionar una efectiva •defensa de los derechos ambientales y las necesidades existentes para imple-mentar el artículo 9.5 del Convenio de Aarhus.

Proporcionar información sobre la aplicación del artículo 9 del Convenio de Aar-•hus en España a la Secretaría del Convenio de Aarhus de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas.

Proporcionar a las instituciones y organizaciones latinoamericanas más activas •en el campo de la democracia ambiental valiosa información sobre el ámbito ju-rídico del reconocimiento del derecho de acceso a la justicia en España así cómo de las buenas prácticas y posibles obstáculos para una aplicación efectiva del ejercicio del derecho de acceso a la justicia ambiental.

La variable a tratar es el grado de aplicabilidad en España del artículo 9 del Convenio de Aarhus.

La evaluación incluye los siguientes indicadores:

Evaluación de la efectividad• 2 del acceso a la justicia en materia de acceso a la in-formación ambiental.

Evaluación de la efectividad del acceso a la justicia en materia de participación •pública en procedimientos de decisión sobre el medio ambiente.

Evaluación de la efectividad del acceso a la justicia cuando se ha producido una •vulneración del derecho ambiental por acción u omisión de una administración pública.

Evaluación de la efectividad del acceso a la justicia cuando se ha producido una •vulneración del derecho ambiental por acción u omisión de un particular, bien sea persona jurídica o física.

Tiempo empleado desde el inicio de la acción administrativa o judicial correspon-•diente hasta la obtención de una resolución judicial firme.

Imposición de fianzas.•

2 La evaluación de la efectividad hace referencia a tres indicadores primordiales: tiempo empleado, costes relacionados y protección efectiva del bien protegido.

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Adopción de medidas cautelares.•

Imposición de costas.•

Coste de los procedimientos, incluyendo tanto honorarios profesionales jurídicos •como periciales.

Ordenes de reparación del medio ambiente afectado.•

Recursos de la administración de justicia puestos al servicio del acceso a la justicia •ambiental.

Mecanismos de asistencia a la justicia gratuita empleados.•

Accesibilidad para el público de las resoluciones de los tribunales. •

Disponibilidad de información a la ciudadanía de las posibilidades existentes para •iniciar procedimientos de recurso administrativo o judicial.

Para la realización de este estudio se ha utilizado un método de investiga-ción sociológica semicualitativo basado en entrevistas en profundidad con guión abierto.

Se han utilizado dos tipos de datos:

Datos primarios:• información recogida de los abogados responsables de los casos más emblemáticos en defensa del interés colectivo del medio ambiente, así como de fiscales ambientales.

Datos secundarios:• obtenidos de las siguientes fuentes:

o Publicaciones de los órganos de la administración de justicia con referencia al tema objeto del estudio.

o Bases de datos de jurisprudencia.o Informes publicados por las distintas instituciones de “defensor del pueblo”

existentes en España en todo lo relativo al acceso a la justicia ambiental.o Informes o estudios sobre acceso a la justicia ambiental publicados por orga-

nizaciones ciudadanas de corte ambiental.o Estudios y publicaciones de corte jurídico y sociológico que aporten datos de

interés sobre el tema objeto del estudio.

La relación de personas a entrevistar se elaboró a la vista de los resultados del análi-sis de la información secundaria.

La selección de los abogados dedicados a la defensa del interés colectivo del medio ambiente se hizo aplicando criterios de experiencia, de equilibrio geográfico y de gé-nero. Para ello se listaron los profesionales de la Abogacía conocidos por su colabora-ción continuada con distintas organizaciones ambientales y por su defensa de casos ambientales emblemáticos. Profesionales que contaban en su haber con una larga experiencia en la materia. No todas las personas seleccionadas tomaron parte en el estudio. Finalmente se han llevado a cabo diecisiete entrevistas.

2. Metodología empleada

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Este estudio no pretendía incluir la opinión de todos y cada uno de los fiscales am-bientales, aún tratándose de un colectivo perfectamente cuantificable, razón por lo que también se hizo una selección respondiendo a criterios de experiencia y equilibrio geográfico. Finalmente, sólo se consiguió realizar tres entrevistas.

En el estudio se diferencian las opiniones recabadas de ambos colectivos, dedicándo-se un epígrafe específico a las obtenidas de los fiscales ambientales.

La metodología aplicada para la realización de las entrevistas consistió en:

1.- Comunicación telefónica con la persona a la que se quería entrevistar explicán-dole el objeto del estudio, pidiéndole su colaboración y anunciándole el envío del guión de la entrevista.

2.- Envío del guión de la entrevista a los profesionales seleccionados.

3.- Petición de cita para recibir la respuesta al guión.

4.- Realización de la entrevista conforme al guión remitido en la fecha y hora esta-blecida.

5.- Posibles aclaraciones ulteriores o peticiones de información adicional.

El modelo para realizar las entrevistas en profundidad con guión abierto fue previa-mente validado con un “pretest” en dos entrevistas preparatorias. Es importante te-ner en cuenta que en este tipo de entrevistas la persona entrevistada siempre tiene la posibilidad de ampliar sus respuestas.

El método para la recogida de datos ha sido el de la grabación y trascripción de las entrevistas. A lo que siguió el análisis de su contenido y la extracción de los datos.

Toda la información proporcionada por las personas entrevistadas ha sido utilizada previa autorización y únicamente para la realización del estudio, salvaguardando en todo momento la protección de todos los datos personales tal y como se regula en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

El diagnóstico general sobre la situación del acceso a la justicia ambiental en España que nos hicieron las personas entrevistadas responde a dos discursos cla-ramente definidos y contrapuestos, siendo el mayoritario el negativo. Once personas tienen una opinión negativa frente a seis que la tienen positiva.

Según la minoritaria opinión positiva, en general, el acceso a la justicia ambiental en nuestro país es bueno en comparación con el que se produce en otros países. Se detecta una evolución positiva, en especial, en determinados órganos judiciales. Sin embargo, dentro de esta apreciación se menciona también la dificultad de ejecución de los fallos judiciales, en especial, se alude al tiempo excesivo que lleva obtener las sentencias.

La percepción mayoritaria es, sin embargo, claramente negativa y hace alusión a los siguientes aspectos:

- Mayor permeabilidad de los órganos judiciales a tutelar los intereses privados frente a la protección de intereses colectivos tales como el medio ambiente.

- Gran desconocimiento del derecho de acceso a la justicia en materia ambiental tanto por parte de particulares como de las administraciones públicas, como por parte de la justicia.

- El sistema judicial no es rápido ni poco oneroso.

- Muy pocos temas ambientales llegan a los distintos ámbitos jurisdiccionales. En la jurisdicción penal, por ejemplo, a pesar de la existencia de la acción popular y del delito ecológico su aplicación en la práctica resulta muy marginal. Los tribunales y operadores jurídicos adolecen de suficiente preparación, faltan peritos, falla la colaboración de la administración ambiental, resulta difícil obtener datos sobre los hechos, y todo ello conforma una realidad que limita el uso de la acción popular. La jurisdicción civil, por su parte, no ofrece apenas espacio para sustanciar temas relativos a la tutela del interés colectivo

3. El Acceso a la Justicia Ambiental en España

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ambiental. Y en la jurisdicción contencioso-administrativa el acceso, en teoría existe, pero en la práctica faltan medios, falla el principio de ejecutividad de las resoluciones administrativas, y ello, unido a la tardanza de la justicia, provoca que aunque se consigan sentencias favorables las mismas terminen por no ejecutarse, ya que: “¿para qué recurrir si, incluso si lo gano, la presa, la carretera, está construida y la vuelta atrás es imposible?”.

- Falta costumbre de litigar entre los colectivos que se dedican a la defensa am-biental debido al aspecto económico.

De la misma forma nos encontramos con dos discursos contrapuestos respecto a cómo se está llevando a cabo la aplicación del Convenio. La opinión de que el Convenio se está aplicando correctamente es totalmente minoritaria, sólo se pronuncian en este sentido tres de las personas entrevistadas. Por el contrario, trece de las personas entre-vistadas opinan que la aplicación del Convenio no se está produciendo correctamen-te. Finalmente, una de las personas entrevistadas entiende que es demasiado pronto para pronunciarse al respecto.

Dentro de la opinión positiva se distingue entre la valoración de la adopción de la Ley 27/2006, que se considera correcta, y su aplicación práctica, o bien se considera de-masiado pronto para valorar, o bien inadecuada. Dentro de este discurso nos encon-tramos con un pronunciamiento muy positivo: “la transposición al derecho interno ha sido modélica, muy participativa y consensuada, dando como resultado un texto amplio y completo, con la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Se ha intentado dar mayor claridad al tema y una gran facilidad para la legiti-mación, en especial, para las ONG de medio ambiente.”

Quienes consideran la aplicación del Convenio incorrecta opinan que:

- Se ha hecho una adaptación incorrecta con la Ley 27/2006. Es una ley que no da respuesta a Aarhus, lo que genera una aplicación viciada.

- El Convenio no se aplica en absoluto. Se desconoce.

- Establece disposiciones que son contrarias a lo que es habitual en nuestro derecho.

- Hay desinterés respecto a su aplicación y no se le da la importancia que se le debería dar.

- No se ha interiorizado. Las administraciones no aplican las medidas que es-tablece. Los derechos ya existían pero no se facilita su ejercicio.

- En cuanto al derecho de acceso a la información se destacan los siguien-

tes aspectos:

o No se nota mejora alguna con la entrada en vigor del Convenio de Aarhus.

o Desde 1992 ya existía el derecho de acceso a la información ambiental que se mejora con Ley 27/2006. En la práctica, la mayoría de las adminis-traciones ignoran que este derecho existe, sobretodo las administracio-nes locales. En cuanto al grado de cumplimiento nos dicen: “se responde mal, tarde, o no se responde.”

o La respuesta de las administraciones es irregular, pero ninguna contesta en plazo. Además, al hacerlo, no ponen de manifiesto la existencia del Conve-nio, o de la Ley 27/2006. Deberían implementarlo, pero no lo hacen.

o Las Administraciones lo orillan. Incluso se elude ejecutar sentencias que les obligan a dar la información solicitada.

o Resulta tremendamente costoso exigir información en los tribunales, no solo desde el punto de vista económico sino en tiempo, ya que puede tar-darse tres años en obtener una sentencia. Se están señalando vistas de pro-cedimientos abreviados para dentro de más de un año, casi dos. No tiene sentido. Los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo están colapsados.

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- En cuanto al derecho a participar en la toma de decisiones con efectos sobre el ambiente se pone de manifiesto lo siguiente:

o Su ejercicio no es correcto ni en la teoría ni en la práctica. Resulta muy limitado.

o Respecto a proyectos concretos, los períodos de exposición pública no se realizan en la fase de toma de decisiones, sino en la de puesta en mar-cha o ejecución administrativa de las decisiones.

o Una de las personas entrevistadas, con más de quince años de experien-cia, nos dice: “no conozco ningún proceso participativo que haya supuesto una marcha atrás de una decisión ya tomada.”

o No hay mecanismos de participación en la fase de toma de decisiones.

o La regulación y la aplicación se han hecho de forma muy poco imaginativa.

- En cuanto al derecho de acceso a la justicia en materia ambiental se dice:

o La regulación del ejercicio del derecho si es correcta. Los instrumentos jurídicos disponibles están razonablemente bien.

o La legitimación, está medianamente bien garantizada, sin embargo, el ejercicio práctico es muy limitado

o En acceso a la justicia lo que ha cambiado lo ha hecho a peor.

o Sigue habiendo problemas con el acceso a la justicia.

o La Comisión de Justicia Gratuita de los Colegios de Abogados no parece que haya asumido la posibilidad de que una ONG se acoja al derecho a la

justicia gratuita. No se está aplicando lo que la Ley 27/2006 regula expre-samente. Se sigue pidiendo que se cumpla con los requisitos generales del acceso a la justicia gratuita.

o El Convenio de Aarhus no se está aplicando. Tras la entrada en vigor del Convenio y de la Ley 27/2006 siguen percibiéndose los mismos problemas que antes. No se han desbloqueado las realidades que hasta ahora han limitado el acceso a la justicia.

3.1. Datos, estudios e informes

La mayoría de las personas entrevistadas dicen desconocer la existencia de es-tudios, informes, artículos, estadísticas o publicaciones relativas a la situación del acce-so a la justicia ambiental en nuestro país.

Entre las que dicen tener conocimiento de alguna publicación relativa al tema, sólo cinco de las personas entrevistadas, aluden a las siguientes fuentes: las memorias de las fiscalías sobre medio ambiente y la memoria de la Fiscalía General del Estado, las memorias de los tribunales, la Guía sobre el Acceso a la Justicia Ambiental – Convenio de Aarhus publicada por AJÁ con el apoyo del Consejo General de la Abogacía, algunos ar-tículos en los medios de comunicación, artículos publicados en “El Ecologista” y alguno de los cuadernos temáticos de Ecologistas en Acción.

La falta de información específica relativa a la situación del acceso, resulta, por un lado bastante ilustrativa, por otro, dificulta sobremanera el análisis en profundidad de la rea-lidad así como del impacto del Convenio de Aarhus y de la legislación de él derivada en la mejora de dicho acceso.

En el ámbito comunitario existen diversos estudios e informes que hacen referencia a la situación del acceso a la justicia ambiental, alguno de ellos incluso hace referencia a la

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situación del acceso en España3. Lamentablemente, la falta de versión en castellano de los mismos y su escasa distribución en nuestro país dificultan su conocimiento.

Era de esperar que la falta de información existente sobre la materia fuera remediada, al menos en parte, gracias a la elaboración del Informe Nacional de Cumplimiento del Conve-nio de Aarhus en España. Este no es el caso. Como se indicó con anterioridad, dicho informe no fue preparado en plazo. Se puede comprobar como el último borrador, de fecha de 5 de diciembre de 2008, sometido a consulta pública en la Web del Ministerio de Medio Am-biente y Medio Rural y Marino4, no aporta ningún dato o referencia que permita tener una idea somera de cómo está funcionando en la práctica la aplicación del artículo 9 del Con-venio. Respecto de los obstáculos encontrados en la implementación del Convenio leemos en su párrafo 126: “No se han detectado importantes obstáculos para implementar este ar-tículo, ya que salvo ligeras matizaciones, está en consonancia con nuestro ordenamiento jurídico. “ Respecto a la información adicional sobre la aplicación práctica de las previsiones del artículo 9 el párrafo 127 textualmente indica: “En la mayor parte de los casos, son las asociaciones ecologistas y no los particulares quienes han interpuesto, en alguna ocasión, recurso ante el órgano judicial correspondiente, probablemente y a pesar de los esfuerzos a este respecto de la Administración, por falta de información del público en general, sobre este tema.”

Desafortunadamente, hay que señalar respecto a “los esfuerzos” de la Administración para informar al público en general, que desconocemos cuáles son estos. Dentro de los 10 años transcurridos desde que España firmó el Convenio en junio de 1998 sólo sabemos de una administración autonómica, la de Cantabria, que hiciera algo parecido a lo que se indica. En el 2006 publicó una guía dirigida a sus autoridades públicas para posibilitar una mejor aplicación de las disposiciones del Convenio relativas al acceso a la información ambiental5. Desconocemos que ninguna otra administración central, autonómica o local haya realiza-do alguna campaña de información al público sobre los derechos del Convenio en general o, en concreto, respecto del acceso a la justicia ambiental. Si conocemos, sin embargo, de algunas iniciativas llevadas a cabo por diversas organizaciones ambientales, incluida la de-sarrollada por AJÁ con el apoyo del Consejo General de la Abogacía Española. Iniciativas, en todo caso, insuficientes dados los limitados recursos con los que se realizaron.

3 Ver el Anexo de bibliografía.4 http://www.mma.es/portal/secciones/participacion_publica/aarhus/index.htm 5 Salazar, E. 2006. El acceso a la información ambiental en el Convenio de Aarhus. Guía para las autoridades públicas de Cantabria. Centro de Investigación del Medio Ambiente.

3.2. Tutela judicial efectiva de los derechos de democracia participativa: la aplicación correcta del Convenio de Aarhus

El Convenio de Aarhus intenta garantizar una tutela judicial efectiva estable-ciendo una serie de condiciones comunes que serán exigibles tanto en cuanto al de-recho de acceder a la justicia para tutelar el ejercicio del derecho de acceso a la infor-mación ambiental (artículo 9.1) y el derecho a participar en las decisiones ambientales (artículo 9.2), como al de exigir la correcta observancia de la legislación ambiental (artículo 9.3). Así, el Convenio exige que todos los recursos que se establezcan sean suficientes y efectivos, además de objetivos, equitativos, rápidos y que no impliquen un coste prohibitivo.

En cuanto a garantizar la efectividad, la versión auténtica del Convenio en inglés, uti-liza el término “injunctive relief”, que en la traducción al castellano se ha sustituido incorrectamente por el de “orden de reparación”. El término inglés se refiere a asegurar la efectividad de la sentencia mediante la adopción de lo que en nuestro sistema le-gal denominamos medidas cautelares tales como la de suspender los efectos del acto administrativo o de la actividad en cuestión. La traducción utilizada: “orden de repa-ración” es del todo incorrecta, ya que alude a un momento posterior, es decir, al mo-mento final de la condena en la que se puede ordenar la reparación del daño causado mediante la restauración ambiental, incluso puede referirse a la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, y no se refiere al momento inicial en el que el órgano judicial garantiza la eficacia del recurso tomando las medidas necesarias para que el objeto del mismo tenga sentido suspendiendo temporalmente la decisión o actividad recurrida hasta que se dicte la resolución sobre el recurso interpuesto. En la realización del estudio hemos tenido en cuenta esta divergencia.

El Convenio exige también que las decisiones adoptadas dentro de estos procedimien-tos por los tribunales y otros órganos se consignen por escrito. Por “otros órganos” se refiere, en nuestro derecho, a las adoptadas por la administración. Y obliga a que las de los tribunales sean accesibles al público y, en lo posible, también lo sean las decisiones de la administración respecto de los recursos que se le planteen.

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“Además, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los procedimientos a que se refieren los apartados 1, 2 y 3 supra deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y deberán ser obje-tivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo. Las decisiones adop-tadas en virtud del presente artículo se pronunciarán o consignarán por escrito. Las decisiones de los tribunales y, en lo posible, las de otros órganos deberán ser accesibles al público.”

Cuadro núm. 5 – artículo 9. 4 del Convenio de Aarhus

Finalmente, el Convenio indica que la imposición de las costas, en una cuantía razo-nable, por parte de un tribunal a la finalización de un proceso no se tomará como una penalización, persecución o vejación de las personas que ejercen los derechos reco-nocidos en el mismo.

“Cada Parte velará por que las personas que ejerzan sus derechos de confor-midad con las disposiciones del presente Convenio no se vean en modo alguno penalizadas, perseguidas ni sometidas a medidas vejatorias por sus actos. La presente disposición no afectará en modo alguno al poder de los tribunales na-cionales de imponer costas de una cuantía razonable al término de un procedi-miento judicial.”

Cuadro núm. 6 – Artículo 3.8 del Convenio de Aarhus

En los discursos de apertura de la última Conferencia de las Partes del Convenio de Aarhus, celebrada en Riga (Letonia) en junio de 2008, tanto el Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, Sr. Marek Belka, como el Sr. John Hontelez, Secretario General de la Oficina Europea del Medio Ambiente y representante de las organizaciones no gubernamentales en el Bureau de la Reunión de las Partes, coincidieron en señalar su preocupación por la falta de aplicación de las

disposiciones relativas al acceso a la justicia. Dicha preocupación fue compartida por las personas e instituciones representadas en la Reunión, y secundada en el texto de la Declaración de Riga.

Extracto de la Declaración de Riga6 “adoptada en la Tercera Reunión de las Partes celebrada en Riga del 11 al 13 de junio de 2008.

Nosotros, Ministros y Jefes de delegaciones de las Partes y Firmantes del Con-venio sobre el Acceso a la Información, Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus), junto con representantes de otros estados, organizaciones no guberna-mentales internacionales y regionales, parlamentarios y otros representantes de la sociedad civil a lo largo y ancho de la región de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas y más allá, reunidos aquí en Riga en la tercera sesión de la Reunión de las Partes, hemos resuelto lo siguiente:

(…)4. Somos conscientes, sin embargo, de que en un número significativo de paí-ses continúa habiendo importantes retos en cuanto a la tarea de implementar completamente el Convenio. Los informes nacionales de implementación, los hallazgos del Comité de Cumplimiento y los resultados de diversos talleres, se-minarios y estudios, indican que estos retos incluyen, sino todos, al menos si los siguientes:

(…)(g) La necesidad de retirar o reducir las barreras prácticas al acceso a la justicia, barreras tales como las financieras, el acceso a servicios legales y la falta de con-cienciación de la judicatura.

(…)5. Por ello nos comprometemos, dentro de nuestras propias jurisdicciones o esfe-ras de actividad, a facilitar la consecución de estos retos. Con este compromiso

Cuadro núm. 7 – Extracto de la Declaración de Riga

6 Traducción del inglés al castellano de la Declaración de Riga elaborada por Fe Sanchis Moreno.

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reconocemos que el Convenio, como tratado internacional, establece una serie de estándares diseñados para ser alcanzados a lo largo de una región extensa y políticamente diversa, y que el cumplimiento de dichos estándares, aunque esencial, no debe suponer un límite a nuestros esfuerzos. A este respecto alen-tamos a cada Parte a considerar el ir más allá de los mínimos exigidos por el Convenio a la hora de proporcionar acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y de acceder a la justicia.

6. Así mismo, instamos a las Partes a retraerse de tomar ninguna medida que pueda reducir los derechos existentes de acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y de acceso a la justicia en materia ambien-tal, incluso cuando dichas medidas no impliquen necesariamente una vulnera-ción del Convenio.

(…)15. Reconocemos el importante papel que el público y, en especial, las organi-zaciones ambientales y los y las abogadas que defienden el interés colectivo del ambiente pueden jugar en el apoyo de la aplicación de la legislación ambiental, cuando se dan oportunidades adecuadas para que se recurran las decisiones, actos y omisiones utilizando la vía administrativa o judicial. Animamos a todas las Partes a crear las condiciones que refuercen dicho papel, incluyendo el esta-blecimiento de criterios de legitimación suficientemente amplios, la implemen-tación de medidas dirigidas a superar los obstáculos financieros y de otro tipo, y el apoyo a las organizaciones no gubernamentales de defensa legal del interés colectivo ambiental”.

Por su parte, la Ley 27/2006, al tratar el pilar del acceso a la justicia en el artículo 3.3 y en el Título IV, realiza una remisión específica a la regulación general de recursos administrativos y contencioso-administrativos existentes, y otra más general, a los pro-cedimientos de recurso establecidos por nuestra Constitución y leyes. Probablemen-te, considerándolo suficiente respecto a garantizar el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 9 del Convenio. Si que establece un mecanismo de asistencia

para eliminar o reducir los obstáculos financieros que dificultan el acceso a la justicia. Y reconoce el derecho de acceso a la asistencia jurídica gratuita, en los términos pre-vistos por la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, modificada por la Ley 16/2005, de 18 de julio, para aquellas personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan los requisitos establecidos en su artículo 23.1. Con lo que amplía el derecho de acceso a la justicia gratuita concedido, con anterioridad, exclusivamente a las aso-ciaciones declaradas de utilidad pública al amparo de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación y del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, sobre los procedimientos relativos a las asociaciones de utilidad pública.

La Ley 27/2006 no establece ninguna otra disposición relativa a evitar las barreras eco-nómicas en el acceso a la justicia ambiental tales como la del principio de imposición de costas a la parte que pierde el proceso, el establecimiento de fianzas para la per-sonación en el procedimiento penal como acción popular, de cauciones para la adop-ción de medidas cautelares, etc. Tampoco aprueba ninguna disposición específica ten-dente a evitar la lentitud de los procesos, tema que constituye un gran obstáculo en el acceso a la justicia en el ámbito ambiental, ni sobre la adopción de medidas cautelares para garantizar la efectividad del derecho de acceder a la justicia ambiental.

Como se citó con anterioridad, por su parte, el borrador del informe nacional de cum-plimiento, sometido a un proceso de consulta pública del que desconocemos los resul-tados, dice en su párrafo 126 respecto a los obstáculos encontrados en la implementa-ción del artículo 9: “No se han detectado importantes obstáculos para implementar este artículo, ya que salvo ligeras matizaciones, está en consonancia con nuestro ordenamien-to jurídico”. Veamos a continuación si esta visión es compartida por los profesionales de la defensa del interés colectivo ambiental.

3.2.1. Derecho de acceder a la información ambiental

El derecho de acceso a la información ambiental se introdujo en nuestro sistema le-gal a través de la directiva comunitaria 90/313/CEE, de 7 de junio, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente. Toda la normativa estatal y autonómica aprobada para la trasposición de dicha directiva quedó automáticamente

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derogada con la ratificación del Convenio de Aarhus que regula profusamente el ám-bito y las condiciones del ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental. Además fue también modificada por las disposiciones de la Directiva 2003/4/CE, de 28 de enero, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE.

