Documento de Políticas Públicas | Recomendación Nº90

De colectoras, espejos y otras sutilezas.Claves para avanzar hacia una oferta electoralmás transparente

PROGRAMA DE POLÍTICA Y GESTIÓN DE GOBIERNO

ÁREA DE GESTIÓN PÚBLICA

Febrero de 2011

Ana María Mustapic • Gerardo Scherlis • María Page

Para que las elecciones funcionen efectivamente como un mecanismo de participacióndemocrática y una instancia de rendición de cuentas, el electorado debe poder distinguir conclaridad qué cargos están en disputa y quiénes se proponen para ocuparlos. Sin embargo, enla Argentina, durante la última década, los electores hemos enfrentado una oferta electoralcada vez más voluminosa, compleja, poco transparente y confusa. Este fenómeno afectala transparencia de los comicios y, en consecuencia, la calidad de uno de los mecanismos fun-damentales del régimen representativo.

Frente a este problema, la reciente reforma electoral (Ley 26.571) incluyó una serie demedidas destinadas a acotar la fragmentación del sistema de partidos y ordenar la ofertaelectoral. Entre ellas, sobresalen la introducción de las primarias abiertas, simultáneas y obli-gatorias, barreras legales más estrictas para la creación y mantenimiento de los partidos polí-ticos, la eliminación de las listas espejo y la prohibición de las candidaturas múltiples, y la intro-ducción de colores y fotografías en las boletas. La reforma dejó afuera, sin embargo, algunascuestiones clave para atacar la actual complejidad y opacidad de la oferta electoral: noeliminó las listas colectoras y mantuvo la emisión del voto por boletas partidarias.

Con este documento, desde CIPPEC nos proponemos contribuir al debate público en tornoa la implementación de la Ley 26.571. El proceso electoral 2011 será el primero en el que lasnuevas reglas se pongan en funcionamiento, y es vital identificar los aspectos que requierenatención inmediata para garantizar que las opciones electorales se presenten de forma trans-parente y equitativa.

Entre las recomendaciones urgentes, señalamos la importancia de reducir la incertidumbresobre las reglas que regirán el proceso electoral 2011 así como de desestimar propuestas denuevos cambios normativos durante este año. También sugerimos desarrollar una amplia cam-paña de difusión de las nuevas reglas y de la oferta electoral; y que el Poder Ejecutivo Nacionalreglamente con urgencia los siguientes aspectos: nuevo diseño de la boleta y uso de las listascolectoras. El documento también incluye recomendaciones de mediano plazo para discutiruna vez concluido el proceso electoral.

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IntroducciónEn los últimos años la calidad de los

procesos electorales en nuestro país se havisto afectada por la presencia de una ofertaelectoral cada vez más voluminosa, compleja,poco transparente y confusa. Este fenómenoafecta la plena vigencia del derecho de todoelector a emitir un voto informado y, con ello,a las elecciones como instancia de participa-ción y de rendición de cuentas que, para fun-cionar correctamente, requiere que los electo-res puedan distinguir con claridad qué car-gos están eligiendo y a quiénes están seleccio-nando para ocuparlos.

Esta oferta electoral compleja y opacano es producto del marco jurídico vigente,sino que tiene su origen en transformacionesprofundas del sistema representativo1. Noobstante, nuestro régimen electoral ha brin-dado las condiciones de posibilidad para quese desarrollen una serie de prácticas y se con-soliden instituciones que han dado comoresultado el fenómeno que nos ocupa.

Entre las instituciones y prácticas quehan contribuido a la conformación de unaoferta electoral compleja y poco transparentese destacan: (a) requisitos poco exigentespara el reconocimiento y la supervivencia delos partidos; (b) la proliferación de las listascolectoras y espejo; (c) el mecanismo de emi-sión del voto basado en la boleta partidaria, y(d) las candidaturas testimoniales y múlti-ples.

La reforma electoral (Ley 26.571) san-cionada en 2009 incluyó una serie de medidasdestinadas a acotar la fragmentación del sis-tema de partidos y ordenar la oferta electoral.A su vez, omitió cambios importantes paraavanzar en ese mismo sentido. Este docu-mento se propone enriquecer el debate públi-

co en torno a la implementación de la Ley26.571. Para ello, señala los aspectos positi-vos y procura identificar los aspectos querequieren reglamentación más urgente, asícomo los cambios adicionales que es precisoencarar para generar condiciones que permi-tan avanzar hacia una oferta electoral másordenada y comprensible para el elector.

¿Qué cambió y que omitió la reformaelectoral?

1. Barreras legales más estrictas para lospartidos

Al momento de sancionarse la ley dereforma política existían 659 partidos de dis-trito y 38 partidos nacionales con reconoci-miento legal en el nivel nacional. Una norma-tiva poco exigente hizo posible el aumentoincesante del número de partidos durante losúltimos 10 años, muchos de los cuales son enrealidad “etiquetas” sin ninguna vida organi-zativa, que funcionan como micro emprendi-mientos personales, y sobre las que el electortiene poco o ningún conocimiento. Al mismotiempo, esta tendencia tuvo su correlato enun incremento constante en el número de lis-tas oficializadas para cada categoría, espe-cialmente en los distritos más poblados delpaís2.

Esta proliferación de partidos y de lis-tas partidarias, y la consecuente complejiza-ción de la oferta electoral, no obedece a unacreciente participación ciudadana ni a laemergencia de nuevas expresiones políticas.Por el contrario estas etiquetas se constituyencon el propósito de captar el financiamientopúblico y/o ponerse a disposición de diri-gentes políticos que buscan candidatearsepor fuera de su partido de origen.

