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1 ¿COOPERACIÓN O RIVALIDAD? INTEGRACIÓN REGIONAL EN LAS AMÉRICAS Y LA CUENCA DEL PACÍFICO editado por Shoji Nishijima y Peter H. Smith
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¿COOPERACIÓN O RIVALIDAD?
INTEGRACIÓN REGIONAL EN LAS AMÉRICAS
Y
LA CUENCA DEL PACÍFICO
editado por
Shoji Nishijima y Peter H. Smith
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PRESENTACIÓN
Este libro constituye una fotografía de los cambios y retos que actualmente
experimentan dos de las regiones más dinámicas del mundo: el Continente
Americano y la Cuenca del Pacífico. Por décadas, estas regiones se encontraron
enmarcadas dentro de la luche Este-Oeste entre las grandes potencias. El fin de
la Guerra Fría y los cambios en la economía mundial obligaron a todas las
naciones del mundo a redefinir sus alianzas, sus relaciones internacionales y sus
fuentes de crecimiento económico. Este libro persigue analizar cómo han
respondido estas regiones, sobre todo en materia económica y comercial, ante las
nuevas realidades.
Aunque el ritmo de crecimiento económico que ha experimentado el
Pacífico asiático en las últimas décadas ha sido nada menos que espectacular,
las nuevas realidades del mundo les han causado una profunda mella. Sin
experimentar tasas de crecimiento tan impresionantes como región, los países de
América se han encontrado con un reto idéntico, precisamente para poder
reactivar sus economías de una manera sostenible. Todos los países de ambas
regiones se han visto forzados a reconsiderar los factores que les permitirán
alcanzar y/o consolidar su éxito en el futuro, para lo cual han tenido que modificar
muchas de las premisas que, por décadas, los habían orientado. Las respuestas
han sido muy diversas, pero el patrón central ha residido en la búsqueda de
aliados para el desarrollo económico. Con este fin se han venido constituyendo
zonas de libre comercio, asociaciones económicas y otro tipo de vinculaciones. La
vieja tradición de proteger mercados se ha venido abajo de una manera que
hubiese parecido increíble hace sólo unos cuantos años.
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Cada país, sin embargo, ha tomado su propio curso, aprovechando
oportunidades e imprimiéndole características propias a cada negociación y
arreglo comercial. De esta manera, un análisis de lo que cada país persigue y de
cómo se desarrolla el debate interno es muy revelador de las tendencias que
seguramente transformarán, en el futuro mediato, a estas regiones, a la relación
entre ellas y al sistema internacional en su conjunto.
CIDAC, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., es una institución
independiente, sin fines de lucro, dedicada a la investigación en el área de
desarrollo. Su objetivo es contribuir al debate sobre la toma de decisiones
públicas y los programas de desarrollo que promuevan el fortalecimiento del país,
mediante la presentación de estudios, investigaciones y recomendaciones,
producto de su actividad académica.
La Junta de Gobierno del Centro es responsable de la supervisión de la
administración del Centro y de la aprobación de las áreas generales de estudio.
Sin embargo, las conclusiones de los diversos estudios, así como su publicación,
es responsabilidad exclusiva de los profesionales de la institución. Los estatutos
del Centro establecen que:
La Junta de Gobierno tiene como función primordial la de hacer posible la
consecución del objetivo social, bajo las condiciones más favorables,
salvaguardando en todo momento la independencia de criterio de los
profesionales y de sus actividades de investigación y docencia, así como la
de sus publicaciones. La Junta de Gobierno conocerá y opinará sobre los
proyectos de investigación que hayan concluido los profesionales del Centro,
pero en ningún caso será su función la de determinar, controlar o influenciar
el desarrollo ni el contenido de los proyectos de investigación o las
conclusiones a que éstos lleguen.
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El propósito del Centro en promover la publicación de este libro es el de
contribuir a la comprensión de la manera en que cada uno de los países de la
Cuenca del Pacífico enfrenta dilemas distintos en forma semejante, y cómo del
conjunto de acciones individuales, bilaterales y regionales, emerge poco a poco la
mayor zona comercial del planeta.
Luis Rubio
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RECONOCIMIENTOS
El presente libro es el resultado del trabajo conjunto y de la
cooperación.
Representa un esfuerzo por combinar el análisis político con el
económico. Es un reflejo del intercambio interdisciplinario de ideas entre
economistas, politólogos y expertos en relaciones internacionales. En él se ofrece
una impresionante gama de puntos de vista e interpretaciones: desde Europa,
América Latina, los Estados Unidos y la región Asia-Pacífico. Nuestra
comprensión del mundo y de sus dilemas actuales ha resultado sumamente
enriquecida por esta interacción y estamos profundamente agradecidos con todos
los colegas y amigos que tomaron parte en este proyecto.
Aprovechamos esta oportunidad para expresar nuestro agradecimiento
a nuestros principales patrocinadores institucionales: el Centro de Estudios
Ibéricos y Latinoamericanos de la Universidad de California en San Diego y el
Instituto de Investigación en Economía y Administración de Empresas de la
Universidad de Kobe, Japón. Apreciamos el apoyo de otras instituciones: la
Asociación Latinoamericana de Integración, en Montevideo, Uruguay; la Sociedad
Brasileña para el Estudio de Japón y el Pacífico, en Sao Paulo, Brasil; y el
Instituto sobre Conflicto y Cooperación Globales de la Universidad de California.
Asimismo, extendemos un reconocimiento público al apoyo financiero otorgado
por el Centro para la Sociedad Global, por la Fundación Andrew W. Mellon y por
el Programa de Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas.
Expresamos nuestro especial agradecimiento a Robert McCleery y a
Kotaro Horisaka, quienes nos brindaron su invaluable apoyo moral e intelectual a
lo largo de nuestros esfuerzos.
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Finalmente, ofrecemos nuestro agradecimiento a Hideki Yoshihara,
Director del Instituto de Investigación de Economía y Administración de Empresas
de la Universidad de Kobe y a Patricia Rosas y Deborah Ortiz, del Centro de
Estudios Ibéricos y Latinoamericanos de la Universidad de California en San
Diego. No hubiéramos podido llegar hasta este punto sin ellos.
Shoji Nishijima
Peter H. Smith
Kobe, Japón
La Jolla, California
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AMÉRICA LATINA DESDE UNA PERSPECTIVA GLOBAL
El propósito fundamental de esta serie de volúmenes consiste en ampliar
las perspectivas conceptuales para el estudio de América Latina.
Este esfuerzo responde a una necesidad. América Latina no puede
entenderse aislada de otras partes del mundo. Esto siempre ha sido así, pero
resulta especialmente cierto en la actualidad.
Por lo anterior, el objetivo de la presente serie consiste en demostrar que
resulta deseable y factible analizar a América Latina desde una perspectiva
comparativa, en relación con otras regiones, así como desde una perspectiva
global, en el contexto de los procesos que se llevan a cabo en el mundo. Un
segundo objetivo consiste en establecer un puente entre los "estudios de área"
de América Latina y las disciplinas más convencionales del campo de las ciencias
sociales, con el fin de beneficiar mutuamente a ambos campos. En última
instancia, la intención subyacente es la de explorar y enfatizar los retos
intelectuales que plantean los cambios dinámicos que se llevan a cabo dentro de
América Latina misma y su relación con el escenario internacional.
El presente volumen examina la relación que existe entre los esquemas
regionales de integración en las Américas y en la Cuenca del Pacífico,
promoviendo así el análisis comparativo de América Latina y el Este de Asia en el
marco de una perspectiva global. Hasta ahora, la serie incluye los siguientes
títulos:
América Latina desde una perspectiva comparativa:
nuevas aproximaciones a métodos y análisis, edi-
tado por Peter H. Smith;
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Generación de riqueza y bienestar, editado por Rae
Lesser Blumberg, Cathy A. Rakowski, Irene Tinker
y Michael Monteón;
Diseño institucional en las nuevas democracias, edi-
tado por Arend Lijphart y Carlos Waisman;
Las políticas ambientales de América Latina desde
una perspectiva internacional, editado por Gordon
MacDonald, Daniel Nielson y Marc Stern;
Relaciones entre civiles y militares después de la
Guerra Fría, que será editado por David Mares.
Se espera la aparición de otros volúmenes.
La presente serie es el resultado de un programa de investigación de
varios años, organizado por el Centro de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos
(CILAS) de la Universidad de California en San Diego. Su principal fuente de
financiamiento es la Fundación Andrew W. Mellon.
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a la memoria de
todos aquéllos que perecieron
en el terremoto de Kobe
17 de enero de 1995
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ABREVIATURAS
ABITRIGO Associaçao Brasileira das Indústrias de Trigo(Asociación Brasileña de la Industria del Trigo)
AFL-CIO American Federation of Labor and Congress ofIndustrial Organizations (Federación Estadouniden-se del Trabajo y Congreso de Organizaciones In-dustriales)
AFTA Área de Libre Comercio del ASEAN
ALADI Asociación Latinoamericana de Integración
ANIE Asian Newly Industrialized Economy (Economía Asiática de Reciente Industrialización)
APEC Asia-Pacific Economic Cooperation (CooperaciónEconómica del Área Asia-Pacífico)
APTA Asia-Pacific Timber Products Association (Asocia-ción de Productos de Madera del Área Asia-Pa-cífico)
ASEAN Association of Southeast Asian Nations (Asocia-ción de Naciones del Sudeste de Asia)
ATUC ASEAN Trade Union Council (Consejo de Sindi-catos de ASEAN)
Zona deBaht Zona económica que comprende Tailandia, Laos,
Camboya, Vietnam y Myanmar (Birmania)
CACM Central American Common Market (Mercado Co-mún de Centroamérica)
CARICOM Caribbean Community and Common Market(Comunidad y Mercado Común del Caribe)
CARIFTA Caribbean Free Trade Association (AsociaciónCaribeña de Libre Comercio)
CEA Chinese Economic Area (Área Económica China)
CEPAL Comisión Económica para América Latina y elCaribe
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CEPT Common Effective Preferential Tariff Scheme(Esquema Común de Aranceles PreferencialesEfectivos)
CER Closer Economic Relationship (Relación Económi-ca más Próxima)
AEC Arancel Externo Común
COMECON Council for Mutual Economic Assistance (Consejopara la Asistencia Económica Mutua)
CPC Confederación de la Producción del Comercio
CUT Central Única de Trabajadores
EAEB East Asia Economic Bloc (Bloque Económico delEste Asiático)
EAEC East Asia Economic Caucus (Convención Econó-mica del Este Asiático)
EAEG East Asia Economic Group (Grupo Económico delEste Asiático)
EAI Enterprise for the Americas Initiative (Iniciativa de las Américas)
CE Comunidad Europea
EFTA European Free Trade Association (Asociación Euro-pea de Libre Comercio)
EPG Eminent Persons Group (Grupo de Personas Emi-nentes)
UE Unión Europea
EZLN Ejército Zapatista de Liberación Nacional
IED Inversión Extranjera Directa
FTA Free Trade Agreement (Tratado o Convenio de LibreComercio)
FTAA Free Trade Area of the Americas (Área de LibreComercio de las Américas)
G-7 Grupo de los Siete
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G-15 Grupo de los Quince
GATT General Agreement on Tariffs and Trade (AcuerdoGeneral sobre Aranceles y Comercio)
PIB Producto Interno Bruto
PNB Producto Nacional Bruto
GT Growth Triangle (Triángulo de Crecimiento)
BID Banco Interamericano de Desarrollo
FMI Fondo Monetario Internacional
JETRO Japan External Trade Recovery Organization(Organización Japonesa para la Recuperacióndel Comercio Exterior)
LAFTA Latin American Free Trade Association (AsociaciónLatinoamericana de Libre Comercio)
LDC Less Developed Country (País Menos Desarrollado)
PLD Partido Liberal Democrático
MERCOSUR Mercado Común del Sur
AMF Acuerdo Multi-Fibras
NMF Nación Más Favorecida
FIM Fondo de Inversión Multilateral
MIT Massachusetts Institute of Technology (InstitutoTecnológico de Massachusetts)
MITI Ministry of International Trade and Industry (Mi-nisterio de Comercio Internacional e Industria)
MNC Multinational Corporation (Corporación Multinacio-nal)
MOF Ministry of Finance (Ministerio de Finanzas)
MOFTEC Ministry of Foreign Trade and Economic Co-operation (Ministerio de Comercio Exteriory Cooperación Económica)
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MOU Memorandum of Understanding (Memorándumde Entendimiento)
NAFTA North American Free Trade Agreement (Tratado Norteamericano de Libre Comercio)
NATO North Atlantic Treaty Organization (Organizacióndel Tratado del Atlántico Norte)
ONG Organización no Gubernamental
NIC Newly Industrialized Country (País de Industrialización Reciente)
BNA Barreras no Arancelarias
OEA Organización de Estados Americanos
ODA Official Development Assistance (Asistencia Oficialpara el Desarrollo)
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
PAN Partido Acción Nacional
PAFTAD Pacific Trade and Development Conference (Con-ferencia de Comercio y Desarrollo del Pacífico)
PECC Pacific Economic Cooperation Council (Consejopara la Cooperación Económica del Pacífico)
PEMEX Petróleos Mexicanos
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro(Partido del Movimiento Democrático Brasileño)
PDD Partnership for Democracy and Development(Sociedad para la Democracia y el Desarrollo)
PRD Partido Revolucionario Democrático
PRI Partido Revolucionario Institucional
PSDB Partido da Democracia Social Brasileira (Partidode la Democracia Social Brasileña)
PT Partido dos Trabalhadores (Partido de los
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Trabajadores)
PTA Preferential Tariff Arrangements (Acuerdos deAranceles Preferenciales)
VCR Ventaja Comparativa Revelada
SAARC South Asian Association for Regional Cooperation(Asociación del Sur de Asia para la CooperaciónRegional)
SAFTA South American Free Trade Area (Área Sudame-ricana de Libre Comercio)
SELA Sistema Económico de América Latina
SICA Sistema de Integración Centroamericana
SNA Sociedad Nacional de Agricultura
SOFOFA Sociedad de Fomento Fabril
TSUS Tariff Schedule of the United States (Tabla Arance-laria de los Estados Unidos)
ONU Organización de las Naciones Unidas
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Develop-ment (Conferencia de la Organización de las Na-ciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo)
USAID U.S. Agency for International Development (Agen-cia para el Desarrollo Internacional de los EstadosUnidos)
WHFTA Western Hemisphere Free Trade Area (Área de Li-bre Comercio del Hemisferio Occidental)
OMC Organización Mundial de Comercio
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TABLAS GRÁFICAS Y FIGURAS
Tablas
3.1 Producto Interno Bruto y tamaño de la población:principales potencias mundiales, 1950-1990
3.2 Producto Interno Bruto y tamaño de la población:Latinoamérica y los Estados Unidos, 1950-1990
3.3 Principales socios comerciales de América Latina:países seleccionados, 1990
3.4 Inversión Extranjera Directa de los Estados Unidos por región, 1950-1990
6.1 Principales mercados para las exportaciones chilenas,1980-1993
6.2 Comercio entre las principales asociaciones comercialesen América Latina, 1980-1993
6.3 Exportaciones chilenas de manufacturas por destinoprincipal, 1980-1990
6.4 Negociaciones sobre comercio internacional de Chiledurante 1994: cronología de acontecimientos
7.1 Importaciones argentinas, 1989-1992
7.2 Exportaciones argentinas,1989-1992
7.3 Inversión Extranjera Directa de Europa, losEstados Unidos y Japón
7.4 Participación latinoamericana en la Inversión Extranjera Di-recta (IED) de Japón, 1986-1992
8.1 Diferencias macroeconómicas entre Argentina y Brasil
8.2 Aranceles de importación en Brasil, 1987-1993
8.3 Impacto del MERCOSUR: expectativas industriales
8.4 Destino de las exportaciones brasileñas, 1989 y 1992
10.1 Tasas de crecimiento real de tres regioneseconómicas: América del Norte, Europa y el Este de Asia
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10.2 Participación en el comercio mundial por regiones: América del Norte, Europa y el Este de Asia
10.3 Participaciones en el comercio inter e intraregional:América del Norte, Europa y el Este de Asia
10.4 Flujos de Inversión Extranjera Directa en Asia
11.1 Percepciones latinoamericanas sobre el creciente poderíode Japón
11.2 Intercambio comercial latinoamericano,socios principales
12.1 Apertura económica de los países de ASEAN:indicadores clave
12.2 Comercio bilateral de los países de ASEAN: paísesseleccionados, 1991
12.3 Potencial de desvío de comercio del NAFTA
12.4 AFTA: Tabla de reducciones arancelarias aceleradas, de reducción normal y lista de exclusión
14.1 Ventaja comparativa revelada de países de la Cuenca delPacífico
14.2 Composición de la IED de Japón por industria
14.3 IED en "stocks" de Japón desde 1955 hasta 1992
14.4 Comercio exterior de las empresas japonesas
A.1 Países miembros de APEC: Producto Interno Bruto, población e ingreso per cápita, 1992
A.2 Comunidad Europea: Producto Interno Bruto, poblacióne ingreso per cápita, 1992
A.3 Hemisferio Occidental: Producto Interno Bruto, pobla-ción e ingreso per cápita, 1992
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Gráficas y figuras
3.1 Integración regional y el sistema internacional, 1995
4.1 La economía política del WHFTA
4.2 La economía política de los Acuerdos Comerciales:WHFTA, UFTA y GATT
4.3 Países latinoamericanos de altos salarios: índice salarial/índice de productividad, 1971-1990
4.4 Salarios y productividad en Asia: índice salarial/índicede productividad
8.1 Estabilización con ajuste fiscal, desindización yreforma del tipo de cambio
10.1 Costos unitarios en el mercado de un país en desarrollo específico
10.2 Incentivos para constituir o no constituir un acuerdo comercial
11.1 Actores tradicionales en las relaciones exterioresdel Japón
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CAPITULO UNO
¿Cooperación o rivalidad? Asuntos y temas
Peter H. Smith
El mundo se encuentra actualmente a la deriva. El fin de la Guerra Fría
tentó al ex-presidente de los Estados Unidos George Bush a proclamar el inicio
de un "nuevo orden mundial", una era que debía caracterizarse por la paz, la
prosperidad y la colaboración internacional. Los analistas han afirmado que el fin
de la rivalidad entre las superpotencias daría como resultado un "momento
unipolar", una oportunidad sin precedentes para que los Estados Unidos dieran
forma a la comunidad mundial y promovieran la cooperación entre las naciones.
Sin embargo, estas predicciones tan optimistas no han llegado a cuajar. El
constante surgimiento de pugnas políticas en todo el mundo ha disminuido las
esperanzas de alcanzar un estado de armonía tras la Guerra Fría, y las naciones-
estado y otros actores internacionales han preferido avanzar sus propios
intereses, en un clima de tensión e incertidumbre. Quizá la característica más
inquietante de mediados de la década de los 90 es la inexistencia de reglas
internacionales de comportamiento, la ausencia de un código de conducta capaz
de establecer límites al comportamiento de los actores individuales y alentar la
cooperación partiendo de la base de intereses individuales racionales.
En este contexto, muchas naciones han comenzado a explorar las
posibilidades de una integración económica regional, un proceso que entraña la
eliminación de las barreras nacionales para el intercambio mutuo de bienes,
servicios, capital o personas. La eliminación de barreras al intercambio de bienes
da lugar a lo que se conoce como un "área de libre comercio". Lo anterior, más el
establecimiento de aranceles exteriores comunes constituirían una "unión
aduanera". Establecer un "mercado común" requiere de la eliminación de todo
obstáculo para el libre flujo de todos los factores de producción, especialmente
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servicios y capital. No resulta sorprendente que el intercambio de personas (es
decir, el libre flujo de mano de obra) represente uno de los temas que más
disputas genera en el escenario internacional.
La integración económica se ha llevado a cabo de diferentes formas en
diferentes regiones. La Unión Europea, fundada en la década de los 50, ha
logrado construir un mercado común completamente integrado. Las naciones del
Hemisferio Occidental han creado una gran cantidad de acuerdos de libre
comercio, siendo el más importante el Tratado Norteamericano de Libre Comercio
(NAFTA) y el objetivo más ambicioso el recientemente llamado a constituir un
Área de Libre Comercio de las Américas (FTAA). Los países de la Cuenca del
Pacífico han confiado tradicionalmente en modos informales y de facto de
integración, aunque los miembros del Consejo para la Cooperación Económica
del Área del Asia-Pacífico (APEC) han proclamado públicamente su intención de
eliminar las barreras comerciales y alcanzar el establecimiento de un Acuerdo de
Libre Comercio para el año 2020.
¿Qué implican estas tendencias? El establecimiento de estos esquemas
regionales de integración, ¿promoverá la causa de la cooperación internacional o
bien terminará por provocar la hostilidad entre bloques competidores? Los
optimistas aseguran que la integración regional genera un espíritu de consulta y
colaboración multilateral. Los escépticos expresan su temor de que, aunque se
logre una cooperación interna entre los países miembros de cada movimiento de
integración, éstos podrían provocar el surgimiento de conflictos externos con
otros grupos regionales. Por definición, apuntan, la integración regional confiere
beneficios especiales a los países miembros, beneficios que son negados a
países externos; si no fuera así, no habría ninguna razón para buscar pertenecer
a uno de estos bloques. Estas condiciones pueden llevar al surgimiento de
sentimientos de exclusividad y rivalidad.
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En particular, existe una preocupación generalizada por el surgimiento
potencial de tres bloques económicos de gran tamaño:
- un bloque europeo, que abarcaría a Europa del Este e inclusive,
probablemente, a parte de la antigua Unión Soviética;
- un bloque norteamericano, que incluiría a Canadá, a México y a los
Estados Unidos (como ya ocurre en el NAFTA) o bien un bloque del Hemisferio
Occidental, que incluiría a todos los países del continente americano;
- un bloque Asia-Pacífico, que incluiría a Japón y las economías de reciente
industrialización e, inclusive, a China.
La creación de bloques de comercio podría brindar tanto una base objetiva
como una justificación política para construir "esferas de influencia" regionales
bajo el liderazgo de las potencias dominantes: Alemania en Europa, los Estados
Unidos en América y Japón (y/o China) en Asia.
Esta situación no resultaría nada fácil de manejar. Shintaro Ishihara de
Japón ha llegado inclusive a predecir que "el siglo veintiuno será el siglo de la
guerra económica". C. Fred Bergsten, respetado economista estadounidense, ha
dicho algo similar, aunque con mayor cautela: "el fin de la Guerra Fría podría
aumentar significativamente la probabilidad de una guerra comercial". Sin la
causa común del anticomunismo, las principales potencias se verían tentadas a
sacar ventajas económicas unas sobre otras. Además, los juegos entre tres
participantes suelen ser sumamente inestables, dado que cada una de las partes
vive con el temor constante de que las otras dos puedan aliarse contra ella de
manera permanente: "dada la inevitable auto-percepción de vulnerabilidad de
cada una de las tres partes, existirá siempre la tendencia a que dos se alíen
contra la tercera en condiciones de igualdad tripolar, quizás con miras a
establecer su propio dominio 'bipolar' ". Esto fortalecería la influencia de las
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fuerzas locales: los proteccionistas en los Estados Unidos, los tradicionalistas en
Japón y los regionalistas en Europa, precipitando así un ciclo auto-destructivo.
Todas las economías sufrirían en estas condiciones y los riesgos de que se
generara una guerra comercial serían muy altos".1
A la luz de estas preocupaciones, este libro busca explorar las
implicaciones de una integración económica regional en el continente americano
entre los países de la Cuenca del Pacífico. Específicamente, examina las
consecuencias del Tratado Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) y el de
su potencial expansión para convertirse en un Área de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental (WHFTA, que es esencialmente lo mismo que plantea el
FTAA). Esto se lo propone fundamentalmente a partir de dos dimensiones: la
primera es en relación con su impacto en las relaciones emergentes entre
Latinoamérica y el área Asia-Pacífico y la segunda en relación con su impacto en
las opciones estratégicas a disposición de los países de esta última Área. NAFTA
y el WHFTA, ¿reforzarán o debilitarán los lazos entre Latinoamérica y los demás
países de la Cuenca del Pacífico? ¿Tendrán los países latinoamericanos mayor o
menor oportunidad de tomar parte en los procesos dinámicos de crecimiento
económico del área Asia-Pacífico o bien se encontrarán cada vez más ligados a
los Estados Unidos? ¿Terminarán los experimentos de integración regional por
promover la liberalización económica a escala global y multilateral? ¿Cuáles son
las dimensiones políticas de estas opciones y procesos? En otras palabras,
¿alentarán NAFTA y el WHFTA la cooperación o la rivalidad entre los países del
continente americano y los de la Cuenca del Pacífico?
Estas preguntas aún no han recibido mucha atención. Existe una
bibliografía que crece día a día y que intenta evaluar los impactos del NAFTA en
los países miembros, especialmente en México y los Estados Unidos.2 Ha
habido algo de preocupación acerca de la potencial expansión del NAFTA para
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constituirse en un WHFTA.3 Se han llevado a cabo esfuerzos para seguir los
nexos comerciales y de otra naturaleza que existen entre Japón y América
Latina.4 No obstante, aún no aparece ningún intento sistemático para evaluar las
implicaciones de la integración económica regional para países no miembros en
el Hemisferio Occidental y para Japón y otras naciones de la Cuenca del
Pacífico. Por lo tanto, es nuestra intención arrojar algo de luz en un tema de
considerable importancia para la formación y la estructura del orden mundial tras
el fin de la Guerra Fría.
Los autores que han contribuido a la realización de este volumen han
debido, necesariamente, confiar en formas hipotéticas de análisis. Hasta 1995,
seguía siendo imposible evaluar con precisión los impactos del NAFTA o de un
posible WHFTA. El NAFTA entró en vigor en enero de 1994; el compromiso para
promover la formación de un FTAA se alcanzó en diciembre de ese mismo año y
su planeación y preparación se espera se extiendan hasta el año 2005;
asimismo, el acuerdo APEC, anunciado en noviembre de 1994, contempla
veinticinco años de negociaciones sobre los procedimientos que deberán
seguirse para su instrumentación.
Como resultado de lo anterior, el objetivo principal de este libro consiste en
explorar la gama de opciones de política de que disponen los países
involucrados, en evaluar las implicaciones de cada una de estas opciones y en
sugerir formas de identificación de soluciones óptimas (o, al menos, de las
mejores posibles). Esto entraña una evaluación cuidadosa de los nexos
comerciales, financieros, culturales y políticos que existen entre los países del
continente americano y los de la Cuenca del Pacífico, con el fin de poder sopesar
la magnitud de intereses que pudieran resultar afectados por el NAFTA o por un
posible WHFTA. Se requiere de una sutil interpretación de las manifestaciones
extraoficiales y oficiales de las preferencias y políticas de los diferentes
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gobiernos involucrados. Asimismo, es necesario mantener una constante
atención a situaciones de contingencia dado que, en este aspecto, la gama de
alternativas posibles de que dispone el actor A se ve afectada en gran medida
por las acciones de los actores B o C.
Dentro de este marco, analizamos los intereses, intenciones y cálculos no
sólo de los gobiernos, sino de otros agentes no-gubernamentales, especialmente
en la comunidad financiera. Las acciones y perspectivas de los industriales de la
manufactura, de los banqueros y de los comerciantes son de gran importancia en
sí mismas y resulta muy posible que puedan tener su propio impacto en las
políticas estatales, así como en las relaciones internacionales. Esto puede ser
especialmente cierto en el caso de estados con poca autonomía y/o capacidad,
como a menudo suele ocurrir en América Latina.
OPCIONES DE POLÍTICA:ESPECULACIONES PRELIMINARES
Las cuestiones abordadas por el presente volumen ya han generado
discusión y debates públicos. Los encargados del diseño de políticas en Japón
han expresado una considerable preocupación por la integración regional del
continente americano, especialmente en relación con el NAFTA, por temor a que
este proceso lleve a la creación de un bloque comercial exclusivo. Por otra parte,
algunos miembros de la comunidad financiera han sugerido que el NAFTA y/o un
posible WHFTA ofrecen nuevas y notables oportunidades para el comercio y la
inversión por parte de las naciones de la Cuenca del Pacífico. Siendo que el
NAFTA es ya una realidad, Japón y los países del área Asia-Pacífico cuentan con
varias opciones lógicas de política:
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1. Podrían intentar disuadir a los países latinoamericanos de
incorporarse a un posible WHFTA.
2. Podrían intentar integrarse al NAFTA (o al posible WHFTA), dado
que la cláusula de acceso al NAFTA no lo impide.
3. Podrían negociar sus propios acuerdos bilaterales de libre comercio
con diferentes países latinoamericanos, atenuando así los impactos de la
integración regional.
4. Podrían formar un bloque Asia-Pacífico propio, como aconseja
Mohammed Mahathir de Malasia y negociar y/o competir con NAFTA/WHFTA
desde una perspectiva conjunta.
No todas las anteriores opciones son igualmente valiosas o aconsejables.
La opción 1 no parece ser muy prometedora en primera instancia, pues requeriría
de una diplomacia "intervencionista" por parte de Japón y de otras naciones del
Pacífico. La opción 2, que contempla ingresar directamente al NAFTA/WHFTA
podría ser concebible para Singapur o para Nueva Zelanda, pero probablemente
no para Japón. La opción 3 podría ser viable por sí sola o en combinación con
otras formas de abordar la problemática.
La opción 4, que contempla la formación de un bloque de los países de la
región Asia-Pacífico, requeriría de un cálculo muy cuidadoso, de un gran
esfuerzo diplomático y de una decisión en al menos tres cuestiones:
(a) si se emplean estructuras informales o bien se crea una organización
altamente institucionalizada, siguiendo los lineamientos generales de la
Comunidad Europea;
(b) si Japón (y/o China) debe(n) ser el (los) líder(es) regional(es) clave(s);
y
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(c) si se debe o no involucrar a los Estados Unidos.
En cierto sentido, el acuerdo APEC de noviembre de 1994 representa una
solución negociada, dado que incluye a los Estados Unidos; no obstante, la
vaguedad del plan y su prolongado calendario de instrumentación dificultan
evaluar su impacto final. Independientemente de la forma final que pudiera llegar
a tomar, es sumamente posible que la opción 4 de pie a una considerable
controversia.
De igual forma, los países de América Latina (excluyendo a México),
enfrentan la necesidad de decidir entre un cierto número de alternativas de
diseño de política:
1. Podrían intentar incorporarse al NAFTA o al WHFTA.
2. Podrían formar bloques subregionales (como en el caso del
MERCOSUR en el Cono Sur).
3. Podrían buscar negociar acuerdos bilaterales con los Estados
Unidos.
4. Podrían volver a las desacreditadas políticas de industrialización por
substitución de importaciones (tal y como Brasil pareció hacerlo en algunas
ocasiones).
5. Podrían instrumentar una política "de puertas abiertas" con tantos
socios comerciales como sea posible (como lo ha logrado hacer Chile).
A diferencia de las opciones que enfrentan las naciones de la Cuenca del
Pacífico, las alternativas que se le presentan a América Latina no son por
necesidad mutuamente excluyentes.
Nuestro propósito central consiste en examinar las interconexiones que
hay entre las anteriores alternativas de política tanto para la región del pacífico
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asiático como para Latinoamérica. Nuestra suposición de partida sostiene que el
juego dinámico entre estas estrategias involucrará decisiones políticas, así como
cálculos económicos. También dependerá, de forma considerable, de las
preferencias políticas y del comportamiento real asumido por los Estados Unidos.
Como potencia dominante a nivel mundial, los Estados Unidos cuentan con una
gama de opciones relativamente amplia:
1. Podría adoptar una política económica proteccionista, introspectiva,
aislacionista, como lo aconsejan los extremistas tanto de derecha como de
izquierda.
2. Podría promover un multilateralismo a escala mundial,
fundamentalmente a través del GATT y de la Organización Mundial de Comercio,
en apoyo a sus intereses globales de inversión e intercambio comercial.
3. Podría enfatizar la integración regional dentro del Hemisferio
Occidental, a expensas de los esfuerzos multilaterales.
4. Podría intentar alcanzar una concertación con otros actores
económicos importantes (como Europa y Japón) por medio de negociaciones
bilaterales, en el marco de las cuales podría maximizar su poder negociador,
abandonando en cierta medida a las porciones menos prósperas del mundo en
vías de desarrollo.
5. Podría establecer mecanismos regionales para definir las relaciones
con Japón y Europa, por medio del APEC en el área Asia-Pacífico y por medio de
una posible Área Transatlántica de Libre Comercio (TAFTA) en el área del
Atlántico, colocando así a los Estados Unidos como el corazón de un sistema
centralizado de acuerdos regionales
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Hasta mediados de la década de los 90, parecía que los Estados Unidos
se habían abocado a seguir las opciones 2 y 5 al mismo tiempo, aparentemente
con la esperanza de maximizar su fuerza negociadora y su campo de maniobra.
Si los Estados Unidos se vieran compelidos a tomar una decisión final o si en
algún momento decidiera seguir lo contemplado en la opción 1, las implicaciones
de ello serían enormes.
Cualquiera que sea el resultado, es sumamente probable que surjan
conflictos en relación con el mismo proceso de integración. Es lógico suponer,
por ejemplo, que los Estados Unidos contemplen la integración regional en el
continente americano como un instrumento que le permita mejorar su posición
competitiva de cara a otras sociedades industriales avanzadas, en particular
Japón y Europa, lo que entraña una consolidación de su hegemonía dentro del
hemisferio. América Latina, por otra parte, tiende a contemplar la integración
regional como un medio para lograr tener acceso al capital, la inversión y el
comercio de y con el Primer Mundo y no sólo con los Estados Unidos. Los
Estados Unidos y América Latina pueden tener intereses y expectativas
radicalmente diferentes en este sentido.
Por lo anterior, estamos intentando explorar la dinámica de un juego
trilateral entre Asia, América Latina y los Estados Unidos. Se trata de una tarea
compleja, hecha aún más difícil por el número y la diversidad de naciones y de
participantes dentro de cada una de las agrupaciones. Los obstáculos
intelectuales pueden parecer abrumadores, pero el reto es muy grande y lo que
está en juego es de enormes consecuencias.
28
Notas
____________________
1. Japan Times, 27 de mayo de 1990.
2. Ver, por ejemplo, North American Free Trade: Assessing the Impact (Libre Comercio enNorteamérica: una evaluación de su impacto) (editado por Nora Lustig, Barry P. Bosworth yRobert Z. Lawrence; Brookings Institution, Washington, 1992); ¿Cómo va a afectar a México eltratado de libre comercio? (Luis Rubio; Fondo de Cultura Económica, México, 1992); NAFTA: AnAssessment (El NAFTA -Tratado de Libre Comercio de Norteamérica-: una evaluación) (GaryClyde Hufbauer y Jeffrey J. Schott; Institute for International Economics, Washington, 1993); ThePolitical Economy of North American Free Trade (La economía política del Libre Comercio deNorteamérica) (Ricardo Grinspun y Maxwell A. Cameron; St. Martin's Press, Nueva York, 1993);Integration with Mexico; Options for U.S. Policy (La Integración con México; opciones de políticapara los E.U.) (Robert A. Pastor; Twentieth Century Fund, Nueva York, 1993); EconomicComparisons of Mexico, Canada and the United States: Implications for the NAFTA(Comparaciones económicas entre México, Canadá y los Estados Unidos: implicaciones para elNAFTA) (Arlene Wilson; Congressional Research Service, Washington, 1993); Mexico andNAFTA: The Real Impact (México y el NAFTA: el impacto real) (John L. Manzella; Journal ofCommerce, 1994); Foreign Investment and NAFTA (La inversión extranjera y el NAFTA) (editadopor Alan M. Rugman; University of South Carolina Press, Columbia, Carolina del Sur, 1994); yThe NAFTA Debate: Grappling with Unconventional Trade Issues (El debate en torno al NAFTA:enfrentando temas comerciales no convencionales) (editado por M. Delal Baer y SidneyWeintraub; Lynne Rienner, Boulder, 1994).
3. "Western Hemisphere Free Trade: Getting from Here to There" ("Libre Comercio en elHemisferio Occidental: cómo lograrlo") (Sidney Weintraub; Documentos de Trabajo sobre elcomercio en el hemisferio occidental de BID-CEPAL no. 13, noviembre de 1992); "Decision Rulesand Governance" ("Reglas de decisión y su aplicación") (Peter H. Smith, en The Challenge ofIntegration: Europe and the Americas (El Reto de la integración: Europa y las Américas), editadopor Peter H. Smith; North-South Center, Miami, 1993); e Integrating the Americas: Shaping FutureTrade Policy (Integración de las Américas: dando forma a la política comercial del futuro) (editadopor Sidney Weintraub; North-South Center, Miami, 1994).
4. Ver Japanese Involvement with Latin America in the New International Environment:Perspectives from Japan, the U.S. and Latin America (El Involucramiento japonés con AméricaLatina en el marco del nuevo ambiente internacional: perspectivas desde Japón, los EstadosUnidos y América Latina) (editado por Kotaro Horisaka, Barbara Stallings y Gabriel Székely [enjaponés]; Doubankan, Tokio, 1991); y Manufacturing across Borders and Oceans: Japan, theUnited States and Mexico (Las Manufacturas más allá de las fronteras y océanos: Japón, losEstados Unidos y México) (Gabriel Székely; Center for U.S.-Mexican Studies, University ofCalifornia, San Diego, La Jolla, 1991).
29
PRIMERA PARTE
LA LÓGICA DE LA INTEGRACIÓN
30
El proceso de integración regional se ha acelerado rápidamente en años
recientes, al recibir un ímpetu nuevo y sin precedentes con la participación activa
de los Estados Unidos. Con el fin de poder pronosticar las implicaciones a largo
plazo de estos acontecimientos, resulta esencial comprender la lógica que los
sustenta. ¿Cuáles son las metas de los esquemas de integración? ¿Por qué,
súbitamente, los Estados Unidos han decidido dar todo su apoyo a la causa de la
integración y qué es lo que esperan obtener de este proceso? ¿Por qué ha
abandonado México su tradicional reticencia hacia los Estados Unidos y se ha
abocado a promover activamente el Tratado Norteamericano de Libre Comercio?
¿De qué manera ayudarán los procesos de integración regional a determinar la
forma del orden internacional tras el fin de la Guerra Fría?
Los capítulos de esta sección abordan estas preguntas de forma directa.
Para dar inicio a la discusión, Manfred Mols nos ofrece un seguimiento de la
evolución de los esquemas de integración regional, así como un marco
estructural comparativo que permite clasificar y analizar los diferentes acuerdos
regionales. Aunque el NAFTA representa un acontecimiento novedoso e
importante, en opinión de Mols se trata de algo cualitativamente diferente de la
altamente institucionalizada Unión Europea y de las interacciones
deliberadamente informales que se están llevando a cabo en la Cuenca del
Pacífico. El ímpetu que se halla detrás de la integración regional es de origen
tanto político como económico, según Mols y no se trata de un proceso ni
automático ni inevitable. Esencialmente, la forma final del naciente orden mundial
habrá de depender de las interacciones políticas que se den entre las principales
potencias.
Los capítulos subsiguientes analizan los papeles e intenciones de los
Estados Unidos y de México. Peter H. Smith presenta un panorama de la política
de los E.U. hacia América Latina, argumentando que Washington decidió apoyar
31
la promoción del "libre comercio" en gran medida como respuesta a los cambios
que estaban ocurriendo en el escenario mundial. Tanto para Estados Unidos
como para México, sostiene Smith, el Tratado Norteamericano de Libre Comercio
(NAFTA) ofrece una lógica política irresistible. Existen, sin embargo, menos
incentivos para procurar una integración hemisférica, a pesar de toda la retórica
que se escuchó en Miami en diciembre de 1994, por lo que las perspectivas de
que se integre un Arrea de Libre Comercio del Hemisferio Occidental (WHFTA)
son sumamente inciertas. Tras evaluar diferentes situaciones posibles, desde la
formación de bloques regionales cerrados hasta la creación de un eje Norte-Sur,
Smith llega a la conclusión de que los esquemas de integración regional pueden
tener efectos muy profundos en el orden internacional posterior a la Guerra Fría.
