Decanato de Ciencias Económicas y Empresariales...3.2.2 Identificación de acciones a considerar...
160
Decanato de Ciencias Económicas y Empresariales Escuela de Contabilidad Trabajo de grado para optar por el título de: Licenciatura en Contabilidad Tema: ANÁLISIS Y MEJORA PARA EL SISTEMA DE PRESUPUESTO GUBERNAMENTAL. CASO: OFICINA TÉCNICA DE TRANSPORTE TERRESTRE (OTTT). AÑO 2017-2018 Sustentante: Br. Katty Santiago Ubaldo 2008-0278 Asesor: Augusto Virgilio de los Santos Almanzar. Santo Domingo, República Dominicana Julio, 2017 Los conceptos emitidos en el presente trabajo de investigación son de la exclusiva responsabilidad de quien (es) lo sustentan.
Transcript of Decanato de Ciencias Económicas y Empresariales...3.2.2 Identificación de acciones a considerar...
Decanato de Ciencias Económicas y Empresariales
Escuela de Contabilidad
Trabajo de grado para optar por el título de:
Licenciatura en Contabilidad
Tema:
ANÁLISIS Y MEJORA PARA EL SISTEMA DE PRESUPUESTO GUBERNAMENTAL.
CASO: OFICINA TÉCNICA DE TRANSPORTE TERRESTRE (OTTT). AÑO 2017-2018
Sustentante:
Br. Katty Santiago Ubaldo 2008-0278
Asesor:
Augusto Virgilio de los Santos Almanzar.
Santo Domingo, República Dominicana
Julio, 2017
Los conceptos emitidos en el presente trabajo de investigación son de la exclusiva responsabilidad de quien (es) lo sustentan.
TEMA:
ANÁLISIS Y MEJORA PARA EL SISTEMA DE PRESUPUESTO GUBERNAMENTAL.
CASO: OFICINA TÉCNICA DE TRANSPORTE TERRESTRE (OTTT). AÑO 2017-2018
ÍNDICE DE CONTENIDO DEDICATORIAS ................................................................................................... I AGRADECIMIENTOS .......................................................................................... II RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................... IV INTRODUCCIÓN ................................................................................................. VI CAPITULO I. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA OFICINA TÉCNICA DE TRANSPORTE TERRESTRE (OTTT) 1.1 Origen y Evolución de la Oficina Técnica de Transporte Terrestre ............. 2
1.1.1 Reseña institucional de la Oficina Técnica de Transporte Terrestre 2 1.1.2 Objetivos y filosofía de gestión de la OTTT ...................................... 3 1.1.3 Estructura organizativa .................................................................... 4 1.1.4 Instrumentos de gestión ................................................................... 6 1.1.5 Lineamientos estratégicos ............................................................... 7
CAPITULO II. MARCO TEÓRICO
2.1 Aspecto del marco teórico ........................................................................... 9
2.1.1 Presupuesto público ........................................................................ 9 2.1.2 Análisis de la técnica presupuestaria ............................................ 11 2.1.3 Fundamento teóricos del presupuesto ......................................... 16 2.1.4 Reseña histórica del marco legal del presupuesto en la República Dominicana. .................................................................. 20 2.1.5 Articulación de la planificación estratégica con el presupuesto
Público .......................................................................................... 26 2.1.6 Rectoría del sistema de presupuesto .............................................. 29 2.1.7 Nuevo sistema presupuestario de la Republica Dominicana ........ 35 2.1.8 Norma internacionales NICSP, según el presupuesto público. ...... 37
CAPÍTULO III. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS
3.1 Análisis de los resultados .......................................................................... 39
3.1.1 Análisis de las normativas sobre el proceso presupuesto institucional en la OTTT. .............................................................. 39
3.1.2 Información general de los encuestados ....................................... 40 3.2 Compromiso asumido por los ejecutivos y directivos con la articulación de la planificación y presupuesto vigente ...................................................... 49
3.2.1 Áreas que presentan mayor grado de deficiencia en el desarrollo del proceso de articulación de la planificación y el presupuesto institucional ................................................................................... 54
3.2.2 Identificación de acciones a considerar para orientar la planificación y el presupuesto a mejores resultados en la OTTT .. 58
3.2.3 Propuesta de mejora al proceso presupuesto de la OTTT ............ 70 3.2.4 Plan de acción y propuesta del análisis y mejora al presupuesto para
la OTTT ......................................................................................... 71 3.2.5 Ejecución presupuestario año 2016-2017 de la Oficina Técnica de
Transporte Terrestre....................................................................... 74 CAPITULO IV 4.1 CONCLUSIONES .......................................................................................... IX 4.2 RECOMENDACIONES ............................................................................... XIII 4.3 Implicaciones para investigaciones futuras ........................................... XV
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................... XVII GLOSARIO DE ABREVIATURAS .................................................................. XXII ANEXOS
I
DEDICATORIAS
Doy gracias al todo poderoso Dios por lo que me ha dado y darme las
fuerzas y valentía en este gran proyecto tan importante a pesar de todos
los contratiempos y adversidades, nunca me ha desamparado y me lo
dejo saber con Isaías 60.1.2
Levántate, resplandece; porque ha venido tu luz, y la gloria de jehová ha
nacido sobre ti. Porque he aquí que tinieblas cubrirán la tierra, y oscuridad
las naciones; mas sobre ti amanecerá jehová, y sobre ti será vista la gloria.
Y en lo terrenal en especial un ángel que está en el cielo mi difunto esposo
Francisco Ortiz Peña, fue el impulsor de este proyecto y no sabiendo que
sería para prepararme para yo ser padre y madre a la vez.
A mis adoradas hijas Flor Esperanza, y Amelia, quienes me prestaron el
tiempo que le pertenecía para terminar y fueron mi mayor motivo de
terminar mi gran proyecto.
A mis padres y hermanas que siempre se preocuparon por darme lo mejor
y siempre apoyándome en todos momentos de mis estudios.
En especial a mi hermana y amiga Flor María Núñez, quien siempre ha
estado conmigo de una manera muy especial incondicional en todo
momento y apoyándome en todo, eres parte importante de este proyecto,
gracias por estar siempre a mi lado eres el motor y guía de mi sueños te
quiero por siempre.
II
AGRADECIMIENTOS
A mi asesor por compartir conmigo sus conocimientos y guiarme en la
construcción de este proyecto. Augusto Virgilio de los Santos
Almanzar.
Al Director de la Oficina Técnica De Transporte Terrestre, Héctor Mojica
por haber otorgado su confianza en que podría lograrlo.
A la Licda. Alba López, por haber confiado y darme las fuerzas de seguir
hacia delante, y ser un ente motivador de darme la oportunidad de crecer
como personas con sus consejos.
A la Licda. Lizarda Yrizarri, por ser parte tan importante de este proyecto,
fuiste siempre mi guía desde inicial hasta el final, sin importar los
contratiempos, te quiero por siempre.
A mis compañeros de la Universidad Unapec, que compartimos todos los
tiempos y adversidades que se presentaron, pero siempre unidos.
Al Decanato de Ciencia Económicas y Empresariales, Alba, María
Pellerano, Maria luisa, Rossy, Freddy Brady, Jun Polanco, Yadelsa,
Francisca, Hilda, Mercedes Lima, Mary Best, Luis Santana, Ana Maria Gil,
Francisco Concepcion y Gremania Grullon, gracias a todos por apoyarme
siempre.
III
A todos mis compañeros de trabajo de la Oficina Técnica Den Transporte
Terrestre OTTT les agradezco a todos por estar siempre, apoyarme en
todo lo que necesitaba y ser parte de este logro.
A mis amigos que verdaderamente siempre me dieron ánimos para seguir
y palabras de alientos,, Patria, Nuri, Celenia, Benigno, José, Ángela,
Adolfina, Michel, josefina, Belkis, Elizabeth, yudy, Antonia, Adelhay, Juana,
Antonia, Julissa, luchi, Altagracia, Ramón. Rosa alba, Karina, Steve,
Maritza, Lory, Rosanna, Marcelo, Fernando, juan Marcelo, Isabel, Rafelina,
Jessica, Evelyn, Lino, Luis, Andy, Marcos, Mervin, esperanza Berkis,
Jessica, Tania, Giacomo y Alfonso, gracias a todos por su apoyo moral.
IV
RESUMEN EJECUTIVO
Con el fortalecimiento del marco normativo en materia de gestión administrativa
financiera, se incorporó el Sistema Presupuestario, mediante la Ley No. 423-06,
orgánica de presupuesto a los subsistemas que integran la administración
pública en materia de finanza. Estos sistemas aplican a todas las instituciones
públicas y se materializa a través de la asignación presupuestaria anual y la
planificación sectorial e institucional. En este contexto, la investigación análisis y
mejora para el Sistema de Presupuesto Gubernamental de Oficina Técnica de
Transporte Terrestre (OTTT).
Por ello, son analizadas las consideraciones de los directivos sobre la
evaluación del sistema presupuestario y las posibles acciones de mejoras para
eficientizar la gestión institucional de la OTTT. Con la aplicación de la
metodología no-experimental transaccional, se realizó el estudio de informaciones
sobre el proceso el presupuesto en la OTTT, cumplimiento de las normas,
procedimientos y participación de los órganos rectores, DIGEPRES, Contraloría
General de la Republica Dominicana y el Ministerio de Administración Pública
Para medir estos cumplimientos 63 directivos que constituyen la población total
en la institución, que ocupan cargos de directores, subdirectores, encargados
(as) de departamento, división o sección, según nómina institucional. Se utilizó la
técnica de recolección de datos en fuentes primarias y secundarias, como:
V
libros, textos, leyes, y consultas en la Internet y entrevista a diferentes ejecutivos
de los órganos rectores del gasto institucional.
Los resultados destacan que los directivos conocen el proceso del presupuesto
institucional y sus normativas, pero estos tienen poca participación de
formulación presupuestario, ya que las unidades responsables del mismo lo
desarrollan por el techo que le aprueban en Dirección General De Presupuesto (
DIGEPRES), evidenciando una desarticulación del proceso que conlleva la
aplicación de una propuesta de mejora con acciones que vinculen las
actividades, metas, logros entre los diferentes actores y así poder dar
participación a los directivos en la ejecución y aprobación del presupuesto
institucional.
VI
INTRODUCCIÓN
En la actualidad el presupuesto es un sistema, que por su propia naturaleza
están interconectados y que de su gestión dependerá el desempeño institucional
de la organización, ya que afecta directamente en los resultados y desarrollo de
la misma; y, tomando en cuenta el interés de las instituciones públicas de
cumplir con las normativas que rigen ambos sistemas, es conveniente analizar el
proceso de articulación entre la planificación y el presupuesto institucional en la
gestión de la Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT).
En este contexto, se presenta una especie de evaluación desde las
consideraciones de los ejecutivos y directivos de la Oficina Técnica de
Transporte Terrestre sobre el proceso de planificación y presupuesto actual,
analizando su articulación en la gestión institucional, a lo fines de proponer
mejoras en su aplicación en la institución de estudio, teniendo por objeto la
presente investigación: determinar una propuesta de mejora en la articulación
del proceso de planificación y presupuesto en la OTTT, que este orientado a la
gestión por resultados; desde la percepción de los principales directivos, con el
propósito de eficientizar el desarrollo del mismo, partiendo de las disposiciones
de la Ley Orgánica de Presupuesto (No. 423-06) y la Ley de Planificación e
Inversión Pública para el Sector Público (No. 498-06).
VII
A través de la precisión de conceptos e ideas de la gestión pública dominicana,
su marco normativo, sistemas y procedimientos específicos realizados en la
gestión actual de la OTTT, la investigación está estructurada en cuatro capítulos,
siguiendo un orden lógico y coherente para mayor compresión de cada uno de
sus apartados, como se muestran a continuación:
El primer capítulo contiene el origen y evolución de la Oficina Técnica De
Transporte Terrestre, su filosofía organizacional, así como su estructura actual.
En el segundo capítulo se recogen las distintas teorías y planteamientos en
cuanto al tema objeto del estudio, sirviendo de fundamentación para el análisis y
explicación teórica de la necesidad de evaluar el proceso de articulación entre
los sistemas planificación y el presupuesto, así como, las tendencias modernas
de gestión orientada para resultados, la cual será considerada para las acciones
de mejoras al mismo. En este capítulo se presenta el contexto actual de la
OTTT, estructura y funcionamiento conforme normativas vigentes en la
administración pública.
Un tercer capítulo correspondiente a la presentación y análisis de los resultados
del cuestionario aplicado a los ejecutivos y directivos de la OTTT, en el cual se
presentan de manera categorizada las principales variables que intervienen de
forma directa en el proceso de articulación entre la planificación y el presupuesto
en el contexto institucional desde la percepción del personal directivo y la
propuesta de mejoras al proceso mediante un plan de acción en respuesta a las
VIII
preguntas y objetivos que guiaron el desarrollo de la investigación. Así se
prestan una evaluación del presupuesto aprobado y el presupuesto ejecutado de
cara los objetivos estratégicos
Por último, el cuarto capítulo donde se presentan las conclusiones y
recomendaciones generadas a partir del análisis de los resultados; y finalmente
se presenta la lista de las fuentes bibliográficas consultadas, así como la parte
de anexo conteniendo el instrumento utilizado en el proceso de levantamiento de
información aplicado en la entrevista a los directivos de la OTTT.
1
CAPITULO I.
ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA OFICINA TÉCNICA DE TRANSPORTE TERRESTRE (OTTT)
2
1.1. Origen y Evolución de la Oficina Técnica de
Transporte Terrestre
1.1.1 Reseña Institucional de la Oficina Técnica de
Transporte Terrestre
La Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT) es uno de los órganos del
Estado creado por el Decreto No. 489-87, de 21 de septiembre 1987, bajo la
dependencia de la Presidencia de la República, con la finalidad de regular el
transporte público de pasajeros en la República Dominicana (excepto el área
metropolitana de Santo Domingo y Santiago), con el objetivo fundamental de
ofertar a los usuarios un servicio seguro, eficiente y a precios razonables.
En sus inicios las funciones de reglamentación del Transporte Público de
Pasajeros estaban a cargo de la Oficina Nacional De Tránsito Terrestre
(ONATRATE), dejando a esta última sólo como operadora estatal, al ser sus
funciones transferidas a la OTTT por el Decreto No. 489-87. En su calidad de
órgano descentralizado del Estado posee personalidad jurídica de derecho
público
Con el aumento de la población, y el incremento de flujos migratorios a las zonas
urbanas, crece la demanda del servicio de transporte lo cual hizo necesario la
alianza entre el sector transporte público con el sector privado.
3
Aunque se tiene a manos los datos al año 1995, una visión panorámica de datos
anteriores ofrecidos por la Oficina Nacional de Estadística (ONE) y algunos
ofertados por ONATRATE en el pasado permiten hacer una reflexión acerca del
problema; y permiten afirmar sin temor a equivocación que los datos al 1996
sobre transporte público son poco confiables en vista de que una gran parte de
los asientos son cubiertos por un sistema de transporte informal compuesto por
carros privados, minibuses privados y motores (Portal de la OTTT, 2009).
1.1.2 Objetivos y Filosofía de Gestión de la OTTT
El objetivo fundamental de la OTTT es planificar, organizar y controlar
estratégicamente el transporte público sobre la base de la sostenibilidad social,
económica y con el menor grado de impactos ambientales negativos a las
generaciones actuales y futuras.
En otro aspecto, la gestión de la OTTT está fundamentada en una filosofía
definida por sus directivos, tomando en cuenta su naturaleza y misión, como se
describe a continuación:
Misión:
Administrar el transporte terrestre de pasajeros, con la finalidad de que satisfaga
plenamente las necesidades de movilidad de la ciudadanía.
4
Visión:
Ser modelo en la gestión pública por el compromiso ético, la excelencia en el
trabajo de su personal, la fluidez en sus procesos de trabajo, la utilización de la
más avanzada tecnología y su impacto en el bienestar de la sociedad
dominicana.
Valores:
Ética
Justicia
Disciplina
Transparencia
Profesionalismo
Trabajo en equipo
Respeto y protección al medio ambiente
1.1.3 Estructura Organizativa
La estructura organizativa definida por un modelo jerárquico de las unidades y
los puestos, a partir de las disposiciones de su órgano rector, el Ministerio de
Administración Pública (MAP), que dispone los niveles jerárquicos a lo interno de
las estructura de los órganos y entes del Estado en Dirección, Departamento,
División y Sección. La OTTT en cumplimiento de la Ley de Función Pública
sometió a su aprobación la estructura organizativa del organismo y la misma fue
aprobada mediante Resolución del año 2009.
