CREACIÓN DEL CONVENIO ESPECIAL DE EJECUCIÓN Y...
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FACULTAD DE DERECHO Carrera de Derecho CREACIÓN DEL CONVENIO ESPECIAL DE EJECUCIÓN Y OPERACIÓN DE UN PROYECTO DE INVERSIÓN PÚBLICA PARA EL SECTOR TRANSPORTE EN LA REGIÓN DE APURÍMAC Tesis para optar el Título Profesional de Abogado DANIEL MARTÍN MORI COLOMA Asesor: Dr. Miguel Mena Ramírez Lima – Perú 2019
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FACULTAD DE DERECHO
Carrera de Derecho
CREACIÓN DEL CONVENIO ESPECIAL DE EJECUCIÓN Y OPERACIÓN DE UN PROYECTO DE
INVERSIÓN PÚBLICA PARA EL SECTOR TRANSPORTE EN LA REGIÓN DE APURÍMAC
Tesis para optar el Título Profesional de Abogado
DANIEL MARTÍN MORI COLOMA
Asesor:
Dr. Miguel Mena Ramírez
Lima – Perú
2019
A Walter y Ana, por ser mis ángeles,
amigos, padres y guías en la tierra.
Cada peldaño en mi crecimiento es
para ustedes.
Agradecimientos
Agradezco a mis profesores y las personas que han estado involucrados en mi formación
profesional. Especial mención al Dr. Miguel Ángel Torres, quien me invitó a conocer los
mecanismos de inversión social para el desarrollo de la responsabilidad social enfocados en el
desarrollo de nuestro país, a la Dra. Indira Navarro por su paciencia y buenos consejos para llevar
adelante estos temas, al Dr. Manuel Rivera, por sus grandes enseñanzas y ánimos para ser un mejor
profesional cada día. Al Dr. Miguel Mena, por su paciencia y búsqueda de la perfección en esta
tesis. A mis hermanos, Ericka e Ysrael, por su constante apoyo y sabios consejos que me ayudan
a ser una mejor persona cada día. Mención especial a mi Mamalinda, por sus largas charlas y
grandes enseñanzas, que me permitieron confiar en que mi trabajo cambia el mundo. A todos mis
amigos y personas que estuvieron involucradas en algún momento en este crecimiento continuo.
Esta tesis no hubiese sido posible sin ustedes. Muchas gracias.
Resumen
La presente tesis expone la problemática que existe en una de las regiones, que hasta hace poco se
consideraba una de las más pobres del Perú, Apurímac; en referencia a la escasez de infraestructura
vial que permita que un mayor número de pobladores puedan estar comunicados con otras partes
de la región, así como que ello les permita comercializar sus productos de forma eficiente y segura.
Además, repasa sobre los distintos mecanismos de inversión público privado que existen en
nuestro país, destacando a dos (2) mecanismos, como lo son las Asociaciones Público Privadas –
APP y las Obras por Impuestos – OxI, ya que contribuyen a la disminución de la brecha de
infraestructura del país de forma eficiente y sostenida. Por último, analiza la posibilidad de
implementar un convenio especial que le permita a una o más empresas privadas ejecutar un
Proyecto por medio de Obras por Impuestos y encargarse de la operación y mantenimiento por
medio de una Asociación Público Privada, lo cual nos permitirá erradicar el tiempo muerto en el
que un Proyecto se quedaba paralizado hasta que se concesione a una empresa privada operadora.
Palabras clave: Apurímac – Transporte – Inversión Privada – Asociación Público Privada – Obras
por Impuestos – Convenio Especial de Inversión.
Summary
This thesis exposes the problems that exist in one of the regions, which until recently was
considered one of the poorest in Peru, Apurímac; in reference to the scarcity of road infrastructure
that allows a lot of residents cannot be able to communicated with other parts of the region and
transport their products to these places efficiently and safely. In addition, it reviews the different
public private investment mechanisms that exist in our country, highlighting two (2) mechanisms,
such as the Public Private Partnerships - PPP and the Works for Taxes, which contribute to the
reduction of the country's infrastructure gap in an efficient and sustained manner. Finally, it
analyzes the possibility of implementing a special agreement that allows one or more private
companies to execute a Project through Works for Taxes and to take charge of the operation and
maintenance through a Public-Private Partnership, which will allow us to eradicate the dead time
in which a Project usually are paralyzed until it is granted to a private operating company.
Keywords: Apurimac - Transport - Private Investment - Public Private Partnership – Woks for
Taxes - Special Investment Agreement.
Índice
Introducción ......................................................................................................................... 1
Capítulo I: Apurímac .......................................................................................................... 2
1.1. Situación Problemática ............................................................................................ 2
1.1.1. Ubicación. .................................................................................................... 3
1.1.2. División Política........................................................................................... 3
1.1.3. Territorio. ..................................................................................................... 4
1.1.4. Clima. ........................................................................................................... 5
1.1.5. Población...................................................................................................... 6
1.1.6. Flora y Fauna. .............................................................................................. 6
1.1.7. Actividades Económicas. ............................................................................. 7
1.2. Formulación del Problema ....................................................................................... 8
1.3. Justificación del Problema ....................................................................................... 9
1.3.1. Relevancia teórica (motivación académico jurídica). .................................. 9
1.3.2. Implicancias prácticas (motivación profesional). ........................................ 9
1.3.3. Motivación personal (interés personal). ....................................................... 9
1.3.4. Antecedentes Históricos de Apurímac. ...................................................... 10
1.4. Objetivos ................................................................................................................ 13
1.4.1. Objetivo General. .................................................................................... 13
1.4.2. Objetivo Específico. ............................................................................... 14
Capítulo 2: Marco teórico e hipótesis............................................................................... 15
2.1. Marco Teórico ............................................................................................ 15
2.1.1. Antecedentes – Inversiones Privadas..................................................... 16
2.1.2. Marco teórico ......................................................................................... 23
2.2. Hipótesis .................................................................................................... 68
Capítulo 3: Metodología de la Investigación ................................................................... 70
3.1. Tipo de Investigación ............................................................................. 70
3.2. Diseño de la Investigación ...................................................................... 70
Capítulo 4: Análisis y resultados de la investigación ...................................................... 71
Capítulo 5: Conclusiones y recomendaciones ............................................................... 79
5.1. Conclusiones .......................................................................................................... 79
5.2. Recomendaciones .................................................................................................. 80
Referencias bibliográficas ............................................................................................... 82
Glosario de términos ........................................................................................................ 86
Anexos ............................................................................................................................... 89
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Introducción
No es novedad que el Perú ha crecido en los últimos treinta años, abriendo el camino de
las inversiones privadas que han traído desarrollo y mejoras en el bienestar de la mayoría de
peruanos. Sin embargo, este crecimiento no ha llegado a todos los rincones del país, ya que en la
mayoría de casos el crecimiento ha sido promovido por los actores del sector privado.
En ese sentido, el presente trabajo analiza a la región Apurímac, una de las regiones que, a
pesar del inicio de operaciones mineras de importancia, aún mantiene un índice de pobreza que
supera la media nacional, pero con un potencial bastante atractivo no solo a nivel de inversión,
sino a nivel de modelo de inversión.
En consecuencia, el presente trabajo analiza la situación actual de la región, así como los
mecanismos de inversión privada que existen en la actualidad, enfocándonos principalmente en
dos: Obras por Impuestos y Asociaciones Público-Privadas.
El objetivo del presente trabajo es la de analizar las sinergias que pueden tener estos dos
mecanismos con eficiencia comprobada para que puedan ser utilizados de forma conjunta a fin de
promover las inversiones en la región Apurímac, orientado inicialmente al sector transporte y, de
obtener una buena experiencia extenderlo a otros sectores.
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Capítulo I: Apurímac
Ubicada al sur del Perú, la región Apurímac presenta un potencial agropecuario único para
nuestro país, debido principalmente a los distintos microclimas que posee en su geografía los
cuales son consecuencia de los distintos ríos que surcan la región de sur a norte por profundos
cañones.
Sin embargo, aún es considerado como una de las regiones más pobres del país, según lo
señalado por el INEI en el último censo, además de ser reiterado en la publicación realizada en el
portal web del diario El Comercio de fecha 10 de abril de 2019 “INEI: Apurímac se ubica entre
las regiones más pobres del país”, ya que la mayoría de su población vive en zonas rurales con
poca accesibilidad y en su mayoría se dedican de forma particular a la agricultura.
1.1. Situación Problemática
La región de Apurímac se encuentra entre una de las regiones menos desarrolladas del Perú
a nivel económico, social, cultural y político. Si bien, en los últimos años su economía se ha visto
repotenciada gracias al inicio de operaciones mineras dentro de su territorio, como es Las Bambas
la cual, según señala Gestión en su publicación de fecha 23 de marzo de 2019, ha adelantado 600
millones por concepto de canon minero, la población que satisface sus necesidades principalmente
de la agricultura y ganadería sigue viviendo hoy en día en la pobreza y extrema pobreza.
Uno de los principales problemas que tiene el departamento de Apurímac es que debido a
su agreste geografía, las vías de comunicaciones (específicamente sus carreteras) no se encuentran
en óptimas condiciones para poder realizar el transporte de personas o el transporte de productos,
ya que, según el Ministerio de Transportes y Comunicaciones [MTC], en el Registro Nacional de
Carreteras (RENAC) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones [MTC], publicado en 2015, se señala
que, de los más de 1,350 kilómetros de vías en Apurímac, solo se encuentran debidamente pavimentadas
poco más de 10 kilómetros, lo cual tiene una gran incidencia frente a los agricultores y ganaderos de
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la zona, pues ello hace que estos realicen viajes que tardan mucho más del promedio a través de
caminos rurales para poder ofrecer sus productos en los mercados más cercanos.
Entre los principales factores que convergen en la situación problemática detallamos:
1.1.1. Ubicación.
La región Apurímac se encuentra situado en la sierra sur del país, en la vertiente oriental
de la Cordillera de los Andes. Limita por el norte y noreste con la región Cusco, por el oeste con
la región Ayacucho y por el sur con la región Arequipa.
Cuenta con una superficie de 20,895.79 km² y su territorio es uno de los más escarpados
del Perú, ya que posee una geografía agreste de contrastes como consecuencia de los contrafuertes
de la Cordillera de los Andes y sus valles interandinos. La capital de la región es la ciudad de
Abancay, ubicada a 2,378 m.s.n.m.
1.1.2. División Política.
La región se encuentra dividida en 7 provincias y 84 distritos:
Tabla 1
División política de la Región Apurímac
Provincias N° de distritos Altitud Media
(m.s.n.m)
Abancay 9 2,392
Andahuaylas 20 2,902
Antabamba 7 3,640
Aymaraes 17 2,911
Cotabambas 6 3,292
Chincheros 11 2,795
Grau 14 3,376 Nota. Adaptado de INEI – Compendio Estadístico Departamental.
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1.1.3. Territorio.
Su territorio posee una geografía agreste de contrastes como consecuencia de la Cordillera
de los Andes y sus valles interandinos, ya que sus ramales se proyectan desde la región Arequipa
hacia la ciudad de Cusco atravesando la región Apurímac en las zonas de límite territorial con
Cusco y Ayacucho, dándole una apariencia de papel arrugado según el reconocido investigador,
geógrafo, naturalista, explorador y catedrático Antonio Raimondi. Asimismo, su relieve está
constituido por altas cumbres, abismos, mesetas, clinas onduladas y quebradas de paredes
inclinadas.
El Cañón del Apurímac y los valles que existen como consecuencia de éste dan lugar a
distintos microclimas y pisos ecológicos con diversidad de paisajes naturales y un gran potencial
de recursos naturales. En ese sentido, la región Apurímac se encuentra dividido en tres zonas, cada
una con características propias:
Zona Alto Andina.
Se encuentra principalmente en la zona sur y centro de la región, ubicada entre los 3,700 a
5,7000 m.s.n.m., abarcando las provincias de Cotabambas, Antabamba, Aymaraes, Andahuaylas,
Grau y algunos distritos de Abancay y Chincheros.
Esta zona ocupa la mayor extensión en la región, presentando diversos pisos ecológicos
que permiten una variedad de productos agropecuarios entre los que destacan las variedades de
papas y la crianza de ganado.
Zona Meso Andina.
Ubicado entre los 2,500 a 3,700 m.s.n.m., siendo la segunda zona de mayor extensión en
la región, abarcando principalmente las provincias de Abancay, Chincheros, Grau y algunos
distritos de Andahuaylas, Aymaraes, Antabamba y Cotabambas.
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Es en esta zona donde se concentran los principales centros urbanos de la región como lo
son Abancay, Andahuaylas, Chalhuanca, Curahuasi y Uripa.
La geografía que predomina en esta zona es relativamente ondulada, con climas y suelos
favorables para el desarrollo de actividades agropecuarias destacando la crianza de ganado y la
producción de variedades de maíz.
Zona Inferior Andina.
La zona de menor extensión en la región, ubicada en la parte norte y centro de la región
entre los 1,050 a 2,500 m.s.n.m., abarcando parte de las provincias de Chincheros, Andahuaylas,
Cotabambas y Abancay.
Por esta zona recorren los ríos más caudalosos de la región: Apurímac, Pampas y
Pachachaca; contribuyendo a la creación de microclimas distintos que permiten tener una
producción agrícola distinta las zonas detalladas anteriormente.
1.1.4. Clima.
El clima de la región Apurímac es tan diverso como su geografía. Las variaciones
climatológicas son captadas y registradas por dos estaciones meteorológicas ubicadas en las
ciudades de Abancay y Andahuaylas.
Los climas se pueden dividir en las tres zonas territoriales detalladas anteriormente:
Zona Alto Andina.
El clima en esta zona es principalmente húmero y frío, con una temperatura media máxima
anual de 15,7° y la temperatura media mínima anual es de 6,3°. El mes más frío es julio con una
temperatura promedio de 1,5°.
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Zona Meso Andina.
El clima que presenta esta zona es de transición entre el clima templado quechua y el frío
de puna. La temperatura media máxima anual es de 19,4° y la media mínima anual es de 6,8°. Sin
embargo, en el mes de julio las temperaturas en esta zona pueden llegar hasta el 0,8 °.
Zona Inferior Andina.
El clima de esta zona es principalmente cálido y húmedo, presentando una temperatura
media máxima anual de 30,5° y una media mínima anual de 18,5°. El mes de junio presenta las
temperaturas más bajas de la zona, llegando incluso hasta los 2°. Adicional a ello, los distintos
pisos ecológicos formados por su geografía presentan una variedad de micro climas que no
necesariamente presentan las mismas temperaturas de la zona en que se encuentran ubicados.
En cuanto a las estaciones que presenta la región, se puede diferenciar en dos marcadas:
tiempo de lluvias y tiempo de secas. El tiempo de lluvias presenta precipitaciones máximas entre
los meses de diciembre a marzo y pequeñas precipitaciones entre los meses de mayo a septiembre.
Mientras que el tiempo de secas abarca los meses de abril a noviembre, siendo los meses de octubre
y noviembre los más secos de la región.
1.1.5. Población.
La población de la región Apurímac alcanza los 458,830 habitantes (Instituto Nacional de
Estadística [INEI], 2015), de los cuales más del 50% se ubica en las provincias de Abancay y
Andahuaylas. Sin embargo, la mayoría de los habitantes de la región Apurímac se encuentra
ubicada en zonas rurales.
1.1.6. Flora y Fauna.
Los distintos microclimas y paisajes que posee esta región, permiten que la flora y fauna
sea variada y abundante en algunos casos.
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El territorio de la región presenta una gran variedad de flora, la cual puede ser clasificada
según su uso. En ese sentido, las principales especies que se encuentran en Apurímac son
maderables como la intimpa, queuña, la chachacoma, unka, molle, nogal, aliso, eucalipto y cero;
de construcción, como el carrizo, maguey y cabuya; alimenticias como la tuna, pacae, lúcuma,
capulí, sauco, entre otros y leñosas como la chamana, retama, tayanco y huarango.
Adicional a estas especies de plantas, se puede encontrar una gran variedad de plantas
medicinales, aromáticas, entre otras.
Debido a los distintos microclimas de la región, la fauna es variada y abundante. Entre los
principales animales que habitan esta región podemos encontrar mamíferos como el venado gris,
el puma, la taruca, la comadreja, los ciervos, el oso de anteojos, los gatos de pajonal, el venado
rojo, las vizcachas, los zorros y el guanaco; aves tales como ruiseñores, búhos, palomas, perdices,
cuculíes, jilgueros, gorriones, tordos, calandrias, loros, picaflores, papagayos, pájaros carpinteros,
flamencos o parihuanas, huallatas, gaviotas, gavilanes y el pítoc; peces como el zúngaro y el
pejerrey e insectos y variedad de mariposas.
Estas especies se pueden encontrar en toda la región, concentrándose principalmente en los
valles y quebradas (Peru-Info, 2014).
1.1.7. Actividades Económicas.
Entre las principales actividades económicas que se desarrollan en la región Apurímac
podemos encontrar la actividad agropecuaria y la minería (Banco Central de Reserval del Perú
[BCRP], s.f.).
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Agropecuaria.
La actividad principal es la agrícola, la cual es desarrollada de forma tradicional. Sin
embargo, se requiere de un mejoramiento de la infraestructura vial para impulsar el
crecimiento de la agricultura comercial.
Entre sus principales productos podemos encontrar la papa, presentando distintas
variedades, y el maíz amiláceo, el cual representa uno de los principales alimentos en la
región.
Minería.
La región Apurímac provee de oro, plata, cobre y hierro, siendo el mineral más importante
el cobre. Actualmente la minera Las Bambas se encuentra en etapa de producción desde el
2016, siendo el cobre el mineral su producto más importante.
La mina se encuentra ubicada entre las provincias de Grau y Cotabambas, a más de 4,000
msnm (MMG, s.f.).
1.2. Formulación del Problema
El problema existente en el departamento de Apurímac, enfocado desde la perspectiva de
los agricultores y ganaderos, es la carencia de carreteras y puentes que permitan transportar
adecuadamente sus productos de un lado de la región a otro.
En ese sentido, para contribuir con la mejora de calidad de vida de los pobladores rurales
del departamento Apurímac, es necesaria la creación, ampliación y mejoramiento de vías de
comunicación (carreteras y puentes, de ser el caso) a fin de agilizar el tránsito de su producción
agrícola y ganadera a los mercados más cercanos, y de esta forma contribuir con el crecimiento de
la región.
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1.3. Justificación del Problema
1.3.1. Relevancia teórica (motivación académico jurídica).
Los mecanismos de inversión privada, como lo son las Asociaciones Público Privadas y
las Obras por Impuestos, se vienen consolidando como aquellos mecanismos que permiten la
ejecución de Proyectos de Inversión Pública por parte de una empresa privada, la cual por medio
de la suscripción de un Contrato de APP o un Convenio OxI asumen la obligación y
responsabilidad para ejecutar, mantener y/o administrar un Proyecto de Inversión Pública
determinado (en este caso, la construcción, ampliación y/o mantenimiento de carreteras) (Vargas,
2013).
En ese sentido, la creación de un mecanismo que permita la sinergia entre ambos (Proyecto
de Inversión Pública y la empresa privada) generaría un antes y un después de las inversiones
públicas con el apoyo del sector privado.
1.3.2. Implicancias prácticas (motivación profesional).
Un número significativo de grandes empresas privadas se encuentran motivadas en
promover el crecimiento del país y en generar una igualdad de oportunidades en todas las regiones
del país. En ese sentido, este tipo de mecanismo especial contribuiría a convencer a un mayor
número de empresas privadas a participar de forma activa y directa en el desarrollo del país.
Asimismo, aprovechando el crecimiento de los ingresos económicos en la región
Apurímac, se presenta la oportunidad de poder promover un desarrollo ordenado.
1.3.3. Motivación personal (interés personal).
Con mi experiencia en Proyectos de Inversión Pública desarrollados mediante Obras por
Impuestos, el hecho de proponer un mecanismo especial para que más empresas privadas opten
por participar del desarrollo del país en una forma directa, permitiría que un mayor número de
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personas beneficiarias mejoren considerablemente su calidad de vida y se vea reflejado un
incremento en la mejora de oportunidades para más peruanos.
Adicional a ello, la oportunidad que representa la región Apurímac en la actualidad es
inigualable y permite que las inversiones sean hechas de forma ordenada y bajo un plan de
inversión a largo plazo.
1.3.4. Antecedentes Históricos de Apurímac.
En los valles que se encuentran dentro del departamento de Apurímac se desarrolló la
cultura pre-inca Quichuas, considerados los primeros agricultores de esta parte del país, dando
lugar más tarde a la cultura Chanka, la cual se desarrolló durante la época del Imperio Inca. Los
Chankas estaban situados principalmente en lo que hoy se conoce como la provincia de
Andahuaylas.
Los Chankas resaltan en nuestra historia por ser grandes agricultores y notables guerreros,
ya que fueron una férrea resistencia a la expansión del Imperio Inca hasta su derrota y conquista
en manos del Inca Pachacutec. Con la conquista incaica los Chankas perfeccionaron la agricultura
en la región llegando a ser uno de los principales proveedores de distintos productos agrícolas
tanto para el Cusco como para las distintas ciudades del imperio, llegando incluso hasta Potosí
(ciudad de Bolivia en la actualidad).
A la par de la agricultura, se procuró instaurar la mita minera por parte del Imperio Inca
para la obtención del oro; sin embargo, esta actividad no llegó a tener un gran impacto en el
imperio, por lo que la agricultura siguió siendo la principal actividad de los Chankas.
Con la llegada y conquista de los españoles, el auge agrícola se vio afectado directamente,
debido a que el interés principal durante la etapa colonial fue la de obtener distintos metales
preciosos (oro y plata). Si bien Apurímac cuenta con una de las zonas privilegiadas en recursos
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mineros, lo accidentado de su geografía significó una complicación que no se pudo solucionar
durante esta etapa, tomando como referencia lo que ocurrió durante la época incaica, lo que tuvo
como consecuencia que la obtención de los minerales no fue suficiente. Ante este problema, se
procuró retornar a la actividad agrícola mediante la instalación de grandes haciendas que
proveerían a los distintos centros mineros cercanos con sus productos.
