Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública”

Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública”

Santiago, Chile del 22 de septiembre al 17 de octubre de 2008

¿Qué es la Política Fiscal?Qué es gobernabilidad… y gobernanza?

EL PACTO FISCALEL PACTO FISCAL

Ricardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

MotivaciónMotivación

El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social

A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.

Cuatro principios para un Pacto fiscalCuatro principios para un Pacto fiscal

Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica

Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción

fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Lo positivo...

Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)

"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).

Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?

"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).

Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Ingresos Gastos

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2007, promedio simple, % de PIB

Recuperación del saldo público

BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

Gobierno Central

Gobierno General

Sector Público no financiero

Argentina 0.6 1.4

Bolivia 0.8 -1.0 -2.2

Brasil -6.4 -2.3

Chile 8.8 7.9 11.4

Colombia -3.0 -1.0Costa Rica 0.6 1.2 1.4

Ecuador -0.1 2.3El Salvador -0.2 -0.3

Guatemala -1.5Haití -1.9Honduras -2.3México -2.2 0.0Nicaragua 0.6 2.3 1.6Panamá 1.2 0.5Paraguay 1.0 2.0Perú 1.8 3.1 3.1R. Dominicana 0.6Uruguay -1.7 -0.4

Venezuela 3.0 -2.6América Latina 0.0 2.7 1.0Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial

Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica

y Honduras corresponden al año 2006. Los datos del Gobierno General para

Chile corresponden al año 2006.

EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

Gasto Público, 2007 Variación Gasto Público respecto 1990

Gobierno Central

Gobierno General


Gobierno Central

Gobierno General


Argentina 17.8 28.5 6.0 6.0

Bolivia 27.6 31.7 43.1 10.1 11.4 7.9

Brasil 31.4 12.7

Chile 18.6 20.0 30.2 -1.8 -1.8 -

Colombia 18.1 32.4 8.8 14.1Costa Rica 15.0 22.6 24.9 0.1 1.0 2.0

Ecuador 19.9 29.0 5.5 2.6El Salvador 14.8 18.2 1.2 2.5

Guatemala 14.6 3.1Haití 12.0 0.4Honduras 21.4 -2.7México 19.8 25.4 -0.8 -2.1Nicaragua 22.6 27.3 31.0 1.1 5.8 7.5Panamá 18.1 -1.4Paraguay 17.0 29.1 6.9 7.8Perú 16.6 17.8 -2.9 -3.3R. Dominicana 17.2 7.5Uruguay 22.9 29.6 6.8

Venezuela 25.8 35.7 0.0 -0.1América Latina 19.5 23.9 29.8 3.2 2.6 4.8Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial

Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica y Honduras corresponden

al año 2006. Los datos de Gobierno General para Chile corresponden al año 2006.

Un fuerte aumento de los ingresos fiscales

AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)


-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0V

en

ezu

ela

Arg

en

tina

Bo

livia

Nic

ara

gu

a

Ch

ile

Bra

sil

Pe

rú

Co

lom

bia

Ha

ití

Ho

nd

ura

s

Pa

na

má

El S

alv

ad

or

Co

sta

Ric

a

Ecu

ad

or

Mé

xico

R

ep

úb

lica

Do

min

ica

na

Pa

rag

ua

y

Uru

gu

ay

Gu

ate

ma

la

Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities (índice base año 2000=100)

0

50

100

150

200

250

300

350

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Metales Energía Alimentos Commodities Totales

Política Fiscal Procíclica:

Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro (índice base año 2000=100)

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Petróleo Cobre Oro

Política Fiscal Procíclica:

Precios Commodities: Trigo, Maíz y Soja (índice base año 2000=100)

0

50

100

150

200

250

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Trigo Maíz Soja

Evidencia América Latina (variación anual, %)

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

PIB Ingresos Tributarios

…Y una fuerte caída de la deuda pública

20

30

40

50

60

70

80

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007a/


Qué son las políticas contra-cíclicas?

Parece haber un cierto consenso respecto de que las políticas fiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar.

Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sido pro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticas contra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento.

Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempre convincentes.En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica

Evidencia América Latina (variación anual, %)

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Gasto Total Producto interno bruto

Gasto total


AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0V

enez

uela

Nic

arag

ua

Arg

entin

a

Col

ombi

a

Hai

tí

Ecu

ador

Gua

tem

ala

Pan

amá

Méx

ico

b/

Hon

dura

s

Rep

úblic

a D

omin

ican

a

Per

ú

Bra

sil

Cos

ta R

ica

El S

alva

dor

Par

agua

y

Bol

ivia

a/

Uru

guay

Chi

le

Qué son las políticas contra-cíclicas?

Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público..

Elasticidad del gasto social

Elasticidad del gasto total

Elasticidad de la inversión pública

(FMI)

Argentina 0.91 0.82 2.32

Bolivia 2.95 1.90 20.08

Brasil 1.56 1,16

Chile 0.93 0.73 1.91

Colombia 2.12 2.02 0.63

El Salvador 1.57 1.99 1.56

Guatemala 1.84 0.99 6.15

Honduras 1.56 0.97

México 1.78 1.58 3.06

Paraguay 3.31 3.17 1.36

Perú 2.41 1.02 1.83

R. Dominicana 1.60 1.46

Uruguay 1.82 1.64

Venezuela NS NS 6.50

América Latina 1.87 1.50 3.31

Qué hacer? La actual coyuntura motiva prudencia fiscalLas políticas contra-cíclicas deben institucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incremento permanente y transitorio)

Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentesLos excedentes fiscales deben tener un destino claro, privilegiando la transparencia en su uso.


Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la

acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Cuatro principios para un Pacto Cuatro principios para un Pacto fiscalfiscal

La calidad del gasto público en América La calidad del gasto público en América LatinaLatina

Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006, en % del PIB

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

-3.0

-2.0

-1.0

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

Inversión Pública en Infraestructura Déficit primario

Opción 1: la regla de oro

Blanchard y Giavazzi (2004), entre otros, proponen la regla de oro para la UE, Jiménez (2005) para ALC Como en el sector privado, la inversión neta de depreciación no debiera formar parte de la cuenta de

resultados Ello supone un equilibrio en cuenta corriente…

La regla de oro en el Reino Unido (1998)

A lo largo del ciclo, el Gobierno se endeuda sólo para cubrir inversión neta

Deuda pública neta inferior a 40% Presupuestos separados Presupuestos trianuales

Inversión pública en el Reino Unido

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11

Inversión Pública Neta Inversión Pública Bruta

Opción 1- bis: el Manual de Estadísticas de las Finanzas públicas 2001

BALANCE DE APERTURA

Activos no financieros

Activosfinancieros

Pasivos

Patrimonio neto Variaciones en el

patrimonio neto

F L U J O S

BALANCE DE CIERRE

Patrimonio neto

Activosno financieros

Activosfinancieros

Pasivos

TRANSACCIONES

Ingreso

Gasto

= RESULTADO OPERATIVO NETO

menos


= PRÉSTAMO NETO/ENDEUDAMIENTO

NETO

menos

Pasivos

Activosfinancieros

• efectivo• otros activos financieros

menos

OTROS FLUJOS ECONÓMICOS

Ganancias y pérdidas por

tenencia

Otras variacionesen el volumen de activos


Activosfinancieros

Pasivos


Activosfinancieros

Pasivos

BALANCE DE APERTURA


Activosfinancieros

Pasivos

Patrimonio neto

BALANCE DE APERTURA


Activosfinancieros

Pasivos



Activosfinancieros

Activosfinancieros

PasivosPasivos

Patrimonio neto Variaciones en el

patrimonio netoVariaciones en el patrimonio neto

F L U J O S F L U J O S

BALANCE DE CIERRE

Patrimonio neto


Activosfinancieros

Pasivos

BALANCE DE CIERRE

Patrimonio neto


Activosfinancieros

Pasivos



Activosfinancieros

Activosfinancieros

PasivosPasivos

TRANSACCIONES

Ingreso

Gasto


menos

TRANSACCIONES

IngresoIngreso

GastoGasto


menos



NETO

menos




NETO

menos

Pasivos

Activosfinancieros


menos

PasivosPasivos

Activosfinancieros


Activosfinancieros


menos



tenencia



Activosfinancieros

Pasivos


Activosfinancieros

Pasivos



tenencia



Activosfinancieros

Pasivos


Activosfinancieros

Pasivos



tenencia



Activosfinancieros

Pasivos



Activosfinancieros

Activosfinancieros

PasivosPasivos


Activosfinancieros

Pasivos



Activosfinancieros

Activosfinancieros

PasivosPasivos

Opción 2: reducir coberturasCobertura institucional de las estadísticas y metas en los informes del FMI

Propuesta FMI de excluir empresas “gestionadas comercialmente”

Metas fiscales cubren Gobierno General en Unión Europea, Chile y otros países. El MEFG 2001 también. Porqué no avanzar en esta cobertura?