En este contexto, dar una solución alproblema de una oferta partidaria extrema-damente atomizada fue uno de los principa-les objetivos explicitados por los promotores

1 Estas transformaciones refieren, por un lado, a la ero-sión de las lealtades partidarias y, por otro lado, a unconcomitante proceso de hiper personalización de losprocesos electorales. Al perder los partidos peso comoorientadores de la competencia dejan de ser el marcode referencia por el cual los ciudadanos definen suspreferencias. En cambio, son las personalidades quie-nes estructuran actualmente el mapa político-electo-ral. Estas son cuestiones que en gran medida estánpresentes en muchas otras democracias, pero queadquieren en la Argentina una dimensión particularen razón de ciertas prácticas e instituciones específicasde las que nos ocupamos en este documento.

2 Por ejemplo, en la elección de 2007 se presentaron 23listas de diputados nacionales en la Ciudad de BuenosAires, 25 en la Provincia de Buenos Aires (PBA), 26 enMendoza, y 23 en Córdoba. En 1983 se presentaron 13listas en cada uno de estos distritos excepto en PBA,donde se presentaron 15.

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de la reforma3. Con este fin, se incrementa-ron las barreras legales para la constitucióny supervivencia de los partidos y se introdu-jo un piso del 1,5% de los votos válidos quelos partidos deben alcanzar en las prima-rias, en cada categoría, para poder acceder acompetir en las elecciones generales (art. 88de la ley 26.571, modificatorio del art. 60 delCódigo Electoral Nacional). Este umbralseguramente contribuirá a reducir el númerode competidores para los cargos nacionalesen la instancia de las elecciones generales.

Al mismo tiempo, se hicieron másestrictos los requisitos para obtener y man-tener la personería legal. Ahora, los partidosdeben acreditar un número de afiliados del0,4% del padrón del distrito que correspondapara obtener el reconocimiento (Ley 26.571,art. 4, modificatorio de la Ley 23.298), enlugar de la simple presentación de firmas deadherentes, tal como se exigía antes de lareforma. Además, para mantener la persone-ría deberán demostrar cada año que mantie-nen ese mínimo de afiliados4, y obtener unpiso del 2% de los votos válidos en al menosuna de cada dos elecciones consecutivas (Ley26.571, art. 16, modificatorio de la Ley23.298), en cada uno de los distritos dondetengan reconocimiento (antes de la reformabastaba con el 2% de votos en al menos undistrito en una de cada tres elecciones conse-cutivas).

Estas barreras legales siguen siendorelativamente poco exigentes5 si se comparancon las reglas vigentes en otros países de laregión, especialmente si tenemos en cuentaque no refieren a todo el país sino sólo al dis-trito o al conjunto de distritos en los que unpartido aspira a obtener o mantener el reco-

nocimiento (ver Tabla 1 en Anexo 1). La cantidad de partidos que existía en

la Argentina al sancionarse la Ley 26.571 con-trasta fuertemente cuando se la compara conotros países en la región. En Chile, el númerode partidos constituidos en la misma condi-ción llega a 11, en Colombia a 12, en Bolivia,sumados los partidos, alianzas y agrupacio-nes ciudadanas, a 15, en Paraguay los parti-dos son 19 y en Perú, 28. En países federalestambién la cantidad es notablemente menor:en México existen 7 partidos con derecho apresentar candidatos a cargos públicos nacio-nales y en Brasil el número asciende a 27. Enninguno de estos países existe el concepto departido de distrito, esto es, la posibilidad dereconocer a un partido en una provincia habi-litándolo para que presente candidatos a car-gos nacionales. En Costa Rica, donde existenpartidos de escala provincial y cantonal, eltotal de partidos llega a 57 (9 de carácternacional).

3 Ver Tullio, 2010:30; Abal Medina, 2010:17, y diserta-ción del diputado nacional Jorge Landau, reproducidaenhttp://www.argentinaelections.com/2010/08/diser-tacion_sobre_la_reforma_p.php.4 Dado que no se dispuso la baja de los padrones de afi-liados, este requisito es más severo con los partidos for-mados más recientemente, ya que los partidos más tra-dicionales vienen acumulando afiliados desde 1983 sinque haya una depuración periódica de los registros.

5 De todos modos, será importante conocer cuántospartidos obtienen reconocimiento durante 2011, añoelectoral, y cuántos lo pierden a partir de los resultadosde las elecciones. Sólo entonces será posible realizaruna evaluación más certera sobre los efectos de la ley eneste campo. Mientras tanto, cabe decir que en laArgentina la incorporación de afiliados no siempreresulta de la adhesión individual voluntaria de los ciu-dadanos sino que muchas veces está vinculada a acuer-dos con corporaciones (típicamente sindicatos), grupos(como barras de fútbol) o referentes barriales (“punte-ros”) que comercializan lo que en la jerga se conocecomo “paquetes de fichas”. Esto pone en entredicho lasventajas de establecer el número de afiliaciones comocriterio fundamental a la hora de reconocer o hacercaducar a los partidos.

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Producto de los cambios de la Ley 26.571, durante 2010 se registraron 204 caducidades, 80% delas cuales están firmes, mientras que las restantes fueron apeladas y aguardan resolución. Comose muestra en la Tabla 1, este número supone un aumento sustancial respecto de lo ocurrido enaños anteriores. Las causas de caducidad más habituales desde la sanción de la reforma han sidono poder acreditar la afiliación mínima (68%) y no alcanzar en dos elecciones consecutivas el 2%de los votos válidos (21%). Por otra parte, la reforma también parece haber limitado, aunque enforma muy moderada, el número de partidos que obtienen reconocimiento. Durante 2010, elnúmero de nuevos partidos llegó a 36 (34 de los cuales son partidos de distrito y 2 son partidosnacionales), número sustancialmente inferior a los 69 reconocidos en 2009 o los 125 de 2007 o 72de 2006, aunque superior al de varios otros años anteriores en los que no hubo elecciones. Todoesto sugiere en principio que las nuevas condiciones pueden propiciar un relativo y moderadodescenso en el número de partidos, aun cuando es evidente que partidos sin un grado impor-tante de representatividad han mantenido su personería o incluso la han obtenido.