Desde otra perspectiva, Robert McCleery explora la lógica económica que
sustenta a la política de los Estados Unidos y a su búsqueda de una integración
norteamericana. McCleery nos revela aquí una paradoja: a pesar de que los
Estados Unidos decidieron adoptar su actual política en respuesta a lo que
percibían como amenazas procedentes del área Asia-Pacífico, sus intereses
económicos se encuentran más ligados a dicha región. El desarrollo de un
modelo de economía política demuestra que la estrategia óptima para los
intereses de los Estados Unidos consistiría en invitar a nuevos miembros a unirse
al NAFTA, partiendo de la base de una "competitividad y complementariedad
económicas", más que de una base de geografía política. Según la conclusión a
la que llega McCleery, semejante lógica apunta hacia "una mayor y no una menor
interacción económica de los Estados Unidos con Asia y, en el futuro próximo,
hacia una integración económica gradual y selectiva con América Latina y no
hacia la concreción de una integración regional completa, como la que sostienen
los proponentes del WHFTA". Lo anterior pueden ser malas noticias para
América Latina, pero son buenas para la Cuenca del Pacífico.
32
En su capítulo sobre México, Luis Rubio enfatiza la importancia de las
cuestiones internas de ese país. México ingresó al NAFTA no sólo para expandir
su intercambio comercial con Canadá y los Estados Unidos, sostiene Rubio, sino
para garantizar la continuidad de sus propias reformas económicas y para
consolidar los cimientos de una naciente coalición política. Hasta mediados de
los 90, según Rubio, México sigue manteniendo una profunda ambivalencia en
relación con la posible admisión de nuevos miembros en el NAFTA. A
consecuencia de la debacle financiera de diciembre de 1994, los esfuerzos de
México están concentrados no en la expansión del NAFTA, sino en la necesidad
de un ajuste estructural, en la diversificación de su intercambio comercial y de la
inversión que recibe y, en áreas muy selectas en la profundización del NAFTA.
En términos generales, Rubio subraya el dilema principal que deben enfrentar
todos los participantes de un proceso de integración regional: cómo alcanzar los
beneficios de la integración sin tener que pagar todo su costo.
33
CAPITULO DOS
LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y EL SISTEMA INTERNACIONAL
Manfred Mols
La integración regional constituye la puesta en escena de un esquema
comunitario que va más allá de las naciones-estado. Se basa en la proximidad
geográfica y su lógica subyacente plantea una interrelación duradera entre todos
los países involucrados. La integración regional ha tenido éxito en Europa
Occidental; se ha convertido en una red de menor nivel en los países del sudeste
asiático; ha sido un fenómeno transitorio en África y en los países de Asia
Meridional; y en Latinoamérica los esfuerzos llevados a cabo con miras a la
integración económica en las décadas de los 60 y 70 no han sido capaces de
arrojar resultados duraderos. Así pues, en tanto que la integración regional ha
jugado un papel en la política mundial durante décadas, sus contribuciones a los
procesos y a la estructuración del sistema internacional no son todavía nada
claras.
En épocas anteriores, la mayoría de los analistas no daban mucha
importancia a los movimientos de integración, posiblemente porque hubiera sido
ingenuo y arriesgado derivar conclusiones de la estructura del sistema
internacional partiendo del incierto destino de los esquemas de cooperación
regional. A pesar de que Europa Occidental ofrecía una excepción a la regla, no
parecía tener mucha importancia si la maltrecha Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio daba o no como resultado el nacimiento de la Asociación de
Integración Latinoamericana (ALADI); o si Maphilindo en el sudeste asiático
prosperaba o se marchitaba hasta desaparecer; si el Consejo de Cooperación del
34
Golfo promovía o no la cohesión de sus miembros; si la Organización de Unidad
Africana y su ideología panafricanista subyacente se convertía en un medio
viable para desahogar y solucionar las diferencias entre sus miembros o tan sólo
"permanecería siendo un espejo de los problemas y la falta de unidad de todo un
continente".1
La razón para la anterior falta de interés no estribaba en que esos esfuerzos
carecieran de significado o de impacto, o en que estuvieran condenados al
fracaso desde un principio. Tampoco es que reflejaran modas pasajeras en
cuanto a ideas de desarrollo, ideologías políticas o modelos y filosofías
económicas. Sencillamente, estos acuerdos y arreglos regionales no formaban
parte del sistema internacional, cuyas fuerzas dominantes y definitorias fueron,
por muchos años, los Estados Unidos, Europa Occidental, la Unión Soviética y,
en los últimos años, Japón. (Algunos pronósticos relativos al desarrollo del
sistema internacional que apuntaban más allá del año 2000, contemplaban
también la participación de China, Brasil, India y, en algunos casos, Indonesia
como participantes importantes en el futuro.)
La teoría convencional reflejaba esta mezcla de realismo histórico,
extrapolación y especulación. Las visiones dominantes del sistema internacional
contemplaban, y siguen contemplando, a la nación-estado como la unidad central
del mundo contemporáneo. Aun dentro de los proponentes de la escuela
"idealista" se tendía a enfatizar formas de cooperación entre agentes estatales y
no-estatales, en lugar de explorar las posibilidades de colaboración entre estados
y grupos de estados integrados y su impacto en la ecuación del poder global. En
consecuencia, las explicaciones teóricas de la integración, aunque fueran
desarrolladas por expertos prominentes, resultaban mucho menos influyentes que
los análisis relativos al conflicto Este-Oeste, a la disuasión nuclear y al control de
armas, a la violencia y el mantenimiento de la paz, a los patrones de alianza, la
35
protección ambiental, la simulación del poder, el sistema de las Naciones Unidas,
los agentes transnacionales o el surgimiento de una sociedad internacional. En
retrospectiva, la subordinación de los trabajos (fundamentalmente
neofuncionalistas) de la integración regional en los 60 y 70 se hace comprensible
a la luz de su defecto fatal: los especialistas en integración regional no podían
ignorar la corta historia del fenómeno, pues para muchos de ellos apenas databa
de finales de la Segunda Guerra Mundial. Por ello, no resulta muy sorprendente
que Kalevi J. Holsti escribiera un libro de gran importancia sobre la política
internacional sin tomar en cuenta la integración regional, que Kenneth Waltz se
atreviera a predecir la preeminencia de los estados como "unidades"
prácticamente exclusivas del sistema internacional para los siguientes 150 años y
que un libro de texto británico de reciente publicación, acerca de La Sociedad
Global y las Relaciones Internacionales colocara al GATT, al FMI, al Grupo de
los Siete, a la Comunidad Europea, etc." en una misma canasta, sosteniendo que
todos ellos dependían de "las principales potencias occidentales".2
Los tiempos han cambiado. Los centros de un mundo bipolar, rodeados de
aliados, han perdido su significado. Es posible, incluso probable, que un orden
mundial futuro se reestructure en torno a un nuevo equilibrio del poder, si bien ya
no parece apropiado imaginar este equilibrio en los términos estatistas
tradicionales de un Metternich, un Morgenthau o un Kissinger. "El fin de la
simplicidad", pidiendo prestada su frase a James Schlesinger, plantea un gran
reto tanto para los políticos como para los analistas y los obliga a reconsiderar la
capacidad, la función y el potencial de los diversos actores en el escenario
mundial.3
¿De dónde proviene la creciente importancia de la integración regional? La
respuesta es clara: no se puede definir al sistema internacional actual sin
considerar el grado y la manera en que los esquemas de integración regional
36
afectan el comportamiento de los estados y de otros agentes de la escena
mundial. Conforme el escenario internacional se ve más y más moldeado por las
entidades regionales, por la acción de los agentes transnacionales y por el
sistema de las Naciones Unidas, la redefinición de los papeles y
responsabilidades dentro de la ecuación mundial del poder debe tomar en cuenta
las reivindicaciones y las capacidades de los agentes regionales, de las
agrupaciones regionales de estados y de los esquemas de cooperación
transregionales. Aun si tenemos incertidumbre en cuanto a la viabilidad de los
megabloques que están surgiendo (Europa Occidental, Norteamérica y Este y
Sudeste de Asia), no puede caber ninguna duda de que están emergiendo
nuevas situaciones internacionales como resultado del desmoronamiento del
orden mundial establecido tras el fin de la Segunda Guerra Mundial. Todos estos
fenómenos manifiestan la existencia de nuevas fuerzas. Enfrentamos un mundo
en el cual las naciones-estado continúan representando unidades fundamentales
de análisis, pero actualmente operan dentro del contexto de esquemas de
integración y cooperación con distintas razones y pesos específicos.
Este capítulo examina la integración regional en un momento en el cual
sigue definiéndose la nueva arquitectura del sistema internacional. En él, se
ofrece una revisión de las características centrales de los procesos de
integración, así como una tipología de los diferentes esquemas de integración
regional. Concluye con un comentario sobre los temas que generalmente son
ignorados en los estudios más convencionales del asunto que nos ocupa.
37
LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y EL NACIENTE SISTEMA INTERNACIONAL
El mundo internacional de hoy en día se caracteriza por la interacción de
naciones-estado, agentes transnacionales, organizaciones internacionales y
esquemas para la organización y la cooperación regionales. Independientemente
de sus propósitos o de sus grados de coherencia, los acuerdos regionales
abarcan grandes y crecientes porciones del globo. Aun la República Popular
China y la India están dejando atrás sus antiguos patrones de alianzas
circunstanciales formales e informales, y dan muestra de una inclinación por el
establecimiento de compromisos geopolíticos a largo plazo, por medio de
estructuras tales como el Acuerdo de Cooperación Económica Asia-Pacífico
(APEC) o la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y, en menor
grado, de la Asociación Sudasiática de Cooperación Regional (SAARC). El
regionalismo no es sólo un juego de mecanismos para coordinar las políticas
gubernamentales o las economías nacionales. También fomenta la cooperación
interregional entre diferentes grupos.4
El regionalismo no es algo completamente nuevo. Comenzó a principios del
siglo XIX, poco antes de que iniciaran los movimientos independentistas de
América Latina; experimentó después una evolución gradual a través del sistema
anti-imperialista interamericano (como resultado de la conferencia de
Washington, en 1889-1890), alcanzando una nueva dimensión en 1945, con la
fundación de la Liga de Estados Árabes (diseñada para defender la identidad
cultural y política de sus estados miembros), hasta llegar a una cumbre preliminar
con el complejo movimiento europeo hacia la unidad (iniciado en 1952, con el
establecimiento de la Comunidad Europea de Carbón y Acero). Desde la difusión
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, en 1950,5 del
38
"espíritu de Bandung", en 1955 y de la formulación de los Tratados de Roma, en
1957, la cooperación regional se ha convertido en una característica común del
mundo internacional. También ha generado una notable tendencia hacia la
difusión de su "lógica" de un continente a otro, como en los casos de Europa,
América Latina, el sudeste asiático y, en fechas más recientes, del sur de Asia.6
La disolución del sistema internacional de la postguerra no se ha llevado a
cabo sólo como resultado del fin de la Guerra Fría (o de la perestroika y el
colapso de la Unión Soviética). Entre otros factores, se cuentan los siguientes: la
revitalización del proceso de integración de Europa Occidental a través de la Ley
única Europea de 1986 y del Tratado de Maastricht; el gradual surgimiento de
Japón como la segunda potencia económica a nivel mundial y líder en
tecnologías y modos de producción modernos; la voluntad de una nación del
Tercer Mundo (el México de Carlos Salinas de Gortari) de unirse a dos estados
prominentes del Primer Mundo para la creación de un Tratado Norteamericano de
Libre Comercio (NAFTA); el abandono, por parte de la India, de su modelo
tradicional de desarrollo autárquico y su aceptación de la norma común de la
interdependencia; y el surgimiento de cambios adicionales en el Tercer Mundo,
que indican una lucha nueva y sin precedentes por la supervivencia a través de
la instrumentación de esquemas de integración regional y de alianzas regionales.
Esta última característica merece atención especial. Existe una notable
revitalización de los movimientos de integración regional entre países del Sur. El
APEC representa la culminación de una "diplomacia del área Asia-Pacífico", que
comprende tanto a fuerzas gubernamentales como no gubernamentales en
países desarrollados y en vías de desarrollo.7 La ASEAN se encuentra
actualmente expandiendo sus horizontes por medio de una compleja red de
afiliaciones graduales o "niveles de diálogo", que incluyen a países como
Vietnam, Laos, India, China y Rusia. Las discusiones también se centran en tipos
39
novedosos o más amplios de acuerdos regionales, tales como la propuesta del
Primer Ministro de Malasia, Mohamed Mahathir, de establecer un Grupo
Económico del Este Asiático (EAEG), misma que fue reducida, debido a
presiones de los Estados Unidos y al ejercicio de la prudencia por parte de
Japón, al concepto de una Convención Económica del Este Asiático (EAEC). La
inesperada dinámica de la concertación y de los procesos de integración de
América Latina -anunciados por la creación del Grupo de Río y por la aparición
del Mercado Común del Sur (MERCOSUR)- constituyen también ejemplos
sobresalientes de las tendencias que se han señalado. A ellos podríamos
fácilmente sumar al Grupo de los Tres (México, Venezuela y Colombia), al nuevo
Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y a un número nada
despreciable de acuerdos bilaterales.8
Alcanzar un nuevo equilibrio mundial entre aquéllos que definen las reglas
del juego internacional parece ser todavía un objetivo lejano. Los Estados Unidos
son la única superpotencia sobreviviente y aún lleva a cuestas todas las
obligaciones tradicionales de una superpotencia en cuanto a la formulación de
una política global (según quedó de relieve en el Golfo Pérsico, en Somalia, en
Bosnia y en el Caribe). Europa se ha recuperado de su antigua "esclerosis", a
pesar del escepticismo público desatado a raíz del Tratado de Maastricht y de la
evidente incapacidad de la Unión Europea para adoptar una política visionaria
común en relación con la ex-Yugoslavia. Japón y otros países del Este asiático se
encuentran tocando la puerta de acceso al grupo más selecto de países en el
sistema internacional; Rusia, asimismo, parece lista para reingresar al escenario
mundial.9
Lo que yo sostengo no es que las anteriores condiciones vayan a definir el
balance futuro del poder; es mi intención sugerir, sin embargo, que el surgimiento
de un nuevo sistema internacional estará estrechamente ligado a fuerzas
40
regionales, mismas que ejercerán una considerable influencia en él. Europa
Occidental se sentirá cada vez más libre de operar fuera de la órbita
estadounidense, al igual que las naciones del Este y del Sudeste de Asia, así
como grandes porciones de América Latina, especialmente si la administración
del presidente Clinton sigue una política tácita de "descuido benigno" del
Hemisferio Occidental.10 Los mismos Estados Unidos reconocen que deben
tomar en consideración a los megabloques globales. De hecho, Washington ha
adoptado un papel proactivo de cara a la regionalización (por medio de la
aceptación de la diplomacia multilateral en la región de Asia-Pacífico, de su
membresía relativamente activa en el APEC, y de las medidas que ha adoptado
para hacer surgir la confianza entre las naciones del continente americano,
incluyendo la revitalización de la Organización de Estados Americanos (OEA).11
El gran reto para los Estados Unidos podría muy bien no provenir del Japón,
como se sostiene de manera generalizada.12 El naciente megabloque europeo y
la formación potencial de una agrupación asiática y de la Cuenca del Pacífico
representan las principales amenazas para la preeminencia de los Estados
Unidos. Japón habrá de jugar un papel preponderante en el mundo, pero no
necesariamente como potencia individual, especialmente si se toma en
consideración la posibilidad de una pax sinica con China.13 Está surgiendo un
mundo tripolar, pero no tanto en la forma de un núcleo coherente de naciones-
estado, sino como mezcla de estados y redes regionales que, al menos por
ahora, resultan sumamente difíciles de definir en sus elementos constitutivos. El
NAFTA/continente americano, la Cuenca del Pacífico o Europa podrían prefigurar
las demarcaciones futuras pero sólo en términos muy vagos. Lo que resulta
innegable es que los factores geográficos y geopolíticos regionales habrán de
tener un impacto formativo de consideración en el naciente orden mundial.
41
CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA
INTEGRACIÓN REGIONAL
Casi por definición, el estudio de la integración regional requiere de una
aproximación analítica interdisciplinaria. Este capítulo, no obstante, se concentra
en los aspectos políticos de la integración. En lo personal, no soy de la opinión
de que la política por sí misma afecte los orígenes y los resultados de la
integración (a pesar de que este fue el caso en las primeras fases de Europa y en
la fase formativa de la ASEAN). Sin embargo, es innegable que los aspectos
políticos juegan papeles esenciales en los procesos de regionalización.
Permítanme comenzar sugiriendo el uso de un concepto (propuesto por
primera vez por LeRoy A. Bennett) de integración regional que define a ésta
como "un segmento mundial unido por un conjunto común de objetivos, basados
en nexos de tipo geográfico, social, cultural, económico y político, que presentan
una estructura formal constituida por convenios intergubernamentales
formales."14 Lo anterior tiende a darse como resultado de una transición gradual
que lleva de la cooperación a la integración y que refleja una convergencia de
niveles múltiples, histórica e irreversible. A menudo de manera palpable, otras
veces de forma menos evidente, este proceso afecta los puntos sensibles de la
soberanía nacional. Un esquema de integración completamente desarrollado
implica siempre una transferencia concreta, aunque sea parcial, de la soberanía
nacional de los países miembros en favor de la comunidad regional. La
integración no puede tener éxito sin legitimidad, misma que busca su justificación
básica en condiciones objetivas: un "mandato" de la historia, un entorno
internacional cambiante, la percepción de la existencia de amenazas contra la
supervivencia y la identidad, la procuración de una viabilidad colectiva, etc.15
Las consideraciones de costo-beneficio son prácticamente de igual importancia.
42
Aunque la integración es generalmente un esfuerzo que comienza en la
cúspide y va permeando hacia abajo (es decir, se trata de un proceso iniciado,
mantenido e intensificado por las élites gubernamentales y políticas), también
abarca a fuerzas de la sociedad que tienden a establecer redes y organizaciones
inter-sociales que van más allá de las relaciones habituales entre sociedades que
se fusionan.17Después de su promulgación desde la cumbre, la integración
siempre asume cualidades transnacionales. Por ejemplo, el secretariado de la
ASEAN en Jakarta ha registrado a aproximadamente tres docenas de
Organizaciones No-Gubernamentales (ONG) y a un número notable de
organizaciones no afiliadas, tales como la Asociación de Productores de Madera
del área Asia-Pacífico (APTA) o el Consejo Sindical de ASEAN (ATUC).18 Los
esfuerzos europeos y latinoamericanos de integración han generado aún más
acuerdos intersociales y transnacionales. Esta característica resulta de particular
importancia en un momento en el cual se comienza a reconocer la creciente
relevancia de los efectos integradores de las compañías multinacionales.
Independientemente de lo que se cree comúnmente, la integración
regional no es un fenómeno fundamentalmente económico, por lo que no debería
analizarse exclusivamente en términos de su "lógica de coherencia". Aun cuando
se reconoce una lógica económica detrás de ellos, las fases que se siguen desde
el inicio, pasando por la continuidad hasta llegar a la fase de intensificación están
indisolublemente ligadas a las decisiones políticas. Independientemente del
propósito principal de un esquema de integración -según éste se proclame en
decretos gubernamentales, documentos oficiales y tratados de integración-,
resulta poco realista restringir su análisis a una sola dimensión. No se trata aquí
de defender la tesis que los neofuncionalistas llaman "de derrame". Se trata de
ejercer cautela contra el reduccionismo analítico. También es una afirmación en
43
el sentido de que la integración entraña "la adopción de una estrategia calculada,
deliberada y discrecional por parte de las élites políticas".19
Cualquiera que sea el origen del ímpetu hacia la integración (la acción de
líderes políticos visionarios o la presión de agentes económicos y de la sociedad
civil), la comprensión del fenómeno no debe ignorar al factor externo. En primer
lugar, es posible que las organizaciones internacionales, tales como la CEPAL
(Comisión Económica para América Latina y el Caribe) o el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) hayan actuado -intencionalmente o no- como freno a la
búsqueda sin cortapisas de la satisfacción de los intereses nacionales. En
segundo lugar, es concebible que retos e instituciones del exterior se constituyan
en factores decisivos. La percepción de una amenaza geopolítica o económica
puede provocar que un grupo de naciones-estado busque forjar una respuesta
común ante la incapacidad de hallar soluciones individuales. En este contexto, la
integración representa una respuesta estratégica para mantener la unidad,
construir la identidad o reducir la dependencia ante las amenazas potenciales
provenientes del exterior. Otro tipo de factor externo se genera con la presencia
de un "eco extrarregional" (la imitación parcial o completa de procesos de
integración que tienen lugar en otras partes del mundo).20 Europa, América
Latina y el sudeste asiático ofrecen ejemplos clásicos de este proceso.21
Asimismo, debemos distinguir entre el proceso y el resultado de la
integración. Las apariencias proyectadas por la integración plantean una
ambigüedad entre el proceso y el producto. La integración revela una
convergencia entre naciones que hace necesario un análisis sucinto de los
mecanismos subyacentes a la misma. Al mismo tiempo, la integración responde a
las iniciativas colectivas tomadas por los países miembros. Resulta importante,
por lo tanto, hacer distinciones analíticas claras entre las acciones individuales
44
de los miembros del grupo, las decisiones colectivas de la entidad regional y los
resultados de estos procesos.22
Finalmente, se debe considerar la cuestión de la causalidad, quizás de la
forma planteada por la teoría de sistemas, que trata de definir las variables
independientes y las dependientes, mismas que algunas veces se diferencian
aún más por el concepto de "variables de proceso". Resulta esencial analizar las
condiciones iniciales, los principales agentes, la transformación de esas
condiciones iniciales y los resultados finales de la integración. Sigue siendo
difícil, sin embargo, definir a priori la secuencia causal de la interdependencia en
la integración. La lógica base de los ciclos de retroalimentación sugiere que, en
cualquier situación empírica, el inicio de la dinámica de integración puede darse
en cualquier punto del proceso de convergencia. Analizando los refuerzos
mutuos y las restricciones que enfrentan los diversos actores, Renate Mayntz y
Birgitta Nedelmann han desarrollado la noción del "estímulo circular"23. El
concepto del estímulo circular ayuda a evitar la pseudoexactitud que
caracterizaba a una gran parte de la teoría sobre integración regional y que
llevaba a la creación de mayor confusión y no a la de un mayor
esclarecimiento.24
UNA TIPOLOGÍA DE INTEGRACIONES REGIONALES
Permítanme ahora proponer la identificación de patrones de coherencia
regional que puedan aplicarse a los procesos de cooperación, integración y
concertación de Europa, América Latina, el Sudeste de Asia y la Cuenca del
Pacífico. Esta tipología no es un fin en sí misma. Su propósito es doble. En primer
lugar, es una herramienta que ayuda a descubrir la "lógica" de la integración de
acuerdo con los tipos de esquema de integración histórico-empíricos del mundo
contemporáneo. En segundo lugar, nos permite explorar las conexiones
45
existentes entre un universo de naciones-estado y las manifestaciones existentes
de regionalismo, interrelación que está ayudando a definir un nuevo equilibrio de
poder en el escenario mundial. La tipología también podría ayudarnos a
conceptualizar el nuevo fenómeno de redes políticas y económicas que
trasciende las áreas geográficas clásicas, tales como las instituciones tanto
formales como informales del continente americano y del área Asia-Pacífico que
han llevado a la creación del concepto de "Cuenca del Pacífico".
Tipo I: alterando el sistema internacional
Hago distinción de cuatro clases diferentes de esfuerzos regionales. La
primera categoría, el Tipo I, representa un nivel de regionalismo integrador tan
avanzado que se halla a la vanguardia del escenario internacional. Un esquema
de Tipo I contribuye por derecho propio y por medio de su autoridad a las
estructuras constitutivas del sistema internacional. Cuenta con un peso
específico indudable, como resultado de su significado económico y aun político,
así como de su reputación como paradigma de integración exitosa.
La Unión Europea (UE) es la manifestación más acabada de un esquema de
Tipo I, a pesar de que representa un caso extremo de integración. Más aún,
existen grandes preocupaciones en el seno de la UE, en el sentido de que la
Unión podría verse rebasada por la tarea de profundizar su integración y por los
requisitos que demanda el Tratado de Maastricht (que contempla una nueva
"ciudadanía europea", una unión económica y monetaria total, la formulación de
una política de defensa común y la colaboración intergubernamental sobre
asuntos internos y de seguridad doméstica).25 No es inconcebible que Europa
acabe en una Unión arancelaria o en un área de libre comercio, especialmente si
la Unión acaba por admitir a los muchos estados que actualmente aspiran a ser
46
miembros plenos, lo que podría significar una Unión con treinta y cinco o
cuarenta países miembros. Aunque semejante situación no debe descartarse, lo
que es más probable es que se verifique "una gran profundización para una
ampliación exitosa", lo que se justifica dada la percepción de que la integración
europea es un proceso irreversible y de que el círculo interno, constituido por los
seis países fundadores (Francia, Alemania, Italia y los estados del Benelux) sigue
convencido de que la Unión Europea no debe diluirse en aras de una ampliación
ilimitada.26
Independientemente de lo que ocurra en el futuro, Europa ha ganado
aceptación internacional como uno de los principales agentes económicos y
políticos del mundo. En 1991, el Producto Interno Bruto acumulado de sus doce
miembros fue de 5,975 miles de millones de dólares en tanto que las cifras
correspondientes a los Estados Unidos y a Japón fueron de 5,686 y 3,337 miles
de millones de dólares respectivamente.27 Ese mismo año, el producto nacional
bruto de los estados miembros del MERCOSUR llegó a 432 miles de millones de
dólares lo que representa tan solo el 7% del de la Unión Europea. En palabras de
un estadista asiático de gran importancia, refiriéndose a la ASEAN: "nuestro
modelo ha sido y continúa siendo la Comunidad Europea".28 La aceptación
internacional de Europa también se expresa claramente a través de sus
numerosos nexos con países no miembros (nexos que se extienden aun hasta la
antigua Unión Soviética y los Estados Unidos, a través de la Declaración
Transatlántica) y de la exploración, con dichos países, de nuevos esquemas de
cooperación.29
Los esquemas de Tipo I tienen estructuras institucionales fuertes y eficaces,
con una clara autoridad supranacional. La Unión Europea "se distingue por el
hecho de que tres instituciones (la Comisión de la Comunidad Europea, el
Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia Europeo) toman decisiones con
47
carácter de obligatoriedad para todos sus miembros, independientemente de la
posición de los diferentes gobiernos y de otros cuerpos nacionales". Las Leyes
Comunitarias son, en ciertos campos, superiores a las leyes nacionales. Esto
significa que las "naciones-estado soberanas deben de considerar las acciones
de agentes políticos que escapan a su control inmediato".30Ningún otro esquema
de integración regional ha desarrollado una transferencia real y legal ('de facto' y
'de jure') de la soberanía nacional en favor de autoridades supranacionales. En
términos teóricos y legales, el Pacto Andino presenta una estructura institucional
con sus propios cuerpos parlamentarios, judiciales y de toma de decisiones; en la
práctica, sin embargo, la primacía del estatismo y del presidencialismo que
existen entre los países miembros del pacto, al igual que las percepciones de
varios de ellos en el sentido de que los costos y beneficios del arreglo no se
distribuyen de manera equitativa, tienden a socavar esa estructura. Por lo tanto,
una integración exitosa depende de la voluntad de los gobiernos nacionales para
cumplir con declaraciones y decisiones intergubernamentales.
Fuera de Europa, no obstante, el tema de la soberanía nacional no sólo es
un asunto delicado: es un tabú. Por espacio de cerca de dos décadas, los
miembros de la ASEAN evitaron hacer toda mención de la palabra integración (y
mucho menos de llevar a cabo cualquier debate público serio acerca de las
consecuencias políticas de largo plazo de una cooperación avanzada). No fue
sino hasta 1992, en la Cumbre de Singapur, que la situación comenzó a cambiar.
De la misma manera, para los latinoamericanos y los africanos la palabra
integración implica una amenaza a la soberanía nacional, pero la utilizan de
forma tan informal que a veces pierde todo sentido. En estas regiones, el
establecimiento de centros supranacionales de gobierno pertenece al terreno de
lo "impensable". En consecuencia, la regla que se observa en los movimientos de
integración entre estos países parece ser la de una estructura institucional débil,
48
pequeñísimos cuerpos administrativos y presupuestos comunitarios
extremadamente limitados (de entre 2,000,000 y 5,000,000 de dólares anuales).
Las carencias institucionales, la escasez de personal administrativo y la falta de
autoridad del cuerpo integrador son factores que hacen imposible la toma de
posiciones influyentes de cara a los públicos internos o internacionales, que son
una de las características de los esquemas de Tipo I. Adicionalmente, algunos
esfuerzos de integración sufren de la presencia de un país hegemónico sub-
regional, cuya influencia, omisión o desinterés pueden afectar o distorsionar el
proceso de cooperación. La influencia que ejerce la india en la SAARC ofrece un
ejemplo muy bueno de lo anterior; la preponderancia de los Estados Unidos en el
Hemisferio Occidental constituye otro buen ejemplo.
Al considerar los nexos a diferentes niveles que existen entre los agentes
gubernamentales y los no-gubernamentales en los esquemas de integración de
Tipo I, hallamos carencias significativas en el Sur, en relación con lo que ocurre
en Europa. La ASEAN ha generado varias docenas de organizaciones
transnacionales, en tanto que existen cientos de éstas en América Latina, en
comparación con alrededor de cuatro mil en Europa. Adicionalmente, dentro de
los procesos de toma de decisiones y de planeación de la ASEAN, resulta difícil
para las organizaciones transnacionales ser aceptadas legalmente como socias.
Y en América Latina existe más discusión acerca de la participación de los
grupos intersociales que un acceso real a los cuerpos de gobierno, tales como la
SICA, el MERCOSUR, la ALADI y el Sistema Económico Latinoamericano
(SELA).
En cuanto a la legitimidad de la integración, también existe una notable
diferencia entre Europa y el Sur. La legitimidad en América Latina se deriva de un
complejo legado de esfuerzos históricos tendientes a hacer realidad una unidad
"perdida" bajo las condiciones actuales.31 En América Latina, las doctrinas del
49
cepalismo han servido como justificación importante para la integración
económica, misma que se ve como una herramienta para la promoción del
desarrollo y para lograr influir en el sistema internacional. La ASEAN, que es una
astuta mezcla de cooperación e integración preliminar entre los países del
Sudeste de Asia, debe su legitimidad al éxito que ha tenido como factor de
pacificación dentro del grupo y por la eficacia que ha demostrado para balancear
los intereses de países vecinos y/o de potencias extranjeras influyentes, por
medio del famoso programa de "diálogo".
En Europa, por otra parte, la población en general (o, al menos, el público
político) ha estado siempre profundamente involucrada en el proceso de
integración. La inclusión de grupos intersociales y de la opinión pública marca
una distinción substancial entre la integración europea y los acuerdos de
cooperación e integración que existen en el resto del mundo. El hecho de que los
agentes sociales sean tomados en serio en Europa tiene un impacto constante en
la dinámica de la integración, más allá del alcance de los gobiernos nacionales y
más allá de la maquinaria de la Unión Europea, en Bruselas o en Estrasburgo.
Los criterios anteriormente expuestos no agotan todos los posibles
elementos de un regionalismo de Tipo I. Pero sí indican un patrón peculiar de
cohesión, una independencia relativa de las cambiantes modas políticas de la
época y una autoridad que cobra día a día una mayor independencia e influencia
en las estructuras centrales del sistema internacional. El Tipo de integración I
puede sonar como un tipo ideal Weberiano; es decir, un patrón histórico
abstracto. Pero en su versión concreta (la Unión Europea), la dinámica avanza
más o menos predeciblemente en la dirección indicada y tanto los agentes
políticos de importancia como los analistas de todo el mundo la toman muy en
serio.
50
Tipo II: funcionando dentro del sistema
Los esquemas de Tipo II cumplen con la definición de Bennett: "un
segmento del mundo, unido por un juego común de objetivos", pero se trata de
esquemas significativamente menos desarrollados que el caso europeo. Sin
embargo, sería inapropiado definir a los esquemas de integración Tipo II como
formas subdesarrolladas de esquemas del Tipo I. La diferencia principal que
existe entre los esquemas de Tipo I y de Tipo II yace en los objetivos
fundamentales que persiguen estos últimos, entre los cuales no se cuenta buscar
influir o alterar la estructura internacional del poder.
Aunque los países latinoamericanos han sostenido, desde la década de los
60, que la integración facilitaría su inserción en el escenario internacional, jamás
sugirieron una redefinición de la estructura política global. Lo mismo se observa
en el caso de la ASEAN, de la SAARC y de mucho otros esquemas de
integración. En comparación con las mayores ambiciones de los acuerdos de
Tipo I, los de Tipo II se plantean objetivos más modestos: mejorar el desarrollo de
los países miembros, crear un mayor intercambio comercial, asegurar la
estabilidad y quizá una mayor seguridad regionales, todo lo cual promueve lo que
la ASEAN llama dialéctica de la elasticidad nacional y regional. En consecuencia,
el regionalismo de Tipo II comprende a una multitud de ejemplos que difieren en
coherencia, autopresentación y aceptación. La ASEAN, el MERCOSUR, la
SAARC y la moribunda EFTA (Asociación Europea de Libre Comercio) son todos
ejemplos de casos del Tipo II.
51
En tanto que los esquemas de integración del Tipo I acarrean el potencial
de convertirse en una federación entre miembros, al estilo de Suiza o de los
Estados Unidos, los de Tipo II operan por medio de unidades pequeñas o
medianas dentro de las divisiones internacionales pre-existentes de poder, fuerza
laboral y valores. Dichos esquemas, una vez desarrollados hasta su máximo
potencial, pueden compararse con los peones en el imaginario tablero de ajedrez
de la política internacional. Los esfuerzos que se realizan para defender o
mejorar el status político, económico y de desarrollo no van acompañados de
demandas de cambio en la composición de poderes del mundo internacional.
Tipo III: formando nexos transregionales
Como otra forma de integración, los esquemas de Tipo III buscan el
desarrollo de acuerdos entre bloques emergentes o establecidos de cooperación
regional. Independientemente de si se les etiqueta como "nuevo regionalismo",
"nueva integración" o "regionalismo abierto", los esquemas de Tipo III presentan
varias características distintivas.32 En primer lugar, el "nuevo regionalismo" parte
de formas mejoradas de cooperación e integración y pasa de inmediato a la
esfera de los nexos y las dimensiones transregionales y aun globales, a
diferencia de los esquemas de Tipo I y II que enfatizan la coherencia interna de
las colectividades y, por lo tanto, corren el riesgo de la autoabsorción. Esto es,
parte de los logros a nivel regional para luego buscar hacerlos extensivos más
allá de límites geográficos, institucionales o judiciales. Las razones subyacentes
al regionalismo abierto fueron expresadas en alguna ocasión por Chong Li Choy,
quien hizo notar que los estados más débiles requieren de "una estrategia
52
internacional que maximice los recursos disponibles para fines de desarrollo" en
regiones específicas. 33
Los esquemas del Tipo III, luego entonces, presentan una apertura
inmanente, que surge de la convicción de que deben existir mecanismos y
estrategias para unir la estructura regional con el mundo exterior. El programa de
"diálogo" de la ASEAN y su versión de seguridad ampliada, conforme a lo
establecido en el Foro Regional de la ASEAN, representan ejemplos muy claros
de la construcción abierta de los esquemas del Tipo III.
La estrategia juega un importante papel en el éxito de los esquemas del
Tipo III. Enfrentados al auge mundial del nacionalismo y a un aumento simultáneo
de la interdependencia global, los partidarios del regionalismo abierto sin duda
encontrarían de su agrado el concepto de "regímenes internacionales" propuesto
hace una década por Stephen Krasner y sus colegas.34 Por los mismos motivos,
apoyan la filosofía subyacente al GATT. Raúl A. Ondarts, al tiempo que
desarrollaba sus nuevas ideas sobre la integración, enfatizaba la importancia de
los nexos internacionales a escala global.35 La búsqueda de medios para dar
cauce a las iniciativas regionales con fines transregionales es un constante reto
para los encargados de diseñar las políticas relativas a este tema.
La tarea de los esquemas de integración Tipo III, por lo tanto, consiste en
combinar algunas ventajas flexibles pero consistentes de los esquemas de
integración regional con una clara insistencia en el establecimiento de nexos
globales y de patrones de interdependencia con otros estados y con otros
esquemas regionales de integración. La apertura y la flexibilidad son, entonces,
las características más prominentes en el regionalismo de Tipo III. Los partidarios
del regionalismo abierto a menudo proponen una integración "suave", por medio
de áreas de libre comercio, pues consideran que son mejores puntos de partida
para la globalización que las naciones-estado actuando por cuenta propia. En
53
este mismo esquema, se deben evitar los bloques autosuficientes, los mercados
comunes cerrados, las estructuras institucionales excluyentes y las formas
monopólicas de representación de cara al mundo exterior. Si bien existe un cierto
riesgo de que la flexibilidad dirigida hacia al exterior haga disminuir la solidaridad
colectiva, los acuerdos exitosos de integración de Tipo III han conseguido, sin
embargo, promover la cohesión y la flexibilidad entre sus miembros. La
membresía de la ASEAN en la APEC o el Foro Regional de la ASEAN y, en cierta
medida, el Grupo de Río, son todos buenos ejemplos de este tipo de integración.
Aunque los esquemas de Tipo III influyen en el sistema internacional, lo
hacen sin poner mucho énfasis en acuerdos formales o en formas de cooperación
regional legalmente establecidas. Y, aunque el regionalismo abierto da forma a
las normas y sirve como lubricante de los componentes del sistema internacional,
no puede cambiar automática ni decisivamente la estructura del poder. Por
ejemplo, caben muchas dudas de que el NAFTA mejore la posición global de los
Estados Unidos de un modo realmente significativo.
Tipo IV: promoviendo de la comunicación
y de la cooperación
La última versión de la integración regional es, por mucho, la más débil de
todas. El Tipo IV consiste de un tipo de comunicación específica similar, a
grandes rasgos, a la descripción que de la diplomacia del área Asia-Pacífico hace
Lawrence T. Woods, según la cual las funciones básicas de la diplomacia política
-representación, información, comunicación y negociación- se extienden a los
ciudadanos y a las organizaciones privadas, en quienes recae parte de la tarea
de iniciar esquemas de cooperación regional.36 Woods sostiene que estas
cuatro funciones, ejercidas a diferentes niveles, dieron origen al movimiento que,
54
con el correr del tiempo, acabó creando las instituciones del Pacífico: el Consejo
Económico de la Cuenca del Pacífico, el Consejo de Cooperación Económica del
Pacífico, el Foro para la Cooperación Económica del área Asia-Pacífico, etcétera.
Dichas interrelaciones regionales pueden ser "sólo palabras" o bien, según
enfatizó Muthiah Alagappa durante las discusiones internas de la ASEAN,
palabras "vacías" y totalmente desprovistas de objetivos y políticas comunes. No
obstante, el proceso conlleva la manifestación y definición de las preocupaciones
comunes, y éste puede llevarse a cabo a ravés de canales diplomáticos
inusuales, informales e incluso poco convencionales, fuera de los marcos
vigentes en los tratados internacionales. En tanto que la diplomacia regional,
según se define en nuestro Tipo IV, es el fenotipo real de lo que muchos
observadores identificarían hoy en día con el bloque del área Asia-Pacífico,
podemos dejar abierta la pregunta de si la mayor parte de los acuerdos de Tipo
IV representan el surgimiento o al menos una posibilidad de alcanzar acuerdos
de cooperación del Tipo II.
La definición del Tipo IV no descansa exclusivamente en la geografía. El
concepto "Asia-Pacífico" es un concepto vago, pues la Cuenca del Pacífico no
cumple con el prerrequisito de la proximidad regional. El Océano Pacífico, por sí
mismo, no induce al establecimiento de nexos geopolíticos, geoestratégicos o
geoeconómicos entre, por ejemplo, Indonesia y Perú, Panamá y Tasmania ni
incluso entre Canadá y Hong Kong. La base empírica del Tipo IV consiste en un
agrupamiento de estados, cada uno de los cuales espera alcanzar en el futuro
arreglos regionales o sub-regionales más concretos (tales como la ASEAN, el
Grupo de los Tres o el NAFTA). El Tipo IV es una red de diplomacia y
comunicación basado, parcial pero no exclusivamente, en nexos oficiales y
formales, cuya estructura puede sostenerse tan solo por una base institucional
55
embrionaria. En tanto que acumulación de expectativas congruentes, el Tipo IV
constituye un tipo de esquema de "pre-integración".