Luego de la independencia del Perú y el inicio de la época Republicana, el 28 de abril de
1873 el Presidente de la República Don Manuel Pardo crea el Departamento de Apurímac (unión
de dos vocablos quechuas “Apu” -Dios- y “Rímac” –Hablador-), con siete provincias que fueron
desintegradas de los departamentos de Ayacucho, Cusco y Arequipa. Asimismo, el entonces
Presidente de la República designó como su capital a la ciudad de Abancay (EnPerú, s.f.).
En los primeros años del siglo XX, se desarrolló la explotación de los yacimientos mineros
auríferos de Ccochasayhuas, Ayahuay, Pachaconas, Huayllaipa, entre otros. La época de mayor
dinamismo de la explotación fue entre los años 1912 y 1952, siendo el principal yacimiento
Ccochasayhuas ubicado en la provincia de Grau, lugar que al día de hoy muestra evidencias de la
explotación de oro realizada durante dicho período.
Paralelamente, durante el mismo período, las grandes haciendas (herencia de la época
colonial) se expanden por todo el departamento. Los principales productos que generaban eran la
caña de azúcar y la vid, utilizados principalmente para la elaboración de aguardiente y vinos, así
como el maíz, frejol, papa, cebada, trigo y haba. En las zonas más altas del departamento se
desarrolló la crianza de ganado vacuno, ovino y camélido. Toda esta producción era utilizada
principalmente para satisfacer el requerimiento de los distintos yacimientos mineros, tal y cómo
ocurrió durante la época colonial.
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A inicios de la segunda etapa del siglo XX, los terratenientes eran los propietarios de la
mayoría de haciendas en todo el departamento, teniendo como empleados a los campesinos,
quienes vivían dentro de las haciendas trabajando la tierra que les eran encargadas. Considerando
que las grandes haciendas eran una herencia de la época de ocupación española, los campesinos
no estaban conformes, ya que a pesar de vivir en un país libre debían trabajar para un terrateniente
dueño de las tierras.
Es así que en el año 1969 el presidente General Juan Velasco Alvarado, quien tomó el
poder por medio de un golpe de estado al entonces presidente Fernando Belaunde Terry, promulgó
la Ley de la Reforma Agraria, la cual mediante el artículo 5° declaró de utilidad pública y de interés
social la expropiación de predios rústicos de propiedad privada. Asimismo, estableció, mediante
el artículo 6°, que todos los predios rústicos a nivel nacional quedaban sujetos a la denominada
Reforma Agraria. Es decir, esta ley estableció la expropiación a los terratenientes, las grandes
haciendas (Ley N° 17716, 1969), para ser divididas y entregadas a los campesinos que las
trabajaron. Sin embargo, dicha reforma careció de un plan estratégico que considere una
planificación productiva, asesoramiento técnico y financiamiento, lo cual generó una caída radical
en la producción de los productos agrícolas en el departamento, dicho suceso que aún subsiste
hasta la actualidad (Instituto Nacional de Estadística [INEI], 2000).
Esta caída de productos agrícolas se acentuó aún más durante la década de los años ochenta,
en los que el movimiento subversivo Sendero Luminoso incrementó notablemente su presencia en
el departamento, afectando no solo la producción agrícola, sino también los pequeños yacimientos
mineros que subsistían. Desde esa época el departamento de Apurímac es considerado como uno
de los departamentos más pobres del país, compartiendo esta denominación con el departamento
de Huancavelica. (Webb, Mendieta, & Ágreda, 2000)
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Si bien los problemas político sociales que generó la ocupación del movimiento subversivo
Sendero Luminoso en Apurímac desaparecieron en la década de los noventa, la pobreza en este
departamento continua hasta la actualidad debido principalmente a que los precios de los productos
agrícolas son bajos, los mercados de dichos productos se encuentran a distancias considerables y
las vías que conducen a los distintos lugares de producción se encuentran en muy mal estado
generando que los costos de traslado de los productos se incrementen, haciendo esta actividad poco
rentable. Al margen de ello, la actividad agropecuaria sigue siendo la principal actividad
económica de la región. (Chique & Apaza, 2018)
En ese sentido, podemos identificar que una de las razones por la cual Apurímac es
considerada como una de los departamentos más pobres del Perú, sin dejar de lado su historia, es
la dificultad con la que pueden colocar sus productos en el mercado a un precio que pueda competir
con los demás. La principal razón que se puede identificar en este problema es el pésimo estado y
la calidad de las vías que comunican los centros poblados donde se desarrolla la agricultura, así
como a su vez les impiden a los pobladores de dichos centros poblados acceder de forma rápida y
eficiente a los distintos servicios que les otorga el Estado.
1.4. Objetivos
1.4.1. Objetivo General.
Promover el desarrollo de los productores agrícolas y ganaderos locales del departamento
de Apurímac, mediante la construcción, ampliación y/o mejoramiento de carreteras (o puentes, de
ser el caso) que permitan el ingreso de vehículos (livianos y pesados) que trasladen la mercadería
a los mercados más cercanos a sus poblados para luego ser transportada hacia los mercados de
todo el departamento, y finalmente a nivel nacional.
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1.4.2. Objetivo Específico.
Promover la creación de un mecanismo mixto en base a los mecanismos de Asociaciones
Público Privadas (APP) y de Obras por Impuestos (OxI) para construir vías de acceso en menor
tiempo posible, permitiendo que el costo de construcción de la obra no se vea reflejado en los
peajes (tal y como funciona actualmente este servicio en nuestro país).
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Capítulo 2: Marco teórico e hipótesis
2.1. Marco Teórico
Dentro del contexto de desarrollo de un país, la infraestructura en general se vuelve una
herramienta y un medio importante, dado que una buena infraestructura permite la prestación
eficiente de servicios públicos que faciliten el desarrollo y crecimiento del país teniendo un
impacto directo en el crecimiento económico, social y cultural.
Esta idea ha sido forjada a través de las distintas experiencias de diversos países como
Canadá, Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, entre otros; consolidando lo antes descrito y
generando una apreciación global tanto de los estados como de las principales compañías privadas
del mundo, como bien lo señala la consultora EY:
Sin importar qué lugar del mundo visitemos, la infraestructura es la piedra angular del
bienestar económico y social. La infraestructura sustenta el transporte eficiente de personas
y productos; suministra servicios esenciales como agua, saneamiento y electricidad, provee
espacios para la educación, salud y funciones judiciales; hace posible el entretenimiento y
ocio. (EY Perú, 2016, p.12)
Es importante considera que el principal promotor y ejecutor de la infraestructura en un
país es el Estado, el cual ejecuta proyectos de infraestructura mediante inversiones públicas, las
que Dan Carrera Santos define como:
Las inversiones públicas son aquellas acciones de inyección monetaria o material, que
realiza el Estado con la finalidad de iniciar o mejorar la infraestructura o un programa
estatal determinado en sus diferentes niveles, sean estos nacionales, regionales o locales,
todas ellas con cargo a su propio pliego presupuestal. (Carrera Santos, 2014, p.65)
Sin embargo, en la última década del siglo pasado el Estado recurrió a los particulares a fin
de poder delegarles la facultad de ejecutar proyectos de infraestructura, dándose la posibilidad de
que éstas ejecuten obras públicas por medio de las inversiones privadas, ya que la capacidad estatal
de poder atender la creciente demanda de infraestructura pública se encontraba limitada.
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2.1.1. Antecedentes – Inversiones Privadas.
Ante la necesidad de contar con el apoyo del sector privado, el Estado Peruano reconoció
por primera vez en la normativa nacional a las inversiones privadas en el artículo 1 del Decreto
Legislativo N° 674 publicado en el año 1991; la cual la define como “aquella que proviene de
personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, públicas o privadas, distintas al Estado
Peruano, de los organismos que integran el sector público nacional y de las Empresas del Estado”.
(Ministerio de Economía y Finanzas, s.f.)
En ese sentido, Laura Zúñiga resalta la importancia de las inversiones privadas para el
desarrollo del país, indicando que:
En el contexto del desarrollo de la inversión privada, los proyectos de infraestructura
aparecen como promotores no sólo del desarrollo económico, sino también incrementan en
bienestar de la sociedad en general. Así, la infraestructura de un país se constituye como
un pilar para medir su competitividad y, en ese sentido, la participación de los actores
privados es vital en economías emergentes como la del Perú a través de la prestación de su
conocimiento, experiencia y recursos. (Zúñiga, 2012, p.255)
Asimismo, la autora agrega que “en una economía social de mercado, como la peruana, el
desarrollo deberá estar impulsado, principalmente, por este tipo de inversión”. (Zúñiga, 2012,
p.256)
Ahora bien, las inversiones privadas han venido evolucionando con el paso de los años y
los distintos proyectos que se han puesto en marcha. El Estado Peruano desarrolló el régimen de
economía social de mercado, la cual fue inicialmente incluida dentro de la Constitución Política
del Perú de 1979 y desarrollado con algunas diferencias en la Constitución Política del Perú de
1993 (Congreso Constituyente Democrático, 1993, art. 58°). Este desarrollo está relacionado con
el concepto de Constitución Económica, el cual, Germán J. Bidart Campos, en su publicación “La
Constitución Económica”, la define como un conjunto de regulaciones que, al ser incluidas en la
Constitución, se relacionan con la economía y son aplicables a las actividades económicas del país.
17
Con este nuevo régimen económico, el Estado dejaba de ser el principal inversionista en
los proyectos, y asumía un papel promotor y subsidiario en la actividad económica. Para el caso
de las inversiones privadas se inició un proceso de privatización de empresas estatales, así como
la transferencia de acciones y/o activos, entre otros. Dentro de los años 1992 al 1996 se dio la etapa
intensiva de privatizaciones, ya que se privatizaron cerca de 110 empresas estatales, generando
ingresos al Estado por 7.200 millones de dólares correspondientes al 76% del total realizado
durante todo el proceso. (Ruiz Caro, 2002, p.33)
Esto permitió que, con el papel subsidiario del Estado, más las privatizaciones de empresas
estatales, capitales extranjeros ingresen al país y contribuyeran con la estabilización económica,
siendo los capitales procedentes de España los más importantes, ya que representaron el 30% de
las inversiones realizadas durante la década de los noventa. (Ruiz Caro, 2002, p. 30)
Durante la etapa de privatizaciones el Estado, mediante las concesiones, transfirió
temporalmente el derecho a explotar un bien económico, lo que permitió que capitales privados se
encarguen de la explotación y administración de bienes a cambio de una retribución fija, constante
y por tiempo determinado. Cabe señalar que las concesiones más importantes se registraron a partir
del año 2001 en adelante (Ruiz Caro, 2002, p. 40).
Al margen de ello, aún existía una brecha de servicios que no podían ser atendidos por
capitales privados porque no representaban una inversión atractiva. Estos servicios donde no existe
participación privada continúan siendo administrados por el Estado, como es la prestación del
servicio de distribución de agua potable y alcantarillado.
Ante la necesidad de descentralizar el desarrollo hacia todas las regiones del país se dio la
Ley 28059: Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada (2003), la cual incentiva a
los capitales privados a invertir en las distintas regiones del país. Esta norma permitió que surjan
18
nuevos proyectos en las regiones; sin embargo, aún quedaban algunos proyectos en el tintero, ya
que las empresas privadas no se encontraban interesadas en él o no lo veían muy atractivo.
Para ello se creó una regulación especial para las Asociaciones Público-Privadas (APP)
(Presidencia de la República del Perú, 2008), las mismas que son un tipo de contrato asociativo
mediante el cual el Estado y el privado comparten tanto riesgos como beneficios con la finalidad
de sacar adelante un proyecto, el mismo que debe poder generar retribuciones que lo hagan viable
tanto económica como socialmente. Si bien en la práctica se venía utilizando este mecanismo de
inversión, no existía una norma exclusiva que regule la utilización y aplicación de este mecanismo.
En la experiencia internacional, este mecanismo ha generado los siguientes antecedentes:
i) De 1996 a 2005 en el Reino Unido se llevaron a cabo 700 proyectos APP por un valor
cercano a los 80,000 millones de dólares; ii) en Corea del Sur, desde que se iniciaron
los proyectos APP (1998) la inversión privada en infraestructura se ha incrementado
más del 460%; iii) para Australia los proyectos APP han representado ahorros del 32%
con respecto a los proyectos de inversión pública tradicionales; iv) en India se tiene
programada una inversión superior a los 50,000 millones de dólares para carreteras en
los próximos 6 años, de los que el 75% se prevé desarrollar bajo figuras de APP;
finalmente, v) el 20% de toda la infraestructura de Canadá es diseñada, construida y
operada por el sector privado a través de APP. (Carreño, 2009, p.4)
Sin embargo, poco antes de crear una norma exclusiva para las APP, se creó un mecanismo
de inversión denominado Obras por Impuestos (Presidencia de la República del Perú, 2008), que,
si bien en naturaleza podría ser considerado un tipo de APP, en la práctica resulta ser un mecanismo
autónomo. Este nuevo mecanismo creó una revolución a nivel empresarial, ya que permitió que
un universo mucho mayor de empresas privadas participe activamente en la ejecución de proyectos
de inversión pública.
Dicho esto, Dan Carrera Santos señala que existen distintas modalidades de asociaciones
público-privadas en nuestro país, las cuales enlistan y define de la siguiente forma:
19
▪ Venta de Activos: entendida como la transferencia que realiza el Estado a un privado, a
cambio de un monto dinerario.
▪ Concesión: aquella por la cual el Estado otorga a uno o varios privados la ejecución o
explotación de una obra de infraestructura pública o de servicio público, por un tiempo
determinado, y bajo ciertos parámetros.
▪ Asociación en participación: es aquella por la cual es Estado concede a un privado una
participación en las utilidades o en su resultado de uno o varios negocios, a cambio de una
determinada contribución.
▪ Contratos de gerencia: es la cesión temporal de la dirección, administración y/o gestión de
una empresa estatal a favor de un privado.
▪ Joint Venture: entendida como la operación económica empresarial de manera conjunta,
en la cual el Estado comparte inversiones costos y riesgos con los privados.
▪ Outsourcing: consiste en la transferencia de una parte integral del proceso productivo de
una o varias empresas estatales. El privado asume las tareas contratadas por su cuenta y
riesgo.
▪ Obras por Impuestos: en esta modalidad un privado realiza los estudios o ejecución de una
obra de infraestructura del Estado, priorizada por este último, y la entrega una vez
comunidad en la parte que se priorizó, pudiendo el privado hacer el pago de su impuesto a
la renta por el valor de la obra ejecutada. (Carrera Santos, 2014, p.66)
Con un abanico de posibilidades para que las empresas privadas participen activamente
en distintos proyectos de inversión, es necesario contar con principios de aplicación general para
las inversiones privadas los cuales, según el Banco Interamericano de Desarrollo, detallamos a
continuación:
20
Trato igualitario.
Este principio busca que todas las empresas que se encuentren interesadas en invertir
deberán recibir un trato igualitario frente al Estado. Al respecto el Banco Interamericano de
Desarrollo señala:
El trato igualitario o no discriminatorio se constituye como un punto central para generar
un clima atractivo a la inversión privada. Así, bajo este principio, se establece que todos
los inversionistas que se encuentren en circunstancias similares deben ser tratados de la
misma forma por el Estado peruano. (Banco Interamericano de Desarrollo [BID], 2016,
p.10)
Este trato igualitario no se limita a las empresas nacionales, ya que este principio aplica
inclusive para las empresas extranjeras. En ese sentido, la Constitución Política del Perú de 1993
en su artículo 63 regula el tratamiento igualitario para las inversiones nacionales o extranjeras
(Constitución Política del Perú, 1993, p. 15).
Libre iniciativa privada y rol subsidiario del Estado.
Con la promulgación de la Constitución Política del Perú de 1993, se estableció como
modelo la libre economía de mercado, el cual permite que el mercado sea administrado por las
empresas privadas según la demanda del mismo, dejando al Estado con el rol de supervisar el
manejo del mismo, limitando su participación a actividades donde las inversiones privadas sean
mínimas o nulas. (Congreso Constituyente Democrático, 1993, art. 63°)
En ese orden de ideas la libre iniciativa privada es definida por el Banco Interamericano
de Desarrollo como el “principio rector del modelo de economía de mercado”, ya que
“determina que el desarrollo de la economía se concentre en manos de los particulares, quienes
decidirán libremente como actuarán en el mercado y cómo desarrollarán las distintas
actividades económicas” (BID, 2016, p. 13)
21
El rol subsidiario del Estado se ve limitado y regulado por la Constitución Política, la cual
señala en el segundo párrafo del artículo 60°, que “sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede
realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés
público o de manifiesta conveniencia nacional”. (Congreso Constituyente Democrático, 1993)
En ese sentido, este principio establece que las empresas privadas administran el mercado
en función a la oferta y demanda, mientras que el Estado cumple un rol de supervisión y solo puede
intervenir en actividades empresariales en las que los capitales privados sean escasos o nulos.
Libre Competencia.
Este principio vela por la igualdad de oportunidades para todas las empresas privadas
dentro del mercado, ya que, si bien éste se maneja en función a la oferta y demanda existente de
las empresas privadas, es obligación del Estado de velar porque siempre exista la oportunidad de
que todas las empresas privadas puedan competir entre sí.
El Banco Interamericano de Desarrollo señala que entre las principales características de
la libre competencia tenemos: i) permitir el acceso libre al mercado, al consolidar el derecho a la
libre elección del consumidor; ii) generar el máximo bienestar social posible, mientras se protegen
los derechos individuales y ambientales; iii) aumentar la eficiencia productiva de las empresas para
producir bienes de la mejor calidad posible y al menor precio; iv) mejorar la eficiencia de
asignación para que los bienes escasos en la sociedad sean asignados a su mejor valor; y,
finalmente, v) aumentar la eficiencia dinámica, toda vez que los ofertantes estén en búsqueda
constante de la innovación. (BID, 2016, p. 16)
Este principio genera una obligación al Estado por velar que dentro del mercado exista la
libre competencia, mejorando el acceso al mismo y promoviendo su desarrollo.
22
Prohibición de conductas anticompetitivas.
Este principio se ve regulado en el artículo 61° de la Constitución Política del Perú, la cual
señala que: “[el Estado] combate toda práctica que la límite y el abuso de posiciones dominantes
o monopólicas. Ninguna ley o concertación puede autorizar ni establecer monopolios. (Congreso
Constituyente Democrático, 1993)
Asimismo, la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas (Presidencia de la
República del Perú, 2008), señala una serie de conductas vinculadas con el abuso de posición
dominante y prácticas colusorias horizontales y verticales. (Ej. Concertación de precios, Dumping,
etc.), que serían consideradas anticompetitivas y sujetas a sanción.
Resolución de controversias.
Por medio de este principio se busca generar seguridad para el inversionista, brindando la
posibilidad de tener salidas concretas ante las distintas disputas que puedan ocurrir durante la
inversión.
En ese sentido, el BID, respaldado en los comentarios de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos [OCDE], señala que “la capacidad para hacer cumplir los contratos y
para resolver las disputas derivadas de los mismos es fundamental para el correcto funcionamiento
de los mercados” (BID, 2016, p. 19)
Asimismo, el tercer párrafo del artículo 63° de nuestra Constitución Política del Perú señala
lo siguiente:
El Estado y las demás personas de derecho público pueden someter las controversias
derivadas de la relación contractual a tribunales constituidos en virtud de tratados en vigor.
Pueden también someterlas a arbitraje nacional o internacional, en la forma en que lo
disponga la ley. (Congreso Constituyente Democrático, 1993)
23
2.1.2. Marco teórico
2.1.2.1. Marco Institucional de la Inversión Privada.
Dentro del marco institucional de la inversión privada, con la finalidad de crear, desarrollar
e implementar procesos de promoción de la inversión privada, debemos considerar a los siguientes
actores que, en su mayoría, participan activamente de todos los tipos de inversión privada
detallados anteriormente:
a. Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada.
El Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada (en adelante el “Sistema”) es
un sistema funcional creado con la finalidad de promover, fomentar y agilizar la inversión privada.
Éste se encuentra conformado por i) el Ministerio de Economía y Finanzas; ii) los ministerios; los
organismos públicos del Gobierno Nacional; la Agencia de Promoción de la Inversión Privada
[PROINVERSIÓN]; los gobiernos regionales; y, finalmente, los Gobierno Locales. Cabe señalar
que el Ministerio de Economía y Finanzas cumple el papel de regulador de este sistema.
b. Ministerio de Economía y Finanzas.
El Ministerio de Economía y Finanzas es el ente rector y máxima autoridad técnico
normativa del Sistema. Como tal, sus principales funciones son i) formular, proponer, coordinar,
asegurar y evaluar el impacto del cumplimiento de la política nacional para el desarrollo de las
inversiones privadas; dictar directivas, metodologías y lineamientos técnicos normativos para la
aplicación del marco normativo; establecer mecanismos para el fortalecimiento de capacidades; y,
brindar asistencia técnica a los integrantes del Sistema.
Adicional a ello, el Ministerio de Economía y Finanzas tiene a su cargo importantes
funciones durante el desarrollo del proceso de APP, siendo la principal la de dar su aprobación a
la versión final del contrato de APP, antes de la adjudicación y suscripción del mismo. (MEF, s.f)
24
c. Organismos Promotores de la Inversión Privada.
Los Organismos Promotores de la Inversión Privada (en adelante “OPIP”) se encargan de
conducir la fase de estructuración y transacción de las inversiones privadas, salvo casos puntuales
que revisaremos más adelante. (MEF, s.f.)
Entre los OPIP más importantes para la inversión encontramos a:
Proinversión.
