Cooperación Transfronteriza e Integración en América Latina-CESPI

Cooperacin transfronterizae Integracin

en Amrica Latina

La experiencia del Proyecto Fronteras Abiertas

Jos Luis Rhi-Sausi Dario Conato

(coordinadores)


en Amrica Latina



(coordinadores)


en Amrica Latina



(coordinadores)


en Amrica Latina



(coordinadores)

2a edizione, dicembre 2009Copyright 2009 byCeSPI RomaISBN 978-88-903842-4-0Grafica e stampa Edisegno srl, [email protected]

Permiso de publicacin de la foto de copertina otorgado por GNU Free Documentation License







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Prefacio, PAOLO BRUNI 7

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1. Fronteras y cooperacin transfronteriza en Amrica Latina: introduccin al Proyecto Fronteras Abiertas 11

JOS LUIS RHI-SAUSI Y NAHUEL ODDONE

1.1 Frontera y fronteras en Amrica Latina 11

1.2 Por qu es relevante la cooperacin transfronteriza para Amrica Latina? 14

1.3 La cooperacin transfronteriza y la prevencin de conflictos 171.4 Las demandas de cooperacin transfronteriza en Amrica

Latina 211.5 Agenda de la cooperacin transfronteriza en Amrica Latina 231.6 El Proyecto Fronteras Abiertas 26

2. La experiencia europea como marco general de referencia 33

RAFFAELLA COLETTI

2.1 Gobiernos locales en el proceso de integracin europea 332.2 La cooperacin transfronteriza europea: prcticas, polticas y

valor agregado 352.3 Los hermanamientos: amistad, cooperacin y comprensin

entre los pueblos de Europa 462.4 Cooperacin territorial: un eje estratgico en la cooperacin

Italia Amrica Latina 51

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3. Fronteras e Integracin Transfronteriza en el MERCOSUR 59


3.1 La integracin como respuesta a las crisis 593.2 Las fronteras del MERCOSUR 633.3 Breves aproximaciones a las polticas fronterizas de

dos pases del MERCOSUR: Los casos de Brasil y Paraguay 693.4 Actividades de Proyecto de Fronteras Abiertas

en MERCOSUR 743.5 Foro de Cooperacin Transfronteriza

Argentina-Brasil-Paraguay 753.6 Cooperacin cultural entre pequeas ciudades gemelas

del MERCOSUR 83

4. Fronteras de tierra y de mar: de reas conflictivas a espacios de colaboracin e integracin centroamericana 103

DARIO CONATO

4.1 Viajando de Norte a Sur - en forma de prlogo 1034.2 Estados y desarrollo local en el marco de la integracin

regional centroamericana 1044.3 El Golfo de Fonseca 1134.4 El Trifinio 1294.5 Estrategia futura de Fronteras Abiertas en Centroamrica 138

5. La integracin fronteriza en la CAN: la frontera Ecuador-Per 141

RAFFAELLA COLETTI, DARIO CONATO, SILVIA MARTELES MORENOY JUAN VELSQUEZ QUISPE

5.1 Del conflicto a un camino de paz 1415.2 Caractersticas generales de la frontera 1425.3 La gobernanza multinivel en el rea de frontera 1505.4 La intervencin del Proyecto Fronteras Abiertas 160

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6. Cooperacin Transfronteriza en la Triple Frontera de Bolivia-Chile-Per 175

SILVIA MARTELES MORENO

6.1 Re-escribir el territorio a partir de una cultura comn 1756.2 Caractersticas generales de la Triple Frontera

Bolivia-Chile-Per 1766.3 Marco general de la Gobernanza en la Triple frontera

Bolivia-Chile-Per 1866.4 Fronteras Abiertas en la Triple Frontera Bolivia-Chile-Per 1956.5 Reflexiones y perspectivas futuras 201

7. Fronteras Abiertas: Lecciones aprendidas 205

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ndice de los autores 229

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Prefacio

Fronteras Abiertas se ha revelado, en sus primeros dos aos de actividad, unproyecto particularmente interesante e innovador para la cooperacin conAmrica Latina.

