CUADERNILLO DE DIVULGACIÓN Operativos móviles de revisión...

Operativos móviles de revisión migratoria en las

carreteras de México Una práctica discriminatoria e ilegal

CUADERNILLO DE DIVULGACIÓN

Gabriela Díaz Prieto

ÍndiceDirectorioIntroducción

¿Cómo determinaron las autoridades migratorias que esta familia debía bajar del autobús e identificarse?

¿Qué dice la ley al respecto?

¿Qué criterios deben utilizar, entonces, los agentes migratorios para distinguir a nacionales de extranjeros, si no pueden solicitar documentación a los mexicanos?

Antecedentes

¿Quiénes son las y los extranjeros que se internan en México con la intención de llegar a Estados Unidos?

¿Seguridad humana o seguridad estratégica de la región?

Frontera vertical

¿Qué son la Iniciativa Mérida y el Plan Frontera Sur?

Iniciativa Mérida

Plan de la Frontera Sur

Los operativos móviles de revisión migratoria bajo la lupa

Resultados de los operativos

Recomendaciones

Referencias bibliográficas

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Este cuadernillo es de divulgación y no cuenta con dictaminación de pares académicos

Primera edición, 2016 El Colegio de la Frontera Norte, A. C.

ISBN 978-607-479-204-1

Proyecto apoyado por la Fundación Ford: Frenos y contrapesos para la implementación

efectiva del nuevo marco normativo en materia migratoria

Coordinación del proyecto: René Martín Zenteno Quintero

Coordinación editorial: Gabriel Humberto Pérez Duperou

Formación y diseño de portada: Xaguaro Studio

Fotografías: Alfonso Caraveo

D. R. © 2016 El Colegio de la Frontera Norte, A. C.

Carretera escénica Tijuana-Ensenada km 18.5San Antonio del Mar, 22560, Tijuana, Baja

California, México <www.colef.mx>

El Colef agradece el apoyo financiero de la Fundación Ford. El contenido de esta publicación

es la sola responsabilidad de la autora.

Impreso en México / Printed in México

Introducción

• ¿Te han solicitado documentos de identifi-cación durante un viaje en coche o autobús por las carreteras de México?

• En las revisiones, ¿alguna autoridad se ha identificado o mostrado un documento que avale la revisión?

• ¿Podrías identificar a una persona extran-jera dentro del autobús?, ¿cómo?

Esta práctica de las autoridades, de dete-ner vehículos en la carretera para pedir docu-mentos de identidad, se ha vuelto común en México. La solemos justificar por el clima de violencia e inseguridad que impera en el país, sin reflexionar sobre quiénes son esas autori-dades y si tienen facultades para detener auto-

móviles y/o autobuses y solicitar documentos de identificación a los pasajeros.

El 3 de septiembre de 2015, cerca de la ciu-dad de Querétaro, unos agentes del Instituto Nacional de Migración (inm) interceptaron un autobús. Subieron al vehículo, solicitaron a los cerca de cuarenta pasajeros su identifi-cación e hicieron bajar a diez. Entre ellos, se encontraban Pablo, Amy, Alberto y Esther, integrantes de una familia chiapaneca que viajaban hacia Guaymas para emplearse como recolectores en un campo agrícola.

Una vez abajo, para identificarse, Pablo, Amy, Alberto y Esther presentaron los do-cumentos que llevaban consigo. No todos tenían credencial para votar; por ejemplo, Esther, que es una niña. Sin embargo, llevaba su acta de nacimiento y clave única de regis-tro de población (curp), papeles que no in-

Operativos móviles de revisión migratoria en las carreteras de México Una práctica discriminatoria e ilegal

Gabriela Díaz Prieto*

* Gabriela Díaz Prieto es colaboradora del Instituto para las Mujeres en la Migración (Imumi). Trabaja temas de mujeres en situación de migración desde hace más de una década, luego de desarrollar el proyecto “Globalización, se-guridad internacional y seguridad humana: Experiencias de mujeres migrantes detenidas en México”, con una beca de investigación y escritura de la Fundación MacArthur.


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Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons Atribución-No comercial-Sin derivar 4.0 Internacional.

cluyen fotografía. Las autoridades migratorias asumieron atribuciones que no les correspon-den y determinaron que los documentos del grupo eran falsos, por lo que los detuvieron y los trasladaron a una estancia migratoria en las instalaciones de la Delegación del inm en Querétaro, para dar comienzo a su proceso administrativo de deportación a Guatemala (Imumi, 2015).

¿Cómo determinaron las autoridades migratorias que esta familia debía bajar

del autobús e identificarse?

Los agentes migratorios han explicado que ellos pueden distinguir a una persona mi-grante en situación irregular antes de hablar con ella. La reconocen, entre otras caracterís-ticas, por su comportamiento nervioso, por su color de piel y vestimenta, pero sobre todo por su olor (cndh, 2006; Conapred, 2012).

A Pablo, Amy, Alberto y Esther los de-tuvieron por su apariencia física y situación socioeconómica, ya que son una familia tzeltal mexicana que trabaja como jornalera agrícola; un perfil cercano al que los agentes migratorios tienen de los migrantes centroa-mericanos en situación irregular. Claramen-te, su detención estuvo determinada por un fundamento racial y étnico.