Históricamente, los esquemas de Tipo IV han surgido cuando los acuerdos
regionales o sub-regionales tradicionales se estancan o caen en crisis. Un claro
ejemplo es el Movimiento Europeo para la Cooperación Política, que existía fuera
de los mecanismos oficiales de integración de los Tratados de Roma. Probó ser
tan eficaz e indispensable que sus funciones básicas se fusionaron finalmente
con las estructuras creadas por la Ley Europea única de 1986. También
sobrevive parcialmente en la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión
Europea. 37 De forma similar, la concertación latinoamericana consiste en el
acercamiento de jefes de gobierno, ministros de relaciones exteriores y élites de
alto nivel, sin gran énfasis en marcos legales o fronteras físicas. Y, en el caso de
la ASEAN, el "Grupo de los Catorce" cumple con una tarea paralela de estímulo a
la cohesión regional, por medio de una diplomacia regional suboficial. El Tipo IV
puede, asimismo, incluir tanto formas de diplomacia oficial como extraoficial. Las
organizaciones transpacíficas existentes, tales como la APEC, son ejemplos de lo
anterior. Entre otros ejemplos potenciales se contarían el movimiento hacia la
creación de un Área de Libre Comercio del Hemisferio Occidental, que recibió un
gran ímpetu oficial en la Cumbre de Miami de diciembre de 1994 y el exitoso
establecimiento, por parte de la ASEAN, de un "diálogo" de seguridad entablado
con estados no-miembros.
En resumen, el Tipo IV contempla más cooperación que integración y
presenta características tanto regionales como trans-regionales. Los participantes
pueden ser unidades sociales o gobiernos nacionales, así como esquemas de
integración formalmente establecidos, tanto regionales como sub-regionales. El
Tipo IV sigue siendo difícil de definir en cuanto a su diseño conceptual,
especialmente a la luz de su tendencia a fusionarse con los otros tipos de
56
esquemas de integración regional, como en los casos de Europa, de la
concertación latinoamericana y del diálogo ampliado de la ASEAN. Por el
momento, el Tipo IV describe bastante acertadamente a la red de interrelaciones
trans-pacíficas, aún no desarrolladas del todo.
CONCLUSIONES
Los teóricos occidentales a menudo sostienen que la disposición compartida
hacia la integración corresponde con los credos democráticos de las entidades
involucradas. A primera vista, las experiencia de Europa Occidental y de América
Latina parecerían brindar apoyo a esta tesis... pero también presentan evidencias
en contra. Luis Echeverría Álvarez fue la figura principal en la constitución del
SELA, por ejemplo; no obstante, el México de 1975 difícilmente podría tomarse
como prototipo de democracia latinoamericana. Asimismo, el gobierno cubano de
Fidel Castro ha expresado en repetidas ocasiones su interés en unirse a los
esquemas de integración latinoamericanos. El Chile redemocratizado, por otra
parte, no retomó las políticas previas de integración activa, seguidas en la
década de los 60 por el presidente Eduardo Frei Montalva. En Europa, la Gran
Bretaña nunca dejó de ser un paradigma notable de democracia y, no obstante,
los esfuerzos de integración de sus gobiernos (basta recordar al de Margaret
Thatcher) no han sido muy convincentes. Tampoco es posible explicar la
coherencia de la ASEAN por la presencia (o ausencia) de cualidades
democráticas en sus estados miembros y sus respectivos regímenes políticos.
Lo que puede afirmarse, con cierta cautela, es que el tema de la soberanía
puede abordarse más fácilmente en un ambiente democrático que en uno
autoritario. Asimismo, la apertura transnacional, necesaria para estrechar los
lazos intersociales que sirven como cimiento indispensable de una integración
57
plena, puede estar relacionada con la existencia de un ámbito democrático.
Resulta revelador notar que, en su estudio de América Latina y del Sudeste de
Asia, Hernán Gutiérrez Bermedo, Manfred Wilhelmy von Wolff y Evamaria Berg
otorgaron un peso analítico definitivo a las políticas y filosofías desarrollistas más
que a la naturaleza de los regímenes políticos en la determinación de abrazar la
causa de la integración regional.38
La cooperación y la integración generalmente son iniciadas por los
gobiernos o por las élites políticas de los estados de una región. Su
supervivencia y éxito, sin embargo, a menudo dependen del nivel de aceptación
internacional que obtengan.39 Si bien este factor externo no fue al inicio un
elemento clave en la integración europea (aunque la tolerancia estadounidense y
el apoyo material brindado por el Plan Marshall no deben subestimarse), la Unión
Europea no hubiera podido tomar su lugar como agente mundial sin contar con la
aceptación internacional. Por otra parte, la indiferencia de la Comunidad Europea
hacia el espíritu de la "Declaración de Buenos Aires" (1970) puede muy bien
haber tenido un impacto sumamente negativo para los esfuerzos de integración
de América Latina; el desdén de Washington hacia la integración latinoamericana
representa, indudablemente, un obstáculo adicional. Un prerrequisito absoluto
para ganar la aceptación internacional consiste en generar la confianza de los
principales agentes mundiales. La confianza y la estabilidad, la predictibilidad de
la voluntad política y el éxito visible en el logro de los objetivo trazados
representan factores decisivos para ganarse este necesario reconocimiento.
Conforme la integración regional se convierte en una característica de cada
vez mayor relevancia en el sistema internacional, la teoría debe mantenerse
afinadísima en este respecto. El establecimiento de la APEC, la formación del
NAFTA, la revitalización de la integración y de la concertación en América
Latina, la lucha de Europa por alcanzar una solución negociada entre la
58
profundización y la ampliación de la Unión, todos estos procesos tienen
implicaciones significativas para el presente y el futuro del sistema internacional y
demuestran la creciente presencia de agentes muy complejos, que van más allá
de la nación-estado tradicional. El campo de las relaciones internacionales y las
disciplinas sociales adyacentes deben ir más allá del estudio de la "jerarquía de
los estados" como estructura básica para el análisis y la evaluación de la
"reforma y la resistencia en el orden internacional", pues éste ya no consiste en
un mero juego de cambios en la concertación y el balance entre naciones-estado.
Ha surgido, además, una nueva cuestión central: ¿de qué modo habrán de
contribuir los procesos de integración regional contemporáneos al
establecimiento de un nuevo equilibrio internacional en los años por venir?40
¿Quedarán excluidos del juego del poder los estados menos poderosos del
Sur y Este de Europa, así como los del Centro y aun los del Este de Asia? No
necesariamente. El escenario internacional deberá continuar tomando en cuenta
los entornos dentro de los cuales operan las principales potencias regionales. El
que las interrelaciones entre las principales potencias y sus respectivos entornos
se reduzca a los viejos patrones (a menudo hegemónicos) de dominio, dependerá
en gran medida de la capacidad de los agentes menos poderosos de organizarse
en formas que fortalezcan su posición negociadora al tratar con sus vecinos más
poderosos. Esto resulta obvio en el caso de los entornos regionales tanto de
Japón como de la Unión Europea. También resulta cierto en la relación, a
menudo delicada, que sostiene América Latina con los Estados Unidos.
Entre más eficazmente logren los estados menos poderosos desarrollar
esquemas de Tipo II, más coordinada será su sociedad con las potencias
regionales principales. Y entre más desarrollen los estados poderosos relaciones
con otros países de sus respectivas esferas de influencia conforme a los patrones
de Tipo III, menor será el peligro de que se cree un mundo de bloques
59
excluyentes, tanto regionales como de superpotencias. Los acuerdos de Tipo IV
también llevarán, por una parte, a una interrelación mejor balanceada entre los
esquemas regionales y sub-regionales de cooperación e integración con algunos
de los principales estados. Por otra parte, también llevarán al establecimiento de
interconexiones transregionales, capaces de trascender tanto a las naciones-
estado como a los grupos regionales excluyentes. Este tipo de acuerdo abierto es
el preferido de muchos de los principales intelectuales y de las élites políticas de
los continentes americano, asiático y europeo.
Dentro de este marco, ¿de qué manera podemos comprender los patrones
de integración regional en el continente americano y en la Cuenca del Pacífico? A
pesar de que los principales esquemas de integración latinoamericana (ALADI,
SICA, el Grupo Andino, el MERCOSUR, el Grupo de los Tres y el CARICOM) y la
ASEAN y la SAARC representan esquemas de Tipo II, fomentan la creación de
redes de diálogo y comunicación, enfocadas hacia interrelaciones más abiertas
(como lo ejemplifican los esquemas de Tipo III y Tipo IV). En América Latina, por
ejemplo, tanto el esquema interamericano (SELA) como el Grupo de Río brindan
asistencia organizativa a naciones-estado que deseen seguir una política de
apertura dentro de marcos informales pero sin someterse a políticas de corte
obligatorio que pudieran afectar seriamente a la soberanía de los países
miembros. El programa de "diálogo" de la ASEAN y el Foro Regional
recientemente institucionalizado cumplen con un propósito semejante.
En el centro de todos estos esfuerzos existe, no obstante, una
contradicción. Aunque claramente existen movimientos hacia la integración en el
continente americano, en el Este y en el Sudeste asiático, las filosofías
inherentes a los esquemas de Tipo III y Tipo IV socavan los esfuerzos tendientes
a crear una formalización de la unidad sub-regional. Los encargados de diseñar
políticas en estas regiones consideran que el momento y el contexto son
60
prematuros para emprender una formalización. Los Estados Unidos y Japón
también reconocen las ventajas de la informalidad. A pesar de su compromiso,
asumido a finales de 1994, de alcanzar un libre comercio para el año 2020, la
APEC sigue representando poco más que un foro para el diálogo entre las
potencias principales del Hemisferio Occidental y la Cuenca del Pacífico.
La especulación acerca del futuro de todos estos movimientos podría
resultar prematura. No existe duda, sin embargo, de que los países de Norte y
Sudamérica, los del Este y Sudeste de Asia y los de Europa Occidental y Oriental
siguen con mucha atención los esfuerzos de integración y cooperación que se
dan fuera de sus respectivas áreas. Una ampliación del NAFTA dentro del
contexto del Hemisferio Occidental tendría repercusiones en Asia (quizás hasta el
punto de que las ideas del Primer Ministro Mahathir vuelvan a cobrar
popularidad). Del mismo modo, los Estados Unidos siguen cuidadosamente el
curso de los acontecimientos en las agrupaciones formales e informales que se
dan en la región Asia-Pacífico, en tanto que las naciones sudamericanas
monitorean cuidadosamente los movimientos de Estados Unidos en relación con
la APEC y la ASEAN.
¿Será posible expandir y consolidar la integración regional tradicional
conforme a los lineamientos del Tipo II? Este tipo de esquema ofrece la clave
para lograr la estabilidad nacional y regional, un desarrollo económico más fuerte
y el alcance de una mejor posición en el escenario internacional. Al mismo
tiempo, es vital recordar la necesidad de evitar "círculos cerrados", según lo
sostenido por las filosofías subyacentes a los esquemas Tipo III y IV.
Los países de América Latina, más que los de Europa, disponen de legados
culturales e históricos que los acercan. Los países asiáticos, por contra, deben de
tomar en consideración su diversidad religiosa, étnica y de grado de desarrollo.
Este último punto lo hace aún más evidente la APEC que, al contrario de lo que
61
sostienen C. Fred Bergsten y su grupo, no representa ni una comunidad ni una
"familia". 41 En casos semejantes, las ventajas de un diálogo abierto y de una
paciente definición de algunos (!) intereses comunes son las justificaciones para
las relaciones existentes y sus desarrollos futuros.
Mi objetivo en este capítulo ha sido el de ofrecer no sólo un marco de
referencia para poder comparar los distintos casos, sino también una revisión de
las características básicas de la cooperación e integración regionales y de sus
diversos impactos en el sistema internacional. Estos criterios y su pleno
cumplimiento, determinan no sólo el resultado de los procesos y de las
características institucionales de la integración, sino que también deberían
ayudar a enriquecer y a hacer extensiva la importancia de las comparaciones
analíticas de los esquemas de integración. Hay mucho que aprender de un
examen cuidadoso de las teorías existentes (en su mayoría, neofuncionalistas)
acerca de la integración. Con el fin de poder desarrollar una teoría aún más
sofisticada y relevante, también resulta útil combinar este ejercicio con una
observación concienzuda de los patrones contemporáneos de cooperación e
integración regional. Esto nos debería permitir superar el eurocentrismo que
domina al campo teórico existente, con el fin de incluir en nuestro marco analítico
a los esquemas de integración más avanzados, así como a los de un carácter
más preliminar, para incrementar nuestra comprensión de uno de los fenómenos
más significativos del mundo moderno.
62
Notas
_________________1. Gerald Segal, The World Affairs Companion, rev. ed. (Londres: Simon and Schuster, 1993), p.
284.
2. Kalevi Jaakko Holsti, International Politics: A Framework for Analysis (Englewood, N.J.;Prentice-Hall, 1967); Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics (Reading, MA;Addison-Wesley, 1979); Martin Shaw, Global Society and International Relations: SociologicalConcepts and Political Perspectives (Cambridge; Polity Press, 1994).
3. James Schlesinger, "New Instabilities, New Priorities", Foreign Policy, invierno 85 (1991), pp.3-24.
4. Geoffrey Edward y Elfriede Regelsberger, eds. Europe's Global Links: The EuropeanCommunity and Inter-Regional Cooperation (Londres; Pinter Publishers, 1990); SarayuPrasada Gupta y Somsak Tambunlertchai, eds., The Asia-Pacific Economies: A Challenge toSouth Asia (Delhi; Macmillan India, 1992), parte IV.
5. El cepalismo es una fórmula de desarrollo que abrió el camino para los esfuerzos deintegración económica de América Latina en la década de los 60. Fue propuesta por primeravez por Raúl Prebisch, entonces jefe de la Comisión Económica de las Naciones Unidas paraAmérica Latina (CEPAL).
6. El Maphilindo, organizado en 1963, era un esquema de cooperación entre Malasia, lasFilipinas e Indonesia; la Asociación de Asia del Sur fue fundada en 1961. Ambasorganizaciones son consideradas como antecesoras de la ASEAN.
7. Lawrence T. Woods, Asia-Pacific Diplomacy: Nongovernmental Organizations and InternationalRelations (Vancouver; University of British Columbia Press, 1993).
8. Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA), Integration in Latin America: NewConcepts, Multiple Efforts, Dossier Nº 44 (Madrid; IRELA, 1993).
9. Angela Stent, Thane Gustafson y Daniel Yergin, "The Return of a Great Power", en Yergin yGustafson, eds., Russia 2010 and What It Means for the World (Londres; Nicholas Bealey,1994).
10.Schlesinger, "New Instabilities, New Priorities", 20; Manfred Mols, "Bewegungen in deramerikanischen Lateinamerika-Politik", en Europa-Archiv 16/49 (1994), pp. 484-490.
11.Viron L. Vaky y Heraldo Muñoz, The Future of the Organization of American States (NuevaYork; Twentieth Century Fund, 1993).
12.George Friedmann y Meredith LeBard, The Coming War with Japan (Nueva York; St. Martin'sPress, 1991); Jeffrey T. Bergner, The New Superpowers; Germany, Japan the U.S. and theNew World Order (Nueva York; St. Martin's Press, 1991); David Halberstam, The Next Century(Nueva York; William Morrow and Company, 1991).
63
13.Kay Möller, "China in Ostasien: Die Renaisance der Pax sinica", en Albrecht Zunker, ed.,Weltordnung oder Chaos: Beiträge zur internationalen Politik, Festschrift zum 75. Geburtstagvon Professor Dr. Klaus Ritter (Baden-Baden; Nomos Verlagsgesellschaft, 1993).
14.LeRoy A. Bennett, International Organizations: Principles and Issues, 3rd. ed. (EnglewoodCliffs, N.J.; Prentice Hall, 1984), p. 289. Bennet se refiere de manera directa a lasorganizaciones regionales, pero su definición se aplica también a la integración.
15.Esta noción de legitimidad difiere del concepto weberiano relacionado con la credibilidad y laaceptación de diferentes tipos de liderazgo político.
16. Jean-Jacques Servan-Schreiber, Le défi américain (Paris; Denoel, 1967).
17.Daniel Frei, "Integrationsprozesse. Theoretische Erkenntnisse und praktische Folgerungen", enWerner Weidenfeld, ed., Die Identität Europas (Bonn; Bundeszentrale für Politische Bildung,1985), pp. 113-131.
18.Hans Christoph Rieger, ASEAN Economic Co-operation Handbook (Singapur; ISEAS, 1991).
19.Peter H. Smith, "The Politics of Integration: Guidelines for Policy", en Smith, ed., TheChallenge of Integration: Europe and the Americas (Miami; North-South Center, 1993), p. 406.
20. William P. Avery, "The Extra-Regional Transfer of Integrative Behavior", InternationalOrganization 27, Nº 4 (1973), pp. 549-556.
21. Servan-Schreiber, Le défi américain; Caesar Parreñas, ASEAN im Kräftefeld derGrossmächte (Frankfurt am Main: Peter Lang, 1989); Manfred Mols, Manfred Wilhelmy vonWolff y Hernán Bermedo Gutiérrez, eds., Regionalismus in Lateinamerika und Südostasien: Einpolitikwissenschaftlicher Vergleich (Münster and Hamburg; Lit, 1993).
22. Ruth Zimmerling, Externe Einflüsse auf die Integration von Staaten: Zurpolitikwissenshcaftlichen Theorie regionaler Zusammenschlüsse (Freiburg/München; VerlagKarl Alber, 1991), p. 34.
23. Renate Mayntz y birgitta Nedelmann, "Eigendynamische soziale Prozesse: Anmerkungen zueinem analytischen Paradigma", Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 39, nº.4 (1987); pp. 648-668.
24. Philippe C. Schmitter, "A Revised Theory of Regional Integration", en Leon N. Lindberg yStuart A. Scheingold, eds., Regional Integration: Theory and Research (Cambridge, MA;Harvard University Press, 1971), pp. 232-264.
25. Elfriede Regelsberger, "Whither Europe?", en Smith, ed., The Challenge of Integration.
26. Regelsberger, "Whither Europe?", p. 89.
27. Información del 'Deutsch-Südamerikanische Bank' de Hamburgo, marzo de 1993. (Vertambién Tabla A-2 del Apéndice).
28. Thanat Khoman, "ASEAN: Concepción y Evolución", en Kernial Singh Sandhu et al, eds., TheASEAN Reader (Singapur; Institute of Southeast Asian Studies, 1992), p. xix.
29. Edward y Regelsberger, Europe´s Global Links.
64
30. Regelsberger, "Whither Europe?", p. 80.
31. Mols, Integration und Kooperation in zwei Kontinenten.
32. Guillermo Ondarts, "La nueva integración", Integración Latinoamericana 17, nº. 175 (1992),pp. 3-12, Norman D. Palmer, The New Regionalism in Asia and the Pacific (Massachusetts;Lexington Books, 1992); Janadas Devan, Southeast Asia: Challenges of the 21st. Century(Singapur: ISEAS, 1994).
33. Chong Li Choy, Open Self-Reliant Regionalism: Power for ASEAN Development, ArtículoOcasional nº. 65 (Singapur; ISEAS, 1981), pp. 40, 45.
34. Stephen Krasner, ed., International Regimes (Ithaca; Cornell University Press, 1983).
35. Ondarts, "La nueva integración".
36. Woods, Asia-Pacific Diplomacy.
37. Martin Holland, European Integration: From Community to Union (Londres; Pinter Publisher,1994), p. 50 y passim; Elfriede Regelsberger, "Europäische Politische Zusammenarbeit:Gemeinsame Auben und Sicherheitspolitik", en Werner Weidenfeld y Wolfgang Wessels, eds.,Europa von A-Z: Taschenbuch der Europäischen Integration (Bonn; Bundeszentrale fürpolitische Bildung, 1992), pp. 166-172.
38. Hernán Bermedo Gutiérrez, Manfred Wilhelmy von Wolff y Evamaria Berg, PolitischeSysteme, Kooperation und Integration: Lateinamerika und die Länder der ASEAN", en ManfredMols et al, eds., Regionalismus in Lateinamerika und Südostasien.
39. Parece existir una analogía con el origen del sistema estatal moderno. Cuando el sistemaestatal europeo comienza, en los siglos XVI y XVII, un territorio era considerado independiente(sin importar si era gobernado por un príncipe o se hubiera organizado como república) alrecibir el reconocimiento de su soberanía de parte de sus pares; es decir, debía ser reconocidopor otros gobernantes y poderes.
40.Ian Clark, The Hierarchy of States: Reform and Resistance in the International Order (NuevaYork; Cambridge University Press, 1993).
41.C. Fred Bergsten et al, A Vision for APEC: Towards an Asia-Pacific Economic Community,Informe del Grupo de Personas Eminentes (Singapur; Secretariado de la APEC, 1993); C. FredBergsten et. al., Achieving the APEC Vision: Free and Open Trade in the Asia-Pacific,Segundo Informe del Grupo de Personas Eminentes (Singapur; Secretariado de la APEC,1994).
65
CAPITULO TRES
LOS ESTADOS UNIDOS, LA INTEGRACIÓN REGIONALY LA REFORMULACIÓN DEL ORDEN INTERNACIONAL
Peter H. Smith
Las radicales transformaciones del orden internacional que se dieron a
finales de la década de los 80 trajeron consigo una era de optimismo,
esperanza... e incertidumbre. La caída del Muro de Berlín, la reunificación de
Alemania, la liberación de Europa del Este, la consolidación de la estabilidad
entre las superpotencias y la implosión final de la Unión Soviética dieron como
resultado un final súbito a las hostilidades de la Guerra Fría. Estos
acontecimientos tuvieron consecuencias de largo alcance no sólo para Europa,
sino también para otras partes del mundo y, en términos más generales, para el
sistema internacional mismo. Sin embargo, la forma y el contenido de estas
ramificaciones no eran nada claras. Igualmente incierto era el impacto de los
acontecimientos globales en las relaciones entre los Estados Unidos y América
Latina. ¿Qué tipo de política adoptarían los Estados Unidos en relación con el
Hemisferio Occidental? ¿Qué opciones tendrían a su alcance las naciones
latinoamericanas? ¿Cuáles serían las perspectivas de una integración regional
de todo el continente americano? y, finalmente, ¿qué consecuencias podrían
tener las respuestas a las anteriores preguntas en el surgimiento del nuevo orden
mundial?
El presente capítulo presenta una serie de consideraciones sobre los
anteriores temas. Comienza con una revisión de las transformaciones que ha
sufrido el sistema internacional, incluyendo las relaciones dentro del Hemisferio
66
Occidental; describe a grandes rasgos la política más reciente de los Estados
Unidos hacia América Latina; y concluye haciendo algunas reflexiones acerca de
las posibles situaciones que pudieran surgir en el escenario mundial. En última
instancia, este capítulo es un esfuerzo por explorar -aunque sea de manera
hipotética- las relaciones entre los diferentes procesos de integración regional en
el continente americano y en el resto del mundo.
LOS ESTADOS UNIDOS Y EL MUNDO DESPUÉS DE
LA GUERRA FRÍA
El fin de la Guerra Fría no sólo puso punto final a varias décadas de
hostilidad entre la Unión Soviética y los Estados Unidos. También entrañó el fin
de una serie de entendimientos tácitos acerca de la manera de conducir las
relaciones internacionales. Si bien hubo erupciones ocasionales de hostilidad
armada en la periferia global, en áreas a las que se dio el nombre genérico del
"Tercer Mundo", las superpotencias rivales de la Guerra Fría evitaron a toda
costa una confrontación directa. La razón central de este comportamiento tan
prudente era, desde luego, el hecho de que tanto los Estados Unidos como la
Unión Soviética poseían arsenales nucleares de capacidad mutuamente
disuasiva. Cualquier confrontación directa entre las superpotencias traía
aparejado el riesgo de un posible intercambio nuclear, algo que ninguna de las
dos partes podía permitirse. Esto llevó a un resultado contraintuitivo: los
contrincantes principales no podían jamás involucrarse en un conflicto abierto.
Independientemente de sus excesos y ambigüedades, la Guerra Fría estableció
un juego de reglas informales bastante claro y eficaz, en cuyo marco se llevaron
a cabo el diálogo y la interacción internacionales.1
67
Otro cambio, simultáneo, de mayor duración y quizás de
consecuencias más importantes, fue la transición de una distribución bipolar del
poder a una estructura multipolar. Al concluir la Segunda Guerra Mundial, los
Estados Unidos generaban más de la mitad del total de la producción
manufacturera mundial, producía más de un tercio del total mundial de todos los
bienes y servicios y tenía casi dos terceras partes del total de las reservas
mundiales de oro. En términos económicos, como ha escrito el historiador Paul
Kennedy, "el mundo les pertenecía".2 Entre tanto, la Unión Soviética, con su
poderoso Ejército Rojo, se había convertido en un gigante militar. Para 1949, la
U.R.S.S. había desarrollado su propia bomba atómica, acabando así con el
monopolio de los Estados Unidos. En 1950, los Estados Unidos gastaron
alrededor de 14,500 millones de dólares en defensa, con una fuerza militar de 1.4
millones de soldados; la U.R.S.S. gastó alrededor de 15,500 millones de dólares,
con un ejército de 4.3 millones. Prevalecía la bipolaridad.
Los cimientos objetivos de la hegemonía de estas dos potencias
comenzaron a desaparecer conforme otros países pudieron ir recobrándose de la
devastación económica de la Segunda Guerra Mundial. Como muestran los datos
del Producto Interno Bruto y de tamaño de las poblaciones (o de los mercados)
en la Tabla 3.1, la relativa supremacía de los Estados Unidos sufrió un constante
retroceso desde la década de los 50 hasta la de los 90. Las naciones europeas
aliadas dieron grandes pasos durante los 50 y 60 gracias, en parte, a la
asistencia recibida de los Estados Unidos conforme al Plan Marshall, logrando
consolidar su posición por medio de la formación y expansión de la Comunidad
Económica Europea. Estimulado al principio por la Guerra de Corea y guiado
posteriormente por una firme política gubernamental, Japón entró a las filas de
las naciones industrialmente avanzadas durante los 60 y 70. Y la República
Popular de China, postrada en 1950 tras años de ocupación japonesa y décadas
68
de guerras civiles, adoptó una serie de reformas económicas a finales de los 70
que transformaron al país en una rápidamente emergente potencia económica de
calibre mundial. Parafraseando a Henry Luce en su célebre frase, desbordante de
optimismo, acerca del "siglo estadounidense", muchos observadores empezaron
a ver al mundo al borde de un "siglo del Pacífico".
La dispersión del poder global que se dio entre los 50 y los 80 recibió
aún más ímpetu con el surgimiento del Tercer Mundo, fenómeno que trajo a
escena a muchos nuevos participantes en el juego internacional. De 1943 a 1989,
conforme los imperios europeos fueron sucumbiendo uno a uno a procesos de
"descolonización", no menos de noventa y seis países adquirieron su
independencia y pasaron a formar parte de la comunidad mundial de naciones. Y
en tanto que el Tercer Mundo se convertía en uno de los principales campos de
batalla de la Guerra Fría, los miembros del Movimiento de Países No Alineados
llevaron a cabo esfuerzos deliberados para resistirse al dominio de las grandes
superpotencias. Apoyados en su gran número, los países del Tercer Mundo
ejercieron considerable influencia e independencia en los foros globales. En la
Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, por ejemplo, los
delegados de países del Tercer Mundo votaron en favor de las posiciones
asumidas por los Estados Unidos en alrededor de un 70 por ciento de las
instancias en la década de los 50; hacia los años 70, el porcentaje
correspondiente había descendido a un 30 por ciento y para los 80 representaba
tan solo un 20 por ciento.
69
Tabla 3.1 Producto Interno Bruto y tamaño de la población:principales potencias mundiales, 1950-1990
1950a 1970 1990 ___________________ ____________________________________ PIB Población PIB Población PIBPoblación (en miles de (en millones) (en miles de (en millones) (en miles de (enmillones) millones de millones de millones de dólares de E.U.) dólares de E.U.) dólares E.U.) _______ _______ _______ _______ ______________
Estados Unidos 381 152.3 1,011.6 204.8 5,392.2 250.0
Unión Soviéticab 126 211.4 230.5 241.8 1,259.3 289.0
Reino Unido 71 50.0 106.5 55.7 975.2 57.4
Italia 29 45.7 107.5 53.7 1,090.8 57.7
Francia 50 41.5 142.9 50.8 1,190.8 56.4
Alemania 48 67.9 184.5 61.6 1,574.3 79.5
Comunidad Europeac . . . . . . 499.4 189.3 5,996.7 344.8
Japón 32 80.5 203.7 103.5 2,942.9 123.5
China 33 463.5 93.2 750.0 364.9 1,133.7
aLos datos económicos para 1950 están expresados en dólares de 1964; algunos se refieren al PNB y no alPIB.bLa Unión Soviética se disolvió en 1991.cFormada en 1957, la Comunidad Económica Europea tenía seis miembros en 1970: Bélgica, Francia,Alemania Occidental, Italia, Luxemburgo y Holanda; para 1990, la Comunidad Europea tenía docemiembros, tras el ingreso de Dinamarca, Irlanda, Grecia, España, Portugal y el Reino Unido (AlemaniaOriental pasó a ser parte de Alemania después de la reunificación de 1990); en 1993, la Comunidad Europeafue rebautizada como Unión Europea.
Fuente: Paul Kennedy, The Rise and Fall of World Powers, p. 369; Banco Mundial, World DevelopmentReport 1992: Development and the Environment (Nueva York; Oxford University Press, 1992), tablas 1 y 3,pp. 218-19 y 222-223; Banco Mundial, World Development Report 1993: Investing in Health (Nueva York;Oxford University Press, 1993), tabla 3, pp. 242-243; Unidad de Inteligencia del Economist, USSR CountryReport 1991, p. 4; Satwar Lateef, Economic Growth in China and India 1950-1980, vol. 2 (Londres; Unidadde Inteligencia del Economist, 1976), p. 4; World Almanac and Book of Facts 1950, 1970.
El efecto acumulativo de las anteriores tendencias fue la transformación de
la forma y la estructura del sistema internacional. En cierto sentido, la
recuperación de las potencias europeas, especialmente en Europa Occidental,
favoreció la restauración del balance histórico y estructural de poder existente en
70
la década de los 20 y 30; a la luz de esto, la supremacía de los Estados Unidos
estaba destinada a ser un fenómeno temporal. La aparición del Tercer Mundo,
por otra parte, representó un acontecimiento enteramente novedoso, cuyos
efectos inmediatos fueron una mayor diseminación del poder y un aumento sin
precedentes del nivel de complejidad en la escena política mundial. En
combinación, las anteriores tendencias apuntaron hacia un resultado económico
y político inequívoco: el declive de la hegemonía de los Estados Unidos a escala
mundial.
Al mismo tiempo, los Estados Unidos lograron consolidar e, inclusive,
hacer crecer su preponderancia militar. En este renglón, la desaparición de la
Unión Soviética como rival militar permitió a los Estados Unidos gozar de un
"momento unipolar" de superioridad incuestionada, según pudo comprobarse con
su devastador desempeño durante la Operación Tormenta del Desierto, dirigida
contra el Iraq de Saddam Hussein.3 Aunque fuera de manera temporal, el mundo
se halló ante un desfase entre la distribución global del poder económico (que
había evolucionado hasta convertirse en una situación claramente multipolar) y la
distribución del poder militar (que había evolucionado hasta convertirse en
unipolar).
Para mediados de la década de los 90, no estaba nada claro si el
mundo posterior a la Guerra Fría lograría encontrar un código de comportamiento
internacional. La situación era muy confusa. Joseph A. Nye, Jr. escribía, en 1992:
"No hay jerarquía alguna que describa adecuadamente una situación política
mundial que involucre estructuras múltiples. La distribución del poder en el marco
de la política mundial se ha convertido en algo así como un pastel de múltiples
capas. La capa militar superior es fundamentalmente unipolar, ya que no existe
poder militar alguno que pueda compararse con el de los Estados Unidos. La
capa económica intermedia es tripolar y lo ha sido por espacio de dos décadas.
71
La capa inferior de la interdependencia transnacional exhibe una difusión del
poder".4 Una de las consecuencias de esta configuración ha sido la ausencia de
un juego de reglas firme o, al menos, ampliamente comprendido. En comparación
con los períodos anteriores, el mundo posterior a la Guerra Fría se ha
desenvuelto en un entorno "sin ley". Esta circunstancia ha tenido efectos
encontrados: por una parte, ha desalentado la cooperación internacional; por la
otra, ha justificado muchos esfuerzos en este sentido.
Los Estados Unidos y América Latina:
¿recuperación de la hegemonía?
Si bien los Estados Unidos estaban perdiendo su hegemonía global en
el escenario mundial, al mismo tiempo se hallaban reafirmando su hegemonía
regional dentro del escenario hemisférico. Si bien algunos estudiosos sostienen
que es detectable un declive "profundo y fundamental" en la preponderancia de
los Estados Unidos dentro del continente americano5, el registro histórico revela
tres puntos fundamentales: primero, los Estados Unidos ejercieron un alto y
constante grado de dominio hegemónico sobre el Hemisferio Occidental desde la
década de los 50 hasta la de los 90; segundo, dentro de este patrón global, la
hegemonía de los Estados Unidos sufrió un ligero declive entre los 60 y los 80; y
tercero, aun dentro de este patrón global, la hegemonía de los Estados Unidos
alcanzó su punto más alto entre mediados de los 80 y mediados de los 90. En
otras palabras, desde la Segunda Guerra Mundial, la tendencia general ha
apuntado siempre a que los Estados Unidos ejerzan un mayor grado de
influencia sobre los países latinoamericanos, si bien este nivel de influencia ha
mostrado cierta oscilación (ascendente, descendente, ascendente) desde
mediados de la década de los 50 hasta la época actual.
72
En apoyo a esta interpretación, la Tabla 3.2 muestra datos relativos al
Producto Interno Bruto (PIB) y al tamaño de la población para países clave de
América Latina, para la región tomada como una entidad completa y para los
Estados Unidos. Como se observa, las diferencias en las trayectorias
demográficas son apabullantes: la población total de América Latina y la de los
Estados Unidos eran casi del mismo tamaño en 1950: poco más de 150 millones
de habitantes; pero para 1990 la población de América Latina era casi un 75 por
ciento mayor a la estadounidense: 436 millones contra 250 millones. Sin
embargo, la productividad económica de los Estados Unidos siempre ha
superado avasalladoramente a la de América Latina, considerada como región: el
PIB de los Estados Unidos era más de siete veces mayor al de América Latina en
1950; siete veces mayor en 1970; y más de cinco veces superior para 1990. En
1950, el PIB de los Estados Unidos era 30 veces superior al de Argentina, 33
veces superior al de Brasil, 37 veces mayor que el de México; para 1990, el PIB
de los Estados Unidos era 58 veces superior al de Argentina, 13 veces mayor
que el de Brasil y 23 veces más grande que el de México. Dentro de la
comunidad global, según se muestra en la Tabla 3.1, los Estados Unidos habían
perdido mucho terreno en relación con otras potencias importantes entre la
década de los 50 y la de los 90; dentro del Hemisferio Occidental, por el
contrario, los Estados Unidos consiguieron mantener su posición de
preponderancia relativa.6
73
Tabla 3.2. Producto Interno Bruto y tamaño de la población: América Latina y los Estados Unidos, 1950-1990
1950 1970 1990_________________________ _________________________ _______________________
PIB Población PIB Población PIB Población(en miles de millones (en millones) (en miles de millones (en millones) (en miles de millones (en millones)de dólares de E.U.) de dólares de E.U.) de dólares de E.U.)______________ _________ ______________ _________ ______________ _________
Argentina 9.5 17.1 20.5 23.8 93.3 32.3
Brasil 8.8 52.2 35.5 92.5 414.1 150.4
Chile 2.6 6.1 8.2 9.4 27.8 13.2
Colombia 2.0 11.3 7.2 20.5 41.4 33.0
México 7.8 25.8 35.5 50.7 237.8 86.2
Perú 1.5 8.0 7.2 13.5 36.6 22.3
Venezuela 4.6 5.0 13.4 10.3 48.3 19.7
América Latina 40.9 155.1 143.9 269.0 1,015.2 435.7
Estados Unidos 287.0 152.3 1,011.5 204.8 5,392.2 250.0
Fuente: James W. Wilkie, Carlos Alberto Contreras y Christof Anders Weber (eds.), Statistical Abstract of Latin America 30 (Los Angeles; UCLALatin American Center, 1993), parte 1, tablas 601-623, pp. 106-117 y parte 2, tabla 3423, pp. 1240-41; Banco Mundial, World DevelopmentReport 1993: Investing in Health (Nueva York; Oxford University Press, 1993), tabla 3, pp. 242-243; y el Economic Report of the President,diversos años.
74
Existe una situación semejante si se toman los datos relativos al
intercambio comercial. La Tabla 3.3 presenta información sobre los principales
socios comerciales de los países latinoamericanos en 1990. La estadísticas
brindan muchos datos esclarecedores. Uno, quizás el más significativo, es el
hecho de que los Estados Unidos eran entonces el mayor socio comercial
individual para todos y cada uno de los países de esta región. En segundo lugar,
se aprecia una presencia importante de la Comunidad Europea, especialmente
en relación con países del Cono Sur (Argentina, Brasil y Chile), con quien el
intercambio era superior al sostenido con los Estados Unidos. En tercer lugar,
destaca el retraimiento de la Unión Soviética, país que para 1990 ostentaba tan
solo una participación minúscula en el intercambio comercial de América Latina:
habiendo sido el mayor socio comercial de Argentina en los 80, dada la magnitud
de sus compras de trigo, la antigua Unión Soviética desapareció del panorama.
Finalmente, los datos reflejan el surgimiento de Japón como socio comercial de
América Latina: para principios de la década de los 90, las tendencias indicaban
que Japón se convertiría en el cliente más grande de Chile. Basándose en los
mismos datos, sin embargo, no se aprecia la posibilidad de que Japón desplace o
compita siquiera con el papel de los Estados Unidos en la región.
75
Tabla 3.3. Principales socios comerciales de América Latina: paísesseleccionados, 1990.
Socios (% de participación en el intercambio comercial)
Europa______________________
Estados Reino Alemania Comunidad Japón URSSUnidos Unido Europea_______ _______ _______ ________ ______ _____
Cuenca del Caribe:
ColombiaExportaciones 45.8 1.9 9.8 26.2 3.9 1.3Importaciones 37.7 2.6 7.4 20.2 9.3 0.2
México Exportaciones 73.1 0.8 1.5 10.2 5.4 0.2Importaciones 70.8 1.2 4.5 12.6 5.1 0.03
Venezuela Exportaciones 54.7 1.0 5.3 12.3 3.4 0.01Importaciones 44.5 4.0 8.7 29.7 4.7 0.2
Sudamérica:
Argentina Exportaciones 13.8 1.5 5.2 30.5 3.2 4.0Importaciones 21.5 1.0 10.0 27.4 3.3 0.3
Brasil Exportaciones 23.4 3.4 6.6 30.9 8.3 0.9Importaciones 21.1 2.0 8.6 20.6 6.0 0.3
Chile Exportaciones 16.9 4.6 10.9 34.7 14.6 0.2Importaciones 19.2 2.9 6.9 19.8 7.0 0.6
PerúExportaciones 22.2 5.6 6.9 28.5 12.9 1.1Importaciones 30.4 2.7 7.1 19.9 14.2 0.1
Fuente: Wilkie et. al. (eds.), Statistical Abstracts of Latin America, 30, parte 2, tablas 2602 y2612-2633, pp. 850-852 y 862-923.
76
El contacto comercial con los Estados Unidos fue de gran importancia
para las naciones de América Latina, pero esta relación no resultó recíproca.
Como participación del intercambio comercial total de los Estados Unidos, el
comercio con América Latina dejó de representar entre un 28 y un 35 por ciento
(cifras de 1950), para pasar a ser tan solo entre el 12 y el 14 por ciento para
mediados de los 70, quedando más o menos estancado en estos niveles hasta la
actualidad. Para principios de los 90, aproximadamente la mitad del intercambio
comercial que Estados Unidos sostenía con América Latina lo tenía con México,
consolidándose este país como el tercer socio comercial de los Estados Unidos
(después de Canadá y el Japón).7 Fuera de México, el intercambio comercial con
América Latina no resultaba muy importante para los Estados Unidos e incluso
era mucho menos importante de lo que había llegado a ser en la década de los
50.8
Los patrones de inversión también reflejaron un declive en la
importancia relativa de América Latina. De acuerdo con la Tabla 3.4, América
Latina absorbía bastante más de una tercera parte de la inversión directa de los
Estados Unidos en el extranjero en 1950. Para 1970, América Latina recibió
menos de la mitad de ese porcentaje (16 por ciento) y para 1990 la cifra
correspondiente había bajado a menos de un 10 por ciento. Europa Occidental,
Canadá y "otras" regiones, especialmente Asia y la Cuenca del Pacífico estaban
recibiendo cantidades significativamente mayores de la inversión directa
estadounidense que las recibidas por América Latina. Ciertamente, el valor
absoluto de las inversiones que los Estados Unidos hicieron en la región
representó una cantidad importante; sumando las inversiones hechas en el
Caribe anglo-parlante (especialmente en Bermudas), las cifras correspondientes
a 1990 ascienden de 41,800 millones de dólares a 71,600 millones de dólares.