De forma resumida podemos definir el derecho de acceso la información ambiental como aquel que tiene toda persona a acceder a la información sobre el medio ambien-te que esté en poder de las autoridades públicas, sin necesidad de invocar ningún inte-rés particular, en el formato en que lo haya solicitado, tan pronto como sea posible, y, a más tardar, en el plazo de un mes desde que se haya solicitado el acceso7. El artículo 9.1 del Convenio garantiza la tutela judicial para el ejercicio del derecho de acceder a la información ambiental en poder de las autoridades públicas y de las personas físicas o jurídicas que asuman responsabilidades o funciones públicas, o presten servicios públicos bajo la autoridad de una administración.

“Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que toda persona que estime que su solicitud de información en aplicación del artículo 4 no ha sido atendida, ha sido rechazada ilícitamente, en todo o en parte, no ha obteni-do una respuesta suficiente, o que, por lo demás, la misma no ha recibido el tra-tamiento previsto en las disposiciones de dicho artículo, tenga la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley.

En el caso de que una Parte establezca tal recurso ante un órgano judicial, velará por que la persona interesada tenga también acceso a un procedimiento rápido establecido por la ley que sea gratuito o poco oneroso, con miras al reexamen de la solicitud por una autoridad pública o a su examen por un órgano indepen-diente e imparcial distinto de un órgano judicial.


7 Art. 4 del Convenio de Aarhus, y artículos 3, 10 y 11 de la Ley 27/2006.

Las decisiones finales adoptadas en virtud del presente apartado 1 serán obli-gatorias para la autoridad pública que posea las informaciones. Los motivos que las justifiquen se indicarán por escrito, por lo menos cuando se deniegue el acceso a la información en virtud de este apartado.”

A la vista de que el reconocimiento legal del derecho de acceder a la información am-biental data del año 1990 y de las mejoras introducidas en las condiciones regula-das para garantizar el acceso tanto por el Convenio de Aarhus como por la Directiva 2003/4/CE, ¿cómo valoran la efectividad del acceso a la justicia en nuestro país las per-sonas entrevistadas teniendo en cuenta alguna de las condiciones mínimas exigidas por el Convenio, en concreto: tiempo empleado en obtener una decisión ejecutable, costes relacionados y protección efectiva del ejercicio del derecho en cuestión?

La valoración a este respecto es casi unánime. A excepción de dos personas que no se pronuncian al respecto, el resto nos ofrecen una visión negativa de la tutela del ejercicio del acceso a la información ambiental. Quince de las personas entrevistadas valoran la tutela como inefectiva. Al parecer, Aarhus no ha tenido un impacto positivo en la mejora del ejercicio y tutela del derecho de acceso a la información ambiental, no ha implicado una mejora material de la situación. De las valoraciones obtenidas destacan las siguientes cuestiones:

Respecto al ejercicio del derecho de acceso:

- El acceso a la información es siempre muy dificultoso. La administración no tiene interiorizado el derecho que tiene la ciudadanía, que está al servicio de ésta, y que la ciudadanía no es su enemiga.

- Se percibe que en numerosos casos la exigencia de que las solicitudes se ha-gan por escrito se hace con ánimo dilatorio. Muchas veces no se contesta a las solicitudes, y si se hace, nunca es en plazo. Pocas veces se plantea acudir al contencioso-administrativo para conseguir la información solicitada porque hacerlo demora aún más el acceso a la información e implica más costes. Sin

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embargo, hay experiencias de que una vez planteado el recurso la administra-ción responde dando por fin la información.

- Se considera ya demasiado largo el plazo máximo de un mes establecido para obtener la información solicitada, ello teniendo en cuenta la inmediatez con la que se precisa generalmente la información que se solicita. Sin embargo, sería un éxito que dicho plazo se cumpliera. Lo normal es que haya que esperar mucho más tiempo.

- El funcionariado continúa ajeno al principio de transparencia y sigue anclado en la desconfianza a dar información, en especial, cuando la solicitud la realiza una organización ambiental.

- La documentación no está en formato electrónico por lo que los costes siguen siendo muy elevados. La efectividad del acceso mejoraría si aumentara la dis-ponibilidad en formato electrónico de la información.

- La administración sigue resistiéndose a facilitar información ambiental, conti-núa negándose a suministrarla, en especial, cuando la misma afecta a impor-tantes intereses económicos, este es el caso por ejemplo de la información relativa a los usos del suelo. En estos casos, se relatan experiencias en las que sólo se obtiene la información cuando se acude a los tribunales. En estas situa-ciones la vía administrativa se ve como “una pérdida de tiempo terrible”.

- El plazo de un mes no se cumple. Falta de cultura participativa. La administra-ción desconoce su obligación.

- Varias de las personas entrevistadas nos explican que no utilizan el contencio-so y que consiguen la información tras perseguirla por varios medios durante meses, que ello requiere bastante pericia que no está al alcance de cualquier persona. Se menciona como una de las vías alternativas a la vía contenciosa la del Defensor del Pueblo y figuras análogas en el ámbito autonómico, aunque con resultados diversos según los casos.

- Las dificultades en el ejercicio del derecho de acceso a la información se acha-

can, entre otras cuestiones, a la falta de preparación de las administraciones y a los escasos recursos. Se señala que habría que capacitar a las autoridades responsables y también que la asignación de recursos es un tema político.

- También se relata como se intenta dificultar mucho el acceso y asustar a la población que quiere acceder a la información a cuenta de los costes que los procesos administrativos y contencioso-administrativos van a tener.

Respecto de la vía contencioso-administrativa:

- La remisión que hace la Ley 27/2006 al sistema del contencioso- administra-tivo no garantiza una protección efectiva, ya que nuestro sistema no cumple con los requisitos establecidos por el Convenio de Aarhus.

- No hay aplicabilidad plena del artículo 9. Las administraciones no facilitan sino que impiden el acceso a los expedientes informativos. Falta celeridad y esto impide una tutela judicial efectiva y que no se de una vulneración de dere-chos. Si se aplicasen las disposiciones de Aarhus, en cuanto a tiempo costes el acceso sería mucho más asequible.

- El tiempo que se tarda en obtener una sentencia por la vía del contencioso-administrativo, 3, 4, 5, 8 años, hace que el recurso contencioso no sirva abso-lutamente para nada.

- Efectividad casi nula del recurso ante los tribunales de lo contencioso-admi-nistrativo. El propio retraso en las resoluciones de los tribunales hace que no tenga mucho sentido acudir a ellos. Incluso cuando se obtiene una resolución judicial favorable el interés por la información solicitada ha pasado ya.

- Antes que recurrir al contencioso se buscan vías alternativas para obtener la información solicitada. No se acude a los tribunales. Salvo, por ejemplo, que se trate de información que se necesita obtener de forma periódica o porque se quiere conseguir que una determinada administración cambie sus hábitos y para promover que haya cultura de acceso a la información.

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- Aunque en temas de acceso a la información se utiliza, en general, el proce-dimiento abreviado, esta vía tampoco garantiza la celeridad del proceso. Se mencionan casos que llevan más de 3 años sin que haya habido sentencia. Esto es normal, dada la saturación de los juzgados unipersonales y todas las competencias que tienen atribuidas los mismos.

- En cuanto a las resoluciones se indica que los jueces suelen aplicar de mane-ra bastante extensiva el acceso, desatendiendo las razones esgrimidas por la administración para denegarlo. Eso si, debido al tiempo que les lleva dictar sentencia las resoluciones resultan de una ineficacia absoluta.

- Sería necesaria la implantación de otros mecanismos no judiciales. Debería crearse, al amparo del artículo 9.1 del Convenio, un organismo que se pronun-ciara sobre las solicitudes de los ciudadanos antes de recurrir a la vía judicial, de forma similar a la Agencia de Protección de Datos.

- Respecto a los costes de acceder a la justicia se resalta que nunca se imponen a la administración aunque haya actuado negligentemente o de forma teme-raria. Dichos costes han de ser asumidos siempre por la persona que recurre. Y, en concreto, las pruebas periciales pueden elevarlos mucho.

- Se indica que el procedimiento administrativo de acceso a la información am-biental debería también estar incluido dentro del acceso gratuito a la justicia. Y él mismo debería abarcar también la fase inicial, es decir, la de la solicitud y que cubriera no sólo el servicio de profesionales del derecho sino también el de profesionales de otras materias cuyo conocimiento fuera necesario por el tipo de información solicitada, el gasto del acceso a registros, en especial, en casos urbanísticos. Se plantea la creación de turno de oficio especializado en estas materias.

Las valoraciones realizadas se ejemplificaron con casos específicos, la mayoría de ellos de carácter negativo.

En el lado positivo, mencionaremos, por ejemplo, cómo se consiguió mediante conde-na que un ayuntamiento facilitase información urbanística, cuando su práctica habitual

era negarla continuamente. El caso se llevó ante los tribunales precisamente con el fin de modificar dicha costumbre. También cómo se logró modificar la accesibilidad a las actas de inspección de las centrales nucleares, habitualmente denegada por el Conse-jo de Seguridad Nuclear.

En los numerosos ejemplos negativos relatados se mencionan en especial cuestiones relativas al tiempo empleado en obtener sentencias: más de 6 años sin que haya recaído sentencia relativa a la información solicitada respecto de una presa, dos años después de solicitada una información se obtiene una sentencia favorable pero como la infor-mación fue aportada con el expediente se consideró satisfecho el derecho sin que el tribunal llamase la atención respecto al incumplimiento a la administración infractora.

Lamentablemente, las valoraciones recogidas no suponen una novedad, en varias oca-siones se ha hecho público cómo del examen de las sentencias, por ejemplo del Tri-bunal Supremo, de los últimos años relativas al acceso a la información, se desprende que la mayoría de ellas tienen su origen en solicitudes planteadas por organizaciones ambientales y que el tiempo de obtención de una sentencia firme va de 5 a 9 años8. Todo lo recogido apunta a que la tutela del ejercicio del derecho de acceder a la infor-mación ambiental dista mucho de cumplir con los requerimientos establecidos por el artículo 9 del Convenio de Aarhus. Por lo que resulta perfectamente comprensible que numerosas organizaciones ambientales de nuestro país tengan por norma no recurrir al contencioso para acceder a la información solicitada.

3.2.2. Derecho a tomar parte en las decisiones ambientales

El derecho del público a participar en la toma de decisiones que afectan o puedan afectar al ambiente también existía en nuestro ordenamiento antes de la entrada en vigor del Convenio de Aarhus. Es por ello que tanto el Convenio como la Directiva 2003/35/CE y la Ley 27/2006 vienen a modificar las condiciones en que se ejerce este derecho cuyo refrendo fundamental es la Constitución.

8 Sanchis, F. 2007. “Aplicación en España del Convenio de Aarhus desde la perspectiva de la aplicación de las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE” Pp 94-95.

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El Convenio regula las condiciones en que debe garantizarse la participación del públi-co dependiendo del tipo de decisión de que se trate:

o proyectos o actividades específicas (artículo 6);

o planes, programas y políticas (artículo 7); y

o normas y reglamentos (artículo 8).

En cuanto a quién pueda participar, establece, por un lado, el derecho a participar del “público interesado”, que a la postre vendrá determinado por si se ve o no afectado por el tipo de decisión de que se trate. Por otro, reconoce que las organizaciones no gu-bernamentales que se dedican a la protección del medio tendrán siempre la condición de público que puede participar. Este reconocimiento ya existía en nuestro derecho. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 31 así lo reconocía. A este respecto la Ley 27/2006 introdujo en su artículo 23 una serie de requisitos a cumplir por las organizaciones gubernamentales que deseen participar y que restrin-gen el reconocimiento general establecido por la Ley 30/1992, en nuestra opinión, contraviniendo los principios y obligaciones establecidas por el Convenio (artículos 3.5 y 3.6 del Convenio).

En nuestro ordenamiento, la ratificación del Convenio y la trasposición de la Directiva 2003/35/CE han implicado la modificación de la normativa tanto estatal como auto-nómica, relativa a:

- la elaboración, modificación y revisión de planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente;

- la evaluación de impacto ambiental;

- la de prevención y control integrado de la contaminación,

- los organismos modificados genéticamente,

- la elaboración de los planes contenidos en la legislación sobre aguas y

- a la evaluación ambiental estratégica.

El artículo 9.2 del Convenio regula la exigencia de que se tutele el ejercicio del derecho del público a participar.

“Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que los miembros del público interesado:

a) que tengan un interés suficiente o, en su caso,

b) que invoquen la lesión de un derecho, cuando el Código de procedimiento admi-nistrativo de una Parte imponga tal condición, podrán interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cual-quier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposi-ciones del artículo 6 y, si el derecho interno lo prevé y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 infra, de otras disposiciones pertinentes del presente Convenio.

Lo que constituye interés suficiente y lesión de un derecho se determinará con arre-glo a las disposiciones del derecho interno y conforme al objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presente Conve-nio. A tal efecto, el interés de toda organización no gubernamental que cumpla las condiciones previstas en el apartado 5 del artículo 2 se considerará suficiente en el sentido de la letra a) supra. Se considerará igualmente que esas organizaciones tienen derechos que podrían ser lesionados en el sentido de la letra b) supra.

Las disposiciones del presente apartado 2 no excluyen la posibilidad de presentar un recurso preliminar ante una autoridad administrativa ni eximen de la obliga-ción de agotar las vías de recurso administrativo antes de entablar un procedimien-to judicial cuando el derecho interno imponga tal obligación.”


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En la Tercera Reunión de las Partes del Convenio de Aarhus, celebrada en Riga (Le-tonia) en junio de 2008, al calor de la revisión del estado de aplicación del Convenio fue patente la gran preocupación sobre la inadecuada aplicación de las disposiciones relativas al derecho del público a participar y, por lo tanto, por la falta de consecución de una participación efectiva. Dicha preocupación fue recogida en el texto de la Decla-ración de Riga, con expresión tanto de los fallos detectados y retos pendientes, como del tipo de acciones y medidas propuestas para solucionarlos.

Extracto de la Declaración de Riga9 “adoptada en la Tercera Reunión de las Partes celebrada en Riga del 11 al 13 de junio de 2008. “

(…)4. Somos conscientes, sin embargo, de que en un número significativo de países continúa habiendo importantes retos en cuanto a la tarea de implementar com-pletamente el Convenio. Los informes nacionales de implementación, los hallaz-gos del Comité de Cumplimiento y los resultados de diversos talleres, seminarios y estudios, indican que estos retos incluyen, sino todos, al menos si los siguientes:

(a) La necesidad de establecer marcos legislativos, reglamentarios o administra-tivos adecuados y desarrollar procedimientos detallados;

(b) La necesidad de reducir la brecha entre los requerimientos legales, reglamen-tarios y administrativos y la práctica real;

(…) (d) La necesidad de que las autoridades públicas se responsabilicen de la calidad y del nivel de la participación del público, incluyendo los casos en los que promo-tores y promotoras estén obligadas a organizar los procesos de participación del público;

(e) La necesidad de proporcionar niveles apropiados de discusión y de realimen-tación en el curso de la participación del público, incluyendo aquellos casos en

Cuadro núm. 10 – Extracto de la Declaración de Riga

9 Traducción del inglés al castellano de la Declaración de Riga elaborada por Fe Sanchis Moreno.

que la consulta se organiza por medios electrónicos;

(f) La necesidad de asegurarse de que al público, incluidas las organizaciones no gubernamentales, se le ofrecen oportunidades apropiadas para participar de forma efectiva en los procesos de toma de decisión, inter alia proporcionándole una interpretación suficientemente amplia de público interesado y estableciendo criterios suficientemente amplios de legitimación en el contexto de los procedi-mientos para recurrir;

(…)5. Por ello nos comprometemos, dentro de nuestras propias jurisdicciones o es-feras de actividad, a facilitar la consecución de estos retos. Con este compromiso reconocemos que el Convenio, como tratado internacional, establece una serie de estándares diseñados para ser alcanzados a lo largo de una región extensa y políticamente diversa, y que el cumplimiento de dichos estándares, aunque esen-cial, no debe suponer un límite a nuestros esfuerzos. A este respecto alentamos a cada Parte a considerar el ir más allá de los mínimos exigidos por el Convenio a la hora de proporcionar acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y de acceder a la justicia.

6. Así mismo, instamos a las Partes a retraerse de tomar ninguna medida que pueda reducir los derechos existentes de acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y de acceso a la justicia en materia ambien-tal, incluso cuando dichas medidas no impliquen necesariamente una vulnera-ción del Convenio.

(…)13. Reconocemos que los procedimientos que permiten la participación efectiva del público en los procesos decisorios, ya sea en actividades específicas o en nive-les más estratégicos, descansan en el corazón del Convenio. A pesar de ello, que-dan importantes retos para crear las condiciones de una participación efectiva, tales como el fallo en la notificación adecuada al público interesado, la falta de oportunidades tempranas para la participación, la desgana entre las autoridades públicas para tomar debidamente en cuenta las alegaciones recibidas, la insufi-

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ciencia de pericia de las autoridades públicas, y las dificultades en la aplicación de los procesos de participación del público en los contextos transfronterizos. Re-conocemos que hay una necesidad de incrementar nuestras actividades en este área de manera que encaremos estos retos. También consideramos importante ocuparnos más decididamente de los expertos y expertas responsables del diseño y facilitación de los procesos de participación del público.

14. En lo que respecta a la participación del público en las decisiones estratégicas, observamos el carácter de reforzamiento mutuo de partes del Convenio de Aar-hus y del Protocolo sobre Evaluación Estratégica Ambiental del Convenio sobre la Evaluación del Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo (Convenio Espoo), e invitamos a las Partes y a otros estados interesados a ratificarlo e imple-mentar el Protocolo sobre Evaluación Estratégica Ambiental cuanto antes.

(…)16. La aparición de la ingeniería genética es uno de los grandes desarrollos tecno-lógicos de la era moderna, con importantes implicaciones para el medio ambien-te. Dado el alto grado de interés del público sobre la materia y la necesidad de un debate racional e informado, el establecimiento de procedimientos equilibrados para posibilitar una participación efectiva del público en la toma de decisiones en esta área resulta de una importancia suprema. A este respecto, observamos el progreso realizado en cuanto a la entrada en vigor de la modificación sobre orga-nismos modificados genéticamente (OMGs) adoptada por consenso en la Segun-da Reunión de las Partes celebrada en Almaty y alentamos a todas las Partes que no lo hayan hecho aún a ratificar, aprobar o aceptar la modificación con vistas a que la misma pueda entrar en vigor a principios de 2009. También animamos a las Partes a aplicar las disposiciones de la modificación en la mayor extensión posible mientras está pendiente su entrada en vigor. Reconocemos el valor de continuar colaborando con los órganos del Protocolo de Cartagena sobre Biose-guridad en aquellas actividades que tengan por objeto el apoyo de la aplicación de las Líneas Maestras de Lucca sobre Acceso a la Información, Participación del Público y Acceso a la Justicia sobre OMGs y la implementación de la modificación de Almaty sobre los OMGs.”

Pasemos a revisar cómo valoran las personas entrevistadas la efectividad del acceso a la justicia en nuestro país en aquellos casos en que se impide u obstaculiza el ejercicio del derecho a tomar parte en las decisiones que afectan o puedan afectar al medio teniendo en cuenta alguna de las condiciones mínimas exigidas por el Convenio, en concreto: el tiempo empleado en obtener una decisión ejecutable, los costes relacio-nados y la protección efectiva del ejercicio del derecho en cuestión.

L La valoración negativa es, a este respecto, casi monolítica, exceptuando una única valoración positiva y dos personas que no se pronuncian al respecto.

J La valoración positiva percibe que la regulación es buena, ya que saltarse el trámite de información pública supone la nulidad de las actuaciones. Sin embargo, echa en falta suficiente normativa que regule el tema de la participación pública, que muchas veces queda restringida a los trámites de información pública para presentar alega-ciones. Echa en falta que se preste más atención a la ciudadanía y que haya órganos de debate que luego tengan una incidencia sobre las resoluciones o decisiones que finalmente se tomen.

De la valoración negativa unánime realizada por 14 de las 17 personas entrevistadas deben resaltarse las siguientes cuestiones:

Respecto al ejercicio del derecho de participar:

- No se cuenta con la participación ciudadana. El ejercicio de este derecho es aún más difícil que el del derecho de acceder a la información ambiental. No se permite una participación real, se enmascara. Existe un problema de parti-cipación importante.

- La participación es una ficción. El trámite de información pública deviene un mero formalismo. El funcionamiento de los instrumentos de participación institucionalizados de forma regular, tales como los consejos asesores, se califica de “humo”. Ni siquiera cuentan con capacidad moral para influir. En realidad, no son realmente consultivos, sino que sirven simplemente para que la administración informe. Facilitan que se reciba información y posibilitan que la administración teste las opiniones de las organizaciones llamadas a

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participar. Sin embargo, no son efectivos en cuanto a recibir dichas opiniones, ni a tenerlas en cuenta, ni a que las mismas tengan una influencia real sobre sus procesos decisorios.

- En materia de evaluación de impacto ambiental, la administración no realiza las consultas previas siempre que está obligada a ello. Hace un cumplimiento estrictamente formalista de los requisitos que se le imponen, sin ánimo de que se produzca una participación real y efectiva.

- La mayoría de las alegaciones recibidas es sistemáticamente desestimada. Se intenta desanimar a la ciudadanía. No se escucha a las organizaciones ambien-tales.

- Reiteradamente se menciona el ejercicio del derecho a participar en los te-mas urbanísticos:

- En temas urbanísticos si ha habido una mejora sustancial en el plano for-mal. Se sigue el procedimiento establecido, pero “al final sale lo que tiene que salir”. Se percibe que cuando no hay intereses importantes hay alguna efectividad, se dan ciertos resultados positivos en el ámbito local, pero sólo en casos denominados de “perfil ambiental bajo” o poco conflictivos. Sin embargo, sobre grandes proyectos, grandes infraestructuras, más allá del nivel local, se convierten en meros procesos participativos de maquillaje.

- En la legislación urbanística, el procedimiento de participación está dise-ñado de manera que la ciudadanía no es sujeto del proceso sino objeto. Se participa sobre cuestiones totalmente decididas. Se trata, en realidad, de “procedimientos de adhesión” de la ciudadanía, no de participación.

Respecto a la tutela judicial del ejercicio del derecho a participar:

· La efectividad de la tutela es nula.

· Excesiva lentitud del contencioso-administrativo, incluso cuando se utiliza el procedimiento abreviado. Demasiados años de espera para obtener una sen-

tencia, se dan numerosos ejemplos, en varios casos relativos a la evaluación de impacto ambiental. Se ilustra dicha lentitud con que 10 años después todavía no ha recaído sentencia. Esta lentitud es una de las enfermedades crónicas de nuestra justicia y no se limita a los casos ambientales. No se ha afrontado la necesaria reforma del contencioso-administrativo. Se van trasvasando com-petencias de juzgado en juzgado y se van colapsando debido al volumen de casos.

· La justicia administrativa minusvalora los incumplimientos de los procedimien-tos administrativos. Cuando hay vulneración de los trámites administrativos muchas veces se considera dicha vulneración una causa de anulabilidad y no de nulidad. Se aprecia que la vulneración no comporta indefensión y aplican-do el principio de economía procesal, el tribunal aprecia que existe una alta probabilidad de la que la decisión de la administración fuera la misma aunque se hubieran respetados los trámites del procedimiento participativos, por lo que no se anula la decisión. Así la gran barrera para garantizar los trámites par-ticipativos es que no sólo tengan una sustancia formal sino también material.

· La tutela es ineficaz. En el caso de que se confirme alguna deficiencia, por ejem-plo, que en el procedimiento de la evaluación ambiental falte la información legalmente exigida, aunque el tribunal lo reconozca, la decisión no es anulable sino subsanable.

· Los costes se elevan dada la necesidad de contar con profesionales especiali-zados en muy diferentes materias. Las organizaciones no gubernamentales no cuentan con suficientes recursos, lo que limita bastante la defensa.

Las valoraciones realizadas se ejemplificaron con casos específicos, la mayoría de ellos de carácter negativo. Se menciona, por ejemplo, una sentencia declarando la nulidad de un parque porque en el trámite de información pública no se cumplió con el requisito de informar a las personas que habían presentado alegaciones. Durante un año el par-que estuvo desprotegido por esta razón. Diversos casos ejemplifican como los criterios aplicados divergen en casos similares por lo que la casuística deviene errática. Así, nos encontramos decisiones diametralmente opuestas para casos o situaciones similares.

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A la vista de las valoraciones expresadas por las personas entrevistadas y de los ejem-plos aportados, la situación real dista mucho de cumplir con las exigencias del Conve-nio, y se parece bastante a la situación descrita por la Declaración de Riga respecto a la falta de una participación real y efectiva y de una tutela adecuada del ejercicio del derecho a participar.

3.2.3. Casos de vulneración del derecho ambiental por acción u omisión de una administración pública

Junto a la tutela del derecho de acceso a la información ambiental y del derecho del público a participar en las decisiones relativas al medio ambiente el Convenio estable-ce en su artículo 9.3, el derecho de acceder a la justicia cuando se vulnera el derecho ambiental.

El Convenio, en su preámbulo, considera el derecho al medio ambiente como un de-recho humano necesitado de garantías. Hace hincapié en la necesidad de un mayor cumplimiento de las obligaciones ambientales impuestas por las normas. Y, además, reconoce el importante papel que pueden jugar los miembros del público en esta ta-rea. Así pues, la pretensión del Convenio en su artículo 9.3 es propiciar el acceso a los procedimientos administrativos o judiciales de quienes deseen colaborar con la efec-tiva aplicación de las normas ambientales.

El derecho ambiental a que se refiere la vulneración es el nacional. Es decir, toda la normativa ambiental en vigor en el territorio de cada Parte del Convenio. La vulnera-ción en cuestión puede deberse bien a una acción, bien a una omisión, ya sea de una autoridad pública, o de una persona física o jurídica particular. Esta disposición implica la puesta a disposición del público de los procedimientos administrativos o judiciales adecuados para impugnar esas acciones u omisiones que vulneran el derecho am-biental. Finalmente, la determinación de qué miembros del público en cuestión pue-dan acceder a la justicia para contribuir al cumplimiento y aplicación de la normativa ambiental se deja en manos de cada Parte del Convenio, que, a este respecto, puede haber adoptado criterios en su derecho interno.

Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apar-tados 1 y 2 supra, cada Parte velará por que los miembros del público que re-únan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omi-siones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.


La Ley 27/2006 no fue especialmente exhaustiva al desarrollar el artículo 9.3. No esta-bleció procedimientos específicos de acceso a la justicia en materia ambiental cuando se produce una infracción, por acción u omisión, de la normativa ambiental aplicable. En su artículo 22 reguló lo que vino a denominar: “acción popular en asuntos medio-ambientales”, que, de hecho, se tradujo sólo en otorgar legitimación a determinadas personas jurídicas que cumpliesen con los requisitos que estableció en su artículo 23.1. Es decir, a reconocer legalmente su interés para recurrir actos u omisiones de carácter administrativo. Así estableció que, en estos casos, las personas jurídicas sin ánimo de lucro que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o de alguno de sus elementos en particular, que se hayan cons-tituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos, y que, según sus estatutos, desarrollen su actividad en un ámbito te-rritorial que resulte afectado por la actuación u omisión administrativa, podrán recurrir dichas actuaciones u omisiones administrativas. Para lo cuál deberán seguir los proce-dimientos regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del contencioso-administrativo, una vez agotada la vía administrativa, regulado en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En su artículo 22 in fine, la Ley exceptúa expresamente de esta regulación aquellos actos y omisiones imputables a personas físicas o jurídicas que hayan asumido responsabili-dades públicas, ejerzan funciones o presten servicios de carácter público relacionados con el medio ambiente bajo cualquiera de las autoridades, instituciones o entidades recogidas en el apartado 1 del artículo 2.4.

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En cuanto a la determinación de qué se considere derecho ambiental, el artículo 18.1 de la Ley recogió un listado que el preámbulo de la propia Ley considera abierto y que menciona a aquellas normas relativas a la protección de las aguas; protección contra el ruido; protección de los suelos; contaminación atmosférica; ordenación del territo-rio rural y urbano y utilización de los suelos; conservación de la naturaleza, diversidad biológica; montes y aprovechamientos forestales; gestión de los residuos; productos químicos, incluidos los biocidas y los plaguicidas; biotecnología; otras emisiones, verti-dos y liberación de sustancias en el medio ambiente; evaluación de impacto ambiental; acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente; y, aquellas otras materias que establezca la nor-mativa autonómica.

Lo cierto es que la traslación que la Ley 27/2006 hace del artículo 9.3 deja fuera aquellas acciones u omisiones que vulneren la legislación ambiental que no tengan carácter ad-ministrativo. Para estos casos el artículo 3.3 en su apartado 4 realiza una remisión gené-rica a los derechos de acceso a la justicia reconocidos por la Constitución y las leyes.

Es discutible la idoneidad de los criterios exigidos por la Ley 27/2006 a las personas jurídicas sin ánimo de lucro para poder ejercitar el derecho de acceso a la justicia en caso de vulneración por acción u omisión de una autoridad pública de la legislación ambiental. En primer lugar, por que el artículo 3.6 del Convenio señala que éste no ejerce ninguna obligación para dejar sin efecto derechos de acceso existentes con an-terioridad a la entrada en vigor del mismo. En segundo, por que de existir criterios que restrinjan el acceso, estos deben ser consistentes con los principios de igualdad o no-discriminación recogidos en el Convenio, por lo que, de establecerse requisitos, los mis-mos deben basarse en criterios objetivos que no sean innecesariamente excluyentes. Y, en tercero, porque el artículo 3.9 del Convenio establece que las personas jurídicas no sufrirán discriminación por el lugar en que tengan su sede oficial o su centro efectivo de actividades.

¿Cómo valoran las personas entrevistadas la efectividad del acceso a la justicia cuando se ha producido una vulneración del derecho ambiental por acción u omisión de una administración pública teniendo en cuenta el tiempo empleado en obtener una decisión ejecutable, los costes relacionados y la protección efec-tiva del bien jurídico protegido?

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L La mayoría, trece de las personas entrevistadas, nos ofrece una valoración completamente negativa, de absoluta inefectividad de dicho acceso. En especial, se mencionan las siguientes cuestiones:

- La excesiva duración de los procesos judiciales y el excesivo coste de los mismos hacen el acceso y la tutela judicial inefectiva

- La inactividad de la administración es un tema central en cuanto a la situa-ción de incumplimiento de la legislación ambiental. En muchos casos los tribunales condenan a que se realice la tramitación administrativa, sin más. Sería necesario que los tribunales fueran conscientes del ámbito de ejerci-cio de sus poderes. Hay un déficit en el ámbito sancionador de su actuar. No se dictan sanciones disuasorias para la administración, efectivas en materia ambiental. Los tribunales deberían declarar sanciones concretas, establecer condenas en las sentencias y no limitarse a exigir a la administración que cumplimentase la tramitación administrativa que ha dado lugar al caso en cuestión.

- Este tipo de procesos resultan muy costosos en tiempo y en dinero. La po-sibilidad del acceso a la justicia gratuita ampliada de la Ley 27/2006 para que no sólo las organizaciones no gubernamentales declaradas de utilidad pública accedan al acceso a la justicia gratuita no es suficiente. El hecho de que los letrados adscritos al turno de oficio desconozcan el derecho am-biental y no sepan de medio ambiente, merma las posibilidades de utilizar esta fórmula y anticipa el fracaso en la acción de que se trate frente a una administración que cuenta con los medios y tiene equipos bien formados.

- En el ámbito del derecho administrativo, la efectividad del acceso, en casos relativos a las acciones de la administración, es escasa. Cuando se trata de casos de omisión en el control de actividades que están provocando deli-tos, la efectividad es nula o casi nula.

- En el ámbito penal, por su parte, empieza a notarse un cierto control de los tribunales respecto a actuaciones delictivas de la administración, en espe-cial en temas urbanísticos.

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K De las dos entrevistas que hacen una valoración que no es completamente negativa destacan las siguientes cuestiones:

- En cuanto a los costes de los procesos, una de las personas entrevistadas destaca que los abogados contratados suelen ser “moderados con los ho-norarios” lo que hace mucho más asequibles los costes en que se incurre. Entre las razones que se aluden para esta moderación en los honorarios se menciona la defensa del interés general, la condición de la falta de ánimo de lucro en la organización a quien representan, y el apoyo que reciben de la organización en la preparación del caso.

- La capacidad del derecho de ir adecuándose a la acción o no acción de la administración. Sin embargo, se subraya el problema de la lentitud. Que la resolución judicial llega a veces muy tarde. También que sólo a veces los problemas que esto produce se palian por las medidas cautelares, pero no siempre. Y que dichas medidas cautelares suponen un costo que no permi-te el acceso a la justicia de todo el mundo. Finalmente, se hace hincapié en el problema de ejecución de las resoluciones judiciales dictadas.

Son muy numerosos los ejemplos que cimentan la valoración de inefectividad del acceso:

- En numerosos casos en los que una empresa contamina con la tolerancia de la administración que omite su deber de controlar y no ejerce su potestad san-cionadora. Cuando este tipo de casos llegan al ámbito penal, los tribunales, pueden, en su caso, acabar condenando a la empresa, pero lo que no hacen es condenar a la administración por omitir su obligación de control.

- Una administración autoriza un proyecto que vulnera un espacio protegido, por ejemplo, una zona de especial protección para las aves. También son abundan-tes los casos en que se modifican las condiciones de protección de un espacio, por ejemplo un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de un Parque Na-tural, para permitir una actividad o una instalación anteriormente prohibida.

- Son varios los ejemplos que tienen que ver con las órdenes anuales de veda por las que reiteradamente se autoriza un determinado método de captura.

- Se dan bastantes ejemplos relativos a humedales protegidos que desapare-cen debido a la acción de la propia administración. Por ejemplo: se aprueba un Plan Parcial, con la intención de permitir una construcción en un humedal sin el preceptivo informe ambiental. Al tiempo en que se obtiene una sentencia la construcción estaba, por supuesto, terminada y operativa y, claro está, el hume-dal había desaparecido. La ejecución de la sentencia consistió en la evacuación del preceptivo informe por parte de la Consejería de Medio Ambiente. Dicho informe establecía la falta de valores ambientales del ya extinto humedal.

- En cuanto a la ejecución de sentencias, se mencionan numerosos casos de ur-banizaciones autorizadas indebidamente por la administración que las senten-cias declaran ilegales y que diez años después siguen en su lugar.

3.2.4. Casos de vulneración del derecho ambiental por acción u omisión de un particular

Como se explicó en el epígrafe anterior, junto a la tutela del derecho de acceso a la in-formación ambiental y del derecho del público a participar en las decisiones relativas al medio ambiente el Convenio, en su artículo 9.3, establece el derecho de acceder a la justicia cuando se vulnera el derecho ambiental. Este derecho tiene su fundamento en la consideración del derecho al medio ambiente como un derecho humano necesita-do de garantías. Además el Convenio, en su preámbulo, resalta la necesidad de que se logre un mayor cumplimiento de las obligaciones ambientales impuestas por las nor-mas. Y, seguidamente, reconoce el papel tan importante que a este respecto pueden jugar los miembros del público. Es clara pues la pretensión del Convenio de propiciar el acceso a los procedimientos administrativos o judiciales de quienes deseen colabo-rar con la efectiva aplicación de las normas ambientales.

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La vulneración del derecho ambiental es el nacional de cada estado que haya ratifica-do el Convenio. Y dicha vulneración puede ser atribuible a una acción u omisión bien de una autoridad pública, bien de una persona física o jurídica particular. Qué miem-bros del público puedan acceder vendrá fijado por cada Parte del Convenio que puede haber adoptado criterios, a este respecto, en su derecho interno.

Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apar-tados 1 y 2 supra, cada Parte velará por que los miembros del público que re-únan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omi-siones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.


Como ya se indicó, la Ley 27/2006 no fue especialmente exhaustiva al desarrollar el ar-tículo 9.3. No estableció procedimientos específicos de acceso a la justicia en materia ambiental cuando se produce una infracción, por acción u omisión, de la normativa ambiental aplicable. Más aún, deja fuera aquellas acciones u omisiones que vulneran-do la legislación ambiental no tengan carácter administrativo o sean imputables a una persona física o jurídica privada. Para esto casos, se limita a hacer, en el apartado 4 del artículo 3.3, una remisión genérica a los derechos de acceso a la justicia reconocidos por la Constitución y las leyes. Por lo que no se introducen modificaciones en la juris-dicción penal ni tampoco en la civil que vengan a garantizar las exigencias del artículo 9.3, 9.4 y 9.5 del Convenio. Así, en la jurisdicción penal se mantiene el reconocimiento a cualquier persona de la acción popular cuando una autoridad, un funcionario, o una persona física o jurídica cometa alguno de los delitos ambientales tipificados en el Código Penal. Y en la jurisdicción civil, el procedimiento permanece restringido a las partes afectadas, bien cuando se aprecia responsabilidad civil tras una vulneración de la legislación ambiental, bien cuando se persigue la condena a hacer, tras la omisión de una persona privada.

¿Cómo valoran la efectividad del acceso a la justicia las personas entrevistadas en aquellos casos en los que la vulneración del derecho ambiental se debe a una acción u omisión de una persona física o jurídica particular teniendo en cuenta el tiempo empleado en obtener una decisión ejecutable, los costes relacionados y la protección efectiva del bien jurídico protegido?

Los discursos de las personas entrevistadas están en este tema más divididos de una forma equilibrada, y así, 6 personas mantienen una valoración más positiva mientras que otros 9 la tienen negativa o muy negativa.

“ Artículo 3. Derechos en materia de medio ambiente.

Para hacer efectivos el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarro-llo de la persona y el deber de conservarlo, todos podrán ejercer los siguientes de-rechos en sus relaciones con las autoridades públicas, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y con lo establecido en el artículo 7 del Código Civil:

(…)3) En relación con el acceso a la justicia y a la tutela administrativa:

a) A recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que contravengan los derechos que esta Ley reconoce en materia de información y de participación pública.

b) A ejercer la acción popular para recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que constituyan vulneraciones de la legislación ambiental en los términos previstos en esta Ley.

4) Cualquier otro que reconozca la Constitución o las leyes.”

Cuadro núm. 13 – Artículo 3.3.4) de la Ley 27/2006

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J De las valoraciones más positivas respecto a la efectividad del acceso y tutela ju-dicial en casos de vulneración del derecho ambiental atribuible a una persona física o jurídica destacan las siguientes cuestiones:

- Suele haber mayor índice de efectividad en el ámbito de la jurisdicción penal, son más abundantes las sentencias condenatorias. Desgraciadamente la efecti-vidad del acceso queda vinculada a la fuerza o debilidad del particular en cues-tión que haya infringido la normativa ambiental. Así, puede resultar más senci-llo, por ejemplo, “condenar a un pastor en las Alpujarras por arrancar manzanilla protegida que conseguir una sentencia contra una central térmica o una refinería por años de emisiones ilegales”. Se pueden encontrar decenas de ejemplos de condenas de pequeños y medianos delincuentes ambientales frente a escasí-simas condenas de grandes o medianas empresas. Parece como si hubiera “dos varas de medir según quién sea el delincuente”.

- La efectividad en la jurisdicción civil es mayor, eso sí, sólo en aquello casos en que se ven afectados los bienes o derechos de algún particular. Los costes, sin embargo, son altos y hay que acreditar el daño que se ha hecho. Por ejemplo, en temas de ruidos, hay que contar con peritaje de las mediciones sonoras. Los costes pueden verse elevados en temas más complejos de probar desde el punto de vista técnico.

- La mayor efectividad en el acceso en los casos en que la vulneración es atri-buible a una persona física o jurídica resalta la escandalosa diferencia con las dificultades de acceso en aquellos casos en los que la vulneración es atribuible a una administración. Parece un tema de magnitudes, relevante en especial, cuanto más débil es el particular en cuestión. En estos casos las denuncias sue-len ser muy efectivas. La efectividad es alta en aquellos casos en los que una acción u omisión de un particular daña los bienes o derechos de otro u otra.

- La efectividad depende quien infrinja. En algunos casos la administración es muy estricta y coercitiva siguiendo el procedimiento. Sin embargo, en otros casos, la administración no interviene, omite, calla, y hay que acudir al conten-cioso-administrativo para que actúe. En caso de que se obtenga una sentencia favorable, la administración es renuente a actuar y hay que solicitar del órgano

jurisdiccional medidas para forzar a que la administración ejecute la sentencia. El tema se eterniza en el tiempo.

- Si bien, se considera inefectivo el acceso cuando interviene la jurisdicción ad-ministrativa. En el caso de la jurisdicción civil la efectividad es alta. El gran pro-blema aquí son los costes. Y esto, porque si bien en el contencioso no suele haber condena en costas, si la hay en el civil, y suelen ser importantes. En el civil el mayor problema es hallar a profesionales con preparación, y está también el problema de especialización de los jueces competentes para conocer del caso.

L De las valoraciones negativas o muy negativas resaltan las siguientes visiones:

- Hay un gran déficit de acceso a la justicia. Los obstáculos de excesivo tiempo en obtener una decisión firme y el prohibitivo coste impide la efectividad en el ac-ceso. Si bien es cierto, que cada vez es más importante el supuesto por daños ambientales gracias a la regulación de la Ley de responsabilidad ambiental. Las administraciones no han ejercido sus potestades administradoras de prevención y reparación. Los jueces no afilan sus poderes. Los pronunciamientos son muy dife-rentes cuando tratan a las administraciones. En estos casos, la judicatura condena a las administraciones a hacer, pero no hay sentencias similares para los y las par-ticulares. Hay que ser muy crítico con la “trasposición” incorrecta que realiza la Ley de 27/2006.

- El acceso es igualmente inefectivo. Las administraciones no ejercen la tutela efecti-va sobre los bienes ambientales ni los protegen frente a los intereses económicos.

- En el 90% de los casos delictivos la tutela no es efectiva. La aplicación que está ha-ciendo en la práctica la administración del procedimiento sancionador protege a la persona denunciada. A los dos meses de haberse interpuesto la denuncia tiene que haber notificación, ya que si no, la misma prescribe. A los 6 meses tiene que haberse abierto un procedimiento sancionador sino también caduca. En todos los casos se pacta con la persona denunciada, todo se hace fuera de los plazos legales establecidos para evitar sancionar, así, se resuelve siempre con el expediente ya caducado. Se consigue, de esta forma, eliminar todo gracias a la caducidad induci-da. La administración actúa en connivencia con empresas promotoras, esto ocurre, sobre todo, en el ámbito de la construcción.

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3.3. Obstáculos y soluciones para la consecución del acceso a la justicia ambiental

3.3.1. La legitimación activa y los cambios introducidos por la Ley 27/2006

Uno de los obstáculos legales más importantes reconocidos por la doctrina y por los estudios en materia de acceso a la justicia ambiental que comparan diferentes siste-mas procesales tiene ver con la legitimación activa, presupuesto procesal y condición “sine qua non” para ser parte en un procedimiento administrativo o ejercer una acción judicial, es decir, la aptitud para demandar o acusar.

La legitimación tiene que ver con la relación que existe entre el demandante de la tutela y el objeto de la acción, es decir, si aquél que demanda a la Administración de-fiende un bien propio, si se pretende evitar un perjuicio patrimonial, etc. Este concepto ha venido siendo relacionado con el concepto de “interesado” en el procedimiento administrativo, que ha sido objeto de ampliación con la aceptación de los intereses colectivos o difusos como sucede en la materia ambiental.

El establecimiento de la acción popular en la Constitución española de 1978 y en la Ley Orgánica del Poder Judicial debería ser suficiente criterio para hacer una interpreta-ción amplia de la legitimación y hacerla extensiva a todas las cuestiones ambientales, directamente relacionada con el deber de proteger el medio ambiente impuesto a toda persona en el artículo 45 de la Norma fundamental, como han propuesto nume-rosos autores10.

Lamentablemente, la acción popular sólo se ha reconocido legalmente en el ámbito penal y el problema de la legitimación se sigue dando en muchas Administraciones ambientales, por ejemplo en materia hidrológica, y en los Tribunales Contencioso-Ad-ministrativos así como en Tribunales civiles, a los que se acude en menor medida como será expuesto, especialmente por miedo a las costas del proceso.

10 RUIZ DE APODACA ESPINOSA, Ángel, “Información, Participación y Justicia en Materia de Medio Ambiente. Comentario sistemático a la Ley 27/2006, de 18 de julio.” Pamplona, 2007, págs. 391 y ss.

En materias que guardan una íntima relación si no identidad con la materia ambiental, tales como el urbanismo, la protección de las costas y el patrimonio histórico se han instituido en la legislación correspondiente una acción pública que permite a cual-quier ciudadano exigir ante la Administración y los Tribunales el respeto a la legalidad, una vertiente del derecho a la participación. También ocurre así en materia de Parques Nacionales y en muchas leyes ambientales autonómicas, con lo que parecía constatar-se una tendencia a entender la acción pública en la materia ambiental, que no exige ningún requisito a la persona que pretenda accionar en la defensa de la legalidad y que ésta sería reconocida en breve por el legislador estatal. Pese a esta tendencia legislativa y a una mayor permeabilidad jurisprudencial merced a recientes sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el legislador estatal ha esquivado el establecimiento de la acción popular ambiental y se ha limitado a habili-tar legalmente a organizaciones de defensa ambiental bajo determinados requisitos, en un planteamiento que le fue criticado a la propuesta de Directiva de Acceso a la Justicia.

Pese a todo lo anterior, lo que importa al fin del presente estudio es lo que ocurre realmente en la práctica forense y es a lo que responden la mayoría de las personas entrevistadas.

A.- ¿Considera las cuestiones relativas a la legitimación activa un obstáculo?

Entre los abogados consultados hay dos posiciones, aquéllos, en número de diez, que consideran la legitimación como un obstáculo aún en la actualidad y otros, que son cinco, que ya no la consideran un impedimento para acceder a la justicia.

J Aquellos que no consideran la legitimación como una barrera para el acceso, reconocen que anteriormente sí lo fue y que la Ley 27/2006 elimina la previa situa-ción de duda. Pese a lo anterior, matizan su posición en cuanto a que la existencia de requisitos a las asociaciones que pretendan demandar no se compadece con la necesidad de haber establecido una verdadera acción pública. También en este grupo de opinión se incluyen aquellos que no consideran la le-gitimación como una de las barreras principales y que señalan así mismo que es

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la aplicación real de las condiciones amplias de legitimación en los Tribunales el verdadero reto, y no el reconocimiento legislativo de una amplia legitimación que consideran suficiente (al final sí es un problema la legitimación si bien no en su reconocimiento legal sino en la aplicación judicial de la misma –problema con los jueces que no entienden la defensa de los intereses colectivos-).

Algunos de estos entrevistados señalan igualmente la existencia de fianzas en las jurisdicciones contencioso-administrativa y penal que frustran la legitimación y que suponen verdaderas barreras, si bien son de tipo financiero y evidencian que realmente el acceso a la justicia no se solventa ampliando la legitimación desde la legislación, sino que existen otros escollos económicos unidos a la deficiente apli-cación judicial.

L Los juristas que han optado por afirmar que en la cuestión de la legitimación sí estamos ante un obstáculo objetivo para el acceso a la justicia critican la falta de co-herencia del legislador estatal que no ha introducido una acción pública ambiental y que, dado el incremento de acciones públicas en las legislaciones autonómicas y en las sectoriales –costas, urbanismo, parques nacionales, patrimonio histórico-, la legitimación o habilitación legal a asociaciones de defensa de la naturaleza con de-terminados requisitos de la Ley 27/2006, supone un paso atrás, un retroceso, en rela-ción con la situación previa e incluso un incumplimiento del Convenio de Aarhus.

Con la acción pública está legitimada toda persona para exigir la aplicación de las normas que protegen bienes públicos, con la habilitación legal para asociaciones con requisitos de la Ley 27/2006 se ha creado una peligrosa confusión y una restric-ción y se ha obviado la solución al problema de la legitimación como requisito y era el eliminarlo suprimiendo la necesidad de acreditación del interés colectivo am-biental. Estos nuevos requisitos, como la experiencia de dos años y la territorialidad, superan el obstáculo clásico de los estatutos y agravan enormemente la situación.

Se reconoce que el requisito de la legitimación ha venido siendo un argumento de obstaculización procesal por parte de las Administraciones y particulares de-mandados o acusados por ciudadanos o asociaciones y que ha tenido aceptación por los Tribunales, en lo que se considera una “deriva formalista”, un mero aspecto formal independiente del fondo del litigio que ha supuesto serios varapalos en mu-

chos casos, que además se consideran al final del proceso, en la sentencia, con lo que ello supone de frustración una vez tramitada la demanda y la prueba. Así mis-mo se afirma que al ser el “nudo gordiano” de la capacidad de intervención de las ONGs ambientales esta formalidad debe ser superada por las asociaciones a través del aprendizaje. Otra de las dificultades que se señalan por varios de los entrevistados es la diferente interpretación según las diferentes Administraciones de la posibilidad de ser parte en un procedimiento administrativo. Esta circunstancia también se dará en la interpretación administrativa y judicial restrictiva de los requisitos de la Ley 27/2006, que mitigará un primer efecto didáctico a las administraciones de reciente creación de reconocimiento a las ONGs ambientales en todos los procedimientos ambientales.

En la práctica se señala que la legitimación es un obstáculo para las asociaciones vecinales creadas para defender los derechos relacionados con la defensa del territorio a través de la aplicación de las normas ambientales, que además no estarían contempladas en la legitimación amplia de la Ley 27/2006.

B. ¿Cuál es su valoración de los cambios introducidos por el Título IV de la Ley 27/2006 a este respecto, mejora, agrava la situación?

En relación a esta pregunta hay dos discursos opuestos que se reparten por igual entre los entrevistados.

J Una mitad de ellos opina que la Ley 27/2006 ha sido un gran paso, similar al del reconocimiento de la acción pública en la Ley de Costas en 1988.

Al mismo tiempo la Ley citada aclara de forma meridiana para todo el Estado Español que las ONGs ambientales que cumplan dichos requisitos pueden considerarse parte en cualquier procedimiento administrativo de contenido ambiental, recurrir en vía administrativa y demandar en la Jurisdicción contencioso-administrativa, sin llegar a reconocer la acción pública como en algunas Comunidades Autónomas, donde el problema había quedado resuelto.

L La otra mitad de los entrevistados entienden que la situación se ha agravado

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con la aprobación de la Ley 27/2006 que ha supuesto un retroceso puesto ha venido a restringir el acceso a la justicia sin tener en cuenta la situación jurídica previa y generar gran confusión con nuevos requisitos.

C. En caso de considerarlas un obstáculo: ¿qué propondría para solucionarlo?

La inmensa mayoría de entrevistados que consideran la legitimación como barrera proponen como propia evolución del sistema jurídico la creación de una clara acción pública ambiental, similar a las reconocidas en urbanismo, costas y patrimonio-histórico. Esta acción universal haría desaparecer los requisitos de la legitimación y su interpretación restrictiva, que en materia de intereses colectivos ambientales estaría plenamente abierta. Algunos recuerdan que esta solución no evitaría los verdaderos problemas de acceso que son la lentitud y los de tipo financiero y que tienen que ver con las fianzas, los honorarios de profesionales y las costas procesales.

Otros han abogado por la creación de un ente especial que litigase a favor de los ciudadanos en defensa del medio ambiente y estuviera financiado por el propio Ministerio de Medio Ambiente. También se propone crear y capacitar servicios de mediación y arbitraje ambiental.

También se propone la intervención del Ministerio de Medio Ambiente ante el Ministerio de Justicia con objeto de crear las capacidades necesarias para el cumplimiento de la Ley 27/2006, que incluye la información y formación de los jueces. En caso contrario se recomienda incluso una acción de denuncia política y jurídica ante la Unión Europea.

3.3.2.- Lentitud de los procesos judiciales

Es un lugar común afirmar que “la Justicia que llega tarde no es Justicia” y, en la prác-tica del foro es ya usual conformarse con un funcionamiento lento de los procedimien-tos en cualquiera de los órdenes: civil, penal, contencioso-administrativo, constitucio-

nal o laboral, si bien con excepciones muy contadas como los juicios rápidos creados hace pocos años en la jurisdicción penal o los procesos especiales contencioso-admi-nistrativos con motivo de la defensa del derecho de reunión ante la convocatoria inmi-nente de manifestaciones. La lentitud depende y varía, no obstante, de cada Juzgado, cada Audiencia Provincial o cada Tribunal, siendo motivo en ocasiones de la elección del foro la tardanza en la tramitación de las causas de una u otra sede judicial.

L En general, se acepta por todos los operadores jurídicos que los procedimientos “abreviados” son eufemísticos y que los plazos procesales para cursar o admitir a trámite una demanda, para que la Administración envíe un expediente, un Juez resuelva un re-curso de reforma, súplica o apelación o para que se tomen declaraciones, se convoque a juicio oral, se señale audiencia previa o vista, o se dicte sentencia, dependen de plazos que se alargan y multiplican en el tiempo. Si nos fijamos en las leyes procesales, éstas fijan los plazos anteriores en días, y, sin embargo, pueden pasar meses e incluso años antes de recibir un expediente o que se dicte una sentencia. Cuestión muy distinta son los plazos que se fijan para que los ciudadanos formulen demandas, presenten prue-bas, recurran una decisión injusta, etc. en el que sí podemos estar ante plazos de tres, cinco o veinte días que no pueden alargarse sin peligro de que decaiga el derecho. Para dar una idea de la situación de atasco o desbordamiento de la Justicia podemos decir que en los Juzgados Contenciosos de Madrid o en Murcia se están citando a las partes para la vista del procedimiento contencioso-administrativo abreviado un año y medio después de la admisión a trámite de la demanda. Puede afirmarse que es un mal endémico de la Administración de Justicia el tiem-po empleado para que se dicte sentencia o resolución firme con respecto a cualquier asunto, de la materia que sea. Lo que ocurre en la mayoría de los casos relativos a intereses privados y patrimoniales es que se acude a institutos transitorios que per-miten que el paso del tiempo no empeore la satisfacción de los derechos en juego, mediante institutos tales como los intereses moratorios, la anotación preventiva de las demandas en los Registros de la Propiedad o la libertad condicional. En el caso de los bienes ambientales, asociados a intereses colectivos o plurisubjetivos, la demora en el tiempo de la acción judicial pone en serio riesgo la conservación de los mismos o la calidad ambiental (contaminación). Si la sentencia llega tras la consumación del daño ambiental, en muchas ocasiones va a ser muy difícil la restauración. Por eso se tornan

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cruciales las medidas cautelares como la suspensión del proyecto o plan, de forma que no se perjudique el fin del procedimiento y se aplique en la materia el principio de pre-vención – de forma que se evite el eventual daño ambiental y se pondere con el bien individual cuya salvaguarda se pretende – y el principio de precaución – que mitiga la exigencia de demostrar la peligrosidad de una actividad potencialmente dañina.

¿Tiene alguna observación que hacer respecto al tiempo empleado desde el ini-cio de la acción administrativa o judicial correspondiente hasta la obtención de una resolución judicial firme?

En esta pregunta acerca del tiempo empleado por los Tribunales para dar una res-puesta fundada en Derecho ante cualquier acción de defensa del ambiente hay una respuesta unánime en considerar lentos o muy lentos los procesos.

Si bien se reconoce que es un problema general del sistema judicial, cuestión de falta de agilidad de los procesos, en los asuntos ambientales se considera especialmente lenta. La lentitud proviene de la complejidad de muchos asuntos ambientales, que deriva de la pluralidad de partes, que requiere la intervención de diferentes peritos y la práctica de pruebas costosas. La especial lentitud se pone además de manifiesto por el tipo de bien jurídico cuya tutela se pretende, la lentitud se convierte en un obstáculo que frustra la acción de defensa: si la sentencia favorable llega tarde y el daño ambiental se ha producido, la tutela judicial es inefectiva por haber desaparecido el objeto del proceso.

Si en el intervalo del procedimiento judicial, la realidad ambiental y física se viese alte-rada por el desarrollo de un plan, proyecto o actividad contaminante, posteriormente va a ser muy difícil si no imposible la restauración. En ocasiones, si se acude a instan-cias superiores, el problema ambiental puede incluso haber desaparecido por la eli-minación de los valores cuya tutela se pretendía – “ya no hay nada que proteger”. Ante esta realidad, frustrante para muchos de los juristas entrevistados, éstos han hecho hincapié en la necesaria adopción inmediata de medidas cautelares de suspensión de obras, para que la acción judicial pueda ser efectiva.

Entre los plazos que se refieren, algunos juristas han afirmado una media de 3 o 4 años

en primera instancia o instrucción, otros tantos para la celebración de juicio oral y 7 u 8 años en el Tribunal Supremo, además de que se afirma la tremenda lentitud de los expedientes sancionadores en la Administración ambiental.

El problema de la lentitud como señala uno de los entrevistados se manifiesta también en la ejecución de las sentencias. Este asunto es aún más complicado porque se trata de ejecutar una decisión que ya está tomada pero que no se cumple y las razones que se aducen son la falta de medios.

A. ¿Puede aportar ejemplos o casos concretos?

Entre los ejemplos citados por los entrevistados destaca el caso de unos vertidos de una empresa papelera en un río, que se denunciaron en 1992. El juicio oral en la primera instancia penal – tras la instrucción - fue en el año 2006, y el entrevistado considera haber tenido suerte por haber podido negociar una sentencia condena-toria, si bien simbólica, y no tener que el ir al Tribunal Supremo.

En otro caso, ante una emisión contaminante de una empresa química en 1994, la Sentencia de primera instancia no llegó hasta el 2003 y la del Tribunal Supremo es de 2005.

Otro caso que puede ejemplificar la necesidad de una tutela judicial ambiental más ágil son los recursos administrativos y judiciales que se interponen contra las ór-denes de vedas en materia de caza. Se menciona un caso en que se recurrió una Orden de vedas para la caza de 1997 y el proceso se resolvió en 2001, siendo la sen-tencia inaplicable. Si los procesos se demoran más de un año ya no tiene sentido la resolución del mismo puesto que la Orden recurrida ha dejado de tener efectos.

En un caso concreto de una urbanización que se pretenda cuestionar, ésta ya esta-rá realizada cuando llegue la Sentencia definitiva en cinco o seis años.

En casos de ejecución de sentencias es aún más grave la situación, y se menciona un caso de una demolición acordada judicialmente en 1999 y que se ejecutó final-mente en 2008.

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B. En caso de considerar este tema como un obstáculo en el acceso: ¿cuál sería su propuesta para solucionarlo?

La propuesta más sencilla es la que pide que se cumplan los plazos marcados en las leyes procesales que parten de que un procedimiento contencioso-administra-tivo o penal se resuelva en pocos meses.

Entre las propuestas comunes destacan la de realizar un estudio para explorar las posibles soluciones y la creación de más Tribunales y Juzgados, la creación de pla-zas específicas para jueces, fiscales y funcionarios, llegándose a proponer que és-tos se dupliquen.

Muchos entrevistados están convencidos de la necesidad de crear Tribunales y Juz-gados específicos o crear especializaciones en los Juzgados existentes, como en el caso de la violencia de género, o bien crear criterios uniformes de aplicación del Derecho Ambiental en los Juzgados. Para ello sería necesario formar a los jueces y fiscales en la materia ambiental. Estos órganos judiciales sólo conocerían las ma-terias relacionadas con el medio ambiente en exclusividad. También se propone la creación de Juzgados regionales especializados en la ejecución de sentencias.

Otra propuesta se refiere a la creación de un procedimiento especial y sumario para casos graves de daños al medio ambiente, que tuviera plazos más breves.

Las propuestas anteriores no obvian la necesidad, presente en las respuestas, de adscribir a los Tribunales más medios personales y económicos para tramitar los casos ambientales, incluyendo a peritos ambientales adscritos cuyos honorarios deben ser satisfechos por el Tribunal. Existe a su vez una propuesta de finalizar la transferencia de competencias de Justicia a las Comunidades Autónomas para que sean éstas las que realicen el esfuerzo de dotar de medios a los Tribunales.

También se ha hecho referencia al escaso interés de los jueces, que debe acre-centarse en los asuntos ambientales, lo que quizá sea un factor que ralentice los procesos. Al mismo tiempo esta falta de conciencia o compromiso se extiende a las propias Administraciones y sus técnicos, cuya falta de tutela es la culpable de la acción de defensa ambiental de interés colectivo.

3.3.3.- Costes del acceso a la Justicia Ambiental

“¿Cuánta Justicia estás dispuesto a pagar?” reza otra expresión comentada en los estra-dos, haciendo mención a los costes que van aparejados al inicio y tramitación de cual-quier pleito y que, por supuesto, acompañan a un pleito ambiental, en el que normal-mente podremos encontrar a grandes empresas contaminadoras, Administraciones, dotadas todas ellas de medios económicos suficientes para la defensa de sus actuacio-nes, así como grandes proyectos o planes que implican importantes sumas dinerarias para su realización o su paralización.

Los gastos que cualquier ciudadano o asociación deben asumir para acceder a la Justicia y que se irá encontrando conforme avance la tramitación del proceso11 son las fianzas o cauciones que se puedan imponer para el ejercicio de la acción penal12 o para la suspensión actos administrativos que se recurran, los honorarios de los profesionales intervinientes en el pleito, tales como Procuradores, Abogados, Notarios, Registradores, Peritos –privados o judiciales– e Investigadores, el coste de otras pruebas (análisis, cartografía, vídeos, informes) e incluso las costas procesales, que incluyen los gastos en que ha incurrido la parte demandada o acusada cuando proceda la condena de las mismas, en ocasiones bajo la máxima “quien pierde, paga”, siendo éste último concepto el que más reflexión previa suscita a los ciudadanos o asociaciones que quieren acudir a la Justicia y que se ven disuadidos de hacerlo. Debe tenerse en cuenta el valor que tiene que un ciudadano o grupo de ellos decida exigir la aplicación del Derecho ambiental y la pérdida que supone el que no lo haga, por ello en otros sistemas judiciales como el estadounidense se premia al ciudadano o colectivo que defiende el interés público ambiental. Otros conceptos como las tasas judiciales, no son exigibles a ciudadanos y asociaciones, y en el caso de los depósitos, son usuales en la jurisdicción laboral.

Considerado como uno de los grandes obstáculos al ejercicio de acciones judiciales, en relación al coste del proceso debe además tenerse en cuenta que los clientes en es-tos asuntos defienden un interés colectivo, normalmente descuidado por la Adminis-

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11 “El Coste del Proceso y el Derecho de Asistencia Jurídica Gratuita”, Ediciones BOE (2004) 12 Artículo 20.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que establece “no podrán exigirse fianzas que por su inadecuación impidan el ejercicio de la acción popular, que será siempre gratuita”.Artículo 20.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que establece “no podrán exigirse fianzas que por su inadecuación impidan el ejercicio de la acción popular, que será siempre gratuita”.

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tración, y que nuestra sociedad no está precisamente estructurada para defender de-mocráticamente bienes colectivos como el ambiente por cuanto unos pocos accionen en nombre de la colectividad frente a contaminantes y a los gobiernos. Consciente de ello, el Convenio de Aarhus pretende que estos costes sean eliminados o reducidos y en su artículo 9 hace alusión a que los recursos judiciales han de ser “poco onerosos” así como que los obstáculos financieros deben ser eliminados en la medida de lo posi-ble de los procesos administrativos y judiciales. ¿Suponen los costes del acceso a la justicia ambiental un obstáculo? Por favor, considere en su respuesta la valoración de cuestiones tales como: honorarios profesionales tanto jurídicos como periciales e imposición de costas.

Las respuestas han sido casi unánimes con dos excepciones, una de las personas no considera los costes un obstáculo y otra que no sabe pero contesta.

J La persona que contesta negativamente, se basa en la experiencia personal de una organización ecologista que no litiga constantemente y que no ha tenido que soportar grandes gastos. Se muestra además esperanzada con el reconocimiento de la asistencia jurídica gratuita.

L El resto de entrevistados considera que los costes del proceso – honorarios, fianzas y costas - son el obstáculo más importante del acceso a la justicia ambiental, una “rémo-ra” para las acciones, un “handicap” imposible de superar. Los costes, elevados en nues-tra práctica procesal, limitan y condicionan la interposición de acciones. Si, por ejemplo, superan las dos demandas, denuncias o querellas pueden implicar costes inasumibles incluso para las grandes organizaciones con una cierta capacidad económica.

Se propone que por parte de los titulares de los Tribunales contencioso-administrati-vos se admitan con mayor facilidad las peticiones de acumulación de autos y procesos y ahorrar así costes a los demandantes, dado que muchas acciones se dirigen frente actos con alguna conexión entre sí.

Esta situación de lentitud conlleva que haya acciones de defensa de la naturaleza que no se interponen, es decir, que no se fomente la participación en la Justicia en defensa del entorno y que los problemas ambientales que podrían solucionarse judicialmente lo hagan cuando ocurra algún accidente o catástrofe.

La petición de avales para la adopción de medias cautelares supone un obstáculo por cuanto en ocasiones éstos son desorbitados e inviables para las asociaciones, en lo que se interpreta como una contravención del Convenio de Aarhus que se refiere a procesos “poco onerosos o gratuitos”.

Dentro de los costes se incluyen los de los honorarios de los profesionales que inter-vienen: abogados, procuradores, peritos “oficiales” y peritos imparciales, estos últimos deben ser contratados en Universidades o instituciones neutrales en los asuntos don-de se litiga frente a Administraciones o grandes empresas y se produce un desequili-brio procesal.

Aunque algunos abogados y peritos renuncian a sus honorarios y trabajan de forma voluntaria para favorecer el acceso a la justicia ambiental, aún en esos casos los proce-sos son costosos para las asociaciones que no tienen capacidad suficiente. Además, al-gunos entrevistados comentan que el acceso a la justicia gratuita no está funcionando bien y al suponer poco dinero para los profesionales, está poco valorado.

Algunos entrevistados cuestionan que la justicia gratuita de abogados y procuradores no se pueda extender a los ciudadanos que pretendan defender el ambiente.

Entre los costes del acceso se han incluido los del acceso y copia a los expedientes administrativos, de los que no se libran ni asociaciones ni ciudadanos, y que tienen un elevado coste por el volumen de los mismos.

La persona entrevistada que no supo decantarse sobre si los costes son un obstáculo manifiesta que se trata en realidad del precio de acceder a la Justicia, que los honora-rios no puede ser menores por la dedicación que exigen los asuntos y el desempeño de los encargos. Las ONGs podrán pactar con sus abogados los costes, aunque la opi-nión que tiene la persona es que les resultarán altos y más aún a los ciudadanos. Por otro lado expresa que los abogados que hay en el turno de oficio no están específica-mente preparados para los temas ambientales y por ello no será muy eficaz el sistema de asistencia jurídica gratuita.

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Los entrevistados han puesto ejemplos de evitación de daños por la duración de los procesos como una medida precautoria de suspensión de actividades de dragado en un banco de arena, que era un hábitat protegido prioritario de la Directiva 92/43/CE y que se iban a realizar con maquinaria pesada traída del norte de Europa.

Otro de los ejemplos que pueden coadyuvar a un cambio de mentalidad en los órganos judiciales se dio con la ejecución provisional de una sentencia que daba la razón a un grupo naturalista que recurrió la aprobación de una urbanización re-sidencial en una zona de pinar, área crítica donde anidaba la cigüeña negra, y que, pese a ver estimada su demanda, constató cómo el promotor iniciaba trabajos de desmonte y tala masiva de árboles. B. ¿Qué opinión le merece el artículo 23.2 de la Ley 27/2006 ampliando el acceso

gratuito a la justicia para determinadas organizaciones ambientales?

Pocos de entre los entrevistados han contestado expresamente a esta pregunta pero los que así lo han hecho han tenido un sentido positivo o sumamente positivo.

Así, lo han considerado como un acierto importante, un avance o un paso positivo que da facilidades. No obstante se señala que falta mayor cualificación, experien-cia, preparación de profesionales y peritos e incluso falta cultura para que el me-canismo sea un éxito.

C. En caso de considerar insuficientes las medidas adoptadas con la Ley 27/2006: ¿qué propondría para evitar que el coste de un proceso obstaculizase el acceso a la justicia ambiental?

Se han aportado muchas propuestas, algunas de ellas muy creativas y otras ya presentes en otros ordenamientos jurídicos.

Entre las estrategias propuestas estaría la de corregir la desigualdad entre ale-gantes y promotores sobre todo en cuestiones como la Evaluación de Impacto Ambiental y la de promover la cultura democrática de las instituciones y la parti-

cipación activa de los ciudadanos. Se afirma también que bastaría con el fomento público de la aplicación de la Ley, puesto que desaparecerían la mayoría de con-flictos judiciales con las ONGs.

También se ha propuesta la creación de un turno de oficio en materia de medio ambiente abierto a todos los ciudadanos no sólo a ONGs, creando equipos multi-disciplinares en los Colegios de Abogados y otra opción es la mejora en la finan-ciación de los grupos, consiguiendo subvenciones o incluso líneas concretas para defensa ambiental o un fondo de litigio ambiental.

Desde los entrevistados también se ha propuesto de forma concreta el reembolso desde la Administración a los litigantes de todos los gastos en el ejercicio de la acción ambiental cuando la Administración no ha actuado, como se prevé en la acción vecinal en la legislación de ámbito local o como se prevé en la ley de costas cuando se ha afectado la actuación de la Administración.

Complementando lo anterior algunos entrevistados han propuesto revisar el sis-tema de imposición de costas y que se condene en costas automáticamente a los demandados vencidos para beneficiar a los litigantes colectivos y que, en caso contrario en que se desestime la demanda, sea el Estado el que asuma las costas de las asociaciones ecologistas por defender éstas el interés público, como ocurre en el ámbito penal. Así mismo se debería replantear la imposición de fianzas, par-tiendo del reconocimiento de la función social de las entidades que protegen un bien que no es individual sino colectivo.

También como medida concreta se ha propuesto la extensión de la gratuidad a las fianzas y avales que se solicitan para las personaciones penales o la adopción de medidas cautelares, mediante la exención de los mismos en los casos de interés colectivo ambiental.

3.3.4.- La adopción de medidas cautelares

Las medidas cautelares pretenden el aseguramiento de la efectividad de la eventual sentencia y forman parte del derecho a la tutela judicial efectiva. Aunque existen dife-

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rentes tipos de medidas y la creatividad es un factor importante en los asuntos de in-terés colectivo, la más usual y efectiva es la suspensión de la actividad o los efectos del acto administrativo. En los procedimientos administrativos y pleitos ambientales estas medidas sirven para suplir la respuesta rápida que el procedimiento administrativo o judicial no da y evitar así el daño ambiental o el empeoramiento de la calidad de vida. Se adoptan teniendo en cuenta a todas las partes, salvo ante las medidas provisiona-lísimas, que deberán confirmarse posteriormente y suponen una expresión procesal del principio de prevención o de acción preventiva ante el daño ambiental basado a su vez en el principio rector contenido en el artículo 45 de la Constitución Española.

Suponen a su vez una expresión máxima de la participación del público en las deci-siones ambientales por cuanto éste puede optar a suspender un proyecto o un plan aprobado sin las debidas garantías ambientales o procedimentales, en ocasiones una actividad contaminante, todo ello mientras se determina mediante sentencia la legali-dad de la actividad, el proyecto o el plan.

Siendo el criterio para su adopción la efectividad del recurso planteado, que no pre-senta mayores problemas y siendo a su vez fácil de probar la “apariencia de buen de-recho” así como el riesgo para los bienes ambientales, las medidas cautelares no son la constante en la práctica procesal ambiental, antes al contrario, son muy difíciles de obtener.

Por un lado, la relevancia sociopolítica y económica de muchos proyectos con gran in-cidencia ambiental, así como la repercusión política y mediática, supone que en la ma-yoría de las ocasiones las medidas cautelares directamente se rechacen por parte de los Juzgadores. Por otro lado, las “contramedidas” en el orden contencioso-administra-tivo suponen la caución o garantía para evitar eventuales perjuicios irrogados al titular de la actividad, proyecto o plan y deben ser contemplados conforme al artículo 133 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En la mayoría de las ocasiones las cauciones o avales son tan elevados que los ciudadanos o colectivos demandantes o denunciantes no pueden hacerse cargo del pago y la medida no se adopta.

Algunos autores13 han señalado que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supre-

13 JORDANO FRAGA, Jesús, “El proceso de afirmación del medio ambiente como interés público prevalente o la tutela cautelar ambiental efectiva: la suspensión de los actos administrativos por razón de la protección del medio ambiente en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.”. Revista de Administración Publica (1988) p. 188-197

mo, los criterios judiciales para la adopción de las medidas cautelares y la adopción de fianzas debería ponderar el interés público en juego, la reparación de los perjuicios a los particulares y la la imposibilidad de reparar los perjuicios al ambiente, la prueba de los perjuicios particulares, el carácter excepcional y la obviedad de la nulidad del acto cuya suspensión se recurre.

Es curioso que frente a su importancia procesal y para la protección del medio ambien-te y la referencia en el artículo 9.4 del Convenio de Aarhus no ha sido incorporada nin-guna disposición al respecto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, ni siquiera en relación a la necesidad de adaptar la fianza a la capacidad económica de la parte demandante.

¿Qué opinión le merece el actual uso de la adopción de medidas cautelares? ¿Sirven a su misión de proteger el bien jurídico en litigio?

Encontramos dos opiniones, una de ellas mayoritaria y la otra mínima, que es positiva en su respuesta.

J La opinión positiva parte del convencimiento de que ha habido una mejora im-portante de las medidas cautelares en la Ley de lo contencioso-administrativo de 1998 (aunque hayan desaparecido algunas de las medidas listadas) y una mayor sensibili-zación de los Jueces y Magistrados que redunda en una más frecuente adopción de medidas cautelares, cuestión que deberá ser complementada con la creatividad de los solicitantes que deberán buscar nuevos argumentos acerca de la inocuidad para con los intereses de la parte recurrida (ej. promotor afectado).

Se expone igualmente la efectividad de las medidas cautelares para la tutela ambien-tal una vez que se adoptan, pero también se advierte del abandono de las mismas si se exigen fianzas desde los Tribunales que son inaccesibles para los grupos o ciudadanos recurrentes.

L Desde el discurso negativo se articulan varios motivos para considerarlas un serio obstáculo al acceso a la justicia, y casi unánimemente es el de que los Tribunales no son proclives a tales medidas cautelares y éstas no se adoptan por parte de los jueces en la mayoría de los casos en que se solicitan – “prácticamente inexistentes”-, pese a que en muchas ocasiones sean muy evidentes los perjuicios irreparables al ambiente frente a otros intereses económicos, que terminan preponderando.

