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  • CONSEJO DE EVALUACIN DEL DESARROLLO SOCIAL DEL DF

    LOS ESPEJOS DE LA POLTICA SOCIAL DEL DISTRITO FEDERALArticulacin Gubernamental y Participacin Ciudadana

    en la Poltica Social del Distrito Federal

    Manuel Canto Chac

    Ma. del Pilar Berrios Navarro

    Mxico, D.F., septiembre de 2012

  • LOS ESPEJOS DE LA POLTICA SOCIAL DEL DISTRITO FEDERAL

    Articulacin Gubernamental y Participacin Ciudadana en la Poltica Social del Distrito Federal

    Manuel Canto ChacMa. del Pilar Berrios Navarro

    Profesores e investigadores de la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Autnoma Metropolitana. Unidad Xochimilco. Consejeros ciudada-nos del Comit de Evaluacin y Recomendaciones de Evala-D.F.

    Colaboradores: Regina Mndez, Vctor Mares y Laura Zapata

    1 edicinMxico, diciembre de 2010

    Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal. www.evalua.df.gob.mx

    Responsable de la edicin:

    Este proyecto se realiz con el apoyo del Instituto de Ciencia y Tecnologa del Distrito Federal.

  • Contenido

    Presentacin 7

    Introduccin 11

    Captulo 1 La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal 13

    1.1 Elementos conceptuales para el anlisis del proceso administrativo 151.1.1 De la planeacin 161.1.2 De la presupuestacin 171.1.3 De la evaluacin 171.2 Marco normativo 181.2.1 Planeacin 181.2.2 Presupuestacin 211.2.3 Evaluacin 221.3 Alcances y restricciones del proceso administrativo 231.4 Limitaciones en la articulacin de los diversos programas de desarrollo social y de las agencias encargadas de realizarlos 321.4.1 Rasgos caractersticos de las relaciones intergubernamentales 341.4.2 La desarticulacin de las agencias de gobierno 381.4.3 Marco normativo 391.4.4 Relaciones de complementariedad y competencia en los programas de desarrollo social 431.4.5 Percepcin de los actores entorno a las relaciones Intergubernamentales 48

    Captulo 2 De la participacin ciudadana a la articulacin institucional 55

    2.1 Poltica social y gobernanza 572.2 La participacin ciudadana 592.3 Los consejos de Desarrollo Social en el Distrito Federal 612.3.1 Consejo de Desarrollo Social de la Administracin Central 622.3.2 Consejos Delegacionales de Desarrollo Social 72

  • Captulo 3Agregacin social, representacin poltica y demanda ciudadana en la poltica social 81

    3.1 Normatividad de participacin ciudadana e institucionalizacin de los actores 833.2 Desarrollo social, agregacin social y representacin poltica 863.3 Las formas de agregacin social 92

    Captulo 4 Hacia una operacionalizacin de los nuevos actores sociales 96

    4.1 Sobre la formulacin de la demanda 98

    Captulo 5Las formas de agregacin social de los referentes de los programas 101

    5.1 El Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial 1035.2 Las organizaciones civiles y el Programa de Coinversin para el Desarrollo Social del Distrito Federal 1165.3 Los programas de jvenes en situacin de riesgo y en impulsos 127

    Conclusiones generales 149

    Bibliografa 157

  • Una definicin clsica es que el Estado Benefactor pretende asegurar un bienes-tar mnimo a sus ciudadanos. Tal definicin elude las cuestiones del efecto eman-

    cipador o no de las polticas sociales, de su efecto de legitimacin del sistema capitalista, de su sostn o no a los procesos de mercado. No sera preferible

    demandar al Estado Benefactor que satisfaga ms que nuestro bienestar social mnimo?

    Gosta Esping-Andersen

    La poltica social es definida a menudo en trminos de servicios sociales como la educacin, la salud, o la seguridad social. Sin embargo, la poltica social incluye mucho ms: distribucin, proteccin y justicia social. La poltica social consiste en

    situar a los ciudadanos en el ncleo de las polticas pblicas, ya no mediante el suministro de asistencia social residual, sino incorporando sus necesidades y voz

    en todos los sectores.

    (ONU; 2007, p. 6)

  • Presentacin

    Los temas planteados en las citas anteriores guan el presente trabajo en el anlisis de algunos procesos de la poltica social que hoy se lleva a efecto en el Distrito Federal. Si el objetivo ineludible de la poltica social es la satisfaccin de necesidades bsicas, imposible dejar al margen la racionalidad imputable a las instituciones de gobierno que las impulsan, as como tambin soslayar la manera en cmo interviene la sociedad en sus decisiones. No es factible dejar fuera las transformaciones que propician las instituciones en la estructura de la sociedad a la que se dirige, toda vez que la poltica social se desempea como una fuerza activa en la organizacin de las relaciones sociales. (Esping-Andersen, p.38)

    La primera aproximacin a estos propsitos fue conocer lo que piensan los propios actores de la poltica social (entre ellos, la de los funcionarios que la ejecutan no tanto de quienes la disean y, por supuesto, la de la poblacin que participa en ella, ms que sus beneficiarios), porque uno de los campos en los que los gobiernos electos de la ciudad de Mxico han querido innovar, es el del desarrollo social. La propia ley para tal efecto (aprobada desde el 2000), no solo rebasa la visin de la poltica social en tanto beneficios a los pobres y como complemento del mercado, sino porque adems de fundamentarse en los derechos sociales universales de la poblacin, mandata la articulacin e integralidad de las estrategias, basndose en la participacin de la ciudadana, con el propsito de construir una ciudad con igualdad, equidad, justicia social, reconocimiento de la diversidad, alta cohesin e integracin social, pleno goce de los derechos, creciente elevacin de la calidad de vida y acceso universal al conjunto de bienes y servicios pblicos urbanos. (Artculo II, Frac. XIV, Ley de desarrollo social del Distrito Federal).

    Ambos procesos, planificacin y participacin social, sobre caractersticas sociolgicas de la poblacin con la que interacta la poltica social del D.F., fueron objetivo central, no solo imperativo sino preocupante, por el escaso inters en el mejoramiento de las formas de gestin de la poltica social, circunstancia no privativa del Gobierno del Distrito Federal (GDF), sino caracterstica comn de la izquierda, al suponer que es suficiente innovar en los contenidos, sin preocuparse por hacerlo en sus formas de gestin. (Brugu; 2004)

    Desde su inicio, el diseo de la poltica social del GDF obedeci al impulso democratizador de la sociedad y, como tal, sus instrumentos prevean una amplia participacin. Sin embargo, hoy parece que este impulso original se ha agotado y apremia su renovacin a fin de jugar el papel que le corresponde en la democratizacin, no slo de estructuras de gobierno sino de la propia estructura

  • social. Y aportar en ambos aspectos, particularmente, sobre ciertos supuestos tericos, esta es la razn sustantiva del presente trabajo.

    La poltica social como un proceso complejo

    El predominio que hasta ahora ha tenido la economa en los anlisis de poltica social ha enfrentado algunas restricciones (la asignacin de objetivos acotados al combate de la pobreza, por mencionar uno), impidiendo con ello no solo a estructurar sujetos sociales sino a analizar la manera en cmo los diversos sujetos sociales convierten a la poltica social en una arena de disputa. As consigue el propio desarrollo de sus fines y de sus formas de gestin. El estudio contrastante ha permitido analizar el papel de los gobiernos en la poltica social ms all de un anlisis centrado en los montos del gasto pblico. La incorporacin de las variables polticas permite una nueva mirada analtica de la poltica social con consecuencias en sus diseos, ejecuciones y evaluaciones.

    En el diseo actual de la poltica social, como en la mayora de las polticas pblicas en Amrica Latina, ha vuelto la mirada sobre la poltica, misma que los enfoques tecnocrticos haban desechado, suplantndola con la incorporacin acrtica de los elementos provenientes de la administracin privada: Un enfoque exclusivamente tecnocrtico para la formulacin de las polticas elude los pasos de debate, negociacin, aprobacin y ejecucin, que encierran en s el desordenado mundo de la poltica [...] los procesos polticos y de formulacin de polticas son inseparables. (BID; p.4)

    El planteamiento anterior demanda una concepcin compleja de la poltica social para los fines del anlisis que nos hemos propuesto, es decir, en el de las variables polticas de la poltica social, donde caben las siguientes determinantes:

    I) Los valores y teoremas que sustentan los diversos enfoques de la poltica social y que asignan los objetivos a sus formas concretas de realizacin.II) Los diversos agentes que intervienen en su diseo e implementacin, que no se reducen slo a los gubernamentales.III) Las caractersticas de la sociedad en cuanto a organizacin, aspiraciones y procesos de politizacin de necesidades (politizacin, en tanto que su solucin se demanda a la autoridad pblica).IV) La condensacin de enfoques, agentes y caractersticas de la sociedad en instituciones y formas especficas de gestin de la poltica social.

  • Grficamente puede representarse de la siguiente manera

    Resulta importante sealar que no es propsito de este trabajo restar mrito a los anlisis sobre insatisfaccin de necesidades, medicin de pobreza, clculo de recursos, y otros. Su informacin, huelga decirlo, es tambin necesaria, no obstante, la intencin, seguramente como ellos, es contribuir a generar esa informacin responsable que reciba la atencin no solo merecida sino necesaria.

  • Introduccin

    Este trabajo es el informe final del proyecto de investigacin Articulacin gubernamental y participacin ciudadana en la poltica social del Distrito Federal, realizado en el Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal (Evala-D.F.), con la coordinacin de la Mtra. Pilar Berrios Navarro y del Dr. Manuel Canto Chac, y el auspicio del Instituto de Ciencia y Tecnologa del Distrito Federal.

    Objetivo general

    Evaluar la articulacin entre las instituciones (las relaciones intergubernamentales) encargadas de los programas de desarrollo social, sus criterios de orientacin, as como la evaluacin de la participacin ciudadana en estos programas, caracterizando a los actores sociales con los que tienen interlocucin, a fin de dar cuenta cmo la articulacin y la participacin pueden mejorar las relaciones intergubernamentales y contribuir a garantizar los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) de la poblacin en la ciudad de Mxico.