Dentro del marco global, sin embargo, América Latina resultó mucho menos
77
importante para los Estados Unidos que otras regiones y mucho menos
importante de lo que llegó a ser en los años inmediatamente posteriores al final
de la Segunda Guerra Mundial.
Tabla 3.4. Inversión Extranjera Directa de los Estados Unidos por región, 1950-1990
1950 1970 1990_____________ _______________ ________________
En miles de En miles En milesmillones de millones de millones de
Región dólares de E.U. % dólares de E.U. % dólares de E.U. %____________ ___ ____________ ___ ______________ ___
América Latina 4.4 37.7 12.3 15.7 41.8 9.9
Europa Occidental 1.7 14.7 24.5 31.2 211.2 49.8
Canadá 3.6 30.4 22.8 29.2 67.0 15.8
Otrosa 2.0 17.2 18.6 23.8 104.1 24.5
Totalesb 11.8 100.0 78.2 99.9 424.1 100.0
aIncluye a Asia y la Cuenca del Pacífico, África, el Medio Oriente y el Caribe no-hispano.bLos totales podrían no coincidir por efecto del redondeo de cifras.
Fuente: Departamento de Comercio de los Estados Unidos, Historical Statistics of theUnited States, Colonial Times to 1970, parte 2 (Washington, DC; Oficina de Impresión delGobierno, 1975), serie U 41-46, p. 870; y Departamento de Comercio de los Estados Unidos,Statistical Abstract of the United States, 1993 (Washington; Oficina de Impresión del Gobierno,1993), p. 801.
Este declive general de la importancia económica de América Latina
hizo aumentar su disparidad respecto a los Estados Unidos. En comparación con
lo que ocurría en otros períodos, las tendencias observadas en el intercambio
comercial y la inversión evidenciaron que los Estados Unidos tuvieron menos
intereses en juego en su trato con América Latina en un momento en el que
78
América Latina tenía más intereses en juego en su trato con los Estados Unidos.
Esta creciente asimetría dio a Washington una posición sumamente favorable en
relación con los países de la región.
En un grado importante, el resurgimiento de la hegemonía de los
Estados Unidos en el Hemisferio Occidental se dio como resultado de una
sistemática retirada de sus rivales extra-hemisféricos. En este respecto, los
Estados Unidos pudieron reafirmar su hegemonía en ausencia de competidores.
Esta situación se dio no tanto porque el final de la Guerra Fría estimulara a los
Estados Unidos a hacer algo particularmente atrevido, innovador o eficaz; ocurrió
porque las potencias externas se retiraron del continente americano y enfocaron
su atención en otras regiones. La Comunidad Europea se concentró en la
rehabilitación y reincorporación de Europa del Este; la Unión Soviética se retiró y
luego se colapso, dejando en su lugar a una Rusia con enormes retos internos;
Japón, siempre preocupado de su relación con los Estados Unidos (y ocupado
también con sus propios problemas económicos), se mostró reticente a acelerar
su involucramiento en el hemisferio; y China, a pesar de sus enormes zancadas
hacia el crecimiento económico, no se hallaba aún en posición de plantearse una
estrategia agresiva en relación con América Latina. En este estado de cosas, no
había competidores para los Estados Unidos y, como resultado de ello, la
supremacía de este país en el continente americano adquirió una dimensión
completa y carente de rivalidades.
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS HACIA AMÉRICALATINA: LA PROMOCIÓN DEL LIBRE COMERCIO
Inicialmente, no estaba claro cuál sería el impacto del fin de la Guerra
Fría en la política de los Estados Unidos hacia América Latina. Algunos
observadores sostenían que Washington debería proponerse "redescubrir" a
79
América Latina y desarrollar una armonía natural de intereses económicos y
sociales.9 Otros predijeron que, en ausencia del conflicto Este-Oeste, los
Estados Unidos dejarían de preocuparse de América Latina. Jorge Castañeda
escribió en alguna ocasión:
Paradójicamente, después de muchos años de preocuparse por el excesivo
involucramiento de los Estados Unidos en sus asuntos internos, América Latina
podría muy pronto comenzar a sufrir por la indiferencia de los mismos Estados
Unidos, situación que vendría a agravar la relativa falta de interés tradicional que
el resto del mundo siempre ha tenido en la región. Conforme se desvanecen las
motivaciones geopolíticas de la política de los Estados Unidos hacia América
Latina, es posible que también el componente económico se reduzca. El
hemisferio muy bien podría enfrentar la perspectiva de una "africanización", lo
que en términos prácticos significaría una condena a vivir en los márgenes del
mundo financiero y de los flujos comerciales y también, inevitablemente, en el
olvido y la irrelevancia. La región podría llegar a verse atrapada en una pugna
perversa y contradictoria entre nuevas formas de intervención de los Estados
Unidos en los asuntos internos de América Latina y nuevas expresiones de
indiferencia de su parte y del mundo en general hacia sus necesidades.10
En ausencia de la Guerra Fría, América Latina podría tener que
enfrentar la amenaza de la marginación.
Fue el estado de la economía mundial (y la de los Estados Unidos, en
particular) lo que en última instancia llevó a Washington a promover la adopción
de políticas de "libre comercio" en el continente americano. La motivación fue la
de desarrollar mercados en expansión para las exportaciones de los Estados
Unidos, mejorar la eficiencia de los procesos de manufactura estadounidenses
(fundamentalmente mediante la obtención de acceso a un mercado de mano de
80
obra barata) y, en diferentes maneras, fortalecer la "competitividad" de los
Estados Unidos en la economía internacional. La integración regional del
continente americano también fortalecería a Washington en sus negociaciones
con Europa, Japón y otras potencias económicas.
En 1990, los Estados Unidos abrieron negociaciones formales con
Canadá y México para la creación de un área norteamericana de libre comercio.
Asimismo, a mediados de 1990, el entonces presidente estadounidense George
Bush propuso el desarrollo de una zona de libre comercio que abarcara a todo el
Hemisferio Occidental. Sosteniendo que "la prosperidad de nuestro hemisferio
depende del comercio y no de la ayuda económica", Bush proclamó:
"Con el fin de expandir el intercambio comercial, propongo que nos
comprometamos con la creación de una zona hemisférica de libre comercio...
debemos sumarnos a las tendencias mundiales observables, que apuntan hacia
el establecimiento de mercados libres, tomando como nuestro objetivo final el
establecimiento de un sistema de libre comercio que abarque a todo el continente
americano: Norte, Centro y Sudamérica. Esperamos ver el día en el que no sólo
el continente americano sea el primer hemisferio completamente libre y
democrático, sino que esté integrado por socios en igualdad de circunstancias,
partícipes en una zona de libre comercio que abarque desde el puerto de
Anchorage hasta Tierra del Fuego..."
Acorde con lo anterior, el Presidente continuó: "El día de hoy,
anuncio que los Estados Unidos están listos para establecer pactos de libre
comercio con otros mercados de América Latina y el Caribe y en particular con
los grupos de países que se han asociado con fines de promover la liberalización
comercial. El primer paso en este proceso consiste en establecer un acuerdo con
81
México, pero el objetivo a largo plazo es el de lograr un pacto que abarque a todo
el continente americano".11
Libre Comercio en Norteamérica
Presentado por primera vez en agosto de 1992, el Tratado
Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) fue firmado ese mismo octubre por
líderes de los tres países en San Antonio, Texas, justo a la mitad de las
campañas presidenciales en los Estados Unidos. Después de su ratificación por
las legislaturas de los tres gobiernos, entró en efecto el 1º de enero de 1994.
Partiendo de la base de un acuerdo bilateral de libre comercio entre Canadá y los
Estados Unidos (aprobado en 1988 y cuya vigencia empezó a correr en enero de
1989), el NAFTA creó uno de los bloques comerciales más grandes del mundo,
con una población de 370 millones en 1992 y una producción económica
combinada de unos 6 billones de dólares (trillones estadounidenses).
El NAFTA promueve el libre tránsito de bienes entre los países
miembros, mediante la eliminación de impuestos a la importación, de aranceles y
barreras al comercio en un lapso de quince años. El sesenta y cinco por ciento de
los bienes que producen los Estados Unidos obtuvieron un status de exención de
impuestos a la importación inmediatamente o en un lapso de cinco años; la mitad
de los productos agrícolas exportados a México pasaron inmediatamente a estar
exentos de impuestos de importación. Se contemplaron excepciones especiales
para ciertos productos agrícolas "de alta sensibilidad", ya que el sector agrícola
es, típicamente, uno de los sectores que más resistencia oponen a la integración;
la eliminación de aranceles para el maíz y los frijoles secos en México y para el
jugo de naranja y el azúcar en los Estados Unidos se extendería hasta el año
2009. Los aranceles sobre todos los automóviles dentro de América del Norte
quedarían eliminados en un lapso de diez años, pero las reglas de origen
82
estipulaban que el contenido local de los mismos debía ser de, al menos, un 62.5
por ciento para que se aplicara la regla. No resultó, pues, sorprendente que los
voceros de muchos gobiernos asiáticos tildaran esta cláusula de "altamente
proteccionista" y de ser un intento disfrazado por excluir a las industrias y
productos japoneses del mercado norteamericano.
El NAFTA abrió a México a la inversión procedente de los Estados
Unidos en muchas formas. Conforme al tratado, los bancos y las instituciones
financieras de los Estados Unidos podían establecer sucursales en México y los
ciudadanos estadounidenses podían invertir en instituciones mexicanas de banca
y seguros. Aunque México continuó prohibiendo la propiedad extranjera en
materia de campos petroleros, tal y como lo establece su Constitución, las
compañías estadounidenses fueron autorizadas para competir por contratos de
Petróleos Mexicanos (PEMEX) y para operar, en términos generales, conforme a
las mismas reglas con las que operan las compañías mexicanas.
Hubo un tema que brilló por su ausencia: con la salvedad de una
estipulación de alcances muy estrechos para el intercambio de ejecutivos
corporativos y profesionales muy selectos, el tratado no hacía referencia alguna a
la migración en gran escala de trabajadores. El constante flujo de "trabajadores
indocumentados" de México a los Estados Unidos continuó siendo una fuente
importante de conflicto en la relación bilateral. Sabiendo probablemente que no
había espacio de maniobra que permitiera alcanzar una solución aceptable para
todas las partes, los negociadores del NAFTA prefirieron evitar el tema en su
totalidad. Esto, desde luego, no hace que el asunto desaparezca.
El NAFTA provocó una acalorada discusión dentro de los Estados
Unidos (y, en menor medida, dentro de Canadá, en donde los movimientos
laborales organizados y los pequeños empresarios ya estaban sintiendo los
efectos negativos del acuerdo Estados Unidos-Canadá). Al calor de la campaña
83
presidencial de 1992, el candidato Demócrata a la presidencia, Bill Clinton, se
comprometió a apoyar el NAFTA a condición de que hubiera salvaguardas
eficaces para la protección ambiental y de los derechos de los trabajadores; en
septiembre de 1993, los gobiernos suscribieron acuerdos "complementarios" o
paralelos sobre los temas laboral y ambiental. Conforme el Congreso de los
Estados Unidos se aprestaba a someter a votación la ratificación del Tratado,
éste pasó a ocupar el centro del escenario político. El millonario tejano (y alguna
vez aspirante a la Presidencia) Ross Perot se puso al frente de la embestida
contra el tratado, sosteniendo que el NAFTA alentaría a las empresas a buscar
beneficiarse con el bajo costo de la mano de obra mexicana, provocando así la
pérdida de millones de puestos de trabajo para los obreros estadounidenses. Los
partidarios del NAFTA insistieron en que el Tratado estimularía las exportaciones
de productos estadounidenses, logrando alcanzar economías de escala y
mejorando la competitividad de los Estados Unidos. Dejando de lado a la
vociferosa oposición al Tratado por parte del movimiento laboral organizado, que
constituye un bastión tradicional de apoyo para los Demócratas, Clinton se
dedicó a promover el Tratado infatigablemente. Y después de que Perot flaqueó
visiblemente en el curso de un memorable debate televisivo con el
Vicepresidente Al Gore, la Cámara Baja finalmente aprobó el NAFTA por un
sorprendente margen de 234-200; el Senado hizo otro tanto, con un resultado de
61-38.
En su forma final, el NAFTA presenta cuatro características
sobresalientes. Uno de ellas es su compromiso implícito con la integración
económica regional. A pesar de su nombre, el NAFTA (North American Free
Trade Agreement o Tratado Norteamericano de Libre Comercio) no está
abocado primordialmente a lograr un "libre comercio". Para 1990, las barreras
arancelarias y aun las no arancelarias que existían para el intercambio comercial
84
entre Estados Unidos y México ya eran bastante bajas. El NAFTA se preocupa,
sobre todo, por brindar un marco para la inversión. Al obtener un acceso
preferencial a los mercados de los Estados Unidos y un "sello de aprobación"
formal por medio del NAFTA, lo que México se propone conseguir es atraer flujos
importantes de inversión extranjera directa, no sólo de los Estados Unidos, sino
también de Japón y de Europa. Al obtener un acceso sin obstáculos al mercado
laboral mexicano (de bajo costo, pero altamente capacitado), lo que los Estados
Unidos se proponen conseguir es crear una plataforma de exportación para sus
bienes manufacturados, mejorando así su competitividad en la economía global.
Por las anteriores razones, el NAFTA incluye secciones sumamente detalladas
sobre inversión, competencia, telecomunicaciones y servicios financieros. El
comercio es apenas una parte del todo contemplado. De manera implícita, el
NAFTA se propone una forma de integración considerablemente más profunda de
lo que su nombre sugiere.
En segundo término, el NAFTA es esencialmente un acuerdo inter-
gubernamental. A diferencia de la Comunidad Europea (más tarde rebautizada
como Unión Europea), en la que se creó una estructura compleja para asegurar
un gobierno con autoridad supranacional genuina, el NAFTA se apoya en
negociaciones y consensos presupuestos entre gobiernos nacionales. El NAFTA
no entraña ninguna delegación de la soberanía política de sus miembros, tal y
como ocurre en el caso europeo. El resultado es una inconsistencia, sostienen
algunos, entre el nivel relativamente "profundo" de la integración económica
contemplado por el NAFTA y su nivel claramente "superficial" de integración
política. Pudiera ser que esta discrepancia pueda, o bien paralizar los procesos
de integración económica y/o ejercer una enorme presión en favor del
establecimiento de una autoridad supranacional que, en sí misma, se podría
convertir en un instrumento de afirmación de la hegemonía de los Estados
85
Unidos. De una manera o de otra, parece probable que el NAFTA tenga que
acabar por hacer frente a sus propias contradicciones internas.
En tercer lugar, el NAFTA contempla de forma explícita la protección
del medio ambiente. En su texto original, el NAFTA hacía sólo referencias
pasajeras a las preocupaciones ambientales, como en la cláusula que establece
que sus países miembros "reconocen que es inapropiado alentar la inversión
mediante el relajamiento de medidas domésticas de protección a la salud, a la
seguridad o al medio ambiente". Cumpliendo con su compromiso de campaña, sin
embargo, el Presidente Clinton inició negociaciones relativas a un acuerdo
complementario en marzo de 1993. Las complejidades diplomáticas llevaron a
una dilución considerable de la posición estadounidense. El texto final contempla
la creación de un secretariado ambiental, tal y como proponía Washington, pero
sin el poder de dar inicio a procedimientos para la solución de disputas y el
establecimiento de sanciones. Los grupos privados podrían hacer llegar sus
querellas al secretariado, dentro de límites cuidadosamente especificados, pero
no podrían iniciar acciones legales por su cuenta. La violación de normas quedó
definida como "un patrón persistente de incumplimiento... en la aplicación eficaz "
de las leyes internas de protección al medio ambiente. (Aun así, el acuerdo
reconoce explícitamente la necesidad de un grado de discreción "razonable" en
la aplicación de las leyes y el punto de partida para detectar cualquier violación
es el 1º de enero de 1994, lo que significa que tomará bastante tiempo acumular
un registro de transgresiones "persistente".) La imposición de penas sería la
facultad exclusiva de un panel de arbitraje establecido mediante el voto de dos de
los tres países y sólo después de un proceso legal prolongado y poco ágil. Al
mismo tiempo, conforme a los términos de un acuerdo independiente, la frontera
entre Estados Unidos y México recibe una atención especial, sujeta a un Plan
Ambiental Integrado. Este es un programa multianual que contempla una intensa
86
cooperación e involucra compromisos de inversión por 460 millones de dólares
por parte de México y de 379 millones de dólares por parte de Estados Unidos,
con el fin de llevar a cabo una limpieza de la zona fronteriza entre 1993 y 1995.
Cualesquiera que sean sus efectos prácticos, las negociaciones del
acuerdo paralelo al NAFTA han puesto un punto muy en claro: para la década de
los 90, el intercambio comercial y el tema ambiental se hallan ya
indisolublemente ligados. Según ha escrito un analista, estos acontecimientos
han demostrado con gran claridad
que las consideraciones ambientales se han convertido en componente
común de la política comercial en la década de los 90, ya que era políticamente
imposible contemplar la conclusión exitosa del NAFTA sin la existencia de un
convenio complementario sobre el medio ambiente. Por lo tanto, la liberalización
comercial ha pasado a ser dependiente de la realización de esfuerzos paralelos
para proteger el medio ambiente. No obstante, podría sostenerse que el progreso
en materia de protección al medio ambiente se ha hecho, a su vez, dependiente
de la liberalización comercial, pues el NAFTA ha hecho que se concentre la
atención en problemas tales como la contaminación a lo largo de la frontera entre
los Estados Unidos y México, problemas que hubieran sido mucho menos visibles
en ausencia de un acuerdo comercial.12
Así se dieron, pues, los términos de la discusión. En lugar de
concentrarse en los efectos potencialmente negativos de una promoción ilimitada
del comercio y la exportación, la atención se centró en las consecuencias
potencialmente constructivas de la negociación de acuerdos de libre comercio, de
gobierno a gobierno.
Otra característica distintiva del acuerdo norteamericano consiste en
que, al igual que otros esquemas de integración de largo plazo, el NAFTA posee
87
una lógica política subyacente. Los Estados Unidos se han propuesto alcanzar
diferentes metas. Una de ellas consiste en preservar la estabilidad de su frontera
Sur; la idea es que el NAFTA estimule el crecimiento económico de México,
eliminando la presión social y fortaleciendo así al régimen político. Un segundo
objetivo consiste en asegurar a los Estados Unidos un creciente acceso al
petróleo de México, que representa una de las cinco principales fuentes de
abasto de ese producto para los Estados Unidos (los embarques de crudo
mexicano a finales de la década de los 80 y a principios de la de los 90
representaban alrededor de la mitad de los embarques procedentes de la fuente
principal de abastecimiento de crudo de los Estados Unidos: Arabia Saudita). Un
tercer propósito de los Estados Unidos es el de obtener una importante posición
negociadora en sus tratos comerciales con Europa, Japón y el Acuerdo General
de Aranceles y Comercio (GATT). Por último, los Estados Unidos han querido
consolidar el apoyo diplomático de México en lo tocante a su política exterior en
general. Como ha quedado demostrado en diferentes situaciones (recuérdese las
posiciones encontradas de ambos países en torno a los conflictos
centroamericanos), este tema ha sido una fuente continua de tensión bilateral.
Pero con el NAFTA en operación, se hace mucho más improbable que México
manifieste desacuerdos serios con los Estados Unidos en lo tocante a temas de
diplomacia internacional. El mismísimo embajador estadounidense John D.
Negroponte manifestó exactamente lo anterior en un memorándum sumamente
controvertido (y originalmente confidencial) que hizo llegar a Washington en abril
de 1991, dirigido al Secretario de Estado Adjunto Bernard Aronson: "México se
encuentra en el proceso de cambiar tanto el contenido como la imagen de su
política exterior. Ha abandonado su postura ideológica, nacionalista y
proteccionista, en favor de una posición pragmática, abierta y competitiva de cara
a los asuntos mundiales... La propuesta de un TLC (Tratado de Libre Comercio)
88
es, de cierto modo, la corona de estas nuevas posturas políticas. Desde la
perspectiva de las relaciones exteriores, un TLC institucionalizaría la aceptación,
por parte de México, de una orientación norteamericana de su política exterior".
(Cursivas propias.)13 El hecho de que haya sido Negroponte quien hiciera estas
aseveraciones no necesariamente implica que son correctas. Pero, al menos, sí
hace patente cuáles son las expectativas del gobierno de los Estados Unidos.
Por su parte, México busca, como prioridad absoluta, la preservación
de su paz social. Su esperanza consiste en que el NAFTA atraiga la inversión,
fomente la creación de empleos y cree oportunidades significativas para el millón
de personas que año con año entran al mercado de trabajo; esto aliviaría la
pobreza y reduciría la presión social sobre el régimen político. En segundo lugar,
el NAFTA ofrecía al entonces presidente Carlos Salinas de Gortari la oportunidad
de institucionalizar sus reformas económicas, aislándolas de los caprichos
históricos de la sucesión presidencial. El proceso de "ajuste estructural" se
convertía así en parte de un tratado internacional suscrito con la única
superpotencia que queda en el mundo. En tercer lugar, México busca la
bendición internacional para su "no tan democrático" régimen político. Esto
resulta especialmente importante pues, en comparación con Argentina, Chile,
Brasil y otros países que han pasado o están pasando por procesos de
"democratización", México ya no destaca como modelo de civilidad política. Las
perspectivas de la democratización en México, por lo tanto, se han convertido en
objeto de importantes discusiones.14 Finalmente, México cree que el NAFTA
ofrece al país un refuerzo diplomático de cara al resto de América Latina y, por
extensión, de cara al Tercer Mundo en general. Una asociación con Canadá y los
Estados Unidos liga a México con democracias industriales avanzadas y con
líderes del "Primer Mundo". En consecuencia, México podría servir como "puente"
entre el mundo en vías de desarrollo y el mundo desarrollado, funcionando como
89
representante e interlocutor de los pueblos del Sur. La negociación del NAFTA
llevó a algunos analistas a acusar a México de volver su espalda a América
Latina y al Tercer Mundo. No obstante, la élite política de la ciudad de México
aspira a que, a largo plazo, el NAFTA conlleve al fortalecimiento del prestigio
diplomático y político del país.
Todos los cálculos anteriores resultaron súbitamente alterados. El 1º
de enero de 1994, el día en que el NAFTA entraba en vigor, un movimiento
guerrillero en el depauperado estado de Chiapas se alzó en armas para protestar
contra el tratado de libre comercio, contra el modelo económico salinista y contra
el carácter antidemocrático del régimen político. Con su liderazgo pintoresco y
muy hábil, el Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) consiguió capturar
la atención nacional e internacional durante el curso de unas negociaciones
altamente publicitadas, sostenidas con las autoridades gubernamentales. Y el 17
de marzo, la bala de un asesino acabó con la vida de Luis Donaldo Colosio, el
candidato presidencial por el PRI que Salinas mismo había escogido como su
sucesor. Salinas designó otro candidato a toda prisa: Ernesto Zedillo Ponce de
León, de 42 años de edad, quien tuvo que hacer su mejor esfuerzo por armar una
campaña creíble con la cual presentarse a las elecciones de agosto de ese
mismo año. Estos acontecimientos dieron un golpe devastador a la imagen
internacional de México. El país ya no podía verse como una nación a punto de
unirse al Primer Mundo; súbitamente, la imagen de México se convirtió en la de
un país del Tercer Mundo que estaba por desintegrarse. Si todas estas
calamidades hubieran ocurrido antes de que el Congreso de los Estados Unidos
hubiera debido ratificar el NAFTA, coincidían la mayoría de los analistas, sin
duda el pacto hubiera sido rechazado.
Bajo estas nuevas y trágicas circunstancias, el NAFTA enfrentaba un
futuro incierto e impredecible. Algo de calma retornó con las elecciones
90
presidenciales de agosto de 1994 que, según todas las opiniones, fueron las más
limpias de la historia de México y en las cuales Zedillo triunfó con un 48.8 por
ciento de los votos (contra 26.0 por ciento del derechista PAN y sólo 16.6 por
ciento del populista PRD).15 La capacidad de gobierno de Zedillo, sin embargo,
quedaba abierta a la duda: durante su primer mes en el poder, habría de
enfrentarse a una renovación de las hostilidades en Chiapas, a la pérdida de la
confianza de los inversionistas extranjeros y a una caída vertiginosa en el valor
del peso. A pesar de haber recibido un mandato popular en favor de la
continuidad, México parecía más bien estar en el umbral de un cambio
fundamental.
¿DEL NAFTA AL WHFTA?
Igualmente inciertas eran las perspectivas para la creación de una
zona de libre comercio que abarcara a todo el continente americano. Casi desde
su inicio, el NAFTA se concibió no sólo como una sociedad tripartita, sino
también como un paso más en dirección a un acuerdo hemisférico (que pronto
recibió el apodo de WHFTA o Área de Libre Comercio del Hemisferio Occidental).
Al proclamar la Iniciativa de las Américas en junio de 1990, George Bush había
concebido la creación de una zona de libre comercio que abarcara desde Alaska
hasta la Argentina. Y en diciembre de 1993, el Vicepresidente Al Gore apoyó la
perspectiva de una "Comunidad de Democracias del Hemisferio Occidental", que
habría de consolidar la armonía política y económica en toda la región, con el
NAFTA como su "punto de inicio". Ansiosos de acceder a este círculo
privilegiado, los líderes latinoamericanos llegaron a ver su ingreso al NAFTA
como un factor clave en su estrategia de desarrollo. Las expectativas pronto se
hallaron por las nubes.
91
La creación de un WHFTA podría ocurrir de diversas formas. Una
posibilidad sería que todos los países del continente americano acabaran por
entrar en el NAFTA de forma directa. Al incluir a todos los países de América, el
NAFTA automáticamente se convertiría en el WHFTA. Un segundo modo de
constitución implicaría que los Estados Unidos (o México) formaran una serie de
acuerdos de "centro y periferia" con otros países latinoamericanos, lo que en
última instancia llevaría a la integración de la región conforme se fueran
"llenando los espacios" entre periferias. Una tercera posibilidad se daría si todos
los países de América Latina aceleraran sus propios procesos de integración
subregional (tales como el MERCOSUR y el Pacto Andino), de manera que estas
agrupaciones pudieran entonces negociar acuerdos de libre comercio con el
NAFTA. Existe, como hemos visto, más de un camino hacia el WHFTA.
No obstante, la formación de un WHFTA, de alcances hemisféricos,
enfrenta obstáculos considerables, tanto económicos como políticos. La lógica
comercial es mucho menos atractiva que en el caso del NAFTA. Como ya se dijo
anteriormente, las relaciones comerciales entre Estados Unidos y América Latina
-con excepción de México- habían estado disminuyendo en importancia para los
primeros en las últimas décadas y particularmente en los últimos años.
Adicionalmente, un posible WHFTA podría resultar en una considerable
desviación de comercio, especialmente en el caso de países de América del Sur
(particularmente Brasil).
Un segundo impedimento se deriva del hecho de que el NAFTA no
establece criterios de admisión. En una cláusula de acceso deliberadamente
vaga, el tratado sencillamente sostiene que nuevos países podrían unirse al
NAFTA "con sujeción a los términos y condiciones que pudieran convenir" los
países miembros y sólo "después de otorgada la aprobación de conformidad con
los procedimientos que se apliquen para lograr ésta en cada país". La vaguedad
92
del lenguaje utilizado se traduce, en términos prácticos, en que cada uno de los
países miembros mantiene su derecho a establecer criterios arbitrarios o
imposibles de cumplir de así desearlo, independientemente de que tomaría un
tiempo considerable establecer dichos criterios. Una cuestión especialmente
difícil es la de definir si la admisión se reservaría tan solo a estados
"democráticos", en cuyo caso debería haber estipulaciones detalladas y
significativas para establecer una supervisión. Esto, desde luego, resulta aún
más complicado por el hecho de que uno de los miembros fundadores del NAFTA
es México, país que tiene uno de los regímenes no democráticos más longevos
del continente. Establecer, pues, la precondición de la existencia de un régimen
democrático en cualquier país que aspirara a incorporarse al NAFTA podría
percibirse como una medida hipócrita e injusta.
Toda expansión del NAFTA debería hacerse en interés de todos los
estados miembros, desde luego, así como en interés de los países solicitantes.
En este punto, los socios del NAFTA manifiestan cierta ambigüedad. Canadá se
había opuesto a establecer negociaciones con México desde un principio, por lo
que no parece probable que de su beneplácito para el ingreso de más países
latinoamericanos. Los Estados Unidos podrían considerar la expansión del
NAFTA como un medio para consolidar su influencia económica y política (y para
obtener acceso a nuevos mercados), pero tendría que sopesar cuidadosamente
el valor de estas ventajas contra los impactos, potencialmente negativos, que una
medida semejante pudiera tener en sus relaciones con Europa y Japón. México,
presumiblemente, desea ser el único país latinoamericano que cuenta con la
aprobación del NAFTA como destino de la inversión extranjera y, por lo tanto, se
opondría al acceso de otros países del área (la admisión de otros miembros de la
región tendría también el efecto de diluir el status político de México como único
interlocutor entre América Latina y los Estados Unidos). La decisión de admitir
93
nuevos miembros tendría que ser por unanimidad, en todo caso, lo que en los
hechos significa que cada uno de los tres países miembros cuenta con un
derecho de veto. Además, no es descabellado suponer que, a la luz del
levantamiento armado en Chiapas y del asesinato de Colosio, ni Washington ni
Ottawa están particularmente ansiosos de ampliar los riesgos con nuevas
membresías.
Finalmente y lo que resulta quizás aún más importante, un posible
WHFTA carece de motivación política. Como ya se explicó anteriormente, en el
NAFTA sí existen intereses políticos en juego. Según sostiene Joe Foweraker en
el Capítulo 9, un posible WHFTA no se halla en esa posición. Podría haber una
motivación geopolítica en respuesta a acontecimientos importantes,
realineaciones o a situaciones en el escenario internacional, pero nada de esto
se hacía evidente hacia mediados de la década de los 90. Esta debilidad
constituye un obstáculo fundamental. Sin existir una motivación política fuerte,
una integración duradera no es posible.
La Cumbre de Miami
Buscando capitalizar el impulso creado por el NAFTA, la
Administración Clinton promovió y fue anfitriona de la grandilocuentemente
bautizada "Cumbre de las Américas", misma que tuvo lugar en la ciudad de
Miami, en diciembre de 1994. Contando con la asistencia de treinta y cuatro jefes
de estado, con la excepción de Fidel Castro de Cuba, ésta fue la primera reunión
semejante desde 1967, año en que los Estados Unidos y América Latina
coincidieron para intentar dar marcha a un plan de integración económica que
había nacido muerto. El objetivo declarado que tenía la cumbre de Miami
consistía en desarrollar un marco de referencia para la colaboración hemisférica,
94
con miras al siglo veintiuno. Un fin implícito, desde la perspectiva de Washington,
era brindar tranquilidad al ámbito latinoamericano, en el sentido de que los
Estados Unidos no pensaban abandonar ni olvidarse de los demás países de la
región.
Conforme se aproximaba la fecha de la reunión, el gobierno de los
Estados Unidos propuso una compleja agenda de catorce puntos. Bajo la rúbrica
clintoniana de una "reinvención del gobierno", esta agenda incluía
recomendaciones para combatir la corrupción y el tráfico de drogas. Un segundo
juego de recomendaciones se concentraba en el fortalecimiento de los nexos
financieros y la promoción del libre comercio, que debía basarse en los principios
del "regionalismo abierto". Y una tercera categoría, siempre bajo la elástica
etiqueta del "desarrollo sostenible", contemplaba la suscripción de compromisos
en las áreas de salud pública, educación, manejo de recursos y protección
ambiental, con el fin de "reducir los problemas ambientales y sus impactos
negativos, armonizar las normas para las industrias que operan en el hemisferio,
aumentar la demanda de tecnologías y servicios ambientales y ofrecer
oportunidades para la participación del público en los procesos de diseño de
políticas ambientales". La armonización de normas ambientales en el continente
americano "fortalecería los marcos legales, mejoraría el cumplimiento de las
normas referentes al cuidado al medio ambiente y la capacidad de aplicarlas, y
crearía instituciones por medio de la cooperación, la capacitación y la
educación".
Los líderes latinoamericanos consideraron que la agenda de Clinton
era vaga, evasiva e irrelevante. Temerosos de su posible exclusión de los
beneficios que se esperaba se derivaran del libre comercio con Canadá y los
Estados Unidos, los países latinoamericanos, con la lógica salvedad de México,
mostraron su enorme preocupación por conocer los términos, los tiempos y las
95
condiciones para poder tener acceso al NAFTA o a alguna forma de WHFTA.
Insistían, en particular, en que la reunión de Miami debía establecer una serie de
plazos para lograr la integración hemisférica. Conforme subía la presión, la
agenda de Miami acabó por concentrarse en un solo tema: la extensión del libre
comercio.
Tal y como se acordó justo antes de celebrarse la cumbre, los jefes de
estado acordaron formar el FTAA, Área de Libre Comercio de las Américas.16 En
señal de buena fe, los miembros del NAFTA invitaron a Chile a iniciar las
negociaciones con miras a su admisión en el Tratado. Vaticinando confiadamente
que el FTAA "se extendería desde Alaska hasta Argentina", Clinton presumía que
el acuerdo marcaba "un parteaguas en la historia del hemisferio". Con una
combinación de amnesia e hipérbole, el presidente estadounidense llegó a
proclamar que "la llamada década perdida de América Latina hoy era tan solo un
recuerdo que se desvanecía en el olvido". Con la salvedad de Cuba, sostenía, la
región "se ha liberado de las dictaduras y de las deudas y ha tomado el camino
de la democracia y el desarrollo".
Los signatarios de la reunión de Miami acordaron fijar el año 2005
como fecha límite para concluir las negociaciones tendientes a establecer un
área de libre comercio, quedando su instrumentación para más adelante. Este
resultado resultaba ambiguo. Sus partidarios ensalzaron el acuerdo por sus altos
principios y ambiciosas metas. Los escépticos se lamentaban de su vaguedad y
de la gran cantidad de años previstos para su instrumentación. En los hechos, las
pláticas oficiales podrían durar una década o aún más. Gonzalo Sánchez de
Losada, presidente de Bolivia, se lamentó de esta manera: "Sería un trágico error
incurrir en un proceso prolongado, en el cual naciones cargadas de problemas y
con democracias sumamente frágiles se hallaran en una especie de purgatorio
96
económico por espacio de 10, 15 o quizá 20 años. Eso nos costaría nada menos
que los cimientos de la democracia en nuestros países".
Irónicamente, la principal resistencia a la realización práctica del FTAA
muy probablemente provendría de los Estados Unidos y no de América Latina. En
palabras de un asesor de Clinton en Miami: "El hecho es que tres cuartas partes
de los países reunidos hoy aquí se sumarían al NAFTA mañana mismo si
pudieran. Pero no creemos que estén listos para hacerlo". El politólogo Mark B.
Rosenberg hizo notar otro aspecto: "Los peligros reales se encuentran en el
Congreso de los Estados Unidos y entre la población estadounidense en
general... El estadounidense promedio no está listo para suscribir un acuerdo de
libre comercio con América Latina. En el ambiente que tenemos actualmente, una
vez concluida la Guerra Fría, la gente no entiende cuáles son los valores
dominantes. El ritmo de los cambios es muy rápido y los estadounidenses se
sienten sumamente inseguros".17 A pesar de la grandilocuente retórica de Miami,
el camino a la integración hemisférica probablemente resulte disparejo, difícil y
lento.
LAS IMPLICACIONES GLOBALES DE LAINTEGRACION REGIONAL:
TRES POSIBLES ESCENARIOS
La promoción, por parte de los Estados Unidos, de una integración
económica regional en el Hemisferio Occidental estaba destinada a tener un
efecto significativo en el orden internacional posterior al fin de la Guerra Fría. En
teoría, resultaba posible, desde luego, que el mundo cayera en un estado de
anarquía, en una rivalidad de todos contra todos, pero en la práctica se veía
probable el surgimiento de algún tipo de estructura global. De manera
97
esquemática, hacia la década de los 90 parecían presentarse tres posibles
situaciones para un nuevo orden internacional de postguerra.
Escenario 1: esferas de influencia
Tomado por sí solo, parecería que el apoyo brindado por los Estados
Unidos al NAFTA y/o al WHFTA haría revivir la noción histórica de las esferas de
influencia. Tal y como fue practicado por las grandes potencias entre los siglos
dieciséis y diecinueve, este sistema tiene dos elementos definitorios: primero, el
ejercicio de una hegemonía informal por parte de una potencia importante dentro
de una región geopolítica claramente demarcada; en segundo lugar, la
aceptación de dicha hegemonía por parte de las otras potencias (que, a su vez,
tendrían sus propias esferas de influencia). La estabilidad de este sistema
descansa en un equilibrio de poder entre los principales participantes, así como
en un principio de intercambio: tú no entras en mi esfera de influencia y yo no
entro en la tuya. En todo caso, es la aceptación de las reivindicaciones
hegemónicas por parte de las potencias externas lo que hace que el sistema sea
viable; de no ser así, la historia revela que cualquier desacuerdo sobre los límites
imperiales acaba por llevar a un conflicto armado.
¿Qué razón podrían tener las principales potencias de la era de la
postguerra para querer restaurar un sistema tan anticuado? Uno de los factores
subyacentes es el económico, que surge de los movimientos contemporáneos
orientados hacia la regionalización comercial. Como se indica en la Introducción
de este libro, era ampliamente aceptada la posibilidad de que las tendencias
observadas acabaran por llevar a la formación de tres bloques comerciales
masivos e independientes: un bloque europeo, que incluiría a Europa del Este y,
probablemente, a parte de la antigua Unión Soviética; un bloque norteamericano,
98
incluyendo a Canadá y a México, así como a los Estados Unidos y/o un bloque
del Hemisferio Occidental, que habría de incluir a prácticamente todas las
naciones del continente americano; un bloque del área Asia-Pacífico, incluyendo
a Japón y a las Economías de Reciente Industrialización e, inevitablemente, a
China. La creación de los anteriores bloques comerciales podría brindar tanto la
base objetiva como la justificación política para la reaparición de las esferas de
influencia.
Un segundo grupo de motivaciones tendría que ver con la seguridad.
En ausencia del dominio bipolar del mundo y de las rígidas alianzas que
caracterizaron a la Guerra Fría, pareció surgir una mucho mayor posibilidad de
que estallaran guerras regionales, particularmente entre las potencias
intermedias con un acceso potencial a la tecnología nuclear. La guerra Irán-Iraq
de la década de los 80 y el conflicto Iraq-Kuwait de 1990 son tan solo los
ejemplos más conspicuos de esta tendencia. Otras rivalidades añejas que
podrían acabar por conducir a la guerra son las de Argelia y Egipto, India y
Pakistán, Siria e Israel, Corea del Norte y Corea del Sur, así como un sinfín de
tensiones étnicas en Europa del Este que fueron suprimidas largo tiempo por la
misma Guerra Fría.18 Dados estos retos, las principales potencias podrían verse
tentadas a volver a un esquema de división del mundo en esferas de influencia,
en el cual cada potencia es responsable de mantener la paz dentro de su propia
esfera. Las principales potencias coordinarían sus esfuerzos como centinelas
regionales. En pocas palabras, podría surgir una reafirmación del dominio Norte-
Sur con el fin de mantener la paz global en el mundo posterior al final de la
Guerra Fría.
A largo plazo, este escenario -hasta ahora hipotético- de las esferas de
influencia tendría efectos catastróficos en el tenor de las relaciones entre los
Estados Unidos y América Latina. Los Estados Unidos quedarían ungidos como
99
policía regional, controlando los términos del intercambio económico. Esto daría
como resultado el fortalecimiento de las corrientes nacionalistas en toda
Latinoamérica, debilitando a los liderazgos moderados y pragmáticos que
surgieron en la década de los 80 y principios de la de los 90. De una forma o de
otra, América Latina acabaría, tarde o temprano, por buscar resistirse al dominio
estadounidense. Sin contar con la ayuda o el apoyo de potencias extra-
hemisféricas, esto podría resultar una tarea abrumadora.