Es, en efecto, un proyecto que promueve la cooperacin transfronteriza encuatro sub-regiones de Amrica Latina y tiene, por lo tanto, un valor especialpara toda el rea implicada en los grandes procesos de integracin latinoame-ricana. Fronteras Abiertas, adems, es un proyecto que involucra plenamente,como actores principales, instituciones locales de Italia y de Amrica Latina,valorizando por consiguiente las potencialidades de la cooperacin descentra-lizada. Se destaca tambin que el proyecto Fronteras Abiertas busca estimularla cooperacin entre los propios pases de Amrica Latina, en el mbito desus procesos de integracin, con una visin que parte desde abajo, constru-yendo caminos virtuosos en la cooperacin entre fronteras que pueden volver-se instrumentos y motores de formas ms amplias de integracin.

El Proyecto Fronteras Abiertas, financiado en gran parte por la Cooperacinitaliana para el Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores, fue aprobadoen marzo de 2007 por el Consejo de Delegados del IILA (Instituto talo-Latino Americano), en el cual estn representados los 21 pases miembros dela organizacin. El IILA, conjuntamente con el CeSPI (Centro Studi diPolitica Internazionale), ha asegurado la direccin del proyecto.

Este volumen, editado por el CeSPI, contiene en su parte final, conclusiones degran inters extradas de las lecciones aprendidas en los primeros aos de activi-dad de Fronteras Abiertas en Amrica Central, en el rea del MERCOSUR yen el rea andina. Para un mayor conocimiento de los elementos estratgicos einnovadores del proyecto se remite a la lectura del captulo de Conclusiones, por

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ahora es oportuno recordar la relevancia central que cada vez ms se le asigna ala cooperacin transfronteriza por parte de las instituciones multilaterales msimportantes de la regin. como la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y elBanco Interamericano de Desarrollo (BID), as como de algunas grandes insti-tuciones nacionales de desarrollo, como el SEBRAE en Brasil. Recientementetambin la Comisin Europea ha subrayado la importancia de estas formas decooperacin que actan desde abajo a travs de la interaccin de las institu-ciones locales de las fronteras, las cuales permiten crear procesos virtuosos en elcampo de la colaboracin econmica, social, cultural y de seguridad. La indica-cin que se deriva de ello es que el tema de la cooperacin transfronteriza enAmrica Latina podr convertirse en un terreno privilegiado para la coopera-cin entre Italia, Europa y Amrica Latina, aportando instrumentos innovado-res proyectados hacia al futuro en el mbito del tradicional eje vertebrador deldilogo euro-latinoamericano, representado por los desafos y la potencialidadesde la integracin regional.

Paolo BruniSecretario General dellIILA

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Presentacin

Fronteras Abiertas es un proyecto co-financiado por la Direccin Generalde Cooperacin al Desarrollo (DGCS) del Ministerio de Asuntos ExterioresItaliano y las regiones Lombarda, Piamonte, Toscana y la ProvinciaAutnoma de Bolzano. Fronteras Abiertas es promovido y ejecutado por elIILA (Istituto Italo-Latino Americano) y el CeSPI (Centro Studi di PoliticaInternazionale), con la colaboracin del Observatorio Interregional sobre laCooperacin al Desarrollo (OICS), el organismo de cooperacin interna-cional de las regiones italianas. El proyecto inici sus actividades en julio de2007 y uno de sus principales objetivos ha consistido en la construcin deuna Red Interregional de actores latinoamericanos y europeos, fundamen-talmente subnacionales, que pretende contribuir y fortalecer los procesos decooperacin transfronteriza e integracin desde abajo, directamente desdelos los territorios de frontera, como procesos complementarios de la integra-cin regional latinoamericana.

Este volumen ofrece un panorama general de las principales actividades lleva-das a cabo por el Proyecto Fronteras Abiertas, as como varias reflexionessobre la relevancia y madurez de los procesos de cooperacin e integracinfronteriza en Amrica Latina, donde se ha insertado el proyecto. El volumenofrece una serie de reflexiones y aprendizajes de carcter terico y prctico queesperamos contribuyan al debate internacional sobre las caractersticas y pers-pectivas de la cooperacin transfronteriza en Amrica Latina. La estructuradel volumen es la siguiente:El primer captulo introduce los conceptos de Frontera y Fronteras enAmrica Latina y ofrece un cuadro general sobre la relevancia y actualidad deltema de la cooperacin transfronteriza en la regin. En el captulo tambin sepresentan, de forma general, las caractersticas innovadoras del ProyectoFronteras Abiertas.