¿Qué dice la ley al respecto?

El artículo 97 de la Ley de Migración establece que, además de los lugares destinados al trán-sito internacional de personas, el inm puede llevar a cabo revisiones de carácter migrato-rio dentro del territorio nacional a efecto de comprobar la situación migratoria de los ex-tranjeros. Sin embargo, en un país de origen y retorno de personas migrantes, con un alto índice de migración interna y personas des-

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plazadas, los operativos móviles en puntos ca-rreteros que buscan identificar migrantes que transitan en situación irregular atentan contra el libre tránsito e involucran discriminación e invasión a la privacidad, entre otras violacio-nes a los derechos de las personas.

La Comisión Nacional de los Derechos Hu-manos (cndh) y especialistas han cuestiona-do su constitucionalidad y han documentado cómo la identificación de personas extranjeras en los operativos carreteros móviles está ba-sada en criterios subjetivos y discriminatorios, como perfiles raciales, el olor o la percepción de nerviosismo. Estas formas de identifica-ción están prohibidas por la Constitución y los tratados internacionales de los cuales México es parte (cndh, 2006; Grupo de Trabajo de Política Migratoria, 2011; Conapred, 2012; Imumi, 2013; I(dh)eas, Litigio Estratégico en Derechos Humanos, 2013; Demandantes de la Audiencia Temática Regional de la cidh, 2015). La propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) “ha definido la aplicación de perfiles raciales como una ac-ción represora que se adopta por supuestas ra-zones de seguridad o protección pública […] y consideró que dicha práctica viola el principio de igualdad ante la ley consagrado en el artí-culo 24 de la Convención Americana” (cidh, 2013).

Por un lado, la Constitución garantiza el derecho al libre tránsito (artículo 11) y a la privacidad (artículo 16). Esto significa que los

mexicanos no están obligados a portar docu-mentos que los identifiquen o que acrediten su nacionalidad, salvo en el caso de internamien-to o salida del país. Por lo tanto, la legislación migratoria no puede obligarlos a identificarse en los puntos de revisión migratoria móviles dentro del territorio mexicano. Por otro lado, las autoridades migratorias están facultadas para solicitar a extranjeros su documentación a fin de comprobar su situación migratoria en puntos móviles. Esta facultad supone un con-flicto para las autoridades migratorias: si utili-zan criterios discriminatorios para identificar a personas extranjeras, los agentes del inm rea-lizan una acción inconstitucional.

¿Qué criterios deben utilizar, entonces, los agentes migratorios para distinguir a nacionales de extranjeros, si no pueden

solicitar documentación a los mexicanos?

No existen criterios objetivos que permitan distinguir a nacionales de extranjeros. Cual-quier criterio empleado es falible, arbitrario y discriminatorio (Díaz Prieto y Kuhner, 2014). Así lo demuestra la detención de los mexica-nos Pablo, Amy, Alberto y Esther del pasado septiembre.

El problema de estas prácticas para iden-tificar extranjeros no termina en la discrimi-nación: los actos de extorsión, corrupción, violaciones a derechos humanos y riesgos para la vida de las personas migrantes suelen


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ocurrir durante estos operativos de revisión migratoria (cndh, 2014). La política de con-tención de la migración, en el contexto mexi-cano de falta de transparencia y rendición de cuentas, ciertamente ha contribuido a incre-mentar la violación de los derechos humanos de las personas migrantes.

Antecedentes

Actualmente, alrededor de 400 000 personas migrantes atraviesan México cada año con la intención de llegar a Estados Unidos. Más de 90% de ellas provienen de Centroamérica y su puerta de entrada al país es la frontera sur. El cruce por esta frontera es muy activo, toda vez que el flujo en tránsito convive con una migración histórica de trabajadoras y trabaja-dores temporales y transfronterizos, así como por el cruce de comerciantes y vecinos, la ma-yoría también en situación de irregularidad (onu Mujeres e Imumi, 2015).

De acuerdo con el Servicio de Investigación del Congreso de Estados Unidos (crs, por sus siglas en inglés), “México busca mejorar su habilidad para identificar migrantes en situa-ción irregular, mientras sigue permitiendo el comercio y el turismo en los estados fronteri-zos” (Seelke, 2015). Así lo afirma la Secretaría de Gobernación (Segob): “las medidas para fomentar una migración ordenada y regula-da se han acompañado de una estrategia de contención y aseguramiento en el interior, con

acciones específicas para atender a migrantes en situación de vulnerabilidad” (Segob, 2014).

La frontera con Guatemala y Belice, de 1 149 km de largo, tiene 11 puntos de trán-sito internacional terrestre y 704 de tránsito informal (Segob, 2015), por ellos entra 95% del flujo de personas migrantes en situación irregular (Segob, 2014). En este contexto, los esfuerzos del inm para promover la movilidad regulada de personas han sido insuficientes. Por ejemplo, la Segob estima que en 2013, 59% de los extranjeros que trabajaron en la frontera sur no contaba con autorización para desarrollar actividades remuneradas, 54% de los que entraron con una Tarjeta de Visitante Regional trabajó y permaneció más de las 72 horas autorizadas, y el flujo de migrantes que transitan en situación irregular creció. De ahí el recurso de los operativos de revisión migra-toria en el interior del territorio, y “la necesi-dad de reforzar la capacidad de la autoridad para detectar las intenciones reales de interna-ción de extranjeros” (Segob, 2014).