    Objetivos especficos

    I) Ubicar las restricciones especficas que enfrenta la articulacin de los diversos programas de desarrollo social y de las agencias encargadas de realizarlos, en los niveles horizontal y vertical.

    II) Establecer los alcances y las restricciones de la participacin ciudadana, as como su contribucin a la articulacin institucional.

    III) Caracterizar a los actores sociales con los que interactan los programas de desarrollo social, as como sus formas de organizacin.

    IV) Situar los Derechos Econmicos Sociales y Culturales como criterios de orientacin transversal de la poltica social.

    La estructura del trabajo sigue el ordenamiento de los objetivos especficos.

  • Captulo 1

    La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal

  • En el desarrollo del primero de los objetivos ya citados, se parti del estudio del proceso administrativo que conllevan los programas sociales. Para ello, se consideraron la planeacin, la presupuestacin y la evaluacin.

    Con la metodologa aplicada se ubicaron algunos referentes conceptuales sobre el proceso administrativo y se realizaron 16 entrevistas a responsables de la planeacin, presupuestacin y evaluacin en los niveles central y delegacional. Asimismo se constituyeron dos grupos focales: en el primero participaron responsables de los programas sociales; en el segundo, funcionarios de las delegaciones pertenecientes a las reas de desarrollo social.

    1.1 Elementos conceptuales para el anlisis del proceso administrativo

    Concretar polticas pblicas implica un proceso administrativo complejo pues, adems de atravesar una serie de restricciones, habr de llegar a alcances que en buena medida estn determinados por el resultado de estas ltimas. As, la planeacin, presupuestacin y evaluacin se convierten en etapas que trastocan y contribuyen a la forma en que se materializa la poltica social. Sirva para esclarecer esta afirmacin y para precisar nuestros referentes conceptuales (planeacin, presupuestacin y evaluacin), la siguiente introduccin en la que aparecen circunscritas normativamente estas herramientas de la administracin pblica, y la definicin de cada uno de los conceptos en comento.

    Con el enfoque de polticas pblicas tanto la planeacin como el diseo, la implementacin y la evaluacin de programas sociales se tornan complejos e implican tomar en cuenta varios factores:

    Cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos acotados, definidos a partir de la interaccin de diversos sujetos sociales, en medio de una situacin de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a travs de mecanismos democrticos, con la participacin de la sociedad. (Canto; 2002)

    Esta nueva manera de enfocar las acciones pblicas rompe con la tradicional toma de decisiones en la accin gubernamental. Emerge una nueva dinmica social en respuesta a una nueva concepcin de gobernar. Sin embargo, habr que atender que

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    Obviamente no hay cambio social, poltico y administrativo, por ms radical que sea, que no coexista por largo tiempo con las costumbres del pasado y que no est obligado a reelaborarlas, depurarlas y superarlas. (Aguilar; 2010, p.13).

    Gran reto para los actores sociales y para la estructura gubernamental, pues romper con una cultura organizacional cuyas decisiones en funcin de valores y principios, emanados de instituciones anteriores, y diseados para la toma vertical de decisiones, de arriba hacia abajo, implica el enfrentamiento con inercias y resistencias al cambio.

    1.1.1 De la planeacin

    La planeacin del desarrollo es una necesidad en el proceso de gobierno, porque a travs de ella se conocen y analizan los fenmenos y problemas de la sociedad, se prevn escenarios, se determinan rumbos y sobre todo se acuerdan las acciones a realizar entre sociedad y gobierno y se comprometen los recursos para su logro. (Obregn; 2008, p.114).

    La planeacin deriva de la poltica y es parte de la poltica y, consecuentemente, el grado de importancia asignada a los planes y programas de desarrollo y al proceso de su aplicacin y cumplimiento, es un asunto poltico.

    En lo poltico, la planeacin participativa, permite generar procesos de empoderamiento que conllevan a que los actores sean autogestores de su propio desarrollo, genera (tambin) relaciones de concertacin que se fundamentan en la confianza y la negociacin de intereses. (Brand; 2008, p.1). Al respecto se define:

    La planeacin del desarrollo debe entenderse como un proceso social continuo, permanente y sostenible que busca identificar, explicar, orientar y guiar los cambios y transformaciones producidos por el modelo de desarrollo, con el fin de alcanzar unos fines y propsitos polticos, sociales, econmicos, ambientales y de equidad que se haya propuesto una sociedad determinada. En esa medida, la planeacin se enmarca en una situacin social especfica en la cual actan diferentes actores con diversos intereses y propsitos, y que establecen un conjunto de procedimientos, instrumentos y acciones colectivas que conducen al mejoramiento de las condiciones problemticas identificadas. (Gonzlez; 2006)

    Adems, mediante la planeacin se establecen disposiciones generales de poltica, lo mismo que intenciones de corto, mediano y largo plazo para alcanzar determinadas metas de desarrollo, tomando en cuenta sus recursos presentes.

  • La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal

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    1.1.2 De la presupuestacin

    Una de las etapas cruciales del proceso administrativo es la transformacin de la planeacin en presupuestos, condicin indispensable para llevarla a la prctica. El presupuesto es el instrumento para traducir los planes de desarrollo en programas de accin, la presupuestacin debe iniciarse con el estudio de las necesidades y peticiones colectivas que deben satisfacerse, con la determinacin de los servicios que han de prestarse y con la situacin financiera del gobierno. Esta fase es el cimiento para la preparacin del programa anual de trabajo en el que se desglosan planes, programas y proyectos, se sealan de forma especfica metas y objetivos, as como los recursos humanos, pecuniarios y materiales necesarios. (Chapoy; p.145).

    El presupuesto, adems de ser el instrumento para el desarrollo de las polticas, debe proporcionar un marco de referencia de mejora de la gestin de la administracin que se alcanza si el proceso presupuestario atiende los siguientes objetivos fundamentales:

    Contribuir a un funcionamiento gil y riguroso de la administracin.

    Preservar la sostenibilidad financiera.

    Vigilar la eficiencia en la provisin de servicios.

    1.1.3 De la evaluacin

    Como algunos autores afirman, la evaluacin contribuye a aumentar la racionalidad en la toma de decisiones, identificando problemas, seleccionando alternativas de solucin, previendo dentro de lo posible sus consecuencias y optimizando la utilizacin de los recursos disponibles (Cohen y Franco; p.97), es tambin una respuesta a la complejidad del entorno, en el que aumentan las necesidades y los recursos escasean. Luego, entonces, es un error insistir con la lgica tradicional, en la que no se estiman ni los costos ni la eficacia al tomar decisiones en el mbito pblico. En trminos prcticos, la evaluacin permite aprender de la experiencia, aunque todava hoy existan resistencias al respecto. Probablemente, stas se deban a que se le considera, por un lado, como un instrumento de control y, por otro, porque al parecer resulta poco significativa en el quehacer cotidiano. No obstante todo lo anterior, adems de ser esta una actividad cognitiva, reviste otras cualidades, ya que si las decisiones fueran tomadas nicamente en funcin de una evaluacin, por este solo hecho, se aumentara la eficiencia de los programas sociales. Es decir, el mejor uso de los recursos conducira a tener ms recursos para otras prioridades. Y esto ltimo redituara, incluso, en la satisfaccin de necesidades de la poblacin en trminos electorales.

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    Las diversas etapas del proceso administrativo hasta aqu mencionadas muestran que cada una de ellas est permeada por una singularidad de factores y exigencias lase, eficiencia, eficacia, transparencia, participacin social, etc., mismas que en sentido estricto tendran que atravesar el proceso administrativo. Es indudable que mejorar la calidad de los programas y las polticas sociales implica desplegar un esfuerzo que contempla mltiples factores. (Matus; 2004). Por lo menos, durante las ltimas tres dcadas, se ha impulsado una nueva gestin pblica, aunque en convivencia con el enfoque tradicional de administracin pblica. El cuadro 1 muestra algunas de las diferencias que encontramos entre los enfoques.

    Sntesis de caractersticas diferenciales entre la administracin pblica y la gestin pblica. (Fragmento del cuadro elaborado por Cabrero Enrique 1995)

    Variables de Diferenciacin

    Administracin Pblica Tradicional

    Gestin Pblica

    Sistema de Planeacin

    Rgido, de arriba hacia abajo

    Flexible, abierto, correctivo

    Sistema de Direccin

    Centralizado, formal, por autoridad

    Descentralizado, trabajo por equipo, con autonoma relativa

    Sistema de Evaluacin

    Control normativoi) Evaluacin de impacto ii) Evaluacin de desempeo

    1.2 Marco normativo

    1.2.1 Planeacin

    La planeacin se contempla no solo como un principio estratgico1 sino como un medio eficaz y permanente para impulsar el desarrollo integral del Distrito Federal pues, adems de diagnosticar los problemas, posibilita visualizar en el horizonte aquello que pueda generarlos. En la respectiva ley se reconoce la planeacin como un proceso en el que deben fijarse las prioridades, los objetivos, las previsiones bsicas y los resultados que se pretenden alcanzar en el programa de desarrollo social.

    1 Cfr. Ley de Planeacin de Desarrollo del Distrito Federal.

  • La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal

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    Asimismo, se asienta que el objetivo central de la misma es impulsar el desarrollo integral. Y por tanto deber circunscribirse a:

    La consecucin de los fines y objetivos polticos sociales, culturales y econmicos, contenidos en la constitucin y en el estatuto.

    Tener como ejes rectores el desarrollo econmico, el desarrollo social y el ordenamiento territorial.

    Y vincular la programacin y la presupuestacin para concretar los objetivos, estrategias, metas, y prioridades de desarrollo.

    Adems de garantizar la congruencia de acciones y la adecuada vinculacin entre las previsiones de largo, mediano y corto plazos.