0 20 40 60 80 100

Otros europeos

Medio Oriente

Asia 1/

Africa

del cual: Europa

OCDE desarrollados

América Latina

Total

(% del total del grupo de países)

Gobierno central Gobierno general Sector público no f inanciero

Opción 3: asociaciones público-privadas

Experiencia de concesiones en muchos países, y PIDIREGAS en México (PEMEX y CGE)

Definición más amplia: inversión y operación del sector privado en áreas tradicionalmente públicas (hospitales, escuelas, carreteras)

Dan lugar a transferencias futuras (en operación y amortización de la inversión). Ejemplos: PFI en Reino Unido, PPS en México.

Gran potencial para reducir el sesgo anti-inversión pública, aunque no llegan a representar más de 15% de la inversión total (Reino Unido)

Inversion pública impulsada como porcentaje del PIB en México

3.32.9 3 3.2

2.72.4 2.6

2.2 2.1 1.9

0

00.1

0.20.9

11.1

1 1.11.8

3.3

2.93.1

3.43.6

3.43.7

3.2 3.2

3.7

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Presupuestaria Financiada

Opción 4: reglas estructurales

Superávit estructural de 1% del PIB en Chile Comité de expertos para determinar PIB potencial y precio

del cobre de largo plazo Gasto determinado por estimaciones de largo plazo MEFG 2001

Buenas perspectivas futuras; la inversión pública no es tema especial de debate en la agenda política

0

1

2

3

4

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

(% d

e P

IB)

Gobierno central Gobierno general

Inversión pública real en Chile

Hacia una agenda integrada

Además de una combinación de las cuatro opciones anteriores, se debe agregar:

Impuestos a los hidrocarburos para financiar infraestructura (Argentina, Estados Unidos) Papel de la Banca de Desarrollo: el gasto de estos proyectos debiera contabilizarse intertemporalmente, abriendo un mayor

espacio fiscal para su financiamiento.

Arbol del problema

Efectos

Problema

Causas

Ausencia de visión de mediano plazo

Personal insuficiente y poco motivado

Discrecionalidadexcesiva

Insuficiente Rendición de cuentas

Leyes antiguas

Condiciones laboralesdeficientes

Poca capacitación

Pocos informes

Institucionalidaddébil

Falta de control (Congreso)

Deficiente programación fiscal y de inversiones públicas

El presupuesto no se ejecuta

IneficaciaProgramas

públicos

Atenta contra la Cohesión social

DesempleoAjuste fiscal

Poco crecimiento Descontento ciudadano

Alto nivel depobreza

Ausencia de transparencia

volatilidad macroeconómica

Arbol de objetivos

Buenas condiciones laborales

Personal motivado Reglasclaras Rendición de cuentas

capacitaciónsistemática

Informes recurrentes

Institucionalidadfuerte

Fluidez de la información

Eficiente programación fiscal y de inversiones públicas

--

El presupuesto se ejecuta

visión de mediano plazo

Programas Públicoseficientes

Mayor Cohesión social

Más empleosestabilidad fiscal

Más crecimiento Apoyo ciudadano

Fines

Situación deseada

Medios

Menospobreza

transparenciaEstabilidad

macroeconómica

Nuevas Leyes

Algunas cuestiones en torno a la evaluación..1. Evaluar proyectos y programas…es lo mismo?2. Y si no es lo mismo, cómo separarlos claramente?3. Deben integrarse al SNIP los nuevos programas?4. Debe presupuesto controlar el proceso, o es relevante que la evaluación se quede en

planificación?

Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.