¿Quiénes son las y los extranjeros que se internan en México con la

intención de llegar a Estados Unidos?

El flujo de migrantes en situación de tránsito irregular se estima a partir del número de de-tenciones en México y Estados Unidos. Duran-te lo que va del siglo, el flujo anual de 400 000 migrantes pareció disminuir entre 2006 y


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2011, entre otras razones, por la crisis econó-mica estadounidense. Este flujo comenzó a re-puntar a partir de 2012 y creció notablemente durante 2014 y 2015. De esta forma, el flujo de migrantes en tránsito alcanzó las tasas de diez años atrás.

Sin embargo, actualmente se observan cambios en la composición de este flujo de migrantes en tránsito. La violencia del crimen organizado, que afecta principalmente a los países del Triángulo Norte en Centroaméri-ca (Guatemala, El Salvador y Honduras), ha generado en los últimos dos años un flujo de familias que migran con temores fundados de persecución (wola, 2015; Vaughan, 2014; acnur, 2015). El aumento de familias en los

flujos de migración ha propiciado un incre-mento específico en el número de madres y niñas migrantes (Domínguez y Rietig, 2015). Mientras que la aprehensión de mujeres mi-grantes por la Patrulla Fronteriza (Sector Su-doeste) ascendió 74% entre los años fiscales de 2013 y 2014, la de hombres creció únicamen-te 15% (United States Border Patrol, 2013 y 2014). La misma tendencia se observa en Mé-xico, donde la detención de mujeres se duplicó entre 2013 y 2014, cuando la de hombres sólo se incrementó 36% (upm, 2014 y 2015). Por su parte, la detención de niñas y niños menores de 18 años de edad en México y Estados Uni-dos creció 150% en este periodo y la deporta-ción de niñas desde México se triplicó entre 2013 y 2014 (Domínguez y Rietig, 2015).

Este nuevo éxodo cuenta con las redes mi-gratorias que se construyeron desde los ochenta, cuando las guerras civiles en El Salvador, Gua-temala y Nicaragua devastaron a estos países y expulsaron a más de un millón de personas (Mahler y Ugrina, 2006), y que se fortalecieron con las oleadas migratorias provocadas por los desastres naturales de principio de siglo, como los huracanes Stan y Mitch, y la situación de creciente violencia en Honduras. Si las redes migratorias –y los avances tecnológicos– han contribuido a fortalecer y profesionalizar los sistemas de tráfico de personas, éstas no nece-sariamente han logrado proteger a las personas migrantes de la creciente violencia en México (Díaz y Kuhner, 2014).


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En 2010, el hallazgo de los 72 cuerpos de migrantes en San Fernando, Tamaulipas, obli-gó a la comunidad internacional a denunciar la crisis humanitaria en la que se encuentra esta población en México. Las desapariciones forzadas, los homicidios, los secuestros, la vio-lencia física y sexual, así como las extorsiones y los actos de corrupción, conforman sus trayec-tos por México. Un lustro más tarde, no existe información que indique un cambio favorable en la situación de los derechos de las personas migrantes en México. Por el contrario, se ha intensificado la violencia con la que se ejerce el control migratorio (Animal Político y cide, 2015; Redodem, 2015; Amnistía Internacio-nal, 2015; Carasik, 2015; wola, 2015c).

¿Seguridad humana o seguridad estratégica de la región?

México está obligado a garantizar los dere-chos de las personas migrantes y con nece-sidades de protección internacional que se encuentran en su territorio, ya que es signata-rio de diversos instrumentos internacionales, como la Convención Internacional sobre los Derechos de los Trabajadores Migrantes y sus Familias; la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación a la Mujer (cedaw) y su Recomendación General No. 26 sobre las trabajadoras migratorias; la Convención sobre los Derechos del Niño; y la Convención sobre el Estatuto de los Refu-

giados. A su vez, cuenta con una legislación que protege a esta población, entre las que se encuentran la Ley de Migración (2011), la Ley Sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político (2011), la Ley General de Vícti-mas (2013) y la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (2014).

Sin embargo, los complejos vínculos con Estados Unidos afectan la libertad con la que México afronta el tema migratorio y su regulación. De forma creciente, el Congreso estadounidense ha puesto su atención en la frontera sur de México en términos geopo-líticos. La percibe como una parte integral de la seguridad fronteriza de Estados Unidos (Seelke, 2015), ya que es puerta de entrada no


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sólo de migrantes, sino de narcóticos y posi-bles terroristas (Villafuerte y García, 2015). Por lo tanto, a pesar de que México había alcanzado mantener una política de dejar pasar a los migrantes centroamericanos du-rante los años ochenta del siglo xx, para los noventa debió comenzar a aumentar su con-trol migratorio bajo presión estadounidense (Mahler y Ugrina, 2006).