    En sntesis, el objetivo de la planeacin del desarrollo social deber vincular la operacin e instrumentacin de los programas especficos con los objetivos del Programa General de Desarrollo Social del Distrito Federal (PGDSDF).

    Por cuanto se refiere a los actores que participan en la planeacin, en el marco de la ley, tienen responsabilidad:

    Autoridades

    I. Asamblea

    II. Jefe de Gobierno

    III. Jefes delegacionales

    IV. Titulares de las dependencias, de los rganos desconcentrados y de los rganos de gobierno de las entidades.

    Participacin social y ciudadana

    La instancia permanente para la participacin social en materia de planeacin del desarrollo es el Consejo de Planeacin. A travs de esta autoridad, los ciudadanos conocen y analizan las polticas de desarrollo y presentan sus propuestas en las demarcaciones territoriales correspondientes, va comits mixtos de planeacin. El funcionamiento del consejo en cuestin es de carcter permanente y queda

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    supeditado a los recursos que le sean designados por el Comit de Planeacin (Art. 56). Adems de lo anterior, cabe sealar al respecto, lo que el Art. 14 expresa:

    La participacin de los sectores social y privado, as como de la comunidad en general, se dar preferentemente de forma concertada e inducida, sin perjuicio de las disposiciones de carcter obligatorio para los particulares que se establezcan en el programa general, los programas y los programas delegacionales.

    A todas luces hay restriccin pues, aunque no manifiesta prohibiciones a la participacin, s seala ciertas preferencias en cuanto a la forma concertada e inducida, de donde el segundo trmino no solo queda un tanto cuanto vago sino hasta con implicaciones poco ticas. Si se est refiriendo a los mecanismos de participacin como la consulta o la participacin en los consejos, debera precisarse.

    Dos son los actores que pueden participar en la planeacin en materia de la poltica social: el Consejo de Desarrollo Social, y la Comisin Interinstitucional del Desarrollo Social. Sin embargo, en el caso de las delegaciones, la figura consejo delegacional tiene las mismas facultades. La planeacin se concreta en todos los programas general, delegacional; de mediano plazo (sectorial, institucional, especial y parcial); de corto plazo (Programa Operativo de la Administracin Pblica y los POA (Programa Operativo Anual, delegacionales).

    En lo que se refiere a instrumentos de planeacin, los localizados son:

    Sistema de Planeacin, que cristaliza en el Consejo de Planeacin, sobre normas, instrumentos y procedimientos tcnicos emitidos expresamente para la ejecucin de la planeacin.

    Y los subsistemas de informacin, de control y de evaluacin.

    Para el caso especfico de la poltica social, la planeacin se concretar a travs del Programa de Desarrollo Social y los programas delegacionales de desarrollo social, mismos que sern congruentes con el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal. A su vez, se crear un sistema de informacin en materia de desarrollo social que contendr la informacin bsica referente a la poltica y a las actividades de desarrollo social.

  • La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal

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    1.2.2 Presupuestacin

    La Ley de desarrollo social del Distrito Federal no es el nico instrumento legal que regula los lineamientos de los programas de desarrollo social. En el cdigo financiero tambin se determinan algunos y, recientemente, encontramos otro marco normativo que regula y norma acciones en materia especfica de presupuestacin: la Ley de presupuesto y gasto eficiente del Distrito Federal, aunque es preciso sealar que su competencia tambin incluye acciones de programacin, aprobacin, ejercicio y contabilidad gubernamental; emisin de informacin financiera, control y evaluacin de los ingresos. Queda, por tanto, supeditada cualquier accin de programacin y planeacin en materia de acciones de desarrollo social a esta ley y al cdigo financiero. En cuanto a la definicin del concepto presupuestacin, no encontramos uno que lo precise en la justa dimensin que representa; s, pero de manera muy general, y s tambin en cuanto se refiere a los tipos de autorizado, comprometido, devengado, ejercido, modificado, pagado, por resultados.

    El objeto especfico de la presupuestacin es regular y normar las acciones en materia de programacin, aprobacin, ejercicio, contabilidad gubernamental, emisin de informacin financiera, control y evaluacin de los ingresos y egresos pblicos del Distrito Federal.

    Uno de los instrumentos centrales en la tarea de presupuestacin es el programa operativo cuya vigencia es de tres aos. En su elaboracin pueden participar grupos sociales y ciudadana, mediante la consulta pblica del control y de la evaluacin, y de la concertacin, conforme la Ley de planeacin del Distrito Federal.2

    Los comits mixtos de planeacin de desarrollo deben vigilar que los programas operativos sean congruentes con la planeacin y programacin previas, que se ajusten al presupuesto aprobado por la asamblea, y que su aplicacin se realice conforme a las disposiciones normativas, legales.

    La Ley de presupuesto y gasto eficiente del Distrito Federal contempla los instrumentos bsicos para el ejercicio puntual de dichos programas operativos:

    Anteproyecto de presupuesto. Elaborado por las dependencias, rganos desconcentrados, delegaciones y entidades, que estimarn los costos para alcanzar los resultados cualitativos y cuantitativos previstos en las metas, as como los indicadores necesarios para medir su cumplimiento.

    2 Cfr. Ley de Planeacin del Distrito Federal

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    Programa Operativo Anual (POA). Documento que sirve de base para la integracin de los anteproyectos de presupuesto anuales de las propias dependencias, rganos desconcentrados, delegaciones y entidades.

    Adems, la Secretara de Finanzas opera un sistema informtico de planeacin de recursos, que concentra la informacin presupuestaria, financiera y contable de la administracin pblica.

    Por ltimo, es pertinente hacer algunas precisiones bsicas respecto del rubro en comento:

    I. La Secretara de Finanzas puede efectuar las modificaciones que considere necesarias a los anteproyectos.

    II. Para el caso de las delegaciones, en el Artculo 29 se seala que los recursos adicionales que se les otorguen, debern ser orientados preferentemente a la ampliacin de infraestructura y acciones de seguridad pblica.

    III. Se crea el Sistema de Evaluacin del Desempeo. Conjunto de elementos metodolgicos que permita realizar una valoracin objetiva del desarrollo de los programas, sobre los principios de verificacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratgicos y de gestin que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos.

    1.2.3 Evaluacin

    En la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, las evaluaciones constituyen procesos de aplicacin de un mtodo sistemtico que permite conocer, explicar y valorar, al menos, el diseo, la operacin, los resultados y el impacto de la poltica y programas de desarrollo social.

    Con dichas evaluaciones se debe valorar aciertos y fortalezas, identificar problemas y, en su caso, formular las observaciones y recomendaciones, la reorientacin y fortalecimiento.

    De acuerdo con la ley citada, son diversas las acciones que en materia de evaluacin deben llevarse a cabo por parte de la administracin pblica. Algunas de estas son:

    Realizar y mantener actualizado el diagnstico y evaluacin de los problemas relativos al Desarrollo Social, as como sus indicadores. (LDSDF, Art. 10)

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    Realizar una evaluacin anual del impacto del Programa de Desarrollo Social.

    (LDSDF, Art.10)

    El Consejo de Evaluacin realizar la evaluacin externa de la administracin y de los programas sociales que esta ejecuta.

    El Consejo de Desarrollo Social tiene como parte de sus atribuciones conocer y discutir la evaluacin interna y externa de la poltica y los programas sociales. Cabe hacer mencin que podr hacerlo por cuenta propia o mediante terceros.

    La Comisin Interinstitucional valorar conjuntamente con los responsables de la ejecucin de los programas sociales, el cumplimiento de los objetivos, metas y prioridades de stos.

    Las delegaciones deben realizar y mantener actualizado un diagnstico de los problemas de desarrollo social, as como Realizar control y evaluacin de los programas y proyectos de Desarrollo Social. (LDSDF, Art. 11)

    1.3 Alcances y restricciones del proceso administrativo

    La planeacin, en la mayora de los casos, y ms precisamente en el Distrito Federal, es un acto gubernamental al que difcilmente puede acceder la sociedad u otro tipo de actores, salvo el caso excepcional de un agente externo dedicado exclusivamente a intervenciones organizacionales, que tuvo la oportunidad de hacerlo, todas las dems dependencias y delegaciones la llevan y han llevado a cabo de manera interna, aunque slo tres de ellas mencionan una direccin de planeacin.

    Lo anterior, ms la indefinicin en los tiempos y la falta de una estrategia metodolgica del cmo hacer la planeacin, se explica y se traduce en lo que s hay coincidencia, por parte de los entrevistados: No existen sanciones o, por lo menos, se desconoce que haya habido alguna. Peor an, la respuesta del Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) al asegurar: No hay sanciones; pero, obviamente, su no participacin influye en las posibilidades de presupuestos futuros. De tal manera que la planeacin se convierte en un elemento estratgico slo en funcin del presupuesto.

    Fundamentalmente, las iniciativas de planeacin quedan limitadas por el rea de finanzas, como lo ejemplifican las siguientes opiniones:

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    Es decir, t pediste tu recurso, en tales partidas... y cuando te llega de la Secretara de Finanzas, te lleg otra cosa.3

    En el caso de las delegaciones encontramos una aseveracin an ms grave:

    el presupuesto inicial es manoseado por el rea administrativa; no terminas gastando lo que pediste, hacen transferencias para otras reas.4

    Es en ellas, en las delegaciones, donde la planeacin no es ese medio eficaz que oriente y articule las acciones de desarrollo social, sino un instrumento de captacin de requerimientos:

    cada rea reporta las necesidades y el plan de trabajo al administrativo, que toma sus decisiones en base a prioridades y al presupuesto que le es asignado.5

    Es importante destacar que ninguna de las delegaciones reporta alguna instancia de planeacin especfica; y, slo una, seala la relevancia de la colaboracin con Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). En pocas palabras, la planeacin se reduce a una serie de ejercicios institucionales aislados, sin coherencia, desarticulados.