Es un organismo adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, el cual desarrolla
funciones como OPIP y, además, brinda asistencia técnica a las Entidades Públicas en el
planeamiento, programación y formulación de proyectos de inversión pública y privada. (MEF,
s.f.)
Las Entidades Públicas le encargan la asignación de distintos tipos de Proyectos, como son:
i) proyectos de competencia nacional originados por iniciativa estatal o privada; ii) proyectos de
competencia nacional originados por iniciativa estatal o que no contengan componente de
inversión, siempre que tengan un costo total de inversión superior a quince mil (15,000) Unidades
Impositivas Tributarias [UIT]; y, finalmente, iii) proyectos asignados por disposición legal
expresa. (EY Perú, 2015, p.61)
Adicional a lo señalado, los Ministerios, Gobiernos Regionales y/o Gobiernos Locales
pueden delegarle determinadas funciones, como son la realización de estudios previos para las
fases de formulación y/o la elaboración del informe de evaluación. Asimismo, está encargado del
diseño y aprobación de proyectos para que sean incorporados al proceso de promoción de la
inversión privada por medio de una APP, según su competencia.
25
Comité de Inversiones.
Es un órgano colegiado de los Ministerios, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales.
Una de sus finalidades es asumir las funciones del OPIP respecto a los proyectos bajo su
competencia y desempeña distintas funciones en el marco del desarrollo de una APP.
Asimismo, el Comité de Inversiones es el órgano de coordinación con PROINVERSIÓN
en los procesos de promoción bajo su competencia o encargados a éste último. Además, es
responsable de la elaboración oportuna del Informe Multianual de Inversiones en APP por parte
de la oficina de planeamiento de los Ministerios, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales.
En el caso de los Ministerios, el Comité de Inversiones está compuesto por tres (3)
funcionarios de la alta dirección. Por otro lado, en el caso de Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales, por el órgano designado para tales efectos. (EY Perú, 2015, p.61)
d. Ministerios, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
Los Ministerios, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, cuentan con las facultades
necesarias para intervenir en todas las fases del Proyecto a desarrollarse, siempre que se encuentren
bajo su competencia (Presidencia de la República del Perú, 2002). Tienen a su cargo la dirección
de las fases de planeamiento y programación, formulación y ejecución contractual. En vista de
ello, realizan actividades como la planificación de la cartera de proyectos de inversión, la
suscripción y modificación de los contratos y el seguimiento de la ejecución física y financiera de
los proyectos de inversión; entre otros.
No obstante, los Ministerios, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, pueden encargar
a PROINVERSIÓN ciertas funciones de su competencia, entre ellos podemos identificar (EY
Perú, 2015, p.61) el desarrollo del proceso de promoción, la identificación, priorización y
formulación de proyectos, la elaboración del Informe de Evaluación, entre otros.
26
Equipo especializado de seguimiento de la inversión.
El Equipo Especializado de Seguimiento de la Inversión es un órgano dependiente del
Ministerio de Economía y Finanzas. En el marco de la normativa de las APP, efectúa el
acompañamiento efectivo y seguimiento proactivo de los Proyectos en todas sus etapas.
En ese sentido, debe coordinar y convocar a las Entidades Públicas y empresas privadas a
efectos de brindarles el soporte técnico, legal, administrativo. Asimismo, tiene la facultad de
realizar cualquier acción que sea necesaria para que el Proyecto obtenga los permisos, licencias,
autorizaciones o cualquier título habilitante, así como asistir en la solución a cualquier problema
que se presente durante su evaluación y ejecución (EY Perú, 2015, p.61).
La presente tesis analizará dos de los mecanismos de inversión antes expuestos, el de
Asociaciones Público-Privadas (APP) y el de Obras por Impuestos (OxI).
2.1.2.2. Asociaciones Público-Privadas (APP).
Las Asociaciones Público Privadas (APP) son modalidades de inversión privada que
promueve la ejecución de Proyectos de Inversión Pública por medio de la colaboración entre
inversionistas privados y el Estado en las que se incorpora experiencia, conocimientos, equipos y
tecnología; y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados. Tienen por objeto crear,
desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública y/o proveer servicios públicos (EY
Perú, 2015, p.62).
La Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN) señala que:
Una APP es una relación contractual de mediano-largo plazo entre el sector público
(Gobierno Nacional, Regional o Municipal) y el sector privado (empresa o grupo de
empresas). En este contrato, el Estado otorga las facultades al sector privado para que se
encargue de la ejecución y/o explotación de determinadas obras de infraestructura o la
prestación de determinados servicios públicos por un período dado. Después de finalizar
el contrato, los activos se revierten al Estado.” (Instituto Peruano de Economía, 2013) p.22)
27
Por su parte, Úrsula Carreño, define a las APP como:
Relación contractual de largo plazo entre instancias del sector público y del privado
para la prestación de servicios al sector público o al usuario final en los que se utilice
infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado, con el objetivo de aumentar
el bienestar social en el país (Carreño, 2009, p.6).
Al respecto, Gabriel Benites señala que las Public-Private Partnership [PPP] se
fundamentan en prestar un servicio de calidad a los usuarios al menor costo posible.” (Benites,
2014, p.34). Además, indica que:
La incorporación de la experiencia privada en obras públicas tiene como objeto la
distribución adecuada de riesgos, para quien está en mejor posibilidad de asumirlos y en
alcanzar niveles adecuados de eficiencia en la implementación de la obra (diseño,
construcción y gestión) de una infraestructura (Benites, 2014, p.35).
Por su parte, Javier Illescas señala que una APP implica que una entidad privada contrate
con el Estado para construir infraestructura y prestar servicios públicos derivados de esta, que
usualmente son provistos por dicho Estado, bajo las siguientes premisas fundamentales:
i) El Estado siempre es el dueño de la infraestructura; ii) el privado se hace cargo de
la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura, financiándolos en
todo o en parte; iii) existe un número de riesgos cuya mitigación se asigna entre
partes, en función de quien esté en mejor posición para asumirlo; y, finalmente, iv)
el contrato regula las obligaciones de las partes por un plazo definido. (Illescas,
2014, p.72)
Para el caso de proyectos de infraestructura pública, se pueden desarrollar respecto a redes
viales, redes multimodales, ferrocarriles, aeropuertos, puertos, plataformas logísticas,
infraestructura urbana de recreación y cultural, infraestructura penitenciaria, de riego, de salud y
de educación, entre otros.
Asimismo, se puede crear APP para brindar servicios públicos, como los de
telecomunicaciones, energía y alumbrado, agua y saneamiento y otros de interés social,
relacionados a la salud, el medio ambiente y la educación.
28
De igual manera, a través de las APP es posible realizar la prestación de servicios
vinculados a la infraestructura pública y/o servicios públicos, como el sistema de recaudación de
peajes y tarifas, investigación aplicada y/o innovación tecnológica; las cuales se encuentran sujetas
a un procedimiento simplificado. Además, se pueden desarrollar APP sobre la base de Proyectos
de Inversión Pública comprendidos dentro del Sistema Multianual de Inversiones, siempre que
cuenten con declaración de viabilidad otorgada por la OPIP de la Entidad Pública a la que
pertenece dicho Proyecto. (EY Perú, 2015, p.62)
En ese orden de ideas, EY Perú señala que, durante los últimos años, “las APP se han
convertido en un vehículo importante para el desarrollo de proyectos de infraestructura,
contribuyendo significativamente en el |presupuesto público de los distintos niveles
gubernamentales”. (EY Perú, 2015, p.62).
Por otro lado, no pueden ser APP los proyectos cuyo único alcance sea la provisión de
mano de obra, de oferta e instalación de equipo, construcción o ejecución de obras públicas ni la
explotación y/o mantenimiento de activos de dominio privado del Estado. (Presidencia de la
República del Perú, 2015, art. 11°)
Respecto a su origen, las APP pueden formarse por iniciativa estatal, a través de los
Ministerios, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales; o, por iniciativa privada, promovidas por
el sector privado.
Finalmente, a efectos de desarrollar una APP se debe cumplir con una condición referida
al costo total de la inversión o, en caso la APP no tenga componente de inversión, al costo total
del proyecto. Siendo ello así, las APP, en caso de ser de relevancia nacional, requieren tener un
costo total de inversión o costo total de proyecto, según corresponda, superior a las diez mil
(10,000) UIT, equivalente a S/ 4’200,000.00 (Cuatro millones doscientos mil con 00/100 soles);
29
y, en caso de ser competencia de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, requieren tener
un costo total de inversión o costo total de proyecto, según corresponda, superior a las siete mil
(7,000) UIT (EY Perú, 2015, p.62).
a. Marco legal.
Teniendo en cuenta la necesidad de desarrollar proyectos de infraestructura y así, contribuir
al desarrollo económico del país, desde hace varios años el gobierno peruano viene promoviendo
la participación del sector privado en proyectos de inversión en infraestructura y servicios
públicos. Entre las normas promulgadas, se incluyó la normativa de las APP, las cuales permiten
que una empresa privada se encargue de la ejecución de un determinado Proyecto.
El MEF, conjuntamente con las empresas usuarias de este mecanismo, luego de evaluar la
aplicación de la normativa de las APP en la práctica, llegaron a la conclusión que era necesario
contar con un marco normativo unificado y simplificado, a efectos de mejorar y agilizar los
procedimientos que deben seguirse para llevar a cabo un proyecto de inversión. Bajo dicho
contexto, y teniendo en cuenta las recomendaciones de la OCDE, se propuso un nuevo marco
normativo para promover la inversión privada a través de APP, el cual tiene por objeto contribuir
al crecimiento de la economía nacional, la creación de empleo productivo y la competitividad en
el Perú (EY Perú, 2015, p.62)
En esta línea, con fecha 23 de julio de 2018, se publicó el Decreto Legislativo N° 1362 o
“Ley APP”, y el 30 de octubre de 2018, se publicó el Decreto Supremo N° 240-2018-EF o
“Reglamento APP” (Presidencia de la República del Perú, 2018), el cual entró en vigencia
conjuntamente con la Ley, al día siguiente de su publicación.
30
En ese sentido, el marco normativo actual de las Asociaciones Público Privado está
conformado por:
Tabla 2
Marco normativo actual de las Asociaciones Público Privado
Decreto Legislativo N°
1362
“Decreto Legislativo que Regula la Promoción de la
Inversión Privada mediante Asociaciones Publico
Privadas y Proyectos en Activos”.
Decreto Supremo N°
240-2018-EF
“Aprueban Reglamento del Decreto Legislativo N°
1362, Decreto Legislativo que Regula la Promoción
de la Inversión Privada mediante Asociaciones
Pública Privadas y Proyectos en Activos”.
Nota. Elaboración: Propia. Fuente: Decreto Legislativo N° 1362; Decreto Supremo N° 240-2018-
EF.
Este nuevo marco normativo es aplicable a las Entidades Públicas pertenecientes al Sector
Público No financiero, es decir a las Entidades Públicas del Gobierno Nacional, que incluye al
Seguro Social de Salud –EsSalud–, a los Gobiernos Regionales y a los Gobiernos Locales.
b. Principios aplicables a las APP.
Adicional a los principios que rigen las Inversiones Privadas respaldadas por las normas
constitucionales y administrativas, la Ley APP y el Reglamento APP señalan cinco (5) principios
aplicables para el desarrollo de APP:
Competencia.
Este principio promueve la búsqueda de competencia durante los procesos de promoción
de la inversión privada sin discriminar a los postores (igualdad de trato), lo cual implica incentivar
a la participación de la mayor cantidad de inversionistas, con el objeto de que éstos mejoren y
optimicen sus ofertas, beneficiándose así el Proyecto (Congreso Constituyente Democrático, 1993,
31
art.61°). Asimismo, se procura evitar las conductas anticompetitivas o colusorias que puedan
afectar un proceso transparente. Cabe señalar que este principio guarda concordancia con el
Principio de imparcialidad señalado en la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley
27444, 2001, art. IV del Título Preliminar, Numeral 1.5), mediante el cual las autoridades
administrativas otorgan un tratamiento y tutela igualitario frente al proceso, teniendo como
premisa resolver conforme a ley y en atención al interés general.
Transparencia.
Este principio señala que toda información, sea cuantitativa y/o cualitativa, que se utilice
para la toma de decisiones durante la evaluación, desarrollo, implementación y rendición de
cuentas de un Proyecto de APP se encuentre al alcance del conocimiento público.
Sin embargo, por la naturaleza de cierta información, pueden existir excepciones, ya que
existe información que es calificada como confidencial. Por un lado, la información enviada al
Registro Nacional de Contratos de APP tiene carácter confidencial, ya que está vinculada a las
evaluaciones económico financieras que se utilizan para determinar las variables de competencia
que serán utilizadas en el diseño y estructuración de los procesos de promoción de la inversión
privada en el marco de la Ley APP y el Reglamento APP. Adicional a ello, también tienen carácter
confidencial y reservado los proyectos que han sido propuestos mediante iniciativas privadas, ya
que recién se hacen públicas una vez publicado el Proyecto. Además, el modelo económico
financiero del Proyecto que el postor adjudicatario presenta antes de la suscripción del contrato,
será considerado confidencial en caso éste lo solicite. Cabe agregar que este principio está
concordado con el Principio de participación señalado en la Ley del Procedimiento Administrativo
General (Ley 27444, 2001, art. IV del Título Preliminar, Numeral 1.5), mediante la cual se indica
que las entidades deben brindar las condiciones necesarias para que todos los administrados
32
puedan acceder la información, salvo sea información que afecten la intimidad personal, estén
vinculadas a la seguridad nacional o que hayan sido expresamente excluidas por ley.
Enfoque de resultados.
Este principio exige que los funcionarios públicos deban actuar con celeridad, de manera
que contribuyan con la ejecución oportuna de la inversión privada. Asimismo, están prohibidos de
imponer barreras burocráticas que retrasen el avance del Proyecto. En ese sentido, deben
identificar e informar las trabas existentes que afecten el desarrollo de las APP, a fin de que estos
problemas puedan ser solucionados (Presidencia de la República del Perú, 2001, art.IV, num.1.9).
Planificación.
Es función de los Ministerios, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales orientar el
desarrollo planificado de las APP según las prioridades nacionales, sectoriales, regionales y locales
teniendo en cuenta la política de descentralización.
Es el Informe Multianual de Inversiones en APP donde se materializa principalmente este
principio, ya que este documento es elaborado de forma obligatoria por todas las Entidades
Públicas, teniendo como finalidad identificar los potenciales proyectos de APP para incorporarlos
al proceso de promoción de la inversión privada. Estos informes son elaborados por cada entidad
pública de manera individual para luego ser publicado en el Diario Oficial El Peruano y en el portal
institucional del Ministerio de Economía y Finanzas [MEF].
Responsabilidad presupuestal.
La responsabilidad presupuestal exige considerar la capacidad de pago del Estado para
asumir los compromisos financieros, firmes y contingentes que se deriven de la ejecución de los
contratos de APP. La capacidad de pago implica evaluar si será factible cumplir con las
obligaciones que adquiera el Estado, tanto en relación al monto comprometido, como a la
33
oportunidad establecida para ello. El presente principio tiene por objeto que el equilibrio
presupuestario de las entidades públicas, la sostenibilidad de las finanzas públicas y la prestación
regular de los servicios públicos no se vean perjudicadas.
Valor por dinero.
El principio de valor por dinero se aplica durante todas las fases del desarrollo de la APP
y busca la combinación óptima entre los costos y la calidad del servicio público ofrecido a los
usuarios durante la ejecución de dicho Proyecto.
El Reglamento APP establece, de manera enunciativa, determinadas circunstancias en las
cuales debe aplicarse el principio de valor por dinero. Por ejemplo, señala que al momento de
seleccionar los Proyectos que van a ser desarrollados, se prioricen los que en su conjunto generen
un mayor valor para la sociedad, considerando el manejo eficiente de los recursos. Del mismo
modo, en caso de seleccionar los proyectos, se debe priorizar los Proyectos que garanticen la
disponibilidad de los servicios y que promuevan mayor inversión (Presidencia de la República del
Perú, 2018).
Adecuada distribución de riesgos.
A través de este principio, se busca que en los contratos de APP los riesgos sean asignados
a aquellas partes con mayores capacidades para preverlos y administrarlos. En consecuencia, la
asignación de los riesgos para una parte u otra se determinará en función a cada caso en particular,
teniendo en cuenta el perfil de riesgos del Proyecto (EY Perú, 2015, p. 60).
Como ejemplo podemos considerar una APP en la que participa un consorcio conformado
por una empresa constructora y otra encargada del manejo administrativo de la concesión. Lo ideal
es que los riesgos inherentes a la construcción sean asumidos íntegramente por la parte
constructora, ya que es la especialista en estos temas y por lo tanto, cuenta con el conocimiento
34
para poder prever problemas que puedan surgir durante la concesión. Caso contrario ocurriría si
se presentara un problema que sea competencia directa de la entidad, ya que en ese caso el riesgo
sería asumido por la parte estatal.
c. Clasificación de las Asociaciones Público Privadas (APP).
Las APP se clasifican en base al nivel de intervención de recursos por parte del Estado en
la inversión requerida, siendo autofinanciadas o cofinanciadas. La principal diferencia entre ambas
es que las cofinanciadas requieren de fondos públicos para hacer frente a las obligaciones del
Estado. La fuente de financiamiento de estos recursos puede provenir de los recursos ordinarios,
recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito, recursos determinados y recursos
recaudados (arbitrios, tasas, contribuciones).
Al respecto, Laura Zúñiga señala:
Dependiendo del nivel de participación del Estado en el financiamiento de la APP, estas
se clasifican en autosostenibles (aquellas cuyos flujos son suficientes para cubrir sus
costos de ejecución, operación y mantenimiento) o cofinanciadas (Aquellas que por
distintos motivos requieren de aportes del Estado para cubrir parte de sus costos de
construcción, operación y/o mantenimiento). ((Zúñiga, 2012, p.261).
Por lo tanto, entendemos que “las APP Autofinanciadas son las que tienen capacidad propia
de generar ingresos para funcionar, mientras que la Cofinanciada sí requiere una intervención de
recursos por parte del Estado, constituyéndose un cofinanciamiento” (Maraví, Las iniciativas
privadas cofinanciadas, 2013).
En cuanto a otras diferencias podemos considerar lo regulado por el Reglamento APP en
lo referente a las garantías financieras y no financieras según el siguiente detalle:
35
Tabla 3
Garantías financieras y no financieras
APP Autofinanciada Cofinanciada
Garantías
financieras
No se requieren, pero en caso se
requieran no superan el cinco por ciento
(5%) del costo total de inversión o costo
total del proyecto (en caso no contenga
componente de inversión).
Superan el cinco por ciento (5%) del
costo total de inversión o costo total
del proyecto, (en caso no contenga
componente de inversión).
Garantías no
financieras
La probabilidad de demandar
cofinanciamiento no es mayor al diez
por ciento (10%) dentro de cada uno de
los primeros cinco (5) años de vigencia
de la cobertura de la garantía prevista en
el contrato.
La probabilidad de demandar
cofinanciamiento es mayor al diez
por ciento (10%) dentro de cada
uno de los primeros cinco (5) años
de vigencia de la cobertura de la
garantía prevista en el contrato.
Nota. Fuente: Presidencia de la República del Perú. (23 de julio de 2018). DL N° 1362: Decreto Legislativo que
Regula la Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos. Lima,
Perú.
Dentro del marco de desarrollo de una APP, una garantía financiera tiene carácter
incondicional y es de ejecución inmediata, teniendo como principal finalidad la de respaldar las
obligaciones del inversionista derivadas de instrumentos financieros como un préstamo o la
emisión de bonos para financiar los proyectos de APP o respaldar obligaciones de pago.
Por otro lado, una garantía no financiera es un aseguramiento estipulado en el contrato de
APP que potencialmente pueden generar obligaciones de pago a cargo del Estado por la ocurrencia
de uno o más eventos de riesgos propios del proyecto de APP (EY, 2015, p. 63).
36
d. Proceso simplificado.
El nuevo marco normativo de las APP establece un proceso regular, el cual se aplica a
todas las APP, independientemente de si se trata de una APP de iniciativa estatal o privada,
cofinanciada o autofinanciadas. El proceso establece cinco (5) fases: a) planeamiento y
programación; b) formulación; c) estructuración; d) transacción; y, e) ejecución contractual.
Al margen de este proceso regular, cada uno puede tener etapas y reglas específicas según
el tipo de APP que se ejecutará, si son promovidas por iniciativa estatal y por iniciativa privada.
Además del proceso descrito, la normativa de APP incluye un proceso simplificado, teniendo como
principal diferencia frente al proceso regular que en el proceso simplificado el Ministerio de
Economía y Finanzas, al momento de analizar los documentos presentados y previo a emitir una
opinión respecto de éstos, se limita únicamente a evaluar la clasificación del Proyecto y la
capacidad de pago de la entidad pública para asumir obligaciones, compromisos, garantías y
contingentes significativos.
En base a lo señalado en el párrafo anterior, y tomando como base el Reglamento APP,
pueden ser desarrollados a través del proceso simplificado los siguientes Proyectos:
▪ APP destinadas al desarrollo de servicios vinculados a la infraestructura pública o
servicios públicos que requiera brindar el Estado, siempre y cuando, el costo total de
inversión no sea superior a cincuenta mil (50,000) UIT.
▪ APP destinadas a desarrollar proyectos de investigación aplicada y/o innovación
tecnológica, siempre y cuando, el costo total de inversión no sea superior a cincuenta
mil (50,000) UIT.
▪ APP que no contengan componente de inversión, siempre y cuando, el costo total del
proyecto no sea superior a cincuenta mil (50,000) UIT.
37
▪ APP de iniciativa estatal cuyo costo total del proyecto sea inferior a quince mil (15,000)
UIT.
e. Asociaciones Público Privadas promovidas por iniciativa estatal.