5
Organigrama de la OTTT
DIRECTOR GENERAL
SUB-DIRECTORES
DEPARTAMENTO
LEGAL
DEPARTAMENTO
FINANCIERO
DEPARTAMENTO
RECURSOS HUMANOS
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO
SECCIÓN DE
PRESUPUESTO
SECCIÓN DE
TESORERÍA
SECCION DE
MAYORDOMÍA
SECCION DE
ALMACÉN Y
SUMINISTRO
DEPARTAMENTO
PLANIFICACIÓN Y
DESARROLLO
DEPARTAMENTO DE
REGISTRO Y CONTROL
del Transporte
DEPARTAMENTO
SUPERVISIÓN
SECCION DE
INSPECTORIA
OFICINAS REGIONALES
DEPARTAMENTO DE
EDUCACIÓN VIAL
PRESIDENCIA
DE LA
REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
TECNOLOGÍA DE LA
INFORMACIÓN
OFICINA TÉCNICA DE TRANSPORTE TERRESTRE (OTTT)
SECCIÓN DE
ESTADÍSTICA
DEPARTAMENTO DE
MOTOCICLETA
DEPARTAMENTO
COMUNICACIÓN
SECCION DE
PROTOCOLO
SECCIÓN DE
SOPORTE
TECNICO
SECCIÓN DE
IMPRENTA
SECCIÓN DE
CORRESPONDEN-
CIA Y ARCHIVO
CENTRO DE
DOCUMENTACIÓN
SECCIÓN DE
CONTRATOS
OFICINAS PROVINCIALES
SECCIÓN DE
COMPRAS Y
CONTRATACIONES
DEPARTAMENTO DE
REGULACIÓN DE
OPERACIONES
SECCIÓN
NOMINA
DIVISIÓN
DE
TRANSPORTACIÓN
Agosto, 2009
COMISIÓN
TÉCNICA
DIRECCIÓN DE
OPERACIONES
DIRECCION
ADMINISTRATIVA Y
FINANCIERA
OFICINA DE
ACCESO A LA
INFORMACIÓN
SECCIÓN DE
CAPACITACIÓN Y
DESARROLLO
SECCIÓN DE RECLUTAMIENTO,
SELECCIÓN Y
EVALUACIÓN
Depto. de Seguridad
(Fuerzas Armadas y P.N.)
DIVISIÓN
DE SERVICIOS
GENERALES
DIVISIÓN DE
CONTABILIDAD
SUB-COMISIÓN
TÉCNICA
DEPARTAMENTO
GESTIÓN DE
CALIDAD
DEPARTAMENTO DE
SERVICIOS SOCIALES Y
DESARROLLO
SECCION
TRANSPORTE
URBANO
SECCION DE
TRANSPORTE
INTER-URBANO
SECCIÓN DE
SERVICIOS
MÉDICOS
SECCIÓN DE
RELACIONES
LABORALES
SECCION DE
TRANSPORTE
ESPECIAL
SECCIÓN
GESTIÓN DE
COBROS
DIRECCIÓN TÉCNICA
DEPARTAMENTO DE
PLANES Y ESTUDIOS
TÉCNICOS DEL
TRANSPORTE
SECCIÓN
ATENCIÓN
CIUDADANA
SECCION DE
REGISTRO DE
VEHÍCULOS Y
MOTOCICLETAS
SECCIÓN DE
REGISTRO DE
CONDUCTORES
Fuente: Departamento de Planificación y Desarrollo de la OTTT (2015).
6
1.1.4 Instrumentos de Gestión
Los servicios que regula la OTTT son operados por el sector privado a través de
concesiones realizadas por contratos de renovación anual. El accionar de la
institución está enmarcado en los manuales y normativas aprobados mediante
resolución institucional:
Manual de procedimientos de la OTTT
Normativa de solicitud de servicios, rótulos, tablillas, operativos, de la
Oficina Técnica de Transporte Terrestre.
Normativa para la operación del transporte escolar en República
Dominicana.
Normativa para la prestación del servicio de transporte de personal.
Normativa para la operación del transporte de motoconcho.
Norma para el cálculo, revisión y modificación de las tarifas Del
transporte público de pasajeros en República Dominicana.
Normativa para la prestación del servicio de transporte público de
pasajeros en República Dominicana (Plan Estratégico de la OTTT,
2013-2016, p.1).
7
1.1.5 Lineamientos Estratégicos
Para la elaboración del Plan Estratégico 2013-2016, se establecieron prioridades
para el cumplimiento de la Estrategia Nacional De Desarrollo (END) y en plan de
gobierno. Por lo que se abordó a tres grandes líneas de acción, como son:
Fortalecimiento Institucional: una de las apuestas de esta gestión, es
convocar a todos los empleados y colaboradores para organizarnos en
función del logro de un conjunto de objetivos con los que nos
identificamos.
Planificación y Regulación del Transporte Terrestre: este lineamiento
se fundamenta en los siguientes principios generales: el derecho a la
vida, al libre tránsito y la movilidad, la formalización del sector y mejora
de la calidad de vida de los ciudadanos.
Protección del Medio Ambiente este Lineamiento: se enmarca dentro
de las políticas nacionales de protección al medio ambiente, haciendo
especial énfasis en el aspecto educativo y capacitación, de manera que
los actores involucrados en el sector transporte terrestre, se empoderen
y adopten con responsabilidad y conciencia, las acciones necesarias
para lograr un ambiente libre de contaminación (p. 36 al 38).
8
CAPITULO II.
MARCO TEÓRICO
9
2.1 Aspecto del Marco Teórico
En este capítulo consiste en sustentar las diferentes variables de estudios,
obtener, consultar y los enfoques teóricos, como los diferentes antecedentes
generales y relevantes de la investigación.
2.1.1 Presupuesto Público
Los presupuestos públicos son herramientas concretas mediante las cuales el
gobierno instrumenta planes de acción y programas que deben estar enfocados
en hacerle frente a los grandes retos nacionales” (Lazati, 2003, p.122) de igual
manera se puede decir que un presupuesto público es el documento que mejor
traduce las políticas y los compromisos del Estado, puesto que esto implica
decisiones que determinan cómo se obtendrán los recursos, donde y cuando
serán gastados.
La aprobación de los presupuestos constituye una de las atribuciones básicas del
congreso o parlamento de un país, mediante la correspondiente, contemplada en
diversos ordenamientos jurídicos dictada por este órgano a finales de año
(generalmente los últimos días de diciembre) que regula todo lo concerniente a los
presupuestos para el año siguiente. Esta ley incluye la relación de gastos que puede
ejercer el Estado y los ingresos que éste debe alcanzar en el próximo año. Además, es
una ley de naturaleza mixta, puesto que su función es legislativa pero también de
10
control. Por sus especiales características, la ley de presupuesto puede tener una
tramitación especial o distinta de las otras leyes (Girosi, 2004, p.256).
En relación al presupuesto público se define como “una herramienta de
verificación de los ingresos y gastos del sector público, que de acuerdo con la
Dirección General de Presupuesto y al Congreso Nacional, se evalúa el
cumplimento de la Ley No. 423-06, adoptando mecanismo para cumplir con la
exigencia y aplicación de la misma. El primero de octubre de cada año debe ser
aprobado por el Congreso Nacional en la República Dominicana el anteproyecto
de presupuesto público.
Se distinguen en el sistema presupuestario dominicano tres aspectos
fundamentales: según el Manual de Formulación de Dirección General de
Presupuesto (DIGEPRES) (2014).
En primer lugar, los ingresos, que tienen que ver con las estimaciones de los
recursos que el Estado espera percibir o recaudar.
En segundo lugar, los gastos que tienen que ver con la utilización de esos
ingresos como forma de cubrir diversos conceptos.
Y en tercer lugar, el financiamiento, el cual ha de representar los recursos que
serán necesarios para cubrir los requerimientos por los desembolsos de la
deuda pública (p.52 )
11
En el caso particular del sistema del presupuesto puede argumentarse que el
presupuesto anual es una herramienta básica y que es utilizada por las
entidades del gobierno para la planificación el gasto público. Falcóny Talla
(2008) exponen “el presupuesto, implica priorizar la asignación de recursos en
función de los bienes y servicios a producirse, tomando en cuenta la demanda
de la sociedad” (p.122). En general las políticas presupuestarias de un país
deben estar claras y orientadas a darle resultados a la ciudadanía.
La definición de la política presupuestaria debe ser el resultado de la
compatibilización de las prioridades definidas por el gobierno central con
las posibilidades de financiamiento establecidas por el Ministerio de
Hacienda y con las prioridades y capacidad operativa de las instituciones,
planteadas en los presupuestos preliminares que las mismas elaboren
(Ale, 2005, p. 154).
2.1.2 Análisis de la Técnica Presupuestaria
Las técnicas presupuestarias siguen su proceso evolutivo durante los años de
1912 hasta 1925, específicamente luego de la Primera Guerra Mundial. El sector
privado se percató de que podía utilizar el presupuesto para controlar gastos,
asumiendo estas técnicas y extendiéndose en las empresas en todo el mundo,
sobre todo por la competencia que exigían cada día las entidades u
organizaciones más eficientes. Según lo planteado por Dwight (2005), las
12
técnicas presupuestarias utilizadas en nuestro país sigue siendo la misma, ya
que se otorga tope presupuestario sin obtención de resultados (p.138).
La técnica utilizada del presupuesto por programa tuvo como objetivo inicial el
de contar con un mecanismo técnico que posibilite vincular los objetivos, metas y
políticas establecidas en los planes del desarrollo con las políticas, objetivos y
metas presupuestaria. Por lo tanto plantea un cambio sustancial en el criterio
tradicional de asignación y uso de los recursos financieros en el presupuesto,
con base a la evolución histórica de los gastos utilizando la clasificación por
objeto del gasto (Makon, 2001. P.10)
La debilidad en la programación presupuestaria determino que, si bien se
utilizan las categorías programáticas, dicha categorías fueron, en la mayor parte
de los casos, una repetición de las estructuras institucionales piramidales y no
centros de gestión productiva donde asignan gastos a unidades ejecutoras para
producir bienes y servicios (Makon 2005. P.7) explica que los tipos de
presupuesto utilizado como herramienta de control del ingreso y gasto público
representa un avance en la administración pública. Hoy en día en estado
dominicano está trabajando bajo la técnica de presupuesto por programa y el
presupuesto plurianual.
13
La debilidad en la programación presupuestaria determino que, si bien se utilizan
las categorías programáticas, dicha categorías fueron, en la mayor parte de los
casos, una repetición de las estructuras institucionales piramidales y no centros
de gestión productiva donde asignan gastos a unidades ejecutoras para producir
bienes y servicios.
El presupuesto por resultados es más que un cambio en la metodología del
proceso presupuestal, requiere modificar la gestión de la formulación
presupuestal para que tome en cuenta los problemas de articulación y
coordinación de políticas públicas que surgen por la multiplicidad de actores que
entran en juego y tratan de incidir en la gestión de los recursos y en el logro de
resultados (Makon, 2005, p.2).
El presupuesto basado en resultados sin modificar los patrones esenciales
actuales de la cultura organizacional y los modos tradicionales de
administración, donde se privilegia el cumplimiento formal de medios sobre la
ejecución de fines, se estará ente nuevo esfuerzo de reforma presupuestaria que
será de carácter meramente formal, como ha sido las experiencias de las
instrumentadas hasta ahora (Makon. 2005, p.3).
En consecuencia, alinear las asignaciones presupuestales con las prioridades de
política de un gobierno, realizar procesos de reasignación intersectoriales
14
teniendo en cuenta el desempeño de los diferentes programas, así como
generar información sobre los costos reales de las políticas, son objetivos a
lograr mediante la gestión presupuestaria. Según Francisco córdoba 2003.
Pg.16
Ante esta situación, el presupuesto por resultados emerge como el componente
central de un proceso de reformas que involucra, según Mario Marcel (2006)
p.15, “la reestructuración de los procesos presupuestarios, para incorporar
información sobre desempeño, destino de los recursos, mandatos y
compromisos, evaluación de resultados mediante indicadores y sostenibilidad de
las inversiones. La implementación del presupuesto por resultados en diferentes
países ha generado resultados diversos, habiéndose observado algunos
beneficios potenciales en las experiencias del Reino Unido, Nueva Zelanda y
Australia”.
En ese sentido, Makón (2007) expresa que en “los años 60 se utilizaba la
técnica denominada tradicional, en la que el presupuesto era un listado de
gastos asignados a las instituciones, clasificados por su naturaleza u objeto”
(p.3).
La década de los años 60, y básicamente como una herramienta del
sistema de planificación, es que se inicia la instrumentación de la técnica
del presupuesto por programas, que plantea una profunda transformación
15
del sistema presupuestario. Como ya es suficientemente conocido, el uso
de esta técnica implicaba pasar de un presupuesto donde se reflejaba lo
que el Estado gastaba, a un presupuesto que debería expresar que es lo
que el Estado hace con los recursos asignados (Ormaechea y Aguirre,
2004, p.230).
En el informe de Latino barómetro (2008) se plantea que el presupuesto
orientado a resultado avanza más allá del presupuesto tradicional en América
latina, donde Chile, Costa Rica, Uruguay, Brasil, Colombia han jugado un papel
fundamental en el logro de sus metas, ya que implementaron el sistema de
gestión por resultado. En este sentido, “en base a las encomiendas elaboradas
por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), los presupuestos nacionales
obedecen al principio de la programación” (p. 59).
Estos cambios han generado un modelo de presupuesto basado en desempeño.
Según el BID “el presupuesto por programa es el conjunto de instrumentos,
técnicas y procesos que permiten que las formulación presupuestaria se
acondicionen a un buen desempeño en las asignaciones de los recursos
públicos” (2012, p.10).
En un modelo de gestión orientada a resultados, no existe una única técnica
presupuestaria que pueda satisfacer de manera plena los rígidos requerimientos
16
del mismo. Por eso se aconseja llevar a cabo un conjunto de técnicas a efectos
de lograr la utilización de sus máximas potencialidades.
Por otro lado, Gómez (2006) plantea que “el presupuesto plurianual, ha de ser
concebido como un instrumento de la planificación estratégica de las entidades
públicas y no sólo como un conjunto de proyecciones en materia financieras,
que expresan el programa financiero a mediano plazo” (p.187). Este
presupuesto es una herramienta que viabiliza los vínculos de la producción
pública que se incluye en el presupuesto anual con los resultados por área o
sectores. La técnica del presupuesto por programas para la programación de las
instituciones del Estado “es verificar los logros obtenidos, con los recursos
asignados” (Giros, 2006, p.190).
2.1.3 Fundamento Teóricos del Presupuesto
Con la implementación de la gestión orientada a resultados “el enfoque se
desplaza desde la planificación y el servicio hacia la centralidad en los costos y
la eficiencia (Bravo, 2012, p. 25). Conlleva el desarrollo de un proceso integral.
La planificación consiste en “establecer una estrategia general para alcanzar y
trazar planes exhaustivos para integrar y coordinar el trabajo de la organización.
Se ocupa tanto de los fines (qué hay que hacer) como de los medios (cómo hay
que hacerlo)” (Robines & Ocultar, 2005, p.158). Se parte del momento actual y la
visualización del momento futuro.
17
La planificación y presupuesto integrado se da cuando los sistemas y las
unidades que lo componen actúan entre el coordinador, que debe tener la
suficiente competencia para reglamentar sus funcionamiento que están vigentes
en el modelo, son coherentes entre sí y permiten coordinar automáticamente sus
actividades. Según Albi, González & López (2009) distinguen que:
El control de la eficiencia se practica básicamente a través del sistema de
seguimiento de objetivos, donde se persigue en esencia determinar:
- El grado de realización de los objetivos
- Los costos incurridos
- Las desviaciones físicas y financieras ocurridas y su causa (p.
218).
Esta sistematización en los procesos relativos a la planificación y el presupuesto
en la gestión pública dominicana están regulados por la Ley No. 498-06, sobre el
Sistema de Planificación e Inversión Pública la cual dispone que el sistema “está
integrado por el conjunto de principios, normas, órganos y procesos a través de
1os cuales se fijan las políticas, objetivos, metas y prioridades del desarrollo
económico y social evaluando su cumplimiento” (Art. 1). Es importante destacar
los principios que sirven de orientación para el fiel cumplimiento de las
disposiciones de esta ley:
a) Programación de políticas y objetivos estratégicos
b) Consistencia y coherencia entre las políticas y acciones
18
c) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos establecidos
d) Viabilidad
e) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos
f) Objetividad y transparencia en la actuación administrativa
g) Responsabilidad por la gestión pública
h) Continuidad
i) Proceso de planificación
j) Participación del ciudadano
k) Cooperación y coordinación con los diferentes poderes del Estado,
órganos de gobierno y niveles de administración (Ley No. 498-06, art. 3).
Estos principios guardan relación directa con lo sugerido por la administración
pública en general consagrados en la Constitución de la República 2010 y más
adelante en la Ley Orgánica de Administración Pública (Ley No. 247-12). De los
principios se destacan la continuidad, coordinación interinstitucional, la
transparencia, eficacia y eficiencia en el ejercicio de la gestión pública, es decir,
en la producción de bienes y la prestación de los servicios a través de la
ejecución de la presupuestación del gasto público, responsabilidad de los entes
y órganos del Estado.
Precisamente los autores Albi, González & López (2009), sobre la
sistematización de la planificación y el presupuesto con base en la eficiencia que
19
debe procurar el Estados en el ejercicio de sus actividades, manifestaron que el
presupuesto “como instrumento de planificación, debe asegurar la consistencia
de los gastos y el déficit con las variables macroeconómicas básicas a medio y
largo plazo (p.93). De igual modo, analizan la estructura sobre la cual se pondrá
en marcha el sistema, de manera que en una administración pública con una
cultura jerarquizada sucede que:
La información es acumulada por una autoridad superior, que determina la
asignación de recursos-qué debe producirse, con qué tecnología y recursos, por
quién y para quién-y emite sus instrucciones al nivel inferior. Las unidades de
producción y consumo son meros ejecutores de plan, sin margen de autonomía
alguno. El sistema de planificación central con propiedad colectiva responde a
un patrón organizativo jerárquico (p. 25).
En cuanto a la integración del sistema, la ley establece que el sistema está
conformado por: el Consejo de Gobierno; la Comisión Técnica Delegada; el Consejo
de Desarrollo Regional, el Consejo de Desarrollo Provincial y el Consejo de Desarrollo
Municipal (Ley No. 498-06, Art. 6).
Estos órganos de carácter consultivos velarán por el buen funcionamiento del
sistema y su desarrollo conforme las necesidades de las instituciones. Mangual
(2005), sobre el tema de la reforma financiera expresó que “Las facultades de
asignación, control y seguimiento de la ejecución, tienen que estar ajustados al
20
sistema nacional de planificación” (p. 62), ya que la sociedad exigen mayor nivel
de transparencia del manejo de los recursos públicos y están sometidos al
escrutinio y sancionado por la Constitución y la Ley No. 41-08 de Función
Pública, que establece la responsabilidad civil del funcionario público que incurra
en violación de sus preceptos.