    En cuanto a los recursos que pudieran ser tiles en materia de planeacin como presupuestos destinados, personal especializado e informacin, entre otros, el comn denominador de las respuestas es igualmente negativo: no hay presupuesto destinado especficamente para este proceso. Y en lo que concierne al tipo de personal, se alude a la experiencia, a la estructura y, en contados casos, se mencionan perfiles profesionales con capacidades tcnicas que permitan realizarla.

    En ninguno de los casos se remitieron al Sistema de Informacin del Desarrollo Social como una fuente de informacin. Si se pretende lograr el objetivo de la planeacin en materia de desarrollo social, que no es ms que vincular el de la operacin e instrumentacin de los programas especficos con los del Programa General de Desarrollo Social, ese queda muy lejos de concretarse:

    Por lo menos hasta el 2009, slo 3 delegaciones haban elaborado su Programa de Desarrollo Social, con lo cual es evidente que la articulacin prevista entre Programa de Desarrollo Social y Programas de Desarrollo Social Delegacionales no se da, incluso en aquellos casos en los que s existen los PDDS cuando el gobierno

    3 Grupo focal con responsables de desarrollo social, 2010.4 dem.5 Direccin de Desarrollo Social de la Delegacin Cuajimalpa, 2009

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    delegacional es de distinto origen partidario que el de la ciudad los objetivos generales y los programas de ejecucin previstos guardan una relacin casi nula con el PDS.6

    Al revisar las reglas de operacin de la mayor parte de los programas de desarrollo social, 2009, salta a la vista que hay algunos programas abiertamente competitivos, los de becas para adultos mayores o los de atencin a madres solteras, por ejemplo. Aunque si se hablar de cooperar, articular o coordinarse, las percepciones que se tienen son preocupantes. Las delegaciones, en general, identifican su relacin con el gobierno central en funcin de dos variables: presupuesto e informacin. No con acciones integrales conjuntas; si se dan o llegan a darse, es de manera aislada y con algunas dependencias centrales.

    La siguiente frase lo ejemplifica:

    se tiene una relacin institucional y en algunos casos de complemento.7

    En muy pocas ocasiones el gobierno central se involucra en acciones de implementacin de los programas delegacionales. Esto lleva a la percepcin de una relacin de dependencia entre delegacin y GDF, cuya razn se ubica en el mbito presupuestal, que dan lugar, en la perspectiva de las delegaciones, a que la cobertura y alcances de los programas del GDF sean mayores que los de las delegaciones, lo que en el fondo denota una percepcin de competencia y no de complementariedad.8

    Limitantes o problemas a los que se enfrenta la planeacin, segn los propios actores:

    1. La falta de recursos y la incompatibilidad entre conceptos del POA y el plan estratgico que manejan.

    2. Ausencia de una cultura encaminada en este sentido.

    3. Falta de recursos para poder contratar a un equipo de trabajo dedicado especficamente a esta actividad.

    4. Capacidades insuficientes para cubrir las necesidades del 100% de la poblacin que busca los servicios.

    6 Planeacin, relaciones intergubernamentales y participacin ciudadana en la poltica social del Dis-trito Federal (Diagnstico de sus principales tendencias), Evala-D.F., 2008.7 Direccin de Desarrollo Social de la Delegacin Xochimilco, 2009.8 Op. Cit.

  • Los espejos de la politica social

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    5. No hay instancias de planeacin, no hay instancias en las delegaciones, seguimos trabajando con los programas integrales territorializados (sic) con el marco de referencia, con los grados territoriales, el grado de marginalidad, etc. () pero son de hace siete aos, es como si no hubiera evolucionado la poltica social en esos territorios, es decir, no sabemos si hemos mejorado las condiciones de vida o la calidad de vida.9

    Es importante mencionar que, en general, se reconoce la complejidad intrnseca al proceso de planeacin, pues debe responder a muchas variables financieras, tcnicas, sociales, etc., y aunque se tiene un marco normativo, la mayora de las opiniones vertidas coinciden tanto en la falta de instrumentos como en la escasez de procedimientos concretos, mediante los cuales se consiga aterrizar coherentemente los grandes lineamientos del programa general; se cuente y disponga de los recursos para tales efectos y, desde luego, se defina con claridad la ubicacin socio-espacial en donde se desplegarn los programas y llevarn a efecto las acciones concretas. Esto se pone de manifiesto o, dicho de otra forma, se trasluce o infiere de las siguientes declaraciones:

    que a cada quien se le ocurra cmo le hace; como que las lneas y los instrumentos generales estn; pero, el mtodo preciso, la forma y la coordinacin para hacerlo, es ah donde hay un hueco.

    Por otro lado, resulta pertinente sealar de igual manera que el Programa de Desarrollo Social tiene a su vez, una amplia aprobacin entre los funcionarios del GDF. Lo perciben como

    un documento rico, [que] establece las lneas estratgicas y los principios que deben orientar la poltica social; pero, as como existe un documento rector, tendra que haber unas lneas rectoras de planeacin.

    Sin embargo, cabe acotar que, no se es muy optimista en cuanto a las posibilidades de introducir esta prctica de manera cotidiana. Entre las razones: la falta de procedimientos para hacer la mediacin entre los propsitos y la gestin de los programas especficos.

    Asimismo, es notoria la influencia de la variable presupuestacin ya que se sobrepone de manera avasallante a los objetivos que debera seguir la planeacin en materia de desarrollo social. Evidente es, entonces, el peso de la Secretara de Finanzas en la toma de decisiones, pues depende nicamente de esta instancia,

    9 Grupo focal con responsables de desarrollo social, 2010.

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    la asignacin del presupuesto en las delegaciones. El instrumento clave es el POA, que entre otras cosas ha dejado de lado los programas delegaciones de desarrollo, y ni qu decir de sus efectos sobre los programas de desarrollo social, pues en su mayora, ni siquiera han sido elaborados.

    Muchas delegaciones no solo prefieren elaborar sus reglas de operacin con base en el cdigo financiero y no en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, y que sea la propia Secretara de Finanzas la instancia normativa con base en criterios costo/beneficio la que implemente los programas. Pero as, la articulacin pretendida en la legislacin se obstaculizara en la prctica. Lo anterior, a pesar de que la Comisin Interinstitucional en materia de desarrollo social es el principal organismo de articulacin e instancia que define el marco global de la planeacin. Se conoce la existencia de la Comisin Interinstitucional pero, mayoritariamente, se ignora cul es su funcionamiento y los resultados a los que llega. Esto es, se le nombra como una instancia nada ms, y se seala que las reuniones son formales, sin que se discuta en ellas la integracin de la poltica social. Pero, la informacin no llega a los distintos funcionarios, se restringe al jefe delegacional, y a quien lo representa en ella.

    Para los diversos servidores pblicos entrevistados gobierno central, delegaciones, organismos descentralizados, est claro que el instrumento de planificacin por excelencia es el POA, y que existe una inversin de los pasos lgicos: primero es la presupuestacin, luego la planeacin.10

    Entre las restricciones de mayor peso que se mencionan, destaca:

    1) La falta de recursos para operar.

    2) Lo conflictivo que llega a ser la relacin entre los dos niveles de gobierno (federal y local).

    3) Incompatibilidad entre conceptos del POA y el plan estratgico que manejan las delegaciones.

    4) La temporalidad en el proceso presupuestal, ya que este puede tardar entre cuatro y cinco meses en ejecutarse.

    5) La carencia de recursos financieros para poder contratar a un equipo de trabajo dedicado especficamente a esta actividad.

    10 Parte de estas aseveraciones fueron, a su vez, analizadas en un primer acercamiento realizado por Evala-D.F., 2008.

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    6) Falta de capacidad del rea administrativa para llevar a cabo esta tarea.

    7) La ausencia de una cultura encaminada en este sentido.

    8) Ausencia de mecanismos de trasparencia y de rendicin de cuentas sobre los recursos destinados a las actividades de desarrollo social.

    Y, en otro de los rubros del mismo tema, los problemas sobresalientes son:

    a) La infiltracin del factor poltico en el presupuesto:

    desde el momento en que se asigna presupuesto a las instancias,

    la manera en que se distribuye hacia el interior de las dependencias,

    la forma en que ste se traduce en acciones y se hace llegar a los beneficiarios directos de los programas.

    b) Presupuesto elaborado desde arriba:

    las instancias tratan de cumplir y empatar los criterios para obtener el presupuesto que proporciona la Secretara de Finanzas,

    la marcada brecha entre las reas financieras y operativas en dos niveles: I) hacia dentro de la misma instancia y, II) con la Secretara de Finanzas,

    la nula participacin de la sociedad en la elaboracin del presupuesto, salvo algunas experiencias.

    c) Presupuesto realizado por las diversas instancias que termina siendo modificado por la Secretara de Finanzas.

    d) Presupuesto, factor con mayor peso, percibido como una de las limitantes por las que no se realizan muchas otras acciones.

    En otro mbito, aunque de manera normativa tambin, la evaluacin se percibe como un instrumento estratgico, no como elemento de la cultura organizacional de las dependencias ni de las delegaciones. Peor an, ni siquiera como elemento clave y constante en la toma de decisiones, bien sea para disear, retroalimentar o incluso para sancionar. Es uno de los procesos ms desrticos; no se tiene claridad sobre quin o cmo se realiza. Los informes se consideran como una forma de evaluacin que, por supuesto, tambin tiene lo suyo. La dinmica de sta es similar tanto en la administracin central como en las delegaciones. Para empezar, no se cuenta

  • La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal

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    con el diseo institucional idneo; no hay personal especializado y en ninguno de los casos existe un presupuesto destinado para ello.11 Si se inicia el trabajo con la pregunta general qu consideran que es metodologa, sorprenden las respuestas:

    En tanto empaten la meta con el indicador o se acerquen lo ms posible a lo esperado.12

    La razn de incursionar por algo tan simple como sustantivo, responde a una afirmacin tan equvoca como absurda:

    no existe una metodologa para evaluar procesos.

    Y todo, a cuenta de que la junta de gobierno les pide cosas puntuales orientadas a resultados, es decir, aspectos bsicamente cuantitativos.