Al iniciar el siglo xxi, cuando México bus-caba un acuerdo migratorio con su vecino del norte, reforzó el control migratorio en la zona del Istmo de Tehuantepec. Las negociaciones para una reforma migratoria entre Estados Unidos y México concluyeron en septiembre de ese año, irrumpidas por los ataques a las to-

rres gemelas, sin el acuerdo que buscaba Mé-xico. Sin embargo, el control migratorio en el sur del país continuó en aumento, a la par de los discursos de seguridad nacional y seguri-dad estratégica de la región.1 Desde entonces se ha hecho evidente la activa diplomacia es-tadounidense para disuadir y criminalizar la migración irregular en la región (Walser, Bak-er McNeill y Zuckerman, 2011). En el caso de México, ha quedado cristalizada en la Inicia-tiva Mérida (2008), donde los operativos mó-viles de revisión migratoria son parte esencial.

Frontera vertical

Como se presentó en un inicio, México ha op-tado por establecer un sistema de frontera ver-tical, que intercambia el control externo de la frontera sur, por mecanismos de control inter-no. Es decir, canjea una frontera sur accesible para la actividad económica de la región, por un corredor sur-norte intensamente vigilado por diversas autoridades (Barrena, 2016).

Las atribuciones para hacer revisiones mi-gratorias en las rutas se incluyeron por pri-mera vez en la Ley General de Población (lgp) en 1996 (artículo 151.V). Sobre este funda-mento legal se estableció el Plan Sur. Si en

1 El origen de los ataques del 11 de septiembre de 2001 hizo que se vincularan las acciones terroristas con la di-námica de internación y permanencia de extranjeros en Estados Unidos; bajo este argumento, este país justifica su necesidad de protección desde su área de influencia próxi-ma, que es la región de Centroamérica y México.


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2001 México buscaba contener la migración irregular en el Istmo de Tehuantepec, una década más tarde el número de estados de la República en los que se realizaron operativos de revisión migratoria se duplicó de 12 esta-dos a 26, con un correspondiente aumento en el número de operativos móviles (Barrena, 2016). Para 2014, ya con la Ley de Migración

(2011) y el Plan de la Frontera Sur en vigor, esta práctica se realiza en todos los estados. De hecho, la mitad (47.86%) de los eventos de detención de personas migrantes se reali-zó en estados no fronterizos (upm, 2014). En la gráfica 1 se pueden observar los estados con mayor número de eventos de detención de extranjeros durante 2014.

Gráfica 1. Eventos de extranjeros presentados ante la autoridad migratoria, según entidad federativa, 2014

Fuente: upm (2014b).

Chiapas39.9%

Veracruz17.4%

Tabasco11%

Oaxaca7.2%Tamaulipas

5.4%San Luis Potosí2.1%

Puebla1.9%

Distrito Federal

1.5%

Otros13.6%


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De acuerdo con información del crs, ese año los agentes del inm realizaron más de 150 operativos de detención en los trenes y 140 ope-rativos móviles carreteros con entrenamien-to y equipo de inspección y comunicaciones estadounidenses, producto de la cooperación bilateral en el marco de la Iniciativa Mérida (Seelke y Finklea, 2015; Seelke, 2015). Por lo tanto, 70% de los eventos de detención se realizaron en operativos internos de revisión migratoria a lo largo de las carreteras del país (Solicitud de información 411100039415 al inm citada en Demandantes de la Audiencia Temática Regional de la cidh, 2015).

¿Qué son la Iniciativa Mérida y el Plan Frontera Sur?

Iniciativa Mérida

El Programa Especial de Migración 2014-2018 es el documento que debería regir la política migratoria en México. Su puesta en marcha supone un reto para la administra-ción toda vez que las estrategias y líneas de acción que propone son muy ambiciosas. Por ejemplo, contempla promover una alianza Es-tados Unidos-México-Centroamérica para fo-mentar el desarrollo regional, el intercambio cultural y la movilidad regulada de personas (Segob, 2014). Mientras que esta línea de ac-ción 2.3.7, de dicho Programa, podría suponer una oportunidad para abordar la migración

en tránsito desde una perspectiva regional y de derechos que permita encontrar soluciones para garantizar la seguridad de las personas y acceso al desarrollo humano, la realidad es distinta: actualmente la alianza planteada ha quedado limitada a la Iniciativa Mérida y el Plan de la Frontera Sur. Una de sus con-secuencias negativas es que la intensificación de la detención de migrantes en México ha desincentivado el apoyo estadounidense a ini-ciativas que atiendan las causas de raíz de la migración centroamericana, así como la in-versión mexicana en el desarrollo de la zona fronteriza (wola, 2015c).

A fines de 2007 se firmó la Iniciativa Méri-da, que comenzó a ejecutarse con el año fiscal estadounidense de 2008. Si en un principio la Iniciativa Mérida se había contemplado como una alianza regional para promover la seguridad, pronto quedó reducida a la relación bilateral con México; Estados Unidos prefirió desarrollar por separado su Iniciativa de Segu-ridad Regional para América Central (carsi, por sus siglas en inglés). La cooperación en ma-teria migratoria entre México y los países cen-troamericanos está limitada a la repatriación segura, digna y ordenada de personas migran-tes. El último instrumento signado para este efecto es el Memorándum de Entendimiento con El Salvador, Guatemala, Honduras y Ni-caragua de 2008. Sólo con Guatemala, Méxi-co firmó un acuerdo en 2014 para proteger los derechos de las y los trabajadores migrantes,


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especialmente los temporales (onu Mujeres e Imumi, 2014).