Tabla 1. Número de caducidades declaradas en los últimos 11 años

Fuente: Cámara Nacional Electoral.

El umbral de votos que los partidosdeben alcanzar en las primarias abiertassimultáneas y obligatorias (PASO) para acce-der a las elecciones generales será, segura-mente, la barrera efectiva con efectos másvisibles. Por ejemplo, en las elecciones presi-denciales de 2007 se presentaron 11 listaspara la Presidencia de la Nación, y sólo cincode ellas alcanzaron un porcentaje de votossuperior al 1,5%. En 1999, sólo 3 entre 10 lis-tas llegaron a ese porcentaje, y en 1995, 4 de14 listas. Si tomamos las elecciones paradiputados nacionales en la Provincia deBuenos Aires, en 2007 sólo 8 entre 25 listassuperaron el 1,5%; en 1999, 5 entre 13, y en1995, 4 entre 19. Es de esperar, a partir deestos datos, que el número de partidos oalianzas que lleguen a presentarse en las elec-ciones generales se reduzca sustancialmente.

2. Se eliminan las listas espejo pero no lascolectoras

La nueva ley eliminó la posibilidad deoficializar listas espejo para las eleccionesgenerales y con ello ha desalentado su usoen las PASO6. En efecto, la reforma disponeque cada agrupación concurra a las eleccio-

nes generales con una sola lista y no admitela coexistencia de listas, aunque éstas seanidénticas entre las alianzas y los partidos quelas componen (Ley 26.571, art. 88, modifica-torio del Código Electoral Nacional), imposi-bilitando así la existencia de listas espejo.

6 Las listas espejo en general son utilizadas por pequeñospartidos para mantener su personería y para obtenerfinanciamiento, tanto por los votos que reciben como porlas boletas que pueden imprimir. Pero ocurre que estascuestiones no parecen estar en juego en el caso de lasPASO. Las listas no tienen requisitos de personería y eldinero no lo recibirá directamente el grupo sino la agrupa-ción de la que forma parte.

Las “listas espejo” son listas idénticas entresí, con iguales candidatos pero presentadaspor diferentes partidos o frentes electorales,que suman luego los votos recibidos porcada uno de ellos. Pueden ser vistas comoalianzas de hecho entre partidos, que se rea-lizan sin seguir los procedimientos que atales fines prevé la normativa electoral (en elAnexo 2 se presentan algunos ejemplos delistas espejo).

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La conformación de listas espejo res-ponde a diferentes motivaciones. Los parti-dos pequeños las utilizan en general presen-tando su lista con los candidatos de un parti-do más relevante a los fines de alcanzar elmínimo de votos necesario para mantener lapersonería jurídica, porcentaje al que segura-mente no accederían con sus propios candi-datos, y para recibir luego el financiamientoestatal correspondiente al número de votosobtenido7. Para los partidos más grandes esuna forma de multiplicar el acceso al finan-ciamiento público y a la distribución de espa-cios en medios de comunicación (que sereparten por partidos, y no por listas de can-didatos). En todos los casos, las listas espejoofrecen a los candidatos una presencia mayoren el cuarto oscuro, ya que los mismos candi-datos se repiten en una boleta diferente porcada uno de los partidos o frentes que lospostulan.

Los efectos negativos de las listasespejo para el proceso electoral son múlti-ples:

• La confusión del votante, que tiene que dis-tinguir entre listas de candidatos idénticasaquélla que corresponde al partido de supreferencia.

• La oferta electoral sobrecargada y repetidaen el cuarto oscuro genera inequidad entrelas distintas listas, ya que unas aparecen enuna sola boleta en tanto otras lo hacen envarias.

• La distribución inequitativa de los benefi-cios y aportes públicos que el Estado entregaa los partidos. Una lista que es presentadapor cuatro partidos recibe cuatro veces másminutos de publicidad gratuita en mediosaudiovisuales, y cuatro veces el dinero co-rrespondiente a la impresión de las boletas,aun cuando es evidente que se trata de unasola lista de candidatos.

Con respecto a las listas colectoras, lareforma no ha subsanado la vaguedad delCódigo Electoral Nacional respecto de lascondiciones para la oficialización de boletas(arts. 60 al 62). Por este motivo, las listascolectoras aún son viables tanto en la ins-tancia de las PASO, como en las eleccionesgenerales, en el nivel nacional y entre nive-les de gobierno (nacional, provincial ymunicipal) allí adonde las elecciones sonsimultáneas.

7 Estas mismas razones explican lo que en EstadosUnidos se conoce como fusion o cross endorsed party lists:listas en las que un candidato de uno de los dos princi-pales partidos es a la vez candidato de un partido máspequeño, apareciendo por lo tanto más de una vez enla boleta. Sólo siete estados hoy permiten este tipo delistas, y sólo en el de Nueva York son utilizadascorrientemente. La prohibición de las listas fusionadasha sido avalada por la Corte Suprema de los EstadosUnidos en el fallo Timmons vs. Twin Cities Area NewParty, del año 1997. En este fallo, la Corte norteameri-cana estimó que la prohibición de las listas fusionadases constitucional porque atiende a la estabilidad políti-ca y porque entre los intereses del Estado está el de evi-tar la confusión del votante y el de evitar una ofertasobrecargada (overcrowded ballot) que aliente dicha con-fusión. Ver Burden (2003) y Curtis (2009).

Las “colectoras” son el conjunto de listas dediversos partidos que presentan candidatospropios (diferentes) para una cierta categoría(por ejemplo, diputados nacionales) peroque adhieren a una misma lista de can-didatos para otra categoría (por ejemplo,presidente) en la que no presentan can-didatos propios. Habitualmente, se trata devarios partidos que presentan candidatospara un cargo de menor nivel y que acom-pañan, todos ellos, una misma lista de can-didatos para un cargo de mayor nivel. Así, escomún, por ejemplo, que una misma candi-datura presidencial aparezca en varias bole-tas distintas, acompañada por diferentes lis-tas de candidatos a diputados nacionales,presentadas por diferentes partidos o alian-zas. De este modo, el candidato a presidenteque recibe la adhesión de las distintas listassuma (colecta) votos de diferentes partidossin necesidad de negociar y formalizar unaalianza que los integre a todos, mientras quecada una de las listas colectoras se beneficiadel “arrastre” del candidato al cargo demayor jerarquía (en el Anexo 3 se presentanalgunos ejemplos de listas colectoras).