    Salvo algunas excepciones en que la metodologa tambin implica procesos cualitativos como: recoleccin de informacin de la problemtica que atienden o bien una evaluacin diagnstico de los procesos13 aunque lo que predomina

    Es ms bien una evaluacin de resultados con mecanismos muy generales de las actividades previamente planteadas. No existe una metodologa para evaluar procesos porque la junta de gobierno les pide cosas puntuales, orientadas a resultados, los cuales son bsicamente cuantitativos y establecidos en funcin de las metas que se pretende alcanzar.14

    En el anlisis realizado en 2008,15 sobre la percepcin de las instancias de evaluacin, se evidenci que la mayora de las dependencias consideran que son las contraloras internas las responsables de llevar a cabo esta actividad. Para algunas, el Consejo de Desarrollo Social y el Gabinete de Desarrollo Social son instancias de evaluacin externa. Slo en aquellas por cierto, las menos, donde hay acercamiento con OSC, se aplican metodologas participativas para evaluar dicho quehacer.

    Referente a las condiciones para poder realizar evaluaciones, puntualizan:

    11 Son asignados recursos desde otras reas; en el caso del Desarrollo Integral para la Familia (DIF), hace mencin al presupuesto que le corresponde a la contralora interna.12 Subdireccin del Instituto de la Juventud, 2009.13 Inmujeres y SEDEREC, 2009.14 Op. cit.15 Planeacin, relaciones intergubernamentales y participacin ciudadana en la poltica social del Dis-trito Federal (Diagnstico de sus principales tendencias), Evala-D.F., 2008.

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    Se cuenta con recursos para estudios e investigaciones, no para esta tarea especfica. No hay partidas especficas.16

    Y en lo que corresponde a los tiempos para llevar a efecto la evaluacin, tambin tienden a mostrar una gran variacin. Sin embargo, permea un alto grado de pragmatismo:

    No hay un momento especfico, las evaluaciones son ms bien reportes y se entregan resultados en el mes de agosto, antes de que el Jefe de Gobierno d su informe, y a fin de ao se hace otra.17

    De la capacidad del personal para llevar a cabo evaluaciones, independientemente de que las opiniones quedan divididas, todas coinciden en la necesidad de contar con apoyo tcnico para llevarlas a efecto.

    Del manejo de la informacin, si bien es cierto que se menciona que hay sistematizacin sobre ella, no se habla, por lo menos, de un rea de concentracin de sta.

    El caso de las delegaciones es ms preocupante: el personal, en trminos generales, considera evaluacin todo informe que entrega o destina al rea administrativa desde un reporte quincenal hasta un informe anual. Por su parte, los entrevistados mencionan reiteradamente que para la evaluacin de los programas no solo se carece de personal especializado para el caso, sino tambin de los instrumentos para la evaluacin interna de los propios programas. Afirman que esta tarea queda en la simple integracin de informes para las comparecencias de los jefes delegacionales; en simples concentraciones de datos cuantitativos: nmero de beneficiarios y recursos aplicados. Conclusin, se carece de informacin del impacto de las acciones.

    No obstante, reconocer que realizar evaluaciones permitira incorporar mejoras en los programas, al tiempo de conseguir mayor impacto meditico, stas, ni se llevan a cabo ni por este hecho se sanciona.

    Al respecto, es pertinente sealar que en la nueva Ley de presupuesto y gasto eficiente del Distrito Federal aparece un eficaz como oportuno instrumento que a la letra dice:

    16 Responsables de programas sociales en Cuajimalpa, 2009.17 Subdireccin del Instituto de la Juventud, 2009.

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    Conjunto de elementos metodolgicos que permita realizar una valoracin objetiva del desempeo de los programas, bajo los principios de verificacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratgicos y de gestin que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos.

    Esto es, que la obligatoriedad de la evaluacin se ampla, no as las capacidades para realizarla.

    En general, se puede concluir que es necesario:

    1) Establecer un mecanismo de articulacin que favorezca la integralidad del proceso administrativo.

    2) Consolidar un sistema de informacin que recupere, sistematice y ponga a disposicin de las diversas instancias del gobierno en el Distrito Federal, informacin coherente y actualizada, a efecto de tener marcos de referencia que permitan la toma de decisiones en materia de planeacin, presupuestacin y evaluacin.

    3) Generar y aplicar incentivos positivos que estimulen una cultura en el proceso administrativo de planeacin-programacin, presupuestacin y evaluacin.

    4) Mejorar o construir los perfiles que den seguimiento a cada una de las etapas del proceso administrativo.

    5) Impulsar un sistema civil de carrera en la administracin pblica del D.F.

    6) Articular el desarrollo integral a partir de la planeacin conjunta.

    En trminos de la planeacin, que:

    1) La Comisin Interinstitucional asuma su papel en la conduccin de la poltica social del D.F., con las atribuciones que la ley le otorga para la planificacin, implementacin y evaluacin de la poltica social, subordinando las instancias financieras a su funcin correspondiente.

    2) Mediante algn mecanismo, que participen en ella los actores que implementan las acciones pertinentes.

    3) El involucramiento de agentes externos para coordinar sistematizada y gradualmente este proceso, de tal forma que se vaya creando una verdadera cultura.

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    4) El diseo institucional la coloque como el rea relevante que necesita ser.

    5) Se otorgue el reconocimiento que merecen las experiencias gubernamentales exitosas por haber generado alguna innovacin en esta materia.

    En trminos de presupuestacin:

    Disminuir las distancias que hay entre los criterios solicitados por el rea de finanzas y los establecidos en la Ley de desarrollo social. Un mecanismo de impulso, al respecto, no solo lo detenta sino lo controla y aplica la Comisin Interinstitucional. Es necesario construir criterios y lineamientos conjuntos para tener vnculo entre planeacin y presupuestacin.

    En trminos de evaluacin:

    1) Estimular la administracin pblica del D.F. como parte de una cultura organizacional.

    2) Instalar el sistema respectivo en el D.F.

    1.4 Limitaciones en la articulacin de los diversos programas de desarrollo social, y de las agencias encargadas de realizarlos

    Relaciones intergubernamentales

    Para entender el amplio significado que tienen las relaciones intergubernamentales es necesario atender distintas definiciones. Una de las ms utilizadas es la de William Anderson (1960), para quien representa un importante conjunto de actividades e interacciones establecido entre entidades de gobierno de todo tipo y nivel, en un sistema descentralizado. Otra definicin, la de Robert W. Mcculloch (1965), afirma que se trata del

    conjunto de relaciones funcionales, financieras y administrativas que no son estrictamente materia de arreglos formales, institucionales, jurdicos o legales.

    Y Thomas Graves asegura que son relaciones interpersonales que existen entre funcionarios de gobierno preocupados por asuntos comunes.

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    Ciclo presupuestal y programatico para el ejercicio fiscal 2010

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    1.4.1 Rasgos caractersticos de las relaciones intergubernamentales

    1) El nmero y la variedad de las unidades gubernamentales o elemento legal.Hay que insistir en que las relaciones especficamente intergubernamentales, que ocurren dentro de nuestro sistema federal, difieren de las relaciones que ocurren en el federalismo. Entindase que este ltimo subraya relaciones estatales-nacionales con ocasional atencin a las interestatales; mientras el concepto de relaciones intergubernamentales reconoce no slo las relaciones estatales nacionales e interestatales sino tambin las locales nacionales, locales-estatales, e interlocales. En pocas palabras, relaciones intergubernamentales abarca toda permuta y combinacin de relaciones en las unidades de gobierno de nuestro sistema.

    2) El nmero y variedad de funcionarios pblicos que intervienen o elemento humano

    Los funcionarios pblicos son la clave que influye poderosamente en la direccin de las acciones de las relaciones intergubernamentales. Como bien afirma William Anderson,

    los seres humanos que ejercen un cargo son los verdaderos determinantes de cmo sern las relaciones entre unidades de gobierno. Por consiguiente, el concepto de las relaciones intergubernamentales tiene que formularse, necesariamente, en trminos de las relaciones humanas y de la conducta humana.

    3) La intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios.

    En estas relaciones intergubernamentales los contactos de los funcionarios y los intercambios de informacin y de opinin son continuos. Quienes participan en las relaciones intergubernamentales se preocupan, sobre todo, porque las cosas se hagan, es decir, por los arreglos informales, prcticos y orientados a unas metas que puedan realizarse en el marco formal, jurdico e institucional de los funcionarios.

    4) De las acciones y las actitudes de los funcionarios.Todos los funcionarios pblicos, sean participantes potenciales o reales, en los procesos de toma de decisiones en las relaciones intergubernamentales, deben avocarse no solo al conocimiento profundo de los programas sino a que los objetivos se cumplan en tiempo y forma. Esto es, a ser eficientes y efectivos adems de que las cosas se hagan.

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    5) De las cuestiones de poltica.

    Las polticas consisten en intenciones y acciones o inacciones de funcionarios pblicos y las consecuencias de esas acciones. En el marco de las relaciones intergubernamentales las polticas son generadas por interacciones entre todos los funcionarios pblicos. (Wrigth; 1998)

    Por su naturaleza, las relaciones intergubernamentales son:

    1) Tcnicas. Al ser vistas como frmulas de gestin destinadas a conseguir unidad, con- gruencia y compatibilidad simplificada de acciones procedentes de distintos rdenes de gobierno en la consecucin de un objetivo comn. Son necesarias para:

    a. la compatibilidad del esfuerzo del gobierno,

    b. la cooperacin,

    c. y la resolucin de necesidades de intercambio de informacin.

    2) Administrativas. Aquellas que se fundamentan en los principios de coordinacin administrativa gubernamental, y sirven en:

    a. el principio de la unidad de accin,

    b. la toma de decisiones en plano horizontal,

    c. y en las alternativas de la descentralizacin administrativa.