La Iniciativa Mérida tiene cuatro pilares, y el tercero de ellos busca crear “una estructu-ra fronteriza del siglo xxi”. De acuerdo con el crs, el gobierno de México ha implementado un plan de seguridad en su frontera sur desde 2013 con el apoyo estadounidense. Esta asis-tencia ha involucrado el establecimiento de 12 bases navales en los ríos fronterizos mexicanos y tres cordones de seguridad que alcanzan más de 161 km al norte de las fronteras con Gua-temala y Belice. A la mitad de estos cordones, México ha construido los Centros de Aten-ción Integral de Tránsito Fronterizo (caitf), que son una serie de puntos de revisión adua-

nal y de defensa (involucran varias agencias). A su vez, Estados Unidos ha apoyado con equipo de comunicación y de inspección no intrusivo, ha entrenado a tropas que patrullan la frontera y ha apoyado el desarrollo de las capacidades de movilidad y vigilancia (Seelke y Finklea, 2015).

Para el año fiscal 2015, el Congreso estadou-nidense proveyó 79 millones de dólares extra al monto solicitado por la administración de 115 millones de dólares para la Iniciativa Mérida, específicamente con el propósito de ayudar a México a reforzar la seguridad de su frontera sur (Seelke y Finklea, 2015; Seelke, 2015). Al invertir en los operativos de revisión migratoria mexicanos, Estados Unidos busca disuadir o


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reducir el tránsito irregular hacia su país (Ca-rasik, 2015; wola, 2015c). Los resultados de esta colaboración son notables: mientras que Estados Unidos redujo a la mitad el número de detenciones a centroamericanos durante el año fiscal 2015 (de 239 000 a 110 000), en México las intercepciones2 aumentaron 70% (Domín-guez y Rietig, 2015).

Esta política de contención de la migración en México no sólo atenta contra las leyes y los instrumentos internacionales mencionados ar-riba de los cuales México es parte, sino que ha incrementado e intensificado las violaciones a los derechos de las personas migrantes. A con-tinuación se destacan tres puntos esenciales (acnur, 2014 y 2015; Lorente y Morales, 2015; Georgetown Law Human Rights Institute Fact-Finding Project, 2015; Animal Político y cide, 2015; Redodem, 2015; Amnistía Internacional, 2015; Ureste, 2015; Rivera, 2015; Domínguez y Rietig, 2015; París y Zenteno, 2015; Deman-dantes de la Audiencia Temática Regional de la cidh, 2015; Carasik, 2015; wola, 2015c):

• El inm ha incrementado la violencia con la que despliega este control migratorio. Entre julio de 2014 y junio de 2015, las quejas contra el inm ante la cndh aumen-taron 39% (wola, 2015c).

2 Las intercepciones son las medidas tomadas por un Estado fuera de su territorio, o medidas de cooperación entre Estados, dirigidas o que resultan en la prevención de personas de cruzar fronteras internacionales (Demandan-tes de la Audiencia Temática Regional de la cidh, 2015).

• El inm y la Comisión Mexicana de Ayu-da a Refugiados (Comar) tienen una capacidad limitada para detectar casos que requieren protección internacional o humanitaria. Por ejemplo, México sólo concedió 322 permisos de estancia por razones humanitarias en 2014 y otorgó refugio a 277 personas entre enero y sep-tiembre de 2015, de las cuales 43% son mujeres y 4.33% niños y niñas (George-town Law Human Rights Institute Fact-Finding Project, 2015; upm, 2015).

• Hay un incumplimiento de los están-dares de protección a familias, niños y niñas migrantes durante los procesos de detención y deportación. La forma en que se aplica el control migratorio, sin debido proceso, limita el acceso a la pro-tección internacional a los niños y niñas, quienes deberían ser canalizados al Siste-ma Nacional de Protección a la Infancia (nipi) del Desarrollo Integral de la Fami-lia (dif). Además, los devuelve al contex-to donde su seguridad, su integridad y su vida están en riesgo (acnur, 2015).

En este sentido, el crs le sugirió al Congreso estadounidense considerar el papel de México en el manejo de la migración irregular prove-niente de Centroamérica y contribuir a que los esfuerzos de control migratorio en ese país respeten el debido proceso y los derechos hu-manos (acnur, 2014; Seelke y Finklea, 2015;


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Seelke, 2015). Si bien el gobierno de Estados Unidos bloqueó 15% de los fondos anuales que destina a México dentro de la Iniciativa Mérida en octubre de 2015 (cinco millones de dólares, de los más de tres billones que ha dado desde 2008) (cnn México, 2015), el im-pacto de esta medida en los derechos huma-nos de las personas migrantes es cuestionable (Carasik, 2015).