Las APP promovidas por iniciativa estatal son aquellos Proyectos impulsados por un
Ministerio, Gobierno Regional o Gobierno Local, cuyos proyectos son creados y diseñados por
alguna de estas entidades o, en caso éstas lo requieran, por PROINVERSIÓN (EY Perú, 2015,
p.63-64).
Planeamiento y Programación.
Como parte de sus funciones referentes al planeamiento y programación de inversiones,
los Ministerios, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales elaboran el Informe Multianual de
Inversiones en APP con el fin de identificar los potenciales proyectos para que puedan ser
incorporados al proceso de promoción de la inversión privada durante los siguientes tres (3) años
de emitido el informe. Este informe debe ser aprobado hasta el 16 de febrero de cada año, por
medio de una Resolución Ministerial del sector, Consejo Regional o Consejo Municipal. Existe la
posibilidad para la entidad pública solicitar asistencia técnica a PROINVERSIÓN o al Ministerio
de Economía y Finanzas.
Formulación.
En base a los estudios previamente realizados, los Ministerios, Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales diseñan el proyecto y elaboran el Informe de Evaluación. Existe la posibilidad
que dicho informe pueda ser encargado a PROINVERSIÓN. En el contenido de este informe se
debe contener la información necesaria para evaluar si es económica, técnica y legalmente factible
desarrollar el proyecto propuesto como APP; así como esbozar la estructura del proyecto y detectar
posibles contingencias.
38
La OPIP debe emitir opinión respecto al Informe de Evaluación dando su conformidad y
enviarlo al Ministerio de Economía y Finanzas, quien debe dar opinión favorable respecto de éste.
De proceder así, la OPIP procederá a incorporar el proyecto al proceso de promoción y elabora el
correspondiente Plan de Promoción, el cual deberá ser aprobado por el Consejo Directivo de
PROINVERSIÓN, el viceministro del sector, el Consejo Regional o el Consejo Municipal, según
corresponda.
Estructuración.
Esta fase está exclusivamente a cargo de la OPIP, ya que implica la estructuración,
desarrollo del proceso de promoción y diseño del contrato de APP, así como el análisis de los
potenciales participantes y financistas del proyecto.
Además, la OPIP debe convocar a reuniones de coordinación al Ministerio, Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales, según corresponda; en caso aplique, al organismo regulador; y
al Ministerio de Economía y Finanzas. Asimismo, puede solicitar comentarios preliminares y
recomendaciones para la estructuración del contrato frente a estas entidades.
Transacción.
Esta fase comprende la apertura del proyecto al mercado, que inicia al momento en que la
OPIP, habiendo determinado el mecanismo aplicable (licitación pública, concurso de proyectos
integrales u otros mecanismos competitivos), realiza la convocatoria al sector privado para el
proyecto y la publicación de la versión preliminar de las bases y del contrato.
Una vez evaluado los comentarios y consultas de los postores, la OPIP elabora el contrato
de APP, el cual debe contar con la opinión favorable del Ministerio, Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales previo a su adjudicación y firma, según corresponda, así como la opinión
39
favorable del Ministerio de Economía y Finanzas. El procedimiento no podrá continuar sin haber
obtenido las aprobaciones antes referidas.
Cabe señalar que sin la opinión previa favorable del Ministerio de Economía y Finanzas
respecto a los acuerdos que contengan modificaciones del contrato, estos serán nulos de pleno
derecho.
Adicional a lo antes señalado, será necesario contar con el informe previo de la Contraloría
General de la República, aunque éste no sea considerado vinculante, ya que este documento solo
podrá referirse a aspectos que comprometan el crédito o la capacidad financiera del Estado.
Ejecución contractual.
Una vez que al postor ganador se le otorgue la Buena Pro, este deberá presentar una
garantía, con las características establecidas en las bases, para asegurar la correcta ejecución del
Proyecto y el cumplimiento de sus obligaciones.
Esta última etapa incluye el periodo de vigencia del contrato de APP e implica el
seguimiento y supervisión de las obligaciones contractuales de ambas partes.
f. Asociaciones Público Privadas promovidas por iniciativas privadas.
Las iniciativas privadas son un mecanismo mediante el cual el sector privado presenta
proyectos para el desarrollo de APP. Al respecto, al amparo del marco normativo de las APP, el
sector privado está integrado por personas jurídicas nacionales o extranjeras, por consorcios de
éstas, o por consorcios de personas naturales con personas jurídicas nacionales o extranjeras (EY
Perú, 2015, p.65-66).
Conforme al artículo 33° de la Ley APP, las iniciativas privadas tienen el carácter de
peticiones de gracia (Presidencia de la República del Perú, 2001, art.112). En ese sentido, podemos
40
entender que las iniciativas privadas son solicitudes sujetas a la discrecionalidad y/o libre
apreciación de la entidad competente. Por lo que, el proponente se encuentra imposibilitado de
impugnar el pronunciamiento en sede administrativa o judicial.
Asimismo, y tal como se mencionó en la definición de las APP, estas pueden ser
cofinanciadas o autosostenibles. En base a esa clasificación, las empresas que estén interesadas en
invertir deberán cumplir con determinadas reglas y fases, conforme al detalle expuesto a
continuación.
Iniciativas Privadas de APP Autofinanciadas.
Las iniciativas privadas que buscan desarrollar APP autofinanciadas pueden ser
presentadas para promover proyectos APP en infraestructura pública y/o prestación de servicios
públicos, siempre que estos servicios estén vinculados a los prestados por el Estado, a la
investigación aplicada e/o innovación tecnológica.
En comparación con las iniciativas privadas cofinanciadas, las iniciativas autofinanciadas
no requieren que el proyecto supere determinado costo total de inversión o costo total del proyecto,
sin perjuicio del que deberán superar a efectos de desarrollar una APP.
Ahora bien, referente a la oportunidad de presentación, las APP Autofinanciadas pueden
ser presentadas en cualquier momento ante la OPIP competente. Al respecto, se debe considerar
que los proyectos de alcance nacional deberán ser presentados ante PROINVERSIÓN, mientras
que los de alcance regional o local, se deberán presentar ante los OPIP de los Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales, según la competencia de cada una.
41
Iniciativas Privadas de APP Cofinanciadas.
En referencia a las iniciativas privadas que tienen por finalidad crear una APP
cofinanciada, deben ser propuestas a desarrollar infraestructura pública y/o prestación de servicios
públicos que el Estado tenga como obligación brindar, así como investigación aplicada e/o
innovación tecnológica. Estos proyectos deben ser planteados en función a las necesidades de
intervención y compromisos máximos a ser asumidos por el Ministerio, Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales.
Ahora bien, respecto a la presentación de las propuestas, los proyectos financiados total o
parcialmente por el Gobierno Nacional se presentan en la oportunidad, durante el plazo y sobre las
materias determinadas a tal efecto por la entidad competente mediante decreto supremo refrendado
por los ministerios solicitantes y el Ministerio de Economía y Finanzas. En cuanto a la presentación
de proyectos de competencia de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales será realizada
durante los primeros cuarenta y cinco (45) días calendario de cada año.
Las iniciativas privadas cofinanciadas deben tener plazos contractuales iguales o mayores
a diez (10) años y un costo total de inversión o costo total del proyecto (en caso no contenga
componente de inversión), superior a quince mil (15,000) UIT (Maraví, 2014, p.102).
Fases.
El procedimiento para la presentación de una iniciativa privada de proyectos de APP
autofinanciada y cofinanciada se encuentra señalado en las siguientes fases:
42
Tabla 4
Procedimiento para la presentación de una iniciativa privada de proyectos de APP
Fase APP Autofinanciada APP Cofinanciada
Admisión a
Trámite
• El OPIP evalúa el cumplimiento de la presentación de los requisitos y
capacidad técnica y financiera del proponente.
• El OPIP informa al proponente si la iniciativa privada ha sido admitida a
trámite o requiere de subsanación.
• El OPIP podrá ser
PROINVERSIÓN o el Comité
de Inversión.
• El OPIP siempre es PROINVERSIÓN.
Opinión de
relevancia
• El OPIP solicita la opinión de relevancia al Ministerio, GR y/o GL
correspondiente.
• Vencido el plazo sin pronunciamiento alguno, el OPIP procede a rechazar
la iniciativa privada. La opinión sobre la relevancia tiene carácter
vinculante para el OPIP respecto de la continuación de su trámite.
• El Ministerio, GR y/o GL puede solicitar cambios al proyecto. En caso que
el proponente los acepte, la iniciativa privada sigue su trámite.
• La opinión de relevancia
comprende (i) la evaluación
preliminar de viabilidad
técnica de la iniciativa privada;
(ii) la elaboración del informe
de evaluación; entre otros.
• La opinión de relevancia sustenta (i)
que las iniciativas privadas
cofinanciadas no coinciden con
proyectos de inversión pública en
ejecución; o, (ii) la coexistencia de
estos con la iniciativa privada
cofinanciada.
Formulación
• El OPIP evalúa, modifica de
ser el caso y aprueba el
informe de evaluación.
• En caso que la iniciativa privada
contenga uno o más proyectos de
inversión pública, se requiere una
declaración de viabilidad en el marco
del Sistema.
• Caso contrario, la iniciativa privada
requiere ser económica y socialmente
rentable.
• PROINVERSIÓN elabora el informe
de evaluación, el cual debe ser
aprobado por el Ministerio, GR o GL y
por el MEF.
Estructuración • Comprende el diseño del
contrato a cargo del OPIP.
• Comprende el diseño del proyecto
como APP y el contrato a cargo del
OPIP.
Declaratoria de
Interés
• Incluye, entre otras cosas, la versión del contrato de APP.
• Debe ser aprobada por el OPIP y publicada en el Diario “El Peruano” y en
uno de circulación nacional por dos (2) días consecutivos.
43
Apertura al
Mercado
• Los terceros interesados presentan sus expresiones de interés dentro del
plazo de noventa (90) días calendario contados a partir del día siguiente de
la publicación de la Declaratoria de Interés.
Adjudicación
Directa o Proceso
de Selección
• Transcurrido dicho plazo sin que ningún tercero se haya manifestado se
procede a la adjudicación directa a favor del proponente de la iniciativa
privada.
• Por otro lado, si hubiera terceros interesados se inicia un proceso de
selección. Nota. Fuente: Presidencia de la República del Perú. (23 de julio de 2018). DL N° 1362: Decreto Legislativo que
Regula la Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos. Lima,
Perú. Art. 34, 35, 36, 43, 46, 47, 48,49 y núm. 1 y 2 del art. 44.
g. Contratos de Asociaciones Público Privadas.
Los acuerdos entre los agentes privados y el Estado se materializan mediante la suscripción
de un contrato de APP, caracterizado por ser de largo plazo y contar con una adecuada distribución
de riesgos entre las partes (EY Perú, 2015, p. 66).
Este contrato constituye título con el suficiente valor para que el inversionista haga valer
los derechos que este documento les otorga frente a terceros. Además, el privado tiene el derecho
de explotar los bienes que le han sido otorgados mediante la APP, ya sea por cuenta propia o
mediante terceros. Sin embargo, es importante señalar que éste responderá frente al Estado por las
acciones tomadas.
Al margen de lo señalado en el párrafo anterior, es importante señalar que, la modalidad
de entrega en concesión de los bienes públicos a favor del inversionista no otorga, bajo ningún
concepto, la propiedad, ni ningún otro derecho real sobre los mismos.
Registro Nacional de Contratos de APP.
Este registro es administrado por el Ministerio de Economía y Finanzas. En este registro
las entidades públicas pertenecientes al Sector Público No Financiero, las OPIP, el Comité de
Inversiones y los organismos reguladores tienen la obligación de remitir los documentos del
proyecto a fin de que dicha información sea de carácter público, tales como i) el contrato suscrito
44
y sus adendas (de corresponder); ii) las opiniones favorables de los organismos correspondientes;
iii) las bases del proceso de promoción; iv) el modelo económico financiero; v) laudos arbitrales,
entre otros.
Compromisos.
En cuanto a los compromisos asumidos en los contratos de APP, las entidades públicas asumen
principalmente dos (2) clases:
▪ Compromisos firmes: Los cuales corresponden a las obligaciones de pago de montos
cuantificables o específicos a favor del inversionista, como es la contraprestación por
los trabajos realizados previstos en el contrato; y,
▪ Compromisos contingentes: Un tipo de provisión ante las potenciales obligaciones de
pago a favor del inversionista, derivadas de eventos correspondientes a propios riesgos
del proyecto de APP.
El monto total obtenido que representa la totalidad de los compromisos firmes y
contingentes cuantificables asumidos en los contratos de APP por el Sector Público No Financiero,
no podrá exceder de doce por ciento (12%) del PBI. Aunque existe la posibilidad de que este límite
pueda ser revisado y modificado cada tres (3) años por el MEF.
Supervisión de los Contratos.
La supervisión en un contrato de APP es una tarea importante a efectos de asegurar y
verificar el cumplimiento de las obligaciones establecidas dentro del mismo. En ese sentido, la
normativa de las APP señala que, tratándose de proyectos que pertenecen a sectores regulados, la
supervisión estará a cargo de los respectivos organismos reguladores. Mientras que, en los demás
casos, se deberá establecer en el contrato de APP la Entidad Pública competente para el ejercicio
de dicha función.
45
Sin perjuicio de lo mencionado en el párrafo anterior, el Reglamento establece que la
supervisión de obras principales y estudios definitivos establecidos en el contrato estará a cargo
de una persona jurídica o un consorcio de éstas (Presidencia de la República del Perú, 2015, art.
9, num. 2).
Solución de Controversias.
Es obligatorio que en todos los contratos de APP se establezca la vía arbitral como
mecanismo de solución de controversias. En ese sentido, es factible que se acuérde la participación
de un tercero neutral (“Amigable Componedor”) durante la etapa de trato directo, quien podrá
proponer una fórmula de solución de controversias. Si la solución es aceptada de manera parcial o
total por las partes, esta producirá todos los efectos legales de una transacción.
Siguiendo la misma línea, en caso se trate de una APP con un costo total de inversión
mayor a ochenta mil (80,000) UIT, las partes podrán establecer en el contrato que las controversias
serán sometidas a una Junta de Resolución de Disputas, la cual es considerada como un mecanismo
de solución de controversias y una instancia pre arbitral en los contratos de APP (Congreso de la
República, 2013) y es conformada por uno (1) o tres (3) expertos designados por las partes o por
una institución que administre mecanismos alternativos de solución de conflictos, en caso las
partes así lo soliciten. La decisión adoptada es vinculante para las partes, aunque ello no restringe
la posibilidad de acudir al arbitraje. De ser el caso, la decisión adoptada previamente por la Junta
de Resolución de Disputas valdrá como un antecedente.
46
2.1.2.3. Obras por Impuestos (OxI).
Este mecanismo ha revolucionado el sector empresarial del país, ya que se ha convertido
en una herramienta eficiente para la aplicación práctica de la Responsabilidad Social Empresarial
(RSE) por parte del sector privado interviniendo directamente en la ejecución de un proyecto
(Fernández, 2009).
El régimen permite desarrollar o ejecutar un Proyecto de Inversión Pública a cambio de
aplicar la inversión realizada como un crédito directo contra los pagos a cuenta o de regularización
del Impuesto a la Renta. Este tipo de inversiones se realiza por medio de un convenio de inversión
pública suscrito con un gobierno regional, local, universidades públicas o cualquiera de los
ministerios del gobierno central que representan los distintos sectores económicos del país.
En ese sentido, este régimen permite generar beneficios en primer lugar a la comunidad,
ya que se beneficia directamente de los proyectos ejecutados mejorando, en muchos de los casos,
su calidad de vida y el acceso a oportunidades de desarrollo; en segundo lugar, al Estado, al
ejecutarse los proyectos que tiene en cartera y utilizar eficientemente los recursos que asigna en
las partidas para los Proyectos de Inversión Pública; y, en tercer lugar, a la empresa privada, ya
que mejora su imagen como empresa socialmente responsable, mejora sus relaciones con la
comunidad, le permite el acceso a nuevos mercados y mejora su relación con sus stakeholders
internos (colaboradores, accionistas y proveedores).
El marco legal del régimen de Obras por Impuestos, se encuentra regulado principalmente
en tres normas, las mismas que se detallan a continuación:
47
Tabla 5
Marco legal que regula el Régimen de OxI
Ley No.
29230
"Ley que impulsa la inversión pública regional y local con
participación del sector privado".
Artículo 17 de
la Ley No.
30264
"Ley que establece medidas para promover el crecimiento
económico", la cual extiende la aplicación del Régimen de
Obras por Impuestos a algunos sectores del Gobierno
Nacional”.
Decreto
Supremo No.
036-2017-EF
"Reglamento de la Ley N° 29230, Ley que impulsa la
inversión pública regional y local con participación del
sector privado, y del artículo 17 de la Ley N° 30264, Ley
que establece medidas para promover el crecimiento
económico". Nota. Fuente: Ley No. 30264; D.L. N° 1250; D.S. No. 212-2018-EF (Normas modificatorias).
Elaboración: Propia.
El régimen de Obras por Impuestos consiste en la cooperación entre una empresa privada
y una Entidad Pública para poder desarrollar y ejecutar un Proyecto de Inversión Pública (en
adelante el “Proyecto”), por medio de la suscripción de un Convenio de Inversión Pública (en
adelante el “Convenio”), el cual obliga a la empresa privada a entregar un determinado proyecto a
cambio de que el costo incurrido le sea reconocido por medio de la emisión de un Certificado de
Inversión Pública, el cual podrá ser utilizado directamente contra los pagos a cuenta y de
regularización del Impuesto a la Renta.
Al respecto, Carrera Santos define al régimen de Obras por Impuestos de la siguiente
forma: “Es el mecanismo legal establecido por la Ley N° 29230, por el cual se permite a la empresa
privada ejecutar obras de infraestructura pública y descontar el gasto realizado de su impuesto a la
renta”. (Carrera Santos, 2014, p.66)
Respecto a la finalidad del régimen Carrera Santos señala: “Este mecanismo tiene por
finalidad habilitar a la empresa privada para que pueda realizar obras públicas y así contribuir con
el desarrollo de la zona donde ejerce su actividad económica, siendo una cuasi forma de
participación social”. (Carrera Santos, 2014, p.66)
48
Al respecto es preciso indicar que la finalidad de la norma no está enfocada a las zonas
dónde las empresas ejercen sus actividades económicas, dado que existen varios ejemplos de
inversiones hechas fuera de estas zonas. Asimismo, la participación social es total, ya que, si bien
los recursos al final son invertidos en un Proyecto de propiedad del Estado, durante la etapa de
implementación y ejecución la empresa privada asume los riesgos propios del Proyecto, así como
los riesgos propios de vicios ocultos a futuro, dado que su imagen siempre estará ligada con el
Proyecto desarrollado.
Por el lado de los beneficios, es preciso indicar que el régimen presenta distintas ventajas
que lo hacen atractivo para el sector público como privado, como la simplificación de los
procedimientos ante la Entidad Pública, ya que la norma regula su propio procedimiento de
contratación, el cual posee plazos reducidos y prioriza la ejecución del Proyecto por sobre toda la
burocracia que pueda existir.
Asimismo, permite que la empresa privada conozca de primera mano la realidad de las
comunidades que se encuentran en sus zonas de establecimiento y las distintas zonas del país,
permitiendo contribuir con la mejora de la calidad de vida de dichas comunidades.
Un tema no menos importante, es la percepción que genera el régimen frente a la
interrogante “¿a dónde van mis impuestos?”, ya que por medio de Obras por Impuestos tendrán la
seguridad de que sus impuestos son tangibles.
Por el lado público, el régimen permite que los Proyectos ejecutados mediante Obras por
Impuestos tengan una calidad superior al estándar público, así como que estos cuentan con la
garantía y respaldo en la experiencia de la constructora contratada por la empresa privada y su
capacidad económica para poder cumplir con la totalidad del Proyecto dentro de los plazos
establecidos. Esto también permite que los Proyectos sean ejecutados en un plazo mucho menor
49
del conducto regular, por lo que se pueden tener obras terminadas ni bien se haga el descuento a
la partida correspondiente, reduciendo los plazos hasta en cuatro (4) años.
En referencia los beneficios a la comunidad pueden llegar a ser incalculables, dependiendo
estrictamente del tipo de Proyecto desarrollado, por lo que podríamos resumir este beneficio en
una mejora considerable de la calidad de vida y acceso a mejores oportunidades de desarrollo para
las comunidades beneficiadas.
Ahora bien, para poder entender a cabalidad el régimen es preciso tener presente los
siguientes conceptos:
Proyecto de Inversión Pública.
Un Proyecto de Inversión Pública según la Directiva N° 002-2017-EF del sistema de
inversión pública Invierte.pe:
Es una intervención temporal que se financia, total o parcialmente, con recursos públicos,
destinada a la formación de capital fijo, humano, natural, institucional e/o intelectual que
tenga como propósito crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción de
bienes y/o servicios que el Estado tenga responsabilidad de brindar o de garantizar su
prestación (MEF, 2017, art.4°, num.1).
Al respecto podemos afirmar que los Proyectos de Inversión Pública son proyectos que
utilizan fondos públicos para crear, aumentar, mejorar y recuperar la producción o suministro de
bienes y servicios públicos por parte de una Entidad Pública.
En este punto la finalidad social cobra mayor importancia, ya que sin ésta el Proyecto
dejaría de calificar como un Proyecto de Inversión Pública para ser simplemente un proyecto
privado que beneficiaría únicamente a la empresa privada. Por lo tanto, la finalidad social se
convierte en el factor determinante para diferenciar la naturaleza del Proyecto.
Es preciso agregar que los Proyectos de Inversión Pública deberán contener todos los
estudios de pre-inversión, arquitectura, ingeniería, implementación y mantenimiento de las obras.