    3) Jurdicas. Aspecto en el que las relaciones intergubernamentales se entienden a travs de relaciones polticas y administrativas que se generan en uso de las competencias de coordinacin, convocatoria, consulta, cooperacin y concertaciones atribuidas a los distintos rganos de gobierno, que devienen de un marco propio de derechos, obligaciones y acuerdos. Por lo que es necesario considerar lo siguiente:

    a) hacen valer la personalidad jurdica de un gobierno como agentes activos y conscientes,

    b) la atribucin de la autonoma se comparte; la gestin gubernamental se efecta de manera independiente.

    Por otro lado, hay que sealar las distintas formas en que interactan:

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    incorporan mecanismos de induccin y consenso social en programas gubernamentales.18

    Para entender cmo lo llevan a efecto en los diversos niveles de gobierno, existen tres modelos clsicos de autoridad, segn Wright:

    1) Coordinada. Modelo con lmites claros, bien definidos, que separa la esfera federal de la estatal. Considera los gobiernos locales parte de los estados.

    2) Inclusiva. Modelo en el que tanto los gobiernos estatales como los municipales dependen completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional. Se caracteriza por una relacin de dependencia de los gobiernos estatal y municipal, y la pauta de autoridad que prevalece es la jerrquica.

    3) Traslapante. Modelo ideal para que funcionen con exactitud en un gobierno, pues se caracteriza por una limitada dispersin del poder, cierta autonoma moderada y un alto grado de interdependencia potencial o real. Se distingue por la competencia simultnea, cooperacin y negociacin.

    Estos modelos, adems de expresar la evolucin de las relaciones intergubernamentales, presentan algunos desafos en su operacin. Entre ellos destacan los siguientes:

    1) Analizar la situacin actual de las relaciones intergubernamentales como resultado de una serie de fases o etapas, para no solo entenderlas sino valorar histricamente la base de su estatus actual.

    2) Constatar que lo ms importante de las relaciones intergubernamentales son las personas: autoridades y funcionarios de todas las esferas, as como los grupos de inters. Que, con sus respectivos objetivos, metas y valores, emplean canales de informacin formales e informales para negociar. Asimismo, apreciar que este proceso se ha ido modificando, enriqueciendo, conforme las propias relaciones intergubernamentales evolucionan.19

    3) Observar que las condiciones sobre las que inciden las acciones de las relaciones intergubernamentales respetan

    18 Cfr. Pontifies, 1998.19 Cfr. Wrigth, 1998.

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    La influencia del contexto socio-cultural, y el marco jurdico institucional, as como los recursos polticos dentro de la negociacin de los diferentes actores.20

    4) Cuidar esa relacin poder-dependencia; es decir, los recursos de cada actor poltico en cada mbito de gobierno.

    No importa cun grande sea el poder de una agencia central sobre una autoridad local, la primera depende en cierta medida de la autoridad local.21

    5) Respetar no solo las jerarquas sino, en especial, los recursos. stos no estn distribuidos equitativamente, y un tipo de recurso corre el riesgo de ser sustituido por otro. La disponibilidad, distribucin y sustitucin de los recursos son fundamentales para entender el poder de cada esfera de gobierno.

    6) Preservar la responsabilidad de los actores polticos que dispongan para negociar una gran variedad de recursos (bien sean constitucionales o legales, financieros, polticos y/o de informacin), y sean utilizados para lograr los objetivos y metas planteados.22

    7) Observar la normatividad en las relaciones de poder cuya naturaleza sea recproca, a fin de que cada mbito de gobierno respete las interdependencias.

    El anlisis de las relaciones intergubernamentales est estrechamente ligado a la materializacin y ajuste de las polticas pblicas. Al estudiar acciones gubernamentales concretas (poltica social, educacin, salud, creacin de infraestructura, servicios, desarrollo urbano y regional) se debe tener como teln de fondo o referencia, una comprensin de las particularidades que adquieren las relaciones entre rdenes o esferas de gobierno y entre las instituciones pblicas de manera vertical y horizontal. Al interior de estas redes se construyen los acuerdos y consensos en la relacin fiscal, la redefinicin de competencias y/o concurrencias, y la evolucin de los procesos descentralizadores en distintas reas de poltica.23

    Segn algunos autores, mientras ms flexible sea la dinmica de las relaciones intergubernamentales, ms fcil ser encontrar los equilibrios para una adecuada hechura de programas y polticas gubernamentales.

    20 Cfr. Simen, 1982.21 Cfr. Rhodes, 81.22 bidem, 81. 23 Cfr. Cabrero, 2001.

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    1.4.2 La desarticulacin de las agencias de gobierno

    Quiz la mayor de las dificultades que ha acarreado la poltica social contempornea, en prcticamente todo el mundo desde la crisis del Estado social, ha sido su integracin en las distintas agencias de gobierno, encargadas de su ejecucin. La articulacin de las agencias de salud, educacin, vivienda, gnero, trabajo, finanzas pblicas, etctera, ha sido tambin muy problemtica. Entre los intentos por conseguirla, sirva como ejemplo el Mideplan en Chile, que termin en un rotundo fracaso por la falta de control del Ministerio de Planificacin, sobre la ejecucin de los planes de los otros ministerios.24 Circunstancia que trat de subsanarse en Brasil, en la poca del presidente Cardoso, con la cercana de la persona encargada de la coordinacin de la poltica social con el jefe de Estado. Solucin que oper coyunturalmente y no en aras de una accin institucional.

    En Catalua (Espaa) se ha intentado la articulacin entre las polticas transversales mediante la integracin matricial de la administracin pblica. Se design a coordinadores del eje transversal, dotndolos de capacidad ejecutiva, a fin de que sin su responsable aprobacin no se ejercieran las partidas presupuestales asignadas a las diversas agencias para el eje transversal en cuestin. Resultado: severos conflictos dentro de la administracin pblica y parlisis de las acciones. Conflictos que se multiplican por la existencia de la pluralidad partidaria inherente a los gobiernos de coalicin.

    En la ciudad de Mxico, la Comisin Interinstitucional y el Consejo de Desarrollo Social son instrumentos que, en principio, se avocaran a romper esa posible segmentacin, aunque no estn pensados como espacios concurrentes sino paralelos. Por lo que, cabra preguntarse si este paralelismo no es expresin de dos caras de una misma moneda: la jaula de hierro de la burocracia que no es suficiente para la productividad de la poltica social.

    La relacin entre diversos mbitos de gobierno

    Uno de los problemas recurrentes en la poltica social es la interaccin entre diversos rdenes de gobierno, particularmente agudo en pases con regmenes federales o descentralizados. La tendencia a centralizar va normatividad exhaustiva la vuelve muy rgida y formalizada. La descentralizacin de las decisiones abre dudas sobre su efectividad y su coherencia. Pero, la centralizacin de decisiones con descentralizacin de ejecucin genera distorsiones sobre los propsitos iniciales. Y

    24 Algo similar ocurri con la Coordinacin de Planeacin en el GDF en el perodo 1997-2000.

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    la centralizacin de decisin y ejecucin genera duplicidades e incluso competitividad, en vez de complementariedad en las relaciones intergubernamentales.

    En algunos casos, como en Montreal, se han puesto en prctica los planes cruzados de gobierno. Por medio de ellos, el gobierno central elabora su planificacin, misma que complementan y adecuan los planes locales. Y una vez alcanzado el acuerdo, los distintos decisores firman los planes y se pasa a la fase de ejecucin. Desde luego

    que no debe suponerse que la agilidad sea su caracterstica principal, seguramente, las posibilidades de generar consensos, a travs de estos instrumentos, tiene que ver ms con la cultura poltica de relacin entre las distintas formaciones partidarias, que con la normatividad correspondiente.

    En el caso del D.F., la relacin gobierno central-delegaciones no est exenta de estas tensiones. A la complejidad inherente a las particularidades del rgimen federal de la nacin, se suma la peculiaridad jurdica del rgimen de gobierno de la ciudad. La legislacin social contempla tres instrumentos concurrentes para este fin: el Plan Delegacional de Desarrollo Social, la Comisin Interinstitucional y el Consejo Delegacional de Desarrollo Social. Cabe destacar que desde la elaboracin de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal no se tenan altas expectativas sobre su impacto.

    1.4.3 Marco normativo

    En materia de articulacin gubernamental, el estatuto de gobierno se remite nicamente a la coordinacin intergubernamental metropolitana. Esto significa que con la federacin, los estados y municipios en las zonas conurbadas limtrofes de la ciudad de Mxico, se vincularn para la planeacin y ejecucin de acciones. Sin embargo estar acotada por asentamientos humanos, proteccin al medio ambiente, transporte, agua potable, tratamiento y disposicin de desechos slidos, y seguridad pblica. Cabe sealar que si bien este instrumento slo marca de manera explcita esta forma de coordinacin, el estatuto por s mismo es un entramado que expone y norma el diseo institucional de los rganos administrativos y polticos del D.F., e incluso seala algunas normas para su relacin con el ejecutivo federal.

    En la Ley de planeacin del desarrollo del Distrito Federal tambin se contemplan las bases de coordinacin del gobierno del D.F. con las demarcaciones, as como las bases para acciones conjuntas con particulares, los cuales, se subraya, deben contribuir a alcanzar los objetivos y prioridades del Programa General del Desarrollo del Distrito Federal.

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    Respecto de los actores gubernamentales que participan en el desarrollo de los programas, en primer lugar est el jefe de gobierno, quien con acato a las disposiciones de la ley de planeacin, deber ejercer las siguientes atribuciones, a fin de conseguir la articulacin:

    coordinar la ejecucin del programa general y los programas particulares o subprogramas,

    y celebrar convenios y acuerdos de coordinacin con otros niveles de gobierno.

    En el caso de las dependencias25 y de los titulares de las entidades y de los rganos desconcentrados, no se establece una atribucin especfica para propiciar la articulacin. Sin embargo, para ambos se seala que considerarn el mbito territorial de sus acciones, atendiendo las propuestas formuladas por las delegaciones, a travs de la dependencia coordinadora del sector. Esto implica un nivel de acercamiento y de articulacin, para darle congruencia por lo menos, al diseo de los programas y las acciones.

    La Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal

    En el marco normativo del desarrollo social se establece que debe haber un mnimo de relacin, ya que son mltiples los actores gubernamentales que deben articularse a fin de responder los requerimientos de la sociedad.

    Al jefe de gobierno le compete establecer de manera concertada las polticas generales de desarrollo social que debern aplicarse en el mbito central, desconcentrado, descentralizado y delegacional, del gobierno del D.F.

    Asimismo, en el reglamento respectivo, se precisa que es l quien debe instruir a los servidores pblicos de la administracin pblica del D.F., para que apliquen los programas o acciones que en su caso acuerde la Comisin Interinstitucional.

    En materia de vnculos intergubernamentales, corresponde a la Secretara de DesarrolloSocial:

    25 De acuerdo con la Ley de planeacin del desarrollo del Distrito Federal, corresponde el trmino a la jefatura de gobierno, la oficiala mayor, la consejera jurdica, la contralora general y la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.

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    Promover la celebracin de convenios y programas con las dependencias del Ejecutivo Federal, para la atencin y solucin a los problemas relacionados con el desarrollo social del D.F.

    Coordinar el desarrollo de las polticas, programas y acciones, con las dems dependencias de la administracin.

    Coordinar con las delegaciones los proyectos y acciones en materia de desarrollo social, comunes a todo el D.F.

    De la articulacin establecida en el Programa de Desarrollo Social del Distrito Federal

    En materia de articulacin y coordinacin, el Programa General de Desarrollo Social seala en uno de sus objetivos que el fortalecimiento del sistema de desarrollo social del D.F., se har a travs de la responsabilidad del jefe de gobierno del D.F., que construir las relaciones de cooperacin y complementacin entre gobierno central-jefaturas delegacionales, y gobierno del D.F.-entidades federativas-municipios conurbados, en materia de desarrollo social, generando una poltica sistemtica de planeacin participativa y coordinacin intergubernamental.

    As quedaron establecidos los lineamientos y mecanismos que hoy enmarcan institucionalmente las relaciones intergubernamentales. Pero, qu tanto cristaliza en la articulacin gubernamental. Cules son sus alcances y restricciones?

    Comisin Interinstitucional

    De manera especfica, la Ley de desarrollo social de Distrito Federal seala que la Comisin Interinstitucional es el rgano de articulacin gubernamental. Ella se encargar de coordinar las acciones entre las dependencias administrativas.

    Entre sus atribuciones se encuentran:

    definir los criterios de coordinacin operativa entre funcionarios y titulares de la administracin y de las delegaciones,

    coordinar la implementacin y las acciones derivadas de los programas,

    valorar el proceso de planeacin y la ejecucin de los programas y subprogramas sociales,

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    valorar con los responsables de la ejecucin de los programas sociales el cumplimiento de los objetivos, metas y prioridades de stos.

    Tiene, adems, otras que bien podran contribuir en la integralidad de la poltica de desarrollo social, ya que en ella participaran los diferentes niveles de gobierno. Y como sus funciones le permiten trabajar de manera coordinada en el establecimiento del marco global de la planeacin y operacin de la poltica social, puede establecer los mecanismos de implementacin y evaluar la planeacin y ejecucin conjuntamente con los ejecutores de los mismos.En el reglamento se amplan esas posibilidades, se le otorgan dos ms a fin de favorecer su desempeo: elaborar una agenda de asuntos estratgicos para el desarrollo social en el D.F.,

    analizar la estructura del gasto pblico de desarrollo social para procurar que anualmente tenga incrementos reales.

    De tal suerte que resulta amplio el espectro de accin que se abre a dicha comisin. Y aunque para todos los entrevistados es conocida su existencia, por tratarse de una instancia necesaria, se seala que en las reuniones se quedan solo en un nivel formal;26 y, consecuentemente, se agregan inconvenientes:

    mayoritariamente se desconoce su funcionamiento y, por ende, sus resultados,

    la informacin que se genera no llega a los distintos funcionarios.

    Cabe sealar que las apreciaciones vertidas sobre la Comisin Interinstitucional fueron recogidas, en un primer sondeo, durante 2008, y ratificadas en 2010:

    1. No tiene una agenda fundada en la realidad.

    2. Su funcin no la est cumpliendo, porque no hay un eje de direccin.

    Entre las sugerencias:

    1. Necesario un acercamiento de la comisin a la revisin de los programas.

    2. Habra que aclararle a las instituciones cul es su funcin en la comisin.

    3. Otorgar una mayor periodicidad para sesionar.

    26 Planeacin, relaciones intergubernamentales y participacin ciudadana en la poltica social del Dis-trito Federal. (Diagnstico de sus principales tendencias), Evala-D.F., 2008.

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    4. Sensibilizar a las personas involucradas en los procesos sobre la necesidad de la articulacin.

    Muy probablemente lo anterior contribuye a que:

    Las articulaciones entre las distintas dependencias, en los niveles horizontal y vertical, no se lleven a cabo con los mecanismos diseados por la comisin, sino a travs de coordinaciones especficas para acciones concretas.

    Los consejos delegacionales se han convertido en un espacio de articulacin gubernamental desplazando la intencionalidad con la que fueron creados, esto es, en un rgano de relacin sociedad-gobierno.

    1.4.4 Relaciones de complementariedad y competencia en los programas de desarrollo social

    Otro elemento normativo para establecer relaciones entre instancias de gobierno son las Reglas de Operacin de los programas de desarrollo social, que surgen del anlisis que arroja la revisin a 70 programas sociales. Va entrevistas a responsables se seleccionaron, entre otros, los programas de Fortalecimiento a la Asistencia e Integracin Social, el de Seguro de Desempleo, el de Mejoramiento a Unidades Habitacionales, el Ollin Callan y, el de Seguro contra la Violencia Familiar.

    Asimismo, se entrevist a las direcciones de desarrollo social de las delegaciones Tlhuac y Magdalena Contreras, para lo que se formaron, para su anlisis, dos grupos focales con responsables de desarrollo social.

    Las relaciones intergubernamentales en las Reglas de Operacin

    Aunque en los lineamientos para elaborar las Reglas de Operacin no se exige mencionar la articulacin con otras dependencias, es importante resaltar que de los 70 programas analizados, solo 32 mencionan su relacin con otros programas. Los dems no incluyen el apartado o sealan que la articulacin es de manera natural para acceder a otros programas sociales. O simplemente aluden que se relacionan con los programas de otras reas en la misma dependencia. Y, en aquellos que s sealan articulacin, son excepcionales los que especifican objetivo y acciones concretas que definen el tipo de sta.

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    Fuente: Elaboracin propia a partir de las reglas de operacin, 2009.

    En la muestra slo 10 de los programas explicitan relacin con el gobierno federal y/o delegacional.

    La articulacin de las instancias encargadas de los programas sociales con el gobierno federal es coincidente, se establece en funcin de transferencia de recursos. Mientras, la que se origina entre el nivel central y delegacional se caracteriza, normativamente, en la gestin para ejecutar los programas de las instancias del mbito central. Las dependencias que se articulan con programas federales son las siguientes:

    Articulacin gubernamental en nivel delegacional y federal

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    Elaboracin propia a partir de las Reglas de Operacin, 2009.

    ProgramaDependencia del gobierno central

    Dependencia del gobierno federal

    Objetivo/ Actividad

    Programa de capacitacin para el empleo y el impulso de la economa social

    Secretara de Trabajo y Fomento al Empleo

    Secretara de Trabajo y Previsin social

    Mecanismo por medio del cual se asigna a las entidades federativas que realicen acciones en materia de empleo, una cantidad equiva-lente al doble de su aportacin

    Programa de atencin a migrantes y su familias

    Secretara de De-sarrollo Rural y Econmico Cen-tro de Atencin a Migrantes y sus Familias

    Secretara de Desarrollo Social

    Esquema de financia-miento pari passu para el desarrollo de proyec-tos productivos

    Programa de desayunos escolares

    Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia DIF

    Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia

    Los recursos que se otorgan a beneficiarios son de origen federal los cuales son transfe-ridos al Distrito federal por el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia

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    Las dependencias que se articulan a travs de los programas en el mbito delegacional:

    ProgramaDependencia de Gobierno Central

    Dependencia de Gobierno Delegacional

    Objetivo/ Actividad

    Programa Co-munitario de Mejoramiento Barrial

    Secretara de Desarrollo Social- DF

    Gobiernos delegacio-nales

    Los recursos del programa se ejercen a travs de un fondo que para tal afecto establecern el Gobierno del Distrito Federal y cada uno de los Gobiernos Delegacionales.

    La Secretara de Desarrollo Social brin-dar las facilidades y apoyos necesarios para la mejor gestin y promover la firma de convenios con las delegaciones

    Programa de empleo juve-nil de verano

    Instituto de la Juventud

    Gobiernos delegacio-nales

    Para la definicin de los Puntos de En-cuentro, ser necesario realizar gestio-nes ante las delegaciones

    Programa para acciones de inclusin y equidad

    Secretara de Educacin Pblica- DF

    Gobiernos delegacio-nales

    Las peticiones para instalar Centros Comunitarios se realizan ante las dele-gaciones.

    Las Delegaciones sern corresponsables de la operacin del programa en todos sus momentos, debiendo promover y gestionar la construccin de, al menos un Centro de Transformacin Educativa en cada Delegacin.

    Programa de Capacitacin y moderniza-cin

    Secretara de Trabajo y Fomento al empleo

    Gobiernosdelegacio-nales

    La Direccin General de Empleo, Capa-citacin y Fomento Cooperativo a travs de la Subdireccin de Calidad Integral y Modernizacin, las 16 Unidades Delega-cionales del Servicio de Empleo del Dis-trito Federal instrumentar acciones de promocin del Programa entre el sector empresarial, asociaciones productivas y dems grupos de la poblacin objetivo de manera directa.