Plan de la Frontera Sur

El 7 de julio de 2014, el presidente Enrique Peña Nieto anunció el Plan de la Frontera Sur como un conjunto de acciones para proteger los derechos humanos de los migrantes que in-gresan y transitan por México, así como para ordenar los cruces internacionales por la fron-tera (Presidencia de la República, 2014). En lugar de enmarcar este Plan en el Programa Especial de Migración 2014-2018 menciona-do arriba, que coincide en los objetivos nomi-nales, el Plan de la Frontera Sur se acompasa por el Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018. Para su operación, se firmó el de-creto para crear la Coordinación para la Aten-ción Integral de la Migración en la Frontera Sur, que busca la promoción de la seguridad regional mediante el fortalecimiento del con-trol migratorio y la facilitación de los trámi-tes migratorios (Presidencia de la República, 2014). Por la forma en que ha sido implemen-tado el control migratorio, las organizaciones

de la sociedad civil afirman que el Plan de la Frontera Sur, lejos de proteger los derechos de las personas migrantes, tiene un componente estratégico que las criminaliza (Demandantes de la Audiencia Temática Regional de la cidh, 2015; Consejería en Proyectos, 2015; cdh Fray Matías de Córdova et al., 2015).

Frente a la “cacería de migrantes”, resalta la falta de transparencia y rendición de cuentas por parte del Gobierno de México con relación al Plan de la Frontera Sur. Los únicos docu-mentos oficiales sobre este Plan son el decre-to para crear la Coordinación y el informe de actividades que presentó la Secretaría de Go-bernación a un año de la implementación de ésta, en agosto de 2015 (Imumi-Solicitudes de información al inm 2012-2015; wola, 2015c). De hecho, ese mismo mes se anunció la desa-parición de la Coordinación para la Atención Integral de la Migración en la Frontera Sur y se explicó que sus funciones sustantivas pasa-rían a otras áreas de la Secretaría (Martínez, 2015). Esta situación, que atenta contra los principios de política migratoria expuestos en la Ley de Migración y el Programa Especial de Migración 2014-2018, ahonda la falta de transparencia y rendición de cuentas, y amplía la impunidad para realizar prácticas ilegales de detención.

En el informe de actividades del Plan de la Frontera Sur, la Segob destacó “la puesta en marcha de operativos para brindar seguridad a los migrantes que utilizan el Ferrocarril del


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Istmo de Tehuantepec con destino a Estados Unidos”, actividad en la que “participaron las Secretarías de la Defensa Nacional y de Mari-na, la Procuraduría General de la República, el inm, así como la Policía Federal, el Gobier-no del Estado de Chiapas y los representan-tes del Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec” (Segob, 2015; Seelke, 2015; Demandantes de la Audiencia Temática Regional de la cidh, 2015). En los hechos, estas autoridades han impedido que los migrantes aborden el tren mediante el uso de la violencia, la construc-ción de muros a lo largo de las vías, y el au-mento en la velocidad con la que corren los trenes (Demandantes de la Audiencia Temá-tica Regional de la cidh, 2015; Consejería en Proyectos, 2015; cdh Fray Matías de Córdova et al., 2015; Martínez, 2015). En este sentido, lejos de brindar seguridad a las personas mi-grantes, el Plan de la Frontera Sur sólo ha au-mentado los riesgos que enfrentan.

Estos esfuerzos de contención han em-pujado a las personas migrantes a seguir las rutas migratorias que anteriormente habían sido utilizadas en mayor proporción por las mujeres, es decir, las carreteras, donde el inm ha multiplicado sus operativos móviles de re-visión migratoria (Díaz y Gammage, 2016). Si bien estos operativos han sido menos do-cumentados que los realizados en los trenes, el aumento en infraestructura y sofisticación del equipo –producto de la Iniciativa Mérida– se ha dirigido a los operativos carreteros. A su

vez, han comenzado a aparecer en los caminos secundarios, dejando a las personas migrantes con menos alternativas a la detención (Seelke, 2015; wola, 2015c). Para los expertos legales, como se expuso en un inicio, estas prácticas de identificación y detención de extranjeros basadas en criterios subjetivos son inconstitu-cionales (cidh, 2013).

Los operativos móviles de revisión migratoria bajo la lupa

Si bien el término de revisión migratoria se ha empleado históricamente en la normatividad del inm, las atribuciones para hacer esta revi-sión en “rutas o puntos provisionales distintos a los establecidos” se incluyeron por prime-ra vez en la lgp en 1996 (art. 151.v). Desde ese momento, la atribución de ordenar estas inspecciones se delegó a nivel regional y lo-cal. Con el tiempo, el número de personas que pueden decidir en materia de revisiones migratorias se ha incrementado. Incluso, en 2012, ya con la Ley de Migración vigente, se habilitó a los jefes de departamento de verifi-cación migratoria solicitar la participación de la Procuraduría General de la República y de la cndh para las visitas de verificación o revi-sión migratorias (Barrena, 2016).

La necesidad de descentralizar las decisio-nes de revisión migratoria obedece al hecho de que los operativos móviles pueden cumplirse mejor con la información de campo: como la


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forma, la frecuencia o el sitio donde es necesario realizar las revisiones. El resultado ha sido una multiplicidad de actores que pueden decidir y ordenar en materia de revisiones migratorias: seis de cada 10 mandos medios o superiores tie-nen dicha atribución (Barrena, 2016).

Además de esta diversidad de agentes mi-gratorios que deciden sobre las revisiones, entran en juego otras autoridades. Antes de 2008, la lgp penaba como un delito la pre-sencia irregular de las personas en el territorio nacional. Por lo tanto, era labor de la Policía Federal detener en flagrancia a los extranje-ros sin documentos. A pesar de que la reforma a esta ley despenalizó la migración irregular en 2008 y que la policía ya no tiene un deli-to que perseguir, continúa su participación en estas actividades (i(dh)eas, Litigio Estratégico en Derechos Humanos, 2013; cndh, 2014; wola, 2015c).