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El segundo captulo explica y profundiza el marco de referencia terico ymetodolgico sobre el cual se basa la intervencin de Fronteras Abiertas: laexperiencia de cooperacin transfronteriza como componente clave del pro-ceso de integracin de la Unin Europea.

Los cuatro captulos sucesivos presentan, en detalle, la experiencia de FronterasAbiertas en las cuatro subregiones prioritarias en las cuales se ha concentradohasta ahora el proyecto: las fronteras de Argentina-Brasil-Paraguay en el marcodel MERCOSUR (Cap. 3), las dos reas fronterizas centroamericanas, laRegin Trifinio y el Golfo de Fonseca en el marco del Sistema de la IntegracinCentroamericana (Cap. 4), la frontera de Ecuador-Per en el marco de laComunidad Andina de Naciones (Cap. 5) y la Triple frontera de Bolivia-Chile-Per (Cap. 6).

En el captulo conclusivo se presentan las principales reflexiones y leccionesaprendidas en el mbito de la cooperacin transfronteriza latinoamericana.

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1. Fronteras y cooperacin transfronteriza en AmricaLatina: introduccin al Proyecto Fronteras Abiertas


1.1 Frontera y fronteras en Amrica Latina

Las fronteras de Amrica Latina pueden estudiarse desde la formacin delos propios Estados Nacionales; o bien, desde la propia existencia de diferen-tes pueblos originarios sobre las tierras latinoamericanas que lograban diferen-ciar el yo del otro pues no se debe olvidar que la idea de frontera estuvo hist-ricamente asociada a la idea de separacin o divisin.

La formacin de los propios Estados Nacionales latinoamericanos hasimbolizado uno de los procesos de fragmentacin territorial (y por tanto deconstruccin de fronteras) ms importante de la historia tras el fin de losVirreynatos de la era colonial y la introduccin de las reformas borbnicasespaolas y de las reformas pomblicas portuguesas a mediados del sigloXVIII.

Las guerras de Independencia, guerras de liberacin -por un lado- y gue-rras de establecimiento de nuevas fronteras -por el otro-, redundaron tambinen la desorganizacin de los modelos productivos locales de las nuevasRepblicas, en la generacin de zonas perifricas rezagadas que no lograraninsertarse en el sistema capitalista internacional y en la generacin de fuertescortes territoriales en donde el yo pasaba a ser parte del otro1, es decir, que eldentro pasaba a ser parte del fuera.

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1 Macaulay y Bushnell sostienen que: En comparacin con las viejas naciones de Europaoccidental, los pases latinoamericanos pueden parecer algo artificiales, ya que no pueden serdiferenciados claramente por criterios de lenguaje, de tradiciones histricas e incluso de reli-gin. Brasil y Hait, como antiguas colonias de Portugal y Francia, quedan lgicamente al mar-gen de estas consideraciones. La razn principal que explica la proliferacin de las nuevasnaciones atiende al desmembramiento del imperio colonial espaol, en el cada uno de sus vs-tagos iniciara su andadura nacional con un conjunto de leyes e instituciones similares, hereda-







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En Amrica Latina el establecimiento de las fronteras, entendidas comolos lmites internacionales existentes entre los Estados, dio lugar a una enor-me cantidad de conflictos que redundaron en la construccin de treinta y seisfronteras con una longitud mayor a 41.000 kilmetros.

El establecimiento de dichos lmites internacionales no ha cesado a lolargo de la vida independiente de los pases latinoamericanos, restando anla definicin de varios de ellos mientras se transita el bicentenario en lamayora de los pases de Amrica Latina y se lucha por profundizar los dife-rentes procesos de integracin regional, muchas veces contrapuestos y/osuperpuestos, que han surgido desde los aos sesenta en adelante.