50
Asimismo, los gastos operativos y el reemplazo de bienes no están considerados dentro de
los Certificados de Inversión Pública, dado que no se consideran como parte del Proyecto de
Inversión Pública. Al respecto es preciso señalar lo establecido en el sistema de inversión
Invierte.pe (Directiva N° 002-2017-EF, 2017, art. 4): “No son proyectos de inversión, las
intervenciones que constituyen gastos de operación y mantenimiento. Asimismo, tampoco
constituyen proyectos de inversión aquellas inversiones de optimización, de ampliación marginal,
de reposición y de rehabilitación, señaladas en el artículo 2 del Reglamento”.
Convenio de Inversión Pública.
Es un acuerdo suscrito por la empresa privada y una Entidad Pública, por medio del cual
la empresa privada asume el compromiso de financiar y ejecutar un Proyecto de Inversión Pública
determinado. El acuerdo contiene información general sobre el proyecto que incluye el monto de
inversión requerido para su implementación. Asimismo, se incluye la presentación de garantías y
penalidades por incumplimiento.
Este acuerdo califica, según la normativa, como un contrato de construcción (Presidencia
de la República del Péru, 2008, art.8). Si bien esta calificación tiene un motivo prioritariamente
tributario, motivo que analizaremos más adelante, genera la necesidad de definir esta relación
jurídica, la cual se encuentra regulado por el Código Civil Peruano bajo la modalidad de un
contrato de obra “por el contrato de obra el contratista se obliga a hacer una obra determinada y el
comitente a pagarle una retribución” (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos [MINJUS],
2015, art.1771).
En materia de Obras por Impuestos, la empresa privada (contratista) asume la obligación
de ejecutar y entregar un Proyecto (obra) a la Entidad Pública (comitente) a cambio de que ésta le
51
entregue un Certificado de Inversión por el total del monto invertido para ser utilizado como
crédito directo contra los pagos a cuenta y de regularización del Impuesto a la Renta (retribución).
Tipos de Proyectos de Inversión Pública.
Propuestos por la Entidad Pública: Son proyectos promovidos por la misma Entidad Pública que,
en el ámbito de su competencia, identifican una necesidad y proponen un proyecto específico para
atender dicha necesidad.
Propuestos por Iniciativa Privada: Al contrario de la situación anterior, en este escenario es una
empresa privada la que identifica una necesidad no atendida y propone la ejecución de un proyecto
específico, el cual deberá ser evaluado por la Oficina de Promoción de la Inversión o su similar en
la Entidad Pública.
Financiamiento de un Proyecto de Inversión Pública.
Gobiernos Regionales, Locales y Universidades Públicas: Los fondos asignados para estas
entidades públicas son los procedentes del canon y sobrecanon (regalías mineras), los cuales
provienen del aprovechamiento económico de los recursos naturales por medio de la minera,
explotación de hidrocarburos, entre otros. Asimismo, existen dos fondos concursables de inversión
que son el Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (FONIE) y el Fondo de Promoción
a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL).
Entidades del Gobierno Nacional: Estas entidades financian sus proyectos de inversión por medio
de sus recursos ordinarios y fondos complementarios.
Acuerdos de Cooperación Interinstitucional: Desde el año 2017, una Entidad Pública del Gobierno
Nacional (Ministerios) o un Gobierno Regional podrá financiar parte de un Proyecto que haya sido
priorizado por un Gobierno Local y que éste no tenga los recursos necesarios para financiarlo por
completo, por medio de la suscripción de un Convenio tripartida (tres partes contratantes).
52
Sector Privado.
Cualquier empresa privada nacional o extranjera que cumplan con los requisitos legales,
técnicos y económicos que se establezcan en las Bases del Concurso, aun cuando sean sucursales
y otro tipo de establecimiento permanente en el país. Además, deberán generar renta gravada con
el Impuesto a la Renta de Tercera Categoría (aplicables para rentas de capital generadas como
parte del giro de negocio de cada empresa).
En caso de ser más de dos empresas privadas las interesadas en desarrollar un Proyecto,
podrán ejecutarlo por medio de un consorcio, para lo cual deberán cumplir con los requisitos
establecidos en el Reglamento (Presidencia de la República del Perú, 1997, art.445°).
Asimismo, es preciso recalcar lo establecido por la Ley General de Sociedades respecto al
contrato de consorcio, el cual define como:
El contrato por el cual dos o más personas se asocian para participar en forma activa y
directa en un determinado negocio o empresa con el propósito de obtener un beneficio
económico, manteniendo cada una su propia autonomía. Corresponde a cada miembro del
consorcio realizar las actividades propias del consorcio que se le encargan y aquellas a que
se ha comprometido. Al hacerlo, debe coordinar con los otros miembros del consorcio
conforme a los procedimientos y mecanismos previstos en el contrato (Ley 26887, 1997,
artículo 445°).
Áreas de aplicación del Régimen.
El Régimen puede ser utilizado por las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos
Regionales, Gobiernos Locales y Universidades Públicas, en cualquiera de las siguientes áreas,
siempre que se encuentre dentro de sus competencias, tales como educación, salud, seguridad,
agricultura e irrigación, turismo, cultura, ambiente, saneamiento, deporte, transporte rural,
transporte urbano, infraestructura vial, energía y telecomunicaciones y recreación.
53
a. Certificado de Inversión Pública Regional y Local (CIPRL) y Certificado de Inversión
Pública del Gobierno Nacional (CIPGN).
El artículo 6° de La Ley 29230 (2018) la define de la siguiente forma:
“El Certificado Inversión Pública (…) es un documento emitido por el Ministerio de
Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro público,
que tiene por finalidad la cancelación del monto que invierta la empresa privada en la ejecución
de los proyectos de inversión (…).”
La normativa de Obras por Impuestos habilita la posibilidad de emitir dos tipos de
certificados, los cuales están sujetos a la Entidad Pública que los emite:
Certificado de Inversión Pública Regional y Local – CIPRL: Este certificado es emitido para los
Convenios suscritos con Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y Universidades Públicas. Su
fuente de financiamiento es el Canon y Sobrecanon, así como en fondos con de corresponder.
Certificado de Inversión Pública Gobierno Nacional – CIPGN: Este certificado es emitido
únicamente para los convenios que hayan sido suscritos con cualquiera de las Entidades Públicas
del Gobierno Nacional (entiéndase Ministerios). La fuente de financiamiento de estos certificados
son los recursos ordinarios de la misma Entidad Pública (Presidencia de la República del Perú,
2014, art.17).
Para la emisión del CIPRL/CIPGN es necesario contar con la Conformidad de recepción y
la Conformidad de Calidad del proyecto, emitidos por la Entidad Pública que suscribió el convenio
de inversión. Estas conformidades son entregadas dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes
al término de la ejecución de las obras.
Para los proyectos que requieran de un periodo mayor a cinco (5) meses para su ejecución,
la empresa privada deberá solicitar a la Entidad Pública la emisión de certificados parciales, los
cuales tendrán una periodicidad de tres (3) meses.
54
En el caso de los consorcios, las empresas privadas deben identificar el porcentaje de
participación de cada empresa dentro del Convenio suscrito con la Entidad Pública, para que los
CIPRL/CIPGN sean emitidos correctamente.
Los límites de inversión pública para los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y
Universidades Públicas, son publicados por el Ministerio de Economía y Finanzas durante el mes
de marzo de cada año. En el caso de los recursos de las Entidades del Gobierno Nacional, éstos se
limitan a los recursos ordinarios de cada entidad destinados para su utilización por medio del
régimen.
Ambos certificados cuentan con las siguientes características:
i) solo podrán ser utilizados para los pagos a cuenta y de regularización del Impuesto
a la Renta;
ii) El límite de utilización anual será el cincuenta por ciento (50%) del Impuesto a la
Renta pagado en el año fiscal anterior;
iii) En caso no se haya utilizado parcial o íntegramente los certificados al final del año
fiscal, la empresa privada podrá solicitar al MEF la emisión de un nuevo CIPRL/CIPGN, el cual
contará con un incremento del dos por ciento (2%);
iv) En el caso que el CIPRL/CIPGN no haya sido utilizado en un periodo de diez (10)
años, la empresa privada podrá iniciar un trámite de devolución del monto ante la Administración
Tributaria;
v) Los certificados tienen calidad de negociables, por lo que pueden ser transferidos a
terceros, sin embargo, si la empresa privada que suscribió el convenio ejecuta directamente el
proyecto, el certificado no contará con dicha calidad de negociable;
55
vi) En caso de daño o pérdida del certificado, la empresa privada podrá solicitar al
MEF la emisión de un duplicado, previa comunicación con la Administración Tributaria.
b. Fases del régimen.
El Reglamento de la Ley 29230 divide el procedimiento de aplicación en cuatro (4) fases:
Fase de Priorización.
Esta primera fase tiene como objetivo la evaluación y elección de los Proyectos que se
financiarán y ejecutarán por medio del régimen de Obras por Impuestos. Esta fase se subdivide en:
Evaluación y Elección del Proyecto.
En esta etapa se identifica una necesidad en la comunidad, la cual conlleva a la elaboración
de un perfil del proyecto, estudios de pre inversión que respalden la decisión de ejecutar dicho
proyecto, aprobación e inscripción en el Sistema de Inversión (Invierte.pe) y declaración de
viabilidad otorgada por la Unidad Formuladora.
Los perfiles de los proyectos pueden ser elaborados tanto por iniciativa pública, que
usualmente responde a un plan de desarrollo local o regional; así como por iniciativa privada,
mediante la cual una empresa privada identifica una necesidad en la comunidad y presenta una
Carta de Intención para desarrollar un Proyecto para poder elaborar los estudios previos y elaborar
Figura 1
Figura 1: Artículo 7° del D.S. N° 036-2017-EF – Reglamento de la Ley 29230. Artículo 17
de la Ley Nº 30264.
56
el perfil del proyecto que atendería dicha necesidad (Presidencia de la República del Perú, 2001,
art.112).
Si la Entidad Pública verifica que la petición atiende una necesidad social, dentro de los
veinte (20) días siguientes de presentada la carta, responderá por escrito si la propuesta es relevante
o no. Si la respuesta es favorable, la empresa privada podrá iniciar los estudios de pre-inversión y
proceder a elaborar el perfil del Proyecto.
Una vez elaborado el perfil, la empresa privada presenta la propuesta para ejecución del
PIP a la Entidad Pública a fin de que esta emita su conformidad y proceda a declarar la viabilidad
del Proyecto.
Priorización del Proyecto.
Una vez aprobado el perfil y declarada la viabilidad del Proyecto, el máximo órgano de la
Entidad Pública, ya sea el Consejo Municipal, Consejo Regional, o el titular de las Entidades
Públicas del Gobierno Nacional autorizadas a ejecutar proyectos por medio del Régimen, deberá
priorizar el proyecto para Obras por Impuestos. Para el caso de los Proyectos presentados como
iniciativas privadas, el plazo que señala el Reglamento de Obras por Impuestos para su priorización
es de veinte (20) días hábiles a partir de la declaración de viabilidad (Presidencia de la República
del Péru, 2008, art.15°).
Una vez priorizado el proyecto, la Entidad Pública remite una lista actualizada a
PROINVERSIÓN para que sea publicada en el portal institucional de esta entidad.
Con la declaración de viabilidad y la priorización la Entidad Pública podrá convocar a
concurso público para seleccionar a la empresa privada que financiará su ejecución.
57
Fase de Actos Previos.
La fase de actos previos tiene por objetivo realizar todos los actos necesarios para que
pueda llevar a cabo el proceso de selección tanto de la empresa privada Financista, así como de la
Entidad Privada Supervisora.
Los actos previos que se desarrollan en esta fase son los siguientes:
Designación del Comité Especial.
La Entidad Pública deberá designar a un Comité Especial, el cual estará encargado de
elaborar las bases del proceso de selección, así como de llevar a cabo dicho proceso. Este comité
debe estar conformado por tres (3) representantes de la Entidad Pública, los mismos que son
designados por medio de una resolución suscrita por el titular de la Entidad Pública.
En caso que la Entidad Pública no desee encargarse del proceso de selección, la normativa
de Obras por Impuestos permite encargar dicho proceso PROINVERSIÓN, para lo cual se deberá
suscribir un convenio de encargo a favor de PROINVERSIÓN.
Una vez suscrito dicho convenio, la empresa privada interesada debe remitir una carta
simple donde exprese su interés en ejecutar un Proyecto. Con esta solicitud PROINVERSIÓN, a
través de su Director Ejecutivo, designará a tres (3) representantes para conformar el Comité
Especial que se encargará de realizar el proceso de selección (Presidencia de la República del Péru,
2008, art.20).
Elaboración de Bases del Concurso y Solicitud del Informe Previo a Contraloría.
Luego de ser conformado, según el artículo 25° del D.S., el Comité Especial debe proceder
a elaborar las bases del concurso en un plazo máximo de diez (10) días contados a partir de su
designación (Presidencia de la República del Péru, 2008, art.25°). En el caso de las entidades
58
públicas del Gobierno Nacional deberán requerir la Certificación Presupuestaria a la oficina de
presupuesto de la Entidad Pública, el cual servirá para respaldar la inversión del Proyecto.
Adicional a ello, el Comité debe recopilar toda la documentación relativa al Proyecto y a
los fondos que respaldarán la inversión por parte de los Gobiernos Regionales, Locales y
Universidades Públicas, para que el titular de la Entidad Pública pueda solicitar la emisión del
Informe Previo a la Contraloría General de la República (en adelante Contraloría).
La Contraloría deberá emitir el Informe Previo en un plazo no mayor a diez (10) días para
un (1) Proyecto y quince (15) días para dos (2) o más Proyectos (Presidencia de la República del
Perú, 2008).
Emitido el Informe Previo, el Comité Especial debe someter las bases a la aprobación del
titular de la Entidad Pública. Este procedimiento debe ser realizado dentro de los cinco (5) días de
recibido el Informe Previo.
Fase de Proceso de Selección.
En esta fase se realiza la selección tanto de la empresa privada financista, así como de la
Entidad Privada Supervisora, según el siguiente detalle:
Selección de la empresa privada financista.
Con el Informe Previo de Contraloría emitido y la aprobación de las bases del concurso
por parte del titular de la Entidad Pública, el Comité Especial convoca al proceso de selección,
otorgando un plazo de cinco (5) días para que las empresas privadas interesadas puedan presentar
su expresión de interés por escrito, de acuerdo al modelo presentado como anexo a las bases del
concurso (Presidencia de la República del Perú, 2008, art.41; Presidencia de la República del Perú,
2014, art. 17). Junto con la carta de expresión de interés, las empresas privadas pueden presentar
sus dudas u observaciones a las bases del concurso.
59
Transcurrido el plazo de presentación de las muestras de interés, y por cinco (5) días hábiles
el Comité Especial procede a absolver las dudas u observaciones presentadas junto con las
expresiones de interés recibidas.
Al día siguiente de culminado el plazo anterior, el Comité Especial deberá integrar las
bases del concurso y publicarlas en el portal institucional de la Entidad Pública.
A los seis (6) días de publicadas las bases integradas, se procede la entrega de las
propuestas al Comité Especial en la fecha indicada por el Comité Especial dentro de las mismas
bases. Asimismo, en caso que exista más de un postor, las presentaciones de las Propuestas
Técnicas y Económicas deberán realizarse en presencia de un Notario Público o de un Juez de Paz
que certifique los documentos presentados. El Comité Especial evaluará la propuesta o propuestas
presentadas dentro de los cuatro (4) días a partir de su presentación.
Concluido este plazo otorgará la Buena Pro a favor de la propuesta ganadora. Todo el
proceso de selección debe ser registrado de en el Sistema Electrónico de las Contrataciones del
Estado [SEACE], el cual es un sistema utilizado por el Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado [OSCE] para velar por la transparencia en los procesos que
comprometan recursos del Estado.
Selección de la Entidad Privada Supervisora.
El proceso de selección de la entidad privada supervisora estará a cargo del Comité
Especial Presidencia de la República del Perú, 2008, art.41; Presidencia de la República del Perú,
2014, art. 17. Este proceso es llevado paralelamente al proceso de selección de la empresa privada
financista (Presidencia de la República del Perú, 2008, art.103).
60
La entidad supervisora puede ser una persona natural o jurídica; en caso la entidad
supervisora sea una persona jurídica, ésta designará a una persona natural para que realice las
funciones en campo.
La entidad supervisora no puede estar vinculada a la empresa privada que financia y/o
ejecuta el PIP dentro de los dos (2) años previos al proceso de selección. Asimismo, debe contar
con una experiencia en materia de supervisión en proyectos similares al PIP de cuatro (4) años.
Fase de Ejecución.
Esta fase tiene como objetivo la ejecución del Proyecto según lo suscrito en el Convenio
de Inversión, así como del contrato suscrito con la Entidad Privada Supervisora hasta la emisión
de los Certificados de Inversión, cierre y liquidación de la obra.
Esta fase se encuentra dividida de la siguiente manera:
Suscripción del contrato de obra.
Otorgada la Buena Pro por parte del Comité Especial a favor de la empresa privada
financista, ésta última debe suscribir un contrato de obra con la empresa constructora
(denominados contratistas), la cual ejecutará directamente el Proyecto.
Si bien la empresa privada financista puede ejecutar la obra en forma directa, en la práctica
los usuarios del régimen de Obras por Impuestos son empresas privadas que no realizan
actividades de ingeniería o construcción.
El contrato de obra es un documento privado entre las partes, por lo que el contenido del
mismo es acordado entre estas. (MINJUS, 2015, art.1771)
Para la suscripción del convenio, se deberá presentar una copia del contrato de obra como
parte de los anexos. Esta copia será enviada a la Dirección General de Políticas y Promoción de la
Inversión Privada (DGPPIP).
61
Suscripción del Convenio de Inversión.
El Convenio de Inversión es suscrito en un mínimo de tres (3) juegos por la Entidad
Pública, representada por su titular, así como por la empresa privada financista, a través de su
representante legal (Presidencia de la República del Perú, 2008, art.54; Presidencia de la República
del Perú, 2014, art.17). Antes de la suscripción del convenio, la Entidad Pública debe actualizar el
estado del Proyecto en el Banco de Proyectos de Invierte.pe, cambiando sus estados de “Viable” a
“En etapa de inversión”.
Adjunto al Convenio de Inversión, la empresa privada financista entregará una Carta
Fianza de Fiel Cumplimiento por el cuatro por ciento (4%) del monto de inversión.
La Entidad Pública deberá remitir una de las copias del Convenio de Inversión a la
DGPPIP, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la suscripción de dicho convenio.
Asimismo, la Entidad Pública en base al principio de transparencia deberá publicar el
Convenio de Inversión en su portal institucional.
Contratación de la Entidad Privada Supervisora.
De forma paralela a la contratación de la empresa privada Financista, el Comité deberá
realizar la convocatoria para la contratación de la Entidad Privada Supervisora, la cual no debe
tener ningún tipo de vínculo con la empresa privada Financista.
El costo de los servicios de la Entidad Privada Supervisora será asumido íntegramente por
la empresa privada Financista con cargo a ser recuperado por medio del Certificado de Inversión
sin que ello suponga una relación de subordinación por parte de la Entidad Privada Supervisora
(Presidencia de la República del Perú, 2008, art.108).
Entrega de terreno y ejecución del Proyecto.
62
Con el Convenio de Inversión suscrito, la Entidad Pública deberá realizar la entrega formal
del terreno a la empresa privada Desde la suscripción del Convenio de Inversión mediante
documento escrito. Es obligación de la Entidad Pública el saneamiento físico y legal del terreno
antes de ser entregado formalmente a la empresa privada.
En caso transcurra un plazo mayor a tres (3) meses sin que la Entidad Pública no haya
realizado la entrega formal del terreno o que no haya contratado a la Entidad Privada Supervisora,
la empresa privada podrá resolver el Convenio de Inversión.
Para poder iniciar con la ejecución del Proyecto es requisito indispensable haber suscrito
el Convenio de Inversión, se haya contratado a la Entidad Privada Supervisora y que el terreno
haya sido entregado formalmente.
En caso el Proyecto requiriese que la empresa privada realice la elaboración del Expediente
Técnico, la Entidad Privada Supervisora será la encargada de su aprobación.
Asimismo, si durante la ejecución del Proyecto se determine la necesidad de hacer mayores
trabajos de obra, éstos deberán ser solicitados por medio de un Documento de Trabajo, el mismo
que detalla la necesidad de realizar mayores trabajos de obra, los detalles técnicos y el monto
adicional de inversión requerido.
Este documento es revisado por la Entidad Privada Supervisora, verificando que la
necesidad sea real y que los detalles técnicos correspondan a la obra. De corresponder, la Entidad
Privada Supervisora emite su conformidad para que la Entidad Pública revise el monto de
inversión requerido, ya que el límite por mayores trabajos de obra es el cincuenta por ciento (50%)
del monto señalado en el Convenio OxI (Ley 29230, 2008, Disposición Complementaria y Final,
Décimo Tercera).
63
Aprobada la solicitud, la Entidad Pública y la empresa privada suscriben una adenda al
Convenio de Inversión, señalando el nuevo monto de inversión.
De forma complementaria, la empresa privada deberá adjuntar una Carta Fianza de Fiel
Cumplimiento por el saldo restante del monto originalmente garantizado para completar el cuatro
por ciento (4%) que señala el Reglamento de la Ley 29230.
Recepción de obra y emisión del Certificado de Inversión (CIPRL/CIPGN).
Una vez culminada la ejecución de la obra por parte del contratista, la empresa privada
deberá comunicar su culminación a la Entidad Pública.
En un plazo no mayor a veinte (20) días la Entidad Privada Supervisora en forma conjunta
con la empresa privada procederá a revisar de forma integral el cumplimiento del Expediente
Técnico de la obra. De no existir observaciones por parte de la Entidad Privada Supervisora, ésta
procederá a emitir la Conformidad de Calidad de la Obra, la misma que es remitida a la Entidad
Pública a fin de que esta proceda con la entrega.
Cuando la Entidad Pública recibe la Conformidad de Calidad por parte de la Entidad
Privada Supervisora, realiza la emisión de la Conformidad de Recepción de Obra dentro de los
tres (3) días siguientes a la emisión de la Conformidad de Calidad de Obra.