Por un lado, identificar y detener personas en el interior del país sin documento migrato-rio es una práctica arraigada entre los policías, especialmente porque propicia la extorsión (Amnistía Internacional, 2010). Por otro lado, el inm considera que los operativos conjuntos con la Policía Federal le permitían un “apren-dizaje en términos de logística y operación, el enriquecimiento de métodos y experiencias, el intercambio de información” como cita el Procedimiento Sistemático Operativo de Revi-siones Migratorias en Vías Férreas y Revisiones en Puntos Carreteros del inm del 3 de enero de 2011 (Díaz y Kuhner, 2014).

Si bien la Ley de Migración no contempla más la participación de la Policía Federal en los operativos móviles de revisión migratoria (art. 97), sí la incluye en las acciones de con-trol migratorio en lugares distintos a los des-tinados para tránsito internacional por mar y aire, a solicitud expresa del inm (art. 81).3 En este sentido, dicha ley es ambigua y deja abier-ta la posibilidad para que las distintas autori-dades puedan firmar acuerdos de cooperación con otras autoridades (Grupo de Trabajo de Política Migratoria, 2011; Barrena, 2016).

Esta posibilidad se fortalece precisamente porque el artículo 97 otorga una gran dis-crecionalidad a las autoridades locales para la planificación y ejecución de los operativos móviles de revisión migratoria: les faculta a precisar el responsable de la diligencia y el per-sonal asignado para la realización de la misma, la duración de la revisión, así como la zona geográfica o el lugar en el que se efectuará. Sin embargo, a pesar de que las órdenes del inm para disponer la revisión migratoria requieren estar fundadas y motivadas, la ley no ofrece lineamientos sobre los criterios que pueden utilizar los agentes migratorios para ejercer sus facultades con racionalidad (Demandantes de la Audiencia Temática Regional de la cidh, 2015; Barrena, 2016).

3 Las autoridades distintas al inm no pueden realizar operativos de revisión migratoria de forma independiente. Ley de Migración, art. 52, v, Diario Oficial de la Federa-ción (dof), 25 de Mayo de 2011, art 96.


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En este sentido, nos encontramos con una práctica cuya inconstitucionalidad ha sido denunciada, toda vez que involucra discrimi-nación, atenta contra el libre tránsito e invade la privacidad. Además, promueve la extorsión y sirve como contexto para otras violaciones a los derechos humanos de las personas mi-grantes (Díaz y Kuner, 2007). También de los mexicanos, a quienes los agentes migrato-rios no están facultados para solicitarle docu-mentos, como demuestra la historia de Pablo, Amy, Alberto y Esther. Sin embargo, no hay un registro oficial que informe sobre el com-portamiento cuantitativo y cualitativo de los operativos móviles de revisión migratoria.

Por lo tanto, el Programa Universitario de Derechos Humanos de la Universidad Nacio-nal Autónoma de México (unam) y el Institu-to para las Mujeres en la Migración (Imumi) buscaron documentar la operación de la po-lítica de contención migratoria en México mediante herramientas de transparencia y solicitudes de acceso a la información pública al inm y otras instancias. A continuación se muestran los principales resultados del estudio sobre los oficios de orden de revisión migrato-ria emitidos en conformidad con el artículo 97 de la Ley de Migración (Barrena, 2016):

• Existe un vacío normativo de la política migratoria respecto a la instalación de puntos móviles de revisión. No hay do-cumentos que identifiquen el resultado esperado de la implementación de los

operativos móviles de revisión migratoria, más allá de la mera aplicación de la ley.

• Los oficios de orden de revisión migrato-ria del inm no son mecanismos adecuados para comunicar un criterio de decisión en el campo y permiten a la autoridad local determinar el esfuerzo que dedicará a las tareas de patrullaje. Destaca la ausencia de información sobre las tareas que debe desa-rrollar la autoridad, a qué autoridades se les asigna la tarea y cómo puede la autoridad desarrollarla.

• La autoridad migratoria no registra los pun-tos móviles de revisión como herramienta de la política migratoria, como lo hace con los movimientos de ingreso, rechazo, repa-triación voluntaria u otros.


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• La autoridad migratoria se reserva los luga-res donde lleva a cabo los operativos móvi-les de revisión.

• Las autoridades no han generado informa-ción sobre la eficiencia de los puntos mó-viles de revisión, es decir, la proporción de recursos humanos que las delegaciones fe-derales invierten en los mismos.

• La autoridad hacendaria desconoce los datos sobre los costos de los puntos mó-viles de revisión desplegados por el inm. Esta incompetencia puede deberse a que el esquema de patrullaje no está asociado a un programa presupuestario específico, a pesar de la importancia que el inm le atribuye a esta figura en la ejecución de la política migratoria.

• Las autoridades se reservaron el número de grupos operativos destinados a unidades móviles de revisión, el rol de operaciones, el número de personas empleadas en operati-vos de control y verificación, y los criterios para establecer puntos de revisión según el artículo 81 de la Ley de Migración.

• A partir de las respuestas obtenidas, se ob-serva una ausencia de normatividad para controlar el uso de la fuerza en el inm. En este sentido, no se cuenta con información sobre herramientas de sometimiento.