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Al mismo tiempo se afirma que en el 80% de los casos contencioso-administrativos “o consigues las medidas cautelares o es como si hubieras perdido el juicio”, aunque formalmente lo ganes después mediante “sentencias morales”, lo que se considera una situación lamentable.

La falta de adopción de suspensiones es especialmente grave en los asuntos urba-nísticos, siendo más inusual en la jurisdicción contencioso-administrativa que en la jurisdicción penal. Algunos entrevistados entienden que las medidas cautelares son normalmente ineficaces y no se aplican frente a las Administraciones que incumplen o inaplican las normas de protección ambiental. Cuando las medidas cautelares se adop-tan entonces se exigen elevadas y desproporcionadas fianzas, que en los casos de ma-croproyectos son “estratosféricas” e inasumibles por parte de los colectivos sociales demandantes y no atienden ni a la trayectoria ni a la capacidad económica de estos. Este último motivo justifica que en ocasiones ni siquiera se soliciten tales medidas.

Esta predisposición negativa de los Tribunales es debida a una mentalidad reacia, una falta de voluntad política y a miedos del colectivo judicial que podrían superarse con una adecuada formación ambiental.


Entre los casos positivos se mencionan la paralización y evitación de una urbani-zación en el litoral, la adopción de una medida cautelar sin fianza en un parque natural y la paralización de las obras de un gran puerto decretada por un Tribunal autonómico dada la intervención del Estado en defensa de sus competencias en materia de costas.

Entre las experiencias negativas se citan la desorbitada fianza para la suspensión de las obras de una gran presa sobre la que se había obtenido una sentencia fa-vorable, así como una lamentable situación en la que para la suspensión de las obras de una autovía se impuso una fianza elevada, se recaudó una gran cantidad de dinero por parte de la asociación ecologista que, por no llegar a la cifra que se exigió por el tribunal, no sirvió para parar la construcción de la vía.

B. ¿Considera que su uso o aplicación sería mejorable? ¿Cómo?

Todas las opiniones vertidas consideran que la aplicación de las medidas cautela-res es mejorable, si bien habría diversas soluciones.

Se propone el cambio en la regulación legal de las medidas cautelares sobre la base de la extrema fragilidad de los bienes ambientales y que cualquier acción u omisión puede tener una gran incidencia, partiendo del principio de precaución. También habría que moderar la presunción de que la Administración protege los bienes ambientales entendiendo que en muchas ocasiones la tutela ambiental puede exigirse desde la ciudadanía incluso frente al criterio de la Administración y por lo tanto la presunción debe ser a favor del medio ambiente. En ese cambio legislativo deberían establecerse medidas para evitar abusos pero al mismo tiem-po regular que las fianzas sean adecuadas a la trayectoria de la persona o colectivo que las solicite.

Algunos entrevistados apuestan por un cambio necesario en la conciencia am-biental de los jueces, no en el espíritu de las leyes, que deberían entrar en juego atendiendo a la existencia de riesgo de daños ambientales.

También se señala como posible solución la especialización de los abogados que solicitan las medidas cautelares y la existencia de peritos expertos en la materia que pudieran asesorar a los tribunales ante la adopción de aquéllas.

Otra propuesta es la intervención de los Fiscales de Medio Ambiente y el que es-tos asesoren y refuercen la decisión de los jueces ante la petición de una medida cautelar.

3.3.5.- Imposición de fianzas o cauciones judiciales

Como se ha expuesto previamente, las leyes procesales establecen fianzas que se exigen para el inicio del proceso o la personación como acusación popular en pro-cedimientos penales, a cualquier ciudadano o asociación, conforme a la Ley de Enjui-

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ciamiento Criminal en relación al querellante14, si bien teniendo en cuenta la Ley Orgá-nica del Poder Judicial15 que impone límites a fianzas excesivas. En ocasiones, y usando el Convenio de Aarhus, se ha conseguido reducirlas para adaptarlas a la capacidad económica de los grupos ecologistas como ha ocurrido en la Audiencia Provincial de Murcia donde se ha llegado a la cifra de 300 euros, que citamos a modo de ejemplo, cuando se trata de una personación adhesiva a un proceso iniciado por denuncia o querella el Ministerio Fiscal, tras peticiones iniciales de 6.000 a 9.000 euros. Como del orden penal no se hace mención en la Ley 27/2006, las previsiones del artículo 9.5 del Convenio de Aarhus - en relación a la reducción de los obstáculos económicos para el acceso a la Justicia - no encuentran una fácil aplicación en esta jurisdicción existiendo ya informes del Ministerio Fiscal alegando que la Ley 27/2006 no es aplicable a los procesos penales.

También se exigen cauciones o garantías –usualmente avales bancarios- para evitar o paliar los perjuicios previsibles ante la adopción de medidas cautelares en la jurisdic-ción contencioso-administrativa16 y en la jurisdicción civil, de aplicación supletoria en aquélla17. Como quiera que estas cauciones no tienen en cuenta la capacidad econó-mica de los demandantes y en muchas ocasiones se litiga frente a grandes proyectos o actividades, las cantidades serán muy elevadas y la medida cautelar no se adoptará como ha sucedido en muchas ocasiones y ya se ha mencionado. En este caso, tampo-co la Ley 27/2006 ha hecho referencia alguna a la modulación de dichas cauciones o avales en relación a la capacidad económica de los accionantes.

Abundando en la pregunta anterior y en relación con la pregunta 3.3.3. Relativa a los costes: ¿Qué opinión le merece la imposición de fianzas o cauciones?

L La inmensa mayoría de los entrevistados tiene una mala opinión sobre la imposi-ción de fianzas o cauciones y lo considera un obstáculo evidente que impide la acción de defensa ambiental y que debería suprimirse ya que vacía de contenido la medida cautelar ya que el accionante no puede hacer frente a la fianzas.

14 Artículos 280, 589 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.15 Artículo 19.1 y 20.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.16 Artículo 133.1 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa17 Artículo 728.3 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil

La fianza es una barrera disuasoria que impide la medida cautelar en la práctica porque aquélla supone un coste muy alto; por ello deberían eliminarse las fianzas en la debida reforma de las medidas cautelares, como en otros casos, y basar la adopción de estas en el principio de precaución y en que se está defendiendo un derecho fundamental.

J Sólo encontramos un testimonio positivo que, aceptando que las fianzas pueden ser elevadas pero una vez que se satisfacen, son tremendamente efectivas.

Algunos acentúan este problema en la jurisdicción penal donde los jueces imponen fian-zas elevadas, mientras que en la jurisdicción contencioso-administrativa se afirma que no se adoptan muchas medidas cautelares y por ello no se exigen demasiadas fianzas.

Se asevera que las fianzas se han convertido en filtros selectivos y deberían orientarse a la capacidad económica del que la solicita, pues si no se está impidiendo la virtuali-dad de tales medidas y se está condenando a que un ciudadano asuma en solitario los gastos para la defensa de unos bienes colectivos.


Como ejemplo positivo se sitúa en la suspensión de una urbanización en la costa sin necesidad de fianza y otro ejemplo sin fianza es el de la suspensión de un com-plejo residencial en un pinar protegido, contando con sentencia favorable a la no ejecución de las obras de urbanización.

Como ejemplos negativos se cita un caso en la jurisdicción penal relativo a resi-duos de la minería en el que para la adopción de la medida cautelar se solicitó a la asociación denunciante una fianza de 11.000 euros, cantidad muy elevada para la asociación, situación en la que fue fundamental la colaboración del Fiscal, como representante del Ministerio Público. También se menciona otro caso de un res-taurante que contaba con sentencia favorable al grupo ecologista que discutía la legalidad de su construcción y en el que después de 13 años no se ha ejecutado la sentencia.

B. En caso de considerar dicha imposición como un obstáculo en el acceso: ¿qué solución propondría?

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Las soluciones mayoritarias propuestas van desde la supresión de las fianzas, su eliminación en el caso del ejercicio de la acción popular, que según la Constitución y la legislación orgánica debe ser gratuita, como mera consecuencia del desarrollo o aplicación de la Ley. También se considera una consecuencia de estar ante el ejercicio de un derecho fundamental, pues así debe ser considerada la acción de defensa ambiental, lo que impide que se le pongan trabas. Debe reconocerse así la función social de las asociaciones, el servicio a la comunidad que se realiza, y así podrían encajar desde el punto de vista penal en la figura del acusador particular y no en el acusador popular.

Por otro lado las fianzas deberían ser sustituidas por la aplicación del principio de precaución, que debe inspirar la decisión judicial en torno a las medidas cautelares en materia ambiental.

Sin llegar a la supresión, otras opciones mayoritariamente secundadas pasan por imponer una fianza a los demandados, a los promotores, si continúan las obras, para que se valore económicamente el riesgo para el medio ambiente y no sólo los perjuicios patrimoniales de la iniciativa empresarial.

También se aduce como posible solución la aplicación flexible de la imposición de fianzas atendiendo a la realidad socioeconómica de cada demandante de tutela jurídica ambiental.

Otra opción es la de establecer equipos de asesores en los tribunales que den apoyo técnico a jueces y magistrados antes de tomar una decisión sobre la medida cautelar.

3.3.6.- Medidas de reparación del medio ambiente afectado

A partir del artículo 45.3 de la Constitución Española, que establece, junto a las respon-sabilidades penal y administrativa, la obligación de imponer el deber de reparación del medio afectado así como el juego del principio de Derecho comunitario “quien contamina, paga”, las medidas de restauración del medio ambiente que acompañan a

las resoluciones administrativas o judiciales parecen la pena más eficaz para lograr el fin de protección ambiental. Además, ejemplificar el coste real de reponer las cosas a su estado anterior, trasladando la responsabilidad ambiental al verdadero autor o beneficiado de la degradación del medio.

Si bien suele ser impuesto de forma automática a los responsables de un ilícito am-biental administrativo -restauración del medio ambiente-, conforme a las normas de procedimiento sancionador y las normas generales de protección ambiental, su ejecu-ción supone todo un reto para el Derecho administrativo, que en la práctica se muestra impotente por falta de voluntad política o de mecanismos más ágiles o efectivos una vez determinado el daño y la responsabilidad, en muchos casos cuasi-objetiva. En los procesos penales, especialmente ante delitos urbanísticos, sólo en los casos más fla-grantes suelen imponerse medidas como la demolición de lo construido, siendo su ejecución un trámite procesal más complicada que el propio enjuiciamiento de los hechos por falta de medios y de colaboración de las Administraciones urbanísticas con el Poder Judicial.

En el resto de procesos contenciosos y civiles resulta también muy complicada la eje-cución de medidas de reparación de los daños infringidos al ambiente para lo que resultará de especial valor la Ley 26/2007, de Responsabilidad Ambiental, en especial en relación a la cuantificación y ejecución de la reparación.

¿Son efectivas las órdenes de reparación del medio ambiente afectado?

L La opinión mayoritaria es negativa en relación a la efectividad de las órdenes de reparación, dos de las personas entrevistadas sí las considera efectivas y tres de ellas no saben y por ello no contestan.

J La opinión positiva parte de que es indiscutible que “quien contamina o perjudica el ambiente, paga” y por ello nadie discute la necesidad de las órdenes de reparación. Igualmente se distingue, en relación a la efectividad, aquellos casos en que la reposi-ción del medio al estado anterior, siendo obviamente más efectivas las primeras.

Las personas que defienden la tesis negativa en cuanto a la efectividad de las medidas reparadoras parten de que a nivel legislativo la cuestión estaba resuelta desde el siglo

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XIX y sin embargo la nueva legislación que desarrolla el Convenio de Aarhus ha igno-rado completamente la situación anterior, con independencia que nueva legislación no tendría porqué conllevar mayor y mejor aplicación.

Por un lado en el procedimiento penal sí existía la posibilidad de exigir responsabili-dad ambiental a través de la reparación con restitución al estado anterior. Existen judi-cialmente varios mecanismos para exigir a las Administraciones la reparación pero los tribunales son reticentes a dar este tipo de órdenes, cuando son éstos los que deberían condenar a las Administraciones o a los responsables a la reparación. Otro problema que se suscita es la posterior ejecución de las órdenes de reparación, que se encuentra con mucha resistencia institucional y en ocasiones incluso con la ausencia de empre-sas que quieran acometer los derribos derivados de construcciones ilegales, quedan-do sin efecto las sentencias que condenan a la reparación.

Desde la realidad diaria la opinión mayoritaria es que en la mayoría de los casos judi-ciales no se repara el medio ambiente afectado, no se repone al estado anterior, no se realiza la restauración o bien ésta no es efectiva. Ha habido casos notorios en que la re-paración no se ha exigido a los responsables o lo ha sido de forma insuficiente como en el caso del hundimiento del buque “Prestige” o el vertido de residuos mineros en el río Guadiamar en el Parque Nacional de Doñana, aunque se señala que no hace falta que sean grandes empresas para que se les exima “de facto” de la obligación de reparar.

Entre las causas de la situación se señala que hay falta de voluntad judicial, que los tribunales están sobrepasados y que no se toman en serio las medidas de reparación y normalmente no están a la altura del daño que se ha causado, quedando sin revolver el problema ambiental. También se apunta a la tolerancia de la Administración, que no ejecuta órdenes de reparación, y a la falta de cultura social para llevar hasta las últimas consecuencias las condenas y a la prevalencia de intereses económicos contrapuestos a la reparación del daño.


Se cita un caso de 2007 relativo a la defensa del dominio público marítimo-terres-tre, en el que se consiguió en la Audiencia Nacional la confirmación de la caduci-dad de una concesión para el uso de un territorio en contra de la Ley de Costas,

dictada en 2003. El grupo de defensa de la naturaleza exigió desde 2003 la devolu-ción de los terrenos y la restauración de lo degradado por el concesionario sin que hasta la fecha y pese a haber obtenido el reconocimiento legal de la caducidad de la concesión, se haya restaurado nada.

Se citan casos relativos a la ordenación del territorio en los que se han decretado ór-denes de demolición, y de seis casos sólo en uno se ha ejecutado el derribo, estan-do los otros cinco pendientes de que la Administración lleve a cabo la ejecución. Otros casos son relativos a proyectos o planes que han sido declarados contrarios a Derecho mediante sentencia y sin embargo están ejecutados o vigentes sin nin-guna medida de reparación ejecutada, como un garaje subterráneo, un aeropuer-to o un plan de residuos tóxicos.

B. En el caso de considerarlas ineficaces: ¿qué propondría?

Las propuestas para impedir su ineficacia parten de una mejor ejecución de las mismas, que tienen que ver con la creación un sistema más ágil en el procedi-miento contencioso-administrativo y la promoción de una mayor voluntad de los tribunales en las condenas de reparación no sólo a las Administraciones sino a los particulares.

Desde el punto de vista competencial se propone una mayor presión de la Admi-nistración estatal a la autonómica y la local, y desde la autonómica a los Ayunta-mientos. Incluso se llega a cuestionar la necesidad de alejar las competencias del lugar de los hechos para ejecutar sentencias en el caso de pequeñas poblaciones.

Otra solución común a muchas personas entrevistadas es la de arbitrar un procedi-miento de responsabilidad personal de autoridades administrativas y funcionarios, que pudiera ser una responsabilidad penal automática actuada desde la Fiscalía.

Por último se ha puesto el acento en una correcta aplicación de la Ley de Respon-sabilidad Ambiental, que puede jugar un papel importante en el diseño y cuantifi-cación de las medidas de restauración y reposición del medio natural dañado, más aún en el caso de existir garantías financieras.

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3.3.7.- Ejecución de las sentencias en casos ambientales

De manera similar a las medidas administrativas o judiciales de reparación ambiental, que pueden formar parte del contenido de una resolución o sentencia, la mayor frus-tración que puede asistir a ciudadanos o colectivos y sus asesores jurídicos es el que, tras sortear todas las barreras al acceso a la Justicia ambiental y obtener una sentencia favorable, ésta no pueda ser ejecutada. La falta de ejecución o la ejecución deficiente de ésta tiene que ver con diversas causas que tienen que ver con la Administración de Justicia, las Administraciones con competencias ambientales y la poca atención que el ordenamiento procesal dedica a este punto, siendo la fase ejecutiva tan importante como la declarativa como lo demuestra la práctica en el orden jurisdiccional civil.

Las pretensiones ejecutivas son cruciales para las pretensiones de condena en casos de tutela ambiental y tienen fundamento en los artículos 24.1, 117.3 y 118 de la Constitu-ción Española. Después de la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Adminis-trativa hubiera sido deseable que la Ley 27/2006 hubiera incluido la ejecución forzosa de sentencias como un caso típicamente ambiental en el que se abogase por la reparación in natura (ej. demolición, clausura de actividad, cese de vertidos, etc.) y se impidiese la sustitución de la pena de condena a reparar o cesar en el daño ambiental por un “equi-valente económico”18. Tampoco ha hecho mención a los posibles medios de ejecución forzosa de las sentencias, por ejemplo acudiendo a la Administración con competencias ambientales que en ocasiones podrá ser la parte condenada por inactividad.

Quizá la ejecución de sentencias sea uno de los talones de Aquiles del proceso con-tencioso-administrativo así como del procedimiento penal en materia de penas acce-sorias. Es necesaria una mejor aplicación y quizás la creación de un cuerpo de peritos judiciales ambientales que coadyuven en la aplicación de la Ley de Responsabilidad Ambiental y su Reglamento.

¿Cuál es su valoración general sobre la ejecución de las sentencias en casos am-bientales?

El resultado ofrece un resultado de opinión negativa mayoritaria o incluso muy nega-

18 PEÑALVER I CABRE, Alexandre, en PIGRAU SOLE, Antoni (Director), “Acceso a la Información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente: diez años del Convenio de Aarhus.” Barcelona, 2008, p. 397

tiva, con la excepción de dos personas que no saben, y no contestan.

L La tesis negativa parte de una realidad que constituye un déficit de la justicia administrativa; una jurisdicción que se dedica a emitir sentencias pero que no presta la misma atención a que éstas se cumplan y ejecuten, en una fase ejecutiva en la que ni siquiera existe un órgano específico para ello, cuando en la mayoría de los casos la propia Administración condenada se niega a cumplir la resolución judicial y “todo queda en agua de borrajas” o se alarga más de lo deseable por dilaciones excesivas. Se trata de un proceso difícil en cuestiones ambientales y una realidad frustrante para los abogados pues cuesta mucho ganar el pleito para que luego no puedas ejecutar la resolución que lo finaliza.

Para algunos, el fracaso de las medidas cautelares impide enormemente la ejecución de sentencias, pues ese primer paso cautelar aseguraría el éxito de las sentencias fa-vorables. Ante la falta de adopción de medidas cautelares, una persona entrevistada vaticina que se ejecutaría un 1% de las sentencias favorables.

Esta realidad en los Tribunales Contencioso-Administrativos, es menos grave en la juris-dicción penal donde la ejecución de sentencias plantea menos problemas, especialmen-te en el caso de demoliciones derivadas de delitos urbanísticos. En el caso de condenas de prisión, los inculpados suelen pagar multas para evitar el ingreso penitenciario.

El fracaso en la ejecución de sentencias, especialmente en temas de alteración física del territorio, demuestra para algunos que el sistema judicial funciona mejor cuando tienes mayor capacidad económica. Resulta paradójico, según alguna persona entre-vistada, que cuando el demandante de tutela judicial ambiental pierde, la ejecución contra él es inmediata y no a la inversa.

También se señala la débil intervención de los Fiscales en la ejecución de las sentencias cuando entra dentro de sus funciones el comprobar el cumplimiento de aquéllas y el intervenir desde el inicio en los procedimientos ambientales. Esta ausencia también es predicable de los propios jueces que deberían acompañar el cumplimiento de sus resoluciones.

Entre las causas se señalan que la ejecución de sentencias depende en gran medida del personal de la Administración; normalmente se actúa contra una Administración

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negligente y desidiosa, que después de incumplir recibe de nuevo el encargo judicial de ejecutar una sentencia contra su propia actuación, ante el que aparecen numerosos resortes dilatorios.

En ocasiones, se comenta, las sentencias se entremezclan con cuestiones políticas y entonces se busca indemnizar pero sin llegar a cumplir lo que se ordena a la sentencia, teniendo en cuenta además que las multas coercitivas por no cumplir son muy suaves.

En otras ocasiones, cuando debe ser un tercero el que se asuma el cumplimiento y éste deba ser impuesto por la Administración ambiental, ésta es tolerante y hace abandono de sus funciones.


Los ejemplos positivos se reducen a las demoliciones derivadas de las condenas por delito urbanístico, como se ha señalado.Entre los ejemplos negativos destacan aquellas victorias judiciales que no han te-nido ningún efecto real sobre el medio ambiente como en el caso de una gran pre-sa hidráulica, el de un gigantesco centro comercial en un humedal o la anulación de desarrollos urbanísticos.

También se señala como un fracaso la ejecución de sentencias penales urbanísti-cas de demolición de viviendas construidas en contra de la legalidad urbanística en espacios naturales protegidos o espacios agrícolas de gran valor tradicional, ejecuciones de las que no se responsabiliza nadie y cuya falta de realización tiene un efecto perverso en la comunidad, que entiende que no hay realmente demoli-ción sino únicamente sanción económica, que se convierte en un gasto más de la construcción de la vivienda, que no ha pagado además, licencia.

B. ¿Qué habría que hacer para mejorar su efectividad?

Se propone simplemente que se ejecuten realmente las sentencias en sus estrictos términos y que el ámbito contencioso-administrativo tienda a imitar lo que ocurre en el ámbito penal. Además se lanza la idea de la creación de un ente especializa-do en ejecuciones.

Otra solución sería mejorar las medidas coercitivas que sancionan la continuidad en el incumplimiento de la sentencia, elevando las cuantías o incluso, en el caso de la restauración a cargo del ejecutado, embargando la finca contaminada o degradada.También se señala la vía de aplicar correctamente las medidas cautelares lo que aseguraría la eficacia de eventuales sentencias estimatorias.

En la jurisdicción penal se propone endurecer las responsabilidades penales en los delitos ambientales y, por ende, las sanciones económicas derivadas, puesto que sigue “saliendo muy barato delinquir” mediante el pago de aquéllas.

De nuevo se propone la creación de una responsabilidad penal automática para funcionarios y personas que ocupen cargos públicos ante la falta de ejecución de sentencias, y que la Fiscalía intervenga para exigirla.

También se propone la creación de Juzgados regionales especializados en la eje-cución de sentencias.

Por último, y en el plano competencial, se pide una mayor presión de la Administra-ción estatal a la local y autonómica y de esta última a los Ayuntamientos. Así mismo se sugiere alejar la competencia en la ejecución de sentencias de las Administracio-nes cercanas a los lugares de los hechos, sobre todo en poblaciones pequeñas.

3.4. Información al público para el ejercicio efectivo del derecho de acceder a la justicia ambiental

3.4.1. Actuaciones encaminadas a informar al público.

¿Conoce alguna actuación concreta de la administración encaminada a informar al público sobre cómo ejercer su derecho de acceder a la justicia ambiental?

La mayoría de los profesionales encuestados indican que no conocen actuaciones de

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las administraciones de forma generalizada y algunos de ellos puntualmente y en casos concretos de determinadas Administraciones, sí que conocen iniciativas.

Entre aquéllas se citan la oficina de información del ciudadano del Ministerio de Medio Ambiente, las bases de datos creadas por el Ministerio de Medio Ambiente tras mucho esfuerzo y preocupación, las publicaciones de la Unión Europea y el Servicio Navarro de Información Ambiental, si bien éste último con poca incidencia y hecho “para la galería”.

¿Quizás de alguna organización o particular?

En este punto muchas más respuestas afirmativas por parte de los entrevistados seña-lan determinadas organizaciones como protagonistas de la difusión de los derechos de acceso a la justicia ambiental, supliendo realmente la inactividad de las Administra-ciones, como son la confederación de asociaciones Ecologistas en Acción y la Asocia-ción para la Justicia Ambiental (AJÁ), promotora del presente estudio, con el Consejo General de la Abogacía Española.

¿Tendría alguna propuesta sobre cómo realizar esta actividad informativa?

En este aspecto surgen muchas propuestas desde cada uno de las personas entrevis-tadas, que listamos a continuación y que parten de la previa existencia de presupuesto y fondos públicos destinados a tales fines:

- Buscar fórmulas de divulgación y marketing al gran público similares a las usadas para los malos tratos a las mujeres, como el hecho de financiar anuncios en la prensa o en las escuelas.

- Realizar campañas similares a las que se realizan en materia de tráfico y consumo.

- El Ministerio de Medio Ambiente tienen que hacer un gran esfuerzo pues la sociedad española está desmovilizada.

- Creación de una Oficina de comunicación, información y participación de las distintas Administraciones, una por provincia, cuyo objeto sea promover la información ambiental.

- Redacción y publicación de una Guía de acceso a la justicia para ONGs, consumidores, sindicatos, etc.

- Publicación de trípticos.