Las implicaciones de lo anterior para la región Asia-Pacífico son
igualmente poco prometedoras. En pocas palabras, el mensaje que las naciones
de esta región recibirían sería: "manténganse fuera de América Latina." Esto, por
sí mismo, sería muy desagradable. La cuestión crucial, sin embargo, consiste en
saber si Japón u otros países asiáticos quedarían excluidos del mercado
estadounidense, lo que podría llevarlos a responder mediante la construcción de
un bloque Asia-Pacífico. Otro tema muy importante sería el del mantenimiento de
la seguridad en Asia. Por razones obvias e históricas, Japón no puede funcionar
como policía regional en Asia. ¿A cargo de quién entonces correría el
mantenimiento de la paz? A largo plazo, algunos observadores contemplan la
creación de un pacto entre China, Rusia y los Estados Unidos, con Japón como
socio subordinado. Pero en el corto plazo, no parece haber ninguna alternativa
viable para que se perpetúe el Tratado de Seguridad Mutua Estados Unidos-
Japón, que permite a los Estados Unidos desplegar sus fuerzas en Asia y fijar
límites a las ambiciones transoceánicas de Japón. En este sentido, Japón podría
acabar viviendo con lo peor de dos mundos; esto es, excluido económicamente
del mercado norteamericano y restringido políticamente por el poderío militar
estadounidense. Por todas las razones anteriores, los líderes japoneses han
externado profundas preocupaciones en relación con el NAFTA y en relación con
la potencial aparición de bloques económicos rivales.
100
Escenario 2: separación Norte-Sur
Un posible segundo escenario contempla la formación de un eje
"Norte-Norte" de cooperación económica y política que abarcaría a toda la parte
superior del globo; desde los Estados Unidos a la Comunidad Europea, a través
de Europa del Este (o Central), pasando por Rusia y hasta Japón. El capital y el
intercambio comercial fluirían con relativa libertad alrededor de este circuito, pero
las naciones del Sur quedarían excluidas. Con la salvedad de materias primas,
los países en vías de desarrollo del Sur tendrían muy poco que ofrecer a las
naciones muy desarrolladas del Norte. Citemos a Charles William Maynes:
la división clave en el escenario de la política mundial muy probablemente
sea la Norte-Sur. Las razones de esto son la relación existente entre la pobreza y
la población, y el conflicto existente entre economía y demografía... El reto de la
década de los 90 consiste en que el Este y el Oeste cooperen no sólo en un
programa que eleve los niveles de vida del Este hasta que sean equiparables a
los del Oeste, sino que comiencen a desarrollar un trabajo conceptualmente muy
distinto, capaz de construir un plan global de desarrollo que cree el tipo de
información e infraestructura necesarios para que las empresas privadas y
públicas puedan prosperar en cualquier parte.19
El conflicto Este-Oeste daría paso a una división Norte-Sur del mundo,
en la cual el Sur se vería abandonado.
101
Desde luego, algunos miembros del Sur tendrían boletos especiales de
admisión para acceder a la economía Norte-Norte. Los países productores de
petróleo, especialmente aquéllos que se muestren cooperativos, tendrían acceso
al círculo Norte-Norte. Otra excepción sería la Sudáfrica del postapartheid, en
parte por sus materias primas y en parte por razones políticas. Las economías de
industrialización reciente (NIEs) de Asia y la "banda de los cuatro" del Sudeste
asiático, con sus vastos recursos de mano de obra barata y alta tecnología
tendrían prácticamente asegurada su admisión. Pero el resto de los países poco
desarrollados, desde la India hasta África y una gran parte de América del Sur,
podrían tener que enfrentarse a su exclusión del eje privilegiado.
Que este escenario se concrete o no podría depender de dos premisas
muy fuertes: la primera es la lógica imperante en un mercado abierto. El capital
fluye hacia donde surjan las oportunidades y éstas generalmente se asocian a
mercados de consumo atractivos, a una fuerza laboral capacitada y a la
existencia de capacidad empresarial. Estas ventajas tienden a concentrarse en el
Norte, en tanto que el Sur ofrece incertidumbre y riesgos. En segundo lugar, está
la lógica política de la sociedad capitalista. El poder tiene la tendencia a seguir y
a adaptarse a los flujos financieros y comerciales; de hecho, algunos sostienen
que la tarea suprema del gobierno en una sociedad liberal consiste en proteger al
capital y no en guiarlo ni en controlarlo. Entre más se difunda la tendencia global
a privatizar la industria y a reducir el papel económico del estado, mayor será la
subordinación de los intereses del gobierno a las fuerzas del mercado -y a la
ratificación del eje Norte-Norte por parte de sus países miembros.
Esta situación plantearía, a la larga, una serie de alternativas muy
crueles para América Latina. En teoría, los líderes de la región podrían intentar
responder con la creación de un eje Sur-Sur. En 1989, de hecho, varios líderes
de países prominentes del Tercer Mundo se reunieron para formar el Grupo de
102
los Quince -G-15- (los miembros fundadores: Argelia, Argentina, Brasil, Egipto,
India, Indonesia, Jamaica, Malasia, México, Nigeria, Perú, Senegal, Venezuela,
Yugoslavia y Zimbabwe). En la reunión que sostuvieron en 1990 en Kuala
Lumpur se discutió la gran cantidad de obstáculos económicos comunes que
deben enfrentar (alzas en las tasas de interés, límites a las cantidades que una
nación puede exportar, barreras arancelarias, bajos precios en las materias
primas, alza en los costos de producción de bienes manufacturados y una
maraña de condiciones para acceder a créditos y a recibir ayuda gubernamental).
Lo más significativo fue que los participantes se mostraron de acuerdo en que no
podían confiar en que el mundo desarrollado actuara como locomotora de su
futuro. Pero nadie respondió al reto lanzado por Julius Nyerere, quien fustigó a
los delegados por el fracaso de los esfuerzos de cooperación del pasado: "Nunca
hemos tenido organizaciones enfocadas a la acción; éstas sólo han servido para
leernos discursos entre nosotros". Instando a los miembros a hacer del G-15 un
grupo tan activo como el G-7, Nyerere sostuvo que "existe el potencial para ser
iguales. Es algo a lo que podemos aspirar".20 Sin embargo, prácticamente no ha
habido ningún resultado desde entonces.
Una segunda posibilidad sería la formación de un mercado
latinoamericano. En palabras de un diplomático latinoamericano, la formación de
un eje Norte-Norte: "nos daría la oportunidad de alcanzar el sueño bolivariano de
la unidad continental". Sin embargo, a pesar de los logros del Pacto Andino y del
MERCOSUR, las condiciones objetivas no dan viabilidad a una estrategia
semejante. Las economías latinoamericanas son más competitivas que
complementarias. Y aunque la consolidación de un consorcio continental
latinoamericano podría mejorar la postura política del área en el marco del Tercer
Mundo, la exclusión del eje Norte-Norte impondría un precio económico
exorbitante a la adquisición de semejante prestigio.
103
En tercer lugar, los países latinoamericanos en lo individual buscarían
ganar acceso al círculo Norte-Norte. México ha podido dirigir sus esfuerzos hacia
este objetivo dadas sus ventajas inherentes: proximidad geográfica con los
Estados Unidos, reservas de petróleo y una agenda bilateral compleja. El NAFTA
permite a México subirse al ferrocarril económico del desarrollo Norte-Norte,
aunque desde una posición de notable inferioridad. (No es siquiera necesario
enfatizar que esta inclusión dista mucho de ser una "admisión en el Primer
Mundo"). A cambio de el acceso que se le ha otorgado, México podría verse
forzado a renunciar a prácticamente toda pretensión de liderazgo político en
América Latina o el Tercer Mundo. Asimismo, en el escenario bilateral, en caso
de que surjan conflictos como consecuencia de la integración económica, México
deberá enfrentarse a una enorme asimetría de recursos en relación con sus
socios norteamericanos. Se trata, quizás, de un intercambio amargo, pero es
básicamente la esencia del trato que el país se propuso obtener.
A largo plazo, la exclusión del Sur (o de partes substanciales del
mismo) podría plantear problemas serios para los Estados Unidos y para otros
miembros del círculo Norte-Norte. Un Sur abandonado podría convertirse en una
zona aún más desesperada y dispuesta a todo. Los líderes moderados perderían
toda credibilidad. Llegarían al poder radicales de todo cuño (nacionalistas,
populistas, ayatolas -si no izquierdistas-). Con poco que perder, se verían
tentados a instrumentar estrategias de confrontación de alto riesgo. El mundo se
volvería cada vez más peligroso, especialmente a la luz de una proliferación de
armas nucleares creciendo paralelamente a la tentación de optar por acciones
militares. Resulta claro que no es conveniente para los intereses del Norte tener
a un Sur enfurecido y pobre al otro lado del ecuador.
Los esquemas de integración regional podrían promover o desalentar
la creación de un eje Norte-Norte. Esto dependerá de quienes son los miembros
104
de dichos esquemas. Si la integración económica se da sólo entre los países del
Norte, como en el caso de la Comunidad Europea, la agudización de la situación
anteriormente descrita se aceleraría. (Las consultas menos formales que llevan a
cabo los países del denominado Grupo de los Siete tienen un efecto similar). Sin
embargo, en la medida en que los esquemas de integración regional establezcan
nexos entre el Norte y el Sur, las posibilidades para un escenario de asociación
Norte-Norte se reducen. Esta conexión Norte-Sur es una de las características
más notables del NAFTA, que une a México con Canadá y los Estados Unidos;
de un FTAA que abarque a todo el continente americano, y del APEC en el área
Asia-Pacífico. La pregunta que debe plantearse, desde luego, es si estas
manifestaciones de intención vagas y abstractas habrán de traducirse en un
proceso de ampliación constante.
Escenario 3: desarrollo global
Una posible tercer escenario parte de la suposición de que el final de
la Guerra Fría anuncia el inicio de una era de paz, prosperidad y armonía. Las
grandes potencias, incluidos los Estados Unidos, dedicarían menos recursos a la
carrera armamentista y más a la causa del desarrollo económico. Habría una
reinversión productiva (y eficiente) de los "dividendos de la paz", canalizada
hacia el bienestar humano y la equidad social. Las espadas se cambiarían por
arados y las lanzas por instrumentos de cosecha. Al crearse un juego de suma
positiva, la promoción del desarrollo económico tendría, a su vez, el efecto de
reducir las posibilidades de existencia de conflictos internacionales; el recorte en
el gasto militar haría disminuir la necesidad de invertir en defensa. Sin tener que
cargar a cuestas con la Guerra Fría, el mundo se transformaría en un sitio más
amable y habitable.
105
Existen al menos dos fuerzas subyacentes que podrían promover el
escenario arriba descrito. La primera es el hecho de la interdependencia
económica global: dado que la autarquía no representa una opción viable, las
naciones deben admitir que necesitan unas de otras. Esta condición deberá
promover la cooperación y la negociación pacífica. La segunda es la
omnipresencia de la comunicación de masas, que tiende a nutrir y perpetuar una
cultura cosmopolita y de amplia base popular. Este efecto resulta especialmente
observable entre las jóvenes generaciones, que muestran, en todos los rincones
del mundo, una tendencia a usar el mismo tipo de ropa, a escuchar la misma
música y a seguir los mismos estilos de vida. La comunicación de masas también
sirve para familiarizar a la gente con las tendencias internacionales y, más
específicamente, con la promesa y la posibilidad de una vida sin dictaduras,
reforzando así la fuerza y la universalidad de los valores democráticos. En
diferentes pero innegables formas, la televisión ha jugado un papel clave en las
transformaciones democráticas de Alemania del Este y las Filipinas.
Una situación así ocasionaría cambios fundamentales en el tono y el
contenido de las relaciones interamericanas. Los Estados Unidos se convertirían
en un país más abierto y tolerante de la diversidad política. En ausencia de la
Amenaza Roja, los Estados Unidos ya no tendrían razón para oponerse a los
movimientos reformistas o aun revolucionarios y alcanzarían un nuevo nivel de
comprensión de las tendencias políticas del Tercer Mundo y de América Latina.
Sin estar ya cegados por la ideología, las grandes superpotencias (y en especial
los Estados Unidos) podrían llegar a aceptar un mayor pluralismo en el escenario
internacional.
De conformidad con este escenario, la relación entre los Estados
Unidos y América Latina se basaría en una cooperación voluntaria. Esta
cooperación giraría en torno a una percepción de intereses convergentes, más
106
que depender de la coerción de los Estados Unidos o del alistamiento en una
cruzada ideológica. Y, por estas mismas razones, la colaboración sería de
naturaleza selectiva. Algunos países latinoamericanos podrían coincidir con las
posturas de los Estados Unidos en ciertos temas, en tanto que otros podrían
coincidir con su postura en otros temas. Ninguna nación de la región se vería
obligada a aceptar el tipo de ultimátum del "todo o nada" que se les presentó a
Cuba y a Nicaragua durante la era de la Guerra Fría.
Europa y los países del APEC serían bienvenidos en la promoción del
desarrollo en el continente americano. Los líderes japoneses podrían basar sus
relaciones con los países latinoamericanos en sus propios méritos e intereses
mutuos. Japón podría dejar de tener que tomar decisiones sobre su política
exterior partiendo de la anuencia de Estados Unidos en ciertos temas, tal y como
ha ocurrido hasta ahora. (Muchos líderes japoneses han reconocido que
"consideran a América Latina como el traspatio de los Estados Unidos", por lo
que la asistencia económica a países latinoamericanos se enfoca realmente
hacia una consolidación de relaciones con los Estados Unidos y no con América
Latina.) Ocasionalmente, Japón y Europa tendrían la opción de "acordar que
desacuerdan" con los Estados Unidos en asuntos relacionados con América
Latina. Una mayor presencia de Asia y de Europa en el Hemisferio Occidental no
se consideraría una intrusión en los dominios tradicionales de los Estados
Unidos, sino una contribución constructiva a las tareas del desarrollo mundial.
Podría parecer, a primera vista, que la integración regional va en
contra de los objetivos del desarrollo global. De conformidad con esta lógica, los
esquemas de libre comercio tienden a consolidar esferas de influencia regionales
y geográficas (como se plantea en el Escenario 1). Al fomentar la formación de
bloques regionales, se desalienta la liberalización global. Esta percepción es la
base de las críticas más fuertes al NAFTA y a otros esquemas similares.
107
No obstante, también existe un proceso dialéctico por medio del cual la
integración regional puede promover la integración global. Precisamente, por el
miedo a las rivalidades entre los bloques, los países que quedan excluidos de los
esquemas regionales tenderán a reaccionar abriendo sus propias políticas
económicas, con el fin de preservar su acceso al nuevo mercado regional. Así, la
Unión Europea suavizó su postura en las negociaciones del GATT tras la
aprobación del NAFTA por parte del congreso estadounidense y de una reunión
inusualmente constructiva del APEC, ambas sostenidas en noviembre de 1993.
Hacia finales del siguiente año, parecía que las propuestas de libre comercio
para el área Asia-Pacífico y para el continente americano tendían a reforzarse
mutuamente.
De este modo, la integración regional podría tener un efecto
significativo en estimular la integración global. Esto ocurriría sólo si los procesos
de integración regional fueran continuos -con una constante expansión en sus
respectivas membresías- y sólo si a largo plazo llevarán a membresías que se
traslaparan; es decir, a la situación en la que haya países miembros de más de
un esquema de integración regional. No hay garantía alguna de que éste habrá
de ser el caso.
Alineaciones y perspectivas
En el inicio de 1995, el escenario internacional desplegaba una
compleja gama de configuraciones. Los tres escenarios apenas discutidos se
habían cumplido parcialmente, traslapándose y coexistiendo en un incierto
equilibrio.21 La definición de esta situación habrá de requerir de un liderazgo
político firme y fuerte, especialmente de parte de los Estados Unidos.
108
La Figura 3.1 presenta la situación actual en forma esquemática. La
Unión Europea ha conseguido la integración económica de sus doce miembros
que, en su mayoría, son países del Norte con altos ingresos. Los Estados Unidos,
Canadá y México han creado el Área Norteamericana de Libre Comercio, que
representa una unión parcial entre Norte y Sur y que puede o no hacerse
extensiva a otros países de América Latina (siendo Chile el primero en fila).
Dentro del marco de Sudamérica, el esquema de integración más importante es
el MERCOSUR, suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, si bien
existen otros proyectos; uno de ellos, según lo describe Gilson Schwartz en el
Capítulo 8, contempla la creación de un Área Sudamericana de Libre Comercio
(SAFTA). En el área Asia-Pacífico, el compromiso adquirido en 1994 para lograr
un libre comercio en la zona representa una propuesta a largo plazo, más que un
logro práctico. La APEC incluye simultáneamente a los tres miembros del NAFTA
y a Chile, pero a ningún otro país de América Latina (muchos de los cuales
limitan con el Océano Pacífico).
Recapitulando, el mundo se hallaba a principios de 1995 en una
situación sumamente ambigua: en lugar de promover la integración global, la
realidad internacional parecía conjugar la existencia de un eje Norte-Norte
(siendo sus puntos de anclaje los Estados Unidos y el Japón), con la inclusión
selectiva de dos países del Tercer Mundo (México y posiblemente Chile, si
consigue su acceso al NAFTA) y la formación simultánea de esferas regionales
de influencia, con los Estados Unidos en una posición dominante en el
Hemisferio Occidental, los mismos Estados Unidos y Japón en posición
dominante en la región Asia-Pacífico y Europa a cargo de sí misma (con la opción
de ejercer una influencia regional sobre África y quizá, el Medio Oriente). Los
Escenarios 1 y 2 parecían ser los esquemas dominantes.
109
Figura 3.1 Integración regional y el sistema internacional, 1995
(FIGURA 3.1)
El Escenario 3, que sostiene un desarrollo global, podrá lograrse sólo
mediante una firme determinación. Como se indica anteriormente, esto requeriría
de tres compromisos: (1) con la continua expansión de la membresía en los
esquemas de integración regional que unen al Norte y al Sur; (2) con la
promoción de membresías que se traslapen en diferentes esquemas de
integración; (3) con la adecuación de las normas operativas entre los diferentes
esquemas de integración. Tomadas como un todo, estos compromisos conllevan
la promoción constante de un "regionalismo abierto". Sin este tipo de esfuerzo
sostenido, la promoción que llevan a cabo los Estados Unidos en favor de una
integración regional (especialmente en el Hemisferio Occidental, aunque también
en el área Asia-Pacífico) podría resultar inútil y hasta contraproducente. El libre
comercio por sí solo no es suficiente.
110
Notas
__________________1. Para mayor información sobre este tema, ver Peter H. Smith, Talons of the Eagle: Dynamics
of U.S.-Latin American Relations (Nueva York; Oxford University Press, 1996), capítulos 5-8.
2. Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflictfrom 1500 to 2000 (Nueva York; Random House, 1987), p. 358.
3. Ver Charles Krauthammer, "The Unipolar Moment", Foreign Affairs 70, nº 1 (1991), pp. 23-33.
4. Joseph S. Nye, Jr., "What New World Order?" Foreign Affairs 71, no. 2 (primavera 1991),pp. 83-96, con la cita en la p. 88.
5. Abraham F. Lowenthal, Partners in Conflict: The United States and Latin America (Baltimore:Johns Hopkins University Press, 1987), p.33.
6. En relación con el tamaño de la población, la diferencia entre la productividad per cápitacreció de manera constante: en 1950, el Producto Interno Bruto per cápita de los EstadosUnidos era de un poco más de siete veces la cifra correspondiente para América Latina ypara 1990, la diferencia era de casi diez veces. Tomando este parámetro, la preponderanciade los Estados Unidos ha ido aumentando al paso del tiempo.
7. En 1992, el intercambio comercial mexicano con los Estados Unidos, siendo el tercero enimportancia para este último país, alcanzó los 75,800 millones de dólares; Venezuela sehallaba en el lugar dieciséis, con 13,600 millones, Brasil en el diecisiete, con 13,400 millones,Colombia en el lugar número veintisiete, con un total de 6,100 millones y Argentina en ellugar cuarenta y dos, con una cifra de 4,500 millones.
8. De la década de los 80 a la de los 90, América Latina suministró aproximadamente unacuarta parte del total del petróleo importado por los Estados Unidos, si bien la enormemayoría (más del 95 por ciento en 1992) de este petróleo provino tan solo de México yVenezuela. Por lo tanto, las preocupaciones petroleras de los Estados Unidos podrían tenerun efecto en el tratamiento que Washington de a estos dos países, pero no necesariamente ala región tomada como un todo.
9. Abraham F. Lowenthal, "Rediscovering Latin America", Foreing Affairs 69, nº 4 (otoño de1990), pp. 27-41; Robert A. Pastor, "The Latin American Option", Foreign Policy 88 (otoño de1992), pp. 107-125.
10. Castañeda, "Latin America and the End of the Cold War", World Policy Journal 7, nº 3(1992), pp. 469-492; la cita aparece en la página 477.
11. Discurso sobre La Empresa de las Américas, Casa Blanca, 27 de junio de 1990.
12. Gilbert R. Winham, "Enforcement of Environmental Measures: Negotiating the NAFTAEnvironmental Side Agreement", Journal of Environment and Development 3, nº 1 (inviernode 1994), p. 35.
13. Proceso 758 (13 de mayo de 1992), pp. 6-11, esp. p. 7.
111
14. Peter H. Smith, "The Political Impact of Free Trade in Mexico", Journal of InteramericanStudies and World Affairs (julio de 1992), pp. 1-24.
15. Descontando los votos anulados, Zedillo recibió el 50.2 por ciento de los votos emitidos,apenas lo justo para esgrimir una mayoría.
16. Los organizadores originalmente habían pensado bautizar a la iniciativa como Área de LibreComercio de las Américas, pero la abreviatura AFTA ya la estaba utilizando el Área de LibreComercio Asiática.
17. Los Angeles Times (12 de diciembre de 1994).
18. Ver Samuel P. Huntington, "The Clash of Civilizations?", Foreign Affairs 72, nº 3 (verano de1993), pp. 22-49.
19. Maynes, "America without the Cold War", Foreign Policy 78 (primavera de 1990), pp. 3-25; lacita se encuentra en las páginas 22-23.
20. Japan Times, 3 y 4 de junio de 1990. El Grupo de los Siete (G-7) consiste en EstadosUnidos, Japón, Canadá, Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido.
21. Obviamente, estas situaciones podrían surgir en secuencia cronológica, así como de manerasimultánea; en un sentido abstracto, no existen límites teóricos al rango posible de patrones osecuencias.
112
CAPITULO CUATRO
PROMOCIÓN DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL POR PARTE DE LOSESTADOS UNIDOS: INTERESES y PERCEPCIONES
Robert K. McCleery*
La integración es un proceso complejo. Existe la idea equivocada pero
muy difundida, por lo que ha ocurrido en la Unión Europea, de que la integración
sigue una ruta inexorable que pasa del libre comercio a la formación de una
unión aduanera, de ahí a la creación de un mercado común, a la unificación
monetaria y, finalmente, a la unión política, como si fuera una gran roca que
rueda colina abajo. Esta es la forma en que aparece en los libros de texto. No
obstante, no es esto lo que está ocurriendo en Norteamérica.1
Existe mucha confusión, tanto en Estados Unidos como en otras partes,
por lo que se percibe es una aparente contradicción en las iniciativas de política
económica internacional de los Estados Unidos. El presidente Bush proclamó la
llamada "Iniciativa de las Américas" que daría como resultado un acuerdo de libre
comercio que abarcaría desde Canadá hasta la punta Sur de Chile, para luego
mencionar a países como Singapur y Polonia entre otras naciones del mundo que
son candidatos a lograr un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. El
presidente Clinton declaró que la OTAN es la alianza más importante para los
Estados Unidos y apenas dos semanas después se encontraba afirmando que el
foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) era absolutamente crucial
para el éxito económico de su país. Aquéllos que intentan inferir el sentido de
una política económica internacional congruente partiendo de las palabras y
acciones de los funcionarios de alto nivel, se preguntan si el mensaje de las
113
declaraciones se perdió en la traducción o si se trata de la esquizofrenia política
habitual.
El solo número de funcionarios de gobierno con responsabilidad en la
formación o en la instrumentación de la política económica es, por sí mismo,
abrumador. El Congreso, el Presidente, el Representante Comercial de los
Estados Unidos, la Comisión de Comercio Internacional, la Agencia
Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID), las secretarías de la
Defensa, Estado, Comercio, Trabajo y Agricultura, así como muchas otras
dependencias, desean diseñar o al menos influir en el diseño de la política
económica, si bien no existe un solo individuo o agencia con la autoridad para
ejercer un control total sobre ella o, al menos, coordinarla. A pesar de las
anteriores incongruencias, el cambio de administración de Bush a Clinton mostró
un grado sorprendente de continuidad en la política exterior, lo que
implícitamente sugiere que existe una postura que va más allá de la política
partidista y las personalidades individuales.
El presente capítulo abordará varias interrogantes. ¿Qué tan fuerte es
el compromiso de los Estados Unidos con el GATT (Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio) y el sistema comercial multilateral? ¿Representa el
Tratado Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) el principio de un régimen
de libre comercio con toda la América Latina? ¿Cuáles son los costos y cuáles
los beneficios de esta política? ¿De qué manera se proponen los Estados Unidos
desarrollar relaciones políticas y comerciales con Japón y el resto de Asia?
¿Cuentan los Estados Unidos con una política económica internacional
coherente? ¿Cuánta influencia tienen los Estados Unidos en el sistema
internacional de comercio y de qué forma resulta más probable que la apliquen?
Específicamente, la primera sección se ocupará del debate interno que
en los Estados Unidos se tiene en relación con el multilateralismo, en oposición
114
al bilateralismo y al regionalismo, así como del poder con que cuentan los
Estados Unidos para determinar el futuro del sistema comercial mundial. Se
sostiene que los Estados Unidos pueden ser tanto los principales partidarios
como la mayor amenaza para el libre comercio global. La segunda sección mira
más allá del NAFTA y considera las perspectivas de una mayor integración en el
Hemisferio Occidental, partiendo de la base de las iniciativas de política global y
regional. No parece ser que las motivaciones que se tuvieron para suscribir el
NAFTA se extiendan a lo largo del continente. Se presenta un modelo sencillo de
economía política que se propone ayudar a explicar la simultánea búsqueda de
una liberalización comercial multilateral y una integración regional. Se demuestra
que existen dos problemas básicos en la integración hemisférica, desde el punto
de vista de los Estados Unidos: el primero, la exclusión de buenos socios
comerciales de fuera de la región y, el segundo, la inclusión de socios
comerciales regionales que ofrecen pocos beneficios en el marco de dicha
integración. Las siguientes dos secciones se ocupan de los puntos específicos de
la Iniciativa de las Américas (EAI) y de la integración hemisférica, en oposición a
la integración en la región de la APEC. En el primer caso, se llega a la conclusión
de que la promesa de la EAI se basa únicamente en el libre comercio, si bien es
probable que no exista el ímpetu necesario para lograr esta meta. En el segundo,
se logra comprender un tanto qué es lo que se busca en un "buen candidato" a
integrarse a un acuerdo comercial, y se sostiene que los productos elaborados en
una región APEC integrada serían más competitivos internacionalmente que los
que pudieran producirse en un Hemisferio Occidental integrado. Por último, se
ofrecen algunas conclusiones breves.
115
EL CONTEXTO GLOBAL:LAS FALLAS DEL GATT Y LA VUELTA AL REGIONALISMO
El actual sistema comercial mundial liberal (incluyendo tanto a las
instituciones que controlan el comercio internacional como al tipo de restricciones
comerciales que operan entre países individuales) ha surgido de manera
bastante azarosa. Si bien no existe una visión única o un solo arquitecto detrás
del constante y a veces espectacular avance hacia un intercambio internacional
más libre de productos, sí han surgido varios principios rectores para coordinar
los esfuerzos tanto de individuos como de naciones. Entre ellos se cuenta el
multilateralismo (tal y como se le ha dado forma en el marco de las reglas de
Nación Más Favorecida -NMF-) y una mezcla curiosa de mercantilismo y
liberalismo que Paul Krugman ha bautizado como el "GATTspeak", en la cual las
exportaciones son "buenas" y las importaciones "malas", pero un aumento en
ambas resulta "bueno".2 A este último principio lo llamaremos "expansión
comercial equilibrada".
Las negociaciones del pasado se han concentrado en las barreras
comerciales más fáciles de verificar y que resultan más importantes tanto
económica como políticamente para las naciones industrializadas de la OCDE
(Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica). Se han
negociado reducciones arancelarias multilaterales partiendo de un punto
determinado por un sinfín de factores históricos, geográficos, económicos y
políticos. Los esfuerzos tendientes a manejar los flujos comerciales valiéndose de
requisitos de desempeño y otros instrumentos, por contra, se han considerado
innecesarios, cuando no contraproducentes.
Pero los Estados Unidos están cada vez más convencidos de que su
ventaja competitiva no se halla en el sector manufacturero, sino en el área de los
productos y servicios de alta tecnología, para cuyo intercambio existen problemas
116
más severos que las barreras arancelarias. En tanto que el mayor importador del
mundo, por no mencionar su status como la potencia militar dominante, los
Estados Unidos cuentan con la influencia suficiente para destruir el sistema
mediante el abandono de los principios rectores mencionados, en favor de
acuerdos bilaterales basados en lo que "es justo" y no en las tendencias
históricas. Esto tendría un grave costo en el bienestar mundial, particularmente
en el bienestar de los países del este asiático, cuyas economías presentan un
rapidísimo crecimiento y una acentuada dependencia del intercambio comercial,
así como en el de los países que a gran velocidad han emprendido el rumbo de la
liberalización en el Tercer Mundo. Este último grupo de naciones se ha visto
estimulado a tomar las medidas liberalizadoras antes citadas por insistencia de
las organizaciones internacionales, mismas que tienen una gran influencia de los
Estados Unidos. Al enfrentarse a un dilema entre los "principios" del
multilateralismo y los "principios" de los intereses multinacionales que buscan un
mayor acceso a ciertos mercados clave, tales como México, Japón y China, ¿qué
posición prevalecerá?
Prácticamente todos los analistas responsables estarían de acuerdo en
que el sistema comercial mundial, de corte liberal y bajo el marco establecido por
el GATT, ha sido positivo para la economía global. El crecimiento del intercambio
comercial ha sido superior al crecimiento de la producción en cada una de las
últimas cuatro décadas, particularmente en el campo de las manufacturas. A este
sobresaliente desempeño del comercio se le asocia con las reducciones
arancelarias alcanzadas en el marco del GATT, si bien el intercambio comercial
agrícola y de productos primarios también ha crecido muy rápidamente. Los
países pequeños se han beneficiado con la capacidad de explotar sus ventajas
comparativas. Los países grandes se han beneficiado con los precios más bajos
y el aumento de opciones al consumidor. En la medida en que existan economías
117
de escala en la producción de ciertos bienes manufacturados, el intercambio
comercial conlleva la reducción de costos, así como un uso más eficiente de los
recursos. Conforme crecen los mercados, aumentan las reinversiones en
investigación y desarrollo, acelerando así el paso de la innovación en todo el
mundo. Los países abiertos al comercio también están generalmente abiertos a
las nuevas ideas y a la inversión, lo que acelera la difusión de tecnologías
conocidas y de técnicas administrativas avanzadas. En el contexto de la teoría
comercial tradicional, puede demostrarse que los acuerdos bilaterales o
regionales generalmente son inferiores en sus resultados a los acuerdos
globales, considerando al mundo como un todo. La reducción de barreras al
comercio entre un grupo pequeño de países puede tener dos efectos: una mayor
especialización dentro del grupo, conforme a las ventajas comparativas de cada
país; y la substitución de las importaciones provenientes de socios comerciales
más eficientes y externos al grupo, en favor de importaciones provenientes de
socios comerciales menos eficientes pero incluidos en la agrupación.
Sin embargo, ciertas suposiciones tradicionales de la teoría comercial
no proceden en el mundo real y el óptimo del libre comercio puro jamás ha sido
alcanzado. No obstante, resulta extremadamente útil examinar las suposiciones
subyacentes a la teoría, con el fin de comprender de qué manera los cambios que
se están dando en el mundo amenazan a los principios del multilateralismo y a la
expansión equilibrada del intercambio comercial. Ha llegado el momento para
que economistas y otros expertos consideren los puntos a favor y en contra de
los acuerdos comerciales regionales y bilaterales de un modo mucho más amplio
que el que permiten los marcos de los modelos tradicionales, que son restrictivos
y estilizados. Dadas las complejidades del mundo real, ¿es cierto que la
liberalización comercial indiscriminada y multilateral, por medio del GATT (o por
118
medio de una organización semejante al GATT, tal como la Organización Mundial
de Comercio) sigue siendo la mejor política?
La idea más comúnmente cuestionada de la teoría del comercio
internacional y de la economía neoclásica es aquella que sostiene que los
recursos (expresión que generalmente hace referencia a los bienes de capital y a
la fuerza laboral) pueden desplazarse de un tipo de producción a otro sin costo
alguno. Aunque esto es a todas luces falso, los economistas defienden esta
noción diciendo que la idea es procedente "a largo plazo". También existe la idea
de que los precios se ajustan solos en un mercado libre. Hay un enorme cuerpo
de evidencia empírica que muestra que los salarios distan mucho de ser
perfectamente flexibles cuando se tratan de bajar y que las distorsiones del
mercado, tales como las leyes de seguro de desempleo, alientan a las empresas
a pasar el costo de cualquier ajuste de las partes involucradas a la sociedad en
general (por ejemplo, mediante los despidos en lugar del recorte de sueldos).3
No obstante, los teóricos del comercio continúan suponiendo de manera implícita
que existen los ajustes instantáneos y sin costo en los mercados laborales.
Asimismo, en las teorías del desarrollo existe una amplia aceptación de los
modelos "pulty-clay" (de plastilina) de formación del capital, que suponen una
gran flexibilidad -favorecida por la intermediación financiera- en la manera y lugar
en que el capital financiero se convierte en capital físico (aunque una vez que
ese capital físico es puesto en su lugar como tal, sus características pasan de ser
suaves como la plastilina a ser duras como piedra). No obstante, los economistas
que se ocupan del comercio trabajan con la suposición de que el capital puede
fluir de sector en sector, en respuesta a pequeños diferenciales en la
rentabilidad.4 En otras palabras, estos economistas neoclásicos asumen, por
ejemplo, que no sólo los trabajadores despedidos de la industria del vestido se
pueden mover sin costo alguno desde Carolina del Norte hasta Seattle para
119
trabajar en la industria aero-espacial, ¡sino que podrían llevarse consigo sus
máquinas de coser y hallarles utilidad en el nuevo proceso de producción! Una
excepción en este grupo lo constituyen los economistas de la rama de economía
internacional que se ocupan de estudiar la inversión extranjera directa (IED) y los
cambios estructurales, pues ellos reconocen que es más fácil reubicar fábricas en
otro país que convertir una fábrica de textiles en una planta siderúrgica.5
El rechazo de la premisa de que la mano de obra es perfectamente
móvil y de que la economía de los Estados Unidos generaba pleno empleo (nivel
en el cual cualquier estímulo fiscal o monetario adicional tiene una mayor
probabilidad de generar inflación más que una reducción adicional en el
desempleo) cuando las cifras de desempleo para casi todo 1993 se mantuvieron
en un 7 por ciento, constituyó la base sobre la cual el movimiento laboral
organizado fincó su oposición al NAFTA. Los trabajadores organizados y los
activistas medioambientales unieron fuerzas para oponerse al Tratado, partiendo
de la base de que el capital es sumamente móvil y que las nuevas inversiones y
las fábricas existentes empacarían y se mudarían a México, atraídas por los
salarios bajos y por una aplicación tibia de las leyes laborales y de protección al
medio ambiente.
La noción generalizada de que la liberalización comercial lleva a un
óptimo de Pareto, descansa en un gran número de suposiciones que pueden no
tener validez en el mundo real.6 Hace más de 30 años, el economista comercial
Harry Johnson declaró:
las bondades del libre comercio, defendidas con un dogmatismo considerable en
el pasado, aparecen matizadas en la teoría contemporánea de comercio
internacional, pues éstas dependen de factores tales como la estabilidad
monetaria internacional, una representación eficiente de los costos alternativos
120
de oportunidad social, de la aceptación social de la distribución de ingresos
resultante o de la adopción de una política social relativa a la distribución del
ingreso, así como de la posible necesidad de transferencias internacionales de
ingresos.7
Como respuesta a lo que se percibe es el fracaso de los principales
planteamientos de la teoría comercial tradicional y del fracaso de dicha teoría
para explicar acontecimientos tales como el enorme superávit comercial del
Japón en tiempos en los que el yen ha alcanzado sus niveles más altos
históricos, el concepto de "comercio estratégico" ha ido ganando una amplia
credibilidad en los Estados Unidos, según ha demostrado el nombramiento de
Laura Tyson como directora del Consejo de Asesores Económicos y de Robert
Reich como Secretario del Trabajo.8
Los partidarios del comercio estratégico cuestionan la suposición
neoclásica básica de que los mercados son competitivos. Citando a la nueva
teoría comercial, que se concentra en productos diferenciados elaborados con
economías de escala, los economistas afiliados a la corriente del comercio
estratégico mantienen que en ciertas industrias clave se está llevando a cabo una
pelea por obtener la mayor participación de mercado posible y los vencedores se
asegurarán mayores utilidades y menores costos durante décadas. En ciertas
circunstancias, por lo tanto, se puede apoyar la idea de una intervención
gubernamental en forma de subsidios de producción o exportación para
industrias clave, si bien es cierto que se corre el riesgo de provocar una reacción
adversa en los socios comerciales del país en cuestión. En las infructuosas
pláticas que los Estados Unidos sostuvieron con Japón en 1994, por ejemplo, los
primeros insistieron en acordar el nivel de intercambio comercial en industrias
consideradas estratégicas tanto en términos económicos como políticos, tales
121
como la automotriz y de autopartes. Esto resultaba tan inconveniente para los
japoneses que las negociaciones se vieron interrumpidas.
El acuerdo Estados Unidos-Japón sobre semiconductores tampoco
puede considerarse un éxito rotundo, a pesar de las aseveraciones de los
partidarios de un comercio dirigido. Los Estados Unidos lograron alcanzar el
objetivo del 20 por ciento en la participación del mercado, básicamente porque la
presencia de una recesión en Japón redujo la demanda de chips de otras
procedencias; los chips importados de altísima calidad se hubieran vendido bien
aun en ausencia de un acuerdo.9 El porcentaje, pasada la recesión, cayó
brevemente por debajo de los 20 puntos, lo que añadió otro motivo de fricción a
las pláticas comerciales que se estaban llevando a cabo.
Una suposición más sutil es que el óptimo de Pareto, como lo definen
los economistas, es una condición suficiente para la liberalización comercial o
para alcanzar acuerdos comerciales. Esta creencia es atacada por la escuela
"realista" de relaciones internacionales.10 Los realistas son pesimistas acerca de
las perspectivas de cooperación, pues temen que un socio pueda sacar mayores
ventajas que los otros en el marco de una relación comercial. De conformidad con
este cálculo, rezagarse en relación con un posible adversario futuro, aún cuando
se obtengan beneficios por medio de la cooperación, implica correr el riesgo de
ser dominado en el futuro por dicho socio. Los estados deberían ser sumamente
cautelosos en relación con los acuerdos de cooperación.
Así pues, los dos pilares básicos del sistema comercial liberal en el
mundo están siendo cuestionados, particularmente en los Estados Unidos.
Paradójicamente, aun cuando la necesidad de producir para vender en los
mercados internacionales es un concepto aceptado ampliamente en el mundo de
los negocios, la comunidad encargada del diseño de las políticas está cada vez
más desencantada con el GATT como mecanismo para lograr la liberalización de
122
mercados en el extranjero, particularmente en sectores en los que los Estados
Unidos gozan de ventajas comparativas -industrias de tecnología de punta,
agricultura y servicios internacionales. Este desencanto se basa en la percepción
de que la manera en que se intercambiaron beneficios económicos por apoyo
político en la era de la Guerra Fría, ya no es ni necesaria ni deseable
actualmente, y de que otros países se han enriquecido haciendo un uso gratuito
de las iniciativas multilaterales de los Estados Unidos, sacando ventajas tanto de
áreas no cubiertas como de áreas no contempladas en el GATT y haciendo muy
poco, en términos generales, para liberalizar el comercio en áreas distintas a la
del sector manufacturero.