El devenir histrico ha puesto de manifiesto el peso territorial de la fron-tera con sus consecuencias econmicas, sociales, ambientales, culturales ypolticas. De percibir las mismas como el fin de los Estados, como el lmitelejano, como la zona de nadie y despoblada, se ha pasado a concebirlas comoreas estratgicas ideales para la experimentacin social de la integracinregional en donde la cercana, la contigidad y el dilogo se sintetizan enintensas relaciones transfronterizas.

Las fronteras son espacios interestatales en donde se condensan las rela-ciones entre las poblaciones locales y el accionar de los diferentes niveles delEstado. Esta primera concepcin permite diferenciar entre lneas y reas defrontera. En tanto la lnea fronteriza2 contina siendo competencia de losgobiernos nacionales; en las reas fronterizas, las competencias son comparti-das entre los gobiernos nacionales y subnacionales (regionales y/o locales).Esta primera divisin no ha exceptuado el conflicto entre competencias y elsurgimiento de las denominadas lagunas competenciales.

Al alejarse de las tradicionales hiptesis de conflicto que gobernaron enlos pases latinoamericanos en ocasin de las dictaduras militares de la dca-da del setenta, al alejarse de la construccin de la frontera armada, de la fron-tera de defensa, es necesario considerar la reflexin presente, en un contexto

das del mismo pasado colonial, con la misma lengua (la que hablaban las minoras dominan-tes que establecieron las nuevas naciones) y, naturalmente, con la misma religin. A menudose podan establecer contrastes culturales y socioeconmicos mucho mayores entre diferentesregiones de una misma nacin que entre esa misma nacin y sus pases vecinos (Macaulay yBushnell, 1989, p. 30).

2 En el volumen se utilizan las palabras Lnea fronteriza o Lmite fronterizo comosinnimos.

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de integracin regional, en el que la cooperacin transfronteriza busca enten-der las reas de frontera como zonas de desarrollo armnico y funcionales parala construccin de la paz.

La creacin de reas fronterizas de paz y desarrollo sustentable, basadasen la cooperacin, contribuye a la cohesin social y territorial, posibilita lareduccin de las tensiones entre pases y consolida los procesos de integracinpor medio de la interaccin continua y sostenida.

Las diferentes relaciones que se pueden encontrar en la frontera han desper-tado el inters de acadmicos europeos y latinoamericanos que han propuesto laconstruccin de diversas tipologas y matrices para las relaciones fronterizas.

Claro est que las relaciones de frontera pueden tener diferentes formasy perfiles en funcin del grado de permeabilidad de los lmites fronterizos, delpeso de la poltica nacional e internacional, de los acuerdos interestatales einterjurisdiccionales y de las iniciativas regionales que apoyen, promuevan obien limiten la cooperacin y la integracin fronteriza.

Cada escenario fronterizo es nico por naturaleza como nicas son lasfronteras que lo conforman, sin desmedro de ello suele ser posible identificaruna serie de caractersticas que dan lugar a la construccin de una tipologade actuacin para el espacio o territorio fronterizo, a modo de ejemplo puedemencionarse la formulacin de proyectos para ciudades gemelas3.

La cooperacin transfronteriza ofrece a las regiones y a los municipioscolindantes la alternativa de acercar cada sector territorial de los pueblossegmentados geopolticamente; posibilita a estos pueblos, en parte, paliarlos efectos de la divisin artificial que han sufrido y posibilita la intensifica-cin de lazos en diversos planos entre los distintos sectores territoriales, ascomo potenciar las redes de diversa ndole (Fernndez Majn, 2005, p.70).

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3 En el marco del Proyecto Fronteras Abiertas, a lo largo del 2009, se decidi retomar lahiptesis de trabajo de las ciudades gemelas. Para ello se program una misin tcnica concen-trndose en tres aspectos claves: 1) identificar los principales elementos analticos para la ela-boracin de un diagnstico integral de una frontera constituida por ciudades gemelas; 2) rele-var problemas y eventuales soluciones de gobernanza territorial transfronteriza en ciudadesgemelas de frontera y 3) concentrar la atencin temtica y proyectual en la dimensin culturalde la cooperacin transfronteriza de ciudades gemelas. Los resultados de la misin fueronpublicados en el trabajo de Rhi-Sausi, 2009 b.







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La cooperacin transfronteriza, por otro lado, estimula la construccinde bienes pblicos regionales producto de la necesidad de correccin de pro-blemas que no han encontrado respuesta individual o que no ofrecen incen-tivos suficientes para que un pas slo asuma los costos. La produccin debienes pblicos regionales y el fortalecimiento de la gobernabilidad trans ysupranacional que ello conlleva, presenta una solucin efectiva a estos proble-mas, al tiempo que promueve la integracin de los pases involucrados(Bocalando y Villa, 2009, p. 4).

Durante los ltimos aos se ha asistido a cambios profundos en el terre-no de la poltica y de las polticas pblicas locales sobre la base de las modifi-caciones generadas en el contexto global. En este marco, todo parecera indi-car que la conformacin de redes participativas genera una suerte de gober-nanza reticular favorecedora de la innovacin democrtica sobre la base de ladescentralizacin, la subsidiariedad y la autonoma municipal en pos de laactivacin del capital social local.

La gobernanza consiste en gestionar redes (Rhodes, 1997, p. 52); y losgobiernos locales y regionales deben constituirse en los nodos de estas redescon el objetivo de fortalecer la densidad relacional de las zonas fronterizas todavez que se generan las condiciones que minimizan los riesgos de la propia inter-accin, se explora la creacin de escenarios de cooperacin (y por tanto desuma positiva), y se disean los mecanismos e instrumentos de regulacin quedisminuyen la incertidumbre y el conflicto y acrecientan la confianza mutua.

1.2 Por qu es relevante la cooperacin transfronteriza paraAmrica Latina?

La cooperacin transfronteriza es entendida como una colaboracinentre autoridades subnacionales ms all de los lmites fronterizos nacionales(Perkmann, 2003, p. 157) que permite la participacin y actuacin conjuntay en forma de red de los actores pblicos y privados del territorio en amboslados de la frontera.

Tal como se ha sostenido la cooperacin transfronteriza suele tenerobjetivos relacionados con la ordenacin del territorio, la poltica econmicaregional, la mejora de las infraestructuras, la proteccin del ambiente y la pro-mocin del mbito cultural. Su objetivo global es que las relaciones entrepoderes territoriales vecinos se desarrollen con la misma naturalidad que si lafrontera no existiese (Conde Martnez, 2001, p. 140).

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Desde esta perspectiva es menester reconocer los fenmenos que hancontribuido al desarrollo de la cooperacin transfronteriza en Amrica Latina,entre los que se destacan la renovada importancia de las propuestas de inte-gracin fsica regional a partir del diseo de ejes y corredores bi-ocenicos, losprocesos de descentralizacin que han generado una mayor autonoma de losgobiernos subestatales en su accionar internacional tanto individual comogrupal y el proceso de territorializacin (o reterritorializacin para algunosautores) de la economa que est definiendo el surgimiento de una nueva geo-grafa econmica, entre otros factores.

En lo que respecta a las nuevas propuestas de integracin fsica regional,la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana(IIRSA)4 presenta claramente un manifiesto inters por las zonas de frontera.Su principal objetivo es el de promover el desarrollo de la infraestructura detransporte, energa y telecomunicaciones con una visin regional procurandola integracin fsica de los doce pases sudamericanos y el logro de un patrnde desarrollo territorial equitativo y sustentable.

El IIRSA constituye la consolidacin del compromiso de los doce gobiernossudamericanos con la modernizacin e integracin de la infraestructura regionalcon la asistencia tcnica y financiera de tres bancos multilaterales: la CorporacinAndina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y elFondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) queen su fase de ejecucin adoptan la modalidad del Partenariado Pblico-privadobajo el desarrollo del concepto de integracin regional descentralizada5.

Las vas de accin escogidas para el desarrollo de la infraestructura ponende relieve su importancia para el incremento de los intercambios comercialesy el aumento de la competitividad regional, formando parte de una visingeoeconmica del desarrollo centrada en la generacin de nuevas especialida-des productivas.

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4 Esta iniciativa es un programa que incluye a los doce pases de Amrica del Sur y que seorigin en la I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur realizada en Brasilia en el ao 2000.

5 Entre los diversos ejes de comunicacin de IIRSA, el llamado Eje Capricornio, por lalnea de latitud sobre la cual se encuentra, tendr una gran trascendencia econmica para lasregiones de la Zona de Integracin del Cono Sur (ZICOSUR), especialmente a los departa-mentos del Chaco paraguayo y a los departamentos bolivianos de Tarija, Chuquisaca y SantaCruz. Si los corredores biocenicos tienen una relevancia estratgica continental para los pasessudamericanos, para la ZICOSUR, tiene un rol central en la reconfiguracin territorial.





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La mayor libertad de circulacin e intercambio de bienes y servicios enlas reas de frontera se ha dado contemporneamente al refuerzo de las dife-rencias en trminos de identidad y particularidades econmicas como ele-mentos presentes que conviven y estimulan las interacciones en las fronteras.

Es muy difcil construir la integracin regional si al mismo tiempo no seafianza el proceso de reforma en el nivel micro (local); hacindose, a su vez,cada vez ms necesarios los procesos de democratizacin poltica y de descen-tralizacin del Estado-Nacin tanto en un sentido de oferta vertical descen-dente como tambin en respuesta a las demandas verticales ascendentes6.

La creciente autonoma producto del proceso de descentralizacin, per-mite a las unidades subnacionales utilizar la cooperacin para la bsqueda desoluciones a sus necesidades de desarrollo local. La cooperacin transfronteri-za requiere de esfuerzos activos para adaptar polticas y satisfacer las deman-das del otro, puesto que no basta el hecho de considerar los intereses comu-nes sino adems concretar objetivos mutuamente beneficiosos.

La cooperacin transfronteriza como modalidad de desarrollo territorialpotenciada a partir de la descentralizacin, busca evitar la duplicacin deobjetivos, funciones y servicios entre entidades e instituciones de ambos ladode la frontera, prevenir el crecimiento desordenado del territorio y del de-sarrollo urbano (ciudades gemelas vulnerables, ciudades contiguas empobre-cidas, metropolizacin transfronteriza, etc.) toda vez que resalta la combina-cin armnica, equilibrada y racional entre polticas de gobernanza horizon-tal7 y vertical8.

6 La descentralizacin puede surgir desde dos perspectivas: por un lado, como unademanda vertical ascendente desde la sociedad civil al Estado-Nacin que reclama mayor auto-noma en la toma de decisiones locales; o, por otro lado, como una oferta vertical descenden-te desde el Estado-Nacin a la sociedad civil local, en la cual el Estado otorga una serie de com-petencias a los gobiernos y las comunidades locales. Ambas perspectivas son caras a la coope-racin transfronteriza pues contribuyen a generar la capacidad necesaria para evitar los conflic-tos de competencias que pueden surgir durante el desarrollo de la accin conjunta.

7 La cooperacin transfronteriza deber incluir la participacin de actores pblicos y pri-vados de ambos lados de la frontera. Implica la movilizacin y compromiso de los diferentessectores sociales presentes en el territorio. En la prctica, segn Coletti, la participacin de lascomunidades locales vara mucho segn cada experiencia y no es posible identificar un nicomodelo (Coletti, 2009, p. 3).

8 Es necesaria la coordinacin de la accin transfronteriza entre los diferentes niveles degobierno nacionales, regionales y locales, de lo contrario inevitablemente surgirn conflictos

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La mayor libertad de circulacin e intercambio de bienes y servicios enlas reas de frontera se ha dado contemporneamente al refuerzo de las dife-rencias en trminos de identidad y particularidades econmicas como ele-mentos presentes que conviven y estimulan las interacciones en las fronteras.

Es muy difcil construir la integracin regional si al mismo tiempo no seafianza el proceso de reforma en el nivel micro (local); hacindose, a su vez,cada vez ms necesarios los procesos de democratizacin poltica y de descen-tralizacin del Estado-Nacin tanto en un sentido de oferta vertical descen-dente como tambin en respuesta a las demandas verticales ascendentes6.

La creciente autonoma producto del proceso de descentralizacin, per-mite a las unidades subnacionales utilizar la cooperacin para la bsqueda desoluciones a sus necesidades de desarrollo local. La co

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