Cuatro Ensayos de Poltica Administracion y Empresa PUBLICA

Cuatro ensayosde poltica, administracin

y empresa pblica

ANDRS

Instituto Nacional deAdministracin Pblica, A.C.

Portada: Vitral de Fermn Revueltas en elHospital de Ferrocarriles, 1933-34

Primera edicin, 1988 Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.

Km. 14.5 Carretera Mxico-TolucaDelegacin Cuajimalpa05110 Mxico, D.F.Tels. 570 0532 y 570 4643

ISBN 968-6080-04-XImpreso y hecho en Mxico/Printed in Mxico

A los innumerablesservidores pblicos que con

su labor eficiente, leal,honesta y callada han

hecho posible la evolucinde la administracin pblica

mexicana..., a pesar detodo.

CONTENIDO

Semblanza de un autor y algunasreflexiones sobre su libropor Ral Salinas Lozano 7

Presentacin 13

Agradecimientos 17

Introduccin a un tema controvertido 21

Pasado y presente de la empresapblica en Mxico 29

El futuro previsible de la empresapblica en Mxico 53Una dualidad de origen 55La perspectiva poltica 57La perspectiva jurdica 65La perspectiva econmica 16Consideraciones finales 88

Jess Reyes Heroles el poltico, elintelectual, el administrador pblico 99

Poltica, administracin pblicay neutralidad administrativa 111

El funcionario y el poltico 113El administrador pblico como

servidor del Estado 115El problema de la neutralidad del

administrador pblico 117Administracin pblica y tecnocracia 122El administrador pblico, apoyo del

orden poltico 125La responsabilidad poltica del

administrador pblico 127

Obras de Jess Reyes Heroles 133Bibliografa sobre empresa pblica 141

SEMBLANZA DE UN AUTOR Y ALGUNASREFLEXIONES SOBRE SU LIBRO

C onoc a Andrs Caso como alumno del 5o. ao dela Escuela Nacional de Economa. Entonces se in-clinaba por esa disciplina, y como practicante de ella co-labor conmigo en la Secretara de Hacienda donde yodesempeaba el puesto de jefe del Departamento de Es-tudios Econmicos. Ah form parte de un grupo des-tacado de economistas como lo eran, y lo son, Vctor L.Urquidi, Juan F. Noyola, Horacio Flores de la Pea, Ed-mundo Flores y otros ms.

En la Escuela de Economa se reuna con compae-ros estudiantes que pronto destacaran en el campo dela poltica y de la economa: Jorge de la Vega, Carlos To-rres Manzo, Agustn Arriaga, entre otros. Con frecuenciaeste grupo se reuna conmigo para discutir y disentirsobre economa y poltica.

Todos ellos continuaron hasta hoy su amistad y elcontacto conmigo. Con algunos, la amistad personal seampli a la amistad familiar.

Sin embargo, muy pronto, por destino y por voca-cin, Andrs se inicia en la administracin pblica, tan-to en el gobierno federal como en la empresa pblica,rea a la que ha dedicado todo su tiempo, todo su entu-siasmo y toda su energa.

El licenciado Caso no slo desempea las funcionesadministrativas que tiene encomendadas, sino que penetraasimismo en el conocimiento tcnico, en la doctrina yen la literatura de la ciencia y de la tcnica de esta disci-

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plina, que es a la vez antigua y moderna, estable y cam-biante, sencilla y profundamente compleja. Su cultura ad-ministrativa es ahora nacional y universal, sustentada enla prctica y en el estudio, y por lo tanto completa, has-ta donde esto pueda lograrse, como es el caso de cual-quier rea del conocimiento. Sus artculos, conferenciasy exposiciones sobre esta materia son ya importantes porsu nmero y calidad.

Sin embargo, me interesa destacar en esta semblanzadel autor un aspecto que es ampliamente reconocido enMxico: su eficacia y capacidad como administrador p-blico. Los distintos sectores de la sociedad se lo recono-cen: el poltico, el obrero, el empresarial, el profesionalde esta especialidad. En concreto, Andrs Caso tiene elreconocimiento de ser un estupendo administrador; se-guramente ha tenido fracasos, pero sus xitos de ayer yde hoy son visibles y estn vigentes.

Hasta aqu el perfil del autor; vayamos ahora a lasideas y planteamientos de su obra, aunque ello lo haga-mos en forma por dems sucinta.

En la introduccin, el autor plantea y fija su posicinen un tema que como l mismo lo califica, ha sido y si-gue siendo controvertido, sobre todo en nuestros das:qu funciones le corresponden a un Estado moderno, yadems, qu tamao y en qu rea debe fincar su accin.

El autor recorre la historia de este debatido tema agrandes trancos: desde el Estado gendarme de la pocadel laissez-faire, hasta el Estado intervencionista quel califica, y con razn, como Estado social. El tema lodesarrolla para los pases de economa de mercado, masno para los de economa centralmente planificada, o so-cialistas.

Pero el debate no se aclara en los extremos, sino quees preciso delimitar cada uno de los campos. El licencia-do Caso, a mi juicio, concluye acertadamente que no hay,en la actualidad, pases de economa liberal pura, ya queincluso en los que ms la pregonan, existen elementosque no lo confirman. Me permito, por mi parte, citar al-gunos ejemplos: los subsidios a la agricultura, el manejo

SEMBLANZA DE UN AUTOR 9

de las tasas de inters y del tipo de cambio; en el rea so-cial, el seguro del desempleo y el seguro gratuito contraenfermedades, as como la educacin bsica sin costoalguno.

En cuanto a los estados "intervencionistas", el autorconsidera tambin que en algunos casos el tamao delEstado, as como los campos que abarca deben revisarsepuesto que o han crecido en demasa, o han penetrado enreas que bajo ningn criterio les corresponden.

En su exposicin plantea las diferencias bsicas en-tre necesidades de la sociedad de un pas desarrolladoy las de aquella en vas de desarrollo: muy buena separa-cin que en muchas ocasiones los tericos o los polti-cos de los pases del primer mundo no entienden, o noquieren entender. Entrar en esta discusin nos llevaraa extendernos demasiado.

Su conclusin nos convence: "quizs no es excesiva-mente optimista pensar que podremos encontrar un equi-librio entre el tamao del Estado, su eficiencia y su pro-pia responsabilidad frente a la sociedad, para satisfacerdemandas libre y democrticamente expresadas".

El apartado sobre los polticos y los administradoreses tan rico en reflexiones y comentarios que no nos atre-vemos a sintetizarlo, sino a considerarlo digno de leersey de releerse. Es, sin duda, fruto maduro de un estudio-so del tema, y de una persona que ha vivido, y por quno decirlo, sufrido tambin, las consecuencias del traba-jo y de la confrontacin de ambas posiciones. No es f-cil darle a uno o al otro la razn. Ambos tienen objetivoscomunes, el servicio a la sociedad, pero escenarios dife-rentes. Es todo un tema al que es difcil llegar a con-clusiones definitivas y valederas.

Mucho depende de las personas que estn en cadacampo; mucho tambin de las circunstancias que rodeanlas decisiones y las acciones.

Pero surgen tambin preguntas y dudas que no sonfciles de contestar o dilucidar. Por ejemplo, un admi-nistrador de alta jerarqua, digamos un secretario de Es-tado o director de gran empresa pblica, es slo admi-


nistrador o tambin es, o debe ser, un poltico? Un polticoque tome decisiones, no debe ser tambin un buen ad-ministrador para que su funcin sea efectiva, ya que deotra manera una buena decisin se torna en fracaso o,como el autor lo apunta, es anulada a medida que baja enla escala administrativa? El secretario de una importantedependencia afirma que en su organismo decidan mslos jefes de departamento que l mismo.

El ensayo de Andrs Caso da respuestas, aunque nototales, lo cual es muy difcil, a estas interrogantes. Valela pena, como decamos lneas arriba, que los polticosy los administradores lean y reflexionen sobre estos as-pectos tan importantes para la vida democrtica del pas.Yo felicito al autor por el enfrentamiento de un temaque no es posible resolver slo con la norma, sino conuna participacin activa y permanente de la sociedad.

Por ltimo, est el captulo quizs ms controvertido:las perspectivas de la empresa pblica. Se hace un largoy casi exhaustivo relato de cmo y por qu se crea en M-xico el sector paraestatal, y en particular la empresa p-blica. Hay, a mi ver, algunas lagunas, pero son menoresya que en general cubre adecuadamente todo el hori-zonte.

Permtaseme, en este asunto, hacer una pausa perso-nal. El licenciado Caso y yo hemos abordado este temadurante aos. En muchas ocasiones hemos coincidido;en muchas otras, hemos disentido. Hay, creo yo, una ra-zn de fondo para nuestras discrepancias: l ha sido fun-damentalmente, si bien no totalmente, un administrador;yo, en varias ocasiones he ocupado el puesto de quientoma las decisiones o, como l lo llama, del poltico, sibien procur estar alerta de su correcta administracin.Estoy seguro de que no siempre lo logr, pero hice el in-tento teniendo la puerta abierta a los reclamos de los afec-tados y la mayor vigilancia posible a la instrumentacineficaz de los acuerdos que se produjeron.

Creo firmemente que Andrs Caso es un administra-dor nato, pero no neto, ya que ha aprendido a ser "pol-tico"; de mi parte, no obstante ser como dicen un "poli-

SEMBLANZA DE UN AUTOR 11

tico", no dej nunca de considerarme como unadministrador.

Por todo lo anterior, en el presente libro existen ahorams coincidencias que diferencias. Como final, mis feli-citaciones Andrs, por este estupendo trabajo.

Ral Salinas Lozano

PRESENTACIN

P oltica, administracin pblica y empresas pblicasson tres temas vigentes que ocupan el centro de lapolmica nacional, tanto en crculos acadmicos comoen el debate ciudadano. Las mltiples publicaciones quehan circulado ltimamente sobre estos temas, los abor-dan por separado, en tanto que en la realidad se encuen-tran entrelazados por vnculos y jerarquas. Una particu-lar contribucin del libro de Andrs Caso, que en estaocasin presenta el Instituto Nacional de AdministracinPblica, es precisamente relacionar la historia y el ordenpoltico del pas con sus estructuras y procesos adminis-trativos gubernamentales, para luego plantear el pasadoy presente de las empresas pblicas. Concluye el libro conuna discusin propositiva del futuro previsible de estasempresas.

Los ensayos sobre poltica son dos. En "Poltica, ad-ministracin pblica y neutralidad administrativa" ana-liza la supuesta separacin entre el poltico y el adminis-trador, y entre ste y el tecncrata. En "Jess ReyesHeroles el poltico, el intelectual, el administrador p-blico", hace un homenaje y pone de ejemplo a este ilus-tre ciudadano, pero ms que eso, desentraa de sus es-critos y de la propia historia de Mxico, la ideologa delEstado revolucionario, el liberalismo social, que se pro-pone hacer efectiva la dignidad humana en formas con-cretas, de valor social y econmico, como requisito parala libertad individual que preconiza el liberalismo polti-

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co. Para acceder a la libertad es necesaria la justicia so-cial y econmica. El Estado revolucionario tiene que reor-denar y regir la economa. La empresa pblica ha sidohistricamente el instrumento eficaz en el sistema de eco-noma mixta que adopt el Constituyente revolucionario.

Los ensayos sobre la empresa pblica son dos: "Pa-sado y presente de la empresa pblica en Mxico" y "Elfuturo previsible de la empresa pblica en Mxico". Enambos trata el tema desde los ngulos histrico, polti-co, jurdico y econmico. Sus conclusiones sobre la de-sincorporacin y reconversin tecnolgica son sumamen-te sugerentes.

Es en la "Introduccin a un tema controvertido" don-de Andrs Caso articula los cuatro ensayos de fondo y,por consiguiente, los tres temas de poltica, administra-cin y empresa pblica. Toma posicin histrica y ver-tebra su compromiso como idelogo, poltico yadministrador.

El Instituto Nacional de Administracin Pblica sos-tiene una preocupacin continua por los temas de estelibro. En sus diferentes programas docentes, de investi-gacin y de anlisis, en foros nacionales e internaciona-les, propicia el esclarecimiento de los problemas y el plan-teamiento de propuestas. Andrs Caso es miembro des-tacado del Instituto; de 1968 a 1977 fue presidente delINAP e impuls considerablemente la labor nacional e in-ternacional del mismo. Ha sido desde entonces integrantedel Consejo de Honor, miembro del Consejo Directivoen varias oportunidades, y miembro permanente del Ju-rado del Premio Nacional de Administracin Pblica queanualmente otorga el Instituto.

En 1985, Andrs Caso Lombardo fue el CoordinadorAcadmico del Primer Curso de Especializacin en Ad-ministracin de la Empresa Pblica que organiz el INAP,dndole la orientacin y la excelencia que le vali pres-tigio reconocido e institucionalizacin en el sector p-blico del pas.

Andrs Caso tiene completas sus credenciales paraabordar los temas de este libro. Su carrera en el servicio

PRESENTACIN 15

pblico es integral. En la administracin pblica central,se inici como jefe de personal en la Secretara de Co-municaciones y Obras Pblicas en 1953- Ascendi en es-te sector hasta ocupar el puesto de oficial mayor de lamisma Secretara en 1970. Posteriormente fue, de 1985a 1986, subsecretario de Operaciones de la Secretara deComunicaciones y Transportes.

En la administracin pblica descentralizada, se ini-ci como colaborador cercano de don Jess Reyes Hero-les cuando ste ocupaba la Direccin General de PEMEX,donde fue gerente de personal de 1966 a 1970. Fue con-tralor general de la Comisin Federal de Electricidad de1976 a 1980; director general de Productora Mexicanade Tubera, S.A. de C.V., de 1980 a 1982; director deAeropuertos y Servicios Auxiliares de 1982 a 1985; yde 1986 a la fecha, director general de FerrocarrilesNacionales de Mxico.

Andrs Caso ha sido activista poltico toda su vida.En el presente libro, el autor extrae de su formacin aca-dmica, poltica y administrativa las referencias documen-tales, las experiencias, las ideas y los juicios sobre estostres temas actuales. l conoce la gestin de la empresapblica desde su administracin y su direccin estrat-gica hasta su perspectiva desde la posicin normativa yorientadora de la administracin pblica central.

Por estas razones, el INAP espera que la posicin quetoma Andrs Caso en este libro sirva a los lectores y es-tudiosos para esclarecer su propia posicin ideolgica,estratgica y administrativa frente a la poltica, la admi-nistracin y la empresa pblica.

Instituto Nacional de Administracin Pblica

Agosto de 1988

AGRADECIMIENTOS

E n mi larga carrera al servicio del Estado mexicano hetenido el privilegio de servir a las rdenes de distin-guidos administradores pblicos que indudablementecontribuyeron en mi formacin profesional y en la con-solidacin de los valores ticos fundamentales que he que-rido seguir siempre en ms de treintaicinco aos de ser-vicio pblico.

No he ocultado nunca el orgullo de haber tenido comomaestros, en la ctedra y en el trabajo cotidiano, a donAntonio Carrillo Flores, a don Gilberto Loyo, a CarlosLazo, a don Javier Barros Sierra, con quien tengo una deu-da especial de gratitud, admiracin y respeto; a don LuisEnrique Bracamontes, funcionario ejemplar, ingeniero dequien tanto aprend de administracin. Jess Reyes He-roles es una constante en este libro, su personalidad fuedefinitiva en mi formacin como funcionario. El trabajoa su lado no tena sino dos opciones: desarrollarse conl o retirarse graciosamente..., si esto era posible.

A don Ral Salinas agradezco no slo sus enseanzascomo maestro, sino el privilegio de trabajar a su lado,experiencia que indudablemente contribuy de maneradefinitiva en mi vida profesional y personal. Familiarmen-te unidos a lo largo de ya una vida, ahora le debo tam-bin la distincin de su prlogo a estos ensayos.

He tenido el privilegio de tratar personalmente a cincomandatarios del pas. La oportunidad de conocer, aunmarginalmente, la forma en que un presidente de la Re-

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pblica toma decisiones en Mxico se graba en la con-ciencia de cualquier persona; si se es administradorpblico la marca es indeleble. De todos ellos tuve laoportunidad de conocer sus respuestas generosas, el ges-to adusto y la mano firme que se requiere en ocasiones.Me asom, slo por un resquicio, a la soledad del mandoen momentos graves para el pas. No se la deseo a nadie.

Debo, sin embargo, al seor licenciado Miguel de laMadrid el trato ms cercano. Aprend de l, de su juiciopatriota y certero, la serenidad con que debe tomar lasgrandes decisiones el primer mandatario del Estado me-xicano. El presidente De la Madrid, adems de jefe, hasido un maestro para un administrador que lo excede enedad; estoy seguro de que l no se lo propuso.

Advierto que una buena parte de mi vida profesionalha transcurrido entre ingenieros como Fernando Espino-za, Hctor Lara Sosa, Manuel Moreno Torres, Rodolfo F-lix, Daniel Daz Daz, entre otros. No s si esto ha sidobueno para ellos: para m ha sido fundamental. Tanto enla Secretara de Obras Pblicas como en la Secretara deComunicaciones y Transportes; tanto en PEMEX como enla Comisin Federal de Electricidad, en Aeropuertos y Ser-vicios Auxiliares y en Ferrocarriles Nacionales de Mxi-co, intent aprender algo que es natural en el trabajo deingeniera: proyectar y realizar, lo que no siempre es co-mn entre los administradores.

No quiero ser injusto con mi nombre a riesgo de pa-recer sentimental. Mis padres, Alfonso Caso y Mara Lom-bardo, condujeron su vida con una tabla de valores conla que he tratado de conducir la ma; en ella incluan comovalores fundamentales la dignidad, el patriotismo y la ho-nestidad en todos sus aspectos. De Vicente Lombardo To-ledano admir siempre el conocimiento y la lucidez enla teora; la oportunidad y la decisin en la prctica pol-tica. La dialctica de mis apellidos me ha pesado siem-pre; al no obtener la sntesis, he procurado olvidarla.

De mi familia, y particularmente de Graciela, he te-nido la enorme satisfaccin de contar no slo con su in-ters y su comprensin, sino con su participacin

AGRADECIMIENTOS 19

apasionada a lo largo de mi carrera. Todos mis hijos hansido una presencia clida... y una crtica profundamenteinteresada.

Los muchos aos al servicio de las instituciones delgobierno mexicano, la participacin en foros nacionalese internacionales, me han demostrado hasta qu puntolos servidores pblicos tienen conciencia de ser prota-gonistas del desarrollo del pas. La convivencia con ellosme ha hecho consciente de la capacidad y la honestidadde la mayor parte. Cuando se dice que la administracinpblica mexicana est integrada por ineptos, yo piensoen los innumerables "gutierritos" en los que nos apoya-mos para administrar. Los funcionarios pblicos hemossacado provecho siempre de su callada eficiencia, de sulealtad y honestidad, y no siempre lo hemos reconocido.

Durante los aos en que presid el Instituto Nacionalde Administracin Pblica ste constituy un foro ina-preciable para exponer libremente pensamientos y jui-cios que desde el punto de vista del administrador es aveces imposible expresar. El dilogo, la discusin respe-tuosa con jvenes y distinguidos especialistas constitu-y para m la verdadera ctedra de las mejores ideas so-bre administracin. Hombres y mujeres, stas ltimasparticularmente, con su juicio incisivo, apasionado y va-liente, estn presentes en muchas de las opiniones queen este libro se presentan como propias.

La certeza de que nuevos administradores bien infor-mados, con patriotismo y sensibilidad poltica, estn sur-giendo para ocupar puestos de direccin es una gran tran-quilidad para los viejos administradores. Estos jvenesson el seguro que tiene la administracin pblica me-xicana.

Ya desde los aos del Instituto Nacional de Adminis-tracin Pblica, Jaime del Palacio participaba directamen-te en la formulacin de los trabajos, artculos, conferen-cias, ensayos en los que he expresado mis ideas. Ladiscusin, la propuesta alternativa, no siempre hicieronfcil el trabajo con Jaime, pero lo hicieron ms convin-cente. Hemos trabajado tantos aos juntos que a veces

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me cuesta distinguir cules son sus ideas y cules las mas;estoy seguro de que las mejores son de l.

Estos ensayos, que son la sntesis de ideas expresa-das de muy distintos modos a lo largo de muchos aos,condensan una labor que exige disciplina cuando se sir-ve en el sector pblico: escribir, comunicar ideas, al mis-mo tiempo que se ejerce el presupuesto, se negocia uncontrato colectivo o se toman decisiones administrativas,es ms bien difcil. Por eso, este libro, que es mi respon-sabilidad, slo se explica por el trabajo brillante, disci-plinado de Jaime del Palacio. Hemos reconocido su va-la como escritor; no as su talento como terico de laadministracin. La culpa es nuestra.

Finalmente, quiero agradecer al Instituto Nacional deAdministracin Pblica, institucin de la que tan cercame siento, y a su talentoso y brillante presidente, mi ami-go Ignacio Pichardo, la generosa hospitalidad de alber-gar este libro en su casa.

A.C.

INTRODUCCINA UN TEMA CONTROVERTIDO

L os problemas de la organizacin y la administracinparecen ser rasgos distintivos de los estudios sobreel desarrollo social en los ltimos dos siglos. Desde la re-volucin industrial, el liberalismo se propuso el proble-ma de la siguiente manera: quin organiza y administrala propiedad, los bienes sociales, la riqueza? La socie-dad o el Estado? La respuesta de los liberales clsicos esbien conocida: la sociedad, no el Estado. Esto, en buenamedida porque la doctrina liberal tiene una concepcinnegativa del Estado, reducido a simple instrumento derealizacin de los fines individuales y, en contraste, unaconcepcin positiva del no Estado, entendido como laesfera de las relaciones en la que el hombre forma, desa-rrolla y perfecciona su propia individualidad.

El desarrollo de la democracia, como producto de lageneralizacin de la doctrina liberal, inclin la balanzadel lado contrario. Cuando los que tenan derecho de vo-tar eran solamente los propietarios era natural que pidie-sen al poder pblico la proteccin de la propiedad comonica funcin. De aqu naci la concepcin del Estadogendarme o, como se dice hoy, del Estado mnimo, y laconfiguracin del Estado como asociacin de los propie-tarios para la defensa de aquel supremo derecho naturalque era el Derecho de propiedad. Al ampliarse el votoa quienes no saban leer, era inevitable que stos pidie-sen al Estado la creacin de escuelas gratuitas y, por lotanto, asumir un gasto hasta entonces desconocido para

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el Estado de las oligarquas tradicionales. Cuando la ca-pacidad de voto fue concedida a quienes no posean msque fuerza de trabajo, stos pidieron al Estado la protec-cin contra el desempleo y, ms tarde, seguridad socialcontra las enfermedades, la vejez; previsin en favor dela maternidad, vivienda (recurdese que en Mxico se ele-varon a rango constitucional, recientemente, el derechoa la planeacin de la familia, al trabajo, a la vivienda, ala salud).

Esta tesis lleva a concluir, inevitablemente, que "elEstado benefactor, el Estado social, ha sido, guste o noguste, la respuesta a una demanda proveniente desde aba-jo, a una peticin, en el sentido pleno de la palabra, de-mocrtica".*

As, de nueva cuenta los problemas de la organizaciny de la administracin volvieron a situarse en el centrodel debate, ahora con una dimensin nunca antes cono-cida, de tal manera que es frecuente decir que el Estadomoderno es, en primer lugar y ante todo, una organiza-cin administrativa. Ciertamente, se trata de una organi-zacin administrativa, una de cuyas vocaciones esencia-les es satisfacer las demandas de la sociedad, porque estaspeticiones democrticamente expresadas se volvieroncada vez ms numerosas, y la organizacin del Estado paradarles respuesta deba ser cada vez ms compleja y, al mis-mo tiempo, ms gil.

As pues, la preocupacin por estudiar la organiza-cin y la administracin (no slo del Estado, sino de to-dos los complejos organismos de la sociedad industrialy posindustrial) ha crecido tanto en los ltimos tiemposque las publicaciones en torno a estos problemas podranformar bibliotecas enteras.

La introduccin de la teora de sistemas y la creenciacomn en la infalibilidad de la ciencia pretende hacer deeste tipo de estudios una disciplina cientfica, de tal modo

* Esta tesis de Norberto Bobbio ha sido desarrollada sobre todo en sulibro El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986.

INTRODUCCIN 23

que son habitualmente llamados "ciencias administrati-vas". Por su parte, la administracin pblica, un campode trabajo relativamente reciente, ha extendido de talmodo sus afanes, que suele ser definida como "el con-junto de las tareas y de los fines que se consideran de in-ters pblico o comn en una colectividad o en un orde-namiento estatal". Apenas se podra pensar en unaactividad que no quedara incluida de un modo u otro enesta definicin.

La creciente complejidad de la administracin pbli-ca, sin embargo; la sofisticacin de los mtodos adminis-trativos, la aplicacin de tcnicas "cientficas" a la solu-cin de problemas de organizacin, etc., no han bastado,en opinin de algunas corrientes de pensamiento actua-les, para satisfacer las demandas sociales con la urgenciacon que stas piden ser atendidas; o bien, se nos dice,la satisfaccin de las demandas sociales por parte de laorganizacin estatal crea ms problemas de los que re-suelve. As, se habla del fracaso del Estado social y delnecesario retorno al Estado mnimo.

Este reclamo que a primera vista se presenta comouna razn econmica (una de las maneras de reducir elEstado al mnimo es retirarlo de la gestin econmica)es, en ltima instancia, un reclamo contra la democra-cia. El Estado "social", "benefactor", "activo", "de ser-vicio", cualquiera que sea el nombre que queramos dara esta organizacin administrativa configurada para sa-tisfacer demandas sociales libremente expresadas, es unresultado del desarrollo de la democracia liberal.

Es esta democracia contempornea ingobernablecomo suponen quienes la atacan? Una restauracin libe-ral que devolviera ntegramente la esfera de lo econmi-co al no Estado, sera compatible con la necesidad so-cial, democrticamente expresada, de satisfacer demandasque el Estado mnimo no haba satisfecho? Un estadosocial que se declarara derrotado ante la sobrecarga dedemandas, no terminara por devolver las demandascon su carga explosiva cuando no son satisfechas alno Estado?


No pretendemos ignorar lo que es evidente en ciertasestructuras en que la gestin econmica del Estado hasido una respuesta para fomentar el desarrollo y satis-facer las demandas sociales: la ineficiencia, la corrup-cin, la falta de programas, la insuficiencia de los meca-nismos de evaluacin, han anulado o desvirtuado logros;la excesiva intervencin del Estado ha deprimido en oca-siones la iniciativa del individuo o de los grupos y ha lle-nado de reglas y controles intiles la vida institucionaly social. "Ogro filantrpico", "Estado megalmano", sonotras tantas alusiones despectivas al crecimiento indis-criminado de la organizacin estatal en nuestro tiempo.

Muy particularmente, en el caso de Mxico el llama-do crecimiento no planeado del sector paraestatal de laeconoma condujo a una distorsin de los fines socialesy econmicos del Estado: la virtud del objetivo de unamayor justicia distributiva se convirti en el vicio del gi-gantismo. Quiere esto decir, sin embargo, que debemosseguir al pie de la letra las indicaciones de un sector dela sociedad que quisiera devolver al Estado a su funcinestricta de gendarme, en contra de los intereses demo-crticamente expresados de la mayora que quiere cons-truir una sociedad igualitaria?

"Redimensionar" el Estado se ha vuelto un reclamogeneralizado de nuestra poca. Ciertamente, un Estadoque slo cumpla la funcin policial que deriv del famo-so postulado de J.S. Mili, uno de los padres fundadoresdel liberalismo (el nico objetivo por el que se puede le-gtimamente ejercer algn poder sobre algn miembrode la comunidad civilizada, contra su voluntad, es paraevitar dao a los dems) estar condenado, en nuestrapoca, a la ineficiencia, al fracaso poltico; ms an, ala irracionalidad, si no tiene en cuenta el otro postulado,tambin de Mili, menos famoso pero igualmente funda-mental: el gobierno debe obligar a cada uno a sostenerla propia parte de fatigas y sacrificios necesarios para que,con base en principios equitativos, se pueda defender ala sociedad y a sus miembros de daos y molestias.

Redimensionar; no anular: sa es la exigencia. Redi-

INTRODUCCIN 25

mensionar para modernizar, para construir un Estado efi-ciente en el logro de una verdadera justicia. Anular al Es-tado entraara, sobre todo para naciones pobres, riesgosde graves consecuencias. Para no hablar sino de uno delos ms importantes en el campo de la economa: deacuerdo con la experiencia de este siglo, en los pases endesarrollo el Estado ha sido capaz de lograr la acumula-cin de capital que demanda el propio proceso del desa-rrollo. Una reduccin del Estado al mnimo, con laprdida consecuente de su capacidad econmica, signi-ficara descapitalizarlo y hacerlo vulnerable a presionesde grupos, nacionales y extranjeros, que velan estricta-mente por intereses particulares y carecen de una visinglobal de la economa, de las necesidades generales dela sociedad. Esto sin contar con que, gracias a la flexibi-lidad de los procesos econmicos y financieros del mundocontemporneo, con demasiada frecuencia la descapita-lizacin del Estado significa la descapitalizacin del pas.Reencauzar esta orientacin para que el Estado vuelva apropiciar los procesos de formacin de capital, llevarademasiados aos, tiempo que las sociedades pueden noestar dispuestas a esperar. En muchos casos la orienta-cin se habr perdido para siempre.

Podra decrsenos que los Estados mnimos que co-nocemos en la actualidad han satisfecho con mayor efi-ciencia las demandas sociales de sus pueblos y que lo hanlogrado con un Estado no participativo y con una socie-dad organizada para la produccin. Ciertamente, los gran-des Estados industriales de nuestro tiempo han resueltobsicamente las necesidades sociales que afligen todavaa nuestros pases, aun cuando podamos dudar de que es-tas soluciones hayan sido completas o, en muchos casos,hayan tenido un costo demasiado alto para el propio bie-nestar social en otros terrenos. Sin embargo, sera nece-sario preguntarse si las sociedades "democrticas", "pro-gresistas" de esos Estados, que en general proceden deimperios coloniales, no basan la satisfaccin de sus de-mandas sociales y la estructura de su Estado mnimo ensu propia historia colonial, en su contemporneo com-

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portamiento imperial y la conservacin de la hegemonaeconmica y financiera sobre los pases en desarrollo.

Sera necesario, sobre todo, en el marco de las gran-des transformaciones del Estado contemporneo, pregun-tarse si estas naciones realmente han mantenido mnimosu Estado. Si admitimos, de acuerdo con todos los estu-diosos del fenmeno, que el Ejrcito es una burocraciaestatal, no podemos menos que pensar que una nacinque sostiene a ms de dos millones de burcratas milita-res y destina la tercera parte de su presupuesto federala gasto blico, difcilmente puede mostrarse como Esta-do mnimo.

Por otra parte, si hacemos extensiva la denominacinde "repblica imperial", que Raymond Aron aplic al pasms industrializado de nuestra poca, a la otra gran po-tencia de nuestro tiempo, no podemos dejar de pregun-tarnos si el carcter de "repblica" no se mantiene slogracias al calificativo de "imperial" (ms de cinco millo-nes de soldados integran las fuerzas armadas del pas so-cialista ms importante). Creo que podemos dudar razo-nablemente de que las fuerzas de estas y otras modernasrepblicas estn destinadas al uso legtimo de la violen-cia; creo que podemos dudar razonablemente de que sloconstituyan un elemento de disuasin y no sean, en mu-chos casos, sino un instrumento persuasivo para mante-ner hegemonas polticas o econmicas en las reas queconsideran de su exclusiva influencia.

El maestro Reyes Heroles dedic varios aos de suvida y varios miles de pginas a probar la existencia deun "liberalismo social". Durante mucho tiempo, este con-cepto pareci una mera contradiccin-, no se puede ser"liberal" y "social" porque el liberalismo es por esenciauna doctrina individualista. Reyes Heroles, tan visiona-rio en sta como en tantas otras cosas, se alegrara de sa-ber que el liberalismo social es ahora la va que se explo-ra como el camino que podra conducir a un contratosocial diferente que incluya entre sus clusulas un prin-cipio de justicia distributiva.

Quiz no es excesivamente optimista pensar que po-

INTRODUCCIN 27

dremos encontrar un equilibrio entre el tamao del Es-tado, su eficiencia y su propia responsabilidad frente ala sociedad para satisfacer demandas libre y democrti-camente expresadas. Se tratara de un Estado respetuosodel ciudadano en cuanto individuo y que, no obstantesu participacin en los mbitos social y econmico, per-mitiera la plena realizacin del individuo y del grupo enun marco de verdadera libertad, que es la que delimitala ley, que es la esencia misma de la democracia.

Estas notas pretenden ser una contribucin a la dis-cusin de la eficacia del Estado para responder a las de-mandas sociales. No es el tamao del Estado lo que debeponerse en cuestin, sino su fortaleza y su capacidad pa-ra cumplir eficientemente con sus fines, con slo las re-gulaciones y los controles indispensables para mantenerun mbito de libertad ordenada tanto en la ejecucin desus propios programas como en la vida de la sociedadtoda.

Personalmente, estoy convencido de que cualquieraque sea el tamao del Estado en el futuro, sus responsa-bilidades habrn crecido respecto de las que tuvo el Es-tado mnimo de los liberales clsicos y lo verdaderamenteimportante ser su fortaleza y su eficiencia, no su dimen-sin. La conduccin, la rectora, si no la gestin misma,de los procesos econmicos, es irrenunciable, lo mismoque la salvaguarda de los derechos sociales ya consagra-dos en los Estados constitucionales. En este proceso, elpapel del poltico y el del administrador pblico seguirsiendo esencial en el cumplimiento eficiente de la res-ponsabilidad de un Estado moderno.

PASADO Y PRESENTE DE LAEMPRESA PBLICA EN MXICO

Creo que una de las afirmaciones ms socorridas de laciencia poltica en nuestro pas consiste en asegurar quela causa de que en buena parte del siglo xix privara laanarqua en las actividades productivas y en las relacio-nes polticas, residi en la falta de un poder poltico su-ficientemente fuerte como para imponerse en la vida so-cial, ms an en el marco de una economa como lanuestra en la que, por su falta de desarrollo, estabanausentes todos los elementos que dieran a Mxico otraunificacin nacional que no fuera, en primer lugar, la uni-ficacin poltica.

"...En nuestro pas es evidente el papel distinto queha tenido el poder pblico, como sostiene el eminen-te constitucionalista Miguel de la Madrid, en relacinal establecimiento y desarrollo del Estado moderno, silo comparamos con otras sociedades, principalmente enel continente europeo. En tanto que all el Estado surgecomo organizacin poltica de naciones integradas, de so-ciedades que logran su propia densidad econmica pre-via, y surge como la superestructura que viene aconsolidar a las comunidades nacionales...; en Amrica,en cambio, fundamentalmente en la Amrica Latina, elEstado es un elemento que viene a integrar y a construirla sociedad civil.

"El Estado no solamente fue el reflejo de una comu-


nidad nacional integrada sino que, por la accin de cier-tos segmentos y grupos polticos, viene en realidad a cons-tituirse en catalizador de la formacin de las sociedades.Y ello se acenta en nuestro caso cuando, despus de laRevolucin de 1910, el Estado se convierte en el rectory diseador de un nuevo estilo de sociedad, atendiendoa ciertos valores polticos fundamentales."1

En Mxico, el Estado nacional, creado por la Refor-ma, por el porfiriato, transformado por la Revolucin,es el que ha dado sentido a la vida poltica, social y eco-nmica del pas. Recurdese que la funcin histrica delliberalismo europeo es el conflicto con los privilegios con-solidados del mundo feudal y del alto clero. El laissez-faire en el viejo mundo no era tanto un programa de po-ltica econmica como la bandera de la lucha victoriosaque la naciente clase empresarial libr, en el ltimo cuartodel siglo XVIII y en los primeros aos del xix, por el des-mantelamiento de las restricciones tradicionales del an-tiguo rgimen.

En nuestro pas, este liberalismo deber aclimatarsey slo triunfar sobre el conservadurismo gracias a suselementos "no liberales", es decir, gracias a la consoli-dacin del Estado y, en ltima instancia, a su interven-cin. De acuerdo con el liberalismo "ortodoxo", una vezque hubieran desaparecido los obstculos que impedanel desarrollo de la libre empresa, la actividad del Estadoquedara reducida a la defensa nacional, la educacin yla seguridad interna. Pero en Mxico los obstculos queimpedan el desarrollo de la libre empresa no desapare-ceran por s mismos: no exista en absoluto una clase em-presarial pujante; la Iglesia, duea de la mayor parte delos capitales y de las tierras, se negaba a invertir y a dis-tribuir las tierras que no cultivaba; la industria, estanca-da por el proteccionismo colonial y seriamente perjudi-cada por las guerras de independencia, se encontraba enel ms alto grado de atraso.

"El misterio central de la poltica mexicana durantelos aos intermedios del siglo xix es el predominio delliberalismo dice David Brading. Cmo podemos ex-

PASADO Y PRESENTE 31

plicar su xito? Cmo fue posible que una ideologa de-sarrollada para satisfacer las ambiciones y las aspiracio-nes de la burguesa europea se convirtiera en el credopoltico de la coalicin progresista en Mxico, un pascon estructuras sociales tan distintas a las de Europa delNorte?"2 Reyes Heroles, en su obra fundamental sobreel liberalismo mexicano, ha sintetizado las distintas res-puestas a este interrogante en una frmula eficaz: graciasal "sentido social" del liberalismo mexicano.3 En Mxi-co, el liberalismo comand una alianza con el pueblo. Elprecio del apoyo popular era la prosecucin de objeti-vos sociales bastante ajenos a los teoremas del liberalis-mo clsico.

Como los tejedores mexicanos slo disponan de te-lares manuales, simplemente no podan producir vesti-dos a precios tan bajos como los de los talleres mecani-zados de Lancashire. La revolucin industrial de la GranBretaa haba llegado a Mxico para arruinar las indus-trias artesanales de Puebla y Quertaro. Estos mismos tra-bajadores fueron los que insuflaron al movimiento yor-kino su sentido social. La decisin de Lucas Alamn deestablecer un Banco de Avo para financiar una industriatextil mecanizada, era una manera de resolver este pro-blema. Otros ilustres liberales vieron, en cambio, en estamedida, un intervencionismo malsano. "Djese, sobretodo clamaba Melchor Ocampo, plensima libertadpara que cada cual haga cuanto no perjudique a un ter-cero, y el fomento vendr por s solo."

Pero es quiz la dialctica de las discordias liberaleslo que da su verdadero sentido a las luchas ideolgicasde nuestro siglo pasado. El maestro Reyes Heroles resu-me: "Los liberales tienen propsitos muy claros. Lo pri-mero es constituir el Estado, el verdadero Estado, paraque desde l, la nacin contine hacindose, y el Estadopuede ser factor decisivo para lograrlo. No piensan enel puro Estado encerrado en lo suyo y que ahogue lo queen la sociedad existe: consideran un Estado que ayudea la sociedad a integrarse plenamente y a transformarse.No pretenden identificar sociedad y Estado: aspiran a un


Estado que interprete el sentir y las necesidades socia-les, que eleve la sociedad al rango de Nacin."4

El problema de la formacin y consolidacin del Es-tado mexicano, de la integracin de sus caractersticasdistintivas, peculiares, volvemos a encontrarlo, tras el pa-rntesis del porfiriato ("en que se mantienen las formasy se subvierte el fondo y en que, en el subsuelo, fuertesy slidas, persisten las ideas..."),5 al triunfo de la Revo-lucin.

La victoria militar del Constitucionalismo sobre losdistintos grupos revolucionarios no constitua, mecni-camente, la formacin del nuevo Estado. ste deba es-tar legitimado por la adhesin de la mayor parte posiblede apoyos sociales. Fue la necesidad de estos apoyos, lanecesidad de lograr una legitimidad para constituir un Es-tado que no encontrara la oposicin de la poblacin y,en consecuencia, pudiera conseguir el poder poltico to-tal, lo que oblig a institucionalizar las reformas surgi-das a raz de la lucha armada. La concepcin de las re-formas en la mente de los lderes de la revolucinconstitucionalista es fruto de un largo proceso de acer-camiento entre constitucionalistas y masas populares.

Transformadas en normas constitucionales, las refor-mas sociales terminaran por convertirse en el marco ideo-lgico en el que las nuevas instituciones se iban a desa-rrollar y, lo que es an ms importante, la base sobre laque se iba a levantar la idea de la colaboracin social pos-revolucionaria. Por primera vez en la historia del pas (ytambin del mundo) los derechos de los obreros a mejo-res condiciones de trabajo y de los campesinos a poseerla tierra tenan acogida en un texto constitucional.

Con frecuencia nos referimos a los artculos 27 y 123como los ms importantes de la Constitucin de 1917.Ciertamente, estos artculos son la base del nuevo poderde decisin que se otorga al Estado y especialmente alEjecutivo; sin embargo, como es sabido, ninguno de es-tos artculos fue aplicado en su totalidad y de golpe, sinocon la suficiente flexibilidad como para poder luchar con-tra oposiciones particulares y forjar alianzas que a la pos-


tre hicieran posibles las transformaciones requeridas porel Estado.

Teniendo en cuenta estos antecedentes, creo que es im-portante recordar que una de las-principales debilidadesdel Estado mexicano bajo el nuevo rgimen revolucio-nario, fue la precaria situacin de la economa, que le res-taba tanto legitimidad como recursos para afianzar suautoridad. El sector moderno y dinmico de la econo-ma estaba principalmente en manos extranjeras, tal erael caso de la industria petrolera y de la minera; indus-trias que no sufrieron un dao apreciable durante el pe-riodo de la lucha civil.

La dificultad de esta situacin para el Estado estriben lo problemtico que fue aumentar su participacin enlos beneficios de la explotacin de estos recursos natu-rales destinados al mercado mundial. Las empresas ex-tranjeras contaron siempre con la proteccin de sus go-biernos, de manera que en ms de una ocasin lograronechar por tierra los planes gubernamentales para aumentarsu participacin en los beneficios de la exploracin derecursos naturales destinados al mercado mundial.

De los sectores modernos de la economa, el que msdao sufri parece haber sido el sistema de transporte,en especial los ferrocarriles: mucho material fue destrui-do durante la lucha y casi no hubo reposicin de equi-po. Sin embargo, el problema ms notorio se presenten el sector tradicional, la agricultura, que daba empleoal 70% de la poblacin econmicamente activa. Fue en-tonces, y en buena parte como resultado de todos estosproblemas, que el Estado empez a intervenir con ma-yor vigor en la vida econmica echando mano de las atri-buciones que la Constitucin le confera.

Lorenzo Meyer ha probado que la gran depresin de1929 slo afect a Mxico a travs del sector externo.La explicacin de la relativa facilidad con que Mxico sor-te una crisis que sumi a otros pases en el marasmo so-


cial y poltico, radica en el hecho de que las dos terceraspartes de su poblacin trabajadora se encontraban ocu-padas en la agricultura y sta casi no estaba ligada al mer-cado mundial (haca tiempo que las exportaciones de he-nequn haban perdido su dinamismo y las de frutas,legumbres, etc., apenas se iniciaban). El Estado vio dis-minuir sus ingresos, pero debido a la poca injerencia di-recta que tena en los procesos productivos, el efecto msnegativo que esto tuvo fue impedir que se pagara la deu-da externa y una disminucin temporal en los sueldosde la burocracia con un salario mayor del mnimo. Laconstruccin de carreteras, el esfuerzo ms importanteen la formacin de infraestructura en ese momento, con-tinu al mismo ritmo.

En realidad, fue el propio subdesarrollo de la econo-ma mexicana lo que result ser la mejor defensa contralos embates de la catstrofe externa; la mayora de losmexicanos estaba fuera de la economa moderna y mu-chos, incluso, fuera de la de mercado. As pues, no con-viene asimilar el caso mexicano a la experiencia de lospases desarrollados capitalistas o a la de aquellos subde-sarrollados que, como Cuba o Chile, tenan un sector ex-terno que dominaba el ritmo de toda su vida econmi-ca. La gran depresin mundial fue un fenmenoimportante, pero estuvo lejos de poner en peligro la es-tabilidad de las estructuras sociales en Mxico y las cau-sas de los notables cambios de la poca, deben buscarseprincipalmente en factores polticos, en los cuales la fi-gura del presidente Calles es fundamental.6

El objetivo principal de la poltica econmica del pre-sidente Calles, parece haber sido liberar al pas del do-minio econmico extranjero reduciendo al mnimo la in-tervencin en la vida nacional de particulares, empresaso naciones extranjeras. El proyecto supona, antes quenada, el saneamiento crediticio, financiero y presupues-tal del gobierno. Su accin incluy reducciones de suel-dos en todas las secretaras, supresin de varios departa-mentos, reformas a los mtodos de contabilidad nacionaly presupuestos y, sobre todo, economas severas de aho-


rro hasta en el ms escondido municipio y oficina; di-versificacin de las fuentes de ingreso federal mediantela creacin del impuesto sobre la renta; racionalizacindel rgimen fiscal. Las fuentes de crdito externo e in-terno estaban cerradas; para echar a andar el proyectode carreteras, bancos oficiales, irrigacin, salubridad, es-cuelas, el nico camino era recurrir al ahorro y extraerlas partidas necesarias del propio presupuesto.

Uno de los primeros frutos de esta reestructuracinpresupuestal y financiera, fue el Banco de Mxico, quese fund con 50 millones de pesos oro que el gobiernohaba ahorrado. Se crearon otras instituciones como laComisin Nacional Bancada, adems de promulgarse unanueva legislacin bancada y establecerse toda una seriede instituciones de crdito. En 1926 se fund el Bancode Crdito Agrcola con la finalidad de integrar "verti-cal y horizontalmente" la vida agrcola mexicana median-te la creacin de sociedades locales y regionales de cr-dito; es decir, se introduca por iniciativa del Estado, unaorganizacin cooperativa en el campo mexicano.

Era necesario tambin crear el sistema circulatorio delpas. Para ello se fund la Comisin Nacional de Cami-nos y se introdujo un impuesto especial sobre la gasoli-na, los automviles y las llantas.

La irrigacin y la apertura de nuevas tierras de culti-vo es otro captulo, quiz el que mejor resume el pro-yecto del pas que soaba la Revolucin en ese periodo,y para ello cre la Comisin Nacional de Irrigacin. Unaparte sustancial del presupuesto de 1926 a 1928 (46 mi-llones de pesos, 6.5% del presupuesto) se deriv haciala irrigacin. El programa agrcola de esta poltica eco-nmica se completaba con la creacin de una red de es-cuelas centrales agrcolas. En 1926 se inici, adems elenvo de tcnicos al extranjero para dotar a las escuelasdel personal docente del ms alto nivel.

Esta poltica econmica puso en prctica una serie demedidas destinadas a explotar racionalmente los recur-sos naturales; la minera, la electricidad, el petrleo. LaLey Orgnica de la Industria Petrolera de diciembre de


1925, y su Reglamento de marzo de 1926, fueron unaofensiva franca para recuperar la soberana nacional so-bre el petrleo y un esfuerzo para racionalizar la indus-tria petrolera.

El triunfo de esta poltica econmica supone la coa-licin Estado-iniciativa privada que seala prioridades ab-solutas a la construccin de un sistema econmico mo-derno que busca llegar a la solucin industrial a travsdel desarrollo de las exportaciones de los productos delsuelo y del subsuelo. Como la iniciativa privada no pue-de emprender la construccin de la estructura que hagaposible este proyecto, tendr que encargarse el Estadode esa tarea.

En cuanto a la actividad industrial y agrcola, el Esta-do apoya de mil maneras la actividad econmica a tra-vs de subvenciones, participaciones, exenciones fisca-les, desarrollo del crdito, etctera.

Se puede hablar, en suma, de una verdadera teoradel crecimiento que legitima una poltica que debe con-ciliar intereses antagnicos que, de otra manera, en elmarco de una estrategia econmica distinta, hubieran en-trado necesariamente en conflicto. Segn esta estrategiade crecimiento, los intereses financieros y los procesoscapitalistas sirven para realizar los objetivos nacional-revolucionarios de acuerdo con estas pautas: 1] el quelos maneja es el Estado; 2] responden a aspiraciones delos sectores ms importantes de la sociedad (financieros,campesinos, burocrticos, obreros, industriales); 3] existeuna interdependencia estrecha entre los diversos miem-bros de estos sectores; 4] existe, asimismo, una influen-cia recproca entre la iniciativa privada y el Estado, en-tre los factores econmicos y los intereses polticos. Elgobierno funciona como un organismo de planificaciny de coordinacin de los programas de desarrollo, y res-ponde simultneamente a los procesos econmicos y alas demandas polticas.

Podemos decir, pues, que el desarrollo en Mxico haseguido un camino paralelo al del ensanchamiento delpapel econmico del Estado. Principal instrumento de


capitalizacin de los recursos financieros, poder regula-dor, principal interlocutor con los grupos internaciona-les, el Estado se presenta como intrprete del inters p-blico, y se define en esos aos como una institucinpoltica y administrativa sui gneris, con responsabilida-des econmicas directas y muy amplias, provisto de unaautoridad muy peculiar. Se trata de construir el desarro-llo a travs de la centralizacin de las decisiones econ-micas y de una rectora ejercida por el Estado.7

Ciertamente, el proceso de integracin del Estado mexi-cano en la economa es contemporneo de las convul-siones sociales que presiden las grandes transformacio-nes del Estado moderno en el mundo: la revolucin rusa,la Gran Guerra, la Repblica de Weimar, la formacin delfascismo, el surgimiento del nacional socialismo. Recor-demos, sin embargo, que el marco jurdico fundamentalque da lugar al nuevo Estado mexicano, la Constitucinde 1917, es anterior a todos estos fenmenos mundialesque caracterizan al siglo xx. Recordemos que la Consti-tucin de Weimar es de 1919 y que el modelo por exce-lencia de participacin estatal en la economa, que es elIstituto per la Ricostruzione Industrale (IRI), proce-de de 1933. Recordemos que la Autoridad del Valle deTennessee, como organismo pblico norteamericano des-tinado al desarrollo regional, se crea en 1934. En Euro-pa, Francia e Inglaterra conocen una gran actividad delEstado slo despus de la segunda guerra.8 Recordemos,finalmente, que Keynes formula su famosa teora econ-mica en 1936 y que sta no forma parte de un programaprctico de accin econmica sino hasta 1942, cuandose publica el Beveridge Report a propsito de los servi-cios sociales que debe emprender el Estado, lo cual daorigen al Welfare State. Segn la teora keynesiana, "erapreciso y posible llegar, por mtodos democrticos y sinalterar fundamentalmente la economa capitalista, a lacancelacin del desempleo mediante el aumento de la ca-


pacidad de adquisicin de las masas, la cual operara, asu vez, como causa del crecimiento de la produccin y,por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se lo-graran mediante la orientacin y control del proceso eco-nmico por parte del Estado, pero manteniendo la pro-piedad privada de los medios de produccin".9

La experiencia mexicana es, en este sentido, capital:el Estado mexicano no pretende la abolicin de la pro-piedad privada, tampoco busca la socializacin de todoslos medios de produccin. Nace, en su sentido ms puro,como un Estado social. Los valores bsicos del Estadoliberal eran la libertad, la propiedad individual, la igual-dad, la seguridad jurdica y la participacin de los ciuda-danos en la formacin de la voluntad estatal a travs delsufragio. El Estado revolucionario pretende hacer efec-tivos estos valores; no lo fueron nunca en la realidad denuestro siglo xix y apenas lo son en nuestro tiempo. As,no hay posibilidad de libertad si su establecimiento y ga-rantas formales no van acompaados de unas condicio-nes existenciales mnimas que hagan posible su existen-cia real. Mientras que el liberalismo clsico piensa quela libertad es un atributo de la dignidad humana, el Esta-do mexicano piensa que la dignidad humana (materiali-zada en ciertos supuestos socioeconmicos) es un pre-rrequisito de la libertad. La propiedad individual tienecomo lmite los intereses generales de la comunidad ciu-dadana y los particulares de los que participan en hacer-la productiva (obreros, campesinos y empleados). La se-guridad formal tiene sentido slo si va acompaada dela seguridad material frente a necesidades estrictamenteeconmicas (salario mnimo, seguridad social, sistemade salud, etc.). La igualdad ante la ley ha de ser com-plementaria de la seguridad de condiciones vitales m-nimas.

Con estos objetivos, determinados por el Constitu-yente en 1917, el Estado mexicano interviene activamenteen los distintos procesos econmicos, polticos y socia-les del pas; dirige la tarea de reconstruccin nacional yconstruye la infraestructura indispensable para el desa-


rrollo general. Con ello, se convierte en la nica instan-cia capaz de conducir la marcha de un pas atrasado altiempo que se constituye a s mismo y a la propia so-ciedad.

As pues, a partir de la dcada de los treinta, el Esta-do mexicano est preparado para asumir el nuevo papelhistrico que la organizacin estatal empieza apenas acumplir en el resto del mundo. Ello a pesar de la crisisde 1929 y a pesar de las propias dificultades econmicasinternas y aun de los levantamientos armados que hubode enfrentar. En este nuevo papel histrico, el Estado re-volucionario entiende que los organismos pblicos sonuno de los instrumentos idneos tanto para ejercer la rec-tora de los procesos socioeconmicos y dar cuenta asdel proyecto social surgido de la Constitucin, como yesto es fundamental para constituirse a s mismo co-mo un Estado legitimado en las masas. Cuando busca ins-trumentos de accin giles, libres de la tradicional cargaburocrtica del sector central, encuentra en las comisio-nes y en los bancos, es decir, en su incipiente sector pa-raestatal, desconcentrado y con una rpida capacidad deplaneacin y actuacin, las herramientas fundamentalesde esta nueva caracterstica que lo define, su actividaden la vida econmica de la nacin.

"Se puede afirmar que la mayor parte de este tipo deinstituciones a las que formalmente se engloba dentrodel trmino de administracin pblica paraestatalfueron creadas con el propsito definido de auxiliar algobierno federal en la atencin de las nuevas funcionesque la Constitucin de 1917 otorg al Estado mexicano.Sin embargo, su notable desenvolvimiento se debe no sloal papel encomendado al Estado como rector del proce-so de desarrollo nacional, con la idea de conseguir unamayor independencia econmica y una ms acrecenta-da justicia social, sino tambin a la necesidad de remon-tar los bajos niveles de actividad econmica que se pre-sentaban en el pas durante la primera etapa que siguial establecimiento de un nuevo orden constitucional."10

Remontar los bajos niveles de la actividad econmi-


ca signific, para el Estado mexicano, convertirse en elprimer inversionista y esto mediante instancias econ-micas y de servicio mucho ms que de nacionalizacio-nes (en nuestro pas la expropiacin es la excepcin). Adiferencia de los pases desarrollados en que la discusinacerca del "tamao del Estado" se cifra en la cantidadde nacionalizaciones que la organizacin estatal ha debi-do emprender (sobre todo, a partir de la segunda gue-rra), en Mxico el tamao del Estado est condicionadopor la extensin de las actividades econmicas y servi-cios en que ste deba intervenir para satisfacer nuevasnecesidades originadas en la creciente complejidad de lasociedad. Puede asegurarse que, en la mayor parte de loscasos, no haba en el campo de la intervencin estatal,una empresa privada que buscara desarrollar esa activi-dad o proporcionar ese servicio.

El anlisis de la actividad econmica pblica en nuestropas, iniciado muy recientemente por investigadores co-mo Alejandro Carrillo y Sergio Garca Ramrez en el sec-tor pblico y, ms recientemente, en el mbito de laSecretara de Programacin y Presupuesto o de la Secre-tara de Hacienda; y grupos acadmicos de trabajo tanimportantes como los que se han desarrollado en el ci-DE, en la Facultad de Ciencias Polticas de la UNAM, enel INAP, en El Colegio de Mxico, etc., permite ahoraplantear hiptesis o hacer afirmaciones que hace apenasunos aos eran meras intuiciones especulativas. Creo queuna vez realizado el ordenamiento cronolgico de la em-presa pblica, el anlisis jurdico y buena parte del anli-sis macroeconmico, podra tal vez subrayarse laimportancia de la vinculacin de estos estudios entre spara ofrecer nuevas perspectivas de comprensin en unaetapa tan importante de la vida de la empresa pblica ennuestro pas.*

* Ya en prensa este ensayo, apareci el trabajo fundamental de Mara Am-


As, creo que en Mxico se distinguen por lo menosdos periodos de la participacin del Estado en la econo-ma y obedecen a la importancia y a la calidad de estaparticipacin. A partir de 1920 y hasta los aos treinta,el Estado impulsa el desarrollo econmico dirigiendo lainversin pblica hacia la realizacin de obras de infraes-tructura bsica. Es decir, se orienta a crear las condicio-nes esenciales para la expansin industrial de los aos cua-renta, pero sin entrar a formar parte activa del propiodesarrollo industrial.

A mediados del tercer decenio, en el periodo que loshistoriadores llaman propiamente "posrevolucionario",la intervencin del Estado en la economa adquiere unamodalidad nueva: empieza a participar en forma ms am-plia y directa en la promocin del desarrollo. Las polti-cas econmicas emprendidas a partir de 1935 fueron con-dicin importante para el despegue industrial de los aosposteriores, me refiero fundamentalmente a los grandeslogros de la etapa cardenista: el impulso a la reforma agra-ria, el control directo de los principales recursos estra-tgicos (petrleo, ferrocarriles), la formacin de meca-nismos financieros para promover el desarrollo industrial,la creacin de organismos y empresas paraestatales parasubsidiar a la industria, y la reorientacin del gasto p-blico en sectores productivos para la formacin de capital.

Adems, el Estado destinar fuertes sumas de capitalpara la creacin de otras industrias fundamentales queel proceso de industrializacin va necesitando. A partirde aqu, el Estado asume aquellas actividades que requie-ren de gigantescas cantidades de inversin inicial o lossectores econmicos importantes pero que han sido de-satendidos por la inversin privada por su baja utilidad.

As, en la dcada de los cuarenta, cuando la indus-

paro Casar y Wilson Peres, El estado empresario en Mxico: agotamientoo renovacin?, Siglo XXI Editores, Mxico, 1988, que es precisamente el pro-ducto de un aprovechamiento sistemtico de todos los estudios previos, conuna perspectiva original sobre la periodizacin.


trializacin se convierte en el motor del crecimiento eco-nmico del pas, el Estado reorienta el gasto pblico alas ramas de fomento industrial, se intensifica la cons-truccin de obras de infraestructura para adecuarlas a lasnuevas condiciones de crecimiento y se da-una diversifi-cacin del gasto pblico entre las distintas actividades in-dustriales, con lo que el Estado refuerza su presencia enla economa, al tiempo que apoya y fomenta la actividadeconmica del sector privado.

La inversin pblica dedicada a los sectores bsicosde desarrollo (fomento agropecuario, fomento industrial,comunicaciones y transportes), represent el 85% del to-tal, de 1940 a 1955, siendo las ramas de fomento indus-trial y de comunicaciones y transportes las que ms inci-dencia tuvieron dentro de estas inversiones (68% del totalde la inversin pblica). La participacin de las empre-sas estatales y de los organismos descentralizados den-tro de la inversin pblica va adquiriendo mayor impor-tancia: del 44% del total en 1940, pasa a representar el53% para 1955.

En este periodo, el Estado inicia sus primeras inver-siones en el sector manufacturero y se fortalecen las in-versiones en infraestructura, bsicamente comunicacio-nes, transportes, irrigacin y energticos. Se promueve,de este modo, la inversin privada con la produccin deenergticos, hierro, acero, maquinaria, fertilizantes, etc.,y se fortalece la formacin de capital en esta primera etapade desarrollo industrial.

La estrategia econmica estatal buscaba promover untipo de crecimiento basado en el predominio crecientede las grandes empresas, como la del hierro y acero, in-dustrias mecnicas, maquinaria y equipo para la genera-cin de energa elctrica, para la industria automotriz,embarcaciones, aparatos electrnicos, elctricos y de te-lecomunicaciones. Esto es, se da lugar a una profundiza-cin en la sustitucin de importaciones de bienes inter-medios y de capital, ramas cuyo dinamismo estabadependiendo en forma creciente de los sectores oligo-plicos.11


El desarrollo industrial manufacturero recibi granempuje mediante un rgimen tributario favorecedor delcapital, una poltica de subsidios y estmulos generaliza-da al sector privado, un sistema crediticio que alentabaa los inversionistas y la continuacin y fortalecimientodel rgimen de precios y tarifas bajos por parte de las em-presas estatales.

La inversin pblica se canaliz a obras de infraes-tructura (caminos, recursos hidrulicos, transportes yobras urbanas) y a los energticos. La industria elctrica,el petrleo, el gas y la petroqumica, que a fines del pe-riodo eran ya sectores controlados totalmente por el Es-tado, absorbieron ms del 80% de la inversin pblicade fomento industrial. stos eran insumos, entre otros,que se otorgaban al sector privado a precios muy redu-cidos, a fin de crear estmulos suficientes para la inver-sin industrial. Se sostena que, "La reduccin de losprecios relativos de los energticos y de los serviciosproporcionados por el sector pblico es consecuencia dela decisin de abastecer a la economa de elementosbsicos."12

La poltica de precios bajos en las empresas del Esta-do, sin embargo, trae una serie de consecuencias no siem-pre positivas para la justicia social, parte fundamental delproyecto revolucionario. Se acenta la concentracin delingreso al favorecer aumentos en las utilidades de las em-presas privadas subvencionadas con estos bienes y ser-vicios. Este proceso se fue acelerando a raz del modelode acumulacin que se vena implantando, basado en eldinamismo creciente de las ramas productoras de bienesde consumo duradero. Se inicia tambin la "expansinno planeada" del sector pblico, que consiste en la ab-sorcin de empresas privadas en quiebra (o poco renta-bles) con el fin bsico de socializar la ineficiencia del ca-pital y "contrarrestar" el desempleo abierto.* De esta

* Un anlisis de consulta indispensable para comprender las razones dela actividad empresarial del Estado mexicano en las ltimas dcadas es el deA. Acle y M. Vega, La empresa pblica: desde fuera, desde dentro.


manera, el Estado adquiri a travs de NAFINSA y comouna de sus tareas encomendadas, la participacin "tantomayoritaria como minoritaria, en numerosas empresasmanufactureras nacionales, algunas de las cuales habanfracasado en manos de la iniciativa privada."13

Para 1980 el sector paraestatal de Mxico contaba conms de un millar de empresas pblicas agrupadas en lasdistintas figuras jurdicas que nuestra legislacin compren-de. En su conjunto el sector participaba en ese ao conel 29% de los ingresos tributarios del gobierno federal,con el 75% de las exportaciones y el 27% de las impor-taciones; ocupaba a casi un milln de personas y abarca-ba las ms variadas actividades de la actividad econmica.Para 1983 el sector paraestatal aportaba el 18.2% delPNB. Creo que bastan estas cifras mnimas para compren-der la importancia que la empresa pblica haba adquiri-do en 50 aos de vida.14

He querido sealar algunas de las que creo son las cau-sas histrico-polticas fundamentales del surgimiento dela empresa pblica en Mxico y de su evolucin hasta losinicios de nuestra dcada, estoy convencido de que si nointentamos comprenderlas, menos an podemos hacerel intento de abordar su presente. Llegamos, pues, a ladcada de los ochenta con ms de un millar de empresasde Estado, algunas de ellas totalmente innecesarias, otrasms, ineficientes. Esto, en el momento en que las corrien-tes dominantes en la teora econmica nos sealan quela economa mixta y el Estado social son las causas detodos nuestros problemas, de la crisis por la que atrave-samos. Y se nos dice que para librarnos de estos proble-mas debemos librarnos de las supuestas causas: de laeconoma mixta y del Estado social, y volver a formasms sencillas de organizacin econmica.

Una versin remozada de ciertos preceptos del libe-ralismo clsico est implcita en esas formas sencillas, yen nombre de esta tendencia conservadora se presume


que debemos deshacernos de estorbos como la empresapblica para dejar libre trnsito a la iniciativa individualy a la libre empresa.

El neoliberalismo parece olvidar que ya no se pue-den adoptar sus soluciones sencillas porque los sencillosproblemas para los que fueron creadas no existen ms:enfrentamos ahora, dentro y fuera de nuestro pas, pro-blemas muy complejos. Habra que preguntar a quienespiensan que es posible un paraso de pequeas empresasen donde la iniciativa individual sea la fuente principalde riqueza qu haran, por ejemplo, con la tecnologa queel siglo XX ha creado: destruirla?, olvidarla y volver alinicio del siglo xix para encontrar otra vez el arranqueagresivo del capitalismo y de la acumulacin? Los con-servadores que suean con desmantelar el Estado socialy la economa mixta y creen que el Estado puede con-vertirse de nuevo en el gendarme al servicio de los inte-reses particulares, cmo supondrn que se podr pro-porcionar la seguridad personal y el sustento colectivodel que todos dependemos? La historia es una acumula-cin de experiencia; la evolucin social no permite el re-troceso a formas ms simples de organizacin: la senci-llez en nuestro tiempo requiere de una enormecomplejidad.

El capitalismo individualista, producto del liberalis-mo clsico, fue superado por su incapacidad orgnica paraevitar las crisis econmicas y por su absoluta insensibili-dad frente a las demandas sociales. "Para eliminar estosdos defectos estructurales del capitalismo individualis-ta, la cultura occidental no ha encontrado otra solucinque recurrir a la intervencin del Estado, al que se de-manda el mantenimiento del equilibrio econmico gene-ral y la persecucin de fines de justicia social (lucha con-tra la pobreza, redistribucin de la riqueza, tutela de losgrupos sociales ms dbiles, etc.)

"La crtica de los tericos del Welfare State al lais-sezfaire se resume as: El mercado autorregulado no escapaz de registrar y satisfacer ciertas necesidades mate-riales y morales que adems son fundamentales tanto para


los individuos en cuanto tales como para la colectividad.En particular el Estado liberal deja al 'libre' trabajadorprcticamente indefenso frente a las exigencias imperso-nales del mercado y expuesto a todos los golpes de lasfluctuaciones econmicas. Es necesario, por lo tanto, ins-titucionalizar el principio de la proteccin social, y estoexige que el sistema econmico capitalista sea sometidoal control de la sociedad y que la lgica de la oferta y lademanda sea moderada de alguna forma por la lgica dela justicia distributiva. El moderno Estado asistencia] brotadel compromiso poltico entre los principios del mer-cado (eficiencia, clculo riguroso de los costos y de losimportes, libre circulacin de las mercancas, etc.) y lasexigencias de justicia social avanzadas...

"En consecuencia, el desarrollo econmico ya nose regula exclusivamente por los mecanismos espont-neos del mercado sino tambin, y en ciertos casos sobretodo, por las intervenciones econmicas y sociales delEstado..."15

Improductividad, ineficacia, deshonestidad, competen-cia desleal, son algunos de los conceptos que todo cr-tico de la empresa pblica tiene siempre a la mano y mu-chas veces los aplica a casos particulares con sobradarazn. Es por ello la empresa pblica un fracaso y su fu-turo est cancelado? La empresa pblica es, a mi enten-der, una de las grandes aportaciones de la economa po-ltica del siglo xx que no est llamada a desaparecer; porel contrario, su futuro es la consolidacin y el cambio.

Roben L. Heilbroner, un economista norteamericanode intachable moral republicana, en consecuencia, muypoco sospechoso de socialismo, cree que el futuro es dela empresa pblica, siempre y cuando sta sea capaz deconvertirse en motor del crecimiento. "La idea diceHeilbroner de que el crecimiento slo se origina en lasactividades del mundo empresarial y que las del gobier-no son esencialmente enemigas del crecimiento no pue-


de sobrevivir a las realidades del siglo que viene. En po-cas palabras, as como el vehculo estratgico de laacumulacin en la poca de Adam Smith fue la fbricade alfileres, la empresa nacional en la poca de HenryFord y ahora las empresas transnacionales, creo que se-r la empresa estatal el vehculo del maana.

"Ya hemos presenciado los primeros casos de esevnculo entre los poderes del gobierno, las finanzas yla diplomacia con las capacidades empresariales de ad-ministracin en el sistema japons o en el consorciopblico-privado que construye los Airbus europeos, o enla Volkswagen o en la British Petroleum. Dichas empre-sas pblico-privadas tienen muchas ventajas sobre las pu-ramente privadas en el manejo de la participacin en losmercados mundiales.

"Los empresarios... que protestan por el dumping ylos subsidios termina Heilbroner, as como por lastcticas injustas de estas enormes empresas estatales merecuerdan a los pequeos empresarios de hace un sigloque se organizaban contra las prcticas de los monopo-lios que surgan."16

Por supuesto que no todas las grandes empresas crea-das sobre estas bases tendrn xito y para demostrarloestn los ejemplos de Renault, Fiat, Lokheed, as comono todas las empresas pblicas o privadas lo tienen enla actualidad. Pero esto no significa que la empresa delEstado no sea probablemente una de las modalidades msconvenientes para resolver los problemas de produccinen escala mundial.

Se habla con frecuencia de un Estado omnipresente,pesado, farragoso. El Estado mexicano debe perder lastretanto en el sector paraestatal como en el centralizado.Pero la solucin no es la desaparicin del Estado, es elrefinamiento, la modernizacin, la creciente eficacia ensus modos de operacin, en sus modos de estar presenteen la vida social. Si el verdadero propsito, como pare-ce serlo, es que la empresa pblica se convierta no en unmero factor de desarrollo con precios y tarifas bajos parasubsidiar y subsidiada ella misma, sino en su verdadero


motor de crecimiento, en un verdadero productor efi-ciente, los problemas tradicionales debern ser aborda-dos desde nuevas perspectivas.

"Asistimos a un proceso de modernizacin que se im-pone por decisin propia o por la fuerza de la realidadmundial. Ante esta presin econmica hay tambin unatransformacin poltica mundial: los Estados nacionalesestn cambiando. No lo hacen por moda o mera imita-cin. Estn cambiando para poder sobrevivir a una com-petencia feroz y enfrentar la nueva divisin del trabajo.Buscan en la modernizacin la clave para resolver sus pro-blemas nacionales en el marco de cambios profundos enla economa mundial. Independientemente de ideologa,sistemas polticos, nivel de desarrollo o ubicacin geo-grfica, casi todos los Estados depuran hoy su tamao,revisan el mbito de su participacin econmica y forta-lecen sus reas estratgicas. La gran transformacin enmarcha est haciendo a los Estados menos pesados peroms fuertes, para que as puedan cumplir mejor su man-dato fundamental: defender la soberana frente a la com-petencia de otros Estados y garantizar la soberana po-pular. Al mismo tiempo se apunta una presencia muchomayor de la sociedad civil..."17

Modernidad para pensar nuestro pas en trminos deuna mayor justicia distributiva; modernidad para lograruna mayor eficiencia en la participacin del Estado enla vida nacional, en la participacin de la sociedad civilcon la rectora estatal, que es lo nico que garantiza laprevalencia de los intereses generales de la sociedad. Mo-dernidad para concebir la empresa pblica como verda-dera promotora del desarrollo, situada en las reas estra-tgicas y prioritarias, ciertamente, pero tambin en lasindustrias punta, en la intermediacin financiera, en eldesarrollo tecnolgico; es decir, en los sectores verda-deramente modernos de la produccin.

Para finalizar, podemos asegurar que el sistema po-ltico mexicano va a prevalecer con las modificacionesy adaptaciones que indudablemente requiere y que, des-de luego, no transformarn los principios esenciales que


lo sustentan; si en el futuro nuestro pas sigue sustentan-do como poltica, los postulados de la economa mixtay, como poltica fundamental, las tesis de los movimien-tos sociales que le han dado su identidad; si todo estoocurre, prevalecer la empresa pblica.

No podemos pensar en soluciones diametralmente dis-tintas a las que a lo largo de nuestra historia hemos adop-tado. Para nosotros, los mexicanos, la economa mixtacomo la solucin a la produccin, y las polticas de de-sarrollo social han sido una buena solucin, que nos hanmantenido con independencia en un mundo en dondeninguna nacin, por fuerte o por desarrollada que sea,puede ufanarse de tener una estructura poltica totalmentelibre de las influencias de otros pases.

Mxico ha podido sobrevivir como nacin soberana;ello ha sido porque su sistema poltico, novedoso an ennuestros das, distinto an pese a las corrientes hegem-nicas que nos cercan, tiene una respuesta propia. No ol-videmos que cuando en el mundo se buscaban solucio-nes totalitarias como nico camino al desarrollo y alcontrol poltico, Mxico optaba por una va en donde li-bertad e intervencin del Estado se conjugaban para sen-tar las bases del desarrollo del Mxico moderno.

Nuestras soluciones, sin espectacularidad, sin dema-gogia, pueden satisfacer los anhelos de una vida mejorpara nuestro pueblo, en tanto que logremos un sector p-blico eficiente, una mayor cooperacin y participacindel sector privado, un mayor entendimiento de la res-ponsabilidad y de las obligaciones del sector social, y unahonestidad total de administradores, financieros, tcni-cos y trabajadores en todos los sectores.

A lo largo de su campaa poltica, el licenciado Car-los Salinas de Gortari insisti en el papel del Estado y dela empresa pblica en este momento de la vida de Mxi-co. "Propongo consolidar dijo en Metida, la nuevaetapa de las relaciones econmicas entre el Estado y lasociedad civil. Se trata de crear un Estado fuerte, perono grande, que garantice la soberana frente a la compe-tencia en otros Estados nacionales y hacia adentro haga


valer la soberana popular. En el gran proceso de revolu-cin cientfica y tecnolgica que est ocurriendo en elmundo y que demanda mayor presencia de nuestro pas,requerimos ese Estado fuerte."18 Y en el mensaje funda-mental de Monterrey subray: "La empresa pblica es yseguir siendo pieza esencial de nuestro desarrollo. Pro-pongo sanearla y adems fortalecerla mediante una di-reccin honesta y capaz, con el concurso de sustrabajadores, con el poyo del gobierno federal, para en-frentar los retos de la modernizacin..."19

Cualquier consideracin a propsito del pasado y delpresente de la empresa pblica en Mxico, debe partir de lacapacidad del propio Estado mexicano para transformar-se. El Estado revolucionario ha sido extraordinariamentedctil, ha demostrado continuamente una gran capaci-dad de negociacin, cambio y adaptacin a los nuevosproblemas que han ido surgiendo conforme avanza el si-glo. En este sentido el error ms frecuente que solemoscometer es el de creer que las estructuras poltico-socialesslo cambian a costa de rupturas violentas y que los sis-temas llegan a un grado en que son inmodificables. Nues-tro propio pasado, nuestro presente en marcha demues-tran lo contrario.

NOTAS1 Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, Po-

rra, Mxico, 1980, pp. 41-42.2 David, Brading, Los orgenes del nacionalismo mexicano, Editorial

Era, Mxico. Vanse pp. 125 y ss.3 Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, Fondo de Cultura Eco-

nmica, Mxico, 1982 (3 vols).4 Discurso pronunciado en la Ceremonia Cvica Conmemorativa del

CLXXIV Aniversario del inicio de la Independencia de Mxico, 16 de septiem-bre de 1984.

" Ibid.6 Vase Lorenzo Meyer, "El primer tramo del camino", en Historia ge-

neral de Mxico, t. 2, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981, pp. 1185 y ss.;igualmente, Meyer, Historia de la Revolucin Mexicana. La reconstruccineconmica. 1924-1928, t. 10, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981.

7 Vanse Enrique Krauze, Historia de la Revolucin Mexicana. Estado

y sociedad con Calles. 1924-1928, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981; igual-mente, Krauze, Plutarco E. Calles. Reformar desde el origen. Fondo de Cul-


tura Econmica, Mxico, 1987 (Biografa del poder/7; Ana Mara Len dePalacios, Plutarco Ellas Caites, creador de instituciones. Instituto Nacionalde Administracin Pblica, Mxico, 1978.

8 Vase "Public Enterprises", en Encyclopaedia Britannica, Chicago,

1979 (15a. edicin), t. 15, pp. 198-202.' Citado por Manuel Garca Pelayo, Las transformaciones del Estado

contemporneo. Alianza Editorial, Madrid, 1981, p. 86.10

Alejandro Carrillo Castro y Sergio Garca Ramrez, Las empresas p-blicas en Mxico, Porrua, Mxico, 1984, p. 39 (cursivas de los autores).

1' La informacin estadstica empleada en la redaccin de este apartado

fue tomada de La economa mexicana en cifras. Nacional Financiera, Mxi-co, 1981.

12 Antonio Ortiz Mena, "Desarrollo estabilizador. Una dcada de estra-

tegia econmica en Mxico", en El THmestre Econmico, nmero 146, abril-junio, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1970.

i A. Carrillo Castro y S. Garca Ramrez, op. cit., p. 92.'* Vanse El papel del sector pblico en la economa mexicana. Secre-

tara de Programacin y Presupuesto, Mxico, 1982; Jorge Tamayo, "Las en-tidades paraestatales en Mxico'', en Mxico 75 aos de Revolucin. Desarrolloeconmico II, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Me-xicana/Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1988; Benito Rey Romay, Laofensiva empresarial contra la intervencin del Estado, Siglo XXI Edito-res/uNAM, Mxico, 1987.

" Norberto Bobbio y Nicola Mateucci, "Estado de bienestar" en Diccio-nario de poltica, Siglo xxi Editores, Mxico, 1982, pp. 612-613-

16 Roben L. Heilbroner, "Tiene porvenir el capitalismo?", en Contex-

tos, Secretarla de Programacin y Presupuesto, Mxico, noviembre 4, 1983.17

Carlos Salinas de Gortari, "Introduccin" a Cambio estructural enMxico y en el mundo, Fondo de Cultura Econmica/Secretara de Programa-cin y Presupuesto, Mxico, 1987, pp. 13-21.

18 "Modernizacin del sector pblico", Mrida, Yuc, 28 de febrero de

1988, en Dilogo noc/ono/, IEPES, Partido Revolucionario Institucional, mar-zo, 1988.

l> El reto econmico. Fortaleza de la nacin y bienestar de los mexi-canos, Monterrey, 19 de mayo de 1988.

EL FUTURO PREVISIBLE DE LAEMPRESA PBLICA EN MXICO

A un cuando sus antecedentes histricos pueden re-montarse a pocas muy anteriores, la empresa p-blica es un fenmeno caracterstico de nuestro tiempo:naci en el momento en que el mundo estaba convulsio-nado por las primeras revoluciones del siglo xx y porlas consecuencias de la Gran Guerra. Las repercusionessociales de estos acontecimientos y la crisis de 1929 lfe-varon a la conviccin de que el capitalismo individualis-ta, tal como se haba desarrollado desde la revolucinindustrial, no era ya compatible con lo que los especia-listas han llamado la revolucin de las expectativas cre-cientes.

La intolerable degradacin de la vida humana que pro-dujo la revolucin industrial en las grandes masas de tra-bajadores y las aspiraciones de igualdad postuladas porla revolucin francesa, haban conformado paulatinamenteel reclamo generalizado de una reorganizacin de la so-ciedad. "La protesta obrera, revolucionaria o reformis-ta, nace del resentimiento colectivo contra la sociedadburguesa que no siente ningn deber frente a las vcti-mas de la acumulacin salvaje y de la industrializacinacelerada... La poca contempornea es la poca del pro-gresivo avance del principio socialista de la igualdad atravs4de la estrategia de la protesta. Ya no se toleran di-ferencias econmicas, sociales o polticas entre los hom-bres, y las diferencias que, a pesar de todo, permanecen,son percibidas como ilegtimas."1

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Ahora bien, el principio de la igualdad es enteramen-te contradictorio con el principio del mercado: ste exi-ge la no intervencin del Estado; aquel supone que sloel Estado puede eliminar los obstculos que impiden quetodos los hombres sean iguales, el menos en teora. As,el pensamiento radical propone la abolicin del merca-do o, por lo menos, su control. La primera opcin signi-fica la creacin de un sistema completamente distinto;el control significa la creacin de una economa "mix-ta", en la cual, la lgica de la ganancia individual sea mo-derada por el inters de la colectividad.

El control social del mercado slo poda ser ejercidomediante la regulacin o mediante la intervencin directadel Estado en la esfera de lo econmico; la inmensa ma-yora de los pases que no abolieron el mercado tendihacia una combinacin de regulacin e intervencin. Elmodelo histrico del modo en que se da el pasaje del lais-sezfaire al control puede encontrarse en la actividad fe-rroviaria: concebidos como un negocio provechoso, losprimeros ferrocarriles fueron construidos y operados enel marco de una actividad tpicamente privada. Muy pron-to, sin embargo, fueron sometidos a una intensa vigilan-cia y regulacin pblicas: la importancia nacional del fe-rrocarril se situ por encima de los intereses particularesy aun locales, de tal modo que se comenz por regularla construccin y se termin con la nacionalizacin delos sistemas. Por motivos de seguridad, a fines del siglopasado Bismarck nacionaliz los ferrocarriles prusianos;en 1905 Italia nacionaliz su sistema; en 1908, se recor-dar, Limantour haba logrado la fusin de las principa-les lneas para crear Ferrocarriles Nacionales de Mxico.

Fueron, sin embargo, las presiones de los grupos po-lticamente radicales, o la participacin de stos en losdistintos gobiernos, lo que produjo el surgimiento de lasprimeras empresas pblicas tal como ahora las concebi-mos. La Viena roja del segundo decenio de este siglo norealiz la revolucin que habra abolido el mercado, perola social-democracia en el poder propuso una serie de mo-dalidades "mixtas" de actuacin del Estado en la econo-

EL FUTURO PREVISIBLE 55

ma que favorecieron el apoyo de grandes sectores de lapoblacin. Incluso en la produccin agrcola, el gobier-no austraco lleg a proponer la creacin de empresasestatales de comercializacin.2

Mxico es, en muchos aspectos, un precursor de laempresa pblica. Las experiencias mexicanas en este sen-tido han sido ejemplares. Baste recordar que la Consti-tucin de 1917 dej sentadas las bases para la actuacindirecta del Estado en la economa: el fundamento cons-titucional permiti lo que los historiadores llaman la re-construccin nacional de la dcada de los veinte y lasgrandes expropiaciones y nacionalizaciones del terceroy cuarto decenios.*

Una dualidad de origenLa empresa pblica naci, pues, como un instrumentodel Estado para controlar socialmente la economa demercado y hacer posible la igualdad que las clases msdbiles reclaman con respecto de los grupos econmica-mente poderosos. Es, de alguna manera, un elemento ex-trao en un mundo de libre empresa y sus propsitos slotienen sentido en la medida en que son los del Estadocomo intrprete de valores tales como justicia distribu-tiva, seguridad social, pleno empleo y otros.

Se trata, por una parte, de una "empresa", es decir,una organizacin mercantil; por otra, de una actividad"pblica", es decir, propiedad del pueblo a travs del Es-tado, con todas las consecuencias econmicas, polticasy sociales que esto entraa. La denominacin "empresapblica" supone, pues, una dualidad estructual que sur-gir con frecuencia a lo largo de esta exposicin.

Tanto en las naciones altamente industrializadas comoen los pases en vas de desarrollo la naturaleza mismade la empresa pblica est hoy en da en discusin. Da-

* Para una exposicin de la originalidad de las experiencias mexicanasde empresa pblica, vase en este libro el ensayo "Pasado y presente de laempresa pblica en Mxico"; para aspectos especficos, consltese la biblio-grafa final.


do que algunas empresas pblicas son el resultado de lamodernizacin de los monopolios de Estado del mercan-tilismo o de las nacionalizaciones del siglo pasado y deprincipios del presente, su vida en la actividad econmi-ca tiende a ser menos discutida y ms definida. En la me-dida, sin embargo, en que la empresa pblica constituyeuna "intervencin" en la actividad econmica; es decir,en la medida en que es el instrumento de un tipo espec-fico de organizacin estatal el Estado social de dere-cho la empresa pblica no puede aspirar a unadefinicin precisa, a una delimitacin especfica de su ac-tuacin, puesto que la intervencin del Estado tampocopuede estar precisa y claramente delimitada ya que, almenos en un sistema democrtico, depende del interspblico.*

As pues, la respuesta a cuestiones tales como qu esla empresa pblica, cules son sus campos de accin, qumarco jurdico la contiene, qu alcances econmicos yqu consecuencias polticas tiene su actuacin; de qu"tamao" debe ser en relacin con el "tamao del Esta-do", difcilmente pueden alcanzar un consenso general.

En este trabajo nos proponemos abordar los aspectosprincipales de la discusin que con mayor o menor en-cono gira hoy en da en torno de la empresa pblica. Lasreflexiones que aqu proponemos no pretenden sino en-riquecer los contenidos de la discusin y aspiran a cons-tituir un elemento ms para fortalecer la decisin poltica.

A nuestro juicio, la discusin puede ser abordada entres perspectivas la poltica, la jurdica, la econmicade acuerdo con el acento que se ponga en cada una deellas. Aun cuando es evidente que las tres estn estrecha-mente relacionadas, tanto por razones de mtodo comoporque cada una de tiene su mbito propio, aqu las exa-

* Un trabajo de consulta indispensable en torno a los problemas de con-ceptualizacin de la empresa pblica es el de Jos Francisco Ruiz Massieu, Laempresa pblica: un estudio de derecho sobre Mxico, INAP. Mxico, 1980.Particularmente el captulo "Los aspectos conceptuales" aborda de un modoexhaustivo el problema de la confusin terminolgica que gira alrededor dela nocin "empresa pblica", y contribuye a aclarar el concepto de "propie-dad" al que aludimos aqu.

EL FUTURO P

Cuatro Ensayos de Poltica Administracion y Empresa PUBLICA

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