La idea de que algunos países han estado sacando ventaja,
contempla principalmente dos áreas de conflicto. La primera es la de los
subsidios al productor (incluyendo el subsidio a la investigación y el desarrollo de
productos y/o servicios, a estudios de mercado y comercialización y el acceso a
bienes de capital artificialmente abaratados). La segunda la constituyen las
regulaciones internas (el punto focal de las recientes pláticas comerciales de los
Estados Unidos y Japón) que aumentan el costo de venta, generalmente tanto
para compañías domésticas como extranjeras, o que discriminan contra
compañías extranjeras en cuanto a la obtención de contratos gubernamentales, al
acceso a factores o en relación con la compra de activos. La capacidad de
controlar el tipo de cambio real y los costos domésticos genera, por necesidad,
distorsiones en otras partes de la economía. Por ejemplo, tanto la subvaluación
como la posterior apreciación (en respuesta a presiones de los Estados Unidos)
de las monedas taiwanesa y coreana en la década de los 80 se apoyaron en
controles en los mercados de capitales.11 Resulta irónico que las presiones de
los Estados Unidos hacia las economías asiáticas, en el sentido de lograr un
comercio dirigido, se hayan intensificado en momentos en los que se estaban
123
llevando a cabo reformas genuinas tendientes a limitar el poder de las
burocracias. Entre las agencias que verían limitado su margen de acción se
incluían los poderosos Ministerios de Comercio Internacional e Industria (MITI) y
de Finanzas (MOF) del Japón.
Como resultado de las dudas en torno a la liberalización comercial,
podemos esperar un cambio en el comportamiento de los Estados Unidos.
Específicamente, los Estados Unidos están explorando activamente alternativas
al multilateralismo, en particular el regionalismo, el bilateralismo y el comercio
dirigido. Y estos cambios en las políticas acabarán por hacerse sentir en los
patrones de intercambio comercial, en la división internacional del trabajo y en el
desarrollo económico del siglo venidero. ¿Estoy exagerando? Hay ciertos
indicadores que van acumulándose día con día:
. El NAFTA, el tratado comercial más ventajoso jamás negociado por
los Estados Unidos,12 logró la ratificación de la Cámara Baja sólo después de
acaloradas discusiones (a pesar de un mar de promesas de último minuto,
concesiones y "ofrecimientos especiales" a legisladores indecisos).13 Ningún
acuerdo comercial ha incluido jamás el tipo de armonización de normas
ambientales y laborales que cubren los convenios paralelos al NAFTA. 14 Dada
la falta de entusiasmo por el NAFTA, a pesar de sus beneficios sociopolíticos de
largo alcance, uno podría preguntarse: ¿De qué manera reaccionarían el
Congreso y el público estadounidense ante un progreso real en el marco del
GATT? ¿Estarían dispuestos los legisladores a hacer extensivos beneficios
económicos a China, Indonesia y Japón en términos más favorables que los
otorgados a México? Desde el acuerdo sobre el GATT y el lanzamiento de la
Organización Mundial de Comercio (OMC), las fricciones bilaterales con China y
Japón han comenzado a agudizarse nuevamente.
124
. El Secretario de Estado, Warren Christopher, alguna vez dijo que la
Comunidad Europea tenía mayor necesidad de que se concluyeran exitosamente
las negociaciones del GATT que los Estados Unidos, pues éstos cuentan con el
NAFTA y la APEC. La Comunidad Europea (CE), por lo tanto, debe colaborar con
los Estados Unidos y otras naciones para lograr una conclusión exitosa "pues, de
no tener éxito el GATT, la APEC podría contemplar otras medidas para conseguir
un intercambio comercial más abierto".15 Esta declaración se interpretó como la
amenaza de crear un área de libre mercado en el Pacífico, aunque los líderes
asiáticos se apresuraron a reafirmar los principios de "regionalismo abierto" que
rigen a la APEC, así como a negar tener interés en convenio comercial
discriminatorio alguno.
. Peter Sutherland, director general del GATT, ha acusado a los
Estados Unidos y a la CE de escatimar el futuro económico mundial y ha
expresado su temor de que un posible fracaso de la Ronda Uruguay pudiera
llevar a una "carrera armamentista comercial".16
. Hablando extraoficialmente en 1991, un funcionario de una
Embajada Estadounidense declaró: "Desde luego que el NAFTA desviará el
comercio de Asia, justamente ese es su propósito".17 La mejor manera de
interpretar ese comentario consiste en explicar que los funcionarios de la
Administración Bush, especialmente en el Departamento de Comercio, creían que
era inevitable que algunas industrias más cayeran en la inviabilidad, pero creían
que era muy importante controlar a dónde se desplazaban las inversiones
liberadas por ese proceso. Estos mismos funcionarios estaban convencidos de
que los incentivos de mercado creados a través del NAFTA hacen de México (en
relación con el Sudeste de Asia) un lugar más atractivo para invertir, lo que a su
125
vez generaría más puestos de trabajo de apoyo y mayor demanda de productos y
servicios de los Estados Unidos, con el fin de compensar las pérdidas directas de
puestos de trabajo en los sectores en declive en los Estados Unidos.
. El GATT fue aprobado el último minuto a finales de 1994, en un
momento en el que los Estados Unidos habían canjeado acceso al mercado a
nivel bilateral a cambio de estipulaciones multilaterales más débiles. Los medios
de comunicación acusaron a los Estados Unidos de suavizar su postura en
relación con los subsidios gubernamentales y los impuestos aduaneros
especiales, con el fin de dejar a los estrategas de Clinton un mayor margen de
maniobra en el campo de la política industrial, por una parte, y para poder volver
a poner en funcionamiento la Super 301 u otros programas proteccionistas que
tranquilizaran al Congreso, por la otra.
. A raíz del fracaso de las pláticas Estados Unidos-Japón, un experto
economista explicó que el aumento subsiguiente en el valor del yen que apareció
como noticia de primera plana en el International Herald Tribune era un signo de
que "los Estados Unidos están utilizando el tipo de cambio como un arma política
en contra de Japón". Otro experto anotó que "parece que los Estados Unidos se
están aprestando para pasar a la imposición de sanciones". Clinton mismo no ha
querido desmentir la posibilidad de una guerra comercial con Japón y ha dicho
que "se considerarán todas las opciones".18
. En respuesta a las protestas provenientes de las industrias de la
computación y del entretenimiento, a China le fue negado un sitio en la nueva
Organización Mundial de Comercio y se le amenazó con imponer aranceles
punitivos del 100 por ciento sobre más de 1,000 millones de dólares de
126
exportaciones hacia Estados Unidos, en el marco de una medida unilateral para
mejorar la protección de los derechos de propiedad intelectual.
Los Estados Unidos ya no pueden vanagloriarse de ser un bastión
del libre comercio. Un ruidoso aumento en su petición de objetivos numéricos,
una marcha atrás en relación con el control de los subsidios y su movimiento
hacia el regionalismo son todos factores que contribuyen a que cada vez se
generalice más el convencimiento de que las reglas comerciales multilaterales o
no son eficaces o no son suficientemente buenas. Conforme el juego cambia de
ser un "nosotros contra ellos" como en la Guerra Fría a un "yo contra mis más
próximos rivales", inclusive aquéllos que creen que el libre comercio multilateral
es claramente la mejor opción para el sistema comercial mundial (y quienes ven
así las cosas siguen siendo mayoría entre los encargados de diseñar políticas en
Washington) comenzarán a explorar mejores opciones para los Estados Unidos,
a expensas de otros países.
MÁS ALLÁ DEL NAFTA: LAS RAZONES
DEL LIBRE COMERCIO CON AMÉRICA LATINA
Antes de intentar analizar las complejas razones por las que el
NAFTA contó con apoyo bipartidista en Estados Unidos y antes de considerar los
posibles acontecimientos futuros, necesitamos examinar las principales iniciativas
económicas y de política exterior de los Estados Unidos. Analizando las
ramificaciones regionales en oposición a las de un país específico, podemos
inferir qué tipos de política comercial resulta más probable que sigan el gobierno
de Clinton y las administraciones posteriores.
127
Entre los temas principales de las relaciones de los Estados Unidos
con América Latina se cuentan el tráfico de drogas, la migración de
indocumentados, la deuda y la liberalización económica. Las drogas ilegales se
producen en la región andina, así como también se producen y distribuyen a
partir de varios países de la Cuenca del Caribe. Las políticas de control de
drogas gozan de un fuerte apoyo político en el Congreso de los Estados Unidos.
La migración ilegal tiene un perfil distinto: alrededor del 60 por
ciento de todos los migrantes indocumentados proviene de México.
Centroamérica y el Caribe contribuyen con, quizás, otro 20 por ciento, en tanto
que los países asiáticos y el resto de los países con migración hacia los Estados
Unidos contribuyen con alrededor del 10 por ciento restante. Otro reto proviene
del legado de la crisis de la deuda en la década de los 80, que afectó
profundamente a las exportaciones de los Estados Unidos hacia la región. A
pesar de su impresionante recuperación en los 90s, América Latina sigue siendo
una región altamente endeudada. Brasil es el mayor deudor de entre los países
en vías de desarrollo, si bien México no se queda demasiado atrás. Chile,
Venezuela, Colombia y Argentina, asimismo, deben cantidades suficientes como
para merecer la atención de los bancos estadounidenses.
Hay menos iniciativas de política específicas para las diferentes
regiones de Asia, aunque el objetivo que se han propuesto los Estados Unidos de
abrir mercados al intercambio comercial y a la inversión se aplica tanto en ese
continente como en América Latina. En muchas formas, resultaba más fácil para
los Estados Unidos tratar con Asia cuando la lucha contra el comunismo era la
preocupación principal. Dejando de lado asuntos de seguridad importantes, tales
como el nivel de despliegue de las fuerzas armadas estadounidenses y el
potencial nuclear de Corea del Norte, las principales preocupaciones que los
Estados Unidos tienen en relación con Asia actualmente son de naturaleza
128
económica. A pesar de la aseveración, tantas veces oída, de que Asia es el
continente en donde vive la mayoría de los pobres del mundo, las
preocupaciones económicas de los Estados Unidos tienen más qué ver con los
logros de Asia, especialmente en lo tocante a la penetración que ha logrado en
los mercados estadounidenses, que con la pobreza del Sur de Asia, de Asia
Central y de Indochina.19
Existen dos interpretaciones principales que explican el éxito de
Asia. La mayoría de los economistas creen que los logros de Asia han sido
construidos con trabajo arduo y altos índices de ahorro e inversión,
especialmente en lo tocante a inversiones en infraestructura moderna y recursos
humanos, incluyendo la investigación y el desarrollo. Sobre estos cimientos, se
construyó una división regional de trabajo muy efectiva, conforme fueron llegando
oleadas sucesivas de inversión extranjera (en un principio de Japón a las
economías de reciente industrialización [NIEs] y los países de la ASEAN con
altos niveles salariales, posteriormente de Japón y las economías de reciente
industrialización a países de la ASEAN y a China) que se tradujeron no sólo en
la construcción de fábricas, sino también en la difusión de técnicas
administrativas modernas, acceso a las redes de distribución existentes en
mercados de países desarrollados y nexos con programas de investigación y
desarrollo. El proceso fue alimentado por un aumento en los niveles salariales y
un realineamiento en los tipos de cambio y fue facilitado por la liberalización del
comercio y de las barreras a la inversión en las economías de bajos niveles
salariales, así como por la liberalización de controles de capital en las economías
de altos niveles salariales.
Algunos economistas y un número creciente de otros especialistas
de las ciencias sociales cuestionan la anterior visión convencional de los
hechos.20 Ellos sostienen que el éxito de Asia se debe a una combinación de
129
factores: el haber sacado ventaja del sistema comercial internacional, del
paraguas de seguridad brindado por los Estados Unidos y de su ayuda
económica, todo lo anterior sumado a un estilo muy asiático de competencia, en
el cual las intervenciones gubernamentales y su apoyo a las compañías
domésticas ofrecen ventajas desleales. Una variante del anterior punto de vista
sostiene que el aspecto más importante de la intervención gubernamental fue el
control de los mercados de capital, la canalización de créditos en favor de
compañías grandes (zaibatsu / keiretsu en Japón y chaebol en Corea) a tasas
de interés muy bajas, dando así a las compañías nacionales tanto una ventaja en
costos como el beneficio de una perspectiva segura a largo plazo, especialmente
de cara a las compañías estadounidenses, sujetas a la visión de corto plazo e
informes trimestrales de los corredores de Wall Street.
Los que sostienen el punto de vista del mercado no logran ponerse
de acuerdo en cuanto a la mejor manera de hacer frente a la amenaza asiática.
Muchos de ellos se pronuncian a favor de efectuar reformas económicas en los
Estados Unidos, incluyendo la reducción del déficit y la reforma de las leyes
fiscales, con el fin de hacer aumentar el ahorro interno y hacer bajar las tasas de
interés. Otros sostienen que la solución es la inversión gubernamental en
educación básica y en la capacitación de la fuerza de trabajo. En el terreno
internacional, los que se muestran a favor de recrear la internacionalización
vertical de la producción conforme al modelo asiático, con el fin de aplicarlo a
América Latina, se ven cuestionados por los proponentes del proteccionismo en
los diversos países.
La composición del gobierno de Clinton ha llevado a la gente a
sospechar que la visión de Asia como competidor desleal habrá de ganar más
credibilidad que en las anteriores administraciones republicanas. Una vez más,
se han propuesto dos diferentes soluciones para hacer frente al reto asiático: la
130
primera consiste en atacar las instituciones que hacen distinta a Asia, tales como
los sistemas de keiretsu y chaebol; la segunda aboga por la recreación de los
elementos que se perciben como indispensables para conseguir competir con
eficacia. Ambas se centran en Japón. Al mismo tiempo que se trata de adoptar
los estilos administrativos y las políticas industriales de Japón, a menudo
pareciera ser que los Estados Unidos critican acremente todo aquello que tiene
éxito en Japón... y no partiendo de la base de que sea desleal o impropio, sino
sencillamente ¡porque tiene éxito! La administración Clinton ha continuado
ejerciendo presión contra Japón en relación con un cierto número de áreas
relativas al intercambio comercial, pero esta presión no es tan severa como
algunos habían temido pudiera ser. No obstante, hay fuertes indicadores de que
esto se ha debido, fundamentalmente, a las circunstancias, pues los Estados
Unidos han estado ocupados con las negociaciones del NAFTA y del GATT, en
tanto que Japón ha estado promoviendo la desregulación y la reforma política
internamente. Ahora que algunas de las otras preocupaciones comerciales de los
Estados Unidos se han más o menos resuelto, la presión sobre Japón va en
aumento. La cumbre económica entre el Primer Ministro Hosokawa y el
Presidente Clinton, en Febrero de 1994, terminó sin ningún resultado, sin que
pudiera llegarse a acuerdo alguno en ninguna de las cuatro áreas principales de
la negociación. Curiosamente, la salida del gobierno reformista de Hosokawa y el
regreso del viejo status quo al poder dieron como resultado un breve descanso a
Japón de las presiones de los Estados Unidos.
Entre las políticas globales de importancia se incluye el aumento de
la producción y de la competitividad de la industria estadounidense, en particular
las industrias de bienes de capital y los productos de tecnología de punta
dirigidos al consumidor. Existe el convencimiento entre las burocracias de
Washington de que los asiáticos y los europeos han logrado alcanzar en
131
competitividad a los Estados Unidos en un número de áreas clave mediante la
división de los procesos de producción entre diferentes países que cuentan con
distintas combinaciones de recursos humanos y físicos, logrando así beneficiarse
de ventajas de costo significativas (lo que los economistas llaman ventaja
comparativa) en diferentes productos y actividades. Por ejemplo, puede ser que
una computadora se arme en Singapur con chips estandarizados de Malasia,
chips especiales fabricados en Corea y en Taiwan, para que luego la
comercialice una compañía multinacional de Japón, valiéndose de una agencia
publicitaria de los Estados Unidos. La Comunidad Europea ampliada por la
incorporación de España, Portugal y Grecia (así como Alemania Oriental), cuenta
con una amplia gama de niveles salariales y de ingresos, así como de distintos
recursos y especializaciones industriales. Pero las ventajas de la Cuenca del
Pacífico -materias primas de Australia y del Sudeste de Asia, mano de obra de
China, mano de obra capacitada de Singapur, Taiwan, Corea y Hong Kong (a los
que llamaremos de ahora en adelante las economías asiáticas de reciente
industrialización o ANIEs), el capital de las ANIEs y del Japón y la tecnología de
este último país y, en menor medida, de los Estados Unidos y de las propias
ANIEs- parecen representar una combinación insuperable.
El apoyo bipartidista que el NAFTA suscitó en los Estados Unidos
surgió de diferentes grupos y personas que interpretaron las ventajas de
diferentes maneras. Los líderes empresariales vieron en ello una oportunidad
para estimular el crecimiento económico y la demanda de consumo en México,
ganando al mismo tiempo un acceso preferencial a los bienes intermedios
mexicanos y al mercado de consumidores del país. Otros perseguían la
estabilidad y la reducción de riesgos para invertir en México, tanto en plantas
nuevas como en la floreciente Bolsa Mexicana de Valores. Otros se habían dado
cuenta, a raíz del fracasado intento de "volver a tomar el control de nuestras
132
fronteras" que representó la Ley de Reforma y Control de la Inmigración (1986)
de que el flujo de migrantes indocumentados de México hacia Estados Unidos era
mucho más sensible a las condiciones económicas que a los esfuerzos
legislativos y policiales. Su razonamiento sostenía que la promoción del
crecimiento y el aumento de los ingresos en México, que se daría a través del
intercambio comercial con los Estados Unidos, sería mucho más eficaz en la
reducción de la inmigración de indocumentados a largo plazo. También resultaba
razonable suponer que los nexos institucionales que se crearían con el NAFTA y
un crecimiento más rápido de México llevarían a una cooperación mucho más
estrecha en cuanto a la aplicación de las leyes fronterizas (especialmente en lo
tocante a la persecución del tráfico ilegal de drogas) y en cuanto al control de la
contaminación a lo largo de la franja fronteriza. Los banqueros, desde luego,
tenían mucho más que un mero interés pasajero en la salud de la economía
mexicana, pues ésta se refleja directamente en el valor de mercado de sus
papeles de deuda. Los Nuevos Demócratas deben de haber visto una
oportunidad para promover su visión de una reestructuración de la industria
estadounidense por medio de la competencia y de la búsqueda de
complementariedades con países en vías de desarrollo, al tiempo que por esta
vía se conseguía debilitar aún más al movimiento laboral organizado y su postura
dentro del partido. Y la burocracia de Washington, independientemente de su
afiliación partidaria, adora la estabilidad política, en parte porque facilita su
trabajo. Debe de hacerse notar, sin embargo, que el levantamiento que se dio en
el Sur de México, el trágico asesinato del candidato presidencial Luis Donaldo
Colosio del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y la crisis del peso de fines
de 1994 y principios de 1995 conspiraron para atenuar e incluso revertir los
efectos del NAFTA en muchas áreas.
133
LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL AJUSTE: UN MODELO
Considérense por un momento los costos y beneficios de un ajuste
económico inducido comercialmente. No existe consenso alguno, ni siquiera
entre los economistas especializados en comercio, en cuanto a la magnitud del
ajuste o a las ganancias económicas que habrá de reportar el NAFTA. Las
estimaciones de las ganancias que pudieran llegar a obtener los Estados Unidos
van desde 0 hasta 1.7 por ciento del PIB (Producto Interno Bruto), en tanto que
las cifras correspondientes para México van desde 0 hasta 12.7 por ciento,
dependiendo de qué premisas se apliquen y qué técnicas de modelo se
utilicen.21 El único punto en el que parece haber acuerdo entre los estudiosos es
el que las contracciones intersectoriales probablemente se mantendrán en un
mínimo. De hecho, actualmente se acepta ampliamente la idea de que el impacto
total del NAFTA en el mercado laboral de los Estados Unidos resulta
despreciable en comparación con las fluctuaciones mensuales normales que
sufren las cifras de empleo. No obstante, ningún modelo tiene un efecto lo
suficientemente desagregado, ni por región ni por tipo de trabajo, como para
eliminar la posibilidad de que haya efectos significativos a ese nivel.
La relación que hay entre costos y beneficios puede ilustrarse de la
mejor manera en relación con la teoría convencional de comercio estático de
Jacob Viner y James Meade.22 En ese contexto, las ganancias que se derivan
del comercio se relacionan con la "creación de comercio", lo que ocurre cuando
los países signatarios de un tratado de libre comercio (TLC) reducen la
producción de sus industrias ineficientes y aumentan la producción y, por lo
tanto, las exportaciones de sus industrias eficientes. A nivel teórico, estas
ganancias y ajustes podrían ser grandes si un país pequeño se pudiera
134
especializar enteramente en la producción de un solo tipo de producto y
recurriera al intercambio comercial para satisfacer sus propios patrones de
consumo. En la práctica, sin embargo, tanto las ganancias como los ajustes
derivados de los TLC que predicen los modelos empíricos son muy pequeños.
Esto sucede porque estos modelos, con el fin de describir adecuadamente los
patrones comerciales del mundo real (en particular el fenómeno de que los
países importan y exportan los mismos bienes), incorporan parámetros de
diferenciación del producto. Así pues, una ventaja de costos pequeña
sencillamente añade una reducida cantidad a la participación de mercado de una
nación y no le permite capturar todo el mercado.
Dos refinamientos recientes en estos modelos han complicado, sin
alterar fundamentalmente, la relación que existe entre ganancias y ajustes. Uno
de ellos se deriva del concepto de que los aumentos en la producción que logran
los productores más eficientes pueden generar ahorros en los costos de los
productos con economías de escala en la producción.23 Adicionalmente, si los
productores monopólicamente competitivos se hubieran estado coludiendo antes
de la firma de un TLC, las reducciones arancelarias resultantes podrían hacer
bajar el diferencial precio/costo, lo que en sí mismo genera ahorro para los
consumidores, aumenta la demanda y reduce los costos de producción. El
segundo refinamiento consiste en permitir movimientos de factores (capital y
mano de obra) en respuesta a cambios en las tasas de rendimiento y riesgo.24
Esta rama de la literatura también se propone medir los efectos de los acuerdos
comerciales en la productividad total de dichos factores.25 En todos los casos,
aun con un crecimiento en la productividad, las ganancias se generan de manera
diferencial a lo largo de los diversos grupos sociales, por lo que deben de
realizarse ajustes. En un contexto dinámico, sin embargo, es más fácil ver que la
135
mayoría de los ajustes se traducen en un crecimiento más lento y no en una
contracción absoluta, por lo que pueden resultar más tolerables políticamente.
En la perspectiva de lograr un Área de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental (WHFTA), hay razón para creer que la relación que hay
entre beneficios y costos no es lineal, especialmente si se considera que se trata
de un proceso que agrega economías cada vez más ineficientes y no
competitivas a la base del NAFTA. En las gráficas 4.1 y 4.2 se considera la
relación de costos y beneficios a partir de diferentes combinaciones de países,
ordenados desde el mejor socio comercial en potencia hasta el peor, bajo la
perspectiva del país en cuestión (tal como los Estados Unidos). En otras
palabras, el movimiento a lo largo de la curva punteada, alejándose del punto de
intersección 0, representa la expansión del WHFTA a través de la incorporación
de nuevos miembros. La pregunta de si la curva llega alguna vez a tener una
caída de más de 1 (punto en el que los costos marginales exceden a los
beneficios marginales en relación con el siguiente país a incorporar) puede ser
interesante, pero no resulta importante para el análisis que nos ocupa. Asimismo,
la pregunta de si es relevante hacer la distinción entre beneficios reales o
percibidos se deja abierta. Entre los ejemplos de los costos de integración se
cuentan costos reales de ajuste, costos reales de negociación y apoyo a la
integración, tales como el reciente paquete de garantías de préstamo que por
20,000 millones de dólares se extendió a México. Esta curva se halla fija en un
punto temporal, pero puede moverse como resultado de un continuo crecimiento
económico, de los avances en la liberalización y de las reformas en América
Latina.
Para ilustrar el significado de estas gráficas es conveniente
incorporar a un grupo de actores más: los políticos que buscan maximizar sus
beneficios. Éstos generalmente favorecen todos aquellos cambios que tengan un
136
efecto positivo para sus demarcaciones electorales, tales como propuestas que
generen riqueza e ingresos fiscales para crear condiciones favorables que
puedan exhibirse como logros en el momento de buscar la reelección. No
obstante, los ajustes de recursos que pudiera generar un WHFTA o cualquier
otra innovación podría ocasionar serias dislocaciones al mercado de trabajo.
Sean o no las pérdidas de puestos de trabajo atribuibles directamente al ajuste,
los trabajadores desplazados podrían culpar al político que favoreció la creación
del WHFTA de lo que les esté ocurriendo. Aunque probablemente ninguno de los
muchos consumidores que se benefician con un precio menor de las
importaciones habrá de llamar o escribir a su representante en el Congreso,
muchos de los que pierdan sus trabajos sí lo harán. (¡Y pueden estar seguros de
que no expresarán su agradecimiento si consiguen encontrar un trabajo mejor
pagado en algún otro sector de la economía!) Los políticos, por lo tanto, tienden a
evitar los ajustes y el descontento que éstos conllevan. Y aun sí favorecen la
instrumentación de una iniciativa de política que resulte en beneficios netos
modestos, en la inteligencia de que los costos del ajuste también serían
pequeños, siempre habrán de insistir en que cualquier iniciativa que conlleve
altos costos debe, necesariamente, conllevar beneficios aún mayores. En otras
palabras, confrontamos dos visiones: una local y de corto plazo y otra amplia y no
necesariamente de largo plazo y hallamos que cada una tiene diferentes
implicaciones en el momento de tomar decisiones.
Las curvas "I" en las Ilustraciones 4.1 y 4.2 presentan puntos "de
indiferencia" entre pares de combinaciones costo/beneficio, desde la perspectiva
de nuestros políticos maximizadores de beneficios. En otras palabras, dichos
políticos estarían dispuestos a aceptar cualquier punto en una línea dada y no
mostrarían ninguna preferencia por un punto en especial (por lo que estos puntos
son indiferentes entre sí). Esto es, para que dos puntos se hallen en la misma
137
curva de indiferencia, el punto con costos mayores deberá corresponder a un
beneficio neto más alto. La dirección de la preferencia es hacia el noroeste
(mayores beneficios y menores costos), por lo que I1 resulta preferible a I0 (que
representa el status quo actual). I1 es, de hecho, el mayor nivel lograble de
beneficio que hay en la Ilustración 4.1. De acuerdo con los criterios económicos
convencionales, la combinación óptima de ajustes y beneficios aparecería en el
punto de tangencia entre la curva WHFTA y una línea de intercambio constante
(de 45o), arrojando así el tamaño óptimo del área de libre comercio. En la
Ilustración 4.1, sin embargo, vemos que el equilibrio de la economía política,
dado por la conjunción de la curva de la WHFTA y I1 en el punto E, se da en un
nivel más bajo de beneficios netos y en un área de libre comercio menor. Por
razones ya explicadas, los políticos maximizadores de beneficios se mostrarían
reticentes en aceptar todos los costos que se requieren para alcanzar estos
beneficios, por lo que congelarían un TLC antes de que éste llegara a su tamaño
óptimo.
Gráfica 4.1 La economía política de un WHFTA
(GRÁFICA 4.1)
Nótese también M, el punto de intersección entre la curva I0 y la
curva de la WHFTA (en otras palabras, el punto de integración después de el
cual el país preferiría no tener más integración). El punto M podría concebirse
como la mayor cantidad de integración que un país podría aceptar como parte de
un proceso de negociación en el cual se tomen en cuenta los intereses de todos
los países involucrados. Una posibilidad, que resulta aparente en la Ilustración
4.1, es que un WHFTA completo dejaría a los Estados Unidos sin haber ganado
nada ni perdido nada. En ese caso, la intersección se daría al final de la curva de
la WHFTA.
138
Gráfica 4.2 La economía política de los acuerdos comerciales: WHFTA, UFTA yGATT
(GRÁFICA 4.2)
Consideremos ahora una segunda curva "de intercambio" (en otras
palabras, un área de libre comercio sin restricciones geográficas bautizada como
UFTA en la Ilustración 4.2) que represente una secuencia óptima de
liberalización comercial no sólo dentro del hemisferio, sino a escala mundial. Está
claro que esta curva quedaría al noroeste de la curva de la WHFTA si cualquier
país que no sea del Hemisferio Occidental resulta ser un mejor socio comercial
para los Estados Unidos que algunos países del Hemisferio, con su punto de
partida en el sitio en el que se añada al "mejor" país no perteneciente al
Hemisferio Occidental. Para cualquier curva de indiferencia de forma normal, se
alcanzaría un nivel mayor de utilidad si la "integración" se llevara a cabo de forma
"abierta", más que de una forma determinada geográficamente. Así pues, I2
resulta preferible a I1. Si consideramos tan solo los beneficios netos, la
maximización de beneficios arrojaría una integración que involucraría a un mayor
número de países en el caso no restringido geográficamente que en el caso de la
WHFTA. Pero si las curvas de indiferencia se flexionan lo suficiente, entonces un
TLC con bases no geográficas resultaría en un TLC con menos miembros. De
forma similar, en tanto que un país latinoamericano dado podría aumentar sus
posibilidades de ser incluido en una WHFTA mediante desregulación, inversión
en infraestructura y otras medidas que lo hicieran más atractivo como socio
comercial de los Estados Unidos, no significa que quede claro qué ocurriría si
todos los países latinoamericanos se abocaran a tomar acciones semejantes de
manera simultánea: es posible que más o menos países fueran incluidos.
139
Finalmente, la Ilustración 4.2 revela que el paso a un libre comercio regional o a
uno global no necesariamente representa lo óptimo; dicho con más precisión y
con el fin de interpretar el modelo en un contexto dinámico, no significa que
necesariamente exista un ritmo óptimo de progreso hacia un libre comercio,
considerando costos y beneficios tanto económicos como políticos.
Otro punto que debemos considerar es la opción que ofrece el
GATT, que también aparece en la Ilustración 4.2. La opción GATT puede
concebirse como un movimiento parcial hacia el libre comercio, en el cual todos
los países involucrados reciben un trato igualitario y es, por lo tanto, un promedio
del origen y el final de la curva de un acuerdo de libre comercio sin restricciones
geográficas. La curva de intercambio del GATT demuestra que un acuerdo que
postule una reducción del 33 por ciento en aranceles por parte de todos los
miembros, significa un movimiento de una tercera parte del camino hacia el libre
comercio global. Dada la interpretación de los datos, la estrategia de la
"integración abierta" (UFTA), domina sobre cualquier acuerdo del GATT, pero la
línea de este último se cruza con la curva de la WHFTA. Por lo tanto, un libre
comercio o un comercio casi libre por medio del GATT pudiera resultar preferible
a un acuerdo de WHFTA, tanto parcial como pleno.
La lógica anterior se sostiene si todos los países son partícipes
potenciales en un área limitada de libre comercio. No obstante, se puede
sostener que la única forma para avanzar hacia un libre comercio con Europa es
por medio del GATT, por lo que Europa debería excluirse de la curva de
"intercambio global", si bien se le debe de incluir en la línea del GATT. Esto da
surgimiento a posibles situaciones adicionales, incluyendo la posibilidad de que,
si Europa fuera el socio comercial más importante de los Estados Unidos por un
margen suficiente, todo acuerdo en el marco del GATT sería preferible a
cualquier acuerdo bilateral o combinación de ellos. Que una estrategia basada en
140
el GATT sea capaz de arrojar un mayor nivel de bienestar que la integración
regional (¡o aun que un libre comercio global inscrito en el GATT mejore el nivel
de bienestar en lo absoluto!) dependerá de la forma de las curvas de indiferencia
y de las de intercambio, pero resulta más probable cuando las curvas de
indiferencia son menos empinadas (esto es, cuando hay un menor requerimiento
de ganancias económicas para un número mayor de unidades de costos de
ajuste, por lo que el bienestar depende fundamentalmente de los beneficios
netos).26
¿Qué significa lo anterior para la WHFTA y/o la OMC?
Considerando las reacciones de las potencias de Europa y Asia y de aquellas
naciones que quedarían fuera del acuerdo, se puede pensar que la mejor
estrategia para los Estados Unidos en el futuro consistiría en seleccionar a qué
países les permite acceso al NAFTA, basados en consideraciones no geográficas
sino en competitividad y complementariedad económica. En el curso de este
proceso, el entusiasmo de los Estados Unidos por una continua expansión de los
pactos bilaterales habrá de desvanecerse gradualmente, al igual que su
disposición a mantener su papel de liderazgo en la nueva Organización Mundial
de Comercio (OMC), a menos de que su alcance aumente dramáticamente y vaya
más allá de su modesta meta de hacer bajar los aranceles sobre productos del
sector manufacturero.
Las anteriores conclusiones podrían ser matizadas por factores
políticos. Las potencias económicas de otras regiones podrían no objetar la
negociación de acuerdos comerciales promovidos por los Estados Unidos en su
propia esfera tradicional de influencia (el Hemisferio Occidental), pero podrían
objetar la realización de acuerdos más inclusivos. Los posible candidatos a
suscribir acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos, como Singapur,
deberán sopesar los beneficios de contar con nexos más estrechos con el mayor
141
mercado de los Estados Unidos y los costos de un posible debilitamiento en sus
nexos con las economías asiáticas, mismas que registran un crecimiento más
veloz. La fuerza de las consideraciones políticas domésticas de los Estados
Unidos puede enfatizarse aún más si se considera la posibilidad de un acuerdo
de libre comercio bilateral con Japón. A pesar del hecho de que los Estados
Unidos sostienen que sólo quieren tener un acceso en condiciones de igualdad al
mercado japonés, mi percepción de las cosas me dice que otorgar preferencias a
Japón para acceder al mercado de los Estados Unidos por medio de un TLC
resultaría algo políticamente inaceptable, aun si los Estados Unidos recibieran
claramente una preferencia más valiosa en el mercado japonés como retribución .
LA INICIATIVA DE LAS AMÉRICAS: UNA
JUSTIFICACIÓN ECONÓMICA
Existen pocos documentos que apoyen o analicen el libre comercio
hemisférico. Varios años después del anuncio original del lanzamiento de la
Iniciativa de las Américas, en Junio de 1990, aún no están claras las intenciones
del presidente Bush, como tampoco está clara cuál es la postura al respecto del
presidente Clinton.27 La propuesta inicial suscitó un interés considerable,
emoción y controversia en toda la región, así como repetidas peticiones a los
Estados Unidos de que aclararan cuál era su postura en cuanto a la región, los
acuerdos institucionales contemplados y el calendario para llevarlos a cabo.28
Aunque la reciente cumbre de Miami parece haber generado planes concretos,
los ajustes implícitos son inviables para la mayoría de los países de la región,
aun antes de la perturbación de los mercados regionales que trajo consigo la
crisis financiera mexicana.
142
Tras una gran profusión de acuerdos informales de referencia con
varios países y grupos en América Latina, entre 1990 y 1991, mucho se ha
hablado del poco progreso logrado. Esto no es totalmente justo; si bien no se han
negociado más acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos, éstos han
hecho extensivo un status de preferencia a los países del Pacto Andino.
Revisemos el progreso que se ha llevado a cabo desde el anuncio hecho por
Bush en las tres principales áreas de la EAI: reducción de deuda, incentivos a la
inversión y libre comercio a nivel hemisférico.29
El plan de reducción de deuda que contempla la EAI consideraba
sólo los 12,000 millones de dólares de deuda oficial que los países del área
adeudan a los Estados Unidos. A través de una combinación de quita de deuda
contemplado por el programa bilateral de asistencia alimentaria y los swaps "de
deuda por medio ambiente", se han eliminado unos 900 millones del total
anteriormente citado. Pero este endeudamiento por 12,000 millones de dólares
representa apenas el 3 por ciento del total de la deuda de la región, que alcanza
los 400,000 millones de dólares, por lo que el componente de reducción de
deuda de la EAI debe catalogarse necesariamente como insignificante. Raymond
Ahearn sugiere que podrían haber reducciones en los pagos de servicio de
deuda para algunos de los países latinoamericanos más pequeños por medio de
este programa (El Salvador, Costa Rica, Haití y la República Dominicana), pero
las cifras no parecen apoyar esta postura. Por ejemplo, la deuda oficial de El
Salvador, que alcanzaba los 755 millones de dólares, se redujo en 41.2 millones
(casi el 6 por ciento) en los primeros tres años de la EAI, pero toda la reducción
fue de deuda preferencial, cuyas tasas de interés ya eran menores a las del
mercado. Existen pocas posibilidades de aumentar la cobertura del programa
para que abarque los 5,500 millones de dólares de deuda oficial no preferencial.
El Congreso autorizó la extensión del programa de reducción de deuda a
143
préstamos otorgados por el Exim Bank y por la Commodity Credit Corporation,
pero no otorgó fondos para este programa en 1993. Sin embargo, aun la
eliminación total de los 12,000 millones de dólares en deuda oficial, con la
posibilidad de que otros acreedores hicieran otro tanto (Japón y Europa son
acreedores conjuntos de 38,000 millones de dólares de deuda oficial
latinoamericana), tendrían poco impacto en las transferencias netas de recursos
de la región.
Se propuso un fondo de inversión multilateral (FIM) de 1,500
millones de dólares conforme a la EAI, con el fin de promover las reformas en
políticas de inversión de América Latina. Sin el esperado apoyo de Europa, se
recibieron compromisos por 1,300 millones de dólares, pero la contribución
programada de los Estados Unidos para el año fiscal de 1993 fue recortada por el
congreso de 100 a 90 millones de dólares. Si bien el fondo se propone
desembolsar a largo plazo unos 300 millones de dólares al año destinados a
ayudar a los países latinoamericanos a superar sus problemas de escasez de
capital, los flujos de capital netos a América Latina "han aumentado notablemente
en los últimos años, pasando de 9,600 millones de dólares en 1989, a 18,400 en
1990, para doblarse nuevamente en 1991, cuando alcanzó los 36,000 millones de
dólares".30 Una vez más, aun si los resultados más optimistas del FIM se
llevaran a cabo, esto no tendría ningún efecto de importancia en la
macroeconomía de la región.
Por todo lo anterior, la promesa sustancial del EAI realmente es el
libre comercio y, dados los bajos niveles de intercambio comercial intra-
latinoamérica, esto significa un acceso preferencial al mercado de los Estados
Unidos. Dado que, por definición, no se pueden otorgar preferencias a todos,
esto significa otorgar acceso preferencial a América Latina, en relación con
Europa, África y Asia. Y en este punto, los Estados Unidos o se mueven con
144
suma cautela o simplemente hacen tiempo. Ahearn y sus coautores concluyen
con una frase notablemente franca: "Queda por verse si la EAI habrá de
recordarse fundamentalmente como una maniobra retórica para tranquilizar las
sospechas de los países latinoamericanos en el sentido de que habrían de ser
abandonados, o bien como una atrevida política diseñada para acercar a los
Estados Unidos con Latinoamérica".31
Hay quienes sostienen que las negociaciones relativas al NAFTA y
al GATT hicieron pasar a un segundo plano a la más amplia pero menos urgente
EAI. También hay quienes argumentan que un énfasis excesivo en el EAI
hubiera podido complicar políticamente la ratificación del NAFTA. Hay otro punto
de vista que sostiene que la administración Bush ya había dado marcha atrás en
relación con la EAI desde antes de su derrota electoral de 1992. Esta
interpretación podría reflejar un reconocimiento creciente de las dificultades que
habría que enfrentar para forjar un TLC de alcances hemisféricos, una mayor
comprensión de la naturaleza y el alcance de las objeciones provenientes de Asia
y de otras regiones y una mayor percepción de la resistencia interna a efectuar
ajustes estructurales adicionales mediante el comercio. Una tercera y más sutil
lectura de la situación sostiene que la EAI desde un principio se propuso como
una promesa vacía, a utilizarse como zanahoria y garrote en las negociaciones
comerciales. El efecto de la zanahoria sería el fortalecimiento de la liberalización
comercial y de las reformas económicas en América Latina, mediante la
formulación de promesas de un acceso garantizado al mercado de los Estados
Unidos. El garrote tendría dos picos (¿como las lenguas de los negociadores
comerciales?): uno de ellos serviría para disciplinar a los países latinoamericanos
reacios ante el temor de quedar excluidos de una posible WHFTA, pero la
segunda y más importante se utiliza para golpear a Europa y posiblemente a los
países del Este Asiático con el mensaje de que el GATT cobra menor importancia
145
para Estados Unidos en la misma medida en que éstos encuentran otras
opciones. Una lectura más amable de los acontecimientos recientes ocurridos en
el marco de la EAI sostiene que ésta era un plan de rescate para una región que,
conforme pudo verse, no necesitaba ser rescatada. Al tiempo que el crecimiento
del ingreso y de las exportaciones redujo la proporción representada por el
servicio de deuda; conforme la expansión y la liberalización crearon suficientes
incentivos para nuevas inversiones privadas directas y de cartera, y conforme la
liberalización y la recuperación económica de los Estados Unidos estimularon el
intercambio comercial, la demanda de medidas más formales tales como la EAI
disminuyeron. En esta situación, los recientes problemas de la región, detonados
por la crisis mexicana, podrían hacer resurgir el apoyo al plan de libre comercio
regional que se presentó en la cumbre de Miami.
WHFTA VS. APEC: UNA COMPARACIÓN
DE COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL
Un sencillo modelo de ganancias provenientes de la
internacionalización de la producción puede ilustrar una de las diferencias
importantes entre una WHFTA y un grupo comercial asiático o del área Asia-
Pacífico. Supongamos que un producto final requiere de numerosos y separables
pasos para su producción. La mayoría de ellos podrían llevarse a cabo en
cualquier país, pero el costo final del producto depende del costo que tenga cada
uno de los pasos de su producción. Dado un rango de países, sean dentro de
una región o a nivel global, con diferentes niveles salariales, productividad de la
fuerza de trabajo, costo de capital y dotación de infraestructura, sería posible
diseñar una ruta óptima de producción (minimización de costos) que partiera
desde el diseño, pasando por la obtención de materias primas, la producción de
146
componentes y su armado, hasta su distribución al mercado, considerando costos
de flete y barreras arancelarias al mismo tiempo.
Desde luego, ningún país tiene un solo tipo de fuerza laboral ni un
solo nivel salarial. Este modelo se aplica a la parte básica de la teoría del
comercio internacional para suponer que de los muchos tipo de mano de obra
que existen en una economía, el tipo más común definirá la ventaja comparativa
de un país y, por lo tanto, determinará su competitividad internacional. Es posible
que una economía sumamente protegida que cuente con recursos naturales muy
rentables no sea competitiva internacionalmente con producto o proceso alguno,
pues el precio de su mano de obra podría estar fuera de todo mercado salvo el
suyo propio. Lo anterior probablemente caracterizó a algunas naciones
latinoamericanas en los 70 y quizá se aplique actualmente a países como
Myanmar (Birmania). La protección, sea a nivel nacional o regional, permite que
el precio de los factores exceda sus niveles competitivos. Qué tanto mejore un
acuerdo regional de libre comercio la competitividad de los productos de su
región se puede reducir, por lo tanto, al éxito que tengan los países de dicha
agrupación regional en la reproducción de las condiciones de sus competidores
en otras partes del mundo.
Las gráficas 4.3 y 4.4 muestran los costos laborales unitarios de varios
países asiáticos y latinoamericanos, calculados mediante la división de un índice
salarios pagados a los trabajadores del sector manufacturero entre un índice de
productividad laboral en ese mismo sector. Si partimos de la suposición de que la
reducción en los precios de los artículos, en combinación con la liberalización
comercial observada en América Latina en la década de los 80, hizo competitivos
a los países latinoamericanos de cara a los asiáticos para 1990 (suposición que
podría cuestionarse), podemos ver qué tan desfasados estaban los salarios con
la productividad de América Latina en la década de los 70: los índices de
147
salarios/productividad superan por mucho el nivel de 1.0 casi todos los años y en
todos los países. Este enorme subsidio al trabajo creó un cierto poder adquisitivo
que generó utilidades para las compañías extranjeras que producían para el
mercado local, pero también sirvió como un incentivo negativo para la instalación
de fábricas y procesos de producción en América Latina, con miras a los
mercados regionales o globales. De conformidad con la Ilustración 4.4, por el
contrario, las relaciones asiáticas mostraron la tendencia a mantenerse alrededor
de 1.0 o aun por debajo de éste. Sólo Indonesia, con una economía relativamente
protegida y una gran riqueza de recursos naturales rivalizaba de alguna manera
con las distorsiones observadas en América Latina y, de hecho, Indonesia ha
comenzado a recibir cantidades significativas de flujos de capital extranjero
apenas en fechas recientes.
En Asia, la inversión extranjera directa busca crear un sistema de
minimización de costos de producción que podríamos llamar de
"internacionalización vertical", para diferenciarla del concepto de "integración
vertical" (distintos productos y procesos efectuados por una misma empresa o
conglomerado), muy común en la literatura de la organización industrial. Existe
suficiente diversidad en las economías asiáticas como para permitir aproximarse
a un continuum de combinaciones de recursos y costos. América Latina, por el
contrario, tiene dos desventajas principales. La primera, quizá enfatizada por los
estudiosos asiáticos, consiste en que tanto el NAFTA como una posible WHFTA
estarían constituidos por naciones deudoras. La segunda desventaja, menos
apreciada por los analistas, consiste en que América Latina carece de la
diversidad de Asia y, por lo tanto, no se aproxima al establecimiento de ese
continuum. En particular, no hay países en América Latina con el nivel de capital
humano y de productividad que es posible encontrar en Corea del Sur y en
Taiwán, como tampoco hay países con niveles salariales comparables que
148
pudieran competir con la productividad laboral de países como China e
Indonesia. (Ver datos en el apéndice de este volumen.)
Gráfica 4.3 Países latinoamericanos de altos salarios: índice salarial/índice deproductividad, 1971-1990
(GRÁFICA 4.3)
Gráfica 4.4 Salarios y productividad en Asia: índice salarial/índice deproductividad, 1971-1990
(GRÁFICA 4.4)
Una posible WHFTA sería competitiva con Asia en ciertos tipos de
procesos (en la inteligencia de que otro auge en la rentabilidad de los recursos
naturales de la región no lleve a una reversión de la liberalización reciente). Pero
en los niveles de capacitación medio alto y bajo, Asia cuenta con una clara
ventaja de costos que se traduciría en una ventaja competitiva en una amplia
gama de procesos y productos en caso de desarrollarse bloques comerciales
proteccionistas. Incluso en el nivel medio, en el que América Latina es más
competitiva, hay dos factores en su contra. En primer lugar, el que la rentabilidad
de los recursos se centre en los salarios hace que la fuerza laboral sea algo
menos competitiva de lo que sería de otra manera. En segundo lugar, la
infraestructura relativamente pobre de la mayoría de los países latinoamericanos
hace que aumenten los costos. Estos puntos tienen un efecto directo en el
atractivo de los países de América Latina como socios comerciales. Por otra
parte, los beneficios que podrían derivarse de la unión de sus economías en una
WHFTA podrían ser mayores para los países latinoamericanos que para los
asiáticos. Una mayor orientación de sus economías hacia el exterior, una
149
reducción en las distorsiones introducidas por sus políticas y mayores
inversiones en infraestructura para reducir los costos regionales e internacionales
de transacción, podrían resultar en un estímulo considerable para el crecimiento
de la productividad y la competitividad de América Latina a largo plazo.
CONCLUSIONES
La ratificación del NAFTA puede ser defendida por los panegiristas de
la administración Clinton como un triunfo de la esperanza sobre el miedo, en el
sentido en que las industrias en crecimiento en los Estados Unidos han resultado
favorecidas por el pacto, en tanto que las industrias en declive se han acelerado
su deterioro. Estas voces victoriosas, sin embargo, deben de reconocer que se
trató de una victoria pírrica y de una coalición de apoyo sumamente frágil. En
términos del modelo presentado en páginas anteriores, las curvas de indiferencia
de los políticos que deben votar sobre la aprobación o no de tratados comerciales
parece ser bastante pronunciada, lo que indica que no están dispuestos a
aceptar más ajustes, a menos de que se les garanticen beneficios
desproporcionadamente grandes. Es poco probable que la coalición tras el
NAFTA busque someterse a otra prueba pronto, ya sea en favor del acceso de un
país que está claramente listo para ingresar al acuerdo, pero cuya importancia
política para los Estados Unidos es menor (Chile), ya sea para países
políticamente importantes, pero cuya admisión sería difícil de justificar en
términos económicos (El Salvador u Honduras).
Aun si ignoramos (como los economistas hacen con demasiada
frecuencia) los efectos que las políticas de un país tienen sobre las de otros,
parece poco probable que un libre comercio hemisférico sea de interés para los
Estados Unidos. En un ambiente político en el cual la voluntad de pagar costos
150
es sumamente limitada, existen países fuera del Hemisferio Occidental que
ciertamente podrían dar más beneficios que muchos países del hemisferio
mismo. Si el ambiente político cambiara con el actual auge económico, entonces
resulta sumamente posible que un progreso multilateral adicional en el marco del
GATT resulte preferible a una mayor integración regional.
En un modelo sencillo de competitividad internacional, el NAFTA
puede mejorar la competitividad de los bienes producidos en los Estados Unidos
de cara a los productos de una Europa unificada o de un cada vez más
interdependiente Este de Asia, pero la instrumentación de un WHFTA no
resultaría en una réplica de la competitividad asiática en el Hemisferio
Occidental, en gran medida por la carencia de la diversidad de factores que sí se
encuentra en Asia. Así pues, tanto el asunto de la competitividad como el de la
maximización del bienestar parecen apuntar hacia una mayor y no una menor
interacción económica de los Estados Unidos con Asia y, en el futuro próximo,
hacia una integración económica gradual y selectiva con América Latina y no
tanto hacia una integración plena, como la contemplada por una posible Área de
Libre Comercio del Hemisferio Occidental (WHFTA).
Notas
______________
* Al autor le gustaría expresar su agradecimiento a Shoji Nishijima y Koji Shimomura del RIEBy a Clark Reynolds de la Universidad de Stanford por sus útiles comentarios. Todo error en eltexto, sin embargo, es responsabilidad del autor.
1. En 1995, hemos sido testigos del repudio hacia el anterior presidente mexicano, CarlosSalinas de Gortari; hemos visto la reducción sistemática de los derechos de los inmigrantesen California; y también el rechazo de las garantías de crédito a México por parte delCongreso de los Estados Unidos.
2. Afirmaciones de Paul Krugman en la reunión anual de la Asociación de EconomistasEstadounidenses, enero de 1992.
151
3. Ver Morley Gunderson y Daniel Hamermesh, "The Effect of Free Trade on the NorthAmerican Labor Market", en Clark Reynolds et. al., eds., The Dynamics of North AmericanTrade and Investment (Stanford, CA; Stanford University Press, 1991), pp. 225-240.
4. Ver James Stanford, "Estimating the Effects of North American Free Trade: A Three-CountryGeneral Equilibrium Model with 'Real World' Assumptions", Canadian Centre for PolicyAlternatives (septiembre de 1993) para una comparación crítica de las suposicionessubyacentes a los modelos neoclásico e "institucional".
5. Ver, por ejemplo, James Markusen, "The Theory of the Multinational Enterprise: A CommonAnalytical Framework", en Eric Ramstetter, ed., Direct Foreign Investment in Asia'sDeveloping Economies and Structural Change in the Asia-Pacific Region (Boulder; WestviewPress, 1991), pp. 11-32 y Chung H. Lee, "Outward Direct Foreign Investment and StructuralAdjustment in a Small Open Economy", Kobe Economic and Business Review 36 (1990), pp.1-15.
6. Por ejemplo, un acuerdo comercial tiene dominio Pareto en relación con otras políticas (p.ej.:el status quo) si todos los participantes (definidos al nivel nacional) logran garantizarse, almenos, el mismo nivel económico y si al menos un país sale beneficiado con el acuerdo.
7. Citado en Richard Cooper, "International Economics in the International Encyclopaedia ofSocial Sciences", Journal of Economic Literature 8, nº 2 (1970), pp. 438-439.
8. Ver capítulos de Borrus, Tyson y Zysman, Brander Spencer y Paul Krugman, en Krugman,ed., Strategic Trade Policies and the New International Economics (Cambridge, MA; MITPress, 1986) y Robert Reich, "We Need a Strategic Trade Policy", Challenge 33, nº 4 (1990),pp. 38-42. Para ver una crítica tradicional de la política de comercio estratégico, ver GottfriedHaberler, "Strategic Trade Policy and the New International Economics: A Critical Analysis",en Ronald W. Jones y Anne O. Krueger, eds., The Political Economy of International Trade(Cambridge, MA; BLACKWELL, 1990), pp. 25-30.
9. Yoshio Tsurumi, "A Japanese-American Grand Bargain", World Policy Journal 10, nº 3,(1993), pp. 45-53.
10. Para una descripción más completa de la "escuela realista", representada por los trabajos deKenneth N. Waltz y muchos otros autores, ver Richard Gilpin, The Political Economy ofInternational Relations (Princeton, NJ; Princeton University Press, 1987) y Joseph Grieco,Cooperation among Nations: Europe, America and Non-Tariff Barriers to Trade (Ithaca, NY;Cornell University Press, 1990).
11. Robert McCleery y William James, "Beyond Export-led Growth: Alternative Pathways to a'Neutral' Trade Regime", ponencia presentada ante la East Asian Economics Association,Seúl, Corea del Sur (septiembre de 1992).
12. De acuerdo con lo sostenido por Gary Hufbauer y Jeffrey Schott, "Regionalism in NorthAmerica", en Kenichi Ohno, ed., Regional Integration and Its Impact on Developing Countries(Tokio; Institute for Developing Economies, 1993).
13. Business Week (8 de noviembre de 1993), p. 26.
14. Para tener acceso a una descripción del acuerdo, ver Gobiernos de Canadá, Estados UnidosMexicanos y Estados Unidos de América, Description of the Proposed North American FreeTrade Agreement (agosto de 1992). Para consultar un análisis de sus estipulaciones y su
152
posible efecto sobre los tres países, ver Gary Hufbauer y Jeffrey Schott, NAFTA: AnAssessment (Washington; Institute for International Economics, 1992).
15. Christopher, en comentarios hechos durante una reunión informativa antes de su viaje a lareunión de la APEC celebrada en Seattle, según lo reportó The Australian (17 de noviembrede 1993), p. 1.
16. Ibid.
17. Para tener acceso a una estimación de los efectos potenciales en la desviación de comercioy de inversión que el NAFTA pudiera tener en países en vías de desarrollo en otras regiones,en particular en el Sudeste Asiático, ver Robert McCleery et. al., "NAFTA and Its Effect onOther Regions: U.S. Trade Policy and Asia's Concerns in a Global Context", en KenichiOhno, ed., Regional Integration and Its Impact on Developing Countries (Tokio; Institute forDeveloping Economies, 1993).
18. Neil MacKinnon, estratega en jefe de divisas en Citibank, Londres, citado en el InternationalHerald Tribune, (15 de febrero de 1994), p. 1. Nick Stamenkovic, economista del DKBInternational y el presidente Clinton, ibid.
19. Este "hecho" puede no resultar cierto bajo un análisis cuidadoso, especialmente si unocorrige los niveles de vida de China y otros países valiéndose de los datos de Summer yHeston. Robert Summers y Alan Heston, "The Penn World Tables (Mark S): An ExpandedSet of International Comparison, 1950-1988", Quarterly Journal of Economics 106, nº 2(1991).
20. Chalmers Johnson, "The Institutional Foundations of Japanese Industrial Policy", en C.Barfield yW. Schamba, eds., The Politics of Industrial Policy (Washington, D.C.; AmericanEnterprise Institute, 1986), pp. 187-205 y Robert Wade, Governing the Market (Washington,D.C.; The World Bank, 1990).
21. Ver, por ejemplo, United States International Trade Commission, Economy-Wide Modeling ofthe Economic Implications of a FTA with Mexico and a NAFTA with Canada and Mexico(Washington, DC; USITC), publicación 2508, mayo de 1992; Congressional Budget Office,Estimating the Effects of NAFTA: An Assessment of the Economic Models and otherEmpirical Studies (Washington, DC; Congressional Budget Office, junio de 1993); y NoraLustig et. al., North American Free Trade (Washington, DC; The Brookings Institution, 1992).
22. Jacob Meade, The Theory of Customs Unions (Amsterdam; North Holland, 1955) y JacobViner, The Customs Union Issue (Nueva York; Carnegie Endowment for International Peace,1950). Otro estudio clásico es el de Robert Lipsey, "The Theory of Customs Unions",reimpreso en Jagdish Bhagwati, ed., International Trade: Selected Readings (Cambridge,MA; MIT Press, 1987), pp. 357-376.
23. David Cox y Richard Harris, "Trade Liberalization and Industrial Organization: SomeEstimates for Canada", Journal of Political Economy 93 (1985), pp. 115-145 y Richard Harris,"Applied General Equilibrium Analysis of Small Open Economies with Scale Economies andImperfect Competition", American Economic Review 74 (1984), pp. 1016-32.
24. Ver Robert McCleery, "An Intertemporal, Linked, Macroeconomic CGE Model of the UnitedStates and Mexico Focusing on Demographic Change and Factor Flows" y también ShermanRobinson et. al., "Agricultural Policies and Migration in a U.S.-Mexico Free Trade Area: AComputable General Equilibrium Analysis", en United States International TradeCommission, Economy-Wide Modeling of the Economic Implications of a FTA with Mexico
153
and a NAFTA with Canada and Mexico (Washington, DC; USITC), publicación nº 2508(mayo de 1992) y Raúl Hinojosa Ojeda y Robert McCleery, "U.S.-Mexico Interdependence,Social Pacts and Policy Perspectives: A Computable General Equilibrium Approach", enGerardo Bueno et. al, eds., U.S.-Mexico Relations, pp. 113-154.
25. Ver McCleery, "An Intertemporal, Linked, Macroeconomic CGE Model of the United Statesand Mexico Focusing on Demographic Change and Factor Flows", y también Timothy Kehoe,"Modeling the Dynamic Impact of North American Free Trade", en United States InternationalTrade Commission, Economy-Wide Modeling of the Economic Implications of a FTA withMexico and a NAFTA with Canada and Mexico (Washington, DC; USITC), publicación nº2508 (mayo de 1992).
26. Para ver la consideración de otra posible situación (un acuerdo del GATT una vez firmado elNAFTA), ver Robert McCleery y Shoji Nishijima, "Trade Groupings in the Americas and Asiaand the National Interests of Japan and the United States", CILAS Working Paper , nº 9(LaJolla; Center for Iberian and Latin American Studies [CILAS]; University of California, SanDiego -por aparecer).
27. El Servicio de Investigación del Congreso tiene un documento sobre la EAI (RaymondAhearn et. al, Enterprise for the Americas Initiative: Background, Congressional Action andFuture Prospects [CRS Report 93-715, 23 de julio de 1993] y otro documento que pasarevista a una discusión de las perspectivas del libre comercio a nivel hemisférico (RaymondAhearn, The Future of Western Hemisphere Trade Relations [CRS Report for Congress 92-44, 7 de enero de 1992]). Hasta finales de 1993, la U.S. International Trade Commission nohabía publicado ningún estudio de la EAI ni de la WHFTA, pero sí había publicado seis sobreel NAFTA.
28. Ver, por ejemplo, "Points on Enterprise for the Americas Initiative", memorándum noclasificado, firmado por R. Ives, del USTR al Departamento de Estado para su distribución aEmbajadas Estadounidenses en Bolivia, Perú, Venezuela, Ecuador y Colombia (febrero de1992). Este comunicado se dirigía a los líderes de los países del Pacto Andino, en respuestaa sus repetidas peticiones de "un resumen escrito de los puntos tocados en nuestra visión delmovimiento hacia el establecimiento de un área hemisférica de libre comercio, bajo laIniciativa de las Américas". Una lectura cuidadosa de este corto comunicado imiplica que laspeticione arriba mencionadas se manejaron a nivel muy bajo y que las respuestas de losEstados Unidos ni se coordinaron adecuadamente ni fueron muy bien pensadas.
29. Alrededor del 85 por ciento de las exportaciones de Colombia a los Estados Unidos ingresana este último país exentas de aranceles debido, fundamentalmente, a las preferenciascomerciales, según lo expresado por María del Pilar Esguerra en la reunión Pacific EconomicLookout (Perspectivas Económicas del Pacífico), celebrada en Osaka el 22 de febrero de1994.
30. La discusión que sigue se apoya en gran medida en lo escrito por Raymond Ahearn et. al, enEnterprise for the Americas Initiative: Background, Congressional Action and FutureProspects (CRS Report 93-715, 23 de julio de 1993).
31. Ibid.
154
CAPITULO CINCO
MÉXICO, EL NAFTA y LA CUENCA DEL PACÍFICO
Luis Rubio
México lanzó la iniciativa de negociar un Acuerdo Norteamericano de
Libre Comercio (NAFTA) con el fin de lograr objetivos esencialmente políticos. Si
bien el contenido del acuerdo se ocupa de asuntos económicos y, en un sentido
amplio, con las reglas para el intercambio comercial, los objetivos del gobierno
mexicano tenían más que ver con la búsqueda de credibilidad para la reforma
económica que había emprendido desde principios de los ochenta. El gobierno
mexicano buscaba atraer la inversión extranjera con el fin de acelerar el paso de
la modernización económica y de hacer crecer rápidamente los niveles de
productividad interna. Desde la perspectiva del gobierno mexicano, por lo tanto,
la sola culminación de las largas negociaciones era tan importante como el
contenido del acuerdo negociado, si no es que más.
Desde que el NAFTA entró en vigor en enero de 1994, dos asuntos
han sido de vital importancia para México. El primero tiene que ver con la
expansión del NAFTA, tal y como lo contempla el texto del documento. El
segundo tiene que ver con los objetivos de México en el escenario comercial
mundial, particularmente en la Cuenca del Pacífico. Ambas preocupaciones son
relevantes y críticas, especialmente porque el gobierno mexicano mismo ha
estado intentando ampliar sus relaciones comerciales en todo el mundo.
Tradicionalmente, México ha buscado una diversificación tanto en su
política exterior como en su comercio. Dada la difícil historia de la relación entre
155
México y Estados Unidos, el gobierno ha intentado expandir sus nexos
económicos y desarrollar relaciones políticas sólidas con otras naciones del
mundo, con el fin de disminuir el peso relativo de su vecino del Norte. En tanto
que el NAFTA pudiera parecer a primera vista como un paso muy importante en
dirección opuesta a dichos objetivos, el punto de vista prevaleciente en México es
que el NAFTA puede ayudar a avanzarlos.
Este capítulo contiene cuatro partes. La primera sección establece el
contexto en el cual México tomó la decisión de negociar el NAFTA y analiza los
objetivos políticos que ello contemplaba. La segunda sección examina la política
comercial mexicana y discute la cuestión de la diversificación en oposición a la
concentración del comercio. La tercera sección explora la expansión potencial del
NAFTA para incluir nuevos miembros. La última parte se ocupa de los objetivos
de México en relación con la Cuenca del Pacífico y concluye con algunos
comentarios sobre la dirección que podría adoptar la política comercial del país
en el futuro próximo.
¿POR QUÉ EL LIBRE COMERCIO CON
LOS ESTADOS UNIDOS?
Durante la década de los 80, el gobierno mexicano se enfrentó con el
dilema más complejo y difícil de su historia moderna. Durante décadas, la nación
había seguido una estrategia de desarrollo económico bastante autárquica,
intentando construir una plataforma industrial interna, organizada y dirigida por
un estado fuerte. Al actuar así, el gobierno buscaba mejorar su fuerza política y
hacer aumentar los privilegios de la élite política que había gobernado al país
desde la década de los veinte, así como mejorar le bienestar de la población
mexicana en general. Por muchos años, esa estrategia tuvo éxito y el crecimiento
156
económico fue extraordinariamente alto. A la larga, sin embargo, la economía
comenzó a dar señales de estancamiento. Un excesivo endeudamiento y una
serie de intentos fracasados por sostener un programa económico que ya no
funcionaba, llevaron a niveles de inflación cada vez más altos y a sucesivas
devaluaciones del peso después de 1976.
Para fines de los setenta, pero particularmente a principios de los
ochenta, se hizo evidente que la estructura básica de la economía estaba
fracturada y que el posponer las duras decisiones que debían tomarse sólo
retrasaría la posibilidad de volver a tener tasas de crecimiento económico altas y
sostenibles. La toma de conciencia de que, en la era de la globalización, una
economía cerrada y protegida ya no era capaz de generar tasas de crecimiento
como las de los países asiáticos se convirtió en un estímulo formidable para la
promoción del cambio económico y político.
Para 1982, como consecuencia de un endeudamiento gubernamental
excesivo y de una administración económica extremadamente pobre, el gobierno
se vio forzado a suspender los pagos de su deuda, produciendo una contracción
económica muy severa, que duró varios años. La mezcla de altos niveles de
inflación, recesión económica y un desempleo que crecía rápidamente produjo
presiones políticas cada vez mayores contra el gobierno. El deterioro político y
económico produjo, a su vez, una severa crisis de confianza, situación que no se
vio aliviada cuando José López Portillo tomó la decisión de expropiar los bancos
y utilizarlos como chivos expiatorios de las pésimas políticas gubernamentales.
Una nueva administración, bajo Miguel De la Madrid (1982-1988),
lanzó un programa de ajuste ortodoxo, dirigido a lograr la estabilización y
reestructuración de la economía. La nueva estrategia tenía un alcance limitado,
pues abordaba, sobre todo, las finanzas gubernamentales. El déficit fiscal se
redujo significativamente, aumentando el ingreso al tiempo que se reducían los
157
gastos. Los subsidios se recortaron drásticamente y muchas empresas propiedad
del gobierno fueron privatizadas. Algo que resulta interesante es constatar que al
gobierno le tomó varios años tomar una decisión seria para aumentar las
exportaciones, con el fin de hacer bajar la dependencia que el país tenía del
petróleo y lograr así fortalecer la balanza de pagos.
Independientemente de los altibajos, poco a poco comenzó a tomar
forma un programa tendiente a lograr una profunda reforma económica. La
administración de De la Madrid ya no buscaba sólo una buena administración de
la economía, se estaba planteando una transformación y una modernización a
fondo de la estructura económica de la nación. El estado redefinió su papel en la
sociedad mexicana, abandonando la premisa de que su propósito era administrar
la economía. El nuevo enfoque se centraba en crear las condiciones que
permitieran el crecimiento económico; así pues, el gobierno lanzó una serie de
iniciativas para desregular las actividades productivas, extender la privatización
de las industrias operadas por el estado (paraestatales), desarrollar nueva
infraestructura y hacer frente a los problemas de la pobreza, la educación y la
salud pública.
La liberalización de las importaciones fue el primer cambio significativo
en la estrategia económica. A partir de 1985, tanto los aranceles como los
requisitos de permiso de importación comenzaron a reducirse o fueron
eliminados. En 1986, México se unió al Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio (GATT). Estos dos cambios en la política del país tuvieron un gran
impacto en las estructuras tradicionales de la economía y obligaron a los
empresarios locales a emprender ajustes para enfrentar la competencia mundial;
la alternativa era perderlo todo. Las compañías mexicanas comenzaron a buscar
alianzas con socios extranjeros, a desarrollar sus propios mercados de
158
exportación, a adquirir nueva maquinaria y tecnología, a poner atención a las
necesidades de los consumidores y a competir en el mercado.
Conforme avanzaba la liberalización del mercado, los empresarios
mexicanos comenzaron a sentir la presión de la competencia, fundamentalmente
de las importaciones. Muchas empresas quebraron o se vieron obligadas a
cerrar. Otras pasaron por una serie de dolorosos procesos de ajuste que, en la
mayoría de los casos, produjeron resultados muy favorables. De acuerdo con las
estimaciones actuales, alrededor del 60 por ciento de la producción industrial
mexicana (representada por alrededor del 10 por ciento de las empresas
industriales) se ha vuelto realmente competitiva, por medio del desarrollo de
mercados de exportación viables, al tiempo que han logrado oponer un frente
exitoso a la competencia representada por las importaciones. Un 20 por ciento
adicional de la producción, representada por un 10 por ciento adicional de
empresas, se halla aún en el proceso de ajuste.1 El reto central para la economía
mexicana a mediados de los noventa se deriva del hecho de que alrededor del 80
por ciento de las empresas nacionales (unas 140,000) no ha logrado o no ha
querido realizar un ajuste exitoso. No es necesario hacer énfasis en que la crisis
económica de 1994-1995 ha aumentado mucho la presión sobre dichas
empresas, pues ahora deben hacer frente a una contracción violenta de los
mercados y a un aumento en los costos financieros.
El intercambio comercial de México con el mundo se ha multiplicado
rápidamente en los últimos quince años. El volumen total del comercio exterior
pasó de unos 30,000 millones de dólares a principios de los ochenta a 140,000
millones para 1994, en tanto que las exportaciones no petroleras se
cuadruplicaron entre 1986 y 1990. De la mano del crecimiento comercial, sin
embargo, llegó un rápido aumento de los conflictos comerciales. Muchos
productos mexicanos comenzaron a verse sujetos a la imposición de topes, pago
159
de derechos compensatorios y otras barreras no arancelarias en los Estados
Unidos. Este proceso llegó a un punto tal en el cual prácticamente todo
exportador mexicano con éxito debía enfrentarse a cargos de "dumping" y a
acciones legales emprendidas contra ellos en el principal mercado externo del
país. Como resultado de esas acciones, algunos sectores (fundamentalmente el
del acero, el cemento y ciertos productos agrícolas) se hallaron ante la
imposibilidad de continuar expandiendo sus exportaciones hacia el mercado de
los Estados Unidos. A pesar de que muchas de las acciones legales en cuestión
pueden haber sido justificadas, pronto se hizo patente que los mecanismos
proteccionistas a disposición de los productores de los Estados Unidos eran
potencialmente invencibles, fueran justificados o no.
Para finales de los 80, estaba muy claro que los esfuerzos de México
por reestructurarse e integrarse a la economía mundial podían ser fácilmente
frustrados por las políticas proteccionistas de sus principales socios comerciales,
especialmente los Estados Unidos. Por primera vez en la historia moderna, el
gobierno se vio enfrentado a una realidad compleja: la economía mexicana
necesitaba reformarse, pero para que la reforma fuera exitosa, las exportaciones
tenían que crecer. Desde esta perspectiva, los conflictos comerciales, que se
multiplicaban día a día, no parecían ser precisamente la receta del éxito. Por lo
tanto, existía el gran peligro de que la nueva estrategia de desarrollo económico
pudiera quedar inutilizada antes siquiera de que el gran despegue exportador
llegara a materializarse. Algo aún más importante era el hecho de que la noción
misma de la reforma pudiera ser derrotada por las fuerzas de oposición interna,
perspectiva poco halagüeña tanto para los reformadores mexicanos como para el
gobierno de los Estados Unidos.
El contexto bilateral del comercio México-Estados Unidos no era
adecuado para estas nuevas condiciones. En 1985, los Estados Unidos y México
160
habían firmado un convenio para establecer un marco de referencia comercial,
así como un acuerdo paralelo sobre subsidios e impuestos compensatorios.
Estos acuerdos abrieron el camino para la eliminación de trabas burocráticas y
barreras no arancelarias en la frontera México-Estados Unidos. Incluían también
la "prueba de daños", un procedimiento tendiente a reducir la propensión a tener
conflictos comerciales sin fin. En los años que siguieron al convenio, sin
embargo, pronto se hizo patente que éste era insuficiente para hacer frente a una
expansión verdaderamente explosiva del movimiento comercial. Se hizo evidente
que México tendría que alcanzar acuerdos substancialmente más profundos y
fundamentales con los Estados Unidos si deseaba que su nueva estrategia de
desarrollo tuviera posibilidades de éxito.
Para 1989, la administración de Carlos Salinas de Gortari tomó
consciencia de que se enfrentaba a un dilema muy serio, un dilema que
determinaría el futuro de México. Por una parte, resultaba imposible transformar a
México en una nación competitiva sin expandir su participación en la economía
internacional. Por la otra, la volatilidad de los 70 y los 80 había hecho imposible
ganarse y mantener la confianza del sector privado y de la comunidad
inversionista, tanto en México como en el extranjero.
México y los Estados Unidos llevaron a cabo algunos esfuerzos
conjuntos para hallar soluciones a su situación comercial. Se exploraron varias
posibilidades, incluyendo los acuerdos sectoriales. La complejidad que
entrañaban dichos acuerdos pronto se hizo patente: era cada vez más difícil
diferenciar al sector electrónico del automotriz, por ejemplo. Al mismo tiempo, se
hizo muy evidente en México que la liberalización por sí misma no generaría
confianza en el sector privado. Para tener éxito en la consolidación de sus
reformas económicas, México necesitaba ofrecer garantías creíbles a largo plazo
de que las nuevas políticas se mantendrían.2
161
Para finales de 1989, la administración de Salinas obtuvo una
reestructuración exitosa de sus obligaciones de deuda con la comunidad
bancaria y consiguió establecer credibilidad interna para su programa de
reformas. La privatización de las principales compañías paraestatales estaba
firmemente en curso y las oportunidades para invertir en infraestructura
comenzaban a materializarse. Comenzaba a notarse un crecimiento moderado,
pero la inversión privada se hallaba muy por debajo de los niveles requeridos
para transformar la economía, para hacer aumentar de manera importante la tasa
de crecimiento económico o para crear los niveles de empleo que la población
estaban demandando. Es decir, aunque las reformas avanzaban rápidamente, los
inversionistas permanecían cautelosos. Esta mezcla de conflictos comerciales y
falta de inversión resultó ser el detonador del NAFTA.
Tras décadas de una relación más bien fría con los Estados Unidos y
después de años de severa recesión económica, el gobierno mexicano finalmente
optó por negociar con Washington un acuerdo comercial de gran alcance. A
principios de 1990, la administración de Salinas propuso un acuerdo comercial
bilateral, con miras a (a) establecer un procedimiento ordenado para integrar
ambas economías y (b) crear un marco legal que ofreciera credibilidad a los
inversionistas en cuanto a la permanencia de las recientes reformas llevadas a
cabo en México, así como para el establecimiento de salvaguardas legales
apropiadas para sus inversiones. Así pues, México abandonaba su añeja política
de hacer caso omiso del potencial de oportunidades que representaba el
mercado de los Estados Unidos y, lo que era aún más importante, de ignorar la
realidad de una rápida -y desordenada- integración de ambas economías en la
zona fronteriza.
162
La política de la integración
La decisión de integrar su economía con la de los Estados Unidos no
fue una decisión fácil para el gobierno mexicano. La conflictiva relación histórica
con tan poderoso vecino había dejado una profunda suspicacia entre la mayoría
de los mexicanos y los líderes políticos habían explotado esa suspicacia para
mantener el control interno desde la Revolución Mexicana. Los resultados de ello
en la política económica tuvieron dos vertientes: por una parte, la retórica anti-
estadounidense llevó a prácticamente todos los gobiernos mexicanos a buscar
una diversificación de su intercambio comercial; por la otra, la realidad se estaba
imponiendo: el intercambio con los Estados Unidos estaba creciendo,
concentrándose, acelerándose y profundizándose. Décadas después de que se
había anunciado la política de diversificación, en los años 50, el intercambio
comercial estaba más concentrado que nunca. Adicionalmente, la frontera entre
ambos países se caracterizaba cada vez más por un proceso de "integración
silenciosa" que ninguno de los gobiernos podía revertir ni contener fácilmente.
Esas dos características opuestas (la retórica y la realidad) crearon
actitudes únicas entre los mexicanos. En primer lugar, existía una especie de
amnesia colectiva acerca de la naturaleza de los intercambios que se llevaban a
cabo a lo largo de la frontera y acerca de las potenciales consecuencias sociales
y políticas que dicha interacción podría acarrear a largo plazo. A pesar de una
gran abundancia de investigación académica sobre la frontera y de que los
empresarios habían cobrado consciencia del potencial que ofrecía la región, el
gobierno no estaba preparado para escuchar a la realidad. En segundo lugar, la
163
disposición a ignorar lo evidente llegó a extremos asombrosos. Durante el
gobierno de De la Madrid, por ejemplo, la mitad del total de los nuevos empleos
creados en México lo fueron en las plantas maquiladoras que habían florecido a
lo largo de la frontera. Sin embargo, no se tomó medida alguna para fortalecer
ese sector industrial, ni para extender y mejorar la sobrecargada infraestructura
de la región, como tampoco se hizo nada para aprovechar al máximo el enorme
potencial que ofrecía.
La reacción gubernamental ante los cambios que se estaban
presentando en la frontera fue del todo congruente con una realidad nacional
igualmente importante. Desde que logró alcanzar su independencia a principios
del siglo diecinueve, México ha estado en un constante dilema sobre si debe
intensificar su relación con los Estados Unidos o mantener una distancia
prudente. Si bien la historia puede ser manipulada con fines políticos o
partidarios, es imposible ignorar o negar la dura realidad de las intervenciones
militares y la pérdida de extensos territorios en manos de los Estados Unidos. De
hecho, la política exterior mexicana se había construido alrededor de la idea de
que los Estados Unidos representaban una amenaza real y permanente para la
soberanía de México. A pesar de que varios gobiernos cultivaron una relación
próxima "de facto" con su vecino del norte, la mayoría optó por un
distanciamiento deliberado que garantizara la soberanía de la nación. La lógica
subyacente sostenía que era mejor ser independiente y pobre que estar sujeto a
los designios de una potencia extranjera.
Las razones del NAFTA
Cualesquiera que fueran las razones para mantener una distancia
prudente de los Estados Unidos en el pasado, las realidades de la década de los
164
80 planteaban una situación global completamente inédita. Esta década marcó el
comienzo de una manera distinta de abordar las relaciones México-Estados
Unidos. La cambiante naturaleza de la economía mundial y los hechos evidentes
-tanto buenos como malos- que se estaban dando en la región fronteriza se
combinaron para alterar la visión tradicional que México había sostenido en
relación con los Estados Unidos. El persistente estancamiento de la economía
mexicana, el creciente reto político presentado por la oposición a la élite priísta
en el gobierno y los peligros crónicos de la inestabilidad política formaron parte
de las consideraciones que llevaron al gobierno de Carlos Salinas de Gortari a
proponer el NAFTA.
A pesar de todas las discusiones, especulaciones y expectativas
asociadas con un tratado de libre comercio, el NAFTA fue el resultado de un
cálculo político sumamente cuidadoso. El proceso de reforma económica de
México enfrentaba un dilema de naturaleza esencialmente política. Dado el hecho
de que la reforma implicaba un enorme ajuste para todas las actividades
productivas, de las cuales sólo algunas saldrían adelante con éxito, el proyecto
de reformas entero pasó a depender de la perseverancia. Desde la perspectiva
salinista, la continuación sistemática y permanente de la reforma era el único
camino a seguir. La cuestión era hallar cómo hacerla políticamente sustentable,
al tiempo que se buscaba generar confianza tanto entre los mexicanos como
entre los inversionistas nacionales y extranjeros.
Para finales de 1989, el gobierno de Salinas había persuadido a los
bancos acreedores de México a que renegociaran la totalidad de la deuda
comercial bancaria. Se había logrado reducir la inflación hasta un nivel moderado
(aunque aún alto), de alrededor del 15 por ciento. Asimismo, se habían
privatizado con éxito varias de las principales industrias paraestatales. El
gobierno incluso comenzó la privatización del sistema bancario y de la compañía
165
telefónica nacional. A pesar de los anteriores logros, sin embargo, la inversión a
largo plazo (tanto nacional como extranjera) seguía sin presentarse.
Finalmente, el gobierno de Salinas reconoció que la confianza de los
inversionistas había sido tan golpeada en el pasado que se requería algo más
que un buen desempeño para volver a generarla. Los inversionistas necesitaban
contar con la certidumbre de que el proceso de reformas puesto en marcha, así
como las políticas específicas que lo acompañaban, se mantendrían aun bajo los
gobiernos subsiguientes. Esta garantía, sin embargo, sólo podía otorgarla la
comunidad internacional, específicamente los Estados Unidos.
En suma, la lógica económica del NAFTA resultó la extensión natural
del proceso de reforma. Con el fin de lograr un crecimiento sostenido, se hacía
necesario asegurarse un mercado estable para los productos mexicanos, eliminar
las barreras no arancelarias a las exportaciones mexicanas, reducir los altos
aranceles máximos que restringían el acceso de los productos de México a los
Estados Unidos y crear un mecanismo para la resolución de las disputas
comerciales que pudieran surgir. Una vez que México tomó la decisión de
liberalizar sus mercados y buscó mejorar su competitividad industrial, la única
barrera de importancia para el éxito del proceso de reforma lo constituía la falta
de un acceso seguro al mercado de exportación más importante de México: los
Estados Unidos. Por lo tanto, se necesitaba alcanzar un convenio de libre
comercio para asegurar el éxito de las reformas económicas internas.