- Impartir cursos de capacitación a los responsables de la Administración.

- Formar a los ciudadanos.

3.4.2. Acceso del público a sentencias y resoluciones de los recursos administrativos

¿Piensa que el público tiene adecuado acceso a las sentencias y resoluciones ju-diciales así como a las resoluciones de los recursos administrativos?

La respuesta mayoritaria de las personas entrevistadas es negativa, si bien hay algu-nas repuestas afirmativas. Éstas últimas, se fundamentan, en el acceso que se puede tener a las sentencias a través de la prensa y de las bases de datos de jurisprudencia en Internet o bien solicitando directamente dicha información, si bien matizan que es mejorable la velocidad de respuesta a las solicitudes y que incluso algunos fiscales (profesionales cualificados) tienen problemas para acceder a sentencias y otras reso-luciones judiciales.

Las personas que han opinado de forma negativa se basan en la falta de posición acti-va de los poderes públicos para informar y difundir así como que el acceso únicamente se produce por los expertos o profesionales en la materia, dado el miedo reverencial que la Justicia produce en los ciudadanos que “ni se arriman”.

En lo tocante a las resoluciones administrativas de procesos administrativos ambienta-les se niega rotundamente que exista acceso pues no existen ni publicaciones ni bases de datos en la materia ni siquiera para expertos y profesionales jurídicos, menos aún para el público, que sigue pensando que la Administración “no escucha” y que cual-quier problema terminará “intentando llegar a los Tribunales sin que nunca se llegue”. Esta situación de inactividad es continuamente denunciada.

La situación en los Tribunales es sensiblemente mejor que en las Administraciones a la hora de acceder a resoluciones.

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¿Alguna propuesta para mejorar la accesibilidad en el caso de que la considere inadecuada?

Entre las propuestas de las personas entrevistadas, la más generalizada es la creación de bases de datos de acceso general para todos los ciudadanos y que podría alojarse en la página Web del Ministerio de Medio Ambiente o bien del Consejo General del Poder Judicial, en un apartado específico de justicia ambiental, o bien en cada una de las Administraciones con competencias ambientales.

Se propugna mayoritariamente la publicación automática de las resoluciones admi-nistrativas ambientales en las páginas Web institucionales, de forma que no sean tan costosas de conseguir ni tan lento el proceso para que sean públicas. También se pro-pone finalmente la mejora de las páginas Web del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, de libre acceso.

3.5. Medios necesarios para propiciar un ejercicio efectivo del derecho de acceder a la justicia ambiental

Resulta evidente que la mera aprobación de una normativa no es una solución en sí misma del problema que viene a regular; en no pocas ocasiones (siempre más de las deseables) a la necesaria aprobación de normas no le acompaña la imprescindible adopción de otra serie de medidas que permitan que las decisiones y soluciones plas-madas en las mismas salgan del papel para hacerse una realidad palpable, solucionan-do, o mejorando, la situación precedente, de forma que la aprobación de la normativa en cuestión tenga unos efectos reales. De lo contrario, estaríamos ante normas que no van más allá del papel, lo que tiene un efecto perverso, como es la sensación entre los ciudadanos de que las normas no son de obligado cumplimiento, porque su apli-cación práctica no está garantizada, debilitando, sin duda, los cimientos sobre los que ha de asentarse un sistema normativo con unas mínimas aspiraciones de éxito en su función de regular la convivencia social.

En lo que afecta al presente estudio, estaríamos hablando de la aprobación y ejecu-ción de presupuestos adecuados, la realización de programas de formación y capacita-

ción de los profesionales implicados, y la mejora de las estructuras, medios personales y materiales adscritos al cumplimiento de la normativa referida al acceso a la justicia en materia ambiental. Sólo la aprobación de las necesarias medidas complementarias conseguirá una mejora real del acceso a la justicia ambiental.

En este apartado trataremos de exponer la percepción que tienen los entrevistados sobre dichas medidas adicionales y, por tanto, si ven la normativa de acceso como algo realmente aplicable y que puede suponer un cambio en la situación precedente, o si por el contrario, piensan que la norma no va más allá de la palabra escrita, careciendo de cualquier efecto real. Para ello, se ha preguntado a los entrevistados su percepción sobre tres aspectos fundamentales en este sentido, como son los medios que la Ad-ministración de Justicia pone al servicio del acceso a la justicia ambiental, los cursos de formación expresamente enfocados a este objeto, y la eficacia de los medios de asistencia a la justicia gratuita.

3.5.1. Recursos que la administración de justicia pone al servicio del acceso a la justicia ambiental

Con carácter general, y ante la pregunta de cuál es su opinión sobre los recursos que la Administración de Justicia pone al servicio del acceso a la justicia en materia ambien-tal, tan sólo dos de los diecisiete entrevistados percibe una situación positiva, frente a los quince restantes, que califican la situación como negativa. Resulta evidente, por tanto, que la percepción que los profesionales tienen de la situación no es muy espe-ranzadora. Por tanto, o bien la Administración de Justicia no está poniendo los medios o recursos suficientes de cara a un efectivo acceso a la justicia ambiental, o bien estos medios o recursos no se hacen perceptibles para los profesionales que desarrollan su actividad en este sector de la justicia. No podemos olvidar, en este sentido, que los en-trevistados son todos ellos profesionales que están en contacto directo y continuo con el derecho ambiental, y que, por tanto, hablarían desde una posición más cercana que la del ciudadano medio a la hora de valorar la existencia de esos medios o recursos. Por tanto, podemos entender que la percepción de los entrevistados es suficientemente indicativa de la situación real.

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Vamos a exponer los aspectos más destacables de lo manifestado por ambas posturas.

J A. Discurso Positivo.En los dos casos en que se mostró una percepción positiva, al ser preguntados en qué recursos se basaban para tomar postura, los entrevistados se refirieron a la creación de las fiscalías de medio ambiente como un recurso de vital importancia para la efectivi-dad del acceso a la justicia en materia ambiental, destacando como aspecto positivo, por ello, la nueva redacción de la Ley de Montes19, germen de las actuales fiscalías de medio ambiente. Esta especialización de miembros del Ministerio Fiscal, y su reconoci-miento legal, se perfilan por tanto como la medida más importante de cuantas se han adoptado de cara a la efectividad del acceso a la justicia ambiental.

Como veremos en el apartado 4 del presente estudio, referido a la postura de alguno de esos fiscales de medio ambiente, la actividad desplegada por los miembros de la carrera fiscal en relación con el acceso a la justicia ambiental ha sido muy significativa en los últimos años, y las respuestas de los juristas entrevistados vienen a confirmar la importancia del papel de las fiscalías en la mejora de ese acceso. Sirva de ejemplo en este sentido el significativo aumento de asuntos ambientales en los que ha interveni-do la fiscalía a partir del año 2006, con relación a los años anteriores20.

Ahora bien, una vez dicho lo anterior, incluso estos dos entrevistados hicieron refe-rencia expresa a una serie de carencias que dificultan el acceso; destacarían, por un lado, la falta de personal y de medios materiales con que los cuerpos especializados (Seprona y agentes forestales, principalmente) han de desarrollar su labor; se refleja así la percepción que los profesionales tienen de que estos cuerpos, de vital importancia para la efectiva aplicación del derecho ambiental, no desarrollan todo su potencial por falta de medios; por tanto, se puede entender que en este sentido las estructuras ya están creadas, pero faltaría dotar de mayores medios a las mismas, tratándose, por tanto, de un problema de priorización en la decisión política.

19 La ley 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en su disposición final primera introduce un nuevo artículo en la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, reguladora del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, el artículo 18 quinquies, en cuyo apartado primero se indica que “el Fiscal General del Estado, oído el Consejo Fiscal, nombrará, como delegado, un fiscal contra los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico, del medio ambiente e incendios forestales, con categoría de Fiscal de Sala”.20 Memoria de la Fiscalía General del Estado del año 2006, apartado relativo a Medio Ambiente y Urbanismo.

Por otro lado, se hizo referencia igualmente al recorte de competencias que ha afecta-do a alguno de estos cuerpos, especialmente en el caso de los Agentes Forestales de algunas comunidades autónomas, y a su carácter de Agentes de la Autoridad y Policía Judicial (a los efectos del art. 283 de la LECr) en materia ambiental21. Si a ello unimos la falta de coordinación entre los distintos cuerpos policiales y de seguridad con com-petencias ambientales22, la situación es manifiestamente mejorable. Se menciona así mismo la carencia de apoyo técnico a los Juzgados a la hora de enfrentar temas de derecho ambiental. En este sentido, se cita expresamente la ausencia de peritos espe-cializados adscritos a los Tribunales, que permitan no sólo la comprobación y acredi-tación de la comisión de infracciones ambientales, sino también la individualización de las conductas punibles, lo que no siempre resulta fácil en general, y menos aún en materia ambiental, no siendo pocos los casos en que la ausencia de esos conocimien-tos técnicos son los que impiden individualizar debidamente las responsabilidades, lo que provoca la impunidad de determinados comportamientos.

Dicho lo anterior, resulta evidente que la percepción, en principio positiva, de dos de los entrevistados, se vería matizada por la puesta de manifiesto de graves carencias, lo que nos sitúa no ya ante una percepción de una situación correcta, sino de una mejo-ría frente a momentos anteriores, pero muy necesitada de mejoras, que los dos entre-vistados centran, de un modo destacable, en la falta de personal especializado, ya sea la total ausencia de éste (peritos judiciales especializados, como ecotoxicólogos), ya sea la insuficiente dotación de los mismos (Seprona, Agentes Forestales).

Por tanto, la abrumadora mayoría del discurso negativo (quince entrevistados frente a dos) se ve aún más acentuada cuando nos damos cuenta de que la postura positiva está muy lejos de ser un discurso absoluto, al estar matizado por esa necesidad de mejoras puestas de manifiesto por los dos entrevistados a los que enmarcamos en el discurso positivo.

L B. Discurso Negativo.El mayoritario también en este apartado, con quince de los diecisiete entrevistados, que no dudan en afirmar incluso que los recursos puestos a disposición del acceso a la justicia ambiental no es que sean mejorables, sino que son nulos.

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21 Según la redacción dada al art. 6 q) de la Ley 43/2003, de Montes, por la Ley 10/2006, de 28 de abril.22 Guardia Civil, Policía Nacional, Policías Autonómicas, Policías Locales, Agentes Forestales, Agentes Medioambientales, etc…

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Entre las carencias más destacables, una vez más nos encontramos con la ausencia de peritos especializados e independientes, o de medios suficientes para contratarlos, lo que según los entrevistados, tiene un efecto perverso en la vía contencioso adminis-trativa, y en general cuando hay una administración implicada, ya que en estos casos se suelen encargar las periciales a los técnicos de la Administración, con lo que la de-bida imparcialidad de la actividad pericial queda seriamente afectada; si tenemos en cuenta que, como ya hemos citado varias veces a lo largo de este estudio, estamos ante una materia compleja, en la que no existen jueces realmente especializados, don-de las decisiones, en muchas ocasiones, se basan de un modo casi absoluto en los in-formes periciales, entenderemos que la siempre deseada imparcialidad de las pruebas periciales adquiere aquí una importancia prácticamente vital, pues el resultado del pleito dependerá, en gran medida, de esas pruebas periciales.

Se trataría, por tanto, de una doble carencia; por un lado, la escasez de peritos independientes, y por otro lado, la falta de dotación económica para contratar a los existentes. No cuesta imaginar la decepción y frustración que puede producir en el ciudadano que acude a la justicia (bien personalmente, bien a través de grupos y asociaciones) el que, tras un largo proceso, no exento de costes y obstáculos, como veremos más adelante, la decisión final descanse sobre el informe técnico de quien, precisamente, estaría en la causa del problema cuya solución (y/o castigo) se pretende mediante el procedimiento, convirtiendo a la Administración, en no pocas ocasiones, en juez y parte .

Dicho lo anterior, lo cierto es que buena parte de los entrevistados que se enmarcan en el discurso negativo en este aspecto aprecian que esta falta de recursos no es algo únicamente predicable respecto a la justicia en materia ambiental, sino que sería una carencia que afecta a la Administración de Justicia en general, si bien ello no supone mejoría ni consuelo alguno, evidentemente.

Por último, resaltar que dentro del discurso negativo encontramos posturas construc-tivas; así, es destacable que alguno de los entrevistados vaya más allá de contestar si faltan recursos o no, afirmando que no sólo hay pocos recursos, sino que los que hay, además, están mal utilizados, e incluso realizan propuestas para mejorar u optimizar su uso, citando expresamente como ejemplo la digitalización de los expedientes, que

evitaría el derroche de recursos que supone la realización de fotocopias innecesarias, máxime en asuntos ambientales, donde los expedientes suelen ser extensos.

Es evidente que la percepción de los juristas entrevistados debe suponer un toque de atención para quienes tienen la responsabilidad de determinar la asignación de los me-dios necesarios que, como hemos visto, distan mucho de ser los actualmente existentes.

3.5.2. Programas de formación

Como hemos comentado anteriormente, una de las medidas adicionales que deben acompañar a la aprobación de la normativa para su efectiva aplicación ha de ser, apar-te de la oportuna dotación de medios personales y materiales, la formación de los profesionales implicados. Por ello, se preguntó a los entrevistados si conocían si los programas de formación tanto de las administraciones como de los distintos profesio-nales del derecho contemplan la formación sobre el acceso a la justicia ambiental.

Aquí nos encontramos con una situación más equilibrada, por cuanto ocho de los entrevistados sí dijeron conocer cursos de formación específica, frente a seis de ellos que dijeron no conocer ninguno, y tres que no supieron qué contestar (no sabe/no contesta).

Pasamos a analizar lo más destacable de ambas posturas.

J A. Discurso positivo.Hay entrevistados con una postura claramente positiva en este sentido (tres entrevis-tados), y otros que terminan por matizar sus respuestas (cinco entrevistados).

Entre los primeros, encontramos quien cita el especial interés que tiene el estamento de los fiscales por facilitar a sus miembros formación especializada, destacando los cursos que se imparten en el CENEAM23, y citando expresamente la celebración de un curso sobre el derecho de acceso a la información, participación pública, y acceso a la justicia en materia ambiental, celebrado en 2005, antes, por tanto, de la aprobación de

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23 Centro Nacional de Educación Ambiental, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, situado en Valsaín (Segovia).

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la Ley 27/2006; se hace referencia, también, a los esfuerzos que en este sentido esta-rían haciendo el Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino y el Ministerio de Fomento. Otro de los entrevistados hace mención a los cursos impartidos por algu-nas comunidades autónomas a sus funcionarios con competencias ambientales sobre las nuevas normativas, donde además de formarles se les transmite cuál es la interpre-tación que se debe dar a la normativa en cuestión. Otro de los que situamos en esta postura netamente positiva cita los cursos impartidos por los Colegios de Abogados, las Universidades, y alguna administración.

Entre aquellos que matizan su postura positiva, hay quien llama la atención sobre el hecho de que los cursos que existen son muy pocos, destacando además el hecho de que para los fiscales sí habría programas de formación específicos, pero no para los jueces, lo que evidentemente tendrá efectos en la aplicación judicial de la normativa de acceso a la justicia ambiental. Ello nos lleva una vez más al problema de la falta de especialización de la carrera judicial en materia ambiental, lo que, debido a la dificul-tad de estos asuntos, se convierte con relativa frecuencia en un serio obstáculo para la consecución del acceso a la justicia ambiental, como analizaremos en otro apartado.

Igualmente hay quien cita la inclusión de estos programas de formación en los ciclos formativos de algún sindicato. Se vuelve a destacar la figura de las fiscalías de medio ambiente, en este caso como colaboradores en la organización de cursos de forma-ción, aunque siempre recordando la escasez de estos. Se cita igualmente el papel de algunos Colegios de Abogados y de los grupos ecologistas, que con los pocos medios de que disponen son capaces de sacar adelante cursos de un gran valor científico y formativo. No falta quien afirma que el derecho ambiental está muy descuidado por las universidades en sus programas de formación, a pesar de la existencia de casos emblemáticos en materia ambiental.

L B. Discurso negativo.Entre quienes dicen no conocer ningún programa específico de formación en este sen-tido hay quien dice que se necesitan no sólo cursos de formación, sino incluso de sen-sibilización en materia ambiental; hay quien dice conocer cursos de formación gené-ricos, pero no especialmente dedicados al tema de acceso a la justicia ambiental. Hay incluso quien, al referirse a la deficiente formación de los abogados en general en esta materia, afirma que estos tienen parte de la responsabilidad, pues siguen consideran-do el derecho ambiental como algo demasiado específico, carente de interés, lo que

vendría a redundar en la necesidad de programas de sensibilización, que seguramente crearían una mayor demanda de formación específica en materia ambiental; evidente-mente, nadie va a demandar soluciones para un problema que no percibe.

3.5.3. Eficacia de los mecanismos de asistencia a la justicia gratuita empleados

En este caso, al preguntar a los entrevistados por la eficacia de los mecanismos de asistencia a la justicia gratuita, observamos dos discursos contrapuestos; uno positivo muy minoritario de solo dos personas, una de ellas circunscribiendo geográficamente el buen funcionamiento a su experiencia y otro muy mayoritario negativo, con trece entrevistados que consideran que los mecanismos son claramente ineficaces, y sólo dos entrevistados que no saben o no contestan.

3.6. Valoraciones finales

Para terminar la entrevista, se pedía a los participantes que hicieran una serie de valoraciones finales sobre todo lo que habían manifestado a lo largo de la misma, pudiendo presentarse sus respuestas mediante los siguientes apartados.

3.6.1. Clasificación de obstáculos detectados

Una vez que se habían identificado los distintos obstáculos que impiden o dificultan el acceso a la justicia ambiental, se les pidió a los entrevistados que los enumeraran, por orden de importancia (de más importantes a menos). De este modo, se podrán identifi-car sobre qué obstáculos habrá que actuar con mayor intensidad o urgencia.

Con las respuestas obtenidas, se elabora el siguiente cuadro, en el que de la A a la P aparecerían los entrevistados, que habrían numerado del 1 al 5 (siendo 1 el más importante) los obstáculos detectados.

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Visto lo anterior, podríamos priorizar del siguiente modo los obstáculos observados se-gún las respuestas de los entrevistados, llamando la atención sobre la diferencia exis-tente entre los tres primeros obstáculos, citados entre siete y once veces por los entre-vistados, y los siguientes, que fueron citados por entre uno y cuatro entrevistados:

1º 2º 3º 4º 5º

LENTITUD NO MEDIDAS CAUTELARES COSTE EJECUCIÓN

SENTENCIASA

B

ECONOMICO LENTITUD SENTENCIAS EJECUCIÓN SENTENCIAS

LEGITIMACIÓN GRUPOSC

FALTA INFORMACIÓN

CONOCIMIENTOD NO INFORMACIÓN

ADMINISTRACIONESCOBERTURA JURÍDICA

PARA DEFENDERSE

ECONOMICOESISTEMA JUDICIAL,

LENTITUD, COMPLEJIDAD

INFORMACIÓN DERECHOS

LENTITUD EJECUCIÓN SENTENCIAS

ADMINISTRACIÓN FAVOR PROMOTOR

ECONOMICO, COSTESF

LENTA EJECUCIÓN SENTENCIAS

ADMINISTRACIÓN FAVOR PROMOTOR

ECONOMICO, COSTESF MEDIDAS

CAUTELARES LEGITIMACIÓN ECONOMÍA COSTESG

ECONOMICO LENTITUDHNO INFORMACIÓN

ADMINISTRACIONES ECONOMÍA COSTES LENTITUD NO MEDIDAS CAUTELARES

EJECUCIÓN SENTENCIASI


NO LEGALIDAD ADMINISTRACIONES

NO MEDIDAS CAUTELARES

CALIDAD NORMAS AMBIENTALESJ

LEGITIMACIÓN COSTESK

NO LEGALIDAD ADMINISTRACIONESL LEGITIMACIÓN

DESCONOCIMIENTO DERECHO AMBIENTAL

JUDICATURA

NO INFORMACIÓN ADMINISTRACIONES COSTES ECONOMÍAM

COSTES ASESORÍA NO INFORMACIÓN ADMINISTRACIONES

FALTA INFORMACIÓN CONOCIMIENTON

NO INFORMACIÓN ADMINISTRACIONES


M A. NO DERECHO FUNDAMENTAL

ACCESO JUSTICIA GRATUITA

EJECUCIÓN SENTENCIASÑ


NO INFORMACION ADMINISTRACIONES LENTITUD COSTEO

LENTITUD COSTE DISGREGACIÓN INFORMACIÓNP

A. Obstáculos económicos.

B. Lentitud de la justicia.

C. Falta de transparencia de la Administración en lo que a información ambiental se refiere.

D. Falta de los conocimientos adecuados por parte de quienes deben aplicar la normativa.

E. Dificultad de acceso a las medidas cautelares.

F. Falta de información y conocimiento del sistema legal recogido en la nueva normativa de acceso.

G. Problemas de legitimación.

H. Incumplimiento de la normativa por parte de la Administración.

I. Dificultad para ejecutar las sentencias, una vez obtenidas.

J. No reconocimiento del derecho al medio ambiente como un derecho fundamental.

K. Deficiente calidad de las normas ambientales.

L. Dificultad de acceso a la justicia gratuita.

M. Falta de responsabilidad de políticos y funcionarios.

En el siguiente cuadro podemos observar cuántas veces ha sido citado cada uno de los obstáculos, y en qué posición (del 1 al 5).

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Analizando los resultados obtenidos, podríamos afirmar:

A. En primer lugar, no se estaría cumpliendo el art. 9.5º del Convenio de Aarhus, que dice que cada Parte “contemplará el establecimiento de mecanismos de asistencia apropiados encaminados a eliminar o reducir los obstáculos financieros o de otro tipo que obstaculicen el acceso a la justicia”. Parece evidente que los profesionales

1º 2º 3º 4º 5º

ECONÓMICO 3 ECONÓMICO 4 ECONÓMICO 2 ECONÓMICO 2

LENTITUD 3 LENTITUD 3 LENTITUD 2

NO INFORMACION ADMINISTRACIONES

3


3


1

FALTA INFORMACION CONOCIMIENTO 1

FALTA INFORMACION CONOCIMIENTO 2

MEDIDAS CAUTELARES 1




INFORMACION DERECHOS 1



LEGITIMACIÓN 1 LEGITIMACIÓN 2 LEGITIMACIÓN 1

COSTES ASESORIA 1

EJECUCION SENTENCIAS 1



M A. NO DERECHO FUNDAMENTAL

CALIDAD NORMAS AMBIENTALES 1

ACCESO JUSTICIA GRATUITA 1


2


1


1

FALTA DE RESPONSABILIDAD

DE POLITICOS Y FUNCIONARIOS

entrevistados, que están en contacto directo y diario con asuntos jurídicos de materia ambiental, observan la existencia de numerosos obstáculos al acceso a la justicia ambiental, por lo que los mecanismos que se deberían haber articula-do por el Estado o bien no se han puesto en marcha, o bien no están funcionan-do como debieran.

B. Hay un claro incumplimiento del art. 9 apartados 1º y 4º del Convenio de Aarhus, en lo que a los obstáculos económicos y financieros se refiere.

C. Incumplimiento del art. 9.4º del Convenio de Aarhus, en cuanto a la rapidez de los procedimientos.

D. Incumplimiento de los arts. 4 y 5 del Convenio de Aarhus (acceso a la informa-ción ambiental) y del Título II de la Ley 27/2006, que regula el derecho de acceso a la información ambiental.

E. Incumplimiento del art. 3.2 del Convenio de Aarhus, así como de la Disposición Adicional Undécima de la Ley 27/2006, que establece que la Administración Ge-neral del Estado pondría en marcha un plan de formación específico para sensi-bilizar e informar a sus funcionarios sobre los derechos y obligaciones previstos en dicha Ley.

3.6.2. Buenas prácticas de acceso efectivo en nuestro sistema

Una vez más, la aparición de las fiscalías de medio ambiente se sitúa como hecho des-tacable por los entrevistados, que en esta ocasión la califican de buena práctica. Igual-mente, adquiere importancia el reconocimiento de los agentes forestales como policía ambiental, lo que vendría a reconocer la autoridad de un cuerpo con amplísimos co-nocimientos en materia ambiental, cuya colaboración en procedimientos ambientales resulta de indudable importancia.

El acceso a la justicia gratuita se pone de manifiesto por alguno de los entrevistados, lo que no deja de ser llamativo si recordamos cómo en el apartado anterior hemos visto

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que la práctica totalidad de los entrevistados calificaba negativamente la regulación y aplicación de los mecanismos de asistencia jurídica gratuita.

No falta quien cita la amplitud de la legitimación activa, no sólo en la normativa, sino en la interpretación que de ésta se realiza en los Tribunales, lo que llama la atención por cuanto en otros apartados de este estudio hemos comprobado cómo no son po-cos los juristas que opinan que la legitimación activa (más bien su ausencia) supone en ocasiones un obstáculo insalvable en cuanto al acceso a la justicia ambiental.