Resultados de los operativos

El Plan de la Frontera Sur ha cambiado la dinámica migratoria regional, al contener en México los flujos de familias que migran en situación irregular con destino a Estados Unidos. Para el gobierno de ese país, la re-ducción de detenciones de migrantes cen-troamericanos en su frontera con México es considerada un éxito de dicho plan (Do-mínguez y Rietig, 2015; Carasik, 2015) y la inversión puesta en la Iniciativa Mérida, re-dituable (wola, 2015c). Sin embargo, tiene un costo humano enorme, que aún no ha significado un costo político.

El endurecimiento de la política de conten-ción migratoria ha aumentado la situación de vulnerabilidad de las personas migrantes en su tránsito por México, especialmente por el con-texto de corrupción, violaciones a los derechos


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humanos e impunidad en el que se produce (Animal Político y cide, 2015; wola, 2015c). Cada nuevo retén, con distintas autoridades al frente, da cuenta de su falta de coordina-ción y rendición de cuentas. Para las personas migrantes significa enfrentar una detención inconstitucional o pagar una nueva extorsión, que encarece el viaje.

La alternativa es sortear el retén y seguir un viaje más clandestino, con mayores riesgos. Al-gunos han comenzado a caminar, tanto por caminos secundarios como a través de la selva tropical chiapaneca; otros viajan en barco des-

de el Suchiate por el Pacífico hasta Salina Cruz, en Oaxaca. Si viajan en autobús o taxi, lo ha-cen por caminos secundarios o se bajan antes de un retén de revisión para sortearlo a pie. Por supuesto, al complejizarse el viaje, las tarifas de los traficantes también han aumentado (Animal Político y cide, 2015; wola, 2015c). A su vez, se han incrementado los robos y delitos a perso-nas migrantes (Ureste, 2015b). En este sentido, se ha documentado cómo los operativos están vinculados con situaciones de violencia sexual, secuestro y problemas relacionados con el tráfi-co de personas (Díaz y Kuhner, 2014).


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Recomendaciones

A continuación se presentan una serie de re-comendaciones para abordar los operativos móviles de revisión migratoria y garantizar los derechos de las personas migrantes:

• Eliminar los criterios arbitrarios y discrimi-natorios (perfiles raciales) para la identifica-ción de extranjeros, ya que atentan contra el estado de derecho.

• Discutir en el foro judicial las reglas y con-diciones en las que la autoridad migratoria puede detener la marcha de las personas e identificarlas como extranjeras, ya que ca-recen de claridad.

• Reformar al inm a fin de que se profesiona-lice y mejore su rendición de cuentas.

• Promover el desarrollo de lineamientos dentro del inm, especialmente sobre el uso de la fuerza.

• Reducir la extorsión y la impunidad me-diante la imposición de sanciones a aque-llos responsables de irregularidades, delitos, violencia y actos de discriminación en con-tra de las personas migrantes.

• Revisar la legalidad, la eficiencia y los im-pactos de la participación de autoridades distintas al inm en los operativos móviles de revisión migratoria.


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• Fortalecer las actividades de gestión mi-gratoria, que son atribución del inm y promueven la protección de los derechos de las personas migrantes, en lugar de rea-lizar actividades de seguridad pública. Por ejemplo:

• informar a los migrantes detenidos de sus derechos;

• detectar entre ellos a quienes pre-sentan necesidades de protección internacional (refugiados) u otras necesidades especiales (posibles vícti-mas de secuestro, trata y violaciones a sus derechos humanos, niños y niñas migrantes, así como repatriados);

• derivarlos a las instituciones compe-tentes; y

• facilitar su acceso a la justicia.

• Realizar el control migratorio a través de la promoción de procedimientos de migración seguros, que cumplan con la obligación de respetar, proteger y facilitar el ejercicio de los derechos de las personas migrantes.

• Etiquetar y utilizar los recursos proce-dentes de Estados Unidos bajo la Inicia-tiva Mérida para fortalecer la comar y el dif, a fin de garantizar los derechos de las personas migrantes.

• Buscar un acuerdo de cooperación regio-nal con enfoque de desarrollo y derechos, basado en la corresponsabilidad, que atienda los problemas de raíz que gene-ran la expulsión de personas de los países del Triángulo Norte de Centroamérica y México; regule la movilidad de perso-nas migrantes en México (con base en la Estrategia 2.3 del Programa Especial de Migración 2014-2018); y fortalezca las capacidades de protección internacional de México y Estados Unidos.

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Las autoridades migratorias mexicanas realizan operativos

en las carreteras del país para pedir documentos de identidad

y verificar la situación migratoria de los pasajeros. Estos

operativos móviles buscan identificar a los migrantes que

transitan en situación irregular. Sin embargo, de acuerdo

a la Constitución y tratados internacionales firmados por

México, los ciudadanos deberían transitar libremente dentro

de su país. ¿Cómo identifican las autoridades quiénes son

extranjeros dentro de un vehículo? Este cuadernillo explica

las bases legales de los operativos de verificación migratoria

y las violaciones a los derechos humanos en que incurren

las autoridades que los llevan a cabo.

CUADERNILLO DE DIVULGACIÓN Operativos móviles de revisión...

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