2.1.4 Reseña Histórica del Marco Legal del Presupuesto en la Republica
Dominicana.
Repasando la historia conviene destacar que desde el nacimiento de la
República como Estado democrático se viene impulsado la institucionalidad del
Estado, el cual en estructura y funcionamiento ha pasado por distintas etapas y
modelo de gestión, pasando del autoritarismo y la centralización al régimen
paternalista, en algunos momentos mostrando ciertos avances hacia la
descentralización y en otros casos retrocediendo a la máxima centralización,
como fue la etapa del gobierno del presidente Rafael Leónidas Trujillo (1930-
1961).
Los gobiernos del presidente Joaquín Balaguer (1966-1978 y 1986-1996 ) se
fundaron en un modelo de gestión centralizado de las diferentes etapa y sobre
todo en materia de la política financiera que despachaba de manera directa,
aunque en la estructura del Estado estas correspondía a los directores de cada
materia en particular a probar dichos procesos.
21
Los nuevos cambios adquiridos para el periodo (1996-2000) dieron origen a la
creación de un régimen jurídico más moderno, procurando el desarrollo de la
colectividad y de la nación en su conjunto. A partir del gobierno del presidente
Leonel Fernández se inició el proceso de transformación y dentro de la agenda
uno de los primeros consistió en la reforma de la hacienda pública. En ese
entonces, la Ley No. 531 de 1969, orgánica de presupuesto que regia al sector
público:
Contemplaba el manejo del presupuesto en un contexto macroeconómico de
mediano y largo plazo, concentrándose principalmente en una programación de
corto plazo. Por otro lado la estructura del Presupuesto sólo incluía las
instituciones del Gobierno Central, resignando los presupuesto de las
Instituciones Descentralizadas y Autónomas no Financieras y de la Seguridad
Social, por lo que se omitía un importante nivel del gasto público (Secretaría de
Estado de Hacienda, 2007, p.17).
Ante esta realidad, el gobierno central dispuso la debilidad en el marco legal
para el funcionamiento del Gobierno Dominicano, Mejía-Ricarte (2005) manifestó
la necesidad de “desarrollar los instrumentos legales, reglamentarios y
tecnológicos necesarios para establecer procedimientos administrativos que le
den agilidad, efectividad y transparencia a la gestión pública en todos los
niveles” (p. 47).
22
Careciendo de procedimientos y metodología, el presupuesto le era asignado a
las instituciones públicas mediante la aprobación del gasto por la Oficina
Nacional de Presupuesto, sin establecer ningún proceso de seguimiento o
evaluación de la ejecutoria del gasto por la falta de programación de las
actividades que permitieran la racionalidad en la asignación presupuestaria. En
esta época, la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES) y la Oficina
Nacional de Planificación (ONAPLAN) estaban bajo la dependencia del
Secretariado Técnico de la Presidencia, entidad responsable de esta política.
(Memoria del año 2005 de ONAPRES, Págs. 2 3,4,5).
En diversos espacios y escenarios se discutieron los principales temas de la
agenda del Gobierno, con la participación de organismos internacionales, tales
como: el Banco Mundial (BIRF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el
Fondo Monetario Internacional (FMI); mediante la celebración de foros,
seminarios y congresos a nivel internacional fueron analizadas y planteadas
soluciones tendentes a modernizar el proceso de la planificación y la
presupuestación en el sector público de manera sistemática.
Los cambios que genera la gestión por resultado en las sociedades de hoy en
día exigen mayores necesidades de analizar y demandar niveles de
transparencia en la evolución de los presupuestos de tipo público, ya que
anteriormente la sociedad no entendía ni analizaban el que se gastaba.
23
Por otro lado “los presupuestos públicos son herramientas concretas mediante
las cuales el Gobierno instrumenta planes de acción y programas que deben
estar enfocados en hacerle frente a los grandes retos nacionales” (Lazati,
2003,p.122) de igual manera se puede decir que un presupuesto público es el
documento que mejor traduce las políticas y los compromisos del Estado, puesto
que esto implica decisiones que determinan cómo se obtendrán los recursos,
donde y cuando serán gastados.
La aprobación de los presupuestos constituye una de las atribuciones básicas
del congreso o parlamento de un país, mediante la correspondiente,
contemplada en diversos ordenamientos jurídicos dictada por este órgano a
finales de año (generalmente los últimos días de diciembre) que regula todo lo
concerniente a los presupuestos para el año siguiente. Esta ley incluye la
relación de gastos que puede ejercer el Estado y los ingresos que éste debe
alcanzar en el próximo año. Además, es una ley de naturaleza mixta, puesto que
su función es legislativa pero también de control. Por sus especiales
características, la ley de presupuesto puede tener una tramitación especial o
distinta de las otras leyes (Girosi, 2004, p.256).
Las técnicas presupuestarias siguen su proceso evolutivo durante los años de
1912 hasta 1925, específicamente luego de la Primera Guerra Mundial. El sector
privado se percató de que podía utilizar el presupuesto para controlar gastos,
24
asumiendo estas técnicas y extendiéndose en las empresas en todo el mundo,
sobre todo por la competencia que exigían cada día las entidades u
organizaciones más eficientes. Según lo planteado por Dwight (2005), las
técnicas presupuestarias utilizadas en nuestro país sigue siendo la misma, ya
que se otorga tope presupuestario sin obtención de resultados (p.138).
En ese sentido, Makón (2007) expresa que en “los años 60 se utilizaba la
técnica denominada tradicional, en la que el presupuesto era un listado de
gastos asignados a las instituciones, clasificados por su naturaleza u objeto”
(p.3).
La década de los años 60, y básicamente como una herramienta del sistema de
planificación, es que se inicia la instrumentación de la técnica del presupuesto
por programas, que plantea una profunda transformación del sistema
presupuestario. Como ya es suficientemente conocido, el uso de esta técnica
implicaba pasar de un presupuesto donde se reflejaba lo que el Estado gastaba,
a un presupuesto que debería expresar que es lo que el Estado hace con los
recursos asignados (Ormaechea y Aguirre, 2004, p.230).
En el informe de Latino barómetro (2008) se plantea que el presupuesto
orientado a resultado avanza más allá del presupuesto tradicional en América
latina, donde Chile, Costa Rica, Uruguay, Brasil, Colombia han jugado un papel
fundamental en el logro de sus metas, ya que implementaron el sistema de
gestión por resultado. En este sentido, “en base a las encomiendas elaboradas
25
por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), los presupuestos nacionales
obedecen al principio de la programación” (p. 59).
Estos cambios han generado un modelo de presupuesto basado en desempeño.
Según el BID el presupuesto por programa es el conjunto de instrumentos,
técnicas y procesos que permiten que las formulación presupuestaria se
acondicionen a un buen desempeño en las asignaciones de los recursos
públicos” (2012, p.10).
En un modelo de gestión orientada a resultados, no existe una única técnica
presupuestaria que pueda satisfacer de manera plena los rígidos requerimientos
del mismo. Por eso se aconseja llevar a cabo un conjunto de técnicas a efectos
de lograr la utilización de sus máximas potencialidades.
Por otro lado, Gómez (2006) plantea que “el presupuesto plurianual, ha de ser
concebido como un instrumento de la planificación estratégica de las entidades
públicas y no sólo como un conjunto de proyecciones en materia financieras,
que expresan el programa financiero a mediano plazo” (p.187). Este
presupuesto es una herramienta que viabiliza los vínculos de la producción
pública que se incluye en el presupuesto anual con los resultados por área o
sectores. La técnica del presupuesto por programas para la programación de las
instituciones del Estado “es verificar los logros obtenidos, con los recursos
asignados” (Girosi, 2006, p.190)
26
2.1.5 Articulación de la Planificación Estratégica con el Presupuesto
Público
En República Dominicana la articulación de los planes del Gobierno se ha ido
implementando con el Presupuesto Público a partir del año 1997, con la
incorporación al tren gubernamental del Ministerio de Economía, Planificación y
Desarrollo (MEPyD) y la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES), los
cuales, en coordinación con algunas entidades internacionales, emprendieron
acciones tendentes a garantizar una debida planeación administrativa, lo que
puede considerarse como la base fundamental de este importante proceso. En
el siguiente gráfico se muestra el proceso de vinculación entre la planificación
estratégica y la planificación operativa anual del presupuesto.
Cuadro No.3
Planificación estratégica y presupuesto operativo
Consistencia y coordinación
Planificación estratégica
Planificación operativa anual
Formulación presupuestaria anual
Misión
Visión
Proceso
Estrategias
Objetivo
estratégicos
Impacto a la
ciudadanía
Resultados
Productos Recursos
Fuente: CIPPEC, 2014, p.14
27
En el pasado, el Estado trabajaba con la planificación operativa, actualmente, se
está llevando a cabo la planificación estratégica, para medir su impacto en la
ciudadanía de los productos o resultados brindados. En el gráfico se muestra
como primer paso la planificación estratégica que deben seguir las instituciones:
visión, misión, valores, y objetivos estratégicos y cumplir con su planificación
para poder llegar elaborar el presupuesto con una planificación operativa que
abarque los procesos, los recursos y productos para lograr los resultados que
impacten a la ciudadanía
Figura No. 1
Componentes del presupuesto público
Proceso presupuestario para
integrar información de
desempeño
en la toma de decisiones
Estructura de incentivos para
motivar a los ministerios y
organismos a lograr mejorar
el desempeño
Desarrollo de capacidades
institucionales
Información de desempeño,
cuya disponibilidad regular
requiere de la instalación de
un sistema de monitoreo y
evaluación
Fuente: elaborado a partir del esquema de la gestión por resultado en El desarrollo de los gobiernos subnacionales, 2010 (p.27).
28
Según los componentes del presupuesto basado en desempeño o presupuesto
por resultado, mejora las capacidades institucionales con el primer componte
que incluye herramientas, instrumentos, procedimientos, recolección de datos y
la información de desempeño que ha obtenido la institución en el proceso de
monitoreo y evaluación; y en el segundo punto, se puede decir que para lograr
un proceso claro y preciso del uso de los recursos, es necesario tomar acciones
y alternativas de cambiar los actuales presupuesto financieros o incrementalista
a cumplir con indicadores y metas de gestión.
Por otro lado, con el presupuesto por resultado se puede asignar recursos a las
aéreas más priorizadas, es decir, las que brindan mejor servicio a la ciudadanía.
El punto tres, según Guzmán (2010) explica:
Constituye un componente de un presupuesto basado en desempeño en la
medida que buscan movilizar los recursos institucionales, en particular los
recursos profesionales, no profesionales y gerenciales para alcanzar mayor
eficacia, eficiencia, economía y calidad en las acciones de las organizaciones
públicas, complementando los dos componentes anteriormente descritos (p.40).
En tal sentido, la institución implementa incentivos de desempeño para el
personal, cuando cumpla con los objetivos institucionales; incentivos por metas,
bonificación según el desempeño de los equipos de trabajo y además, con este
punto la institución le otorga bonificación por el desempeño de la organización.
El cuarto punto requiere, en primer lugar, disponer de capacidades
29
institucionales básicas, y en segundo, incrementar estas capacidades según las
nuevas exigencias. Por tanto, en la gestión pública se está implementado el
contrato de gestión, evaluado por las condiciones básicas que requiere dicha
entidad. La matriz de contrato habla, en su primer punto, de la planificación
estratégica, luego de presupuesto, sistema administrativo y financiero, procesos
y los recursos humanos.
Por último, el presupuesto basado en desempeño requiere por tanto de
informaciones de desempeño y un proceso presupuestario capaz de integrar
información y cumplir con las exigencias del plan estratégico de la institución.
2.1.6 Rectoría del Sistema de Presupuesto
En la macroestructura del Estado Dominicano las políticas públicas están
sectorizadas a los distintos Ministerios, como órganos rectores de la materia de
su competencia. En el caso particular del sector finanzas corresponde al
Ministerio de Hacienda (MIH), quien tiene bajo su tutela a la Dirección General
de Presupuesto (DIGEPRES) para el despacho de los asuntos relativos a la
presupuestarían en el sector público.
La Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) es el órgano descentralizado
del MIH, provisto de personalidad jurídica de derecho público, titular de las
competencias o atribuciones especificadas en la Ley No. 423-06. En tal calidad
30
le corresponde conforme esta ley, la conducción del sistema de presupuesto
definido como:
El conjunto de principios, normas, órganos y procesos que rigen y son utilizados
en las etapas del ciclo presupuestario de los organismos previstos en el artículo
3 de la presente ley con la finalidad de que la asignación y utilización de los
recursos públicos se realice en la forma más eficaz y eficiente posible para el
cumplimiento de las políticas y objetivos del Estado (Art. 1).
En el marco del proceso de reforma el sistema presupuestario dominicano ha
sufrido transformaciones con miras a eficientizar los recursos del Estado, y las
mismas están contenidas en la Ley No. 423-06, dentro de las cuales se pueden
enumerar las siguientes:
a) Enmarca el Presupuesto en un escenario plurianual.
b) Establece la cuota periódica de compromisos como única aprobación
de la Dirección General de Presupuesto para que las Instituciones
puedan ejecutar gastos.
c) Elimina los excedentes presupuestarios para el uso exclusivo del
Presidente de la República (originados de los excedentes de ingresos
y de la sub-ejecución del gasto), sustituyéndolo por una apropiación de
gasto, equivalente al 5% de los Ingresos Corrientes estimados.
31
Asimismo establece un monto equivalente al 1% sobre la misma base,
para cubrir imprevistos generados por calamidades públicas.
d) Responsabiliza a la Dirección General de Presupuesto de la
formulación de la Política Presupuestaria, la elaboración del Marco
Financiero y del Presupuesto Plurianual.
e) Incorpora dentro del Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos
Públicos, además del Gobierno Central, a las instituciones
Descentralizadas no Financieras y a las entidades Públicas de la
Seguridad Social.
f) Dispone que la Dirección General de Presupuesto, es la institución
responsable de elaborar el Presupuesto consolidado del Sector
Público.
g) Crea un régimen de incentivos Institucionales y Personales mediante
contratos de desempeño (Reforma de la Hacienda Pública, 2007,
p.25-27).
De igual modo, la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) en su manual
2014 explica las cuatro fases de la elaboración del anteproyecto de presupuesto,
citado de la Ley No. 423-06 en sus artículos del 1 al 6, donde explica claramente
el comportamiento de dicha realización. A continuación se plantean las
diferentes fases del presupuesto público:
32
Formulación: es la primera fase del proceso presupuestario en el cual
las entidades públicas elaboran los anteproyectos de presupuesto bajo
los cuales se debe especificar el grado de cumplimiento de la política
presupuestaria, los programas y proyectos priorizados previamente por
el Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo, la demanda o
población a ser atendida, los resultados y metas físicas a alcanzarse
durante el ejercicio presupuestario, los medios de verificación de cada
producción y su relación con los recursos previstos, así como el
organigrama y la estructura y cantidad de cargos.
Aprobación: aquí es necesario revitalizar el rol del Congreso, a los
fines de que cumpla con las responsabilidades que la propia
Constitución de la República les confiere. Este fortalecimiento se puede
encarar a través de tres vías complementarias no excluyentes entre sí.
Ejecución: en cuanto a la ejecución presupuestaria, aquí es donde se
ejecutan las mayores trabas en el funcionamiento de las instituciones, lo
que ha redundado en el dictado de leyes que posibilitaron que se
excluyan algunas de ellas del proceso presupuestario, tal como se
señaló más arriba. En el marco de un nuevo modo de administración
que privilegie el cumplimiento de resultados o fines, sin desmedro de los
necesarios controles en el uso de los recursos reales y financieros, es
necesario llevar a cabo un proceso de descentralización de
procedimientos administrativos en la etapa de ejecución
33
Evaluación: finalmente, en materia de evaluación, es complejo y largo
el camino por recorrer, puesto que es poco lo que se ha hecho hasta
este momento. Profundizar el desarrollo de metodologías para la
definición de indicadores de producción de bienes y servicios y,
simultáneamente desarrollar indicadores de impacto que permitan
vincular la producción pública con los resultados de su gestión y, a su
vez, dicha producción con los recursos reales y financieros
utilizados(p.1-2-3-4-5-6).
Mientras el proceso de la planificación está a cargo del Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo, conforme establece la Ley No. 496-06, le corresponde
“conducir y coordinar el proceso de formulación, gestión, seguimiento y
evaluación de las políticas macroeconómicas y de desarrollo sostenible para la
obtención de la cohesión económica, social, territorial e institucional de la
nación” (art. 2).
Entre sus Principales Atribuciones y Funciones se Destacan:
Formular la Estrategia Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional Plurianual del
Sector Público.
Coordinar la formulación y ejecución de los planes, proyectos y programas de
desarrollo de los organismos públicos, comprendidos en el ámbito de aplicación
del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública.
34
Elaborar conjuntamente con la Secretaría de Estado de Hacienda, contratos por
resultados y desempeño con las instituciones del sector público (Ley No. 496-06, Art.
4).
Por ello, para la operatividad del Sistema Nacional de Planificación e Inversión
Pública, la ley instruye que:
En cada una de las Secretarías de Estado, de las instituciones descentralizadas
y autónomas, de las instituciones públicas de la seguridad social y de las
empresas públicas no financieras, existirán unidades de planificación y
desarrollo, que tendrán la responsabilidad de asesorar en materia de políticas,
planes, programas y proyectos a las máximas autoridades de las mismas (art.
21).