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En el caso de las primarias, nada en laley limita o condiciona las adhesiones den-tro de cada agrupación ni entre listas de dis-tintas agrupaciones en la instancia de oficia-lización de boletas8. Además, a las colectorasde la elección primaria en el nivel federalpodrían sumarse otras del nivel provincialy/o municipal en aquellos distritos dondehubiera una elección primaria simultánea a lanacional, tal como está previsto que ocurra enla Provincia de Buenos Aires9.

En el caso de las elecciones generalespara cargos nacionales, y aun cuando de laselecciones primarias resultara una sola listade candidatos por agrupación por categoría,las colectoras siguen siendo posibles, por-que las alianzas siguen siendo por categoríay porque no se ha precisado la cuestión deen qué condiciones dos agrupaciones dis-tintas pueden aparecer en la misma boleta.Incluso, la aparición de listas colectoraspuede verse incentivada porque la reformaha incorporado la posibilidad de que agrupa-ciones de distrito integren alianzas naciona-les (Ley 26.571, art. 10, modificatorio de laLey 23.298).

Así, podrá haber colectoras en las elec-ciones para cargos nacionales en al menostres supuestos10:

• Supuesto 1: el partido X se conforma, porejemplo, en Mendoza como partido de distri-to pero no pertenece a ninguna agrupación

nacional. A la vez, tal como la ley nacionalahora lo permite (Ley 26.571, art.10, modifi-catorio de la Ley 23.298), conforma una alian-za nacional integrando el frente ABC para lacategoría presidente y vicepresidente. El par-tido X, sin embargo, no integra la mismaalianza para la categoría de diputadosnacionales, sino que se presenta sólo en laPASO y pasa el umbral del 1,5%. Luego, en laelección general, pide adherir su boleta dediputados nacionales en Mendoza a la candi-datura a presidente del frente nacional ABC,que a su vez lleva su propia boleta de diputa-dos nacionales en Mendoza.

• Supuesto 2: un partido nacional A confor-ma la agrupación nacional ABC. Pero el par-tido de distrito A en Río Negro, por poner unejemplo, no quiere conformar una agru-pación de distrito con esos mismos partidos.Los partidos B y C conforman una alianza dedistrito para los cargos legislativos, mientrasel partido A se presenta solo a la primaria,saca el 1,5% y va a la general. Lo mismo hacela alianza BC. En la general, el partido A (quea nivel nacional tiene alianza), pide pegar suboleta de diputados nacionales para RíoNegro a la candidatura presidencial de laalianza nacional ABC. De este modo ABCtiene dos boletas en Río Negro, una con lalista de diputados del partido A y otra con lalista de la alianza BC.

• Supuesto 3: es igual que en el supuesto 2pero el partido A, en lugar de presentarsesolo a la PASO, hace una alianza de distritocon el partido de distrito D, formando laagrupación de distrito AD, cuya lista dediputados en Río Negro pasa el umbral del1,5%. Luego, la agrupación AD oficializa dosboletas: en una pide la adhesión a la candi-datura presidencial de la alianza nacionalABC y en la otra pide la adhesión de su listaa la candidatura presidencial del partidonacional D.

Por último, también seguirán admitién-dose las colectoras por simultaneidad entreelecciones generales de nivel nacional y denivel provincial, por ejemplo aquellas quese dan cuando distintos candidatos a gober-nador adhieren a una misma lista de candi-

8 Por ejemplo, para las elecciones primarias simultáne-as y obligatorias, el partido A integra un frente para lacategoría de presidente y vicepresidente con los parti-dos B y C, pero va solo a la primaria para la categoríade diputados nacionales. Nada en la ley impide que laslistas del partido A que compiten entre sí en la prima-ria para la categoría de diputados pidan la adhesión ala lista de presidente y vicepresidente del frente confor-mado por los partidos A, B, y C.9 Es interesante notar que mientras la Ley 26.571 nohace mención expresa a las colectoras y, por consi-guiente, las consiente tácitamente, la Ley provincial14.086 de la Provincia de Buenos Aires, sí reconoceexpresamente la posibilidad de utilizar este mecanis-mo, pero siempre dentro de cada agrupación (art. 8).10 Estos tres supuestos no refieren únicamente a la posi-bilidad teórica de que las colectoras tengan lugar bajoel actual marco normativo, sino que cada uno de ellosrefiere a casos cuya concreción en las elecciones de 2011es, a nuestro juicio, sumamente probable.

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datos para cargos nacionales. La admisiónde este tipo de colectoras resulta de laausencia de regulación específica sobre lacuestión. Al respecto, la situación ha queda-do tal cual estaba antes de la reforma.

La difusión de las listas colectoras haresultado extremadamente perjudicial parala transparencia del proceso electoral por lossiguientes motivos:

• Las boletas que combinan candidaturas dedistintos partidos pueden confundir al elec-tor, que puede pensar que está eligiendo laboleta de un partido sin darse cuenta de queal mismo tiempo está votando a otro partidopara alguna de las restantes categorías.Cuando esto ocurre, se desnaturaliza la vo-luntad del elector y, con ella, las eleccionescomo instancia de participación y rendiciónde cuentas.

• Contribuyen a la profusión de boletas queel elector encuentra en el cuarto oscuro yatentan contra la posibilidad de emitir unvoto informado.

• Permiten que partidos que apoyan almismo candidato en una categoría compitanentre sí en otras categorías y en otros distri-tos; esto aporta confusión adicional.