Una vez emitida las conformidades señaladas anteriormente, la Entidad Pública realiza la
solicitud de emisión del Certificado de Inversión a la Dirección General de Endeudamiento y
Tesoro Público del MEF, según el tipo de Entidad Pública que sea (CIPRL o CIPGN). El plazo
para la solicitud es de tres (3) días hábiles de emitida la Conformidad de Recepción de Obra.
Una vez emitido el Certificado de Inversión, el representante de la empresa privada deberá
acercarse a las instalaciones de la Entidad Pública a recoger el certificado.
64
Adicional a este procedimiento, en un plazo de sesenta (60) días la Entidad Pública deberá
pronunciarse sobre los cálculos detallados. Si no realiza observación alguna, procederá a aprobar
la Liquidación de Obra.
c. Consideraciones tributarias.
Antes de desarrollar las consideraciones tributarias respecto a la aplicación del régimen de
Obras por Impuestos, es preciso tener presente dos aspectos fundamentales que ya hemos tocado
anteriormente en la presente tesis: (i) los convenios de inversión, para efectos tributarios, tienen la
calidad de un contrato de construcción; y (ii) la finalidad de los Certificados de Inversión Pública
es la de cancelar el monto invertido por la empresa privada para que ésta pueda utilizarlo
únicamente como un crédito directo contra los pagos a cuenta y de regularización del Impuesto a
la Renta de tercera categoría.
A partir de estas dos premisas procederemos a desarrollar las consideraciones tributarias
que implica la aplicación del régimen de Obras por Impuestos:
Impuesto a la Renta (IR).
Si bien dentro de la normativa de Obras por Impuestos no existe un artículo que regule si
el convenio genera Impuesto a la Renta o no, ya que solo indica que el Convenio de Inversión tiene
la calidad de un Contrato de Construcción, es importante considerar lo señalado por la
Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), en el informe
N° 049-2010:
(…) Si bien el TUO de la Ley del Impuesto a la Renta no define lo que debe entenderse
por empresas de construcción, puede inferirse del tenor de dicho artículo que, para ser
consideradas como tales, las empresas deben tener a la construcción como actividad, en
la medida que se hace mención a una pluralidad de contratos de obra (Superintendencia
Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT, 2010, pag. 4).
65
Además, agrega que:
(…) no es suficiente con que una empresa privada al amparo de la Ley N° 29230 celebre
un convenio con un gobierno regional o local para que pueda ser considerada como una
empresa de construcción (…), aun cuando dicho convenio tenga la naturaleza de un
contrato de construcción. (Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración
Tributaria (SUNAT, 2010, pag. 2).
Dado que la SUNAT es la Entidad Pública encargada de la recaudación del Impuesto a la
Renta a nivel nacional, lo señalado en el informe precedente completa el vacío que había en la
interpretación de la calidad del Convenio de Inversión como Contrato de Obra respecto a la
generación de renta gravada con el Impuesto a la Renta.
Adicional a lo señalado expresamente por la SUNAT, es preciso señalar que la naturaleza
de la inversión reconocida por medio de los Certificados de Inversión responde a una suerte de
“adelanto del pago de impuesto a la renta”, ya que el valor mobiliario emitido solo puede ser
utilizado contra los pagos a cuenta y de regularización de este impuesto.
Impuesto General a las Ventas (IGV).
Partiendo de la primera premisa, la cual indica que los Convenios de Inversión califican
como Contratos de Construcción, estaría gravado con el Impuesto General a las Ventas (IGV), ya
que ello calza dentro del ámbito de aplicación de este según lo regulado por el artículo 1° del
T.U.O. del Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC).
En ese sentido, la SUNAT se ha pronunciado mediante el Informe N° 049-2010-SUNAT,
señalando que:
Al respecto, los convenios celebrados entre la empresa privada y el Gobierno Regional o
Local en el marco de la Ley N° 29230 han sido calificados expresamente como “contratos
de construcción”, por lo cual la prestación de los inversionistas se encuentra gravada con
el IGV, de acuerdo con las normas que regulan dicho impuesto. (Superintendencia
Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT, 2010, p. 5).
66
En ese sentido, al momento que la empresa privada recibe el Certificado de Inversión,
deberá emitir una factura como comprobante de pago, incluyendo el IGV.
Ahora bien, en cuanto a la utilización de dicho impuesto como crédito fiscal, es necesario
señalar que, si bien la empresa privada al emitir la factura a la Entidad Pública genera un débito
fiscal, este deberá ser compensado íntegramente con el crédito fiscal generado por el pago o los
pagos realizados al contratista al que se le encargó la ejecución directa del Proyecto.
Como consecuencia de esta aplicación, no se genera ningún tipo de crédito ni débito fiscal
para la empresa privada.
Sin embargo, en la normativa de Obras por Impuestos no se precisa lo que sucedería si la
empresa privada Financista se encarga directamente de la ejecución del Proyecto para efectos del
IGV. La SUNAT, dentro del mismo informe señaló lo siguiente:
(…) la mera entrega del CIPRL que sirve para cancelar el monto invertido por la empresa
privada en la ejecución de los proyectos de inversión (y que finalmente es la
contraprestación debida) no se encuentra gravada con el IGV, al no constituirse
propiamente en una venta de un bien mueble o ser en sí misma una prestación de servicios
u otro tipo de operación incluida en el ámbito de aplicación de dicho tributo, sino en un
medio de pago de la acreencia a favor de la empresa privada. (Superintendencia Nacional
de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT, 2010, p. 5).
De lo expuesto podemos entender que, al no constituir una prestación propia de servicios
de construcción por parte de la empresa privada, en caso de ejecutar directamente el Proyecto, la
facturación no podrá incluir el IGV. Por lo tanto, deberá realizarse el descuento correspondiente
al momento de emitir la factura a la Entidad Pública.
d. Estadísticas del régimen.
Desde su publicación en el año 2008 y su primera obra en el año 2009, el Régimen ha
tenido un crecimiento sostenido, salvo la caída ocurrida en el año 2015, año en el cual las
inversiones apenas superaron los trescientos millones de soles (S/ 300’000,000.00), que no se
67
acercó a los mil millones de soles (S/ 1,000’000,000.00) estimados para dicho año. Esta abrupta
caída se debió principalmente a los cambios en la mayoría de autoridades municipales y regionales
en todo el país, quienes no conocían el Régimen y por ello fueron reacios en un principio a ejecutar
obras por medio de éste.
A continuación, se detalla los montos invertidos desde el 2009 a julio de 2016, según los
siguientes detalles:
Inversiones 2009 – 2019.
Se muestra detalle de las inversiones realizadas desde el año 2009 a la actualidad:
Figura 2
Inversiones OxI 2008 – 2019
6.0 10.9
287.7
185.7
521.0
683.5
380.7
820.3
895.0
486.1
18.4
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Figura 2: Montos expresados en miles según información actualizada al 25 de marzo de 2019.
Fuente: portal web de ProInvesión.
68
Monto de inversión total.
A enero de 2019 el monto total comprometido para la ejecución de Proyectos de Inversión
Pública por medio del Régimen de Obras por Impuestos asciende a la suma de S/ 4,295’228,616.08
soles.
Tabla 6
Ranking por Sectores
N° SECTOR NÚMERO DE PROYECTOS INVERSIÓN
1 Transporte 103 1,510.41
2 Educación 125 1,036.07
3 Saneamiento 47 584.06
4 Salud 13 443.66
5 Seguridad 26 278.10
6 Comercio 8 116.76
7 Otros 10 102.68
8 Riego 14 92.92
9 Cultura 9 72.64
10 Deporte 2 28.10
11 Esparcimiento 7 15.57
12 Protección Social 1 5.76
13 Telecomunicaciones 1 3.63
14 Justicia 1 2.35
15 Electrificación 2 1.60
16 Prevención de Desastres 1 0.95
TOTAL 370 4,295.23
Nota. Ranking que detalla los montos comprometidos por cada sector. Montos expresados en miles según
información actualizada al 25 de marzo de 2019 en el portal web de ProInvesión.
2.2. Hipótesis
2.2.1. Hipótesis General.
Mediante la creación de un Convenio Especial de Ejecución y Operación de
Proyectos de Inversión Pública, se promoverá que las empresas privadas desarrollen
proyectos de transporte en carreteras y puentes que permitan unificar los poblados y
69
ciudades de Apurímac. De ese modo, contribuirán a que un mayor número de agricultores y
ganaderos de la región Apurímac puedan comercializar sus productos en toda la región en un
menor tiempo.
2.2.2. Hipótesis Específica.
Con la creación del Convenio Especial de Ejecución y Operación de Proyectos de Inversión
Pública, una empresa privada podrá ejecutar proyectos de carreteras en Apurímac a costo cero (0),
encargándose también del mantenimiento y operación de la misma. Este proyecto traerá a su vez
grandes beneficios para aquellos pobladores de la región que no se encuentran inmersos dentro de
las actividades ganaderas y agrícolas, pues estos podrán desarrollar negocios que contribuyan a
mejorar su calidad de vida (restaurantes en medio de las carreteras, servicios de hospedaje, entre
otros.). Finalmente, este proyecto contribuirá a mejorar el desarrollo económico y social del
departamento de Apurímac y la empresa privada se verá vinculada al mismo en forma directa.
70
Capítulo 3: Metodología de la Investigación
3.1. Tipo de Investigación
El presente trabajo de investigación está basado en un enfoque metodológico de tipo
cuantitativo, ya que los instrumentos aplicados se remiten a técnicas estadísticas. Asimismo, la
investigación tiene una parte cualitativa, inherente al análisis de la aplicación práctica de la
hipótesis propuesta.
3.2. Diseño de la Investigación
3.2.1. Métodos empleados en la investigación.
La información recolectada para emplear en el presente trabajo de investigación fue
obtenida mediante encuestas y entrevistas realizadas con académicos y profesionales de la materia,
así como de información objetiva y estadísticas que permitan identificar el problema central y
proponer una solución eficiente sin limitarse a lo señalado en la hipótesis.
3.2.2. Universo de estudio (Población y Muestra).
El universo de estudio se limita a la región Apurímac y la totalidad de su población,
incluyendo las siete (7) provincias y sus ochenta (80) distritos, según fuente del Instituto Nacional
de Estadística e Informática – INEI, así como información complementaria del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones - MTC.
71
Capítulo 4: Análisis y resultados de la investigación
4.1. De la región Apurímac
La región Apurímac ha sido una de las regiones más pobres por muchos años, debido
principalmente al limitado comercio agropecuario y la escasa actividad minera, a pesar de que
históricamente ha tenido gran importancia en materia de minería.
Se determinó en líneas previas que una de las principales brechas en infraestructura dentro
de la región Apurímac es la de transporte terrestre, ya que, según información publicada por el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, al 2015 de los más de 1,350 kilómetros de vías, solo
se encontraban pavimentadas poco más de 10 kilómetros (Registro Nacional de Carreteras
(RENAC), s.f.).
Esto representa menos del 1%, por lo que es posible afirmar que los pobladores de la región
Apurímac se encuentran incomunicados de las demás regiones. Ello se puede reafirmar por lo
publicado en el diario Perú21, de fecha 04 de julio de 2017, donde señala que:
Huánuco, Huancavelica y Apurímac son los departamentos con menor proporción
de RVD (Red Vial Departamental), el área de carretera pavimentada es de 16.99 (2%),
22.16 (1%) y 9.25 (1%) kilómetros, cada uno (Redacción Perú21, 2017).
Asimismo, agrega que:
En cuanto a la Red Vial Vecinal (RVV), (…). Mientras tanto, Apurímac, Ayacucho,
Huancavelica, Huánuco y Pasco no la tienen (0%), lo que los desconecta completamente
de los diferentes centros poblados de la región (Redacción Perú21, 2017).
En ese sentido, se identifica como problema a atender en la presente tesis, la necesidad de
reducir la brecha de infraestructura vial en la región Apurímac, la cual forma parte de los más de
31 mil millones de dólares, según lo señalado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones
en la publicación de fecha 14 de marzo de 2018 en el Diario Oficial “El Peruano”, siendo de vital
importancia aprovechar la coyuntura de incremento de recursos públicos, para que mediante la
72
utilización de mecanismos de inversión existentes se pueda plantear una solución de corto,
mediano y largo plazo.
4.2. De los Mecanismos de Inversión
Entre los principales mecanismos de inversión pública, que se perfilan como herramientas
de solución para el problema descrito, se ha descrito a las Asociaciones Público Privadas (APP) y
a las Obras por Impuestos (OxI).
4.2.1. De las Asociaciones Público Privadas (APP).
Este mecanismo de inversión se basa en una relación contractual entre el Estado y una o
más empresas privadas, mediante la cual éste último adquiere las facultades para ejecutar y/o
explotar una determino proyecto en infraestructura o se encargue de prestar un determinado
servicio público.
Esta relación contractual suele ser de mediano a largo plazo, y las empresas privadas que
intervienen en una APP suelen tener una experiencia comprobada en el sector que se desarrollará
el Proyecto.
Por lo tanto, entendemos que la finalidad de este contrato es que el Estado otorga la
administración o explotación de un bien o servicio público a una o más empresas privadas que
cuentan con una experiencia comprobada a cambio de una contraprestación, la cual usualmente es
obtenida de la misma actividad encargada. Es decir, que las APP tienen un fin lucrativo.
Por último, la normativa en la que se basa el proceso de selección y demás requisitos de
las APP es la Ley de Contrataciones del Estado (Presidencia de la República del Perú, 2014).
4.2.2. De las Obras por Impuestos (OxI).
El mecanismo de Obras por Impuestos, está basada en la relación contractual entre el
Estado y una o más empresas privadas, para ejecutar un Proyecto de Inversión Pública determinado
73
a cambio de que la inversión realizada sea reconocida como un crédito directo contra los pagos a
cuenta y de regularización del Impuesto a la Renta.
Cabe señalar que esta relación contractual es de corto plazo, ya que, en la mayoría de casos,
dura el tiempo de ejecución del Proyecto. Existe la posibilidad de encargarse del mantenimiento
del Proyecto ejecutado, pero este no considera un involucramiento permanente, por lo que la
relación constante se limita a la ejecución.
Asimismo, las empresas privadas que invierten por medio de este mecanismo, lo utilizan
bajo los parámetros de la Responsabilidad Social Empresarial, ya que no generan ningún tipo de
margen económico a su favor al recuperar el íntegro de lo invertido. Por lo tanto, este mecanismo
no es lucrativo, sino más bien un mecanismo de inversión social y/o altruista.
Por último, la normativa aplicable a este mecanismo son únicamente la Ley 29230 y su
Reglamento.
En base a lo detallado en líneas previas, es pertinente señalar tres (3) diferencias
importantes entre estos mecanismos:
▪ Los plazos de relación contractual son distintos, siendo para las APP de mediano –
largo plazo, y para las Obras por Impuestos de corto plazo. Ello al margen de la responsabilidad
por vicios ocultos establecido en el Código Civil (Decreto Legislativo N° 295, 1984, art. 1784).
▪ La finalidad de una APP es lucrativa, mientras que la de una Obra por Impuestos
es social. Esta diferencia influye en el tipo de empresa que se utiliza cada mecanismo, siendo para
las APP empresas necesariamente especializadas y con experiencia en el rubro donde se
desarrollará el Proyecto, mientras que, para las Obras por Impuestos, la actividad económica y la
experiencia de las empresas que utilizan el mecanismo puede ser variada, ya que en la práctica se
encargan de tercerizar la ejecución a un privado especializado.
74
▪ Asimismo, entre otra de las principales diferencias entre ambos mecanismos
es el alcance de las obligaciones asumidas por la empresa privada, ya que en las APP el
alcance comprende, en la mayoría de casos, la operación y mantenimiento del Proyecto.
Para el caso de las Obras por Impuestos, la norma no permite la operación de los Proyectos
ejecutados, salvo en el caso de proyectos del sector saneamiento, y considera un
componente mínimo de mantenimiento, el cual puede ser extendido hasta por cinco (5)
años.
Ahora bien, la hipótesis plantea la creación de un convenio especial que sirva, en
principio, únicamente para la ejecución de Proyectos del sector transporte en la región
Apurímac, aprovechando el incremento de sus recursos, gracias a la actividad extractiva,
por medio de la convergencia de los mecanismos de Asociación Público Privada y Obras
por Impuestos.
Este convenio especial tendría un alcance limitado no solo al sector de transporte, sino a la
región, para que pueda servir de piloto a fin de que, en función a sus resultados, pueda ser
implementado en otras regiones del país y, por qué no, se pueda extender su aplicación
para otros sectores como el de salud, saneamiento, entre otros (Hall, 2015).
4.3. Del Convenio Especial de Inversión
La propuesta es la de implementar un convenio especial de inversión que permita
que una o más empresas consorciadas puedan ejecutar Proyectos de transporte en la región
Apurímac por medio del mecanismo de Obras por Impuestos, y que, una vez entregada la
obra, esta asuma la operación y mantenimiento de la vía, mediante una APP auto sostenible,
ya que los recursos para el mantenimiento y operación se obtendrían del cobro de un peaje
por el uso de la vía.
75
Cabe señalar que la propuesta inicial considera que el costo del peaje estaría por debajo del
costo promedio, ya que no consideraría dentro de sus costos, el costo de la construcción de la vía
como bien señala esta posibilidad el Ministerio de Transportes y Comunicaciones en la R.M. 481-
2008-MTC-02.
Esta propuesta parte de lo estipulado en el artículo 13A de la Ley 29230, donde se señala
que la operación y mantenimientos de los Proyectos desarrollados por Obras por Impuestos pueden
hacerse por medio de una APP (Ley 29230, 2008, art.13-A°).
Sin considerar este artículo incluido en el año 2013, no se han hecho mayores avances; por
lo que resulta importante aprovechar como punto de partida este artículo para el Convenio Especial
propuesto por la presente tesis.
Para este análisis es necesario considerar que, si bien ambos mecanismos sirven para la
ejecución de Proyectos de distintos montos de inversión, entre las personas encuestadas resalta la
importancia que se le otorga a la evasión y erradicación de la corrupción, el cual ha sido materia
de debate debido a los acontecimientos que se dieron a conocer públicamente por el caso “Lava
Jato”.
El escándalo surgido a raíz de este caso, dejó al descubierto que los Proyectos ejecutados
a través de las APP encabezaban la lista de procesos corruptos, ya que al no existir un permanente
acompañamiento por parte de las Entidades Públicas, además de una regulación deficiente y
opiniones dirimentes entre el Ministerio de Economía y Finanzas y PROINVERSIÓN, dejaban
abierta la posibilidad a interpretaciones variadas y vacíos legales aprovechados por empresas
carentes de ética que buscaban maximizar sus ingresos a costa de un proceso sucio.
Al margen de que las APP tengan una finalidad lucrativa que busca generar una relación
beneficiosa para el Estado y el Privado, la utilización de prácticas ilegales generó que muchos
76
Proyectos se conviertan en “elefantes blancos”, denominación vulgar para infraestructuras que, a
pesar de su tamaño e importancia preliminar, no son utilizados al 100% de su capacidad,
incumpliendo las expectativas que generó en un inicio, y que en su mayoría no sean favorables al
Estado Peruano, cargándolo con la mayor parte de la responsabilidad de los contratos suscritos a
raíz de una utilización de los vacíos legales, que eran legitimados a través de adendas a los
contratos.
En la otra cara de la moneda, encontramos al mecanismo de Obras por Impuestos, el cual
traslada el cien por ciento (100%) de la responsabilidad a la empresa privada, con lo que ésta
asume no solo la responsabilidad directa, sino las consecuencias indirectas o accesorias del manejo
del Proyecto, ya que pone en juego muchos valores intangibles como lo es su marca y posición en
el mercado.
Ello permite que el riesgo de corrupción en este mecanismo sea mínimo, limitado a las
pocas intervenciones que tiene la Entidad Pública durante el proceso. Cabe señalar que en la
práctica no se ha comprobado ningún tipo de acto de corrupción, pero dado al historial de distintas
autoridades de las distintas regiones, el un riesgo latente.
Ahora bien, en cuanto a la convergencia de ambos mecanismos dentro del Convenio
Especial es necesario considerar que, según el modelo planteado, el proceso de selección estaría
regulado por la Ley 29230 y su reglamento, siendo un proceso sumarísimo y que, una vez otorgada
la Buena Pro, la responsabilidad íntegra del Proyecto recaiga en la empresa o empresas privadas
beneficiadas.
Esta situación como tal contradice directamente el proceso regular de una APP, ya que la
normativa de APP no contempla los mismos pasos ni plazos establecidos en el reglamento de la
Ley de Obras por Impuestos (Presidencia de la República del Perú, 2008).
77
Dicho esto, es importante resaltar la finalidad de ambos mecanismos, siendo claramente el
lucro la finalidad de una APP, mientras que, en las Obras por Impuestos, la finalidad guarda una
estrecha relación con la Responsabilidad Social.
En consecuencia, para poder unir ambos mecanismos dentro del Convenio Especial, es
necesario definir un proceso de selección que permita que se ejecuten correctamente las dos partes
del Convenio. Este proceso bien podría ser el que actualmente está regulado en el Reglamento de
Obras por Impuestos, ya que se presenta como un proceso eficiente y corto, además permite que
se atienda la necesidad en un menor plazo, ya que el plazo promedio de duración es de 45 a 60
días calendario, desde la convocatoria, hasta el otorgamiento de la Buena Pro (Presidencia de la
República del Perú, 2008).
En cuanto al mecanismo de Obras por Impuestos, en la práctica este mecanismo es utilizado
para Proyectos que requieren inversiones menores; por lo que, la posibilidad de complementarse
con una APP les permitiría no solo incrementar las inversiones, sino que permitiría incluir a otras
empresas como parte del Convenio, ya que para la operación y mantenimiento es necesario contar
con experiencia en el sector de donde se ejecuta el Proyecto.