28.7

22.0

19.418.6

17.7 17.5

13.4 13.1

10.2 9.9 9.4 8.98.0 7.9 7.1 6.3 6.3 5.6

11.7 11.610.8

0

5

10

15

20

25

30

35

Cub

a

Bra

sil

Arg

entin

a

Bol

ivia

Uru

guay

Cos

ta R

ica

Col

ombi

a

Chi

le

Ven

ezue

la

Hon

dura

s

Nic

arag

ua

Méx

ico

Jam

aica

Trin

idad

y T

abag

o

Per

ú

Pan

amá

Par

agua

y

Rep

.Dom

inic

ana

Gua

tem

ala

Ecu

ador

El S

alva

dor

Ga

sto

so

cia

l to

tal (

% d

el P

IB)

1990-1991 2004-2005

Promedio regional 1990-1991: 12,9%

Promedio regional2004-2005: 15,9%

El gasto público social en América Latina

Clasificadores generales Protección social

1. Servicio públicos generales2. Defensa3. Orden público y Seguridad4. Asuntos Económicos5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios7. Salud8. Recreación, cultura y religión9. Educación10. Protección social

1. Enfermedad y discapacidad2. Tercera edad3. Sobrevivencia4. Familia y niños5. Desempleo 6. Vivienda social7. Exclusión social8. Otros

La clasificación funcional del gasto público

La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB)

Source: Commission services.

0

10

20

30

40

50

60

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Protección social

Servicios públicos generales

Salud

Educación

Asuntos Economicos

Otros

Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100A

rge

nti

na

Bo

liv

ia

Bra

sil

Ch

ile

Co

lom

bia

Co

sta

Ric

a

Ec

ua

do

r

El

Sa

lva

do

r

Gu

ate

ma

la

Ho

nd

ura

s

Mé

xic

o

Nic

ara

gu

a

Pa

na

má

Pa

rag

ua

y

Pe

rúR

ep

úb

lic

aD

om

inic

an

aU

rug

ua

yV

en

ezu

ela

(RB

)

Am

éri

ca

La

tin

a

Po

rce

nta

je d

e p

ers

on

as

qu

e r

ec

ibe

nju

bil

ac

ion

es

o p

en

sio

ne

s

42

La desigual distribución del ingreso no ha variado

América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, 1990-2004

URY

CRIVEN

ECUPRY

ARG

BRA b/HND

GTM

MEX PAN

CHLBOL

NICCOL

PRT a/

ESP a/

OECD (15) a/

0.25

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

0.55

0.60

0.65

0.25 0.30 0.35 0.40 0.45 0.50 0.55 0.60 0.65

1990

20

02

-20

04

.

Países en los que disminuyó la desigualdad

Países en los que aumentó la desigualdad

Acción fiscal y equidad

Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

25 30 35 40 45 50 55 60 65

México

Chile

Brasil

Argentina

Italia

Dinamarca

OECD

Gini después de impuestos y transferencias

Gini después de transferencias

Gini antes de impuestos y transferencias

Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE

-5

5

15

25

35

45

Directos (Renta yPatrimonio)

Consumo general

EspecíficosOtros indirectos

Seguridad Social

1990 2006

44.843.5

12.911.3

17.418.9

1.71.4

22.325.6

(Porcentaje del total)

Ingresos tributarios: comparación OCDE y América Latina

Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)

0

10

20

30

40

50

60

0 10000 20000 30000 40000 50000PIB por habitante (PPP, USD)

Ing

res

os

Tri

bu

tari

os

(%

PIB

)

AL

OECDBr

Bo

NiHn

UyAr

Estructura Ingresos Tributarios AL

0

10

20

30

40

Directos (Renta yPatrimonio)

IVA

Selectivos y otrosComercio y transacciones

internacionales

Seguridad Social

1990 2006

22.227.9

22.633.7

21.514.9

15.7 7.0

18.316.7

AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS(Porcentaje del total)

Estructura tributaria


Impuestos a la renta

Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE.


El gasto tributario

Source: National government budgets.

Y entonces..porqué la resistencia al cambio?

Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela)

No existen mayores presiones externas Las reformas son endógenas al ciclo electoral

Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

EL PACTO FISCALEL PACTO FISCALRicardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública”

Documents

Transcript of Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública”