C.P. 06065, México D.F.sistemabibliotecario.scjn.gob.mx/sisbib/CST/53483/53483.pdf · Dr. Armando...

Primera edición: noviembre de 2004D.R. © Suprema Corte de Justicia de la NaciónAv. José María Pino Suárez, Núm. 2C.P. 06065, México D.F.

ISBN 970-712-401-6

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

La edición de esta obra estuvo al cuidado de la Dirección General de laCoordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Cortede Justicia de la Nación.

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Ministro Mariano Azuela GüitrónPresidente

Primera Sala

Ministra Olga María Sánchez Cordero de García VillegasPresidenta

Ministro José Ramón Cossío DíazMinistro José de Jesús Gudiño Pelayo

Ministro Juan N. Silva MezaMinistro Sergio Armando Valls Hernández

Segunda Sala

Ministro Juan Díaz RomeroPresidente

Ministro Sergio Salvador Aguirre AnguianoMinistro Genaro David Góngora PimentelMinistra Margarita Beatriz Luna RamosMinistro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia

Comité de Publicaciones y Promoción Educativa

Ministro Mariano Azuela GüitrónMinistro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia

Ministra Olga María Sánchez Cordero de García Villegas

Comité Editorial

Dr. Armando de Luna ÁvilaSecretario de Administración

Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor PoisotSecretario Técnico Jurídico

Mtra. Cielito Bolívar GalindoDirectora General de la Coordinación deCompilación y Sistematización de Tesis

Ing. Víctor Colín GudiñoDirector General de Difusión

Dr. Lucio Cabrera AcevedoDirector de Estudios Históricos

PRESENTACIÓN

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La propiedad ha sido objeto de numerosas modificaciones que hantransformado al Estado mexicano. Antes de constituirse como nación

independiente, México vivió bajo regímenes en los que la propiedadcarecía de función social. Fue necesario que el país viviera dramáticosepisodios para que la propiedad fuera concebida como una función social.Esta idea adquirió rango constitucional, con lo que se modificó el con-cepto de propiedad. Sobre este tema discurre ampliamente el MinistroJosé Manuel Villagordoa Lozano en el ensayo El derecho de propiedad

contemplado en la Constitución de 1917, cuarta entrega de la serie Ensayos

y conferencias de los forjadores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El autor despliega sus conocimientos de historiador jurídico al exa-minar la situación de la propiedad en México desde tiempos

P R E S E N T A C I Ó N6

precortesianos. Ello le permite detallar cómo se regulaba la tenenciade la tierra antes de la llegada de los españoles. Luego aborda la legis-lación de la Corona respecto al régimen de propiedad, influida por lasbulas del papa Alejandro VI, legislación que logró introducir el usu-fructo de las tierras sojuzgadas, situación que fue paralela a un largoproceso de evangelización. Después explica cómo la emancipación delos mexicanos y sus luchas posteriores contra el acaparamiento de latierra en pocas manos permitieron que, en 1917, el Constituyenteimpusiera a la propiedad un amplio sentido social.

Aunque el artículo 27 constitucional se ubique en el apartado delas garantías individuales, su contenido establece una “garantía social”—explica el Ministro Villagordoa— pues lejos de acotar el poder estatalen favor de las libertades humanas, las restringe en beneficio de lasociedad. Las sucesivas reformas que ha sufrido este artículo paraadecuarse a las necesidades del país y el tratamiento jurispruden-cial que ha experimentado son algunos de los puntos tratados por elautor, quien, con este estudio doctrinal, ofrece al público un documentofácil y ameno para la mejor comprensión de las garantías sociales denuestro Estado democrático de derecho.

Ministro Mariano Azuela GüitrónPresidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

y del Consejo de la Judicatura Federal

EL DERECHO DE PROPIEDADCONTEMPLADO EN LA

CONSTITUCIÓN DE 1917

Conferencia sustentada por el señor licenciado José Manuel Villagordoa

Lozano, Ministro jubilado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la

Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro, el 6 de marzo

de 1987.

EL DERECHO DE PROPIEDADCONTEMPLADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917

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Para analizar los orígenes del derecho de propiedad en México, es

preciso partir de su situación desde la época prehispánica.

Este concepto se encuentra estrechamente vinculado a la organiza-

ción política de los aztecas. Mendieta y Núñez clasifica esta organización

de “monarquía absoluta” y otro investigador de la materia, Angel Caso,

precisa que era una monarquía electivahereditaria limitada.

El supremo poder residía en el tlacatecuhtli o hueytlatoani. El primer

tlacatecuhtli fue Acamapixtli, quien subió al poder por elección directa

escogido dentro de las más ilustres familias, y en la que participó todo

el pueblo.

M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O10

Los posteriores soberanos fueron elegidos de entre los parientes máscercanos del monarca fallecido, que se destacaran más por sus virtudescívicas y guerreras.

Junto con el tlacatecuhtli existía el tlatocan, elegido al mismo tiempoque aquél, siendo un consejo integrado por diversas personas respeta-bles cuyo número no se precisa, pero parece ser que era de cuatro aseis. El tlatocan desempeñaba diversas funciones de muy variada índoleque al mismo tiempo eran administrativas y judiciales; también existíaun funcionario denominado cihuacóatl, que era un especie de tribunalsuperior y desempeñaba al mismo tiempo funciones religiosas.

Los sacerdotes, los guerreros y los comerciantes formaban castasdiferentes; después venía la masa del pueblo, carente de todo bien, queestaba integrada por los macehuales. Esa clase miserable vivía explo-tada por aquella aristocracia, con la que aquel mundo pudo levantarpalacios, pirámides, calzadas en todo el territorio mexica.

Esa organización política y social estaba fundada en una indebidarepartición de la propiedad territorial. Por esa circunstancia el régimende castas produjo una severa desigualdad entre los diferentes estratossociales. De acuerdo con lo anterior se aprecia la existencia de diferentesformas de la propiedad inmobiliaria.

Así, los calpullis poseían los calpullallis, que eran extensiones detierra para el disfrute de quienes integraron los calpullis, que eran fami-

E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 11

lias de linaje antigüo. Los calpullallis se dividían en parcelas denomi-nadas tlalmilli, que se destinaban, por suerte, a los integrantes delcalpulli. Los poseedores no podían enajenarlos, pero gozaban de ellasde por vida; al morir el poseedor podía dejar su posesión a los herede-ros. Si alguna casa o linaje se acababa, las porciones regresaban alcalpulli para ser entregadas a otras personas que debieran formar partedel propio calpulli; ningún miembro del calpulli podía entrar en po-sesión de bienes de otros calpullis; sólo por excepción podía arrendarseun calpullalli, siempre que el arrendatario fuese de otro calpulli y no unparticular. El poseedor de un predio del calpullalli podía perderlo úni-camente por el hecho de no cultivarlo durante dos años consecutivos omediando culpa o negligencia de su parte.

Los altepetlallis eran tierras comunales pertenecientes a los pue-blos, cuyos productos se destinaban a los gastos locales y al pago detributos.

Las dos formas que acabamos de mencionar eran de carácter comunal.

También existían los pillallis y tecpillallis que detentaban los seño-res de cierta alcurnia. Los pillallis eran tierras que pertenecían a loscaballeros y descendientes de los reyes y los tecpillallis de unos caba-lleros que se decían señores antiguos por lo que se consideraban bene-méritos. Estos bienes eran poseídos por titulares particulares consideradosen forma individual, pero condicionados a múltiples limitaciones, dicta-


das indudablemente por el interés colectivo, pues estas tierras no po-

dían ser enajenadas sino a otros señores, pero jamás a un macehual.

Si esto ocurría traía consigo la pérdida de la propiedad y revertía

al soberano. Estas fueron las únicas propiedades de carácter individual

que conocieron los antiguos mexicas.

También existieron las propiedades públicas. Estas eran los teo-

pantlallis, cuyos productos se destinaban al sostenimiento del culto;

los tlatocatlallis que eran las tierras del gobierno; los milchimallis que

se destinaban a cubrir los gastos de la guerra; los tecpantlallis que ser-

vían para el sostenimiento de los palacios reales.

Los tlaltocatlallis eran tierras cuyos frutos se destinaban a los pro-

pios gobernantes. Estas propiedades no podían ser enajenadas por los

reyes y consecuentemente se les clasificaba como propiedades públicas.

Los yaotlallis eran las tierras recién conquistadas que quedaban dentro

del propio territorio anexo a Tenochtitlán. El gobierno del Estado azteca

ejercía sobre ellos un dominio completo y absoluto hasta que el propio

gobierno les diera alguno de los destinos de las otras propiedades.

Por último, existían las tierras de servicio cuyos frutos se destinaban a

un empleo o cargo público cuyo titular podía disfrutar mientras tuviera

el cargo. Todas esas propiedades públicas las trabajaban los macehuales

sin que disfrutaran de ellas.


Con los descubrimientos de españoles y portugueses a finales delsiglo XV se presagiaba el conflicto en que se habrían envuelto tanto Españacomo Portugal, de manera que fue necesario que el Papa Alejandro VIBorgia expidiera diversas bulas en que en forma arbitral señalaron losterritorios que correspondía descubrir, colonizar y catequizar a cadauno de los países mencionados.

Así fue que el mencionado Papa expidió el 3 de mayo de 1493 labula Intercaetera.

Al día siguiente, o sea el 4 de mayo, expidió otro documento de lamisma denominación; y también este mismo día la tercera bula, cono-cida como Hodie siquidem, todas ellas dirigidas a los soberanos espa-ñoles, Fernando e Isabel.

Del segundo de dichos documentos resalta textualmente la volun-tad del pontífice, quizás en forma arbitral, de señalar a España el territo-rio que podían conquistar sus soberanos:

… motu proprio y no a instancia de petición vuestra, ni de otro que por voslo haya pedido; mas de nuestra mera liberalidad, y de cierta ciencia y de laplenitud del poderío apostólico, todas las islas y tierras firmes halladasy que se hallaren descubiertas, y que se descubrieren hacia el Occidente yMediodía fabricando y componiendo una línea del Polo Ártico, que es elSeptentrional al Polo Antártico, que es el Mediodía; ora se hayan hallado islasy tierras firmes, ora se hallen hacia la India o hacia cualquiera parte la cuallínea diste de cada una de las islas que vulgarmente se dicen Azores y Cabo


Verde, cien leguas hacia el Occidente y Mediodía. Así que todas sus islas ytierras firmes halladas y que se hallaren descubiertas y que se descubrierendesde la dicha línea hacia el Occidente poseídas hasta el día del Nacimiento deNuestro Señor Jesucristo próximo pasado, del cual comienza el año presentede mil cuatrocientos y noventa y tres, cuando fueron por vuestros mensajerosy capitanes halladas algunas de las dichas islas: por la autoridad del Omni-potente Dios, a Nos en San Pedro concedida, y del Vicario de Jesucristo, queejercemos en las tierras, con todos los señoríos de ellas, ciudades, fuerzas,lugares, villas, derechos, jurisdicciones y todas sus pertenencias, por el tenorde las presentes las damos, concedemos y asignamos perpetuamente a vos ya los Reyes de Castilla y de León, vuestros herederos y sucesores: y hacemosconstruimos y deputamos a vos y a los dichos vuestros herederos y sucesoresSeñores de ellas con libre, lleno y absoluto poder, autoridad y jurisdicción…

… Y del todo inhibimos a cualesquiera persona de cualquier dignidad, aun-que sea real o imperial, estado, grado, orden o condición so pena de excomu-nión latae sententiae, en la cual por el mismo caso incurran, si lo contrariohicieren: que no presuman ir por haber mercaderías o por otra cualquiercausa sin especial licencia vuestra y de los dichos vuestros herederos ysucesores.

Del texto anterior se ha interpretado por diversos autores que el Papahizo entrega a España del territorio mencionado con exclusión decualquier otro país, para integrarlo al dominio de las tierras que se con-quistaran, de toda plenitud y no únicamente del encargo espiritual paraevangelizar las tierras conquistadas.

Entre nosotros, el maestro Jorge Olivera Toro nos dice que, paraexplicar las características especiales de la propiedad originaria queconsigna el artículo 27 constitucional en su primer párrafo, indebida-


mente se ha recurrido al expediente histórico de los antecedentes de lapropiedad colonial. La conquista fue el medio para tomar posesiónde las tierras por la fuerza, y sirvió de apoyo a esa injusticia la divi-sión del mundo contenida en la citada bula.

Para la ministra Martha Chávez Padrón el valor jurídico de dichasbulas parece ser considerable, aunque no determinante, por diferentesrazones.

Lucio Mendieta y Núñez sostiene que los españoles quisieron dara la conquista una apariencia de legalidad y al efecto invocaron comoargumento supremo la bula de Alejandro VI, especie de laudo arbitralcon el que fue solucionada la disputa entre España y Portugal sobre lapropiedad de las tierras descubiertas por sus respectivos naturales.

Ángel Caso sostiene que las bulas fueron expedidas para resolverun conflicto de derecho internacional público por el jefe de un Estadocuya fuerza política era muy digna de tomarse en cuenta al finalizar elsiglo XV. Si a esto añadimos la fuerza que el pontificado tenía moral-mente, sobre todo en aquellas épocas de creencia profunda y respetada,entendemos por qué se ha dado y se sigue dando a las bulas esa fuerzapara fundar el origen de nuestro derecho de propiedad.

También los profesores León Lepetegui y Félix Zubillaga, de laFacultad Teológica de Oña, España, y de la Pontificia Universidad


Gregoriana de Roma, en su Historia de la Iglesia en la América Española,sostienen

... aunque las expresiones de Alejandro VI en las mencionadas bulas soncategóricas, pues en virtud de ellas los Reyes de Castilla se constituíanseñores de las tierras descubiertas, con plena, libre y omnímoda potestad,autoridad y jurisdicción; con todo, gracias al genio de Vitoria, quedaría pocodespués conquistada para la teología y el derecho moderno el único sentidoen que podían y debían interpretarse los documentos romanos. El Papano pudo dar en ellas a los Reyes Católicos el dominio y soberanía directossobre los indios, sino la exclusiva de predicación sobre las tierras descubiertasy el disfrute exclusivo de los beneficios políticos y comerciales que de laprotección y defensa de la fé en el nuevo mundo se siguieron. Sin embargo,en la época en que se redactaron estas bulas la cristiandad generalmentereconocía al Vicario de Jesucristo alguna jurisdicción temporal.

Consecuencia importante de estas bulas, quizá por la fuerza arbitralque contenían, fue la base del tratado celebrado el 7 de junio de 1494en la Villa de Tordesillas, de la provincia española de Valladolid, entreenviados del rey Juan II de Portugal y de Fernando e Isabel.

Por este medio los portugueses obtuvieron que la línea de cienleguas que demarcaba a los territorios referidos en las bulas, se ampliaraa trescientas setenta leguas, tomando como punto inicial el más occiden-tal del archipiélago de las Azores o Cabo Verde.

Las bulas alejandrinas y el Tratado de Tordesillas con la Ley 20,título XXVIII, Partida Tercera, de las Siete Partidas, particularmente esta


última, podemos considerarlos los instrumentos del derecho público

español vigente en la conquista de América, que otorgaban a quien

ganara las tierras y en especial las cosas de los enemigos de la fe a

quienes el rey sin paz y sin tregua combatía; dejaron para el rey las

villas y castillos, y para quienes participaran en las contiendas se

les entregaban los títulos de las tierras conquistadas.

Sin embargo, no sólo en la época de la Colonia sino en México

Independiente, como veremos posteriormente a través de la Consti-

tución de 1917, y del movimiento agrario mexicano, particularmente

en la propiedad de carácter social, adquiere validez jurídica la resti-

tución de tierras y aguas en favor de las comunidades agrarias.

Sobre este punto cabe aclarar que tales propiedades, adquiridas

por la conquista, deberían respetar las poseídas por los naturales y aun

cuando los reyes españoles ordenaron que en cada caso al ocupar la

tierra conquistada se leyera la carta dirigida a los naturales en que

se les advertía que tenían la concesión de sus tierras y de convertirlos

a la religión católica porque quien les había dado tal concesión “era la

cabeza de todo el linaje humano, doquier que los hombres viviesen y

estuviesen, y de cualquier ley, secta o creencia: porque Dios le había

dado todo el mundo a su servicio y jurisdicción”, no se respetó esa

posesión. Cristóbal Colón en su segundo viaje a las tierras descubiertas

y por descubrir, llevó consigo la citada carta de los reyes.


Las cédulas reales confundieron el origen de esta propiedad porqueen algunos casos las mencionaba como del dominio privado del rey obien de la Corona española. Pero con apoyo en las bulas se puede con-cluir que la propiedad concedida no fue solamente del dominio privadosino que comprendió también “soberanía y jurisdicción”, y en conse-cuencia esta titularidad siempre fue de derecho público, por lo tantolos monarcas españoles obraban más como gobernantes, que comopropietarios.

Durante la Colonia la propiedad puede clasificarse de tipo indi-vidual, las instituciones de tipo intermedio y la propiedad de tipocolectivo.

Don Fernando V dictó en Valladolid, el 18 de junio y el 9 de agostode 1513, la Ley para la distribución y arreglo de la propiedad, quepara la estructura territorial y agraria regiría en la época colonial.

Los motivos de esta ley los funda en los siguientes términos:

... porque nuestros vasallos se alienten al descubrimiento y población de lasIndias, y puedan vivir con la comodidad y conveniencia que deseamos: esnuestra voluntad que se puedan repartir y repartan, casas, solares, tierras,caballerías y peonías a todos los que fueren a poblar tierras nuevas en los pue-blos y lugares, que por el gobernador de la nueva población les fuerenseñaladas, haciendo distinción entre escuderos y peones y los que fueren demenor grado y merecimiento y los aumenten y mejoren, atenta la calidadde sus servicios, para que cuiden de la labranza y crianza y habiendo hecho


en ellas su morada y labor y residiendo en aquellos pueblos cuatro años, lesconcedemos facultad para que de ahí en adelante los puedan vender o hacerde ellas a su voluntad libremente, como cosa propia; y asimismo conformesu calidad, el Gobernador, o quien tuviera nuestra facultad, les encomiendelos indios en el repartimiento que hiciere para que gocen de sus aprovechamien-tos y demoras en conformidad de las tasas y de lo que esté ordenado...

Bajo esta disposición se repartieron las tierras y hombres en la Espa-ñola, San Juan y demás islas denominadas por lo españoles, y fuerontan funestos los resultados que los propios Reyes Católicos quisie-ron evitar el sistema para la Nueva España, por lo que propusieronque se respetaran las propiedades de los indios y de que no se hablarade conquista. Inclusive en otras leyes los propios reyes dan un sentidosocial al derecho de propiedad cuando lo instituyen y lo limitan a quie-nes lo reciben, y si no la habitaban, la cultivaban o explotaban dentrode los cuatro años, la titularidad de la tierra era revocada.

Pero como la conquista de la Nueva España se realiza en su mayorparte con esfuerzos y fondos particulares, Hernán Cortés eludió lasórdenes de los reyes y a partir de 1522 inició los repartos supuestamentecon carácter provisional, diciendo que fue “casi forzado depositar losseñores y naturales de estas partes, a los españoles, considerando enello, las personas y los servicios que en esta parte a vuestra majestadse han hecho”, según carta de relación enviada a Carlos V. Cortés seapoyó en el capítulo de descubridores y pacificadores de las Leyesde Indias que favorecían esta actitud pues mandaban “con especial


cuidado traten y favorezcan a los primeros descubridores, pacificadoresy pobladores de Las Indias”.

Dentro de las propiedades de tipo individual estaban las mercedes,que se daban a los conquistadores y colonizadores en distintas exten-siones, según los servicios prestados a la Corona, los méritos de lossolicitantes y la calidad de la tierra. Se daban con carácter provisionalmientras el titular cumplía con los requisitos para consolidar la propie-dad, de residencia y de labranza, y una vez cumplidos esos requisitospodían solicitar la confirmación ante el rey, de acuerdo con las órdenesde Carlos V del 27 de febrero de 1531, de Felipe II del 14 de diciem-bre de 1615 y 17 de junio de 1617. A partir del 15 de octubre de 1754,según real instrucción, se sustituyó al rey por el virrey, ya que el trámiteante el monarca era lento y costoso. La Real Cédula del 23 de marzo de1798 modificó el sistema y señaló a la Junta Superior de Hacienda com-petente para otorgar la confirmación. Las tierras mercedadas podíancompartir una o varias caballerías o una o varias peonías, y según BernalDíaz del Castillo Hernán Cortés concedió mercedes que conteníangrandes extensiones de tierra. La caballería era una extensión de tierraque se le daba en merced a un soldado de caballería y tenía una exten-sión de 32 hectáreas, 79 áreas y 53 centiáreas; la peonía a su vez erauna extensión de tierra de 8 hectáreas, 55 áreas y 70 centiáreas que sele daban a un soldado de infantería; la suerte era un solar de labranzade 10 hectáreas, 69 áreas y 88 centiáreas, que se daba a cada uno de loscolonos de las tierras de una capitulación. Los datos sobre esas medidaslos proporciona Lucio Mendieta y Núñez.


Muchas de las tierras de la Nueva España se transmitieron me-diante compraventa que celebraba el Tesoro Real con los particulares.También se utilizó la confirmación como procedimiento para que elrey adjudicara en definitiva la tenencia de la tierra a favor de alguienque, o carecía de título, o bien se le había titulado en forma indebida.

La prescripción positiva fue otro medio para adquirir la propiedaden las tierras por quienes las poseyeran durante determinados pla-zos de acuerdo a la buena o mala fe. Este procedimiento normalmentese aplicaba sobre tierras realengas.

La ministra Chávez Padrón considera las siguientes instruccionesintermedias que comprendían propiedades de tipo individual y de tipocomunal durante la Colonia: la composición, que fue una instituciónmediante la cual algunos terratenientes se hicieron de tierras realengasy de otros particulares. Las disposiciones, que perseguían regularizar latitulación de los poseedores de estas tierras, señalaron: “los que hubie-ran introducido y usurpado más de las que les pertenecían, sean admi-tidos en cuanto al exceso, a moderada composición y se despachennuevos títulos”; a este beneficio podían acogerse los poseedores quetuvieran diez años de serlo y así lo acreditaran mediante testimonial,siempre que de su solicitud no se derivara perjuicio para los indios yque pagara la suma moderada que se fijara como valor de las tierras.Las composiciones fueron individuales o de tipo colectivo; se admitie-ron con prelación las composiciones solicitadas por las comunidadesde indios.


Para que los españoles residieran en la Nueva España se ordenóque se fundaran pueblos a los cuales se les dieran tierras de uso indi-vidual y de uso colectivo. Así, la capitulación se daba a una persona quese comprometía a colonizar un pueblo.

Los reyes españoles se preocuparon porque los indios conquistadosy evangelizados fueran reducidos a pueblos, conservando las tierrasque originalmente poseían, ya fuera en forma individual o colectiva,por lo que al igual que los pueblos españoles se estructuraban con cascolegal, ejido, propios, tierras de común repartimiento, montes, pastosy aguas.

Las propiedades de tipo colectivo fueron las siguientes:

a) Fundo legal. Era el terreno donde se asentaba la población, el cascodel pueblo, con su iglesia, edificios públicos y casa de los pobladores.

b) Ejido y dehesa. Era el solar situado a la salida del pueblo que no selabraba ni se plantaba pues era destinado al solaz y esparcimientode la comunidad; la dehesa era el lugar donde se llevaba a pastaral ganado. Estas dos instituciones eran genuinamente españolas.

c) El propio. También de origen español, que coincidía con el altepetlallimexicano, cuyos productos se dedicaban a sufragar los gastospúblicos. También se cultivaba colectivamente y tanto en Españacomo en la Nueva España el ayuntamiento lo daba en censo o enarrendamiento.


d) Tierras de común repartimiento. Eran comunales, pero de disfruteindividual, que se sorteaban entre los habitantes de un pueblo afin de que las cultivaran en su propio beneficio.

e) Montes, pastos y aguas. Tanto los españoles como los indígenaslos disfrutaban en común, según lo estableció Carlos V en su cédulaexpedida en 1533 y la Ley V, título VII, libro IV, dictada y reiteradael 15 de abril y el 18 de octubre de 1541, mediante las cuales orde-nó que fueran comunes en las Indias los montes, pastos y aguas,para que todos los vecinos, sin distinción alguna, disfrutaran deellos.

Hay que destacar que tanto en España como en la Nueva Españahubo gran preocupación por la ganadería y así se derivó la creación dela Hermandad de la Mesta, cofradía de ganaderos con privilegios ex-traordinarios a quienes se les daba preferentemente la explotación delos montes, pastos y aguas declarados comunes, pues estos ganaderoscarecían de propiedades individuales para el desarrollo de su actividad.

No obstante las buenas intenciones de los reyes de España en man-tener un sistema jurídico para la propiedad de las tierras que trajeraconsigo seguridad y paz social, quienes se encargaron de aplicar lasordenanzas y leyes crearon un ambiente de insurrección justa por partede los indios y de las castas, pues fueron mal interpretadas y así porejemplo la encomienda que se apoyaba en el respeto y la consideraciónque debería dar el encomendero al indígena, se confundió con una


institución de esclavitud, pues en primer término los indios encomen-dados fueron desposeídos de sus tierras y se les privó tanto de su explo-tación individual como colectiva, reduciéndolos a la condición másmiserable.

A pesar de los esfuerzos tardíos, como el del obispo de Valladolidde Michoacán, Manuel Abad y Queipo, expresado el 11 de diciembre de1799 en carta dirigida al rey de España, donde hacía de su conocimien-to el estado moral y político en que se hallaba la población del virreinatode la Nueva España, señalándole la necesidad de reorganizar la titula-ridad de la tierra a favor de los indios y de las castas, pues había llegadoal máximo el acaparamiento de las tierras en manos de los españoles;también le manifestaba la necesidad de expedir una ley agraria quegarantizara la más adecuada explotación de la tierra, en beneficio detodos los habitantes de la Nueva España. Estas propuestas fuerondesoídas por parte del rey de España.

No cabe duda que una de las causas de nuestro movimiento deindependencia fue precisamente la tenencia de la tierra en la épocacolonial.

José María Morelos en sus Sentimientos de la Nación, punto dieci-siete, precisa “que a cada uno se le guarden las propiedades y respeteen su casa como en un asilo sagrado señalando penas a los infractores.”Este documento está fechado en Chilpancingo el 14 de septiembre de


1813, y fue preparado por el propio Morelos para la convocatoria a unCongreso. El 6 de noviembre siguiente, este Congreso hizo constaren un acta solemne la Declaración de Independencia de la AméricaSeptentrional. Los azares de la guerra obligaron al Congreso a emigrarde pueblo en pueblo, pero no obstante estos contratiempos, el 22 deoctubre de 1814, en Apatzingan, preparó la Constitución con el títulode Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana.Esta Carta de Apatzingan careció de vigencia práctica, pero indudable-mente tuvo una gran trascendencia en el México Independiente. EstaConstitución, en su artículo 32, señaló que la casa de cualquier ciu-dadano es un asilo inviolable: sólo se podrá entrar en ella cuando unincendio, una inundación o la reclamación de la misma casa, hicieranecesario este acto. Para los objetos de procedimiento criminal deberánpreceder los requisitos prevenidos por la ley. El artículo 33 señalabaque las ejecuciones civiles y visitas domiciliarias sólo deberían hacersedurante el día y con respeto a la persona y objeto indicado en el acto quemandara la visita y la ejecución. El artículo 34 tomaba de los Sentimientos

de la Nación la recomendación de Morelos cuando establecía que to-dos los individuos de la nación tienen derecho a adquirir propiedadesy disponer de ellas a su arbitrio, con tal de que no contravengan a laley. Y por último, el artículo 35 precisaba que “ninguno debe ser privadode la menor porción de las que posean, sino cuando lo exija la públicanecesidad. Pero en este caso tienen derecho a la justa compensación”.

Durante el México independiente se expidió la Ley de Desamortiza-ción del 25 de junio de 1856 que ordenó que las fincas rústicas y urbanas


pertenecientes a corporaciones civiles y eclesiásticas de la Repúblicase adjudicarían a los arrendatarios, calculando su valor por la rentaconsiderada como rédito del 6% anual. Lo mismo debería hacerse conlos que tuvieran predios en enfiteusis capitalizando el canon que paga-ban al 6% anual, para determinar el valor del predio. Las adjudicacionesdebían hacerse dentro de los tres meses contados a partir de la publi-cación de la ley, y si así no se hiciera, el arrendatario perdería su derechoy se autorizaba el denuncio otorgando como premio al denunciante laoctava parte del precio que se obtuviere de la venta de la finca denun-ciada. Las fincas denunciadas se venderían en pública subasta y al mejorpostor, gravándose todas estas operaciones a favor del gobierno, conuna alcabala del 5% como derechos de traslado de dominio.

El artículo 25 incapacitó a las corporaciones civiles y religiosaspara adquirir bienes raíces o administrarlos, con excepción de los edifi-cios destinados inmediata o directamente al servicio de la institución, yel artículo 3º determinó cuáles serían las personas morales comprendi-das en la ley: “bajo el nombre de corporaciones se comprenden lascomunidades religiosas de ambos sexos, cofradías y archicofradías, con-gregaciones, hermandades, parroquias, ayuntamientos, colegios y,en general, todo establecimiento y fundación que tuviera el carácter deduración perpetua o indefinida”. Esta disposición afectó a la organiza-ción de la propiedad agraria porque comprendió dentro de la aplicaciónde la ley la propiedad de los pueblos de indios, pues sólo excluyó losbienes propiedad de los ayuntamientos destinados al servicio público


de la población a que pertenecía, y así la excepción no comprendió a

las tierras de repartimiento o comunales. El reglamento de la ley expedi-

da el mismo día comprendió expresamente a las comunidades y parcia-

lidades indígenas. Esta ley tenía por objeto cambiar los bienes inmuebles

pertenecientes a dicha corporación por bienes de fácil realización, pre-

tendiendo incluir dentro del comercio inmobiliario los bienes acumu-

lados en el patrimonio de estas personas morales. Los efectos que se

pretendían alcanzar no fueron los esperados, pues ocasionó práctica-

mente la desaparición de las comunidades indígenas al privarlos de

su patrimonio, y en cambio creó la propiedad individual de los posee-

dores que con el tiempo se volvieron a concentrar en el patrimonio de los

latifundistas.

La Constitución Política de la República Mexicana del 5 de febrero

de 1857, en su artículo 27, dentro del capítulo De los Derechos del Hom-

bre, estableció que “la propiedad de las personas no puede ser ocupada

sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa

indemnización. La Ley determinará la autoridad que deba hacer la expro-

piación y los requisitos con que ésta haya de verificarse.” Este precepto

constitucional contiene un segundo párrafo que dice: “ninguna corpora-

ción civil o eclesiástica, cualquiera que sea su carácter, denominación

u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad o adminis-

trar para sí bienes raíces, con la única excepción de los edificios destina-

dos inmediata o directamente al servicio u objeto de las instituciones”.


Importantes fueron las proposiciones que hiciera Ponciano Arriagaen su discurso del 23 de junio de 1856 ante el Congreso Constituyente.Tras de un exordio sobre la desastrosa situación de la economía agrícolade México, propuso diez puntos para una adecuada distribución dela tierra a fin de que la disfrutara quien efectivamente la trabajara,evitando la concentración de grandes extensiones en pocas manos yaboliendo la vinculación y adquisiciones de inmuebles de manos muer-tas, protegiendo a los campesinos que carecieran de tierra y por lo tantoeximiéndolos de todo tipo de contribuciones y cargas fiscales.

Posteriormente se expidió, el 31 de mayo de 1875 y 15 de diciembrede 1883, sendas leyes de colonización que facultaban al Ejecutivo afomentar la inmigración de extranjeros al país bajo condiciones deter-minadas. Estas leyes autorizaban contratos del gobierno con empresasde colonización concediendo subvenciones y otras franquicias en fa-vor de las familias que lograban introducir en el país, y además conterrenos baldíos para que se repartieran entre los colonos que teníancomo única obligación la de pagar su precio en largos plazos. Aquítuvieron su origen las compañías deslindadoras. Estas compañías par-ticulares autorizadas por el gobierno tenían por objeto el deslinde, me-dición, fraccionamiento y avalúo de los terrenos baldíos, recibiendocomo recompensa hasta la tercera parte de los terrenos habilitados parala colonización o, en su defecto, la tercera parte de su valor bajo ciertasrestricciones. Estas compañías, en vez de alcanzar sus objetivos, acele-raron la decadencia de la pequeña propiedad, contribuyendo a la forma-


ción de extensos latifundios porque los terrenos deslindados de quepudo disponer el gobierno fueron vendidos a terceras personas, y losque correspondieron a las compañías como premio a sus trabajos fueronenajenados a un corto número de particulares.

También es conveniente, aunque sea en forma breve, referirnos ala legislación sobre terrenos baldíos expedida dentro de la vigencia de laConstitución de 1857. El origen de los terrenos baldíos lo encontramosdesde la época colonial. Como lo expresamos con anterioridad, todaslas tierras de Indias eran propiedad de la Corona española. Así, las tie-rras que no fueron tituladas a particulares o a favor de los pueblos deIndias en realidad no salieron del dominio real, y tal fue declaradoen diversas disposiciones de la época. Los terrenos baldíos cobraron im-portancia cuando las disposiciones reales durante la Colonia pretendie-ron regularizar la tenencia individual o colectiva de la tierra al travésde las composiciones particulares o colectivas para determinar loslinderos de las tierras efectivamente ocupadas, pagando a la Coronapor parte de los poseedores el exceso de tierra que tuvieran con relacióna sus títulos originales.

La Ley de Terrenos Baldíos del 20 de julio de 1863 vino a ponertérmino a la anarquía que propició la Ley de Colonización del 18 deagosto de 1824, pues facultaba a los Estados para disponer de los baldíosy muchas de esas entidades dictaron leyes y decretos sobre el particular,procediendo a enajenarlos en forma ruinosa para los intereses públicos.


A partir de esta ley todas las cuestiones referentes a tierras baldíasquedaron exclusivamente dentro de la competencia federal. Estas leyestuvieron relación estrecha con las de colonización, pues tenía por objetoaumentar las fuerzas de la República, atrayendo elementos extranjerospara el trabajo agrícola y procurar una equitativa distribución de la tierra,facilitando la adquisición de baldíos por los particulares en general. Tam-bién la aplicación práctica de esta ley no respondió a su propósito; laLey del 20 de julio de 1894 pretendió resolver los problemas surgidos.Entre otras reformas fundamentales dividió los terrenos propiedad dela nación de terrenos baldíos, demasías, excedencias y terrenos naciona-les. Los primeros eran todos los terrenos de la República que no hubieransido destinados a un uso público por autoridad competente, ni cedidosa título oneroso o lucrativo a individuo o corporación autorizada paraadquirirlo. Las demasías eran los terrenos poseídos por particularespor título primordial y en extensión mayor pero confundido con la exten-sión titulada. Las excedencias eran los terrenos poseídos por particu-lares durante veinte años o más, fuera de los linderos que señalarael título primordial, pero colindando con el terreno amparado por dichotítulo. Los terrenos nacionales eran los baldíos descubiertos, deslin-dados y medidos por comisiones oficiales o por compañías autorizadasy que no hubieran sido legalmente enajenados. Las leyes de baldíos,lejos de lograr una mejor distribución de la tierra, contribuyeron tambiéna la decadencia de la pequeña propiedad y favorecieron al latifundismo,en detrimento de la clase campesina que nunca se enteró de los posiblesbeneficios que hubieran podido alcanzar con estas leyes.


A principios del siglo XX se encuentra que la propiedad territorialmexicana está en manos de dos grupos minoritarios perfectamentedefinidos: los latifundistas y pequeños propietarios; la desproporciónentre las propiedades de unos y otros era enorme. Los pueblos de indiosse encontraban encerrados en medio de un grupo de haciendas y ran-chos, sin poder extenderse como lo exigía el aumento natural de supoblación; de aquí que careciendo como carecía la población rural mexi-cana de la propiedad territorial necesaria para satisfacer sus necesida-des, se dedicaron a trabajar por un salario en beneficio de los latifundistasque detentaban enormes porciones de terreno formados, la mayo-ría de las veces, con las tierras que en otros tiempos les pertenecieron aestos grupos. Esos salarios no eran suficientes, y como había gran ofertade mano de obra, procedimientos atrasados para la explotación agrícolay la escasa cultura de los campesinos, todo unido, provocó el deteriorodel valor del trabajo rural, con la inmoderada explotación del campesino.

Como en el movimiento de independencia, también la situaciónprecaria de los campesinos en la época porfiriana fue una de las causasfundamentales de nuestro movimiento revolucionario de 1910.

Luis Cabrera, como precursor de la reforma agraria vigente, fueautor de la Ley de 1915, básica para la nueva construcción agraria deMéxico. Los puntos esenciales de esta ley fueron: declarar nulas lasenajenaciones de tierras comunales de indios, si fueron hechas porlas autoridades de los Estados en contravención de la Ley del 25 de junio


de 1856; declarar igualmente nulas todas las composiciones, conce-

siones y ventas de estas tierras hechas por autoridad federal, a partir

del 1º de diciembre de 1870 y, por último, declarar nulas las diligen-

cias de apeo y deslinde practicadas por las compañías deslindadoras o

las autoridades locales o federales en el periodo indicado, si con ellas

se invadieron ilegalmente las pertenencias comunales de los pueblos,

rancherías, congregaciones o comunidades indígenas.

Para la solución de todas las cuestiones agrarias, esta ley creó una

Comisión Nacional Agraria, una comisión local agraria por cada Estado

o Territorio de la República y los comités particulares ejecutivos que

en cada Estado se necesitaran. Estableció la facultad de aquellos jefes

militares, previamente autorizados al efecto, para dotar o restituir ejidos

provisionalmente a los pueblos que lo solicitaran, ciñéndose a las dispo-

siciones de la ley. El procedimiento era sencillo: para obtener la dotación

o restitución de los ejidos, el pueblo pretendiente debía dirigir una solici-

tud al gobernador del Estado o bien al jefe militar autorizado, quienes

acordaban o negaban la restitución o dotación oyendo el parecer de la

comisión local agraria. En caso favorable los comités particulares ejecu-

tivos eran los encargados de medir, deslindar y hacer entrega de los

terrenos dotados o restituidos. La Comisión Nacional Agraria revisaba

el procedimiento y si se aprobaba lo realizado, el Ejecutivo de la Unión

expedía los títulos definitivos de propiedad de los pueblos interesados,

mientras una ley especial establecería la forma de hacer el reparto. Las


tierras para estas restituciones o dotaciones se tomaban de las hacien-

das colindantes, y los propietarios afectados podían reclamar su dere-

cho ante los tribunales por medio del procedimiento respectivo, dentro

del término de un año, y si obtenían sentencia favorable sólo podían

solicitar del gobierno la indemnización respectiva, también dentro del

plazo de un año; expirados los plazos sin que se hiciera la reclamación,

los perjudicados quedaban sin derecho alguno.

El artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos de 1917 contiene los principios y normas fundamentales

que regulan la propiedad territorial. Es una de las obras más meritorias

y trascendentales del Constituyente de Querétaro, y puede decirse que

con el artículo 123 conforma las bases en que se apoya lo que denomi-

namos el constitucionalismo social.

La inclusión del artículo 27 dentro del capítulo I del título primero,

que versa sobre las garantías individuales, obedece a razones históricas,

empero, es opinión generalizada que, por su esencia normativa, no

debería corresponderle esa ubicación, pues más que otorgarle derechos

al individuo los restringe en favor de la sociedad, por lo que se le con-

sidera, atinadamente, como fuente de garantías sociales.

El concepto de propiedad contenida en el artículo 27 constitucional

tiene diferentes aspectos.


El primer párrafo precisa, “que la propiedad de las tierras y aguas

comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde

originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de

transmitir el dominio de ellos a los particulares constituyendo la propie-

dad privada”.

El segundo párrafo expresa: “las expropiaciones sólo podrán hacer-

se por causa de utilidad pública mediante indemnización”.

El tercer párrafo alude a que:

... la Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedadprivada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regularen beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales suscep-tibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de lariqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibradodel país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población ruraly urbana.

Congruente con estas disposiciones constitucionales, el derecho

de propiedad contenido en el Código Civil para el Distrito Federal en

materia local y para toda la República en materia federal, en sus

artículos 830 y siguientes, regula el derecho de propiedad partiendo

del principio fundamental de que el propietario de una cosa puede

gozar y disponer de ella, con las limitaciones y modalidades que fijen

las leyes.


Por todo lo expuesto, Ignacio Burgoa nos dice que la propiedadprivada presenta primordialmente dos aspectos, que son el derechocivil subjetivo y el derecho público subjetivo.

El concepto de propiedad privada dentro de nuestro régimenjurídico ya no es el concepto romanístico, que comprendía el jus utendi,el jus fruendi y el jus abutendi, que consisten en el derecho de usar,disfrutar y abusar de la cosa.

La disposición de los bienes no comprende ya el extremo de abusarde la cosa, considerada como la libre y absoluta disposición de la misma,incluyendo la facultad de destruirla, en perjuicio de terceros o de lasociedad.

Tanto la Constitución, como el Código Civil mencionados, estable-cen restricciones de orden público e interés social que limitan la libredisponibilidad de los bienes obteniéndose una función social de lapropiedad. También existen otras limitaciones a este derecho de origencontractual o legal como son las servidumbres, e inclusive de acuer-do con los principios fundamentales del derecho actual se prevé sudesmembramiento para poder afectar o transmitir el derecho de goceo de disfrute de la cosa, como es el usufructo, el uso y la habitación,conservando la nuda propiedad, el titular del bien.

La propiedad privada considerada como derecho público subjetivoequivale a la garantía individual consagrada en el artículo 27 consti-


tucional, cuando se otorga al gobernado como tal y es oponible al Estadoy a sus autoridades, bajo su índole de personas soberanas y entidadesde imperio, de autoridad.

El concepto de propiedad originaria no debe tomarse como el equi-valente al de propiedad en su concepción común, pues en realidad lanación o el Estado no usan, disfrutan o disponen de las tierras y aguascomo lo hace un propietario común y corriente; la entidad política sobe-rana tiene el dominio eminente, como atribución del Estado sobre supropio territorio, consistente en el imperio, autoridad o soberanía quedentro de sus límites espaciales y territoriales ejerce.

Este dominio eminente aparece por primera vez en nuestro dere-cho, como lo hicimos notar en su oportunidad, en las bulas Alejandrinas.

También dentro del artículo 27 constitucional, independientementede establecer y reconocer la base jurídica del derecho de propiedadprivada con las limitaciones que a la disposición de la misma le otorganuna función social, contiene otro concepto fundamental que es la pro-piedad social que concede y otorga derechos inalienables a la poblaciónrural cuando declara nulas, en su fracción VIII, todas las enajenacionesde tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías, pobla-ciones o comunidades hechas por jefes políticos, gobernadores de losEstados o cualquiera otra autoridad local, en contravención de la Leyde Desamortización del 25 de junio de 1856; y también la nulidad de


las concesiones, composiciones o ventas hechas por las Secretarías deFomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal, a partir del 1º.de diciembre de 1876, cuando se hayan invadido y ocupado igualmentelos ejidos, terrenos de común repartimiento o cualquier otra clase per-teneciente a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades ynúcleos de población; también declara la nulidad de todas las diligen-cias de apeo y deslinde derivadas de las leyes de colonización y terrenosbaldíos, vigentes a partir del 1º de diciembre de 1876, así como la dotacióny restitución de tierras y aguas. Todo ello conduce al establecimientode la propiedad social a favor de los pueblos, rancherías, congrega-ciones o comunidades y núcleos de población.

También el artículo 27 constitucional contiene el concepto del dere-cho de propiedad de la nación o de su dominio directo dentro del cualse encuentran incluidos todos los recursos naturales de la plataformacontinental y los zócalos submarinos de las islas; todos los minerales ysustancias que en betas, mantos, masas y yacimientos constituyendepósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terre-nos; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinasformadas directamente por las aguas marinas; los productos derivadosde la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesita tra-bajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos, de materiassusceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles mine-rales, el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólido, líquidos ogaseosos, así como el espacio situado sobre el terreno nacional.


Parte de estos bienes sólo pueden ser explotados, usados o aprove-

chados por personas físicas, morales constituidas conforme a las leyes

mexicanas, mediante concesiones, salvo la explotación del petróleo,

de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, cuya explo-

tación corresponde en exclusiva al Estado.

Por último, también este artículo comprende los bienes propiedad

estatal o nacional que, de acuerdo con la Ley de Bienes Nacionales, están

formados por bienes del dominio público y los bienes del dominio pri-

vado de la Federación.

El primer grupo de bienes se caracteriza por ser inalienables, están

fuera del comercio jurídico. Son imprescriptibles porque no pueden

salir del patrimonio del Estado por el mero transcurso del tiempo en po-

sesión de un particular, y además no pueden ser objeto de reivindi-

cación, prohibición que implica que aquel bien ingresado al patrimonio

estatal mediante un acto jurídico imperfecto o mediante prescripción

adquisitiva a favor del Estado, el antiguo propietario no puede reivin-

dicar el bien desposeyéndolo del propio Estado, sin que tampoco dichos

bienes estén sujetos a ninguna acción de posesión definitiva o provisional.

Los bienes del dominio privado de la Federación están sometidos

a un régimen jurídico semejante al que rige respecto de los que son

objeto de propiedad particular.


Los principios de la reforma agraria que contiene, así como el res-

cate de la propiedad de tierras y aguas y el resurgimiento de una nueva

idea sobre la propiedad privada, deben considerarse instrumentos efi-

caces del pueblo mexicano por consolidar su libertad, su independencia,

su soberanía y, además, una vida digna y decorosa.

El original artículo 27 ha sufrido diversas reformas, a cual más de

trascendentales, que no pueden estimarse como un acto aislado o de mera

revisión técnica, sino como resultado de estudios acuciosos que repre-

sentan evidentes beneficios, derivados de los cambios sociales que pro-

vienen de la Revolución de 1910, y cuyo primer paso se plasmó en la

Constitución de 1917.

En el Diario Oficial de 10 de enero de 1934 se publicó su primera

reforma, cuyo objetivo primordial fue incorporar al texto de dicho pre-

cepto legal los postulados y principios de la Ley Agraria del 6 de enero

de 1915.

Una segunda reforma se produjo el 6 de diciembre de 1937, que

consistió en una adición a la fracción VII, para establecer el derecho de

los núcleos de población para disfrutar en común de las tierras, bosques

y aguas que les pertenecieren o les hubiesen sido restituidos; estable-

ciéndose, asimismo, la competencia federal para la resolución de los

conflictos surgidos con motivo de los límites de terrenos comunales.


En el Diario Oficial del 9 de noviembre de 1940, como consecuen-

cia de la expropiación petrolera, se modificó el párrafo sexto con objeto

de declarar que en materia de petróleo no se expedirían concesiones y

que sólo a la nación correspondería su explotación.

El 21 de abril de 1945 se publicó una reforma al párrafo quinto, que

alude a la propiedad que le corresponde a la nación en materia hidráu-

lica, con miras a facilitar su aprovechamiento para obras de beneficio

común.

Mediante decreto publicado el 12 de febrero de 1947 se reformaron

las fracciones X, XIV y XV. En cuanto a la primera se estableció que la

unidad individual de dotación no sería menor de diez hectáreas

de terrenos de riego o humedad, o sus equivalentes en otras clases de

tierras. La fracción XIV dio derecho a los dueños o poseedores de pre-

dios agrícolas o ganaderos en explotación, que se les expidiese certificado

de inafectabilidad, a promover el juicio de amparo contra la privación

ilegal de sus tierras y aguas. En la fracción XV, para proteger a la pequeña

propiedad, se incorporó las dimensiones que ésta debería tener y que

se encontraban asentadas en el Código Agrario vigente en aquel en-

tonces. La pequeña propiedad ganadera fue también objeto de una

precisión, en el sentido de que sus dimensiones serían tales que permi-

tieran mantener hasta 500 cabezas de ganado mayor o su equivalente

en ganado menor.


La reforma de 2 de diciembre de 1948 se refirió a la fracción I ypermitió que los Estados extranjeros pudieran adquirir la propiedadprivada de bienes inmuebles para instalar sus embajadas o legacio-nes, de acuerdo con los intereses públicos internos y los principios dereciprocidad.

El 20 de enero de 1960 se produjo otra reforma para incorporar laplataforma continental y sus recursos al régimen jurídico de propiedadde la nación, reforma que se concretó con la adición al artículo 42constitucional.

El 29 de diciembre de 1960 se reformó el sexto párrafo, en el que seestableció que la nación asumiría, de modo exclusivo, la generación,transformación, distribución y abastecimiento de la energía eléctricaque tuviera por objeto la prestación de servicio público, sin que pudieraconcesionarse a los particulares.

En 1974 fue reformado el artículo 27, como muchos otros de laConstitución, para suprimir de su texto la expresión “territorios fede-rales”, ante la erección en entidades federativas de Baja California Sury de Quintana Roo.

Al año siguiente fue reformado nuevamente dicho precepto legal,para indicar que sólo corresponde a la nación, en forma directa, elaprovechamiento de los combustibles nucleares y la regulación de susaplicaciones, en la inteligencia de que sólo tendrían fines pacíficos.


En 1976 se adicionó el párrafo octavo para determinar la llamadazona económica exclusiva, que se extendería a 200 millas náuticas, apartir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial.

Las últimas reformas podemos ubicarlas en el contexto de lo que sedio en llamar el “capítulo económico de la Constitución”, publicadasel 3 de febrero de 1983, y que consistieron en la adición de la fracciónXIX, que ordena que el Estado dispondrá las medidas para la expeditay honesta impartición de la justicia agraria, con la finalidad de garan-tizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunaly de la pequeña propiedad, y que apoyará la asesoría legal de loscampesinos.

Por su parte, la nueva fracción XX alude al desarrollo rural integral,con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campe-sina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollonacional, fomentando la actividad agropecuaria y forestal para elóptimo uso de la tierra.

Aun cuando el artículo 27 acepta el concepto de la propiedad comouna función social que tiene por objeto hacer una distribución equitativade la riqueza pública y cuidar de su conservación, cabe precisar quetambién reconoce el sistema de la propiedad privada, aunque la naciónse reserve el derecho de imponerle las modalidades que dicte el interéspúblico, así como el de regular, en beneficio de la colectividad, el apro-vechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación.


Igualmente, es de subrayarse la distinción que se hace de la condi-ción jurídica del suelo: el dominio del suelo superficial o superior puedeser transmitido en propiedad privada, pero el subsuelo y sus riquezascorresponden al dominio directo inalienable e imprescriptible de lanación, y sólo pueden ser poseídos y explotados a título de concesión.

Asimismo, regula la capacidad para adquirir y disfrutar las tierrasy aguas, estableciendo como regla general que sólo los mexicanos tienenese derecho. En cuanto a los extranjeros, se les impone como condiciónineludible la de considerarse como mexicanos respecto de los bienes terri-toriales que adquieren y de no invocar la protección de sus gobiernos;además se declara que por ningún motivo podrán adquirir el dominiodirecto sobre tierras y aguas “en una faja de 100 kilómetros a lo largode las fronteras y de 50 en las playas”. También establece restriccionespara las corporaciones religiosas, asociaciones científicas, culturales ode beneficencia y sociedades mercantiles por acciones.

El precepto en comento tiene íntima relación con los artículos 14 y16 constitucionales, que protegen la propiedad y la posesión; con el 30y el 33, que determinan la calidad de mexicano o de extranjero; con el103, porque la fracción XIV del 27 restringe en materia agraria el juiciode amparo; con el 107 respecto de la posibilidad de suplir la deficien-cia de la queja; y con el 130 por lo que se refiere a la adquisición porparte de particulares de los bienes muebles o inmuebles de las asocia-ciones religiosas.


El primer párrafo del artículo 27, que puede considerarse como lapiedra angular sobre la cual descansa todo el régimen de propie-dad, ha propiciado un importante debate doctrinal y jurisprudencial,pudiendo decirse que existen no menos de cinco distintas tendenciasinterpretativas. Una de ellas, conocida como la teoría patrimonialistadel Estado, considera que la nación mexicana, al independizarse deEspaña, se subrogó en los derechos de propiedad absoluta que tuvola Corona española, derechos que, se dice, le fueron conferidos por labula Intercaetera, de Alejandro VI, en 1493.

Otra teoría considera que la propiedad originaria significa la per-tenencia del territorio nacional a la entidad estatal y es un elementoconsustancial e inseparable de la naturaleza de ésta.

Una tercera teoría asimila el dominio eminente a la propiedad origi-naria, reconociendo la soberanía del Estado para legislar sobre las tierrasy aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional.

Otra teoría más estima que el primer párrafo del artículo 27 es elresultado de la combinación de la teoría de la propiedad como funciónsocial y la teoría de los fines del Estado.

Otra teoría reconoce en la propiedad originaria un derecho nuevoy singular, no sólo un dominio eminente, como en el siglo pasado, sinouno más concreto y real que, como dice Felipe Tena Ramírez, puede


desplazar a la propiedad privada convirtiendo en dominales los bie-nes de los particulares; envía de regreso a su propietario originarioque es la nación. Esta teoría parece ser confirmada por el tercer párrafodel propio artículo 27, al proclamar el derecho de la nación paraimponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interéspúblico.

Se ha dicho que la propiedad es el derecho por excelencia; que sinpropiedad no existe libertad.

El concepto sobre el derecho de propiedad ha sido y es motivo deagitadas controversias. Jurisconsultos, economistas y filósofos handiscutido no sólo sobre su extensión, sino también sobre su origen ylegitimidad.

En opinión de Montesquieu, la propiedad es una institución delderecho civil. Sin embargo, para dar a la propiedad un sólido funda-mento es preciso que surja bajo el imperio de una legislación que laadmita, la organice y clasifique sus modos de adquirirla.

La propiedad individual está ampliamente justificada por los gran-des beneficios que ha prestado y presta a la sociedad; sin que los abusosen que han incurrido sus titulares logren desvirtuar esos beneficios.

El derecho de propiedad en su concepto clásico de absoluto,exclusivo y perpetuo es una expresión histórica. Su configuración roma-


nista ha sido definitivamente superada por nuevos principios dederecho social.

La propiedad-derecho, dice Duguit, es la manifestación por exce-lencia de la autonomía de la voluntad humana, de la soberanía delindividuo; como el poder legislativo es la manifestación por excelenciade la soberanía del Estado. Por ello, el contenido de esta institución noestá únicamente delimitado por normas de derecho privado, puesciertamente todo el orden jurídico está subordinado a la ConstituciónGeneral, como lo dispone su artículo 133. De ahí que nuestra realidadjurídica demuestre que, con arreglo a los principios consagrados porla Ley Fundamental, particularmente en su artículo 27, el derecho depropiedad no es absoluto.

Por tal motivo podemos afirmar que la regulación jurídica de todoslos derechos reconocidos por la Constitución a los habitantes de laRepública, y entre ellos el de usar y disponer de la propiedad, implicanecesariamente limitaciones impuestas por el propio ordenamientolegal y por leyes que reglamentan su ejercicio.

Así pues, la utilidad privada, tanto en el uso como en la disposiciónde la propiedad privada, cede ante la utilidad pública en el modo yextensión declarados por la ley y la doctrina.

En esas condiciones, la Constitución General establece expresamen-te limitaciones a la propiedad privada por causa de utilidad pública.


Sin pretensiones de exponer un esquema jurídico de las limita-ciones públicas exentas de crítica, y con el propósito de su examenmetódico, podría admitirse la siguiente clasificación que puede encon-trarse en la extensa temática del artículo 27, y que seguramente se haestablecido para prevenir que se cometan arbitrariedades e injusticiasen la ocupación de la propiedad privada, por causa de utilidad pú-blica, de suerte que es necesario que el Congreso de la Unión o el delos Estados, dentro del marco jurídico que los rige, y mediante disposi-ciones generales, abstractas e impersonales, es decir, mediante leyesconsideradas así desde el punto de vista tanto formal como material,se disponga que la autoridad administrativa haga la declaración corres-pondiente tomando en cuenta: primero, la existencia de esa ley quedetermine los casos genéricos en que haya utilidad pública; segundo,que el Ejecutivo, en aplicación de la misma ley decida, en cada caso, sise dan o no los elementos necesarios para que se verifique la expropia-ción, y tercero, las diligencias tendientes a fijar el monto equitativo dela indemnización.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado atinadamenteel alcance del concepto de utilidad pública, estableciendo que ésta nosólo abarca a los casos en que la colectividad sustituye al particular enel goce del bien expropiado, sino también cuando se decreta la expro-piación para satisfacer, de un modo directo o inmediato, primordial-mente de las clases sociales que ameriten ayuda, y mediato o indirectolas de la colectividad, sin que los bienes expropiados dejen de continuar


bajo el régimen de propiedad privada, precisamente por esa sustituciónantes señalada, como acontece en el fraccionamiento y urbaniza-ción de terrenos destinados a construir habitaciones baratas e higiénicaspara obreros; o bien, como el caso de los edificios y vecindades afectadoscon motivo de los sismos ocurridos en septiembre de 1985, los cuales seestán proporcionando en propiedad a los damnificados, conformese termina su construcción.

El artículo 27 se refiere a la propiedad privada como concepto dife-rencial de la propiedad de la nación y reconoce en la primera el uso ydisfrute en forma individual o colectiva, y una y otra participan de carac-teres que les son propios. La propiedad de la nación es aquélla que lepertenece originalmente, sobre la cual puede ceder sus derechos a losparticulares, integrando así la propiedad privada. Dentro de la propie-dad privada está comprendida la propiedad de las tierras ejidales quepuede ser disfrutada en forma colectiva o individual, como se despren-día de los términos de la Ley de 6 de Enero de 1915, que es el antece-dente del artículo 27 constitucional, y se determina en el actual CódigoAgrario, o sea la Ley de Reforma Agraria.

En suma, es de observarse que la expropiación se traduce en laextinción del derecho de propiedad sobre el bien expropiado, sin queello signifique que ese derecho no pueda ser adquirido y disfrutadopor un tercero; situación ésta que no está reñida con el concepto de causade utilidad pública definido por la jurisprudencia de nuestro más altoTribunal de Justicia.


Ciertamente, las limitaciones establecidas a la propiedad privadaen particular se rigen por normas de derecho privado o de derechopúblico, debiéndose destacar que no sólo están reguladas por el derechocivil, como indicaba el tratadista francés Duguit, sino también por elderecho administrativo, siendo la expropiación por causa de utilidadpública la limitación de mayor trascendencia, por su contenido político,social y económico.

Por otra parte, la Suprema Corte ha dejado asentado que la volun-tad del Constituyente fue autorizar la expropiación de toda clase debienes inmuebles, muebles y derechos, por la naturaleza misma de lasmaterias que tratan los párrafos primero y segundo del artículo 27constitucional, y a la vez ha aclarado lo que debe entenderse por moda-lidad a la propiedad privada, diciendo que es el establecimiento deuna norma jurídica de carácter general y permanente que modifique laforma jurídica de la propiedad.

Son, pues, dos elementos los que constituyen la modalidad: el carác-ter general y permanente de la norma que la impone, y la modificaciónsustancial del derecho de propiedad en su concepción vigente.

El primer elemento exige que la regla jurídica se refiera al derechode propiedad, sin especificar ni individualizar cosa alguna, es decir,que introduzca un cambio general en el sistema de propiedad y, a lavez, que esa norma llegue a crear una situación jurídica estable. El se-


gundo elemento, esto es, la modificación que se opere en virtud de lamodalidad, implica una limitación o transformación del derecho depropiedad; de esta manera, la modalidad viene a ser un término equi-valente a la limitación o transformación.

Pero el concepto de modalidad se aclara con mayor precisión si seanaliza el problema desde el punto de vista que aquélla produce, enrelación con los derechos del propietario. Los efectos de las modali-dades que se impriman a la propiedad privada consisten en una extinciónde los atributos del propietario, de suerte que éste no continúa gozando,en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo, detodas las facultades inherentes a su derecho.

En cuanto a los efectos jurídicos de la expropiación, es de advertirseque no supone una extinción de los derechos del propietario, sino unasustitución del dominio o del uso por el goce de la indemnización corres-pondiente. El Estado, al expropiar, reconoce la existencia de un régimende propiedad privada que no altera la expropiación sino que la respetapor medio de la indemnización que paga al expropiado. Por tanto, laexpropiación se caracteriza por la sustitución del dominio o del uso deuna cosa, por la percepción de la indemnización correlativa.

Ahora bien, precisados los conceptos de modalidad a la propiedadprivada y de expropiación, las diferencias que las separan son fácil-mente perceptibles, pues la primera supone una restricción al derecho


de propiedad, de carácter general y permanente, y la segunda implicala transmisión de los derechos sobre un bien concreto, mediante laintervención del Estado, del expropiado y de la entidad o sujetos bene-ficiados. De ahí que la expropiación se defina como un acto de la adminis-tración pública, previsto y derivado de una ley por medio del cual, comodice Mendieta y Núñez, se priva a los particulares de la propiedad,mueble o inmueble o incluso de un derecho por imperativos de interés,de necesidad o de utilidad pública.

Así, el propósito del Constituyente al emitir el primer párrafo delartículo 27 constitucional fue vincular el régimen de la propiedad terri-torial de la República con la tradición jurídica que partió de la épocaprecolombina, la que se mantuvo en lo sustancial en la Colonia y seconservó en el México Independiente hasta la expedición de las leyesde Minería y del Código Civil de la Dictadura, que pretendieron nulifi-carla, refiriendo la institución de la propiedad inmobiliaria al derechoromano y no a sus antecedentes legítimos.

La justificación de la ocupación de la propiedad privada reside enla utilidad pública que la reclama, y no en el dominio eminente queconserva la nación sobre las tierras y las aguas; por ello, no existe posibi-lidad alguna de que por ese contexto pueda decirse que la expropiaciónúnicamente puede darse en los bienes que trata el primer párrafo delcitado artículo 27 constitucional. Por otra parte, es de observarse queel legislador no consignó limitación a la facultad de expropiar, ni esta-


bleció distinciones entre los bienes que pudieran ser objeto de la decla-ratoria de expropiación; por lo que no sería jurídica la interpretaciónpor medio de la cual se hiciera esa distinción, y al decir “objetos”, en elsegundo párrafo de la fracción VI del indicado precepto legal, es incues-tionable que el Constituyente quiso aludir a bienes muebles, porquegramatical y jurídicamente corresponde con más acierto el término“objeto” a los bienes muebles, pues no se registra su valor en las oficinasrentísticas y, además, porque no puede referirse a las tierras y aguas, yaque éstas se registran en el catastro.

Es, pues, una inconsecuencia pretender que la Constitución vigenterestrinja la facultad de expropiar tan sólo a la propiedad territorial, ydebe decirse que la expropiación de la propiedad privada que autorizael artículo 27 puede afectar a toda clase de bienes de las personas, estoes, a inmuebles, muebles y derechos.

Esta obra se terminóen noviembre de 2004.

La edición consta de 1,500 ejemplares.

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