En ese sentido, los consorcios se presentan como una alternativa eficiente para este
Convenio Especial, ya que permitirían que una empresa privada que cuente con recursos y otra
empresa privada que cuente con la experiencia en el sector requerido puedan asumir la obligación
de llevar adelante un Proyecto por medio de este Convenio Especial.
Para que los consorcios funcionen de forma eficaz en este Convenio, resulta necesario
separa no solo el porcentaje de participación en cuanto a recursos, sino que será necesario definir
quién estará a cargo de la operación y mantenimiento de dicho Proyecto, así como el plazo que se
encargará de hacerlo.
78
Es importante señalar que la idea principal del Convenio Especial es la de evitar
que un Proyecto desarrollado por OxI quede un tiempo sin operar, mientras la Entidad
Pública realiza el proceso de selección de una APP. Sin embargo, lo ideal es que durante
el tiempo que la empresa o consorcio esté encargado de la operación y mantenimiento del
Proyecto, la Entidad Pública competente realice el concurso público para que se continúe
con dichas actividades por medio de una APP regular.
En ese orden de ideas, lo recomendable es que el plazo de operación y
mantenimiento del presente Convenio no sea menor a dos (2) años ni mayor a cinco (5)
años. Ello tomando en consideración que la normativa de Obras por Impuestos requiere
que las garantías financieras perduren por un (1) año adicional al término de la ejecución
del Proyecto, y que por lo menos cubra el tiempo señalado en el Código Civil, por el cual
están obligados a responder por daños y vicios del Proyecto, plazo que es de cinco (5) años
(Decreo Legislativo N° 295, 1984, art.1784).
Por último, en cuanto a la regulación del Convenio Especial, lo recomendable sería
que éste se encuentre dentro del Reglamento de Obras por Impuestos, dado que se estaría
tomando como base la normativa de este mecanismo y se cuenta con el artículo 13A de la
Ley 29230, la cual se toma como punto de partida para este Convenio.
79
Capítulo 5: Conclusiones y recomendaciones
5.1. Conclusiones
▪ La región Apurímac era considerada hace poco una de las regiones más pobres del Perú,
pero con el inicio de la actividad minera en 2016, ha comenzado a generar ingresos
considerables a la región, presentándose así la oportunidad de desarrollar Proyectos que
permitan beneficiar a toda la región con el crecimiento económico.
▪ El principal problema que tiene esta región es la brecha en infraestructura de vías de
comunicación, como carreteras y puentes, considerando que, según el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, al 2015 solo se habían asfaltado 10 kilómetros de los más de
1,300 kilómetros de vías que existen en toda la región Apurímac.
▪ Los mecanismos de inversión más eficientes que existen actualmente son las APP y las
Obras por Impuestos, además que permiten a las empresas privadas participar directamente
en Proyectos de Inversión Pública, ya sea financiando, ejecutando, operando y/o manteniendo
dichos proyectos.
▪ Las principales diferencias entre ambos mecanismos son que la finalidad de una APP es
lucrativa, mientras que la finalidad de las Obras por Impuestos es social. Además, en la
práctica, las APP son utilizadas para inversiones económicas elevadas, mientras que las Obras
por Impuestos son usualmente utilizadas para Proyectos que requieren una menor inversión.
▪ La implementación del Convenio Especial, que toma de punto de partida el Artículo 13A°
de la Ley 29230, es perfectamente viable, siendo necesario tomar como base para este
convenio uno de los mecanismos, ya que, al tener finalidades distintas, lo ideal es priorizar
que la finalidad de este mecanismo será la de eliminar el “tiempo muerto” en que queda una
Obra por Impuestos, hasta que la Entidad Pública pueda concesionarla.
80
▪ La duración del Convenio Especial dependerá del tiempo de ejecución, delimitado por el
Expediente Técnico, y el tiempo de operación y mantenimiento, el cual deberá ser acordado
entre las partes, tomando como límite el plazo estipulado en el Artículo 1784° del Código
Civil, es decir cinco (5) años.
5.2. Recomendaciones
▪ Tomar como base para el Convenio Especial al mecanismo de Obras por Impuestos, ya que
ello contribuiría a que los procesos de selección sean mucho más rápidos y no existan
dilaciones innecesarias, como ocurre durante un proceso de selección regular de contratación
pública.
▪ Promover la formación de consorcios para este Convenio Especial, ya que con ello se
podría conseguir el financiamiento por parte de empresas privadas que no necesariamente se
dediquen a la construcción de vías de transporte terrestre, sino que participen del Proyecto
como financistas, con cargo a recuperar su inversión al final del mismo. Sin embargo, que una
empresa especializada se encargue de la operación y mantenimiento durante los cinco (5) años
siguientes, a fin de que cubra el tiempo por el cual responden en caso de vicios ocultos.
▪ Lo ideal es que el Convenio pueda ser replicado en otras regiones y otros sectores que
usualmente presentan el problema de no tener un operador al momento de la entrega del bien,
con lo que permitiría que los servicios públicos que se hagan por medio de Obras por
Impuestos, queden en concesión por un período de cinco (5) años, a fin de que en ese período
se elija a una empresa privada que se encargue de la administración y mantenimiento por
medio de una APP.
▪ Por último, se recomienda evitar una dualidad de regulación respecto a ambos mecanismos,
ya que, si bien el Ministerio de Economía y Finanzas es la institución a cargo de la
81
implementación de estos, lo ideal sería que, al igual que las Obras por Impuestos, las APP
regulen sus propios procesos a fin de hacerlos más cortos y eficientes, enfocados en los
resultados y no en el mero trámite.
*****
82
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86
Glosario de términos
Asociación Público
Privada
: Modalidad de inversión que permite que un privado se asocie con
una Entidad Pública, para ejecutar, mantener y/o operar un
Proyecto de Inversión Pública y una vez culminado el plazo
contractual, el bien retorne al dominio del Estado. Las APP tienen
una finalidad lucrativa.
Certificado de Inversión
Pública de Gobierno
Nacional
: Conocido como CIPGN, es un documento emitido por una
Entidad Pública del Gobierno Nacional y que representa la
inversión hecha por la empresa privada, a razón de la ejecución
de un Proyecto por medio del mecanismo de Obras por
Impuestos.
Certificado de Inversión
Pública de Gobierno
Regional y Local
: Conocido como CIPRL, es un documento emitido por un
Gobierno Regional, Gobierno Local o una Universidad Pública
que perciba fondos del Estado, y que representa la inversión
hecha por la empresa privada, a razón de la ejecución de un
Proyecto por medio del mecanismo de Obras por Impuestos.
Comité de Inversiones : El Comité de Inversiones es un órgano colegiado de los
Ministerios, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales. Una de
sus finalidades es asumir las funciones del OPIP respecto a los
proyectos bajo su competencia y desempeña distintas funciones
en el marco del desarrollo de una APP.
Contrato de APP : Contrato suscrito entre una Entidad Pública y una empresa
privada para desarrollar un Proyecto vía el mecanismo de
Asociación Público Privada. Este documento contiene las
obligaciones para ambas partes, así como las responsabilidades
compartidas que caracterizan a este mecanismo.
Convenio de Inversión
OxI
: Convenio suscrito entre una Entidad Pública y una empresa
privada para que ésta última ejecute un Proyecto de Inversión
Pública por medio del mecanismo de Obras por Impuestos.
87
Entidad Privada
Supervisora
: Empresa privada encargada de supervisar el avance y desarrollo
de los Proyectos de Inversión Pública. Usualmente son
contratados por concurso público abierto y no puede estar
encargados de más de un (1) Proyecto a la vez.
Gobiernos Locales : Entidades Públicas encargadas de la administración de un
territorio determinado. Dentro de esta calificación podemos
encontrar a las Municipalidades Provinciales y a las
Municipalidades Distritales.
Gobiernos Regionales : Entidad Pública encargada de la administración, desarrollo,
impulso y crecimiento de una de las 25 regiones existentes en el
Perú. El alcance de sus funciones está limitado a las encargadas a
los Gobiernos Locales.
Iniciativa Privada : Pedido de gracia, por el cual una empresa privada propone e
impulsa la ejecución de un Proyecto de Inversión Pública que no
se encuentre dentro del Plan de Ejecución de Proyectos elaborado
por la Entidad Privada competente.
Iniciativa Pública : Proyecto de Inversión Pública impulsada por la Entidad Pública
competente, para atender una necesidad de la sociedad, la cual ha
sido identificada por esta entidad.
Inversión Privada : Inversiones provenientes de personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras, públicas o privadas, distintas al Estado
Peruano, de los organismos que integran el sector público
nacional y de las Empresas del Estado.
Ministerio de Economía
y Finanzas
: Entidad Pública perteneciente al Poder Ejecutivo, encargada de
administrar la utilización de los recursos del Estado, así como su
recaudación y fiscalizar el correcto uso de estos.
Ministerio de
Transportes y
Comunicaciones
: Entidad Pública perteneciente al Poder Ejecutivo, encargada de
administrar el sector de transportes y comunicaciones en el Perú.
Obras por Impuestos : Mecanismo de inversión que permite la ejecución de un Proyecto
de Inversión Pública a cargo de una empresa privada, la cual
88
podrá utilizar la inversión realizada como crédito directo contra
el Impuesto a la Renta.
Organismos Promotores
de la Inversión Privada
: Entidades Públicas encargadas de la promoción, estructuración y
transacción de las inversiones privadas en Proyectos de Inversión
Pública.
PROINVERSIÓN : Organismo Promotor de la Inversión Privada adscrita al
Ministerio de Economía y Finanzas, encargada de promover la
inversión privada por medio de los distintos mecanismos de
inversión, a la vez que brinda asistencia técnica a las Entidades
Públicas en el planeamiento, programación y formulación de
Proyectos de Inversión Pública.
Proyectos de Inversión
Pública
: Es una intervención temporal que se financia, total o
parcialmente, con recursos públicos, destinada a la formación de
capital físico, humano, natural, institucional y/o intelectual que
tenga como propósito crear, ampliar, mejorar o recuperar la
capacidad de producción de bienes y/o servicios que el Estado
tenga responsabilidad de brindar o de garantizar su prestación.
Sistema Nacional de
Promoción de la
Inversión Privada
: El Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada es un
sistema funcional creado con la finalidad de promover, fomentar
y agilizar la inversión privada.
89
Anexos
1) ANEXO 1: Encuesta de Manuel Rivera.
2) ANEXO 2: Encuesta de Indira Navarro.
3) ANEXO 3: Encuesta de Susana Tejada.
4) ANEXO 4: Encuesta de Pedro Arizmendi.
5) ANEXO 5: Encuesta de Andrea Castro.
6) ANEXO 6: Encuesta de Úrsula Ruiz.
90
Anexo 1
La presente encuesta se encuentra enmarcada dentro de un trabajo de investigación para la
elaboración de una tesis sobre la utilización de mecanismos de inversión para promover el
desarrollo de la región Apurímac.
Por favor, le pido que conteste y desarrolle cada pregunta en base a su experiencia y los
conocimientos que pudiese tener sobre los temas tratados.
De preferencia contestar la presente encuesta en forma digital.
Nombre y Apellidos
Manuel Rivera
Institución o Empresa donde trabaja
Ernst & Young Asesores – EY
Cargo que ocupa
Socio de Impuestos
1. A su opinión ¿qué mecanismo de inversión pública es el más eficiente y de qué forma
podría incrementar el impacto que genera en el desarrollo del país? Por favor, sustentar
su respuesta.
Las APPs toda vez que por el tipo de inversión comprometida así como por la complejidad y
escala de los proyectos son las que ayudarían a cerrar más rápidamente las brechas de
infraestructura.
OxI es otro mecanismo eficiente. Sin embargo, dado que no necesariamente supone el
desarrollo de proyectos a gran escala, no llega a tener el mismo impacto que las APPs, aunque
las complementa.
91
2. La región Apurímac viene adquiriendo una importancia debido al incremento de sus
ingresos como consecuencia de la actividad extractiva, lo cual ha permitido que deje de
ser una de las regiones más pobres del país. Ello no solo ocurría a raíz de la falta de
ingresos, sino a su geografía, definida como la más accidentada y difícil del país. ¿De qué
forma considera usted que se debe impulsar el desarrollo de esta región? ¿Qué
mecanismos propondría a ser utilizados en esta tarea?
Habría que hacer un diagnóstico de las principales brechas de esta región, no solo en términos
de infraestructura, sino de las carencias en general. Una vez identificadas, habría que priorizar
cuáles son más imperiosas, considerando a su vez los objetivos del Gobierno Nacional. Una
vez realizada dicha priorización, seguramente será necesario recurrir, entre otros, a
mecanismos de inversión público-privada para cerrar ciertas brechas (i.e. hospitales, colegios,
carreteras, etc.).
3. Si bien el mecanismo de Asociaciones Público-Privadas (APP) ha perdido cierta
credibilidad frente a la población debido a las constantes modificaciones de los contratos
existentes y el caso “Lava Jato” que dejó al descubierto negociaciones extraoficiales para
el manejo de este tipo de contratos, ¿considera usted que el mecanismo debe ser
erradicado de nuestro ordenamiento legal? ¿Por qué?
Precisemos los términos. No se trató de “negociaciones extraoficiales” sino de corrupción.
Con todas sus letras. Sin embargo, tal como ha manifestado Gonzalo Prialé, presidente de
AFIN, en diversos foros públicos, los corruptos no son los mecanismos o estructuras legales,
sino las personas. De ahí que haya numerosa experiencia comparada del éxito de las APPs en
otras partes del mundo. Por ello, las APPs deben seguir. Quizás será necesario hacer ciertos
92
ajustes, principalmente mediante un rol más activo de la CGR, pero ello de modo alguno
significa descalificar a las APPs.
4. De ser negativa su respuesta anterior, ¿qué propuestas de mejora considera usted que
se podrían aplicar para que el mecanismo recupere la credibilidad perdida y se pueda
utilizar de una forma más eficiente y sobretodo transparente?
- Mayor desarrollo de los proyectos en las etapas de preinversión, para evitar las famosas
“adendas”.
- Mayor presencia de la CGR.
- Entre otros.
5. El mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) usualmente es utilizado para financiar la
ejecución de proyectos que no requieren de una inversión importante. Sin embargo, se
ha podido comprobar que por medio de los consorcios las inversiones pueden
incrementarse considerablemente, generando un mayor impacto en la población. ¿Qué
opina sobre la utilización de los consorcios para promover las inversiones a través de
OxI? (sustente su respuesta).
Es de lo más eficiente dado que mediante un consorcio se comparte el riesgo y los recursos,
lo que permite hacer proyectos más grandes y a mayor escala.
6. En el artículo 13 A de la Ley 29230, se estipula la posibilidad de que los proyectos
ejecutados vía OxI puedan ser operados y mantenidos por medio de una APP.
¿Considera usted viable esta regulación, considerando que fue incluida en el año 2013 y
a la fecha no ha sido regulada?
Es del todo viable. Es cuestión de promocionar proyectos en los cuales se pueda usar este
esquema.
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7. ¿Qué opina sobre la creación de un contrato especial que permita la ejecución de los
proyectos vía OxI y la operación/mantenimiento se realice por medio de una APP?
La estandarización siempre es positiva, por lo que hacer un contrato tipo serviría. No obstante,
hay que tener en cuenta las complejidades de cada proyecto según el sector al que
corresponden.
8. ¿Tiene usted alguna propuesta de mejora a cualquiera de los mecanismos tratados en
esta encuesta?
No, por el momento.
Muchas gracias por su tiempo.
*****
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Anexo 2
La presente encuesta se encuentra enmarcada dentro de un trabajo de investigación para la
elaboración de una tesis sobre la utilización de mecanismos de inversión para promover el
desarrollo de la región Apurímac.
Por favor, le pido que conteste y desarrolle cada pregunta en base a su experiencia y los
conocimientos que pudiese tener sobre los temas tratados.
De preferencia contestar la presente encuesta en forma digital.
Nombre y Apellidos
Indira Navarro Palacios
Institución o Empresa donde trabaja
Estudio Torres y Torres Lara
Cargo que ocupa
Jefe del Área Tributaria/ Jefe del Área de Responsabilidad Social Empresarial
1. A su opinión ¿qué mecanismo de inversión pública es el más eficiente y de qué forma
podría incrementar el impacto que genera en el desarrollo del país? Por favor, sustentar
su respuesta.
Esta opinión depende directamente de la coyuntura y de las necesidades del territorio y de los
agentes económicos, no obstante, lo indicado, cualquier mecanismo de inversión pública que
termine siendo efectivamente ejecutado dentro del marco legal y alejado de la corrupción,
permitirá el desarrollo del país.
Deberán evaluarse también para determinar cuál es el más eficiente, las intenciones de
participación del sector privado en dicha inversión pública, así, por ejemplo, pueden
presentarse casos de empresas privadas que pretenden objetivos económicos dentro de la ley
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y que optarán por involucrarse en asociaciones público privadas, como también existen
empresas privadas que no tienen objetivos de rentabilizar al apoyar la inversión pública y más
bien, optan por el mecanismo de Obras por Impuestos.
En términos generales, la respuesta puede variar dependiendo de la coyuntura y de los agentes
que participen en las referidas inversiones.
Uno de los mecanismos a los cuales nos hemos aproximado más como Estudio es el de Obras
por Impuestos debido a que este último es un mecanismo de Responsabilidad Social
Empresarial.
2. La región Apurímac viene adquiriendo una importancia debido al incremento de sus
ingresos como consecuencia de la actividad extractiva, lo cual ha permitido que deje de
ser una de las regiones más pobres del país. Ello no solo ocurría a raíz de la falta de
ingresos, sino a su geografía, definida como la más accidentada y difícil del país. ¿De qué
forma considera usted que se debe impulsar el desarrollo de esta región? ¿Qué
mecanismos propondría a ser utilizados en esta tarea?
Efectivamente, más allá del tema de sus ingresos, es importante como la región administra los
recursos y los invierte en obras públicas.
Es importante que las entidades públicas prioricen proyectos de inversión pública que
efectivamente cierren la brecha de infraestructura y que sean de interés público (real).
Estos objetivos pasan por evaluaciones reales de las necesidades de la población.
Adicionalmente al tema vinculado a infraestructura, no debemos de perder de vista, por
ejemplo, que el mecanismo de Obras por Impuestos también puede ser utilizado para
proyectos blandos (no necesariamente infraestructura física), por lo expuesto, también
deberían evaluarse proyectos de servicios educativos, servicios de alimentación, entre otros
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que podrían generar una mejor calidad de vida en la población de Apurímac, entre otros temas
no necesariamente asociados al cemento.
3. Si bien el mecanismo de Asociaciones Público-Privadas (APP) ha perdido cierta
credibilidad frente a la población debido a las constantes modificaciones de los contratos
existentes y el caso “Lava Jato” que dejó al descubierto negociaciones extraoficiales para
el manejo de este tipo de contratos, ¿considera usted que el mecanismo debe ser
erradicado de nuestro ordenamiento legal? ¿Por qué?
No, erradicado no, este mecanismo funciona en otros países, lo que debe procurarse es efectuar
los ajustes necesarios en la regulación a fin de consignarse los candados suficientes que
permitan que funcione adecuadamente en el Perú.
4. De ser negativa su respuesta anterior, ¿qué propuestas de mejora considera usted que
se podrían aplicar para que el mecanismo recupere la credibilidad perdida y se pueda
utilizar de una forma más eficiente y sobretodo transparente?
• Definir los alcances de las competencias normativas entre el MEF y PROINVERSIÓN. Se
debe determinar cuál de las dos entidades va a normar este mecanismo, pues los roles se
llegan a confundir y eso afecta a todas las partes involucradas, tanto al sector público como
al sector privado.
• Mejorar el acompañamiento en los proyectos, es decir, el seguimiento (sea quien sea la
entidad que sea elegida, MEF o PROINVERSIÓN) debe ser adecuado y permanente. El
acompañamiento también impedirá que los proyectos pudieran caer en abandono o en
situaciones de corrupción.
• Debe evaluarse la participación del sector privado en las fases iniciales de las APP’s de
manera controlada y con los rigores que se necesite para que no se suponga algún objetivo
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oculto, pues resulta necesario que participen quienes hubieran tenido este tipo de
experiencias a fin de interactuar debido a la importancia y magnitud de estos proyectos. Es
bastante posible que los privados tengan la experiencia que el público no necesariamente
podría tener.
• Debe vigilarse la capacidad financiera del Estado para que pueda cumplir con la asunción
de estos compromisos.
5. El mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) usualmente es utilizado para financiar la
ejecución de proyectos que no requieren de una inversión importante. Sin embargo, se
ha podido comprobar que por medio de los consorcios las inversiones pueden
incrementarse considerablemente, generando un mayor impacto en la población. ¿Qué
opina sobre la utilización de los consorcios para promover las inversiones a través de
OxI? (sustente su respuesta).
No necesariamente el mecanismo de OxI está asociado a proyectos que no requieren de
inversión importante, por ejemplo, los Colegios de Alto Rendimiento en términos generales,
se manejan con inversiones no menores a los 60 millones de soles (se consideran de una cifra
por lo menos no menor).
No obstante los señalado, los consorcios no solamente permiten realizar obras de mayor
envergadura, también permiten que consorciados en el marco de cualquier tamaño de obra, se
unan temporalmente con otras empresas privadas, que si tienen experiencia en el mecanismo
y eso les genere a los nuevos, mayor confianza para iniciar este proceso, es decir, además de
mejorar las posibilidades de realizar proyectos de mayor magnitud, le brinda a los privados
mayor seguridad y el participar de la mano con empresas privadas que ya cuentan con
experiencia, les genera incluso conocer el desarrollo del procedimiento y que, además el
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transcurso del tiempo (hablando en términos de plazos reales), no los desincentive en sus
intenciones y respecto del mecanismo.