• Alientan la aparición y facilitan la super-vivencia de los así llamados “sellos degoma”, partidos que se limitan a ser microemprendimientos personales y que muchasveces se ofrecen como soporte legal al mejorpostor para la presentación de candidatos.

3. Se mantiene el sistema de boletas par-tidarias pero se incorporan fotografías ycolores

El sistema de boletas partidarias queutilizamos en la Argentina implica que seimprime una boleta por partido o alianza, yque los partidos son los responsables de laconfección, impresión y distribución (aunqueno del financiamiento). Ese sistema se adap-taba bien al bipartidismo argentino, en el quedos partidos dominaban y en muchos casosagotaban la oferta electoral, pero ha quedadoobsoleto en el contexto actual. La sustitución

del actual sistema de votación de boletaspartidarias es fundamental para mejorar latransparencia y la equidad de los procesoselectorales. Sin embargo, la Ley 26.571 omi-tió esta cuestión por completo.

Las desventajas del actual sistema devotación son:

• Genera inequidad en la competencia elec-toral. Para garantizar que durante toda la jor-nada electoral las boletas lleguen y no desa-parezcan de los lugares de votación y que susvotos sean contados, los partidos necesitanun enorme contingente de recursos humanos.Los partidos que no los tienen quedan endesventaja y es probable que en muchasmesas de votación los electores no encuen-tren la oferta electoral completa. Esto vulnerael derecho del elector pero, también, el igualderecho a ser elegido de los candidatos cuyasboletas no llegan a todos los lugares devotación o son sustraídas por falta de fiscales.

• Alienta el surgimiento de partidos comomicro emprendimientos personales o como“sellos de goma”. Dado que los partidos noestán obligados a distribuir las boletas, inclu-so cuando reciben financiamiento públicopara imprimirlas, se generan incentivos parael surgimiento de partidos que sólo buscancaptar esos recursos públicos y contribuyen ala inflación de la oferta electoral.

• Perjudica la transparencia del procesoelectoral. Genera incentivos para el robo y lafalsificación de boletas y facilita ciertas prác-ticas en las que el voto deviene en objeto deuna transacción comercial.

En cambio, la Ley 26.571 introdujoalgunas modificaciones en el diseño de laboleta, incorporando el uso de colores yfotografías, una práctica frecuente en los sis-temas de boleta única y en América Latina(Reynolds and Steenberger, 2006).

El nuevo texto del artículo 62 delCódigo Electoral Nacional menciona que enlas boletas podrán incluirse fotografías, algoque hasta el momento no se había contempla-do expresamente, aunque era una prácticaadmitida por la jurisprudencia de la Cámara

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Nacional Electoral11. Este cambio, que podríacontribuir a dotar de mayor claridad a laoferta electoral, también puede suscitar con-troversias, en tanto la ley no especifica quéfotografías pueden incluirse: ¿las de los can-didatos? ¿de los referentes del partido? y/o¿de personajes de la historia nacional?

Por otra parte, la ley prevé que las bole-tas puedan ser de colores, los que serán asig-nados a pedido de cada una de las agrupacio-nes por la justicia electoral y se mantendránen las PASO –en las que todas las listas decada agrupación llevarán el mismo color– yen las elecciones generales –en las que cadaagrupación tendrá su propio color (Ley26.571, art. 25)–. Al igual que con el caso delas fotografías, la distinción cromática podríaen principio facilitar la identificación de laslistas, aunque aquí también podría generarseconfusión, por ejemplo, en el caso de haberlistas colectoras, porque habrá boletas de unaagrupación (un color) adhiriendo a una listade otra agrupación (de otro color) en otracategoría.

4. Se prohíben las candidaturas múltiplespero no las testimoniales

La reforma no ha incluido ningunamedida destinada a desincentivar el uso delas candidaturas testimoniales por parte delos partidos. Si bien han existido diversoscasos de candidaturas que hoy podríamosllamar testimoniales en los últimos diez años(ver, por ejemplo, Burdman, 2010), el caso dela elección de 2009 en la Provincia de BuenosAires implicó la utilización, por primera vez,de las candidaturas testimoniales como unatáctica manifiesta y planificada desde la cús-pide del gobierno nacional.

11 La Cámara Nacional Electoral ha seguido el criteriode admitir fotografías pero únicamente de personajesligados a la historia del país, y no las imágenes de loscandidatos (por ejemplo, fallo 743/89). Por otro lado,en algunas provincias, como San Juan y La Rioja, lasJuntas Electorales han ignorado este criterio y hanaceptado la inclusión de las fotografías de candidatos yreferentes de las fuerzas políticas. Al no ser impugna-das por ninguna fuerza política, estas boletas no llegana ser evaluadas por la CNE.

Las candidaturas testimoniales hacen refe-rencia a la estrategia de postular como can-didatos a funcionarios en ejercicio que gozande popularidad o buena reputación y quedifícilmente vayan a dejar su cargo en casode ser electos. Esto se debe a que el cargo queocupan es, habitualmente, de mayor jerar-quía que aquel para el que se postulan “testi-monialmente”.

Para los oficialismos, las candidaturastestimoniales son una forma de plantearpúblicamente la elección como un plebiscitode la gestión. La inclusión como candidatostestimoniales de quienes ocupan cargospúblicos de nivel ejecutivo (ministros, gober-nadores, intendentes) busca, además, expo-ner el compromiso de estos líderes y forzarsu colaboración electoral (y la de las oficinaspúblicas bajo su control) con el gobierno.

La utilización de las candidaturas testi-moniales en forma sistemática constituyeuna práctica que tiende a confundir al elec-tor, y afecta directamente uno de los compo-nentes centrales de la democracia representa-tiva: que los ciudadanos voten a quienesefectivamente serán sus representantes, yque estos sean elegidos conscientemente porsus votantes. Además, la presentación decandidatos sin voluntad de asumir resiente lalegitimidad del régimen representativo.