A las unidades de planificación y desarrollo le corresponderá la formulación,
monitoreo y evaluación de los planes, programas y proyectos institucionales,
tomando en cuenta: la Estrategia Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional
Plurianual del Sector Público, los Planes Regionales y los Plan Estratégicos
Sectoriales, sirviendo de insumo para la elaboración de los planes
institucionales, los cuales a su vez estarán vinculados al sistema de
Presupuesto, Crédito Público, Tesorería, Contabilidad Gubernamental, Compras
y Contrataciones, Administración de los Recursos Humanos, Administración de
Bienes Nacionales y Control Interno.
35
La ley del sistema de planificación establece que los planes estratégicos
institucionales, su elaboración y aprobación, son responsabilidad de la máxima
autoridad del organismo y los mismos deberán ser remitidos a la MEPyD, vía el
órgano del cual dependa o este adscrito, a más tardar el 1ero. De noviembre de
cada año para ser considerados en la formulación del Plan Nacional Plurianual
del Sector Público. De igual modo, la MEPyD para brindar asistencia técnica a
los órganos y entes del Estado en la elaboración de los planes estratégicos
institucionales cuenta con la Dirección General de Desarrollo Económico y
Social, quien velará por el cumplimiento de las normas, políticas, reglamentos,
manuales, instructivos y procedimientos definidos por el órgano rector del
sistema.
2.1.7 Nuevo Sistema Presupuestario de la Republica Dominicana
La implementación de la Gestión para Resultados - GpR y de su expresión
fiscal, el Presupuesto orientado a Resultados – Por, dentro del Sector Público
Dominicano requiere el despliegue de la cadena de valor público o cadena de
resultados, como elemento clave para su operativización. Es decir, el reflejo
explícito de la función de producción que subyace a cualquier intervención
pública la cual normalmente no es evidenciada de manera completa en los
procesos de planificación y presupuestario. Es precisamente dicha explicitación
la que permite que los tomadores de decisiones analicen de forma sistemática el
grado en que sus actividades operativas tienen una probabilidad razonable de
36
alcanzar los resultados esperados y puedan hacer los ajustes continuos que
sean necesarios para asegurar su logro (MANUEL DE EVALUACION 2016
DIGEPRES ).
Ilustración 3: La Cadena de Valor Público
De esta manera, el Presupuesto Plurianual Orientado a Resultados fortalece la
capacidad efectiva del Estado para generar valor público, a través de acciones
gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas que
aquejan a la colectividad, a través de un proceso de transformación de insumos
en productos y resultados más eficientes y transparentes, que impacten
positivamente en el bienestar de la población (Shack, 2008.p.62).
37
2.1.8 Norma Internacionales NICSP, según el Presupuesto Público.
Según la norma internacionales NICSP, esta norma permite que la comparación
de los importes del presupuesto y los realizados sea hecha en los estados
financieros, como columna adicionales del presupuesto adicionales del
presupuesto en los estados financieros principales solo cuando los estados
financieros y el presupuesto según una base comparable ( NICSP 24, P777).
Esta NICSP, también requiere revelar la información sobre una explicación de
las razones para las diferencias entre el presupuesto inicial y final, incluyendo si
esas diferencias surgen de redistribuciones dentro del presupuesto o de otros
factores tales como cambios en la política (IN8.P.777).
Demanda también que el cumplimiento con los requerimientos de esta norma
asegura que las entidades del sector público cumplen con las obligaciones de
rendición de cuentas y aumentara la trasparencia de sus estados financieros al
demostrar a) el cumplimiento con el presupuesto aprobado sobre el que tienen la
obligación publica de rendir cuentas. b) los estados financieros se preparan
según la misma base, sus rendimientos financieros para conseguir el resultado
presupuestario (NICSP24.p.778).
38
CAPÍTULO III.
ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS
39
3.1 Análisis de los Resultados
3.1.1 Análisis de las Normativas sobre el Proceso Presupuesto
Institucional en la OTTT.
Una gestión eficiente está fundamentada en el desarrollo de cuatro grandes
procesos, tales como: la planificación estratégica, la programación, ejecución y
evaluación del presupuesto. En este orden de ideas, la Ley No. 498-06 que
instituye el sistema de planificación e inversión pública, provee las herramientas
necesarias para la correcta elaboración de los planes a corto y mediano plazo,
así como los mecanismos de articulación con la Ley No. 423-06 Orgánica de
Presupuesto, ambas normativas instituyen y establecen su interdependencia e
impacto del manejo adecuado de los sistemas en el marco del modelo de
gestión orientado a resultados.
A partir de esta investigación se pretende dar respuesta la ejecución
presupuestaria actual aplicada en la OTTT, a partir del marco normativo que rige
cada uno de los sistemas y los distintos planteamientos o posiciones expuestas
por los principales especialistas en esta materia.
El presupuesto institucional de la OTTT, se trabaja bajo la disposición legal de la
ley 423-06, donde se hace la formulación presupuestaria a más tardar el 15 de
julio de cada año y además dicha ley explica que el 01 de octubre de cada año
40
debe están el presupuesto aprobado por el poder legislativo, para luego hacer
una distribución en el sistema SIGEF.
En consecuencia, se procedió a analizar los resultados de una encuesta
realizada por la OTTT, a todos los directivos y encargados de las diferentes
unidades que conforman la estructura orgánica de la OTTT, esto suman 63,
entre los que ocupan los puestos de director general, subdirectores, directores
de área, encargados de departamento, encargados de división y encargados de
sección y entrevista ejecutivo del MAP, DIGEPRES y al Contraloría General de
la Republica: a partir de estos resultados se presenta el análisis, el cual se
detalla a continuación.
3.1.2 Información General de los Encuestados
Previo al análisis de conocimiento y funcionamiento del proceso de planificación
y presupuesto que viene desarrollando la OTTT, es fundamental conocer las
características generales del personal responsable de velar por el cumplimiento
de la misión de la institución y las normativas que regulan su accionar para el
logro de resultados, en el caso particular la ley de Planificación e Inversión
Pública y la ley General de Presupuesto.
En este aspecto se destaca que la mayor cantidad de empleados que ocupan
cargos de dirección o son encargados de unidad organizativa en la OTTT
41
responde al sexo masculino en un 56%, como se ilustra en la gráfica a
continuación.
Es importante señalar que el 87% de estos funcionarios tienen entre 2 y 14 años
de labor en la OTTT. Este dato es relevante para la institución, pues evidencia el
valor asignado a las personas y el respeto a la carrera de los funcionarios;
además se debe reconocer la identificación, compromiso y fidelidad de este
personal con la institución; a su vez esto denota que los valores institucionales
son puestos en práctica en todos los niveles de la OTTT. Valores como la ética,
justicia, disciplina y profesionalismo se traducen en un compromiso colectivo del
personal, elemento que constituye un valor agregado para la gestión institucional
en la OTTT. En el gráfico se describen estos datos.
42
Por otro lado, la OTTT dispone de un personal directivo categorizado por la
clase de cargos en correspondencia a la complejidad y responsabilidad en el
cumplimiento de metas, apoyada en una estructura vertical jerarquizada,
siguiendo el modelo burocrático de la administración pública. La estructura de
cargos a nivel de dirección normativa y operativa está integrada por un (1)
director general; veintidós (22) sub-directores; cinco (5) directores de áreas;
trece (13) encargados departamentales, tres (3) encargados de división y
diecinueve (19) encargados de sección. Estos datos se presentan a
continuación:
43
En este sentido, es preciso enfatizar que los cargos de dirección y encargados
de las unidades organizativas corresponden a posiciones responsables de la
implementación de políticas públicas, los cuales tienen a su cargo diseñar y
formular estrategias y acciones para la funcionalidad de las mismas, con una
responsabilidad compartida, siguiendo así el principio de unidad y coordinación
de los procesos administrativos.
En este contexto, teniendo en cuenta que por principio legal una ley se presume
de conocimiento público inmediatamente es promulgada en la gaceta oficial; con
esta premisa surge la interrogante del conocimiento que tienen los encuestados
sobre la ley que establece las políticas y principios para la planificación y la
presupuestación en el sector público. A esta cuestión, el 70 % manifestó conocer
el modelo de planificación y presupuesto que establece la Ley No. 423-06 y Ley
44
No. 498-06, las cuales definen, a su vez, la metodología para su formulación,
seguimiento y evaluación de ambas herramientas de gestión. Los datos son
mostrados a continuación:
Tomando en cuenta que en las instituciones públicas rige el principio de
legalidad o juridicidad, por ende, están sometida al cumplimiento de las
normativas que regulan su funcionamiento y principalmente las relativas a la
definición de estrategias y a la asignación de recursos con todas sus
implicaciones. Los datos revelan que en la gestión institucional de la OTTT, sus
directivos tienen pleno conocimiento de las leyes que establecen ambos
sistemas.
45
En este orden, el 71% del personal directivo considero que el presupuesto
asignado a la OTTT está en base a la planificación realizada por ésta. Esto quiere
decir que previo a la formulación del presupuesto se realizo la planificación
estratégica a corto y mediano plazo. Además, en la institución la planificación
estratégica se ha venido practicando desde el 2010, lo cual constituye una
tendencia en la gestión institucional. La opinión de los encuestados se presenta
en el gráfico a continuación:
Es importante destacar el 15% se muestra indiferente y en la misma proporción
manifestó su desacuerdo, esto demuestra la necesidad de impulsar acciones
tendente a incrementar la articulación del plan con el presupuesto para orientar la
organización a una eficiente gestión para resultado, que evalué dichas acciones
46
periódicamente, dando cumplimiento a las leyes que rigen cada uno de los
sistemas.
Asimismo, la Ley No. 498-06 que instituye el sistema de planificación e inversión
pública, provee las herramientas necesarias para la correcta elaboración de los
planes a corto y mediano plazo, así como los mecanismos de articulación con la
Ley No. 423-06 Orgánica de Presupuesto, ambas normativas instituyen y
establecen su interdependencia e impacto del manejo adecuado de los sistemas
en el marco del modelo de gestión orientado a resultados, en este sentido, en el
gráfico siguiente se muestra la opinión de los entrevistados en cuanto a la
aplicación del modelo propuesto por estas normativas en la OTTT:
47
Según se observa en estos resultados, el 70% manifestó estar de acuerdo con
que en la OTTT se aplica el modelo de planificación y presupuesto orientado a
resultado, como indican las normativas mencionadas anteriormente; aunque el
30% de los encuestados manifestó su desacuerdo e indiferencia,
constituyéndose en el foco de atención para la presente investigación cuya
objetivo es, precisamente, formular una propuesta para fortalecer la gestión de la
OTTT, orientándola a resultados.
Tomando en cuenta que no es posible tener una gestión orientada a resultados
sin una correcta definición y establecimiento de indicadores de desempeño, que
muestren el monitoreo y evaluaciones de los avances que está obteniendo la
organización, en tal sentido el sistema de indicadores, constituye según
Iacovello, uno de los tres puntos de una gestión orientada a resultado; en este
sentido en el gráfico mostrado a continuación, revela los hallazgos y opiniones
de los encuestados en cuanto a la definición de indicadores:
48
Según muestran los datos anteriores, parece ser que esta es una de los tres
pilares mencionado anteriormente al que hay que prestar atención en la OTTT,
ya que el 44 % se mostró en desacuerdo con que se hayan establecidos dichos
indicadores. Pero además el 22 % optó por permanecer indiferente dejando en
evidencia notables áreas de mejoras para la aplicación adecuada del sistema de
planificación y presupuesto en la institución de estudio.
Por otro lado, aunque la participación del personal y sobre todo de los directivos
en el establecimiento de una gestión orientada a resultado, no está entre los
aspectos más relevantes, es sabido por la experiencia que han tenido otras
organizaciones en este sentido, de que no es posible implementar estos
49
proyectos de reforma sino existen los líderes que puedan impulsarlos y atraer al
resto del personal a esta nueva forma de gestionar las organizaciones; en este
sentido según se muestra a continuación, la percepción de los entrevistados
sobre el grado de involucramiento de los directivos en la elaboración del plan
estratégico, como base del direccionamiento estratégico en la gestión orientada
a resultado.
3.2 Compromiso Asumido por los Ejecutivos y Directivos
con la Articulación de la Planificación y Presupuesto
Vigente
El modelo de planificación y presupuesto vigente en la administración pública
dominicana está orientada a la gestión para resultado, lo cual implica un cambio
de cultura administrativa y organizacional, ya que plantea el desarrollo de cuatro
grandes procesos, tales como: la planificación estratégica, la programación,
ejecución y evaluación del presupuesto, los cuales constituyen los indicadores
para determinar si una organización está orientada a resultado o no
50
Los resultados muestran que el 52% de la población entrevistada opina que los
directivos no participan de manera activa en la elaboración del plan estratégico
de la institución, y el 48% por el contratrio expreso que estar de acuerdo con el
con el grado de involucramiento y participación de los directivos en el referido
plan. Esto denota otro aspecto importante, pues se presenta una division de
criterio entre los principales directivos, lo cual pone en riesgo la aplicabilidad del
modelo de planificacion y el presupuesto de la OTTT.
51
Los hallazgos en este sentido muestran cierta consistencia, con la investigación
sobre si se habian establecidos los mecanismos de medición y control, ya que
muestran una población relativamente dividida en cuanto a sus opiniones a favor
y en contra; por ello, en la propuesta de plan de accion de mejora se deberá
incluir la definicion de indicadores y los mecanismos de seguimiento y control, y
proponer además los periodos en los cuales se evaluarán y socializarán los
resultados de dichas mediciones.
De igual modo, sobre la base de un enfoque sistémico de la organización, donde
se gestiona con orientación al logro de resultados, además de establecer los
objetivos, las metas y los indicadores de desempeño, se deben establecer
52
asimismo, los mecanismos de recompensas o de reconocimiento a aquellos que
obtienen resultados sobresaliente, en este sentido los encuestados se mostraron
de acuerdo según los datos a continuación:
Según se muestra en el gráfico anterior, el 79% opinan que están establecidas
las recompensas por el cumplimiento de los compromisos acordados en el plan
estratégico con los directivos de la OTTT, mientras son pocos los directivos
consideran que no se han establecidos dichos reconocimientos.
Si bien es cierto que la gestión orientada a resultado comprende el otorgamiento
de mayor flexibilidad a los responsables de las gerencias, la rendición de cuenta
y el establecimiento de un esquema de incentivos; no es menos cierto que la
53
forma en cómo se trasmiten estos principios a toda la organización, es decir, la
forma en cómo se gestiona la información y el conocimiento va a determinar si
los mismos lograran cabida en las metas y la psiquis de las personas, por ende,
para saber la percepción de los encuestados sobre la transmisión de una cultura
de eficientización de los directivos de la institución, el 56% manifestó que en la
OTTT se fomenta entre los directivos la cultura de eficientiación en la ejecución
del presupueto con orientación a resultados, según se muestran a continuación:
No obstante, siguen las discrepancias entre las respuestas de los directivos pues
el 36% mantiene la negatividad o desacuerdo a dicho plantemiento. En virtud de
lo cual, se pregunto a los dierctivos sobre lo beneficioso que seria para la OTTT
aplicar acciones de mejoras, tendentes a eficientizar la planificación y el manejo
54
del presupuesto orientado a resultados, y en este aspecto si hubo unanimidad en
la respuesta, pues el 97% manifestó estar consciente de la necesidad de mejorar
el sistema de planificación y el presupuesto, reconociendo los beneficios para la
gestión de la institución en su conjunto. Estos datos se presentan en el gráfico
siguiente.
3.2.1 Áreas que Presentan Mayor Grado de Deficiencia en el Desarrollo del
Proceso de Articulación de la Planificación y el Presupuesto
Institucional
Dada la divergencia en los datos anteriores, se analiza si desde el direccionamiento en
la formulación del plan estratégico en la OTTT fueron considerados que los productos y
resultados esperados esten definidos, de manera tal, que faciliten su seguimiento y
control, es decir, estén claramente establecidos, en tiempo y en el tipo de producto o
servicio esperado, a lo cual el 43% manifestó su desacuerdo al planteamiento, tal como
se ilustra en la gráfico siguiente:
55
Si bien es cierto que para generar valor público se debe realizar una planificación
eficiente de las ejecutorias de las organizaciones, alineadas con los recursos
necesarios, es decir el presupuesto; no es menos cierto, que hacer estas
acciones sin el establecimiento de los mecanismos de seguimiento, medición y
control de avance de las estrategia propuestas, es como hacer un edificio de
apartamento o condominio a la mitad, sin prever los mecanismos para que este
sea autogestionado, y pueda ser mantenido en el tiempo.
Los hallazgos muestran las opiniones divididas, a lo cual es importante recordar
la pertinencia de la presente investigación, ya que si se tienen las normativas y
los procedimientos claramente establecidos para llevar a cabo una correcta
planificación y presupuesta del heraldo público, era necesario investigar donde
56
estaban las falencias, sobre todo en el caso particular de la OTTT; pues en este
sentido sólo el 41% se muestra de acuerdo en que el plan estratégico y el
presupuesto posibilitan su seguimiento y control, lo cual ofrece una oportunidad
considerable para que a la luz de la presente investigación, se provea de las
propuestas de acciones tendentes a mejorar la parte del seguimiento, medición y
control de estos.
Continuando con las acotaciones sobre seguimiento, medición y control, es
importante destacar que estas se deben establecer desde que se definen los
objetivos, productos y metas a lograr, proponiendo las periodos en los cuales se
van a realizar las evaluaciones de los mismos, en este sentido, es pertinente
recoger las opiniones de los directivos encuestados sobre el establecimiento de
plazos para el cumplimiento de metas. A esta cuestión, respondió el 44% estar
de acuerdo con que se realizan reuniones periodicas con los directivos para
revisar y socializar el cumplimiento de los resultados, según el plan estrategico
de la institución. Sin embargo, casi la misma cantidad estuvo en descrauerdo.