6. En el artículo 13 A de la Ley 29230, se estipula la posibilidad de que los proyectos
ejecutados vía OxI puedan ser operados y mantenidos por medio de una APP.
¿Considera usted viable esta regulación, considerando que fue incluida en el año 2013 y
a la fecha no ha sido regulada?
En la práctica tenemos entendido extra oficialmente que no se ha concretado un proyecto
como el descrito precisamente porque no existe una reglamentación suficiente.
7. ¿Qué opina sobre la creación de un contrato especial que permita la ejecución de los
proyectos vía OxI y la operación/mantenimiento se realice por medio de una APP?
Es posible que esta propuesta ayude a que esta regulación se lleve a la práctica pues
virtualmente en lo no regulado por las normas se revisan los contratos, si contamos con un
contrato bien regulado basado en los parámetros normativos, esto facilitaría que el sector
privado adopte con mayor facilidad esta propuesta.
8. ¿Tiene usted alguna propuesta de mejora a cualquiera de los mecanismos tratados en
esta encuesta?
Algunas respecto al mecanismo de Obras por Impuestos:
Que se implemente efectivamente la emisión de certificados de inversión electrónicos.
Que se implemente un proceso de estandarización de los documentos vinculados al
mecanismo de Obras por Impuestos, esto podría generar importantes ahorros de tiempo a las
empresas privadas y mayor seguridad a los funcionarios de las entidades públicas.
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Si es posible, que se defina con mayor claridad el rol de PROINVERSIÓN y el rol del MEF
en este mecanismo
A efectos de hacer más atractivo el mecanismo, permitir que se amplíe el límite del 50% del
IR del ejercicio anterior en un 10% más (por lo menos).
Sería interesante que, con los certificados de inversión, se pueda extinguir, no solamente
deudas de Impuesto a la Renta empresarial, podrían servir para extinguir las deudas
administradas por tesoro público de otros tributos.
Podrían ampliarse las materias para el Gobierno Central.
Podría establecerse con mayor claridad a nivel de las normas con que tipo de recursos el
Gobierno Central debe contar para incursionar en el mecanismo, en la práctica los Ministerios
no lo tienen muy claro.
La norma debería permitir que los ministerios puedan unirse para acumular sus presupuestos
y realizar obras con este mecanismo.
Deberían actualizarse los montos de los proyectos, es bien sabido que los montos están
desactualizados y con eso se va a prevenir el incremento de los montos y plazos en etapa de
ejecución.
Muchas gracias por su tiempo.
*****
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Anexo 3
La presente encuesta se encuentra enmarcada dentro de un trabajo de investigación para la
elaboración de una tesis sobre la utilización de mecanismos de inversión para promover el
desarrollo de la región Apurímac.
Por favor, le pido que conteste y desarrolle cada pregunta en base a su experiencia y los
conocimientos que pudiese tener sobre los temas tratados.
De preferencia contestar la presente encuesta en forma digital.
Nombre y Apellidos
Susana Tejada.
Institución o Empresa donde trabaja
CTC consultores.
Cargo que ocupa
Directora
1. A su opinión ¿qué mecanismo de inversión pública es el más eficiente y de qué forma
podría incrementar el impacto que genera en el desarrollo del país? Por favor,
Para el sector privado OxI es un buen mecanismo porque permite que las empresas puedan
invertir sus impuestos en sus zonas de influencia, es decir, donde la empresa está presente, lo
cual mejora el entorno y la reputación de la organización.
2. La región Apurímac viene adquiriendo una importancia debido al incremento de sus
ingresos como consecuencia de la actividad extractiva, lo cual ha permitido que deje de
ser una de las regiones más pobres del país. Ello no solo ocurría a raíz de la falta de
ingresos, sino a su geografía, definida como la más accidentada y difícil del país. ¿De qué
101
forma considera usted que se debe impulsar el desarrollo de esta región? ¿Qué
mecanismos propondría a ser utilizados en esta
OxI me parece un buen mecanismo; sin embargo, debe haber una eficiente supervisión del
estado especialmente en la integración de las voces de las comunidades andinas.
3. Si bien el mecanismo de Asociaciones Público-Privadas (APP) ha perdido cierta
credibilidad frente a la población debido a las constantes modificaciones de los contratos
existentes y el caso “Lava Jato” que dejó al descubierto negociaciones extraoficiales para
el manejo de este tipo de contratos, ¿considera usted que el mecanismo debe ser
erradicado de nuestro ordenamiento legal? ¿Por qué?
Considero que no, dado que el problema de fondo es la corrupción, no el mecanismo.
4. De ser negativa su respuesta anterior, ¿qué propuestas de mejora considera usted que
se podrían aplicar para que el mecanismo recupere la credibilidad perdida y se pueda
utilizar de una forma más eficiente y sobretodo transparente?
Se podrían conformar comités de gestión tripartita, estado-empresa y representantes de la
sociedad civil.
5. El mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) usualmente es utilizado para financiar la
ejecución de proyectos que no requieren de una inversión importante. Sin embargo, se
ha podido comprobar que por medio de los consorcios las inversiones pueden
incrementarse considerablemente, generando un mayor impacto en la población. ¿Qué
opina sobre la utilización de los consorcios para promover las inversiones a través de
OxI? (sustente su respuesta)
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Estoy de acuerdo, especialmente cuando se habla de sectores, por ejemplo, empresas del sector
pesca que además se encuentran en la misma zona geográfica de influencia, sus intereses son
los mismos y juntos pueden generar mayor impacto que de manera individual.
6. En el artículo 13 A de la Ley 29230, se estipula la posibilidad de que los proyectos
ejecutados vía OxI puedan ser operados y mantenidos por medio de una APP.
¿Considera usted viable esta regulación, considerando que fue incluida en el año 2013 y
a la fecha no ha sido regulada?
El problema de que no haya reglamento permite las irregularidades que ahora se tienen cuando
se pretende implementar la ley.
7. ¿Qué opina sobre la creación de un contrato especial que permita la ejecución de los
proyectos vía OxI y la operación/mantenimiento se realice por medio de una APP?
Me parece una buena idea, pero se debe incluir el desarrollo de capacidades en el estado para
que en algún momento se deje de depender de los privados y el estado asuma esos proyectos
y pueda luego licitar el mantenimiento u operación.
8. ¿Tiene usted alguna propuesta de mejora a cualquiera de los mecanismos tratados en
esta encuesta?
Todo ok, gracias.
Muchas gracias por su tiempo.
*****
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Anexo 4
La presente encuesta se encuentra enmarcada dentro de un trabajo de investigación para la
elaboración de una tesis sobre la utilización de mecanismos de inversión para promover el
desarrollo de la región Apurímac.
Por favor, le pido que conteste y desarrolle cada pregunta en base a su experiencia y los
conocimientos que pudiese tener sobre los temas tratados.
De preferencia contestar la presente encuesta en forma digital.
Nombre y Apellidos
PEDRO ARIZMENDI
Institución o Empresa donde trabaja
Ernst & Young Asesores – EY
Cargo que ocupa
SOCIO
1. A su opinión ¿qué mecanismo de inversión pública es el más eficiente y de qué forma
podría incrementar el impacto que genera en el desarrollo del país? Por favor, sustentar
su respuesta.
Hoy en día, desgraciadamente no está funcionando bien ninguno, incluyendo las propias obras
públicas. Los mecanismos de APPs que tienen tan buenos resultados en el extranjero, se han
convertido en mecanismos mal vistos por los casos de corrupción recientes.
El mecanismo de obras por impuestos que es innovador, está de capa caída debido al exceso
de tramitología que genera y las pocas facilidades que tiene actualmente.
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2. La región Apurímac viene adquiriendo una importancia debido al incremento de sus
ingresos como consecuencia de la actividad extractiva, lo cual ha permitido que deje de
ser una de las regiones más pobres del país. Ello no solo ocurría a raíz de la falta de
ingresos, sino a su geografía, definida como la más accidentada y difícil del país. ¿De qué
forma considera usted que se debe impulsar el desarrollo de esta región? ¿Qué
mecanismos propondría a ser utilizados en esta tarea?
El mecanismo que mejor encaja es el de obras por impuestos.
Además podrían darse proyectos de APP autofinanciados, vinculados a operaciones de las
compañías mineras.
3. Si bien el mecanismo de Asociaciones Público-Privadas (APP) ha perdido cierta
credibilidad frente a la población debido a las constantes modificaciones de los contratos
existentes y el caso “Lava Jato” que dejó al descubierto negociaciones extraoficiales para
el manejo de este tipo de contratos, ¿considera usted que el mecanismo debe ser
erradicado de nuestro ordenamiento legal? ¿Por qué?
De ninguna manera. Todo lo contrario, se debe reforzar la utilización de dicho mecanismo,
pero con un diseño contractual mejorado y una tramitología más ágil.
4. De ser negativa su respuesta anterior, ¿qué propuestas de mejora considera usted que
se podrían aplicar para que el mecanismo recupere la credibilidad perdida y se pueda
utilizar de una forma más eficiente y sobretodo transparente?
Lo básico es conseguir una credibilidad legislativa y contractual. Los contratos no pueden
modificarse, ni deben existir tantas adendas en el corto plazo, que le quitan legitimidad a los
proyectos/contratos iniciales.
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5. El mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) usualmente es utilizado para financiar la
ejecución de proyectos que no requieren de una inversión importante. Sin embargo, se
ha podido comprobar que por medio de los consorcios las inversiones pueden
incrementarse considerablemente, generando un mayor impacto en la población. ¿Qué
opina sobre la utilización de los consorcios para promover las inversiones a través de
OxI? (sustente su respuesta).
Es fundamental promover los consorcios y conseguir que a través de este mecanismo se
puedan financiar grandes obras de infraestructura. Las OxI no deben servir solo para aquellos
proyectos de menor cuantía o sociales.
6. En el artículo 13 A de la Ley 29230, se estipula la posibilidad de que los proyectos
ejecutados vía OxI puedan ser operados y mantenidos por medio de una APP.
¿Considera usted viable esta regulación, considerando que fue incluida en el año 2013 y
a la fecha no ha sido regulada?
Es perfectamente viable. Mediante OxI se hace el proyecto y posteriormente la operación y
mantenimiento puede ser una APP.
7. ¿Qué opina sobre la creación de un contrato especial que permita la ejecución de los
proyectos vía OxI y la operación/mantenimiento se realice por medio de una APP?
Sería muy útil.
8. ¿Tiene usted alguna propuesta de mejora a cualquiera de los mecanismos tratados en
esta encuesta?
a) Disminución de la tramitología.
b) Fortalecimiento de la institución que maneje estos mecanismos.
c) Respeto a la legislación (no modificación de contratos)
106
Muchas gracias por su tiempo.
*****
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Anexo 5
La presente encuesta se encuentra enmarcada dentro de un trabajo de investigación para la
elaboración de una tesis sobre la utilización de mecanismos de inversión para promover el
desarrollo de la región Apurímac.
Por favor, le pido que conteste y desarrolle cada pregunta en base a su experiencia y los
conocimientos que pudiese tener sobre los temas tratados.
De preferencia contestar la presente encuesta en forma digital.
Nombre y Apellidos
Andrea José Castro Tejada
Institución o Empresa donde trabaja
Patronato Pikimachay
Cargo que ocupa
Analista Senior
1. A su opinión ¿qué mecanismo de inversión pública es el más eficiente y de qué forma
podría incrementar el impacto que genera en el desarrollo del país? Por favor, sustentar
su respuesta.
A mi opinión el mecanismo de inversión pública más eficiente es el de Obras por Impuestos
ya que, permite el financiamiento de casi todo tipo de proyectos en distintas zonas del país y
es un incentivo que esto se pueda recuperar contra el impuesto a la renta a pagar.
Permite generar un impacto en el desarrollo del país ya que, permite de alguna manera,
tercerizar el proceso de inversión a una empresa privada. Esto ayuda a que las obras tengan
una mejor calidad, mejor control y un propósito de valor compartido.
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2. La región Apurímac viene adquiriendo una importancia debido al incremento de sus
ingresos como consecuencia de la actividad extractiva, lo cual ha permitido que deje de
ser una de las regiones más pobres del país. Ello no solo ocurría a raíz de la falta de
ingresos, sino a su geografía, definida como la más accidentada y difícil del país. ¿De qué
forma considera usted que se debe impulsar el desarrollo de esta región? ¿Qué
mecanismos propondría a ser utilizados en esta tarea?
Para regiones que tienen dificultades geográficas, se requiere inyectar mayor cantidad de
inversión en proyectos de conectividad de tipo carreteras, túneles, puentes, teleféricos,
aeropuertos, otros del rubro. Esto facilita que inversionistas puedan visitar la zona, que exista
mayor turismo y que los costos de traslados sean menores o más accesibles para los negocios.
Propondría Obras por Impuestos para infraestructura tipo puentes, túneles, caminos vecinales,
carreteras sencillas y Asociaciones Público-Privadas para proyectos de mayor dimensión
como aeropuertos, teleféricos, carreteras de mayor longitud.
3. Si bien el mecanismo de Asociaciones Público-Privadas (APP) ha perdido cierta
credibilidad frente a la población debido a las constantes modificaciones de los contratos
existentes y el caso “Lava Jato” que dejó al descubierto negociaciones extraoficiales para
el manejo de este tipo de contratos, ¿considera usted que el mecanismo debe ser
erradicado de nuestro ordenamiento legal? ¿Por qué?
Considero que los mecanismos de asociaciones público - privadas a nivel mundial tienen una
diversidad de casos de éxito y son fundamentales para que, se profesionalicen los servicios
públicos. La alternativa no sería erradicarlos sino, generar modelos adecuados de control que
eviten actos de corrupción, lobbys irregulados, comisiones de pagos a terceros.
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4. De ser negativa su respuesta anterior, ¿qué propuestas de mejora considera usted que
se podrían aplicar para que el mecanismo recupere la credibilidad perdida y se pueda
utilizar de una forma más eficiente y sobretodo transparente?
Debería existir una entidad tercera que regule éste tipo de asociaciones y cuya información se
haga pública. Además, es necesario que existan reglas más claras del juego dentro de las
normas, que se limiten por ejemplo con topes, que se evalúe mejor a las empresas postoras,
que se evite postulaciones de empresas con antecedentes corruptos. También se podría generar
un sistema de evaluación integrado de las empresas postoras, con información cruzada con
otros gobiernos.
5. El mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) usualmente es utilizado para financiar la
ejecución de proyectos que no requieren de una inversión importante. Sin embargo, se
ha podido comprobar que por medio de los consorcios las inversiones pueden
incrementarse considerablemente, generando un mayor impacto en la población. ¿Qué
opina sobre la utilización de los consorcios para promover las inversiones a través de
OxI? (sustente su respuesta).
Considero que los Consorcios son muy importantes para lograr la ejecución de obras que
tengan un mayor impacto y alcance. Esto facilita también el proceso de trámites pues, se tiene
a dos entidades apoyando y generando soporte para el proyecto. Comunicacionalmente, ambas
empresas pueden promocionar en mayor medida al proyecto y generan un sistema de
colaboración en todo sentido. Viene del principio de trabajo en equipo, siendo equipo se
genera mayores resultados.
6. En el artículo 13 A de la Ley 29230, se estipula la posibilidad de que los proyectos
ejecutados vía OxI puedan ser operados y mantenidos por medio de una APP.
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¿Considera usted viable esta regulación, considerando que fue incluida en el año 2013 y
a la fecha no ha sido regulada?
Considero que es una alternativa sumamente buena ya que permite darle sostenibilidad al
proyecto y cuidar la obra durante los primeros años de vida de la misma. Asimismo, facilita a
que la entidad pública pueda tener un plazo mayor para aprender, capacitarse y perfeccionarse
en el mantenimiento de la misma hasta que le toque asumir.
7. ¿Qué opina sobre la creación de un contrato especial que permita la ejecución de los
proyectos vía OxI y la operación/mantenimiento se realice por medio de una APP?
Considero que es una alternativa eficiente y que permitirá un mejor mantenimiento del
proyecto. Sin embargo, es de suma necesidad que, se regule adecuadamente los gastos en los
que se incurra en este proceso, así como también que exista una entidad de sumo control de
todos los gastos.
8. ¿Tiene usted alguna propuesta de mejora a cualquiera de los mecanismos tratados en
esta encuesta?
Creería que estos mecanismos deben tener un organismo de control único y además, un
certificador de consultores especialistas en Obras por Impuestos/Asociaciones Público-
Privadas, para que sean certificados de asesorar a las empresas y entidades públicas en esta
labor. Creería, además, que dicha certificación debe regular los costos a pagar a dichos
consultores, con precios de mercado. Dado que la labor que fungen es un rol sumamente
importante para que se ejecute adecuadamente el mecanismo, el aporte de los consultores de
Obras por Impuestos/APP, se ve directamente reflejado en el nivel de eficiencia del
mecanismo de Obras por Impuestos/APP y en su efecto, en la contribución al país.
Muchas gracias por su tiempo.
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Anexo 6
La presente encuesta se encuentra enmarcada dentro de un trabajo de investigación para la
elaboración de una tesis sobre la utilización de mecanismos de inversión para promover el
desarrollo de la región Apurímac.
Por favor, le pido que conteste y desarrolle cada pregunta en base a su experiencia y los
conocimientos que pudiese tener sobre los temas tratados.
De preferencia contestar la presente encuesta en forma digital.
Nombre y Apellidos
Úrsula Ruiz Vásquez
Institución o Empresa donde trabaja
Patronato Pikimachay y Universidad ESAN
Cargo que ocupa
Directora y Profesora a tiempo parcial del curso de Responsabilidad Social Corporativa
1. A su opinión ¿qué mecanismo de inversión pública es el más eficiente y de qué forma
podría incrementar el impacto que genera en el desarrollo del país? Por favor, sustentar
su respuesta.
De acuerdo con la forma en cómo está planteado es Obras por Impuestos el más eficiente. Sin
embargo, existen diversos cuellos de botella que han impedido un despegue del mismo en
estos nueve años: burocracia excesiva, desconocimiento del sector público sobre el
mecanismo (confusión con Ley de Contrataciones del Estado), corrupción en sector público y
privado, excesiva demora en fase previa al concurso, poco mecanismo de garantía para las
empresas privadas en los períodos de cambio de gobierno, entre otros. Realizando cambios en
cada uno de esos aspectos, se logrará mejor la eficiencia del mecanismo.
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2. La región Apurímac viene adquiriendo una importancia debido al incremento de sus
ingresos como consecuencia de la actividad extractiva, lo cual ha permitido que deje de
ser una de las regiones más pobres del país. Ello no solo ocurría a raíz de la falta de
ingresos, sino a su geografía, definida como la más accidentada y difícil del país. ¿De qué
forma considera usted que se debe impulsar el desarrollo de esta región? ¿Qué
mecanismos propondría a ser utilizados en esta tarea?
Primero definir cuáles son aspectos fundamentales que se deben priorizar (educación, salud,
actividades productivas, entre otras). Segundo, establecer un sólo ente que agrupe a diferentes
grupos de interés (sector privado, público, universidad, entre otros), quienes tomarán
decisiones sobre acciones a realizar en relación con el punto uno. Dentro de éstas acciones a
realizar, se podría llevar a cabo proyecto a través del mecanismo de Obras por Impuestos.
3. Si bien el mecanismo de Asociaciones Público-Privadas (APP) ha perdido cierta
credibilidad frente a la población debido a las constantes modificaciones de los contratos
existentes y el caso “Lava Jato” que dejó al descubierto negociaciones extraoficiales para
el manejo de este tipo de contratos, ¿considera usted que el mecanismo debe ser
erradicado de nuestro ordenamiento legal? ¿Por qué?
No, considero que debe volverse eficiente y, cumplirse la normativa vigente, así como evitar
la corrupción en esos niveles.
4. De ser negativa su respuesta anterior, ¿qué propuestas de mejora considera usted que
se podrían aplicar para que el mecanismo recupere la credibilidad perdida y se pueda
utilizar de una forma más eficiente y sobretodo transparente?
De acuerdo con lo señalado en la respuesta anterior, cumplirse la normativa vigente, así como
evitar la corrupción en esos niveles.
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Un ejemplo para mejorar la transparencia podría ser a través del portal de Transparencia de
Proinversión o de la entidad que asuma la gestión de este mecanismo.
5. El mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) usualmente es utilizado para financiar la
ejecución de proyectos que no requieren de una inversión importante. Sin embargo, se
ha podido comprobar que por medio de los consorcios las inversiones pueden
incrementarse considerablemente, generando un mayor impacto en la población. ¿Qué
opina sobre la utilización de los consorcios para promover las inversiones a través de
OxI? (sustente su respuesta).
Considero que sería un excelente vía para obtener mejores resultados de obras con grandes
impactos en la población. A través de éste, se comparten gastos, riesgos, se alinean resultados
en pro de un objetivo en común; de presentarse algún inconveniente, se haría frente entre
varios, entre otros.
6. En el artículo 13 A de la Ley 29230, se estipula la posibilidad de que los proyectos
ejecutados vía OxI puedan ser operados y mantenidos por medio de una APP.
¿Considera usted viable esta regulación, considerando que fue incluida en el año 2013 y
a la fecha no ha sido regulada?
Sí lo es, es una alternativa en tanto no se permita la operación a través de Obras por Impuestos
de proyectos de todos los sectores, para de esa manera, garantizar la sostenibilidad del mismo.
7. ¿Qué opina sobre la creación de un contrato especial que permita la ejecución de los
proyectos vía OxI y la operación/mantenimiento se realice por medio de una APP?
De acuerdo, estaría en sintonía con lo indicado en los párrafos anteriores.
8. ¿Tiene usted alguna propuesta de mejora a cualquiera de los mecanismos tratados en
esta encuesta?
115
Sí, que el proceso de Obras por Impuestos tengo menores plazos de duración, que se
establezcan sanciones a las entidades públicas que incumplan injustificadamente con las
obligaciones a su cargo (multas), entre otros.
Muchas gracias por su tiempo.
*****