Se señala expresamente por alguno de los entrevistados como buena práctica a imitar y extender la adscripción al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de un ecotoxicólogo como forense especialista e independiente en materia ambiental.

3.6.3. Estrategias para superar los obstáculos y para contagiar el uso de las buenas prácticas

Se demanda por dos de los entrevistados una mayor difusión de información por par-te del Ministerio y de las administraciones con competencias ambientales, para un mayor conocimiento por parte de los ciudadanos y, consecuentemente, una mayor sensibilización de éstos en materia ambiental. Se concreta un poco más esta demanda mencionando la necesidad de una labor de recopilación de jurisprudencia específica ambiental, y la creación de programas de formación específicos, no sólo para los fun-cionarios, sino incluso para ciudadanos particulares y asociaciones.

Otro de los entrevistados propone la creación de un departamento específico en las distintas administraciones encargado de ejecutar las demoliciones que se decreten, bien sea en un procedimiento administrativo, bien sea en un procedimiento penal. Se observa en este sentido una correspondencia con el obstáculo detectado de dificultad de ejecutar las sentencias, respecto de los casos de delito contra la ordenación del te-rritorio, en los que en numerosas ocasiones se llega a una sentencia condenatoria, con orden de derribo, que en muy contadas ocasiones llega a ejecutarse.

Dos de los entrevistados proponen la creación de mecanismos de difusión de los cono-cimientos adquiridos en relación con el acceso a la justicia ambiental; en este sentido,

otro entrevistado señala al trabajo en redes como una forma adecuada de transmisión del conocimiento.

Hay quien afirma que hubiera sido preferible, en vez de una Ley amplia y detallada, una muy simple en la que se hubiera creado la acción pública y gratuita en materia ambiental.

Se propugna por otro de los entrevistados que los usuarios de la justicia ambiental se erijan en grupo de presión para demandar las mejoras necesarias. Por otro lado, se des-taca la importancia de la jurisprudencia favorable al acceso, y en este sentido se hace referencia a lo que se conoce como litigación estratégica; esto es, se determina qué tipo de decisión se pretende obtener, de cara a ir sentando un criterio jurisprudencial favo-rable al acceso, y se crea una estrategia de planteamiento de procedimientos judiciales encaminados a la consecución de dichas resoluciones. Esto, que se viene utilizando por los grupos ecologistas de otros sistemas legales, destacando los anglosajones (posible-mente por ser un sistema basado en el precedente), no ha sido muy explorado aún en nuestro país, aunque cada vez se vislumbra más la posibilidad de hacerlo.

Hay quien considera necesaria la creación de protocolos de actuación comunes por parte de la Administración, de cara a facilitar el acceso al ciudadano.

En consonancia con la excesiva lentitud de los procedimientos, calificada por los en-trevistados como uno de los principales obstáculos al acceso a la justicia ambiental, uno de los entrevistados propone que, al igual que en los casos de violencia sobre la mujer en el ámbito familiar, se establezcan procedimientos especiales, o bien medi-das que traten de agilizar los procedimientos específicos. Otro de los entrevistados da un paso más, y aboga por la creación de Juzgados de Medio Ambiente y Urbanismo, de un modo similar a como se ha hecho, precisamente, en el ámbito de la violencia doméstica. En este sentido, hemos de aclarar que en otros países se ha optado por crear una jurisdicción ambiental24, si bien, en principio, en nuestro sistema podría ser suficiente con la creación de Juzgados especializados, dentro de la jurisdicción penal y contencioso - administrativa. Simplemente se trataría de promover la especialización de determinados jueces, como se ha hecho con los fiscales, y la modificación de las normas de reparto, de modo que los asuntos con incidencia ambiental fueran adjudi-cados a esos Juzgados.

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24 En determinados estados de Brasil, por ejemplo, existe una jurisdicción ambiental.

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En cuanto a las barreras económicas, hay quien propone que se varíe el criterio de im-posición de costas, de modo que siempre estén cubiertas para quien actúe en defensa del bien público, o el interés colectivo. Por otro lado, hay quien reclama un endureci-miento del sistema de ejecución de sentencias, de cara a evitar que sea más rentable el incumplimiento de la norma que su cumplimiento.

Incluso no falta quien se limita a proponer que se apliquen correctamente las medidas ya existentes en nuestro sistema legal, recordando en este sentido la posición jerárqui-ca que la Constitución otorga al derecho internacional, y reclamando que se otorgue en la práctica al derecho comunitario la importancia que tiene en la teoría, sobre todo en sede judicial, donde la normativa europea no es siempre debidamente aplicada, ni siquiera conocida.

3.6.4. Capacidad de los procesos judiciales para proporcionar una defensa efectiva de los derechos ambientales

Cuando se pregunta a los entrevistados sobre esa capacidad de los procesos judicia-les, nos encontramos con dos discursos claramente contrapuestos, uno positivo y otro negativo, casi igualados en personas (ocho entrevistados se sitúan en un discurso po-sitivo, y nueve en el negativo).

J A.- POSITIVO:Un entrevistado destaca el papel disuasorio de los procedimientos penales, en rela-ción con la proliferación en los últimos años de noticias sobre procedimientos penales relacionados con el medio ambiente y la corrupción urbanística, estableciendo una clara relación entre ese papel disuasorio del procedimiento penal y el tratamiento me-diático que se dé a estos asuntos, otorgando así a los medios de comunicación una gran capacidad de denuncia a nivel social, que podrá generar un clima de rechazo a los infractores en la sociedad.

Por otro lado, hay dos entrevistados que afirman que la normativa es plenamente sa-tisfactoria, pero el problema es la aplicación que se hace de ésta; en este sentido, se observa por quien mantiene esta opinión que la aplicación de la norma cuando se

trata de proteger intereses particulares es mucho más efectiva que cuanto se trata de proteger intereses colectivos y, más aún, cuando se trata de intereses difusos, como puede ser el caso de los intereses ambientales.

Otro de los entrevistados afirma que la los procesos judiciales sí son capaces de otor-gar esa protección, pero que el problema es económico; en los asuntos ambientales se suelen enfrentar, con cierta frecuencia, la protección del medio ambiente con inte-reses económicos muy grandes, lo que hace difícil afrontar estos procedimientos en una situación de igualdad de armas, máxime cuando se trata de un particular o de una asociación sin ánimo de lucro, frente a una gran compañía. Esto nos situaría ante las barreras económicas que, como hemos visto anteriormente, son las que se aprecian con una mayor claridad y a las que los entrevistados daban mayor importancia.

En relación con lo anterior, y recordando que el segundo gran obstáculo observado por los entrevistados era la lentitud de la justicia, no falta quien entiende que los pro-cedimientos son adecuados, pero que las resoluciones siempre llegan tarde, lo que en la práctica supone dejar sin protección los bienes jurídicos objeto del procedimiento.

Desde una visión eminentemente práctica, hay un entrevistado que opina que, con todos sus defectos, los procedimientos judiciales son el único recurso existente, dado el poco valor que se le da a lo ambiental en la práctica diaria cuando se enfrenta a otro tipo de intereses y valores; se trataría de un valor únicamente residual, que sólo sería respetado siempre y cuando no entre en contradicción con otros intereses.

Por último, hay un entrevistado que opina que, aun cuando los procedimientos pue-dan tener la capacidad suficiente para tutelar intereses ambientales, la aplicación de dichos procedimientos no cumple su objetivo, por una ausencia de implicación de la justicia española en la tutela ambiental.

L B.- NEGATIVO:Curiosamente, hay quien se sitúa en el discurso negativo aún compartiendo opiniones con quien se sitúa en el positivo. Nos estamos refiriendo a quien opina que la capa-cidad teórica de los procedimientos judiciales para tutelar intereses ambientales es suficiente, pero que en la práctica se queda en nada, por una aplicación totalmente deficiente. Incluso hay quien, para hacer más visible su postura, no duda en otorgar

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directamente una calificación de un tres en una escala de uno a diez.

Igualmente hay entrevistados que denuncian una pasmosa falta de medios y de or-ganización en la justicia, así como una ausencia de valentía (sic) en las resoluciones judiciales, que no explorarían todas las posibilidades que la normativa ofrece para con-seguir una tutela efectiva de los derechos e intereses ambientales.

3.6.5. En caso de que haya considerado que el Convenio de Aarhus no se aplica correctamente: ¿qué sería necesario para que dicha aplicación se produzca?

Tres de los entrevistados sugieren una profunda modificación de la Ley 27/2006, al observar que ésta no se corresponde con lo establecido en el Convenio de Aarhus, y habría de ser modificada para adecuarse a éste. Proponen la creación de instrumentos y procedimientos específicos para la materia ambiental, en vez de una remisión ge-nérica a procedimientos ya existentes, como hace la norma actualmente. Se deberían eliminar, así mismo, las contradicciones observadas en relación a la legitimación de los grupos y asociaciones. En definitiva, se debería perseguir una tutela judicial efectiva de los recursos ambientales, para lo cual habría que eliminar las barreras y obstáculos al acceso a la justicia, empezando por los económicos (mediante el reembolso de cos-tes a quien pretende la tutela de intereses colectivos, por ejemplo), y siguiendo por una adecuada campaña de información y formación sobre los derechos reconocidos en el Convenio de Aarhus y sus consecuencias prácticas para el ciudadano, campaña que debería incluir a los ciudadanos más jóvenes (escolares de primeros cursos).

Hay también quien plantea que uno de los principales problemas es la falta de volun-tad de las administraciones que han de aplicar la normativa, que podría resolverse me-diante resoluciones de carácter político (uno de los entrevistados dice que se observa una mayor obediencia a las instrucciones políticas que las técnicas), con la consecu-ción de sentencias favorables al acceso (recordando en este sentido a la litigación es-tratégica mencionada ya en este estudio), mediante presión de organismos suprana-cionales (destacando aquí el papel que podría jugar la Unión Europea en relación a los Estados que la integran), e incluso a la imposición de multas a las administraciones que se muestren renuentes a la correcta aplicación de la normativa emanada del Convenio

de Aarhus así como del propio Convenio. Uno de los entrevistados habla directamente de lo que califica de desconocimiento absoluto en las administraciones del Convenio de Aarhus, por lo que defiende que primero habrá que exigir que lo conozcan, para después exigirles que lo apliquen.

Hay quien, desde un punto de vista más optimista, dice que simplemente hay que seguir aplicando la normativa, confiando en que poco a poco se irán superando las de-ficiencias observadas, mediante una mayor divulgación y conocimiento de las normas derivadas del Convenio, incluso por los Tribunales, que tendrían así menos problema en aplicarlo, si alguna vez se convirtiera en una norma de uso habitual en sede judicial, hasta conseguir una aplicación pacífica y unitaria. Se señala en este sentido, por otro de los entrevistados, que se trata de una normativa muy reciente que necesitará de un tiempo aún para desplegar todo su potencial.

También hay entrevistados que centran todas las posibilidades de mejora en el forta-lecimiento de lo que se ha venido en llamar la “sociedad civil ambiental”, de modo que sea ésta la que reclame, exija, y finalmente consiga, la aplicación y reconocimiento real de una serie de derechos que ya están teóricamente reconocidos. Uno de los entrevis-tados que manifiestan esta opinión añade además la necesidad crear una conciencia de aplicación de esta normativa a nivel internacional.

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Una vez analizada la opinión de los abogados especialmente dedicados a asun-tos ambientales, entendemos que resulta conveniente conocer la opinión de otros operadores especializados en la aplicación del derecho ambiental. Dado que en nues-tro sistema no contamos con jurisdicción ambiental, ni con mecanismos de reparto específicos al respecto, no existiendo, por tanto, con jueces o magistrados especial-mente dedicados a este tipo de asuntos, no se han incluido opiniones de los miembros del estamento judicial.

Sin embargo, sí existen fiscalías de medio ambiente (en la Memoria de la Fiscalía Gene-ral del Estado de 2006 se contabilizan 26 fiscales especializados en medio ambiente), por lo que hemos incluido en este estudio la opinión de algunos de ellos. No obstante, y dado lo reducido del número de fiscales entrevistados, hemos de aclarar que lo que se refleja en este apartado está basado en la opinión de esos miembros concretos de la Fiscalía, no pudiendo considerarse, por tanto, como la opinión de los fiscales de medio ambiente en general, y sin que este apartado, por tanto, tenga carácter estadístico al-guno, lo que no lo priva del evidente interés que para el estudio supone poder contar con la visión de alguno de esos fiscales de medio ambiente, máxime cuando de las opiniones de los juristas entrevistados para la realización de este estudio se señala la creación de las fiscalías de medio ambiente como uno de los avances más importantes en relación al acceso a la justicia en materia ambiental.

1. Diagnóstico general sobre el acceso a la justicia ambiental

Cuando se trata de hacer un diagnóstico general sobre el acceso a la justicia ambiental en España, todos los fiscales consultados llamaban la atención sobre la necesidad de mejorar la situación, aunque manifiestan todos ellos que se han producido mejoras, especialmente en lo referido a la formación continuada de los fiscales en materia am-biental (algo que los propios fiscales echan a faltar en los Jueces y Magistrados) y a la creación de las fiscalías especializadas, destacando aquellos casos en que se concede la dedicación exclusiva. Alguno de ellos manifiesta que la Fiscalía se está convirtiendo

4. La visión de algunos Fiscales de Medio Ambiente

en un importante apoyo para canalizar y dotar de consistencia jurídica las denuncias ciudadanas en materia ambiental, y no falta quien afirma que las mejoras observadas en ocasiones son más formales que reales.

No conocen muchos estudios específicos sobre el acceso a la justicia ambiental, sien-do el publicado por el Consejo General de la Abogacía Española, en colaboración con la Asociación para la Justicia Ambiental (Ajá), el que al parecer mayor difusión ha teni-do entre los fiscales.

2. Valoración de la aplicación del Convenio de Aarhus en España

A la hora de valorar la aplicación del Convenio de Aarhus en España, todos los fiscales entrevistados entienden que es muy mejorable, y atribuyen esta situación a la abso-luta falta de conocimiento que existe, y en los casos en que se conoce, a la necesidad de un tiempo prudencial para que los aplicadores se sensibilicen con una materia (la ambiental) que los entrevistados califican de compleja.

3. Valoración del acceso a la justicia en los distintos supuestos recogidos por el Convenio de Aarhus

Cuando se trata de valorar la situación del acceso a la justicia en relación a los distintos aspectos contemplados en el Convenio de Aarhus (apartados 1 a 3 del art. 9), se reali-zan las siguientes observaciones:

•LarespuestadelaAdministraciónalassolicitudesdeinformaciónhechasporFiscalía es relativamente satisfactoria, aunque es frecuente que la información sea insuficiente. Sin embargo, desde la perspectiva del ciudadano, el acceso a la información es totalmente insatisfactorio, por la complejidad y dispersión de la normativa, así como por los costes asociados a su obtención. Se aprecia una mejor aplicación a nivel autonómico que local, y se hace mención siempre a la falta de asignación de medios humanos y materiales para cumplir con las exigencias de la normativa.

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•Encuantoalosprocesosrelativosaparticipaciónpública,yapesardequelaFiscalía no suele intervenir en los mismos, entienden que es muy difícil incluso para Organizaciones que cuentan con abogados especializados, llegando a calificarse por alguno de los fiscales consultados la actuación de estas organizaciones como heroica, dadas las dificultades a las que se tienen que enfrentar, a pesar de lo cual se observa por alguno de los entrevistados una mejoría de la situación que atribuyen a las modificaciones legales. Se afirma por todos ellos que la participación ciudadana a nivel particular sigue siendo muy complicada.

•Cuandose tratade incumplimientosde lanormativaambiental, seobservamayor dificultad de acceso cuando quien incumple es la Administración, por las prerrogativas y los medios de que ésta goza, que cuando es un particular, en cuyo caso suele ser más fácil porque se trataría ya de un plano de igualdad, al menos teórica.

•Engeneralsetratadeprocedimientoscostososycomplejos,enlosquequienpretende accionar se enfrenta a numerosos obstáculos, que imposibilitan en muchas ocasiones la actuación de particulares. Ello, unido a que el retraso que tradicionalmente ha adornado a la Justicia y a la Administración se verá segu-ramente empeorado por el aumento de obligaciones derivados de la normati-va, sin que se hayan previsto asignaciones materiales para el cumplimiento de dichas obligaciones, va a resultar en una menor eficacia.

4. Obstáculos al acceso a la justicia ambiental

En cuanto a los obstáculos que según los entrevistados estarían dificultando el acceso a la justicia ambiental, se han de destacar:

•La legitimaciónactiva,especialmentecuandoquienintentaaccionarelpro-cedimiento es un particular. Curiosamente, alguno de los entrevistados ve la Ley 27/2006 como una mayor restricción de la situación previa, mientras que otros opinan que ha mejorado la situación, pues por lo menos se ha tratado de clarificar y unificar la cuestión. Se destaca la posibilidad de actuación de los fis-

cales en la vía civil y contenciosa, especialmente cuando se trate de defender intereses colectivos.

•La lentitudde losprocedimientosadministrativosy judicialesestotalmenteexcesiva, especialmente en algunas jurisdicciones como la contencioso – ad-ministrativa, lo que hace que la resolución final, en ocasiones, sea inútil. La jus-ticia es lenta en general, se alargan los procedimientos, y en materia ambiental esta lentitud es aún más evidente; muchas veces son dilaciones excesivas e innecesarias, que terminan diluyendo la responsabilidad, lo que al final supo-ne una vulneración del art. 24 de la Constitución Española, ya que la justicia tan lenta no es justicia, ni la solución es efectiva cuando llega muy tarde. Se propone como solución parcial a esta lentitud la especialización no sólo de fiscales, que ya se ha hecho, sino también de jueces y magistrados; también la adscripción de peritos especializados mejoraría mucho la situación, como una mayor dotación de medios personales y materiales a fiscalía y juzgados; los procedimientos ambientales no dejan de ser peculiares si los comparamos con los procedimientos “comunes”, relativos a materias más “tradicionales” a los que está acostumbrado el Juzgado, cuya tramitación le resulta más cómo-da y fácil, lo que hace que si tienen un procedimiento ambiental y otro normal, se tiende a aparcar el ambiental, porque no está dentro de su rutina, no cono-cen la materia. La falta de colaboración de la Administración, que en muchos casos es la presunta infractora, también es un factor que contribuye en gran medida a la lentitud de los procedimientos. Uno de los fiscales entrevistados hace referencia a la frustración que produce en el ciudadano y en los propios operadores jurídicos el que en la norma se introduzcan unos plazos que se sabe de antemano que no podrán cumplirse.

•Loscostesdelprocesoconstituyenunodelosprincipalesobstáculos,especial-mente cuando quien pretende accionar el procedimiento es un particular. Se deben cubrir gastos de abogado, procurador, a veces fianza, periciales, etcéte-ra; los procesos ambientales son particularmente costosos; desde las fiscalías se intenta solucionar, tratando de que esas pruebas las haga el Seprona, los Institutos Toxicológicos, y otras instituciones. El art. 23.2 de la Ley 27/2006 se observa como muy positivo en este sentido. Como posibles actuaciones para mejorar este obstáculo, se destaca por todos los entrevistados la contratación

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de peritos públicos a disposición de los órganos judiciales y las fiscalías, como se hace, por ejemplo, con los médicos forenses, destacando en este sentido la situación existente en el Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que tiene adscrito un ecotoxicólogo a disposición de los Juzgados y de la Fiscalía. Uno de los fiscales entrevistados afirma que la renuncia de muchos abogados de ONGs a sus honorarios hace posible el planteamiento de la mayor parte de acciones legales ambientales de interés público.

5. Valoración del sistema de medidas cautelares

Las medidas cautelares y su aplicación en los procedimientos ambientales constituyen una de las mayores preocupaciones de los fiscales entrevistados, así como de la Red de Fiscales Delegados de Medio Ambiente y Urbanismo, que habría recomendado a sus miembros la solicitud de medidas cautelares en fase de instrucción, en busca del aseguramiento del bien jurídico en litigio, cuya efectividad ya ha sido demostrada en varias ocasiones; señalan los entrevistados que su aplicación sería mucho mejor si se consiguiera una mayor sensibilización por parte de los jueces en general. La no aplica-ción de medidas cautelares hace que los perjuicios se agraven; se propone por uno de los fiscales entrevistados la posibilidad de que se arbitren, dentro del procedimiento, no sólo medidas cautelares, sino incluso medidas correctoras, a costa de los imputa-dos; en opinión de este fiscal, no se utilizan en su totalidad las posibilidades legales previstas, por una falta de creatividad, que impide, por ejemplo, que las periciales e informes se hagan a costa del imputado, sobre todo cuando intervienen empresas con elevados recursos económicos, si bien se reconoce el problema que supondría una posterior sentencia absolutoria en cuanto al reintegro de las cantidades abonadas por quien resulta finalmente absuelto. Se reconoce por parte de todos los entrevistados que la imposición de fianzas o cauciones referidas a la imposición de medidas caute-lares constituye un problema, siempre que no se utilice como instrumento para filtrar peticiones injustas o temerarias.

6. Efectividad de las órdenes de reparación

En cuanto a las órdenes de reparación del medio ambiente, se señala por alguno de los

entrevistados su falta de efectividad práctica porque en la mayoría de los casos se que-darían sin ejecutar, señalando como ejemplo más habitual las órdenes de demolición de construcciones ilegales, en muchas ocasiones por falta de control judicial y por falta de colaboración de la Administración Local, a quien se recurre, normalmente sin éxito, para ejecutar el derribo acordado. No obstante, se observa por los entrevistados que la situación ha mejorado, citando casos de imposición de elevadas sanciones destinadas a la restauración ambiental. En este sentido, se cita como mejora la exigencia de sus-cripción de un seguro obligatorio para determinadas actividades, que facilita en gran medida la reparación ambiental. Se señala como factor positivo el que la suspensión de las penas privativas de libertad se supedite a la reparación del daño.

7. Valoración de la ejecución de las sentencias en materia ambiental

Se observa igualmente un descontento por parte de los fiscales entrevistados en cuan-to a la ejecución de las sentencias en casos ambientales, siempre reconociendo la di-ficultad que entraña la ejecución de alguna de estas sentencias; señalan como origen del problema la estructura del procedimiento penal, pensado para ejecutar retiradas de carnet de conducir, o para decretar el ingreso en prisión de alguien, pero no para actuaciones mucho más complejas, como las que se presentan en determinados asun-tos ambientales. En este sentido, se reclama la adopción de algún protocolo de actua-ción con las administraciones, para evitar que la ejecución de estas sentencias quede sujeta al voluntarismo del órgano judicial competente para la misma. Por alguno de los fiscales se propone como posible solución para mejorar la situación el control des-de Fiscalía de los trámites de la ejecución.

8. Valoración de la información facilitada en cuanto al acceso a la justicia ambiental

En cuanto a la información que, de conformidad con el Convenio de Aarhus, se debería ofrecer a los ciudadanos sobre sus posibilidades de acceso a la justicia ambiental, los fiscales entrevistados destacan su inexistencia o, al menos, falta de difusión al público en general, proponiendo como posibles soluciones en este sentido una mayor difu-sión de las normas, el redactar éstas de un modo más accesible para el público en ge-neral, fomentar el uso de Internet a estos efectos, así como la creación de organismos

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o cuerpos técnicos que faciliten la comprensión por parte del público en general de la normativa que le afecta.

En la misma línea, los fiscales entrevistados califican de insuficiente e inadecuado el acceso del público a las resoluciones judiciales, lo que supone neutralizar el posible efecto disuasorio de las sentencias condenatorias, al no tener conocimiento de las mis-mas el público en general, y los potenciales infractores.

9. Medidas adicionales al servicio del acceso a la justicia ambiental

Los medios que la administración de Justicia pone al servicio del acceso a la justicia ambiental serían, según los entrevistados, totalmente deficientes en cuanto a medios personales, y prácticamente inexistentes en cuanto a medios materiales, destacando como práctica positiva en medio de la tónica general la creación de las fiscalías espe-cializadas y la actividad desplegada por éstas. Sí se aprecia un esfuerzo en determi-nados ámbitos de la administración en lo que a formación sobre acceso a la justicia ambiental se refiere, con el establecimiento de líneas de colaboración de la Fiscalía con cuerpos como los de Agentes Forestales, o el Seprona de la Guardia Civil, si bien no faltan fiscales que opinan que el conocimiento de la normativa referida a acceso a la justicia ambiental es totalmente deficiente, lo que hace imposible su correcta apli-cación. Uno de los fiscales entrevistados llama la atención sobre el hecho de que en ocasiones los cursos de formación específicos tengan que ser organizados por asocia-ciones ambientalistas.

Los mecanismos de asistencia jurídica gratuita serían muy deficientes en lo relativo a la materia ambiental, sin perjuicio de que se valoren positivamente en referencia a otras materias, como asistencia a detenidos, o el auxilio a las víctimas de violencia doméstica.

10. Clasificación de los obstáculos detectados

Cuando se les pidió que elaboraran una clasificación por orden de importancia de los obstáculos que dificultan el acceso a la justicia ambiental, todos ellos situaron en los

primeros lugares la falta de medios de la administración de justicia, citando igualmen-te la falta de especialización, falta de coordinación con las administraciones con com-petencias ambientales, la falta de formación del público en general, y los elevados costes que se han de afrontar para acceder a un procedimiento ambiental.