La reforma termina con las candidatu-ras múltiples en el nivel federal. La ley26.571 establece que los precandidatos que sepresenten en las elecciones primarias sólopueden hacerlo en las de una sola agrupaciónpolítica y para una sola categoría de cargoselectivos (Ley 26.571, art. 22). Dado que loscandidatos en las elecciones generales sólopueden serlo en la medida en que hayan par-ticipado y sido electos en las primarias, noqueda resquicio alguno para que una mismapersona sea candidata para más de un cargoen una misma elección del nivel nacional. Noobstante, nada impide que una misma perso-na sea candidata a un cargo en el nivel fede-ral y, al mismo tiempo, en caso de simulta-

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neidad en una misma boleta, sea candidata aotro cargo en el nivel provincial.

Cuando una misma persona se presentacomo candidato para diferentes cargos por elmismo partido estamos frente a una candi-datura múltiple. Se recurre a esta estrategiapara que la figura más convocante del par-tido esté presente encabezando la lista decandidatos más visible, normalmente paraun cargo ejecutivo, aun cuando no tiene posi-bilidades de resultar elegido. El mismo can-didato es postulado para un cargo legislativopara el que tiene mayores posibilidades deser elegido.

Las candidaturas múltiples han venidosiendo empleadas por algunos partidospequeños desde la recuperación democrática,y su impacto negativo sobre la claridad de laoferta electoral ha sido, desde nuestra pers-pectiva, considerablemente menor al quepuede atribuirse a las candidaturas testimo-niales.

Recomendaciones A continuación, presentamos dos tipos

de recomendaciones: algunas urgentes, paraser implementadas antes de las elecciones2001, y otras de mediano plazo, para apunta-lar los temas no resueltos por la reforma elec-toral.

Propuestas para las elecciones 2011

1. Reducir la incertidumbre sobre las reglaselectorales

Es urgente reglamentar todos aquellospuntos que así lo requieren, despejar lasdudas sobre la efectiva implementación delas nuevas reglas, y no plantear cambios a laley electoral cuando falten menos de seismeses para los comicios.

2. Desarrollar una amplia campaña de difusión Es necesario redoblar los esfuerzos

para aumentar la información de los votantessobre la nueva normativa y la oferta electoralantes y durante la jornada eleccionaria. Dadoque es la primera vez que se implementarán

las PASO, es importante desarrollar unamasiva campaña de difusión. Esto deberíaincluir la instalación en los centros de vota-ción de carteles informativos con el detalle dela oferta electoral y la cantidad de listas quese presentan. Esta medida sencilla, propicia-ría y facilitaría el control por parte de votan-tes, autoridades de mesa y fiscales, destinadoa corroborar que la oferta electoral esté com-pleta en el cuarto oscuro.

3. Eliminar las colectorasPara lograr una oferta electoral clara,

transparente, y que apunte a que las eleccio-nes operen efectivamente como un procesode rendición de cuentas y de selección infor-mada de los representantes, se debería avan-zar hacia la prohibición de las listas colecto-ras.

En el nivel nacional, bastaría con que elPoder Ejecutivo fijara por reglamentaciónque las listas de una agrupación no puedenadherir sus boletas a las de otra agrupaciónen otra categoría de cargos a elegir. En cuan-to a las colectoras entre diferentes niveles(nacional y provincial), también por mediode una reglamentación, pero en este caso dela Ley 15.262 de simultaneidad de elecciones,se podría establecer que las listas de unaagrupación no pueden recibir la adhesión delistas pertenecientes a otras agrupaciones enotro nivel. Aunque nos inclinamos porqueestas cuestiones sean dirimidas por elCongreso de la Nación y definidas medianteleyes, es perfectamente legal su resoluciónpor vía de la reglamentación del PEN.

En el caso de las primarias, dado quelos legisladores han votado un texto queimplícitamente posibilita las colectoras, lareglamentación debería establecer las condi-ciones en las que esta adhesión tiene lugar o,como lo hace la ley de primarias de laProvincia de Buenos Aires, facultar a las jun-tas electorales de las diferentes agrupacionespara que determinen cómo proceden lasadhesiones.

4. Precisar el nuevo diseño de la boleta (colo-res y fotografías)

Mediante reglamentación, el PEN debeestablecer con urgencia criterios claros para

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el uso de fotografías en las boletas, tanto enlas PASO como en las elecciones generales.Desde nuestra perspectiva, sólo se deberíanpoder utilizar fotografías de los candidatos,tal como lo establece la flamante ley de bole-ta única de Santa Fe y según rige en otros paí-ses que permiten el uso de fotografías.

También sería oportuno precisar lacuestión de los colores mediante reglamenta-ción aclaratoria, incluida la cuestión de si,cuando las elecciones nacionales son simultá-neas, el color debe aplicarse a toda la boleta osólo a las categorías del nivel nacional.

5. Definir quién distribuye las boletas partida-rias

La reglamentación debería subsanar elvacío legal existente en cuanto a quién esefectivamente responsable de asegurar quelas boletas partidarias se distribuyan en todoslos centros de votación. Se trata de una cues-tión que no puede quedar librada a la inter-pretación y/o buena voluntad de las diferen-tes partes que intervienen en el proceso elec-toral, ya que hace a la protección del derechoa elegir y a ser elegido.

Propuestas post elecciones 2011

1. Cambiar el actual sistema de votación por elde boleta única

Reemplazar el sistema de boletas parti-darias por el de boleta única (Mustapic yStraface, 2009). El sistema de boleta únicagarantiza que en cada cuarto oscuro los elec-tores encontrarán la oferta electoral comple-ta, elimina el problema del robo y la falsifica-ción de boletas, reduce los incentivos para lacreación de partidos destinados a captar elfinanciamiento público y favorece la elimina-ción de las listas colectoras.

2. Prohibir las listas espejo y las candidaturastestimoniales

La introducción de las PASO elimina laposibilidad de que haya listas espejo en laselecciones generales. No obstante, si estemecanismo fuera suspendido o derogado, laslistas espejo podrían volver a utilizarse. Poreste motivo es preciso introducir una modifi-

cación en el Código Electoral que establezcaque cada candidato, en las elecciones genera-les, sólo puede serlo por un partido político oalianza.

También deberían impedirse las candi-daturas testimoniales, en tanto opacan laoferta electoral y confunden a los electores.Esto podría lograrse estableciendo sancionespara quienes, habiéndose postulado para uncargo electivo, una vez electos, en lugar deasumir, mantengan el cargo que tenían almomento de la postulación12.

3. Profundizar las medidas ya tomadas paralimitar la proliferación de partidos

Las nuevas disposiciones de la Ley26.571 en el sentido de revalorizar la impor-tancia de las afiliaciones a efectos de obtenery mantener el reconocimiento jurídico políti-co deben acompañarse de una depuracióntotal de los padrones de afiliados, que debe-rán ser periódicamente actualizados. Contarcon padrones creíbles y evitar las transaccio-nes de “paquetes de ficha” constituye unrequisito ineludible para que la nueva legis-lación tienda a lograr los objetivos proclama-dos y no se constituya en una fuente de prác-ticas clientelares.

Por otro lado, la reducción del númerode partidos y de la fragmentación de la ofer-ta electoral puede lograrse mediante normasque abarquen diferentes cuestiones que sehan señalado en este informe. Por ejemplo,eliminar la boleta partidaria y reemplazarlapor la boleta única elimina un incentivo parala creación de pequeños partidos que funcio-nan como micro emprendimientos cuyo obje-tivo es cobrar el dinero para la impresión deboletas. La eliminación de las listas colectorastambién tendería a reducir la fragmentaciónelectoral. Hoy en día, muchos partidos sur-gen en un nivel a efectos de actuar comocolectoras de un candidato a un cargo supe-

12 La acción de ser candidato testimonial podría serexplícitamente tipificada como un caso de los previstospor el artículo 140 del Código Electoral, según el cualcorresponde una pena de “prisión de dos meses a dosaños al que con engaños indujere a otros a sufragar endeterminada forma o a abstenerse de hacerlo.” Estapropuesta ha sido sostenida por diversos constitucio-nalistas e incluso presentada en proyectos de ley.

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rior13. La prohibición de las listas espejo tam-bién contribuirá a reducir la dispersión de laoferta electoral. Para muchos pequeños par-tidos que se valían de esta estrategia parasubsistir, el fin de las listas espejo obligará areplantear sus estrategias. Dado que muchosfueron creados específicamente para funcio-nar como listas espejo, es probable que laprohibición termine también con ellos.

Addenda. La necesidad de repensar elfederalismo electoral en el marco de lacompetencia multinivel

La dinámica de la competencia políticaen la Argentina está signada por su fuertefederalismo electoral. Diversos elementosseñalados en este documento como proble-máticos tienen lugar sólo a partir de la coe-xistencia de elecciones simultáneas para dife-rentes niveles de gobierno o se potencian apartir de esa situación. Por cierto, el federa-lismo electoral es parte constitutiva del régi-men político de la Constitución nacional. Noobstante, algunas de las características másextremas que reviste podrían ser morigera-das a través de un cambio en la legislaciónque tienda a dotar de menor complejidad laoferta electoral, y reduzca su fragmentacióny complejidad.

En tal sentido, y siempre en pos de pro-piciar la conformación de una oferta electoralclara para los electores, es necesario incorpo-rar a la agenda de discusión sobre la reformapolítica al menos los siguientes dos puntos:

• La masiva presencia de las llamadas alian-zas cruzadas, esto es, alianzas que se pro-ducen para un determinado cargo entre par-

13 Por ejemplo, la posibilidad de que diferentes candi-datos a intendente municipal adhieran a una mismacandidatura presidencial tendrá seguramente un fuerteimpacto en dispersar las listas de los partidarios delFPV en el nivel local en las próximas elecciones. Si lascolectoras no fueran posibles, todos los partidarios dela candidatura presidencial de Cristina Fernándezactuarían dentro del FPV. En cambio, al poder adherirla boleta de candidato a intendente a la de presidente,es muy posible que en muchos municipios de laProvincia de Buenos Aires diferentes agrupaciones for-men su propia lista para disputar el cargo de intenden-te, colgando todos ellos su boleta de la de la candidataa presidente del FPV.

tidos que compiten entre sí, o que inclusoconforman otro tipo de alianzas, en la elec-ción de otro cargo, inclusive en el mismo dis-trito y para cargos nacionales. La discusiónsobre este punto debería contemplar la posi-bilidad de requerir a los partidos congruen-cia en la conformación de las alianzas, almenos en lo que a cargos nacionales respec-ta14.

• La existencia de numerosos partidos conreconocimiento en un solo distrito que pos-tulan candidatos y acceden a cargos en elnivel federal, como elemento que estimula lafragmentación del sistema partidarionacional.

En el marco de esta discusión deberíaplantearse en qué medida resulta razonableque partidos de carácter provincial accedan acargos representativos en el Congreso de laNación. Por cierto, es natural que los parti-dos de raíz provincial presenten candidatospara cargos públicos provinciales, peropodría pensarse en una línea de reformassiguiendo los casos de México y Brasil, paísesque exigen a los partidos una presenciaextendida a un porcentaje importante de susunidades federativas para poder participarde las elecciones del nivel federal. El hechode que los partidos que tienen reconocimien-to sólo como partidos de distrito puedan pre-sentar candidaturas para diputados naciona-les alienta la fragmentación del sistema parti-dario nacional, porque incluye a partidos queen realidad sólo tienen presencia y participa-ción en un solo distrito.

14 Este tipo de exigencia fue incorporada por la refor-ma electoral de la Provincia de Buenos Aires, obligan-do a los partidos a tener iguales alianzas en los diferen-tes niveles de elección (gobernador, diputados y sena-dores provinciales, intendentes y concejales) (Ley pro-vincial 9.889, art.16).