Tal como se muestra en el gráfico a continuacion.
57
Durante el desarrollo de todo este apartado, se pudo comprobar la pertinencia
del estudio, al quedar evidenciada las áreas de mejoras que han sido
identificadas a partir del análisis de las respuestas de los directivos, entre las
que se destacan la falta de unidad en cuanto los criterios para la elaboración del
plan estratégico, como base de los planes operativos, y la formulación
presupuestaria; la ausencia de indicadores de seguimiento, control y evaluación,
así como la postura de indiferencia de algunos directivo al referirse al tema en
cuestión.
58
Esto pone de relieve la importancia de formular acciones que permitan el
desarrollo del modelo de planificación y presupuesto orientado a resultados, con
una visión de gestión sostenible en un Estado moderno, tomando en cuenta las
normativas que establecen el sistema y el procedimiento a seguir en las
instituciones públicas.
Así mismo en el levantamiento de condiciones básicas que se le planteo a la
institución refleja la debilidad del modelo en las principales áreas, departamento
de planificación y desarrollo, departamento administrativo y financiero, y en el
departamento administrativo, donde cada área participa en la elaboración del
plan estratégico y Poa, pero las actividades no son programadas con
presupuesto, lo que dificulta la vinculación del plan con el presupuesto
institucional. Por otro lado se puede observar claramente las áreas de mejora
reflejada en la matriz de levantamiento de capacidades básicas (Anexo No. 2).
En las administraciones modernas las organizaciones son concebidas
como la sistematización
3.2.1 Identificación de Acciones a Considerar para Orientar la
Planificación y el Presupuesto a Mejores Resultados en la OTTT
De acciones realizadas por las personas, donde intervienen procesos que a su
vez involucran recursos para el desarrollo de las actividades productivas o en la
prestación del servicio. Ante esta condicionante, en la administración pública
dominicana han sido conformados una serie de sistemas tendentes a vincular
59
los elementos básicos organizacionales: personas, estructura, materiales
(recursos) y procesos.
Desde esta perspectiva, las instituciones públicas requieren cambiar la forma de
gestión que implica, en primer lugar, aplicar el sistema de planificación y el
sistema de presupuesto en el macro proceso del sistema de la gestión integral
financiera del Estado (SIGEF).
La ley No. 498-06 atribuye que la puesta en práctica de las disposiciones
contenidas en esta normativa es una responsabilidad exclusiva del Ministerio de
Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), definiendo la metodología para la
implementación del Sistema Nacional de Planificación en el sector público. En
este sentido, la MEPyD deberá coordinar, dirigir y supervisar la realización de
programas de capacitación permanente para la formación y empoderamiento del
personal de las instituciones en todo el sector público.
En consecuencia, al cuestionar al personal directivo de la OTTT sobre su
participación en talleres o entrenamientos organizados por la MEPyD, para
socializar la metodología seguida en la formulación, aprobación, ejecución y
evaluación de los planes institucionales, el 89% manifestó haber recibido
capacitación sobre este tema por parte del órgano rector. Estos resultados se
muestran en el gráfico siguiente:
60
En otro orden, para conocer de la participación de los encuestados en la
formulación de la planificación y el presupuesto de la OTTT, un 68% afirma
haber participado, poniendo en práctica la metodología establecida por el
MEPyD y la DIGEPRES. Tal como se demuestra con los datos de la gráfica
siguiente:
61
Uno de los elementos fundamentales de la planificación es el involucramiento de
todos los directivos de la organización, en el entendido que la planificación
consiste en una visión futura racional y global de lo deseado, y que afecta la
toma de decisiones de los actores claves para el desarrollo productivo y social
de la institución.
En base a esta conceptualización, surge la cuestión de si el plan estratégico de
la OTTT ha sido concebido de forma tal, que responda a los lineamientos del
Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), a lo cual el 57 %
estuvo de acuerdo con este planteamiento, como se muestra a continuación:
62
Llama particularmente la atención que un 43 % del personal directivo respondió
con negatividad, siendo incoherente en su postura, pues si tuvo participación en
su formulación ha debido asumir los lineamientos del órgano rector del sistema y
procurar que se correspondan con la estrategia nacional de desarrollo y los
planes presupuestales y regionales del sector. Por ello el 46 % de los
entrevistados manifestaron estar de acuerdo con que el plan estratégico de la
OTTT ha sido desarrollado tomando de base estos tres pilares de desarrollo y
sostenibilidad económica del país. El gráfico presentado a continuación detalla
estos datos.
63
Por otro lado, sobre la presupuestario y su ejecución en la OTTT, un 49 % de los
entrevistados manifestaron que la misma esta distorsionada en cuanto a los
lineamiento de la ley general de presupuesto y naturalmente del órgano rector, la
DIGEPRES. Esto datos se pueden observar en el gráfico siguiente:
64
En este sentido, es conveniente conocer la opinión de los directivos de la OTTT
en cuanto a si los planes de gestión están fundamentados en la asignación
presupuestaria, a lo cual el 55 % respondió que sí fueron establecidos tomando
de base la asignación de los recursos. Sin embargo, un 35 % manifestó que los
planes de gestión no están basados en dicha asignación. El detalle de los datos
puede ser apreciado en el gráfico siguiente:
65
En este aspecto, es útil distinguir que el presupuesto como instrumento que
apoya o complementa la planificación y una técnica aplicada para medir el nivel
de eficiencia del gasto en el Estado; los planes permitirán identificar en que
gastará, mientras el presupuesto determina en qué se ha gastado, por ello es la
pieza clave de la evaluación de los resultados en las instituciones públicas.
Al respecto, reconocidos expertos en administración han venido planteando la
necesidad de implementar en la gestión del Estado herramientas de
industrialización que se aplican de manera exitosa en empresas privadas, sólo
que, para ello, en el sector público dominicano se requiere de una normativa que
instruyan su aplicación, dicte su conformación, procedimiento, mecanismos y el
organismo responsable de la implementación. De hecho, a pesar de que uno de
66
los elementos básicos en cualquier modelo de administración de la organización
es la planificación, que le permitirá establecer la coordinación de las actividades,
control de sus ejecutorias y la posterior evaluación a las mismas, en el sector
público este elemento ha estado ausente durante décadas y décadas. Sobre
esta base se preguntó a los directivos de la OTTT a cerca de su parecer en
cuanto a las normativas de regulación del sistema de planificación y
presupuestario emitidas en el año 2006 y la coherencia para su aplicación,
entendiéndose que existe una interconexión desde el punto de vista del principio
de unidad y coordinación en materia de política pública del Estado. En tal
sentido, el 78 % de los encuestados manifestó estar de acuerdo en que las
normativas que crean ambos sistemas son coherentes entre sí, según se puede
observar en el gráfico a continuación:
67
Ya en la fundamentación de la investigación se señalaba que la articulación de
los planes de Gobierno con el presupuesto comenzó a implementarse a partir
del 1997, con la incorporación al tren gubernamental del Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo (MEPyD), sin embargo, es en el año 2005 cuando se
dictan las primeras normativas con tendencia a regular el denominado sistema
presupuestario, la planificación estatal y la hacienda pública dominicana, la cual
se consolidó con la publicación del Compendio de las Reformas de la Hacienda
Pública, en el 2007.
Desde entonces en la gestión de las instituciones públicas se dio inicio a la
aplicación de la ley No. 423-06 y la No. 496-06, y en consecuencia se incorpora
en la gestión el proceso de la planificación y presupuestación de la asignación
de recursos por programas en respuesta a los ejes estratégicos definido en un
plan institucional.
Sobre esta cuestión, de acuerdo a los hallazgos encontrados, solo el 42 %
manifestó que los planes operativos de las unidades están alineados con el plan
estratégico institucional, lo cual representa un desafío para la organización, ya
que la gestión por resultado, está basada sobre una alineación entre la
planificación estratégica, los planes operativos y la coordinación presupuestaria
institucional, con la cual se garantiza el éxito de las estrategias propuestas para
llevar las organizaciones a ser referentes no solo nacionales, sino también,
68
internacionales. Los resultados de la encuesta están representados en el gráfico
siguiente:
De los resultados es preciso señalar que el 10% de los encuestados mostraron
cierta indiferencia y el 48% consideró que no existe alineación entre los planes
que ha venido desarrollando la OTTT; para los cuales se deberá proponer un
plan de acción capaz de garantizar la implementación adecuada de las
normativas presupuestarias y de planificación, así como una correcta gestión
orientada a resultado, a fin de brindar productos y servicios eficientes y
efectivamente, para lograr la satisfacción de los clientes directos y ciudadanos
en general.
69
En este contexto de transformación y reformas, se cuestiona el desempeño de la
DIGEPRES en su rol de responsable de la aplicación de los procedimientos en
materia de formulación, ejecución, control y evolución de la correcta aplicación
del sistema presupuestario en la OTTT. A dicha interrogante el 83 % afirmó estar
de acuerdo en que la Dirección General de Presupuesto tiene bien definido el
procedimiento para la formulación, ha brindado la debida asesoría para la
aplicación del procedimiento de formulación de los planes, en el caso particular
de la OTTT. Estos datos se evidencian en el gráfico siguiente:
A modo de síntesis, cabe puntualizar que analizando de manera
sistemática la planificación y el presupuesto en el sector público, partiendo de la
existencia de una Ley General de Presupuesto, la cual provee las normas
generales en materia del presupuesto público, además de disponer del Manual
70
de Clasificadores Presupuestarios, una serie de herramientas y formularios tanto
para la formulación como para la evaluación; pero no conforme con este
conjunto de normativas y herramientas, en los últimos años con miras a orientar
la gestión pública dominicana, la administración pública de una clara rendición
de cuenta y una gestión cada vez más orientada a resultados, que se inició con
un proceso de reformulación y actualización de dichas herramientas y de la
propia plataforma del SIGEF.
3.2.2 Propuesta de Mejora al Proceso Presupuesto de la OTTT
Presentar una propuesta de mejora al proceso de presupuesto constituye
nuestra principal inquietud en la presente investigación así como el objetivo
principal. Para poder elaborar la propuesta de manera adecuada, se realizó la
encuesta a 63 directivos de la OTTT y además se llevó a cabo una entrevista a
diferentes instituciones como son: Dirección General de Presupuesto público
(DIGEPRES) la Contraloría General y el Ministerio De Administración Pública (
MAP), un levantamiento de condiciones básicas, a los departamentos de
administrativo y financiero, planificación y desarrollo y recursos humanos, donde
las preguntas de investigación arrojaron grandes debilidades. Ver anexo No. 2
71
3.2.3 Plan de Acción y Propuesta del Análisis y Mejora al Presupuesto
para la OTTT
Objetivo del Plan de Acción
Desarrollar, mejorar e incrementar la eficiencia y efectividad de la Oficina
Técnica de Transporte Terrestre, por medio de la puesta en ejecución de las
acciones propuestas a partir de los hallazgos encontrados en la presente
investigación, que sirva de base para consolidar una visión estratégica de
vinculación con el presupuesto y que oriente a la institución a mejores resultados
y creación de valor público, priorizando en aquellos aspectos que generen mayor
satisfacción a los usuarios y ciudadanía en general.
Alcance del Plan
El alcance definido para el siguiente plan es de 18 meses y abarca todas las
unidades administrativas de la OTTT, para que con dicha implementación se
pueda lograr las metas y los objetivos planteados.
Organización para la Ejecución
Debido a que las organizaciones públicas son compelidas a realizar acciones,
sin una correcta evaluación de las mismas, a fin de verificar si están logrando los
objetivos propuestos; se propone reenfocar el presupuestaria institucional a
través de la definición de estrategias adecuadas, el establecimiento de una
72
cultura orientada a resultado y un sistema de información que permita
monitorear las acciones ejecutadas.
Para ello se propone que el plan propuesto este bajo, en coordinación con el
Departamento Financiero a través de la Sección de Presupuesto; y con la
colaboración del Departamento de Gestión de Calidad; debido a la incidencia
que cada uno de estos tienen en la gestión institucional de la OTTT, pero
además de esto se debe procurar la participación de los demás directivos y en
sentido general, de todo el personal de la institución, con miras a garantizar que
todo el mundo se siente parte del mejoramiento institucional.
Descripción del Plan
El plan está compuesto por dos objetivos principales, cada uno con sus metas y
acciones por cada objetivo propuesto. El propósito del mismo es definir
estrategias enfocadas a incrementar o potencializar las oportunidades de
mejoras detectadas en los hallazgos de la presente investigación, a fin de
superar las mismas.
73
Objetivo No. 1 Mejorar la orientación a resultados a través de la integración de la planificación estratégica y el presupuesto.
Meta: Plan operativo formulado acorde al presupuesto aprobado para 2017-2018
Acciones Inicio Fin Medio y fuente de
verificación
Previsión de Recursos
Actividad 1: Definición de los lineamientos estratégicos a partir del FODA institucional.
Noviembre 2017
Enero 2018
Informe FODA, Matriz Objetivos Institucional
Logística para los talleres del FODA
Actividad 2: Formulación del pre-plan operativo acorde al plan estratégico, y el ante proyecto de presupuesto
Marzo 2018
Julio 2018 Documento Pre-Plan
Actividad 3: Ajuste del plan operativo y presupuesto conforme a topes aprobados.
Julio 2018 Diciembre 2017
Plan Operativo ajustado al presupuesto
Objetivo No. 2 Implementar un programa de monitoreo y evaluación de indicadores.
Meta: Desarrollar un modelo de monitoreo y evaluación de indicadores.
Acciones Inicio Fin Medio y fuente de
verificación
Previsión de Recursos
Actividad 1: Desarrollo del sistema para el monitoreo y evaluación.
Noviembre 2017
Agosto 2018
Modelo de Monitoreo y Evaluación
Actividad 2: Socialización del Modelo a todos los actores involucrados.
Septiembre 2017
Septiembre 2018
Listas de participantes a talleres
Logística para tres talleres
Actividad 3: Implementación de Evaluaciones Periódicas de los indicadores definidos.
Diciembre 2017
Diciembre 2018
Informe de evaluaciones
Material gastable
Actividad 4: Publicaciones trimestrales en el portal de transparencia de la institución, de los informes de ejecución del Plan Operativo Anual y del Presupuesto.
Enero 2018
Diciembre 2018
Informes publicados
Material gastable
74
A manera de resumen, se podría decir, que es un plan un poco ambicioso pero
que provee un sentido de dirección hacia un futuro inmediato, además con este
inicio se estarán sentando las bases para desarrollar una cultura orientada a
resultado en la OTTT y llevar a cabo los nuevos procedimientos y la ley 63-17 de
la creación del Instituto Nacional Transito y Terrestre (INTRANT). Con la
implementación de dicho plan, se estará creando una estrategia de presupuesto
acorde a una gestión para resultado, ya que se definirá el modelo de monitoreo y
evaluación de indicadores y productos definidos con el cual se consolida dicha
gestión.
3.2.4 Ejecución Presupuestario año 2016-2017 de la Oficina
Técnica de Transporte Terrestre.
El presupuesto aprobado en la Oficina Técnica de Transporte Terrestre para el
año 2016, tanto del fondo general 100, como los ingresos de captaciones
directa, ascendieron a un total general de RD$276,266,211.00 y se realizó un
gasto entre pago de nóminas, gasto fijo y gasto operacional con un porcentaje
de un 94%, reflejando la nóminas el mayor gasto con 81% y los gasto fijos 7% y
restante para gasto operacional con un 6%. A diferencia del año 2016, se logro
incremental el presupuesto del año 2017 con un aumento de RD$ 6, 865,009.84,
equivalente a un porcentaje de 9.8%, hasta el 30 de junio se refleja un 47% del
total de gastos, manteniendo el mismo porcentaje del pago de nóminas mensual
que lo del año 2016.
75
CAPITULO IV
IX
4.1 CONCLUSIONES
De acuerdo a los resultados de esta investigación se pone en evidencia las
consideraciones de los directivos sobre la valoración del presupuesto
institucional y la posibilidad de incorporar mejoras a dichos sistema en la Oficina
Técnica de Transporte Terrestre (OTTT), tomando de base la ley No. 423-06
que instruyen los procesos de gestión.
Por tratarse de uno de los temas más relevantes de la organización, el cual es
manejado por las altas instancias a nivel de política estratégica, se utilizó la
encuesta que dio participación a todos los directivos de la OTTT y a ejecutivos
de las diferentes instituciones mencionada en la entrevista, los cuales
manifestaron su percepción sobre el tema en diferentes aspectos o dimensiones
de la gestión: conocer el perfil del directivo; el compromiso asumido con la
aplicación en la vinculación de los dos sistema; áreas con mayor grado de
deficiencia en la aplicación del modelo y las acciones a ser consideradas en una
propuesta de mejoras para orientarlo a mejores resultados en la OTTT.
En cuanto a los resultados, se constató que los directivos de la OTTT poseen
una carrera laboral de mucho años en esta institución, lo cual constituye una
base fundamental para el desarrollo de la gestión, pues esto permite la
continuidad en los procesos y procedimientos administrativos, y este es uno de
los principios en la organización de la administración pública y a la vez pone en
X
alto los valores institucionales de la OTTT. Se destaca además, que en la OTTT
el nivel jerárquico de los cargos están clasificados conforme dispone la Ley de
Función Pública y la Ley No. 247-12, Orgánica de Administración Pública.
Asimismo, antes de profundizar en el tema fue oportuno identificar que la gran
mayoría de los directivos ya conocían la planificación y el de presupuesto
establecido en las normativas vigentes.