11. Buenas prácticas

Entre las buenas prácticas de acceso se cita la creación de las fiscalías de medio am-biente y urbanismo, la existencia de un ecotoxicólogo adscrito al Tribunal Superior de Justicia de Valencia, la policía judicial ambiental (agentes forestales y Seprona), y la coordinación de las fiscalías especializadas con los Juzgados y Tribunales. Al mismo tiempo, destacan como posibles estrategias para superar los obstáculos observados y para generalizar las buenas prácticas la dotación de medios necesaria para cumplir con determinadas normativas que, de otra manera, quedarían como cuestiones mera-mente estéticas, y el hacer visibles para el público tanto los esfuerzos realizados como los logros conseguidos en este sentido.

12. Efectividad de los procedimientos judiciales

Los fiscales entrevistados opinan que la jurisdicción penal está funcionando mejor que la contencioso – administrativa en asuntos ambientales, si bien critican especialmente la lentitud de la justicia en general, con procedimientos que llegan a tardar más de quince años.

13. Propuestas para una mejor aplicación del Convenio de Aarhus

Como colofón, consideran que el Convenio de Aarhus se aplica muy deficientemente, y proponen mejorar la situación realizando una mayor difusión de su contenido, y de su carácter de norma vinculante, al mismo tiempo que se dota de los medios necesa-rios a las administraciones implicadas en su aplicación, incluida la de Justicia.

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De las valoraciones y opiniones recogidas durante la realización de este estu-dio, quizás, la conclusión más evidente es que estamos lejos de disfrutar de un acceso a la justicia en los términos exigidos por el artículo 9 del Convenio de Aarhus.

Como el profesor John Bonine dice habitualmente en sus intervenciones sobre el ac-ceso a la justicia, la cuestión no es el acceso, sino el acceso en pie de igualdad: “The issue is not access to justice but equal access to justice”. Pocos son los casos ambientales que se plantean ante los tribunales, no porque no sean abundantes las situaciones en que los mismos deberían plantearse, al contrario, sino por que los obstáculos para acceder a una tutela judicial efectiva de los derechos de acceso a la información, de participación del público y de que la legislación ambiental en vigor se aplique, con los beneficiosos efectos que ello produciría en nuestro medio ambiente en garantía de nuestro derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, así lo impiden.

El reconocimiento de los derechos regulados por el Convenio de Aarhus no es una novedad en nuestro sistema legal. El Convenio simplemente introduce una regula-ción más acorde con un ejercicio efectivo de los mismos. Así por ejemplo, el derecho de acceso a la información ambiental devino vinculante en nuestro sistema el 31 de diciembre de 1992 gracias a la Directiva 90/313/CEE. De igual modo, la participación del público en la toma de decisiones ambientales forma parte de nuestro derecho ya desde hace muchos años. Recordemos, por ejemplo, el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961. La reforma del procedimiento ad-ministrativo efectuada en 1992 facilitó la actuación de las organizaciones de defensa del medio ambiente y también de las organizaciones vecinales en defensa del interés colectivo ambiental. Sucesivamente, desde los años 80 del siglo pasado, la legislación ambiental sectorial sobre evaluación de impacto ambiental, control y gestión integra-da de la contaminación, aguas, residuos, etc. fue incidiendo cada vez más en la ne-cesidad de contar con la participación efectiva del público en la toma de decisiones con incidencia ambiental. Sin embargo, a pesar de que la normativa sectorial aplicable data, en muchos casos, de los años 80 y 90 del siglo pasado, parece que los poderes públicos, incluido el judicial, no han velado debidamente por su aplicación, y así han desobedecido el mandato constitucional de velar por la utilización racional de los re-

5. Conclusiones

cursos naturales, proteger y mejorar la calidad de vida, y defender y restaurar el medio ambiente. Es más, la inaplicación de la legislación ambiental ha provocado no sólo que no podamos disfrutar de un medio ambiente adecuado, sino que tampoco podamos cumplir con el deber de conservarlo.

En los 10 años que han pasado desde que España firmase el Convenio de Aarhus los escasos esfuerzos realizados se han empleado en aprobar legislación que no va mu-cho más allá de transcribir las disposiciones establecidas por el propio Convenio y por las directivas comunitarias que lo desarrollan, sin acometer la labor de regular los procedimientos detallados ni de adoptar las estructuras organizativas que permitan un cumplimiento efectivo de las mismas. Además, la labor legislativa realizada no se ha visto acompañada de la aprobación de los consiguientes presupuestos, de la ads-cripción del personal adecuado, ni de los medios materiales mínimamente necesarios para la aplicación real de dichas disposiciones. Tampoco se ha acometido la necesaria capacitación y formación del personal. Y por supuesto, no se ha informado al público de estos derechos ni de cómo mejor ejercitarlos en beneficio del medio ambiente que disfrutamos. Como resultado, muy pocas personas del público, de la administración, de la judicatura, incluso de las organizaciones ambientales o de otras organizaciones ciudadanas conocen los derechos que Aarhus les reconoce y mucho menos cómo ejer-cerlos de forma efectiva.

A modo de ilustración diremos que en estos últimos 10 años sólo conocemos cuatro publicaciones divulgativas respecto al Convenio de Aarhus. Tres de ellas fueron prepa-radas por organizaciones no gubernamentales, con una distribución limitada, aunque están disponibles en Internet. En el 2002, European ECOForum publicó y distribuyó un folleto sobre el Convenio de Aarhus. En el 2006, el Centro de Investigación del Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria publicó una guía para las autoridades públicas de Cantabria sobre El Acceso a la Información Ambiental en el Convenio de Aarhus. En el 2007 la Asociación para la Justicia Ambiental con el apoyo del Consejo General de la Abogacía Española publicó y distribuyó la Guía sobre el Acceso a la Justicia Ambiental - Convenio de Aarhus. Y, a finales del 2007, la Oficina Europea del Medio Ambiente y Ecologistas en Acción publicaron y distribuyeron el informe: “La Aplicación del Conve-nio de Aarhus en la UE y en España” con el apoyo de la Fundación Biodiversidad.

Como se indicó en la introducción, el estado español incumplió su compromiso inter-nacional de presentar en tiempo el informe nacional de cumplimiento exigido por el Convenio para la evaluación de su aplicación, expresando tácitamente, de esta forma,

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al resto de las Partes del Convenio, su falta de compromiso con satisfacer las obligacio-nes derivadas del mismo.

A pesar de que disfrutemos de un sistema legal que puede calificarse en derecho com-parado como de avanzado en lo que respecta a la articulación del derecho de acceder a la justicia en materia ambiental, ya que incluye, por ejemplo, el reconocimiento de la acción popular en derecho penal y también en el derecho administrativo, bajo ciertas normas ambientales sectoriales; la posibilidad de acceder a la justicia gratuita y de que se adopten medidas cautelares para garantizar la tutela efectiva; las barreras y obstá-culos persisten e impiden una protección efectiva de los derechos reconocidos por el Convenio. Entre las barreras destacadas por las personas que han participado en este estudio destacan las siguientes:

- Excesiva lentitud de los procesos judiciales.

- Coste prohibitivo de los mismos. Esto incluye, entre otros, honorarios profesiona-les, depósito de fianzas, de cauciones y, en su caso, condena en costas.

- Grave resistencia de la judicatura a la adopción de medidas cautelares que garan-ticen una tutela efectiva en materia ambiental.

- Falta de profesionales adecuados para peritar las pruebas y evidencias necesarias junto con dificultades por parte de los órganos judiciales en la adecuada valora-ción de las pruebas y evidencias presentadas por las partes del proceso.

- Falta de preparación y concienciación de la judicatura, fiscales, profesionales de la Abogacía, respecto de los casos ambientales y, en especial, respecto a la existencia y regulación del Convenio de Aarhus.

- Ejecución muy deficiente de las decisiones y sentencias judiciales.

- Desconocimiento por parte del público de sus posibilidades para entablar proce-dimientos administrativos o judiciales en materia ambiental. Así como de acceder fácilmente a las resoluciones judiciales y administrativas.

Así pues, se evidencia la necesidad de dar cumplimiento inmediato a las obligaciones

del Convenio de Aarhus y al mandato constitucional del artículo 45. Para ello sería deseable la adopción de disposiciones legales que garanticen que nuestro sistema legal y judicial cumple con todas las exigencias del artículo 9 del Convenio de Aarhus y en concreto para garantizar lo siguiente:

- Que la tutela judicial del derecho de acceder a la información ambiental se pro-duzca, a más tardar, dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud de acceso.

- Que la tutela judicial del derecho del público a participar se produzca antes de que la decisión administrativa se ejecute. Y que, en caso contrario, automáticamente se produzca la suspensión de la ejecución, o una medida de carácter similar por la que se garantice la efectividad de la tutela.

- Que la adopción de las medidas cautelares tome debidamente en cuenta tanto las pérdidas económicas para quien promueva la actividad, plan, programa o pro-yecto recurrido, como los daños causados al medio. En definitiva, que se valoren adecuadamente tanto los intereses privados como colectivos en controversia.

- Que las medidas cautelares se adopten a tiempo, por ejemplo, antes de que la ejecución de autorización comience o se lleve a cabo en su totalidad.

- Que la condena en costas no se aplique a quien pierde el litigio siempre que haya accedido a la justicia para proteger el interés colectivo ambiental, en especial, en aquellos casos en los que se demuestre la actuación incorrecta o desidia de la ad-ministración responsable.

Respecto al acceso gratuito a la justicia deberían tomarse las medidas y realizar las accio-nes necesarias para que las disposiciones relativas al acceso gratuito a la justicia apro-badas con la Ley 27/2006 se apliquen de forma efectiva en la práctica, por ejemplo:

i. Instruyendo a este respecto a las comisiones provinciales responsables de la concesión del acceso a la justicia gratuita respecto a las disposiciones de la Ley 27/2006.

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ii. Formando a los abogados del turno de oficio en derecho ambiental o creando un turno de oficio especializado en materia ambiental.

iii. Creando un cuerpo de peritos ambientales disponibles para asesorar a la judi-catura en los casos ambientales tanto en el ámbito administrativo, como civil y criminal.

Sin embargo, las mejoras legislativas no son suficientes para garantizar un acceso efec-tivo a la justicia tal y como exige el Convenio. Ello sólo será posible si las mismas se ven acompañadas de las siguientes acciones:

En general, respecto al ejercicio de los derechos regulados por el Convenio de Aarhus:

- Adscribir los medios personales y materiales apropiados para el cumplimiento de las obligaciones del Convenio mediante la aprobación de los presupuestos anuales adecuados junto con la asignación del personal funcionarial formado y capacitado, o en su defecto, la adjudicación de personal laboral o de las asis-tencias externas necesarias, igualmente formadas y capacitadas, tanto en el ámbito de la administración estatal, como en el de la autonómica y la local.

En particular, respecto del derecho de acceso a la justicia ambiental:

- Respecto del público:

- Desarrollo de campañas dirigidas a informar al público, de forma fácilmente entendible, sobre los procedimientos administrativos y judiciales a su dispo-sición para un ejercicio efectivo de los derechos regulados por el Convenio de Aarhus.

- Desarrollo de programas de capacitación y formación específicamente dirigi-dos a las organizaciones ambientales y vecinales sobre el ejercicio de los dere-chos del Convenio de Aarhus.

- Financiación para personas y organizaciones ambientales que decidan llevar casos ante los tribunales para proteger el interés colectivo ambiental. Podría

tratarse bien de una financiación directa, bien de reembolsar los costes en que se incurrió una vez el órgano judicial en cuestión decida que la autoridad o autoridades responsables incumplieron con sus obligaciones para con la pro-tección del medio.

- Acceso gratuito a las decisiones judiciales y administrativas relativas al medio ambiente, por ejemplo a través de la puesta a disposición del público de bases de datos electrónicas accesibles desde Internet.

- Respecto a la administración de justicia y a la judicatura:

- Adopción de presupuestos apropiados para contar con los medios y personal suficiente en los juzgados y tribunales para tratar los casos ambientales sin retrasos indebidos y para asegurar una ejecución efectiva de las resoluciones judiciales.

- Reforzamiento de los controles existentes sobre el funcionamiento de juzga-dos y tribunales y sobre las responsabilidades de jueces y autoridades públicas implicadas en un caso ambiental, en especial cuando se provoquen, a propósi-to, retrasos de cualquier tipo.

- Programas de capacitación y formación dirigidos a jueces, amén de acciones de concienciación sobre el Convenio de Aarhus en particular y sobre el dere-cho ambiental, en general.

- Designación de peritos especializados en cuestiones ambientales que den apoyo a jueces y juezas en la valoración de las pruebas y evidencias plantea-das en los casos ambientales, así como en la valoración de la adopción de me-didas cautelares.

- Campañas informativas y formativas dirigidas al personal de los juzgados.

- Programas de capacitación y formación de fiscales ambientales.

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Anexo I Guión de la entrevista

1.- ¿Cuál es su opinión general, su diagnóstico sobre la situación del acceso a la justicia ambiental en España? ¿Conoce algún estudio, informe, estadística, pu-blicación o artículo al respecto?

2.- ¿Considera que se aplica correctamente en España el Convenio de Aarhus?

3.- En aras a valorar la aplicabilidad del artículo 9 del Convenio de Aarhus que esta-blece la obligación de permitir el acceso a la justicia ambiental cuando se impide u obstaculiza el ejercicio del derecho de acceder a la información ambiental, de tomar parte en los proceso de toma de decisiones que afectan al medio ambien-te y también en el caso de que se produzca una vulneración de la legislación ambiental queremos conocer su opinión sobre las siguientes cuestiones:

3.1.- ¿Cómo valora la efectividad del acceso a la justicia en materia de acceso a la información ambiental teniendo en cuenta los siguientes parámetros: tiempo empleado en obtener una decisión ejecutable, costes relacionados y protección efectiva del bien jurídico protegido? ¿Puede ejemplificar su va-loración con casos o ejemplos concretos?

3.2.- ¿Cómo valora la efectividad del acceso a la justicia en materia de participa-ción pública en procedimientos de decisión sobre el medio ambiente te-niendo en cuenta los siguientes parámetros: tiempo empleado en obtener una decisión ejecutable, costes relacionados y protección efectiva del bien jurídico protegido? ¿Puede ejemplificar su valoración con casos o ejemplos concretos?

3.3.- ¿Cómo valora la efectividad del acceso a la justicia cuando se ha producido una vulneración del derecho ambiental por acción u omisión de una ad-ministración pública teniendo en cuenta los siguientes parámetros: tiempo empleado en obtener una decisión ejecutable, costes relacionados y protec-ción efectiva del bien jurídico protegido? ¿Puede ejemplificar su valoración con casos o ejemplos concretos?

3.4.- ¿Cómo valora la efectividad del acceso a la justicia cuando se ha producido una vulneración del derecho ambiental por acción u omisión de un particu-lar, bien sea una persona jurídica o física, teniendo en cuenta los siguientes parámetros: tiempo empleado en obtener una decisión ejecutable, cos-tes relacionados y protección efectiva del bien jurídico protegido? ¿Puede ejemplificar su valoración con casos o ejemplos concretos?

4.- En la consecución de un acceso a la justicia ambiental efectivo:

4.1.- ¿Considera las cuestiones relativas a la legitimación activa un obstáculo? ¿Cuál es su valoración de los cambios introducidos por el Título IV de la Ley 27/2006 a este respecto, mejora, agrava la situación? En caso de considerar-las un obstáculo: ¿qué propondría para solucionarlo?

4.2.- ¿Tiene alguna observación que hacer respecto al tiempo empleado desde el inicio de la acción administrativa o judicial correspondiente hasta la ob-tención de una resolución judicial firme? ¿Puede aportar ejemplos o casos concretos? En caso de considerar este tema como un obstáculo en el acceso: ¿cuál sería su propuesta para solucionarlo?

4.3.- ¿Suponen los costes del acceso a la justicia ambiental un obstáculo? Por favor, considere en su respuesta la valoración de cuestiones tales como: honorarios profesionales tanto jurídicos como periciales e imposición de costas. ¿Puede aportar ejemplos o casos concretos? ¿Qué opinión le merece el artículo 23.2 de la Ley 27/2006 ampliando el acceso gratuito a la justicia para determi-nadas organizaciones ambientales? En caso de considerar insuficientes las medidas adoptadas con la Ley 27/2006: ¿qué propondría para evitar que el coste de un proceso obstaculizase el acceso a la justicia ambiental?

4.4.- ¿Qué opinión le merece el actual uso de la adopción de medidas cautelares? ¿Sirven a su misión de proteger el bien jurídico en litigio? ¿Puede aportar ejemplos o casos concretos? ¿Considera que su uso o aplicación sería mejo-rable? ¿Cómo?

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4.5.- Abundando en la pregunta anterior y en relación con la pregunta 4.3. relativa a los costes: ¿Qué opinión le merece la imposición de fianzas o cauciones? ¿Puede aportar ejemplos o casos concretos? En caso de considerar dicha imposición como un obstáculo en el acceso: ¿qué solución propondría?

4.6.- ¿Son efectivas las órdenes de reparación del medio ambiente afectado? ¿Puede aportar ejemplos o casos concretos? En el caso de considerarlas in-eficaces: ¿qué propondría?

4.7.- ¿Cuál es su valoración general sobre la ejecución de las sentencias en casos ambientales? ¿Puede aportar ejemplos o casos concretos? ¿Qué habría que hacer para mejorar su efectividad?

5.- El Convenio de Aarhus exige concretamente que se informe al público de sus posibilidades de ejercer el derecho de acceso a la justicia ambiental. Así mismo establece que las resoluciones judiciales, y en lo posible, las administrativas, de los recursos interpuestos sean accesibles para el público:

5.1.- ¿Conoce alguna actuación concreta de la administración encaminada a in-formar al público sobre cómo ejercer su derecho de acceder a la justicia ambiental?, ¿quizás de alguna organización o particular? ¿Tendría alguna propuesta sobre cómo realizar esta actividad informativa?

5.2.- ¿Piensa que el público tiene adecuado acceso a las sentencias y resoluciones judiciales así como a las resoluciones de los recursos administrativos? ¿Al-guna propuesta para mejorar la accesibilidad en el caso de que la considere inadecuada?

6.- Garantizar un acceso efectivo a la justicia ambiental seguramente precisa de medidas adicionales tales como la aprobación y ejecución de presupuestos ade-cuados, la realización de programas de formación y capacitación de los profesio-nales implicados, la mejora de las estructuras, medios personales y materiales adscritos al ejercicio del acceso. ¿Podría darnos su opinión sobre los siguientes aspectos?

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6.1.- Recursos que la administración de justicia pone al servicio del acceso a la justicia ambiental.

6.2.- ¿Conoce si los programas de formación tanto de las administraciones como de los distintos profesionales del derecho contemplan la formación sobre el acceso a la justicia ambiental?

6.3.- Eficacia de los mecanismos de asistencia a la justicia gratuita empleados.

7.- Como conclusión:

7.1.- ¿Puede identificar, a ser posible por orden de importancia, los obstáculos que en su opinión se producen en el camino para lograr un acceso efectivo a la justicia ambiental?

7.2.- ¿Puede identificar cuáles considera usted buenas prácticas de acceso efec-tivo en nuestro sistema?

7.3.- ¿Qué estrategia propondría para superar los obstáculos y para contagiar el uso de las buenas prácticas?

7.4.- ¿Cuál es su valoración sobre la capacidad que tienen los procesos judiciales vigentes en nuestro sistema legal para proporcionar una defensa efectiva de los derechos ambientales?

7.5.- En caso de que haya considerado que el Convenio de Aarhus no se aplica correctamente: ¿qué sería necesario para que dicha aplicación se produzca?

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- Stec, S. & others. Handbook on Access to Justice under the Aarhus Convention. The Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe. Szentendre (Hungary). 2003.

- Taylor, M. Svitlana, K., Sanchis, F. 2003. ¿Qué es el Convenio de Aarhus? Derechos ambientales para el público. European ECOForum.

- UNECE Guidelines on Access to Environmental Information and Public Participation in Environmental Decision-making. Aprobadas en la Tercera Conferencia Ministerial “Medio Ambiente para Europa” celebrada en Sofía (Bulgaria) en Octubre de 1995.

- UNECE´s Secretariat of the Aarhus Convention and UNEP’s Division for Environmental Conventions. Your right to a healthy environment. A simplified guide to the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters. UNECE.

126

- Working Group on Access to Environmental Justice. 2008. Ensuring access to environmental justice in England and Wales. Report of the Working Group on Access to Environmental Justice.

- Working Group on Facilitating Public Interest Litigation. 2006. Litigating the Public Interest

- Report of the Working Group on Facilitating Public Interest Litigation. Liberty and The Civil Liberties Trust.

127

Anexo III Direcciones de interés

A continuación se listan una serie de enlaces electrónicos que dan acceso a diferentes recursos relacionados con las materias tratadas en la presente publicación. La selec-ción se ha ordenado siguiendo, en primer lugar, un criterio geográfico, y, en segundo, dando preferencia a los enlaces relativos a instituciones y organismos oficiales para luego seguir con los de las organizaciones no gubernamentales. Esta selección no pre-tende ser exhaustiva sino que se refiere a los enlaces más consultados por quienes han participado en la elaboración del presente estudio.

Mundial•

- Naciones Unidas – Desarrollo Sostenible: http://www.un.org/es/development/progareas/dsd.shtml

- UN Department of Economic and Social Affairs, Division for Sustainable Development: http://www.un.org/esa/dsd/

- Partnership for Principle 10 (PP 10): http://www.pp10.org/

- The Access Initiative: http://www.accessinitiative.org/

- World Resources Institute – Governance and Access: http://www.wri.org/governance/

- Alianza Mundial de Derecho Ambiental: http://www.elaw.org/

Europeo •

- Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas: Aarhus Convention – Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: http://www.unece.org/env/pp/welcome.html

- Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas: Aarhus Clearinghouse for Environmental Democracy: http://aarhusclearinghouse.unece.org/

- The Public Participation Campaign: http://www.participate.org/

128

Comunitario•

- Comisión Europea - The Aarhus Convention: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/

- Agencia Europea del Medio Ambiente: http://www.eea.europa.eu/es

- Defensor del Pueblo Europeo: http://www.ombudsman.europa.eu/home.faces;jsessionid=A74BF22ED68881A5AC46F1538714F6D5

- Justice and Environment: http://www.justiceandenvironment.org/

- European Environmental Bureau – Transparency and Public Participation: http://www.eeb.org/activities/transparency/Index.html

Estatal•

- Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino: http://www.marm.es/

- Ministerio de Justicia: http://www.mjusticia.es/cs/Satellite?c=Page&cid=1057821035133&lang=es_es&pagename=Portal_del_ciudadano/Page/HomeJusticia

- Fiscalía General del Estado: http://www.fiscal.es/fiscal/public

- Defensor del Pueblo: http://www.defensordelpueblo.es/

- Consejo General del Poder Judicial: http://www.poderjudicial.es/eversuite/GetRecords?Template=cgpj/cgpj/principal.htm

- Consejo General de la Abogacía Española – Justicia Gratuita: http://www.justiciagratuita.es/pjg/home.do

- Consejo General de la Abogacía Española – Abogados.es: http://www.abogados.es/portalABOGADOS/blogs/jmmarraco/blogs.html

- Observatorio de la Sostenibilidad en España: http://www.sostenibilidad-es.org/observatorio%20sostenibilidad/

- Ecologistas en Acción – El “procedimiento de queja” por incumplimiento del Convenio de Aarhus: http://www.ecologistasenaccion.org/spip.php?article13120

- ACIMA: http://www.acima.es/

129

Autonómico•

- Área de Información Ambiental - Departamento de Medio Ambiente y Vivienda. Generali-tat de Catalunya: http://mediambient.gencat.net/esp//ciutadans/informacio_ambiental/oia.jsp?ComponentID=55289&SourcePageID=3490#1

- Comunidad de Madrid – Acceso a la Información Ambiental: http://www.madrid.org/cs/Satellite?c=CM_InfPractica_FA&cid=1109168185352&idTema=1132042845001&language=es&pagename=ComunidadMadrid%2FEstructura&pid=1109265444831&segmento=1&sm=1

- Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía: http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/Web/menuitem.455d58ef1c0b770b9d6a777661525ea0/

- Consejería de Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria – Información Ambiental: http://www.medioambientecantabria.com/guia/ampliar.php?Id_contenido=7172

- Información Ambiental - Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agri-cultura y Pesca – Gobierno Vasco: http://www.ingurumena.ejgv.euskadi.net/r49-20835/es/

- Información Ambiental – Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio. Go-bierno de Navarra: http://www.navarra.es/home_es/Gobierno+de+Navarra/Organi-grama/Los+departamentos/Desarrollo+Rural+y+Medio+Ambiente/Organigrama/Estructura+Organica/Medio+Ambiente/Acciones/Informacion+ambiental/

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