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Anexo 1

Tabla 1. Número o porcentaje de afiliados o adherentes requeridos para obtener la personeríajurídica en América Latina. Países seleccionados

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base del análisis de la legislación vigente.

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Anexo 2

Listas espejo

Elecciones provincia de Corrientes 2007 - Diputados nacionales. Ejemplo 1

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Elecciones provincia de Corrientes 2007 - Diputados nacionales. Ejemplo 2

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Elecciones provincia de Santa Fe 2007 - Diputados nacionales

Elecciones nacionales 2007 - Presidente y vicepresidente

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Anexo 3

Listas colectoras

Elecciones La Plata, provincia de Buenos Aires 2009

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Elecciones provincia de Santa Fe 2007

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Elecciones Ciudad de Buenos Aires 2007. Ejemplo 1

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Elecciones Ciudad de Buenos Aires 2007. Ejemplo 2

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Elecciones municipio de San Lorenzo, provincia de Salta 2007

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Bibliografía

Abal Medina, Juan Manuel (2010), “Mayor democracia y equidad en los partidos y en el Estado”,en Abal Medina, J.M, Alejandro Tullio y Marcelo Escolar, Reforma política en la Argentina,Secretaría de la Gestión Pública

Burden, Barry (2003), “Ballot Regulations and Multiparty Politics in the States”, Political Scienceand Politics, October 2003

Burdman, Julio (2010), Alfas, ranas y testimoniales: la cultura política de las elecciones legislati-vas de medio término en Argentina, Postdata 15, 1, enero-junio 2010.

Curtis, Celia (2009), “Cross Endorsement by Political Parties. A Very Pretty Jungle”, Pace LawReview, paper 622

Mustapic, Ana María y Straface, Fernando: "La boleta única mejora la reforma política",Documento de Políticas Públicas / Análisis Nº69, CIPPEC, Buenos Aires, diciembre de 2009.

Reynolds, Andrew y Steenbergen, Marco (2006), “How the World Votes: the PoliticalConsequences of Ballot Design, Innovation and Manipulation”, Electoral Studies, 25, 570-598, 2006

Tullio, Alejandro (2010), “Los partidos políticos como reaseguro de la estabilidad y legitimidaddemocrática”, en Abal Medina, Juan Manuel, Alejandro Tullio y Marcelo Escolar, Reforma políti-ca en la Argentina, Secretaría de la Gestión Pública

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Acerca de los autores

Ana María Mustapic: vicepresidente del Consejo de Administración de CIPPEC. Licenciada enCiencias Políticas, Universidad del Salvador, y Magíster en Teoría Política, Universidad deOxford. Profesora de la Universidad Torcuato Di Tella.

Gerardo Scherlis: investigador asociado al Programa de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC. Abogado y Licenciado en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires. Doctor enCiencia Política, Universidad de Leiden, Holanda. Investigador del Consejo Nacional deInvestigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).

María Page: coordinadora del Programa de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC.Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires.

Julia Pomares, directora del Programa Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC, y MarceloLeiras, investigador principal de CIPPEC y director de las carreras de Ciencia Política yRelaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés, revisaron y realizaron valiososaportes a este documento.

Anastasia Peralta Ramos, analista del Programa Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC, yLuciana Polischuk, asistente del Programa de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC, cola-boraron en la elaboración.

Si desea citar este documento: Mustapic, Ana María; Scherlis, Gerardo; Page, María; “De colec-toras, espejos y otras sutilezas. Claves para avanzar hacia una oferta electoral más transparente”,Documento de Políticas Públicas/Recomendación N°90, CIPPEC, Buenos Aires, febrero de 2011.

Las publicaciones de CIPPEC son de distribución gratuita y se encuentran disponibles enwww.cippec.org. No está permitida su comercialización.

Acerca del Observatorio Electoral Argentino (OEAR)

Este documento fue elaborado en el marco del Observatorio Electoral Argentino (OEAR), unainiciativa de CIPPEC destinada a propiciar un debate informado y abierto sobre los cambios quese requieren para mejorar la equidad en la competencia electoral en la Argentina. Para conocermás sobre el Observatorio, visite www.cippec.org/oear.

La opinión de los autores no refleja necesariamente la posición detodos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.

Este trabajo se realizó gracias al apoyo brindado por la Embajada de la República Federal de Alemania.

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Notas

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Av. Callao 25, 1°A • C1022AAA Buenos Aires, Argentina.Teléfono: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4384-9009 interno 1213.info@cippec.org • www.cippec.org

Por medio de los Documentos de Recomendación de Políticas Públicas, CIPPEC acerca en elmomento oportuno a funcionarios, legisladores, periodistas, miembros de organizaciones nogubernamentales y a la ciudadanía en general un análisis que sintetiza los principales diagnós-ticos y tomas de posición pública sobre un problema o situación que afecta al crecimiento y laequidad del país, y presenta una recomendación propia al respecto.

La intención de estos documentos es enriquecer la discusión pública y mejorar el proceso detoma de decisiones en aquellas temáticas que ya forman parte de la agenda política, así comolograr que problemáticas hasta el momento olvidadas pasen a ser consideradas por losdecisores.

A través de sus publicaciones, y especialmente por medio de los Documentos de PolíticasPúblicas, CIPPEC busca estar presente en los debates relevantes de la Argentina en las áreas deDesarrollo Social, Desarrollo Económico, Fortalecimiento de las Instituciones y GestiónPública, con los objetivos de mejorar el diseño y la implementación de políticas públicas, y con-tribuir al diálogo democrático y al fortalecimiento de las instituciones.

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CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) esuna organización independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos enanalizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina.Su desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas deDesarrollo Social, Desarrollo Económico, Fortalecimiento de las Instituciones, y GestiónPública, a través de los programas de Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal,Inserción Internacional, Justicia y Transparencia, Desarrollo Local, y Política y Gestión deGobierno.

Febrero de 2011