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    Elaboracin propia a partir de las Reglas de Operacin, 2009.27

    Articulacin entre instancias del gobierno central

    En cuanto a la relacin que tienen en nivel horizontal, sin contar aquellas en las que la relacin pudiera establecerse mediante un consejo o un comit,28 slo 34 sealaron de manera puntual su relacin con dependencias del mbito central. Esto significa que menos de la mitad se articula en nivel de instancia gubernamental de la administracin central.

    27 Para el cumplimiento de las leyes y reglamentos en materia de construccin.28 Solamente se tomaron en cuenta las que marcaban (en sus Reglas de Operacin), articulaciones con el gobierno central. Se descartaron los consejos y comits porque su composicin tambin contiene en ocasiones otros actores (sociedad civil, acadmicos etc.), mismos que se incluyen en el anlisis de redes de polticas pblicas.

    Programa de Financiamien-to a la Micro y pequea empresa

    Fondeso Gobiernosdelegacio-nales

    El Programa tendr diversas formas de acercamiento a la sociedad en 2 niveles de vinculacin, uno de ellos es: Participacin en Delegaciones Polticas: Acercamiento a travs de los Centros de Vinculacin de las 16 Delegaciones Polticas del Distrito Federal.

    Programa Social de unidades habitaciona-les de inters social

    Prosoc Gobiernos delegacio-nales

    Podrn complementarse recursos dele-gacionales con los de la Prosoc, previo convenio.

    Programa de becas para nios y nias en situaciones de vulnerabi-lidad

    Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia-DIF

    Gobiernos delegacio-nales

    Mdulos de Atencin Ciudadana del Programa de Becas Escolares en cada una de las 16 delegaciones polticas para recepcin y seguimiento del programa

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    Articulacin gubernamental / Dependencias de nivel central

    Fuente: Elaboracin propia a partir de las reglas de operacin de los programas sociales, 2009.

    Es importante mencionar que si tomamos en cuenta los comits y las comisiones, la articulacin se eleva considerablemente. No obstante, estos espacios se limitan en muchas ocasiones a la dictaminacin, evaluacin y/o seleccin de quienes sern beneficiados por los programas.

    1.4.5 Percepcin de los actores en torno a las Relaciones Intergubernamentales

    La variedad de respuestas sobre quin define objetivos, metas y alcances de las articulaciones van desde las define el secretario;29 los programas o las reglas de operacin, hasta las propias necesidades de los programas y de la visin de quin es responsable del mismo. En el caso de los programas como: Ollin Callan, Fortalecimiento para la Asistencia e Integracin Social y, Seguro contra la Violencia Familiar, su propio diseo involucra a los actores, pues existen los incentivos de ellos por participar. Sin embargo, es necesario recalcar que en ocasiones la disposicin y la visin de los responsables de los programas sociales marcan la diferencia dando paso a la cristalizacin de otras acciones. Sorprende que, ante la pregunta, tienen relacin con otras dependencias gubernamentales u otro tipo de actores?, la respuesta sea siempre s. Formas y contenidos que de estas articulaciones varan. Por ejemplo, hay quien afirma: Tenemos relacin con toda la sociedad, con las dependencias gubernamentales. Y termina citando una o dos dependencias con las que se relacionan para implementar una accin o un programa especfico.

    29 Responsable del Programa Seguro de Desempleo, 2010.

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    En concreto, precisan las articulaciones gubernamentales en la operatividad o implementacin de las acciones, en ciertos casos, como oportunidad para complementar las que se desprenden de sus programas institucionales. Hay una tendencia a querer cumplir, pero falta el sentido de pertenencia para contribuir a las metas u objetivos de programas ms amplios, como el PDSDF y el PGDDF:

    son como dos gobiernos en la misma ciudad; como un monstruo de dos cabezas. Creo que efectivamente las lgicas de cmo funcionan uno y otro, pasan por las condiciones polticas de ambas.30

    Entre las deficiencias, sealan que no se trabaja en comn; se generan duplicidades por desconocimiento, falta de claridad al delimitar (o en su defecto, no haberlo hecho) competencias y responsabilidades. Que esto sucede porque se remarca el factor poltico

    cada uno llevando apoyos, pues para seguir haciendo presencia

    Porque las delegaciones sealan que el ritmo y las necesidades a las que tiene que responder, son diferentes:

    lo que falta es complementariedad, es decir, como que el gobierno central aparece de pronto como muy lejano, alejado de las necesidades cotidianas de la gente.31

    De ah que se sugiera establecer prioridades muy puntuales y generar acciones claras y concretas.

    La articulacin es diversa en funcin de la lgica de los programas, estos son los que establecen la coordinacin para la implementacin:

    Los propios programas nos encaminan, nos llevan a relacionarnos con diferentes instituciones, ya sea educativas, de salud, social, cultura, y deporte, entonces nos va orillando el propio caminar del programa a relacionarnos con cada uno de ellos.32

    30 Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010.31 Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010. 32 Coordinacin de programas sociales, Procuradura Social (Prosoc), febrero, 2010.

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    Sin embargo, esto mismo nos indica que no existen articulaciones previas para el diseo de los programas, son puntuales, no forman parte de una estrategia integral emanada de los programas. Las actividades para las que se articulan son fundamentalmente para proporcionar servicios o bienes.

    Aunque tambin en algunos casos funcionan para:

    Generar el acercamiento de los ciudadanos a otros programas sociales, se convierten en algo semejante a un puente de informacin y gestin entre los ciudadanos y otros programas.

    Contribuyen en fondos comunes para la implementacin de un solo programa.

    No obstante, las actividades que realizan se concentran en la etapa de implementacin, y las dinmicas de colaboracin se dan a partir de que unos ponen la logstica, otros, los espacios, otros, el personal.

    Hay que subrayar, todas manifiestan que han logrado objetivos comunes, pero cuando se habla de los resultados, estos terminan siendo el cumplimiento de metas: entrega de bancas, ms nios incorporados a escuelas, concrecin de proyectos productivos... lo que remite a pensar que los objetivos son comunes, en funcin de que amplan el nmero de acciones.

    Respecto al tema de la influencia de recursos polticos en la toma de decisiones, coinciden en que son neutrales a la hora de tomar de decisiones; sin embargo, se asevera la existencia de un entorno politizado para la operacin, mismo que resulta difcil manejar, al grado de desincentivar la participacin, o alimentarla con efectos no deseados, como el clientelismo. En cuanto a la complementariedad, se coincide en la necesidad de promoverla, al implicar suma de esfuerzos y optimizar recursos humanos y fsicos, pero se reconoce que an es muy incipiente el proceso para poder lograrlo.

    Procedimientos

    En cuanto al reconocimiento de si existe una legislacin que seale la elaboracin de objetivos en coordinacin con otras instancias, la respuesta aludi a diferentes instrumentos las Reglas de Operacin, la ley de las propias dependencias, el programa de gobierno o el programa de desarrollo social, y la Comisin Interinstitucional no fue citada por los entrevistados. Cuando se pregunt sobre

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    los procedimientos, las respuestas coinciden: estn en los marcos normativos, sin especificar alguno. Se seala la dificultad para dar respuesta a una multitud de criterios que aparecen en las leyes:

    ocasiona por un lado que los gobiernos locales buscamos cumplir con la ley; pero no significa que la operativicemos [] y de repente nos encontramos con casos de juntitis o de comititis que realmente se hacen para cumplir una ley, porque es un requisito.33

    Sobre la relacin que pueden tener con el gobierno federal, las respuestas demuestran ausencia de homogeneidad en su trato con ese nivel. Atraviesan por muchas variantes: relacin complicada, institucional, no formalmente, y no. Sin embargo, lo que s se evidencia es la nula articulacin.

    Por cuanto se refiere a la relacin con las delegaciones y entre ellas, la manifestacin general: cordiales y de respeto. Y las dependencias en nivel central con las delegaciones?, desdibujadas.

    A pesar de que en la ley de planeacin se menciona que la administracin pblica estar sustentada en el servicio civil de carrera, no existen los perfiles profesionales de la administracin pblica en la toma de decisiones. Es posible que la justificacin de dicha ausencia se funde en lo siguiente:

    Tener una profesin no garantiza que se entienda la problemtica.34

    Se alude a su conocimiento sobre el tema, a la capacitacin que se le pueda dar, o a las cualidades personales. A pesar de que tambin se seala que hay diversas reas en las que es indispensable poseer determinado perfil. Y para subsanar carencias, proponen la capacitacin.

    El reconocimiento sobre la intencionalidad de hacer polticas en materia de desarrollo social es de consenso absoluto. Se percibe que las dependencias y delegaciones lo estn haciendo de manera interna y, de la misma forma, al interior de ellas, el gobierno de la ciudad lo est considerando, en general. Aunque hay indicios de que algunas dinmicas y contextos en las delegaciones son diferentes, se tendran que atender.

    33 Grupo focal, responsables de desarrollo social delegacionales, 2010.34 Direccin de atencin y prevencin de la violencia familiar, febrero, 2010.

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    Informacin

    El intercambio en este sentido no aparece como un mecanismo fluido, tampoco parte de la cotidianeidad en las dependencias. Los entrevistados lo sealan dbil. El objetivo de la informacin lamentablemente no se asocia con la toma de decisiones:

    Si uno no tiene conocimiento, no tiene informacin sobre la situacin donde se va a aplicar un programa, ese programa va encaminado a un fracaso.35

    A esta debilidad de intercambio de informacin se le aade la falta de sistematizacin de la misma, que se requiere como insumo para hacer diagnsticos ms certeros. De ah que se proponga un modelo o un sistema de informacin actualizado para que todas las instancias gubernamentales tengan acceso a ella. De tal suerte que, adems, se atienda una queja de los funcionarios en cuanto a que no existen cifras, indicadores e informacin actualizada y sistematizada, para hacer diagnsticos apegados a la realidad de sus territorios, y dejen de recurrir a instrumentos que ofrecen la informacin muy generalizada por haber sido elaborados hace tiempo, como es el caso de los que ofrecen el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (Inegi) o el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo).

    Capacidad decisoria

    A la pregunta, se cuenta con herramientas legales para solucionar co