Por otro lado, se pudo determinar el compromiso asumido por los principales
funcionarios o directivos de la OTTT en lo relativo a la articulación de los
procesos de la planificación y presupuesto institucional, quedando demostrado
que el presupuesto asignado a la OTTT está en base a la planificación realizada
por la misma; aunque no todos estuvieron de acuerdo ya que el 29% de los
encuestados mantuvo indiferencia y otros en posición de desacuerdo,
estableciéndose la existencia de una área de mejora al proceso, a pesar con
esta respuesta queda claro que en la institución están aplicando el modelo,
siguiendo los lineamientos de la Ley No. 423-06 y Ley No. 498-06 que lo rigen.
Sin embargo, el proceso requiere la definición de indicadores que permitan
medir el rendimiento de las actividades planificadas y el control del gasto
ejecutado en la misma, en tal sentido, la mayor parte de los directivos están
consiente que esta constituye una de las debilidades en el desarrollo del proceso
en la institución. Además, otra debilidad o área de mejora estuvo determinada
XI
por la poca participación de los directivos en la elaboración del plan estratégico
de la institución.
De manera precisa fueron identificadas las áreas que presentan mayor
grado de deficiencia en el desarrollo del proceso del presupuesto actual en la
OTTT, lo cual cónsono a la debilidad en el direccionamiento de la planificación
estratégica y presupuestaria, la mayoría de los directivos están conscientes de
que en el plan elaborado por la institución los productos y los resultados a
alcanzar no están definidos en forma clara; poniendo de manifiesto que la
unidad de planificación y desarrollo en la OTTT carece de los recursos humanos
y materiales necesarios para dar seguimiento y evaluar el plan estratégico, lo
cual impide que se le dé un adecuado seguimiento, monitoreo y control a la
ejecución de los planes institucionales. Por ello, se requiere la aplicación de
acciones de mejoras al proceso de planificación y desarrollo con orientación a
mejorar sus resultados de gestión.
No obstante, se pudo establecer que en la OTTT existen las capacidades
en el nivel directivo, ya que los mismos han participado en los talleres y
entrenamientos que imparte la MEPyD y la DIGEPRES, al mismo tiempo existe
coherencia entre las normativas que crean los sistemas, lo que deja en
evidencia que las acciones de mejoras deberán estar orientadas a fortalecer el
compromiso de los directivos en la formulación y evaluación de la planificación y
XII
el presupuesto; fortalecimiento estructural de la unidad de planificación y
desarrollo en la institución y en la definición de indicadores de medición de los
resultados de la planificación estratégica de la OTTT.
Por último, se pudieron comprobar que la entrevista planteada a los
ejecutivos de las diferentes áreas que se involucran en el proceso y desarrollo
del presupuesto institucional de la OTTT, es preciso manejar un plan de
ejecución a través de los sistema de monitoreo, a través de acciones de mejoras
en la gestión, que permitan la evaluación de resultados y la eficientización de los
recursos siguiendo los procesos establecidos del presupuesto en el sector
público.
En segundo lugar, es necesario un mayor compromiso de los directivos y
una mejor coordinación entre las unidades responsables de su ejecución y
desarrollo, que pueda contribuir a la eficiencia, control y transparencia del gasto
público, a través de la debida formulación, ejecución y evaluación del plan
estratégico en la Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT), al reconocer
la necesidad de un plan de mejora que oriente la gestión a resultados con base
en la planificación estratégica y el manejo adecuado del presupuesto, de manera
connjunta.
XIII
4.2 RECOMENDACIONES
La Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT) es el órgano descentralizado
dentro de la macroestructura del Estado Dominicano, que tiene como
responsabilidad fundamental regular y controlar el transporte de pasajeros a
nivel nacional; debido al impacto que genera la administración y regulación del
transporte de público en la vida de la sociedad y dado el impacto económico y
social de esta política pública se hace necesario que el INTRANT (institución
que actualmente asume las funciones de la OTTT) mejore su gestión de acuerdo
a una visión de eficiencia, transparencia y orientada a resultado, como la plantea
la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2010-2030 en su primer objetivo
general.
En este sentido, y de acuerdo a la visión país que nos plantea la END, se
sugiere mejorar el proceso de articulación entre el sistema de planificación y el
presupuesto en la gestión institucional, para lo cual proponemos un plan de
acción con miras a lograr mejores resultados y crear un marco de referencia
sobre la importancia de vincular los dos sistemas, así como su contribución a la
transparencia, la ejecución del gasto público y la eficiencia de la gestión
institucional como órgano público.
XIV
Para cumplir con la propuesta de mejora al proceso de presupuesto se debe
reestructurar el departamento de planificación y desarrollo a una dirección y bajo
su mando crear un departamento de gestión de calidad, departamento de
formulación presupuestaria, monitoreo y evaluación y un departamento de
proyecto y programas y promover un sistema de control internos de los
procesos, para así poder vincular el presupuesto con la planificación, donde se
elaboren los planes estratégicos bajo el mando de la formulación del
presupuesto, lo cual se pueda medir bajo un monitoreo constante de los
objetivos a lograr. Y de esa manera la dirección administrativa y financiera solo
le dependerá la parte de la ejecución del gasto.
Si se implementa la propuesta del plan de acción se puede llevar a cabo
un presupuesto por resultado basado al cumplimiento de los pilares de la gestión
orientada a resultado, los cuales deben orientarse de manera interrelacionada, a
saber:
Desarrollo de proceso sistemático de planificación estratégica, con esta
dimensión puede la institución tener una gestión estratégica planificada.
Alineamientos del presupuesto con los objetivos de la planificación
estratégica, lo que sería en cambio que debería tener en el proceso de la
formulación del presupuesto para vincular los objetivos y la políticas
contemplada en el plan estratégico.
XV
Correlación relativa entre en plan, presupuesto y la organización donde
cada personal de áreas debe elegir los objetivos a plantease en plan
operativo anual
Optimización de los procesos administrativo. Con este se debe establecer
mecanismo de gestionar de manera más adecuada al personal, manejar
apropiadas las compras y contrataciones y definir en que se gastan los
recursos reales,
Consolidación de un sistema de control de gestión, con este es implementar un
verdadero sistema de monitoreo de gestión, que permita dar una verdadera
rendición de cuenta a la ciudadanía y una evaluación efectiva para en logros de
resultado.
4.3 Implicaciones para Investigaciones Futuras
Para futuras investigación se sugiere que la evaluación de la vinculación del
presupuesto y la planificación, se realice tomando como población a los
distintos ministerios, pues el presente estudio solo abarcó una de las
instituciones descentralizada, la Oficina Técnica de Transporte Terrestre
(OTTT), y sería interesante conocer como ha sido la aplicación de vincular los
planes con el presupuesto en las instituciones pertenecientes al sector
centralizado del Estado, en su rol de órgano rector de una política pública
sectorial.
XVI
A si mismo realizar nuevamente este tipo de investigación al nuevo Instituto
Nacional Tránsito Terrestre (INTRANT).
XVII
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
XVIII
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Abil, E.; González, J. & López, G. (2009). Gestión Pública. Fundamentos,
técnicas y casos. Tomo I. Barcelona: Editorial Ariel, S. A.
Armijo, M. (2009). Manual de planificación Estrategica e indicadores de
desempeño en el sector público. Area de politicas presupuestarias y gestión
pública (ILPES-CEPAL), 290.
Asociación Nacional de Contadores y Auditores del Sector Público, INC. (2003).
II Seminario Internacional Estado, Gestión y Control. 2da. edición; República
Dominicana: editora Búho.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) & Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD), (2007, p. 13-40). Modelo Abierto de
Gestión para Resultados en el Sector Público; Venezuela.
Bonari, D., & Gasparín, J. (2014). La vinculación entre la planificación y el
presupuesto. Recomendaciones para su implententación. Centro de
implementación de políticas públicas para la equidad y el crecimiento
(CIPPEC), (p.11).
CONARE, PRO-REFORMA y SEAP (2009). Propuesta de Macroestructura del
Poder Ejecutivo de la República Dominicana; Santo Domingo.
Constitución Política de la República Dominicana, 2010.
Daft, R., & Marcic, D. (2006). Introducción a la administración. México: editora
Cengage Learning. Estratégica situacional. Recuperado de
XIX
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/docs/bibliote
ca.pdf
Falcão M. & Marini, C. (2010). Una Guía de Gobernanza para Resultados en la
Administración Pública, Brasil: Publix Editora.
Fayol, H. (1961). Administración industrial y general (trad. de A. Guzmán del
Camino); México: editores Herrero Hermanos.
Franciskovic, J. (2013). Reto de la gestión pública: presupuesto por resultado y
rendición de cuentas. Journal of Economics, Finance And Administrative
Sciencie, 256.
Friedmann, J. (2001). Planificación en el Ámbito Público. Del conocimiento a la
acción. Editado Ministerio de Administraciones Públicas, INAP; Madrid: Serie
Administración General.
García, L., & García, M. (2010). Gestión para el desarrollo en el desarrollo.
Avances y desafíos en América Latina y el Caribe. Publicacion Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), 29.
Ley No. 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, (2012) Santo Domingo.
Ley No. 498-06 de Planificación e Inversión Pública, (2006). Santo Domingo.
Makón , M. (2000). El modelo de gestion por el resultado en los organismos de
la administración pública nacional. V congreso internacional del CLALD, sobre
la reforma de estado y de la adminsitración pública (págs. 24-27). Santo
Domingo: America Latina (ILPES).
XX
(2007). Gestion por el resultado. Instituto Latino Americano de Planificación
Economica y Social , 1-32.
(2008). La gestion por resultads, es sinómimo de presupuesto por resultado.
Revista internacional de presupuesto público, 66, p.36.
Martin, J. (2005). Funciones básicas de planificación economica y social .
Instituto Latinoamricano y del Caribe de Planificación y Economía( CEPAL-
ILPES), 356.
Martínez, A. & Asociados (2003). Gestión Pública. Tomo I, Editado por Instituto
de Nacional de Administraciones Públicas (INAP) y el Programa de Apoyo a la
Reforma del Estado y Modernización del Estado (PARME); Santo Domingo:
Gráfica William.
Martins, H. & Marini, C. (2010). Una Guía de Gobernanza para Resultados en la
Administración Pública. Brasil: editora Publix.
Ossorio, A. (2009). El modelo de gestión por objetivo y resultados y la
planificación estratégica situacional. Recuperado de
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/docs/bibliote
ca.pdf
Robbins, S. & Coulter, M. (2005). Administración, 8va. edicion; Mexico: Pearson
Educacion
Rojas, F. (2011). Presupuesto por resultado. Diseño de programa una guía
práctica. Centro Superior de Estudio de Administración y Finanzas Públicas
para el Desarrollo (CEMAF), p.19.
XXI
Secretaría de Estado de Administración Pública (2010). Manual de Organización
y Funciones del Estado. Santo Domingo.
Secretaría de Estado de Hacienda (2007). Reforma de la Hacienda Pública. 2da.
edición; Santo Domingo: editora Alfa & Omega, C x A.
Shack, N. (2007). Sistema de monitoreo y evaluación del gasto público a nivel
del gobierno nacional de Perú. Banco Mundial y Centro Latinoamericano de
Adminsitración para el Desarrollo (CLAD-BM), p. 278.
Sotelo, A. (2008). La relacion pública planificación-presupuesto en el marco de la
gestión orientada a resultados. Publicado en la Revista del CLAD Reforma y
Democracia, 40.
Quintanilla, I. (2003). Empresas y Persona. Madrid: ediciones Díaz de Santos, S.
A.
Normal internacional (NICSP 24), presentación de informe del presupuesto en
los Estados Financiero. Pags.777- 7778
XXII
GLOSARIO DE ABREVIATURAS
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CLAD: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
CONARE: Consejo Nacional para la Reforma del Estado
DIGEPRES: Dirección General de Presupuesto
END: Estrategia Nacional del Desarrollo
FMI: Fondo Monetario Internacional
FODA: Fortalezas, oportunidades, debilidades, amenaza
GpRD: Gestión Para Resultado en la República Dominicana
ILPES: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social
MAP: Ministerio de Administración Pública
MEPyD: Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo
MIH: Ministerio de Hacienda
XXIII
NGP: Nueva Gestión Pública
OCDE: Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo
ONAP: Oficina Nacional de Administración y Personal
ONAPLAN: Oficina Nacional de Planificación
ONATRATE: Oficina Nacional de Transporte Terrestre
ONU: Organización de las Naciones Unidas
OTTT: Oficina Técnica de Transporte Terrestre
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PROREFORMA: Programa de Reforma del Estad
XXIV
ANEXOS
Anexo No. 1.
Instrumento para la Recopilación de la Información.
Pregunta de la entrevista para la dirección general presupuesto (Digepres)
Entrevista a Ejecutivos:
Jani Tavares Encarda de Análisis del Sector Económico
Wilson Abreu Director de la Calidad del Gasto del Gobierno Central.
Odilis Hidalgo Sub-Directora de Modificación del Gasto e Ingreso de Gobierno
central.
Pregunta de la entrevista para los ejecutivo del Ministerio de
Administración pública (MAP)
Lic.Lizarda Yrizarri Enc. De la División de Presupuesto del MAP
Lic.Diomdes Alcántara, Director Administrativo y Financiero del MAP
Lic.Fanny Bello Directora de Remuneración del MAP
Pregunta de la entrevista para los ejecutivos de la Contraloría General de la
República)
Lic. Hilda Abreu, Enc. De servicios personales de la contraloría
Lic. Betty Cepeda Enc. Operaciones de la contraloría
Entrevista a los ejecutivos de la Dirección General Presupuesto (Digepres)
1. ¿Analizan claramente el tope asignado a las instituciones para el
cumplimiento metas y productos?
Claramente se hace un análisis de las necesidades que tiene la institución,
velando por darle las remuneraciones de lugar, luego la carga fija y una
distribución para gasto operacionales para el cumplimiento de las metas.
2. ¿Esta formulado el presupuesto OTTT acorde a las necesidad de las
asignada?
Se formula con el mandato del tope asignado y con las relaciones de
proyección de ingreso. Entonces se le da un techo presupuestario para que
los distribuyan en sus necesidades
3. ¿El presupuesto está asignado acorde a la normativa vigente ley 423-06
Si, se formula acorde a los planteamientos de la ley 423-06 orgánica de
presupuesto del sector público,
4. ¿Cuáles iniciativas se pueden tomar, para mejorar la asignación
presupuestaria de la OTTT?
Reducción del gasto público, nóminas y las cargas fijas.
5. ¿Cómo se evalúa el cumplimiento ejecutado del presupuesto de la
OTTT?
Actualmente las evaluaciones se trabajar bajo el seguimiento del presupuesto
físico-financiero en el SIGEF, donde trimestralmente la OTTT, debe mandar un
reporte de cumplimiento de metas y objetivo de los diferentes productos que
brinda a la ciudanía.
6. ¿Qué criterio ha tenido la OTTT con la asignación del gasto cuál sería
su porcentaje?
El presupuesto asignado se gasta a un 98%, con pagos de gasto de Sueldo fijos
en un 92% carga fijas 6% y 2% solo para el gasto operativo. Lo que a su vez se
cumplen las metas o pagos a través de los recursos de captaciones directas.
7. ¿Tienen algún mecanismo que miden el cumplimiento de los objetivos
de la 0TTT?
Si a través del Sigef. Sistema Integrado de la Gestión Financiera y el portal web
de DIGEPRES.
Pregunta de la entrevista para los ejecutivos de la Contraloría General de la
República
1. ¿Cuáles son las principales normativas que deben cumplir las
instituciones, como OTTT?
Ley 423-06 orgánica de presupuesto del sector público
Ley 63-17 de movilidad transporte terrestre tránsito y seguridad vial
Ley 498-06 de planificación e inversión publica
Ley 567-05 de tesorería general de la republica
Ley 10-07 sistema nacional de control interno
2. ¿Los procedimientos utilizados en la OTTT, se manejas de manera
adecuada?
Si, ya que la ley 10-07 del sistema nacional de control interno de la
Contraloría General rige los controles del gasto. Igualmente el decreto 15-17
que controla el pago a suplidores y regulación de la deudas públicas.
3. ¿Existe un procedimiento adecuado cuando se envían las nóminas a la
contraloría?
Si, deben pasar por la Unidad de Auditoria Interna de la Contraloría y luego de
la revisión, llega al departamento de servicios personales, para ser revisa y
aprobada por el contralor.
Pregunta de la entrevista para los ejecutivo del Ministerio de
Administración pública (MAP)
1. ¿Cuáles son las normativas generales del Map que deben cumplir
las instituciones de cara administraciones públicas?
Ley 41-08 de función pública, donde deben llevar un recurso humano
acorde
2. ¿Considera adecuado el manejo del Sistema de Administración de
Servidores Públicos (SASP) en la OTTT?
Sí, porque todas las nóminas son registradas por esa plataforma.
3. ¿la OTTT, cumple con los procedimientos al momento de hacer una
indemnización para algunas áreas de mejoras del personal?
Sí, porque le entregan la certificación del despido y acción del personal,
para que nos las soliciten los cálculos de las relaciones laborales.
Encuesta sobre el proceso de articulación entre la planificación y el
presupuesto institucional de la Oficina Técnica de Tránsito Terrestre
(OTTT). ¿Qué opinan los directores (as) y encargados (as) de las diferentes
unidades organizativas sobre este proceso?
Instrucciones del llenado: luego de leer cada ítem, favor marcar con una "X" la respuesta que considere correcta.
1. Sexo: a) Masculino _____; b) Femenino ______ 2. ¿Tiempo en la OTTT? a) Menos de 2 años _______ ; b) Más de 2 y menos de
6 años _______; c) Más de 6 y menos de 10 años _____; d) Más de 10 y menos de 14 años _____; e) Más de 14 años_____
3. ¿A qué grupo de cargo pertenece? a) Directores_____; b) Sub-director _____ c) Encargado (a) departamental ____; d) Encargado (a) de división ______; e) Encargado (a) de sección_______
4. ¿Conoce el modelo de planificación y presupuesto establecido por las
normativas para el sector público (Ley No. 423-06 y Ley No. 498-06)? a) Totalmente de acuerdo ______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
5. ¿Considera que el presupuesto asignado a la OTTT está en base a la planificación realizada Por la OTTT? a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en
desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
6. ¿Considera que en la OTTT se está desarrollando el proceso de la planificación y presupuesto ¿Según la Ley No. 423-06 y Ley No. 498-06 que rigen estos sistemas?
a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
7. ¿Se han definido los indicadores para medir de manera objetiva los resultados de la ejecución ¿De los planes y la ejecución del presupuesto en la institución? a) Totalmente de acuerdo ______; b) De acuerdo______; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
8. ¿Considera que todos los directores (as) y encargados (as) participan de
manera activa en la ¿Elaboración del plan estratégico? a) Totalmente de acuerdo ______; b) De acuerdo______; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
9. ¿Considera que en el plan estratégico y el presupuesto anual los productos y resultados están ¿Formulados de manera que posibiliten su seguimiento y control?
a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo______; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
10. ¿Considera que la unidad de planificación y desarrollo en la OTTT cuentan con los recursos ¿Humanos y materiales necesarios para dar seguimiento y evaluar el plan estratégico?
a) Totalmente de acuerdo ______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
11. ¿Se realizan reuniones periódicas con los directores (as) y encargados (as) para revisar y ¿Socializar el cumplimiento de resultados según el plan estratégico de la institución?
a) Totalmente de acuerdo ______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
12. ¿Están establecidas recompensas por el cumplimiento de los compromisos acordados en el Plan estratégico con los directivos y encargados en la sede de la OTTT? a) Totalmente de acuerdo ______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
13. ¿Se fomenta entre los directores y encargados de unidades organizativas la
cultura de ¿Eficientización en la ejecución del presupuesto con orientación a los resultados?
a) Totalmente de acuerdo ______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
14. ¿Entiende que sería beneficioso para la gestión de la OTTT aplicar acciones de mejoras en la
planificación y manejo del presupuesto, acorde a la ley que crea el Sistema de Planificación e Inversión Pública y la ley General de Presupuesto? a) Totalmente de acuerdo ______ b) De acuerdo _____ c) Ni de acuerdo ni en
Desacuerdo _____d) En desacuerdo _____f) Totalmente en desacuerdo ______
15. ¿Participó en algún tipo de taller o entrenamiento del Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo (MEPyD) sobre la nueva metodología a seguir para la formulación, aprobacion, ejecución y evaluación de los planes institucionales?
a) Totalmente de acuerdo ______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
16. ¿Participó en la elaboración de la planificación y el presupuesto a ser ejecutado en la institución?
a) Totalmente de acuerdo ______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
17. ¿Considera que el plan estratégico de la OTTT responde a los lineamientos
del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD)? a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni
en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en
desacuerdo_______
18. ¿Considera que el plan estratégico de la OTTT está acorde con la Estrategia Nacional de Desarrollo (Ley No. 1-12), el Plan Nacional Plurianual del Sector Público y los Planes Regionales? a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo______
19. ¿Considera que la ejecución presupuestaria responde a los lineamientos de la
Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES)?
a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en
desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
20. ¿Considera que los planes de gestión en la OTTT están en base a la
asignación Presupuestaria? a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en
desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
21. ¿Considera que las normas que rigen el sistema de planificación y el sistema de presupuesto Son coherentes entre sí?
a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
22. ¿Están los planes operativos de las unidades alineados al plan estratégico institucional?
a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo_______
23. ¿Considera que la Dirección General de Presupuesto tiene bien definido el procedimiento para La formulación, le ha dado la asesoría y el procedimiento de formulación de los planes en la Gestión de la OTTT están bien definidos?
a) Totalmente de acuerdo______; b) De acuerdo________; c) Ni de acuerdo ni en
desacuerdo_______; d) En desacuerdo_______; e) Totalmente en desacuerdo______
A) Proceso presupuestario OTTT
B) Proceso de monitoreo de gestión OTTT
C) Proceso administrativo OTTT
* Elaboración propia
Título Del Tema
Análisis y Mejora para el Sistema de Presupuesto Gubernamental.
CASO: Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT). Año 2017-2018
ÍNDICE
INTRODUCCION .................................................................................................. 1
JUSTIFICACICION ............................................................................................. 31
DELIMITACION DEL TEMA DE INVESTIGACION ............................................. 5
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACION5
.................................................................................................................99
Objetivos específicos9 .........................................................................................................9
MARCO TEORICO REFERENCIAL ................................................................. 109
MARCO HISTORICO CONCEPTUAL ............................................................ 1514
MARCO CONCEPTUAL ................................................................................. 1817
METODOLOGIA Y TECNICA DE INVESTIGACION ......................................... 23
DISEÑO METODOLOGICO DEL ESTUDIO ...................................................... 23
Diseño de la investigación .................................................................................................23
Fuentes de información ......................................................................................................23
Procedimiento o fases de la investigación .........................................................................24
DESCRIPCION DE LOS INSTRUMENTOS...................................................................26
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 2726
.............................. 6
Preguntas de investigación................................................................................... 8
Objetivos de la investigación8 .............................................................................. 9
Objetivo general
1
INTRODUCCIÓN
Este trabajo de investigación tiene como objetivo, en primer lugar, hacer un
análisis del presupuesto de la Oficina Técnica de Transporte Terrestre
correspondiente al año 2017, tanto en lo concerniente a su formulación, como en
lo relativo a su ejecución; y en segundo lugar, hacer una propuesta de mejora
para el año 2018, con la entrada en vigencia de la ley 63-17 de Instituto de
Movilidad, Transporte Terrestre, Transito y Seguridad vial (INTRANT).
Desde hace unos años la República Dominicana está inmersa en un
proceso de reforma de muchas de sus legislaciones con el propósito de hacer el
gobierno más eficiente y transparente; y consecuentemente lograr una
modernización del estado dominicano. En ese sentido en el año 2006 se aprobó
la ley 423-06 sobre el presupuesto general de la nación. Con esta ley el país
experimentó un avance significativo en la gestión presupuestaria. De acuerdo
con la misma el presupuesto general de la nación debe ser un instrumento de
desarrollo del pueblo dominicano. Además la gestión del presupuesto debe ser
realizada con eficacia, para lo cual es indispensable una buena administración
financiera, de manera que el gobierno pueda cumplir con sus planes de manera
oportuna.
2
Otra iniciativa tendente a la modernización del estado dominicano lo
constituyó la implementación en el año 2007, del Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIGEF), una plataforma del Ministerio de Hacienda,
que interconecta a todas las instituciones públicas en lo relativo a la gestión
financiera, con lo cual se incrementaron los controles sobre la forma en que las
distintas dependencias del estado invierten su presupuesto a partir de la
creación de un mecanismo de rendición de cuentas en la administración pública.
En este contexto, la elección del tema responde a la falta de propuesta en
el sistema de presupuesto de la OTTT, lo que impide el fortalecimiento
institucional y la capacidad de entrar al modelo de gestión de la (MEPYD) y
(DIGEPRE). Como parte de lo que se ha denominado la Nueva Gerencia Pública
de América Latina y el Caribe (ALC)
El análisis y la propuesta que en este trabajo presentamos se sustenta en
los diferentes autores que han investigado sobre presupuesto público
institucional son: Marcos Makón, Jorge Sotelo, Roberto García y Mauricio
García, Banco Mundial, PNUD. Entre otros a los que se hace mención en el
marco teórico
3
JUSTIFICACIÓN
La OTTT, como órgano público está sujeta al cumplimiento del marco
normativo de la administración pública, pero sobre todo al relativo al presupuesto
como sistema base de la gestión administrativa y financiera. En tal sentido, este
proceso se debe desarrollar de manera articulada para poder lograr los objetivos
planteados a nivel institucional, que comienza desde la etapa de su formulación
hasta su ejecución siguiendo los planes estratégicos y la asignación
presupuestaria.
Por ello, se analiza el proceso de articulación existente del presupuesto
institucional que se desarrolla en la OTTT, desde el direccionamiento, el nivel
operacional y el proceso que conlleva realizar un anteproyecto de presupuesto.
Como este proceso está supervisado por su respectivo órgano rector y como ha
sido su participación en la implementación de este sistema y, además identificar
si para el personal de la institución (OTTT) el procedimiento está claramente
establecido y definido, lo cual le permitirá el buen desarrollo del proceso.
En el proceso de formular un anteproyecto de presupuesto se requiere de
un efectivo empoderamiento de los directivos que tienen a su cargo la tarea de
impulsar este proceso y velar por la articulación de los productos, debiendo para
ello definir de manera concreta acciones que contribuyan al flujo coordinado en
4
cada una de las actividades que encierra la implementación el presupuesto
institucional.
A partir de los resultados de este análisis, la institución contara con un
diagnóstico sobre la situación actual y las mejoras a implementar en el sistema
de presupuesto, el cual le servirá de orientación a la gestión en caso de que
quiera hacer uso de las recomendaciones que sean aportadas al final de la
investigación.
A demás con la presente investigación se procura contribuir a hacer un
modelo de presupuesto con mira a los resultados y crear conocimiento sobre la
importancia de llevar a cabo el marco institucional que rige dicho sistema, así
como su contribución a la transparencia de información de la ejecución del gasto
público.
La motivación de este estudio surge con la finalidad de dar a conocer el
sistema de presupuesto orientado a resultado en una gestión al logro, a través
de análisis que se ha implementado en diversos países de América Latina. Y por
último, la presente investigación puede ser de utilidad como una fuente de
consulta de otras instituciones públicas, para que implementen el modelo que
requiere el Estado Dominicano.
5
DELIMITACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN
Tema
Análisis y propuesta de mejora del presupuesto de la Oficina Técnica de
Transporte Terrestre (OTTT)
Espacio:
La Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT), ubicada en la calle Pepillo
Salcedo frente al Estadio Quisquilla del Ensanche La Fe, Distrito Nacional,
cuenta con sede central y 29 oficinas provinciales.
Universo:
La Oficina Técnica del Transporte Terrestre (OTTT). Ley No. 423-06 del
Presupuesto Público; Ley No. 498-06 de Planificación e Inversión Pública y su
reglamento de aplicación; Ley No. 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo
2010-2030; y el Decreto No. 134-14 para la aplicación de la Estrategia Nacional.
Tiempo
Año 2017-2018
6
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN.
El marco normativo de la gestión pública dominicana presenta avances
significativos dentro del denominado proceso de reforma y modernización del
Estado que se ha venido impulsando desde la década de los años 90, con la
conceptualización de un nuevo modelo de gestión pública basado en la
planificación y el control del gasto público. Esta nueva concepción, trajo consigo
la aplicación de acciones en las instituciones públicas las cuales venían
realizando una gestión totalmente improvisada, guiada sólo por la costumbre y
cultura operante en la organización y sin el menor control del gasto público.
Ante esta realidad, en el 2006 se promulgaron dos de las leyes más
transcendentales para la institucionalidad del Estado, la ley No. 423-06,
Orgánica de Presupuesto para el Sector Público y la ley No. 498-06 del Sistema
Nacional de Planificación e Inversión Pública. Pues previo a estas normativas en
la República Dominicana las instituciones gubernamentales descentralizadas
habían estado operando con procesos administrativos y financieros
independientes del gobierno central, desarrollando un proceso del gasto con
cuentas globales en la ejecución del presupuesto con asignaciones también
globales, dándole uso a cada partida presupuestaria de forma unilateral y sin la
debida planificación institucional.
7
En este contexto, la Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT),
órgano descentralizado dentro de la microestructura del estado dominicano,
creado mediante el decreto No. 489-87, ha venido desarrollando el proceso
establecido por la ley de presupuesto, sin embargo refleja en su gestión una
debilidad en el manejo del gasto por motivo de que no existe un mecanismo de
evaluación y monitoreo, lo que dificulta la coordinación de los planes con el
presupuesto y de igual manera las asignaciones presupuestaria asignada por la
Dirección General De Presupuesto solo cubre un 93% para Remuneraciones y el
7% restante solo es para servicios de contrataciones (servicios básicos), lo que
a sube dificulta el fiel cumplimiento del Plan Operativo Anual (POA).
Por lo antes mencionado podemos decir que la falta de un presupuesto
por resultado en el estado dominicana ha llevado a seguir trabajando
tradicionalmente con los tope asignados. Lo que a su vez se refleja el plan
estratégico 2013-2016 en los diferentes ejes desarrollados y él en cumplimientos
de indicadores y metas de la Oficina Técnica De Transporte Terrestre. Por lo
que se observa debilidad en los factores económico, social y político, ya que no
se puede programar cuánto se gastaría en las diferentes áreas sustantiva para
dicho cumplimiento. Esta situación provoca desconcierto en la gestión
institucional, evidenciando dificultades que a la fecha actual han limitado el
proceso de presupuesto.
8
Por lo antes expuesto, en la presente investigación se analiza cómo se
lleva el proceso de articulación entre la planificación y el presupuesto que ha
venido implementado la OTTT en la gestión institucional.
Preguntas de investigación.
1. ¿Cómo se elabora el presupuesto institucional en la Oficina Técnica de
Transporte Terrestre (OTTT)?
2. ¿Cumple la OTTT con todas las normativas existentes para la elaboración de
su presupuesto?
3. ¿Cuáles son las principales debilidades existentes en el proceso de
planificación del presupuesto institucional de la OTTT?
4. ¿Cuáles acciones se pueden tomar para alinear los objetivos institucionales
con la asignación presupuestaría?
5. ¿Cuáles mejoras se puede implementar en el presupuesto de la OTTT para el
año 2017-2018 según la nueva ley de tránsito No. 63-17?
9
Objetivos de la investigación
Objetivos general
Analizar la situación actual del presupuesto de la Oficina Técnica de Transporte
Terrestre (OTTT), para proponer mejoras a los procesos.
Objetivos específicos
a) Conocer el proceso de presupuesto institucional de la Oficina Técnica de
Transporte Terrestre.
b) Evaluar los niveles de cumplimiento de las normativas legales de la
institución.
c) Proponer mejoras en la asignación del presupuesto para el año 2017-2018.
d) Identificar las diferentes acciones que se pueden tomar para alinear los
objetivos con la asignación presupuestaría y la nueva Ley de Tránsito.
10
MARCO TEÓRICO REFERENCIAL.
En el año 2009, se crea el departamento de planificación y desarrollo de la
Oficina Técnica de Transporte Terrestre, introduciendo un plan estratégico 2009,
Plan operativo anual (POA), vinculado al sistema nacional de planificación e
inversiones públicas (SNPI), el sistema presupuestario con su ley 423-06,
implementa el sistema integrado de administración financiera (SIGEF), para
llevar a cabo la articulación de los dos sistemas.
En América Latina, los presupuestos por programas y los sistemas de
planificación tuvieron su origen como resultado de las estrategias desarrolladas
en los años sesenta, cuando el estado se convirtió en un actor central para
promover el desarrollo y el crecimiento. Sin embargo, Martin (2005) destaca que
los presupuestos migraron de “planes quinquenales” habituales en economías
centralmente planificadas, con un esquema altamente determinante, a una
concepción moderna y flexible que incorpora elementos de coordinación,
prospección y evaluación (pag.4).
Los países anglosajones fueron los pioneros en el sistema de
planificación y presupuesto, e introdujeron reformas para mejorar los procesos
que alcanzaron un alto nivel de institucionalización. En los últimos años América
Latina ha buscado la manera de vincular los sistemas de planificación y
presupuesto orientado a resultado, donde la mayoría de las aplicaciones han
11
tenido avances significativos con respecto a la implementación. Entre los países
que han implementado el sistema podemos mencionar México, Chile, Perú,
Costa Rica, Argentina y Brasil. En nuestro país en la actualidad la dirección
general de presupuesto y el ministerio de planificación y desarrollo están
trabajando para vincular los dos sistemas.
Diversos autores han investigado con relación a este tema en diferentes
países. Podemos mencionar a García y Moreno (2010), donde expone la gestión
por resultado (GpR) “como una estrategia integral que toma en cuenta los
distintos elementos del ciclo de gestión, planificación, presupuesto, gestión
financiera, gestión de proyecto, monitoreo y evaluación” (pag.13).
La planificación busca llamar la atención sobre la necesidad de discutir
teórica y prácticamente los desafíos, que deben ser asumidos por la gestión
pública, en el manejo de la elaboración del presupuesto orientado a resultado y
la rendición de cuentas, especialmente considerándolo, como herramientas
útiles en el proceso de asegurar un buen gobierno (Franciskovic, 2013, pag.14).
Se presenta el enfoque de gestión por resultado y los retos que implica el
nuevo modelo para la gestión pública en relación a la organización a la
optimización del uso de los recursos públicos. La rendición de cuentas se
considera un desafío al constituirse como medio efectivo de vigilancia y sanción
entre la sociedad y el gobierno, a través del cual los funcionarios públicos deben
responder y explicar sus actos (El servier España, 2013, pag1).
12
En los últimos años en diversos países latinoamericanos se está
definiendo e instrumentando un nuevo modo de administración, según Makón
(2010) “la administración pública pasa de un modelo tradicional orientado al
cumplimiento formal en el uso de los medios a una administración donde se
priorice la definición y control de los resultados de la gestión pública” (Pag.5).
Más adelante Makón (2000) explica cómo se ha advertido insistentemente
sobre la necesidad de lograr un mayor alineamiento correspondencia relativa o
consistencia, entre la planificación del diseño organizacional y el presupuesto
institucional, para mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones pública
(pag.1).
Los planes estratégicos por medio de la metodología de clase mundial del
(Balance Screcard de Kaplan y Norton) en ministerios de varios países de
América Latina, así como las adaptaciones necesarias, experiencias y lecciones
aprendidas. El programa de las naciones unidas para el desarrollo (PNUD),
(2010) define “planificación como el proceso de establecer objetivos, desarrollar
estrategia, trazar los planes de implementación a asignar recursos para alcanzar
esos objetivos” (pag.2). También Balvè (2002) expone que “el Balanced
Scorecard es un magnifico enfoque para crear y estructurar un sistema amplio
de evaluación de gestión (pag.207).
Es una estrategia de gestión centrada en el desempeño y las mejoras
sostenibles en los resultados del país, proporciona un marco referencial de
13
efectividad en el cual el desarrollo del desempeño se usa para mejorar la toma
de decisiones e incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica,
la gestión de riesgo, el monitoreo y la evaluación de los resultados. Según Bur y
Prudue (2010(pag.20-29).)
Según Shack (2008) “la vinculación entre planes y recursos es el
resultado de un proceso de insistencia e interacción técnica con un fuerte
contenido político” en América Latina los desafíos aún son enormes, pero en los
últimos años se produjeron avances en consonancia con el incremento del rol
del Estado en la economía. En los países anglosajones se observa una fuerte
asociación en el diseño institucional entre la unidad responsable de la
articulación y la cercanía con las autoridades superiores o políticas. Además,
una práctica común que también se observa en Colombia- es la existencia de
áreas transversales de gobierno que dependen o están asociadas con la alta
gerencia y que se encuentran dentro del entramado institucional. “La integración
de gabinetes o áreas asociadas con la administración y la planificación del
gasto, permiten mejorar la coordinación y evaluación de las políticas desde una
visión transversal a la gestión” (Bonari y Gasparin, 2014, Pag.7).
La asignación de los recursos a fines estratégicos requiere fortalecer los
procesos técnicos que direccionan la atribución de los fondos públicos. En este
sentido, “la vinculación entre el presupuesto y la planificación es un instrumento
para mejorar la administración de los recursos y dotar al sector público de una
14
herramienta de gestión de seguimiento y evaluación de las políticas públicas”
(Bonari, Gasparin 2014, Pag.24).
Por otra parte Armijo (2010) en una amplia investigación define la
vinculación entre la planificación estratégica, los indicadores de desempeño de
los organismos públicos y el proceso presupuestario orientado a los resultados
(pag.4).
El presupuesto es un punto de reunión de fuerzas de la sociedad”. Por
otro orden esa disposición, no es una herramienta solamente de experto sino de
político, y rígidamente relacionado con el conjunto de las acciones que definen la
política económica, en la disposición
en que se están reflejando la apropiación de los recursos públicos como bien
dice Petrei (1997) (pag.13).
Finalmente, podemos decir que los esfuerzos se concentraron en la
asignación de los fondos públicos sobre la base de resultados. Esto originó el
modelo de presupuesto basado en desempeño, definido como el conjunto de
instrumentos, metodologías y procesos que permiten que las decisiones
presupuestarias reúnan el desempeño de los recursos asignados,
condicionamientos e incentivos para que las instituciones públicas orienten su
conducta a la obtención de resultados (BID, 2012, pág.1
15
MARCO HISTÓRICO
La Oficina Técnica de Transporte Terrestre fue creada mediante el decreto
número 489-87 de fecha 21 de septiembre del año mil novecientos ochenta y
siete (1987), como una dependencia del Poder Ejecutivo.
El decreto de creación le confiere las siguientes atribuciones: planificar,
organizar, regular y controlar el transporte de pasajeros, ejecutar la política del
estado en materia de transporte de pasajeros, estudiar todos los problemas
referentes al transporte y hacer al poder ejecutivo las recomendaciones que
estime pertinentes. Reglamentar y controlar el funcionamiento de las terminales
del transporte, fijar las necesidades reales del transporte de pasajeros y las
prioridades para las distintas modalidades de este servicio; establecer mediante
resoluciones las normas encaminadas al cabal cumplimiento de las leyes sobre
la materia y aquellas que considere necesarias para el normal desenvolvimiento
de los servicios de transporte de pasajeros.
También Establecer y otorgar rutas urbanas e inter-urbanas, organizar el
registro de vehículos destinados al transporte de pasajeros, fijar los precios de
pasajes según las condiciones imperantes y tomar todas las demás medidas
necesarias para la organización y control de transporte terrestre de pasajeros,
de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.
16
El público objetivo va dirigido a los sindicatos, asociaciones, cooperativas,
agremiaciones y trabajadores de servicios de transporte terrestre de personas.
Los Departamentos que interactúan con el público son:
Oficina de Acceso a la Información Pública: se encarga de recibir y tramitar
las solicitudes de suministro de información acerca de la institución, siguiendo
los lineamientos de la Ley 200-04 y los lineamientos normativos e institucionales
establecidos.
Sección de Atención Ciudadana: es responsable de recibir y tramitar las
quejas, denuncias, reclamaciones demandadas o sugerencias de los ciudadanos
en lo referente al sector transporte.
Oficinas Provinciales: recepción y gestión de las solicitudes de los servicios
que ofrecemos y entrega de los servicios que correspondan.
Registro y Control: recepción y entrega de certificaciones de cambio de placa
de uso privado a público y viceversa.
La base legal está sustentada en la Constitución de la república en su artículo
128, numeral 1, Inciso B, que autoriza al presidente de la república a dictar
decretos y reglamentos en beneficio de la sociedad dominicana y el decreto
número 489-87 de fecha 21 de septiembre del año mil novecientos ochenta y
siete (1987), que da creación a la Oficina Técnica de Transporte Terrestre.
17
Los servicios que regula la OTTT son operados por el sector privado a
través de concesiones realizadas por contratos de renovación anual. Nuestro
accionar está enmarcado en los manuales y normativas aprobados mediante
resolución institucional:
Manual de procedimientos de la OTTT
Normativa de solicitud de servicios, rótulos, tablillas, operativos, de
la Oficina Técnica de Transporte Terrestre.
Normativa para la operación del transporte escolar en República
Dominicana.
Normativa para la prestación del servicio de transporte de
personal.
Normativa para la operación del transporte de moto concho.
Norma para el cálculo, revisión y modificación de las tarifas Del
transporte público de pasajeros en República Dominicana.
Normativa para la prestación del servicio de transporte público de
pasajeros en República Dominicana.
18
MARCO CONCEPTUAL
A continuación, se presentan de manera sintética y puntual las definiciones
generales que ponen en contexto el desarrollo de los planteamientos
desglosados en la investigación.
Administración pública central: conjunto de órganos cuyas competencias se
extienden por todo el territorio nacional, bajo la dirección del o la Presidente de
la República, y cuyos actos se imputan al Estado como persona jurídica (Art. 13,
Ley No. 247-12).
Efectividad: es la relación existente entre un producto y la variación provocada
en la situación social (producto-resultado). Se califica como efectivo un servicio o
acción de gobierno cuando su incidencia en la consecución del objetivo de
cambio social establecido es alta (Banco Interamericano de Desarrollo (BID) &
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), 2007, p.
17)
Eficiencia: es la medida en que los recursos/insumos, fondos, tiempo, etc., se
han convertido económicamente en resultados (OECD, 2002, p.22).
19
Estrategia: el patrón o plan que integra las principales metas y políticas de una
organización, y a la vez, establece la secuencia coherente de acciones a realizar
(Mintzberg, 1997, p.10).
Función Pública: comprende toda misión, competencia o actividad de interés
general, otorgada conforme al principio de juridicidad para regular, diseñar,
aprobar, ejecutar, fiscalizar, evaluar y controlar políticas públicas o suministrar
servicios públicos, aunque estos tengan una finalidad industrial o comercial y
siempre que no asumen un carácter legislativo o jurisdiccional (Art. 2, Ley No.
247-12).
Gestión institucional: conjunto de acciones de los órganos y entidades de la
administración del Estado con el fin de garantizar su misión, fundamentada en
los principios de eficiencia, eficacia, transparencia, honestidad, celeridad,
participación, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función
pública (Ley No. 41-08 de Función Pública, 2008. p.12).
Gestión por resultado: es un modelo de cultura organizacional, directiva y de
desempeño institucional que pone más énfasis en los resultados que en los
procedimientos (Rojas, 2011, p.12).
20
Indicador: variable o factor cuantitativo o cualitativo que proporciona un medio
sencillo y fiable para medir logros, donde se expresan los cambios vinculados a
los resultados de un organismo de desarrollo (OECD, 2002, p.26).
Incentivos: es el conjunto de normas de gestión que tienen el propósito de
estimular, a través de recompensas, la consecución de los objetivos y metas por
parte de los equipos de trabajo de las unidades institucionales (García, M. &
García, L., 2010, p.12).
Meta: valor o número orientado por un indicador con relación a un patrón de
comparación a ser logrado durante cierto periodo (Falcao& Marini, 2010, p.114).
Misión: la misión se puede definir como carta de navegación” de la nación.
Donde se define, la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos de las
instituciones públicas (Sánchez, 2003, p.18).
Monitoreo: es una función permanente cuyo objetivo primario es facilitar los
avances de los presupuestos y los proyectos de inversión del gasto público
(PNUD, 1997, p.12).
21
Órganos Administrativos: son las unidades administrativas habilitadas a
ejercer en nombre de los entes públicos las competencias que se les atribuyen
(Art. 6, Ley No. 247-12).
Planificación: se puede describir como el proceso de establecer objetivos,
desarrollar estrategias, trazar los planes de implementación y asignar recursos
para alcanzar objetivos (PNUD, 2009, p.12).
Planificar: es un proceso en virtud del cual la actitud racional que ya se ha
adoptado, se transforma en actividad: se coordinan objetivos, se prevén hechos,
se proyectan tendencias (Martes, 2008, p.4).
Presupuesto público: es un instrumento de gestión que delinea la absorción,
distribución y asignación de los fondos públicos (Bonari & Gasparín, 2014, p.8).
Programa: expresa la producción de bines y servicios que contribuyen en forma
directa al logro de políticas y planes, así como los recursos financieros que
requieren para su obtención (Manual de DIGEPRES, 2014, p.4).
Supuestos: son los factores externos, cuya ocurrencia es importante confirmar
el logro de los objetivos de un programa (Rojas, 2011, p.129).
22
Transparencia: es uno de los requisitos exigible a todas las administraciones
públicas en relación al uso de los fondos públicos (D'Oleo, 2011, p. 68).
Visión: se define como la imagen-objetivo de futuro o el sueño, a ser logrado
por una organización (Rojas, 2006, p.6
23
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
DISEÑO METODOLOGICO DEL ESTUDIO
Diseño de la investigación
La presente investigación es de carácter transaccional no experimental, ya que
en esta se evaluará la situación actual del presupuesto de la Oficina Técnica de
Transporte Terrestre (OTTT).
Métodos de Investigación Inductivo o Deductivo
En método con el cual se realizara esta investigación es el inductivo, donde se
elabora un cumplimiento de la ley 423-06 de Presupuesto Público y el Decreto
15-17, con su resolución 43-17, donde se plantea la forma de elaborar la
formulación, programación y el gasto público.
Fuentes de información
Primarias.
Para lograr esta investigación se hizo un levantamiento de información del plan
estratégico (2013-2016) OTTT, POA 2015, recomendaciones de la Cámara de
Cuentas del año 2008-2010, artículos, revista y páginas de instituciones
públicas, como son la Dirección General de Presupuesto y el Ministerio de
24
Economía, Planificación y Desarrollo, el CLAD, BID, la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Secundarias.
Para desarrollar esta investigación se consultaron libros, informes de internet y
leyes, como son la ley 423-06 del presupuesto público, la 498-01 de planificación
e inversión y la 12-01 Estrategia Nacional de Desarrollo, ley de tránsito , decreto
15-17, resolución 43-17 sobre el gasto público y el pago a tiempo de los
proveedores.
Para recolectar los datos utilizaremos la entrevista, el acceso a internet y la
solicitud de informes en la Dirección General de Presupuesto, y de la propia
Oficina Técnica de Transporte terrestre.
Procedimiento o fases de la investigación
Fase 1: Revisión de la literatura
Esta primera fase nos da respuesta a tres intenciones básicas:
1. La construcción de un marco teórico que facilite la contextualización de la
investigación; lo cual facilitó la toma de decisiones en cuanto al diseño de
las herramientas idóneas a los objetivos y problemas planteados y hacer
una reflexión con relación a toda la información que se obtuvo en las
diversas fuentes.
25
2. Lectura bibliográfica especializada vinculada con el propósito del estudio,
lo cual permitió la revisión de libros, artículos, revistas, tesis, etc. Esto con
el objetivo de conocer temas claves e iniciar la confección del marco
teórico para la elaboración final del proyecto.
3. Confección del primer borrador del marco teórico y el propio diseño de la
investigación objeto de estudio.
Fase 2: Trabajo de campo
En esta fase se procede a recoger toda la información mediante los instrumentos
descritos.
Fase 3: Analítica
Esta fase implica diferentes finalidades, como la disminución de datos, que se
considera la síntesis y agrupamiento que lleven a tener informaciones concretas.
Por tan razón esta investigación no lleva Hipótesis, ya que sumamente
analística.
Fase 4: Informativa
Finalmente, esta fase pone de manifiesto las conclusiones, las nuevas
perspectivas y líneas de futuro con relación a la investigación. Esto implica las
marcadas orientaciones que se tratarán de atender, las cuales son: construcción
del discurso organizado y la presentación correcta de las ideas bien redactadas
que permitan una buena valoración de los lectores.
26
DESCRIPCION DE LOS INSTRUMENTOS
Los instrumentos utilizados en nuestra investigación serán:
Entrevistas.
Entrevistaremos a los funcionarios y ejecutivos de los diferentes órganos
rectores que están involucrados en el proceso de formulación y ejecución
presupuestaria de la institución.
Cuestionarios.
Será elaborado con en busca de la identificación de las causas y los problemas
del presupuesto institucional
27
BIBLIOGRAFÍA
Aguirre, J. (2002), Contabilidad general. Madrid: Didáctica - Multimedia, Tomo III. Aguirre O. (2004). Contabilidad de costos. Madrid: Didáctica Multimedia, Tomo III. Ale, M. (2006). Los contratos en Hacienda Pública. Ley de Contabilidad Pública. Buenos Aires: editora Macchi. Bárbara, N. (2001). Políticas públicas y administración: una visión general en Nuevo manual de ciencias políticas, Madrid, Ediciones Istmo Bertora, H (1975). Teoría de la contabilidad. Buenos Aires: Macchi. Boom, U. (2007). XI Seminario regional interamericano de contabilidad. República Dominicana. Bonari, D. & Gasparin J. (2014). La vinculación entre la Planificación y el Presupuesto. ed. 1ra. Recomendaciones para su implementación. Publicación, Programa de Gestión Pública área de Estado y Gobierno (CIPPEC) Buenos Aire Argentina.
Bur, J. & Purdue, B. (2014). Buena Práctica Recientemente Identificada de Gestión para el Resultado de esarrollo.1era.ed.Paris. Publicada por Banco Mundial (OCDE)
Carrasco C. (2006). Déficit público y contabilidad nacional. El pacto de estabilidad y crecimiento. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. Publicado por (BID) Gil. L. (2006). La contabilidad pública y la contabilidad nacional: enlace Micro macro contable. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. Falcón, L. & Tella, R. (1998). Introducción al derecho financiero y tributario de las comunidades Europeas. Madrid: Civitas S. A. Flora, R. (2011). Presupuesto por resultado. Diseño de programa una guía práctica .publicación Centro Superior de Estudio de Administración y Finanzas Públicas para el Desarrollo (CEMAF). Paraguay.
28
Flores, L & Flores, R. (2008).El Proceso de Planificación y el Presupuesto Gubernamental. Publicación Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social ILPES. (CEPAL). García. R, &Gracia. M. (2010) Gestión para el desarrollo en el desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe. Publicación Banco Interamericano de Desarrollo (BID).Gema, A. (2005). Contabilidad Generacional en España. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. Galán, S. & Rosa M. (2001). El enjuiciamiento contable: el control de la gestión de fondos públicos por el tribunal de cuentas. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. Gómez J. (2003). Manual de finanzas públicas y políticas tributarias. Santo Domingo: INCAT. Gómez, J. (2006). Manual de finanzas públicas y política tributaria. Santo Domingo: Instituto de Capacitación Tributaria (INCAT). González, N. (2007). El control interno en la administración del estado. Análisis de atribuciones y de su proyección jurídica. Madrid: Ministerio de Economía y Hacienda. Groves, H. (2008). Finanzas públicas. Buenos Aires: Talleres Gráficos Mundial. Jiménez, W. (2006). Administración pública para el desarrollo integral. México: Bolea de México. Ley orgánica de presupuesto, No. 423-06. República Dominicana (2006)
Ley de Planificación e Inversión pública No.498-06, República Dominicana (2006) Makón, M. (2008) “La gestión por resultados, es sinónimo de presupuesto por resultados” Revista Internacional de Presupuesto Público, Ano 36, Edición Nº 66. Makón, M. (2000).El modelo de gestión por resultados en los organismos de la administración pública nacional. Publicación América Latina ILPES. V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27
29
Martirene, A. (2007). Manual Del presupuesto plurianual, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Santiago de chile. Publicación de las uniones unidas. Lisdero, A. (2005). El concepto de balance en la doctrina contable. Buenos Aires: Ediciones MACCHI. Ramos, A. (1997). Compendio contabilidad superior II. Santo Domingo: Mundo Empresarial (EMENSA).
30
ANEXO II