Así como la reforma económica tenía implicaciones políticas muy
profundas, lo mismo ocurría con el acuerdo de libre comercio. La reforma
mexicana constituía un cambio dramático en la política de ese país. Después de
décadas de estar al servicio de los intereses de un grupo relativamente pequeño
de políticos e industriales, el nuevo programa representaba una ruptura
trascendental con el pasado y una redefinición de las alianzas políticas, así como
166
una reconfiguración de las bases de sustento de la coalición gobernante. El
aglutinante que mantenía unida a esta nueva coalición era la expectativa de una
recuperación económica y de una distribución de los beneficios entre los
participantes, que ahora incluían a grandes segmentos de la clase media y de las
clases "populares" en ascenso, incluyendo a la mayoría de la clase trabajadora.
Para todos estos grupos, el acuerdo de libre comercio constituía una garantía de
la permanencia de las reformas económicas y, de acuerdo con esta visión, de la
viabilidad de la coalición misma. Además, un acuerdo de libre comercio podría
servir para despolitizar la reforma económica, pues ésta quedaría inamovible y
"sustentada en una base de concreto".3
En otras palabras, el NAFTA ofrecía una póliza de seguro político a
todos los grupos de la nueva coalición gobernante. Brindaba una garantía a los
sectores empresariales (tanto locales como extranjeros) que debían cargar con la
enorme responsabilidad de llevar a cabo la recuperación económica y también a
la población mexicana en general, en el sentido de que cualquier gobierno futuro
no tendría más opción que continuar con las reformas. El NAFTA debía ser, por
encima de todo, un instrumento para despolitizar la economía y así, fortalecer el
compromiso con el cambio. Sólo la historia podrá decir si será posible cumplir
con expectativas tan altas.
El primer año del NAFTA
El impacto que ha tenido el NAFTA en dos áreas ha sido realmente
importante, a pesar de la crisis económica desatada en diciembre de 1994. En
primer lugar, se observa un rápido crecimiento del comercio total entre México y
los Estados Unidos. En segundo lugar, pero no por ello menos importante, está el
cambio de actitud entre los empresarios. Aun antes de que el NAFTA fuera
167
formalmente puesto en marcha, empresas de ambos lados de la frontera
comenzaron a desarrollar estrategias para expandir sus operaciones, crear
nuevos mercados e identificar posibles socios estratégicos. Estas acciones han
alterado de manera fundamental la naturaleza de la relación comercial existente
entre las dos naciones. Una vez que el NAFTA entró en vigor, la existencia de
una estructura formal y legal que rigiera el comercio y la inversión alivió muchas
preocupaciones acerca de la confiabilidad del acceso al mercado, así como del
status legal de las nuevas inversiones. Aunque la crisis mexicana ha hecho
disminuir el optimismo que inicialmente rodeaba al NAFTA, ha habido un cambio
dramático en la naturaleza de esta relación económica.
Las cifras de intercambio comercial y de inversión demuestran
claramente este cambio. Durante el primer año de vigencia del NAFTA, el total
del intercambio comercial (exportaciones e importaciones) entre los Estados
Unidos y México pasó de 89,600 millones de dólares, cifra que se registraba en
1993, a 109,000 millones para 1994. Un aumento del 21.6 por ciento en apenas
un año indica un mejoramiento notable, especialmente a la luz de la evolución
histórica del comercio bilateral, que siempre había mostrado la tendencia a un
crecimiento anual modesto. Aún más revelador resulta el hecho de que el
comercio total comenzó a acelerarse inmediatamente después de que se
manifestó públicamente la idea de crear una zona de libre comercio. El
intercambio comercial entre ambas naciones aumentó de 38,900 millones de
dólares en 1990, el año en que el NAFTA se propuso por vez primera a 109,000
millones en 1994.4 Independientemente de cualquier otra cosa que pudiera
decirse del NAFTA, no puede haber ninguna duda de que el convenio mutuo de
fijar reglas adecuadas para el intercambio comercial -e incluso la sola promesa
de un convenio semejante- llevó a una expansión significativa del intercambio
comercial total.
168
La crisis financiera mexicana de diciembre de 1994 ha alterado la
situación, pero no ha modificado la tendencia como tal. México ha debido
enfrentar una escasez de divisas, un peso muy debilitado y una profunda
recesión (que significó una tasa de crecimiento negativo de -5.6 por ciento en la
primera mitad de 1995).5 Irónicamente, estas condiciones han cambiado
grandemente la relación comercial global en favor de México. En tanto que los
Estados Unidos gozaban de un superávit comercial de 5,100 millones de dólares
con México en 1994, se espera que México goce de un superávit de alrededor de
12,000 millones de dólares en 1995. Y el intercambio comercial total continúa
creciendo a una tasa anualizada de alrededor del 14 por ciento (basado en
proyecciones que cubren desde el último trimestre de 1994 hasta el primer
trimestre de 1995).6
Estos cambios en la situación habrán de ser utilizados sin duda por los
críticos del NAFTA como evidencia de que México se había propuesto esto desde
un principio. Existen dos respuestas básicas a esta interpretación bastante
simplista. La primera es el hecho de que México está pasando por la peor
recesión de su historia moderna y las recesiones inevitablemente conllevan una
contracción en la demanda de importaciones. Así que si las importaciones han
seguido creciendo aun en plena recesión, tal y como ha ocurrido, resulta lógico
suponer que la demanda de importaciones registrará un repunte significativo
cuando la economía mexicana comience a crecer nuevamente.
La segunda es el panorama comercial global de México. La severidad
de la recesión ha revertido la situación de la balanza comercial total del país,
pasando de un déficit de casi 30,000 millones de dólares en 1994 a un superávit
esperado de 12,000 millones (y quizás 15,000 millones) en 1995.7 El objetivo
actual del gobierno consiste en lograr un superávit modesto de cuenta corriente,
para lo cual requiere de un superávit comercial masivo. La distribución de la
169
balanza comercial, sin embargo, es muy desigual. En tanto que México ha hecho
crecer su superávit con los Estados Unidos, su déficit comercial con Europa y
Asia (que se está reduciendo) sigue siendo importante. El déficit con la Unión
Europea ha disminuido de 5,700 millones de dólares en 1994 a unos 3,000
millones, cifra esperada para 1995.8 La balanza comercial con Asia, que tenía un
déficit de casi 7,000 millones de dólares en 1994, ha bajado a unos 5,500
millones, cifra que se espera para 1995. En otras palabras, los Estados Unidos
han sufrido la mayor parte del ajuste del desequilibrio comercial. Esto podría
tener consecuencias políticas, particularmente de cara a las relaciones
comerciales de México con otros socios del mundo, a pesar de que el volumen
total del comercio que México tiene con Europa y Asia, que se estima en
alrededor de unos 18,000 millones de dólares para 1995, represente sólo una
fracción del intercambio comercial que México tiene con los Estados Unidos.
Un indicador menos politizado y quizás más importante del impacto
que el NAFTA ha tenido en la relación económica entre México y los Estados
Unidos tiene que ver con la inversión. Los datos relativos a la inversión extranjera
directa en México muestran un crecimiento impresionante, pasando de 2,600
millones de dólares en 1990, a 7,900 millones en 1994.9 De hecho, la inversión
extranjera total prácticamente se doblo cada año, a partir de que se propuso el
NAFTA. Aún más significativo que el volumen de la inversión ha sido la rápida
integración de las operaciones empresariales, particularmente conforme las
empresas mexicanas se abocan a expandir sus mercados en los Estados Unidos.
Ha habido un número creciente de convenios de distribución, inversiones
directas, transferencias de plantas de México a los Estados Unidos, desarrollo de
nuevas operaciones próximas a los mercados, etc. El hecho fundamental que
presenta la frontera entre México y los Estados Unidos consiste en que, a pesar
170
de la actual contracción económica de México, el NAFTA está borrando
rápidamente la frontera del mapa económico.
CONCENTRACIÓN VS. DIVERSIFICACIÓN
Por décadas, un gobierno mexicano tras otro se había planteado la
diversificación del intercambio comercial como si se tratara de un asunto de
seguridad nacional. Más que intentar ampliar el comercio total, los sucesivos
gobiernos se esforzaban por encontrar modos de hacer disminuir la importancia
relativa de los Estados Unidos en los asuntos nacionales. Esta postura estaba
justificada por los conflictos históricos que se venían dando desde el siglo
diecinueve, pero también resultaba útil para la consecución de ciertos objetivos
políticos. Aunque es probable que los líderes mexicanos fueran genuinamente
desconfiados de los Estados Unidos, también manipularon el fantasma de la
intervención estadounidense y el doloroso legado histórico con el fin de
mantenerse en el poder y, ocasionalmente, para justificar la toma de acciones
impopulares y aun descabelladas. Fuera que se basaran en razones sólidas o en
mero cálculo político, los líderes mexicanos tradicionalmente consideraban la
proximidad con los Estados Unidos como una maldición para México. En
consecuencia, los beneficios potenciales derivados de esta proximidad fueron
ignorados.
El NAFTA, por lo tanto, constituye un alejamiento radical de las
tendencias anteriores. No resulta tan obvio, sin embargo, que las tendencias a
largo plazo hayan sido alteradas del todo.
La justificación para dar este impresionante viraje, implícito en el
NAFTA, mostró ser sumamente compleja. El gobierno de Salinas abordó los
problemas de México con una visión mucho más analítica que las anteriores, e
introdujo cambios profundos en las estrategias y aun en las prioridades, si bien
171
no en los objetivos fundamentales. Impulsado por consideraciones de orden
político, más que por restricciones ideológicas o políticas, el equipo de Salinas
calculó que el mejorar los nexos comerciales con los Estados Unidos lograría
alcanzar dos metas. En primer lugar obligaría a la economía mexicana a
especializarse, a explotar sus ventajas competitivas y a encontrar áreas en las
que las empresas mexicanas y estadounidenses pudieran complementarse
mutuamente, dando como resultado una mayor eficiencia, una expansión en la
producción y la creación de nuevas fuentes de empleo. En segundo lugar, abriría
el mercado canadiense a las exportaciones mexicanas, además de ofrecer una
garantía de acceso al mercado de los Estados Unidos. Esta evolución acabaría
por transformar las exportaciones mexicanas, hasta el punto de hacerlas mucho
más capaces de competir exitosamente en cualquier otra parte del mundo.
La verdad del asunto es que los esfuerzos de diversificación anteriores
habían fracasado. Hasta principios de la década de los 80, las exportaciones no
petroleras de México eran muy pequeñas (por debajo de los 3,000 millones de
dólares) y el 70 por ciento de ellas acababa en el mercado estadounidense. Este
último porcentaje continúa vigente aun hoy en día, aunque las exportaciones no
petroleras de México han aumentado desde entonces, hasta alcanzar unos
50,000 millones de dólares. Si se define la diversificación estrictamente como la
proporción de exportaciones e importaciones que una nación sostiene con sus
socios comerciales, entonces el intercambio comercial de México sigue estando
extremadamente concentrado.
No obstante, hay otras medidas que pueden usarse para demostrar
que el intercambio comercial de México sí se ha diversificado. Se podría, por
ejemplo, examinar el aumento en el número de socios comerciales de México, la
diversidad de los bienes que se exportan actualmente o el contenido tecnológico
de las exportaciones actuales. Las fuentes de inversión extranjera también se
172
han expandido. Todo lo anterior es el resultado de la adopción de un régimen
económico más liberal y especialmente de la puesta en marcha del NAFTA.
El tipo de bienes que las empresas mexicanas han estado exportando
ha cambiado significativamente en los últimos años. De ser un exportador
esencialmente de materias primas a principios de la década de los 80, años en
los que las exportaciones petroleras representaban más del 80 por ciento del
total de las exportaciones, México se ha transformado en un exportador no
tradicional. Para 1994, las exportaciones no petroleras representaban más del 80
por ciento de un movimiento comercial total de 143,000 millones de dólares.10
Las cifras anteriores reflejan un cambio estructural muy profundo en la economía
mexicana, transformación que explica por qué el NAFTA ha sido tan exitoso hasta
ahora y alberga un potencial extraordinario de crecimiento en el intercambio
comercial.
Además de un cambio en las políticas comerciales, el NAFTA
representa una revisión fundamental de la concepción de lo que son los intereses
nacionales. Hasta la década de los 80, el comercio internacional nunca se había
contemplado como un componente clave del desarrollo económico. Con la
excepción del petróleo, que comenzó a exportarse a mediados de los años 70,
las exportaciones no habían tenido un papel de importancia en los años
posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Aun el auge en las exportaciones
petroleras tuvo pocos efectos en la política comercial. Si acaso, creó la ilusión de
que no era necesario hacer que la economía y la industria mexicanas fueran
capaces de competir en los mercados mundiales. Gracias a las exportaciones
petroleras, se pensaba en aquel entonces, México siempre tendría acceso a las
divisas. La disponibilidad de éstas, luego entonces, nunca llegaría a ser una
preocupación en el diseño de estrategias para lograr un crecimiento continuo.
173
Por todo lo anterior, el NAFTA no sólo representa una voluntad de
adaptación y de resolver diferencias fundamentales con los Estados Unidos, sino
también un abandono de los conceptos anteriores sobre política económica y los
intereses nacionales de México. En este nuevo marco, lo que importa es ser
capaces de competir, tener el potencial de hacer crecer las exportaciones y,
como resultado, alcanzar la capacidad de mejorar continuamente la
productividad. Lo anterior se contempla como el único medio capaz de crear
nuevas fuentes de trabajo y asegurar niveles de vida más altos para la población
mexicana.
Lo que cambió para el gobierno mexicano no fue el objetivo general y
abstracto del desarrollo económico, sino los instrumentos específicos que habían
de utilizarse para conseguirlo. Importaba menos en donde se vendían las
exportaciones que el tipo de exportaciones que se estaba realizando, cuánto
valor agregado contenían y cuántas fuentes de trabajo creaban. Alejarse de la
dependencia de una sola exportación (el petróleo, sobre cuyo precio México no
tenía ninguna influencia) era mucho más importante que evitar el mercado
estadounidense. Adicionalmente se consideraba que los productos de
exportación que tuvieran éxito en los Estados Unidos tendrían una buena
oportunidad de ser exitosos en otros mercados también. Esta suposición ha
demostrado ser correcta, dado que el número de socios comerciales de México
prácticamente se ha duplicado entre principios de los 80 y mediados de los 90.
Aun antes de la firma del NAFTA, México había comenzado a negociar
convenios similares con otras naciones, fundamentalmente en América del Sur.
Asimismo, México suscribió un convenio-marco con la Unión Europea. Estas
acciones, paralelas e independientes de las negociaciones relativas al NAFTA,
tenían dos objetivos centrales. Uno consistía en expandir los mercados, eliminar
los obstáculos al intercambio comercial y, en general, ayudar a diversificar los
174
patrones comerciales del país. En tanto que el NAFTA se estaba buscando por
razones tanto políticas como económicas, las negociaciones comerciales
adicionales se dirigían estricta y específicamente a la procuración de nuevos
mercados para las exportaciones mexicanas. Los acuerdos de libre comercio con
Chile, Venezuela, Colombia, Bolivia, América Central y aun Europa se
contemplaban como instrumentos para asegurar el acceso de los bienes
mexicanos a esos mercados .
En resumen, el NAFTA constituye un cambio significativo en la
estrategia mexicana, pero no en sus objetivo a largo plazo. El gobierno cambió su
visión de los Estados Unidos, pero no ha abandonado su objetivo de diversificar
su intercambio comercial. Hubo dos cambios fundamentales en la estrategia. Uno
tiene que ver con el papel del intercambio comercial en la economía y el otro con
el papel que los Estados Unidos podrían tener en el proceso de desarrollo
mexicano. Por una parte, el intercambio comercial obtuvo reconocimiento como
factor central en el proceso de desarrollo. Por lo mismo, resultaba esencial
asegurarse el acceso a tantos mercados como fuera posible, así como
modernizar la economía, para lo cual nuevas fuentes de inversión y tecnología
resultaban absolutamente cruciales. Por otra parte, los Estados Unidos se
convertirían, en el marco de esta nueva estrategia, en el ancla encargada de
conferir credibilidad y respetabilidad a la nueva política económica, así como de
suministrar un mercado enorme. No está claro, hasta ahora (mediados de los 90),
si ésta o cualquier otra estrategia habrá de alterar los patrones históricos de la
concentración comercial. Lo que si hará (y de hecho, ya ha sucedido) es expandir
dramáticamente los niveles de intercambio comercial total, así como diversificar
las fuentes de inversión.
EXPANSIÓN DEL NAFTA
175
La cláusula de acceso, contenida en el Artículo 2204 del NAFTA,
establece el marco general necesario para incluir nuevos miembros en el
acuerdo. Esta cláusula establece que cualquier país o grupo de países que
acepte los términos del acuerdo podría incorporarse al NAFTA, en la inteligencia
de que los miembros de éste deben dar su consentimiento unánime. La cláusula,
por otra parte, no especifica los procedimientos que otras naciones deben seguir
para convertirse en miembros. De hecho, todos los meses de trabajos
preliminares para la posible admisión de Chile han tenido más que ver con los
procedimientos, que con las negociaciones específicas requeridas para su
ingreso.
Cualquiera que sea el contenido formal del acuerdo en este sentido,
los mexicanos han expresado visiones conflictivas en relación con la expansión
del NAFTA. Por una parte, contar con un acceso preferencial al mayor mercado
del mundo otorga a México una posición económica excepcional que le permite
atraer inversiones, logrando así los objetivos de desarrollo a largo plazo que lo
llevaron a negociar el NAFTA en primer lugar. Por otra parte, los costos políticos
de que se les perciba como demasiado próximos a los Estados Unidos ha
inhibido a sucesivos gobiernos a buscar mayores nexos con el vecino del Norte,
independientemente de las inclinaciones personales de cada líder en lo
individual. El conflicto obvio que existe entre estas dos posturas crea inevitables
dudas acerca de la posición del país en cuanto a la posible expansión del
NAFTA.
Tan compleja como parece ser esta dicotomía en el terreno de lo
abstracto, las preferencias de México se han manifestado claramente con el paso
del tiempo. En primer lugar, México no ha limitado ni obstaculizado en forma
alguna las negociaciones con Chile. En segundo lugar, ha sido muy perseverante
176
en su búsqueda de nuevos acuerdos de libre comercio fuera del marco del
NAFTA, con países tanto del Sur como de Europa. Sería posible, en este sentido,
que México intentara lograr acuerdos similares con países del área del Pacífico,
siempre y cuando dichas acciones no pusieran en riesgo al NAFTA, mediante la
generación de conflictos comerciales que afectaran los intereses de los Estados
Unidos. (Dado lo incierto del clima político en Estados Unidos, no es fácil definir
qué sería exactamente lo que podría poner en riesgo al NAFTA.) Si los Estados
Unidos utilizaran Acuerdos de Libre Comercio bilaterales con los países
asiáticos, con el fin de expandir el intercambio comercial y las oportunidades
económicas, por ejemplo, muy probablemente México haría otro tanto, haciendo
un esfuerzo por negociar sus propios acuerdos comerciales de la misma forma
que ha hecho en América Latina. En todo caso, México ya ha buscado y ganado
su acceso a la APEC, lo que señala su claro compromiso con la diversificación
comercial.
En tercer lugar, México ha expresado su compromiso para hacer
mayores los poderes del GATT y para hacer que éstos se asemejen lo más
posible a los términos liberales que se contemplan en el NAFTA. Específicamente
y más allá de acuerdos-marco y otros convenios similares con otras naciones o
agrupaciones fuera de la región norteamericana, México ha sostenido durante
mucho tiempo que el foro apropiado para mejorar el régimen comercial mundial
es el GATT. Ahora que la Organización Mundial de Comercio ha fracasado en
lograr un acuerdo sobre "dumping" (venta a precios desleales), la pregunta es si
alguno o todos los participantes del NAFTA habrán de buscar profundizarlo en
este respecto.
Finalmente, el elemento más importante del dilema mexicano consiste
en que hasta ahora no ha tenido que tomar partido sobre si el NAFTA debe o no
ampliarse. Si bien cualquier miembro nuevo del NAFTA podría potencialmente
177
representar una amenaza para algún sector de la economía mexicana, la
economía chilena es tan pequeña que no representa un riesgo importante. En
caso de que el NAFTA recibiera una solicitud de ingreso de cualquier candidato
más poderoso y amenazador (Brasil, por ejemplo), a México no le quedaría más
remedio que aclarar y hacer públicas sus preferencias reales.
Más allá de todo dilema de corto plazo, el principal objetivo de México
no consiste en evitar el acceso de nuevos miembros al NAFTA, sino conseguir un
ajuste rápido de su propia economía. La mayor parte de la planta industrial
mexicana ha sido sumamente afectada por la liberalización de importaciones que
precedió al NAFTA; de hecho, uno de los principales objetivos económicos del
NAFTA desde el punto de vista mexicano consistía en atraer la inversión y la
tecnología extranjeras, con el fin de modernizar la planta industrial del país,
aumentar la productividad y expandir las exportaciones como resultado de ello.
La integración gradual que las economías mexicana y estadounidense han
estado experimentando en los últimos veinte años ha sido reforzada de manera
sustancial por la existencia de reglas comerciales claras y transparentes. Resulta
claro que lo que México espera es que tanto el proceso de integración como la
modernización de su economía se hayan llevado a cabo antes de que cualquier
competidor importante aparezca en escena.
Antes de que estallara la crisis financiera mexicana hacia finales de
1994, el tema del ingreso de nuevos miembros al NAFTA, aunque vago, era
claramente parte de la agenda de los tres socios fundadores del Acuerdo. El
advenimiento de la crisis ha hecho surgir nuevas consideraciones, tanto en
Washington como en la Ciudad de México. La modernización de la economía
mexicana ha resultado mucho más difícil de lo que se había supuesto con
anterioridad, y el clima político en los Estados Unidos ha cambiado de manera
significativa. Desde esta perspectiva, lo más probable que ocurra con el NAFTA
178
en los años por venir es que se busque consolidar lo ya existente, más que
acelerar un proceso política y económicamente poco atractivo (cuando no
abiertamente peligroso) para sus miembros. Resulta discutible si la política de
consolidación es o no incompatible con la posibilidad de incorporar a naciones
más pequeñas al Acuerdo. En todo caso, resulta evidente que incorporar a
naciones más grandes sencillamente no se contempla en el futuro próximo.
El futuro del NAFTA se encuentra al margen de las preferencias de
México. La decisión sobre si se debe o no proceder a incorporar a nuevos
miembros y sobre el modo en que esto deberá hacerse la habrá de tomar
Estados Unidos y no México. Tanto México como Canadá tienen sus propios
intereses y objetivos, así como sus propios tiempos para hacer las cosas, pero
resulta sumamente claro que cualquier iniciativa tendiente a expandir el NAFTA
de manera significativa quedará a cargo, esencialmente, de los Estados Unidos.
El ambiente político de los Estados Unidos a mediados de los 90 no parece
favorable para una expansión del NAFTA, pero esto podría cambiar con el
tiempo.
No es ninguna coincidencia que los otros dos miembros del NAFTA
compartan una frontera con los Estados Unidos. Los intereses de este último país
en el escenario internacional y en relación con América Latina son evidentemente
muy distintos de los de Canadá y México. Y, sin embargo, el bienestar económico
de estos dos países es un componente crucial de los intereses nacionales de los
Estados Unidos. En el corto plazo, por lo tanto, el NAFTA hará énfasis en la
consolidación, más que en la expansión. A largo plazo, no obstante, no hay duda
de que la expansión y ampliación del NAFTA será uno de los objetivos
importantes de los Estados Unidos, y Canadá y México no tendrán más opción
que incorporarse al proceso.
179
MÉXICO Y LA CUENCA DEL PACÍFICO
El objetivo principal que México se propuso obtener a través del
NAFTA fue la atracción de inversión foránea. Ese objetivo sigue siendo tan
importante a mediados de los 90 como lo era cuando se tomó por primera vez la
decisión de promover el acuerdo, a finales de los 80. En tanto que algunos otros
criterios que guiaban las políticas económicas y comerciales de México han
sufrido alteraciones desde el advenimiento de la crisis de diciembre de 1994, la
búsqueda de fuentes confiables de inversión extranjera a largo plazo ha seguido
en el centro de los objetivos económicos del gobierno. Las tres fuentes
potenciales de las que podría generarse inversión son Japón y algunas otras
naciones asiáticas; la Unión Europea; y los Estados Unidos. El área Asia-Pacífico
también se ha convertido en la zona comercial más grande del mundo. Como
resultado de ello, la Cuenca del Pacífico constituye uno de los objetivos más
importantes para los encargados de diseñar la política comercial mexicana.
Como se dijo anteriormente, el propósito económico del NAFTA, desde
la perspectiva de México, tenía dos aspectos: garantizar el acceso al mercado
estadounidense de las mercancías mexicanas y atraer la inversión extranjera. Sin
embargo, cada vez resulta más difícil distinguir entre un objetivo y el otro,
especialmente conforme el proceso de globalización se hace más profundo y
cobra velocidad en todo el mundo.11
La mayoría de los inversionistas que contemplan la producción de
bienes o servicios en México sin duda habrán de conferir una importancia vital al
acceso privilegiado que el país tiene al mercado estadounidense, conforme a los
términos del NAFTA. Enfatizando estas oportunidades, el objetivo más importante
de México en la Cuenca del Pacífico será el de atraer inversiones. Y entre más
inversiones consiga México atraer de esa área, más cerca se encontrará de
180
alcanzar su objetivo a largo plazo, consistente en diversificar su intercambio
comercial y la procedencia de sus inversiones extranjeras.
México ha intentado convertir su ubicación geográfica en una ventaja
competitiva. Su extensa frontera con los Estados Unidos, su costa pacífica, su
salida al Océano Atlántico (a través del Golfo de México) y su cercanía cultural e
histórica con el resto de América Latina son todos factores que se están
utilizando para atraer la inversión extranjera. El NAFTA es la culminación de
estos esfuerzos, al garantizar el acceso al mercado de los Estados Unidos. Esta
estrategia ya ha comenzado a rendir beneficios. La región Norte de México ha
experimentado por años una presencia creciente de plantas manufactureras y
ensambladoras (maquiladoras) enfocadas al mercado de exportación,
fundamentalmente -si bien no de manera exclusiva- al de los Estados Unidos.
Muchas de estas nuevas plantas son propiedad de empresas japonesas, pero
también hay inversiones importantes de países tales como Corea del Sur,
Singapur, Hong Kong y Taiwán. La reglas de origen que contempla el NAFTA han
hecho una fuerte contribución al aumento del valor agregado mexicano en los
ciclos productivos de estas plantas, mediante la expansión de operaciones en el
país y mediante el empleo de partes y componentes producidos en el mismo.
Algunas de las inversiones de origen asiático han creado nuevas
plantas y empresas conjuntas (joint ventures). Muchas otras se han dado como
resultado de la reubicación y transferencia de plantas que previamente se
ubicaban en países asiáticos. Las razones para esta reubicación han sido objeto
de una gran discusión. Mucho antes de que se finalizaran las negociaciones del
NAFTA, muchos observadores asiáticos se mostraban preocupados por el hecho
de que el NAFTA desviaría mucho más flujo comercial de la región Asia-Pacífico
que el que generaría. Esa cuestión no puede contestarse con absoluta certeza el
día de hoy, pero existen muchos indicadores que podrían ayudar a determinar el
181
impacto del NAFTA en el flujo comercial asiático. La experiencia acumulada
hasta la fecha sugiere que el NAFTA no ha desviado el flujo comercial sino que,
en lugar de ello, ha alterado los patrones comerciales dentro de la región del
Pacífico.
El cambio más evidente se deriva de la reubicación de plantas, muchas
de las cuales se han instalado en lugares más próximos a su mercado final en los
Estados Unidos. Si bien no cabe duda de que muchos factores influyen en la
decisión sobre el mejor lugar para ubicar una planta, parece razonable suponer
que los costos de la mano de obra, la cercanía con el mercado estadounidense,
la apreciación de las monedas asiáticas frente al dólar y, de manera más
reciente, la entrada en vigor del NAFTA han sido elementos muy importantes en
la toma de dicha decisión. Muchas de estas reubicaciones se han dado con
bastante anterioridad a la existencia del NAFTA, por lo que no constituyen una
nueva tendencia en la región. El único patrón que el NAFTA parece reforzar a
través del Pacífico es la consolidación de México como punto final de ensamblaje
en la producción de varios tipos de bienes manufacturados, cuyas partes y
componentes generalmente provienen ya sea de Asia, o de los Estados Unidos.
A pesar del NAFTA, el futuro de las plantas de armado en el centro y
norte de México dependerá en gran medida de la calidad de la infraestructura y
de la educación en México. La mayoría de las plantas extranjeras ubicadas en
México han sido capaces de elevar sus niveles de productividad muy por encima
de sus expectativas iniciales, pero también se han topado con cuellos de botella
en la disponibilidad de personal capacitado, así como en el suministro de
electricidad, las vías de comunicación, la eficiencia de los ferrocarriles y los
puertos, etc. Es muy probable que México intente atraer operaciones con un
mayor valor agregado localmente en el futuro; para que esto resulte posible, no
182
obstante, se deberán llevar a cabo mejoramientos básicos en la infraestructura y
la educación.
De todas las fuentes potenciales de inversión de Asia, Japón es
indudablemente el objetivo más importante para los encargados de diseñar las
políticas en México. La información de que se dispone a la fecha sugiere que la
inversión japonesa ha estado creciendo y ha aprovechado las ventajas del
NAFTA mediante la expansión de sus operaciones y la reubicación de plantas en
México. En tanto que algunos de estos proyectos tienen puesta su mira en el
resto del mundo, siendo un ejemplo notable la planta de Nissan en
Aguascalientes, la mayoría de las nuevas inversiones japonesas en México se
han concentrado en el norte del país, con el objetivo de contar con una
plataforma para exportar a los Estados Unidos.
Para 1995, Japón era la quinta fuente más grande de inversión
extranjera directa en México (tras los Estados Unidos, el Reino Unido, Alemania y
Holanda) y su inversión representaba el 4 por ciento del total. Si bien ha crecido,
la inversión japonesa en México ha sido determinada en gran medida por su
"estrategia hacia Estados Unidos", más que por cualquier intento de penetrar en
el mercado mexicano. Es posible observar un patrón similar en relación con las
inversiones provenientes de otros países de la región Asia -Pacífico.
Durante muchos años, los observadores han especulado acerca de lo
que parecía ser un "entendimiento ideal" entre México y China. La idea
subyacente a esta noción se sustentaba en que ambas naciones comparten un
nivel similar de desarrollo tecnológico y que China, a diferencia de Japón,
presenta una amplia demanda del tipo de bienes que produce México y una
menor demanda de materias primas. Las evidencias de principios de los 90
indican que China ha aprovechado esta oportunidad mucho más rápida y
eficientemente que México. Como resultado de la importación de bienes
183
manufacturados, México ha incurrido en un gran déficit comercial con la
República Popular China. Las fricciones que genera dicho déficit se han
agregado a los conflictos comerciales surgidos con base en los alegatos de
competencia desleal ("dumping") que México ha presentado. Es indudable que
China habrá de convertirse en un factor crucial en la región Asia-Pacífico; no
parece, sin embargo, que el intercambio comercial México-China vaya a
aumentar de manera importante en el futuro próximo.
Si se extrapolan las tendencias recientes en el intercambio comercial y
la inversión extranjera, surgen tres patrones en la relación de México con la
Cuenca del Pacífico. El primero consiste en un rápido aumento del volumen total
del intercambio comercial y de la inversión. El segundo es un fortalecimiento de
los nexos con esa región a través de la instalación de plantas de armado que
muchas empresas asiáticas han realizado en México. Estas plantas actualmente
operan con partes y componentes asiáticos de alto valor agregado, cuyo
ensamblaje final se lleva a cabo en México. Finalmente, estas tendencias indican
que a mayor nivel de inversión, mayor será el volumen del intercambio comercial.
Queda por ahora sin responder si México será capaz de transformarse con la
rapidez necesaria para fortalecer su propia base industrial y desarrollar mercados
de exportación en toda Asia.
EL FUTURO DE LA POLÍTICA
COMERCIAL MEXICANA
Aún no se ha resuelto la histórica ambivalencia de México en relación
con la concentración y la diversificación comerciales. Aunque muchos sostienen
que el NAFTA ha resuelto esta disputa, las tensiones permanecen y no parece
muy probable que se vayan a solucionar en el corto plazo. En cierta medida, la
184
decisión de lanzar el NAFTA fue tomada por un gobierno presidencialista que
tuvo éxito en generar apoyo popular para una visión que sostenía que la
ubicación geográfica del país obstaculizaba una gran diversificación comercial y
que, por tanto, favorecía el NAFTA. Desde entonces, la crisis económica que
comenzó en diciembre de 1994 ha generado una nueva ola de escepticismo e
incertidumbre acerca de las políticas económicas y comerciales dentro del equipo
gobernante que encabeza el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León.
En la larga trayectoria histórica del país, el NAFTA representa una
excepción, más que un caso que confirme la regla. Tradicionalmente, los
mexicanos se han sentido intimidados por la proximidad de la enorme e
imponente economía estadounidense. Los mexicanos no han resuelto el dilema
sobre si deben aprovechar la oportunidad que les ofrece su ubicación geográfica
o rechazar dicha realidad e intentar limitar y controlar las implicaciones de su
relación con los Estados Unidos. Este añejo dilema, y la ansiedad que lo
acompaña, sigue siendo tan válido en los 90 como lo fue antaño. Anteriormente
estas condiciones llevaron al establecimiento de políticas cerradas. Hoy en día,
en la era del NAFTA, las oportunidades de una relación más cercana se pierden
entre el cúmulo de dificultades económicas por las que México atraviesa. Aunque
existen muchas áreas potenciales para profundizar y ampliar la relación bilateral,
no es tan evidente que a México le entusiasmen estas perspectivas.
Las posibilidades que se presentan a futuro apuntan a que la política
oficial mexicana probablemente habrá de contemplar un mayor distanciamiento
de los Estados Unidos, en relación con la situación imperante a principios de los
90, teniendo cuidado de no dañar al NAFTA. En otras palabras, México no
favorecerá ni la ampliación ni la profundización del NAFTA (aunque con
excepciones menores, como en el caso del potencial acceso de Chile al tratado).
La dirección que habrá de tomar el gobierno mexicano en el futuro próximo
185
probablemente seguirá favoreciendo la búsqueda de la diversificación,
particularmente en sus fuentes de inversión, pero también en otras áreas,
anteriormente abandonadas. Las políticas futuras no harán nada que haga
disminuir las inversiones provenientes de los Estados Unidos, pero
probablemente hará todo lo posible por ampliar el volumen de inversiones
procedentes de Japón y de Europa.
El reto fundamental que ahora enfrenta México tiene menos que ver
con la inversión y el intercambio comercial que con el ajuste de su actual planta
industrial a la competencia internacional. Nadie parece saber si este ajuste será
suficientemente rápido y exitoso como para permitirle soportar las crecientes
presiones que habrán de derivarse del ingreso de otros países al NAFTA, lo que
ocurrirá cuando los Estados Unidos consideren estar listos para tomar ese
camino. Las elecciones presidenciales de 1996 en los Estados Unidos podrían
resultar tan cruciales para este punto como cualquier otro factor.
En suma, la cuestión comercial inmediata para México pasa menos por
el NAFTA y más por la realización de ajustes internos. Lo que ocurra en los
próximos años determinará la postura de México en relación con el comercio. A
muchos mexicanos les agradaría una profundización o una ampliación del NAFTA
y, en todo caso, la continuación del proceso de integración norteamericana. Si el
NAFTA es o no el mejor instrumento para abordar las relaciones comerciales con
empresas de países no miembros o para la resolución de disputas comerciales
sigue siendo una cuestión sin respuesta y sobre la que no hay consenso alguno
en México. En otras palabras, la pregunta de si se debe ampliar el NAFTA para
incluir a otras naciones del continente americano o de otras regiones del mundo
es algo que aún queda por resolverse en México.
Para la mayoría de los encargados de diseñar las políticas en México,
el foro apropiado para dirimir la mayoría de las cuestiones sobre comercio e
186
inversión debería ser la Organización Mundial de Comercio, no porque rechacen
la posibilidad de expandir el NAFTA, sino porque no encuentran propósito alguno
en un mero aumento numérico de sus miembros. Al mismo tiempo, la
liberalización de mercados que se lleva a cabo en todo el mundo por medio de la
Organización Mundial de Comercio (OMC) seguramente será mucho menos
completa y más lenta que a través del NAFTA. Conforme mejore el desempeño
de la economía mexicana, por lo tanto, es posible que la postura del gobierno
habrá de suavizarse en relación con la expansión del NAFTA.
Independientemente de lo que el gobierno mexicano lleve a cabo en
otras partes del mundo, la integración continuará a lo largo de una amplia banda
que corre a lo largo de ambos lados de la frontera México-Estados Unidos. Una
falta de profundización del NAFTA, sin embargo, acarreará más dificultades para
este proceso. Hay problemas clave no resueltos en áreas tan variadas como
infraestructura, reglamentos, aduanas, prácticas desleales de comercio
("dumping") y comunicaciones y no pueden ser abordados de manera unilateral.
En ausencia de una acción bilateral, el proceso de integración se verá limitado en
cuanto a la cantidad de fuentes de riqueza y de empleo que de otra manera se
habrían generado y, por lo tanto, las promesas iniciales que se hicieron con el
NAFTA no se cumplirían cabalmente.
Dada la gravedad de la situación económica actual de México, la
principal barrera para seguir una política comercial agresiva será de orden
político. Pocos líderes mexicanos comprenden que, en el marco de la economía
global contemporánea, el destino de la economía nacional está unida a la del
mundo en general. De continuar ignorando este hecho fundamental, su
capacidad de convencimiento del público mexicano quedará irremediablemente
limitada. En ausencia de definiciones claras en el ámbito político, la política
económica mexicana continuará existiendo en el vacío.
187
Notas
________________
1. Nacional Financiera, Encuesta sobre la problemática de la empresa mexicana frente al reto dela modernización (Ciudad de México; Nacional Financiera, 1993).
2. Ver CIDAC, El acuerdo de libre comercio México-Estados Unidos , (Ciudad de México; Diana,1991); Gary Clyde Hufbauer y Jeffrey J. Schott, North American Free Trade: Issues andRecommendations (Washington, DC; Institute for International Economics, 1992); Robert A.Pastor, "The Regional and Global Implications of NAFTA" en Integration with Mexico: Options forU.S. Policy (Nueva York; Twentieth Century Fund Press, 1993), pp. 87-106; Sidney Weintraub,"The Widening of NAFTA" en NAFTA: What Comes Next? (Washington, DC; The Center forStrategic and International Studies, 1994), pp. 80-105.
3. Ver Luis Rubio, ¿Cómo va a afectar a México el Tratado de Libre Comercio? (México; Fondode Cultura Económica, 1993).
4. INEGI, Estadísticas del comercio exterior de México, Información preliminar 8, nº 5 (enero-mayo, 1995).
5. Banco de México, Indicadores Económicos (junio de 1995), varios números.
6. INEGI, Estdísticas del comercio exterior de México.
7. Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo (mayo de 1995).
8. INEGI, Estadísticas del comercio exterior de México .
9. Banco de México, Indicadores del sector externo, 1991-1994 (Ciudad de México; Banco deMéxico, 1995).
10. Ibid.
11. Ver IBAFIN, México ante la Cuenca del Pacífico (Ciudad de México; Diana, 1988); VíctorLópez Villafañe, "La integración económica en la cuenca del Pacífico; el reto de América delNorte", Comercio Exterior 43, nº 12 (diciembre de 1993), pp. 1145-1152; Joseph Newman,Mexico on the Pacific Rim: Patterns of Trade and Investment, Central American and CaribbeanProgram Ocassional Papers nº 29, (Washington, DC; Johns Hopkins University, 1989); José Juande Olloqui, "Aspectos financieros de la relación de México con la Cuenca del Pacífico", ComercioExterior 40, nº 4 (abril de 1990), pp. 322-325; Luis Rubio, "Japan in Mexico: A Changing Pattern",en Susan Kaufman Purcell y Robert M. Immerman, eds., Japan and Latin America in the NewGlobal Order (Nueva York; Americas Society, septiembre de 1992); Antonio Salinas Chávez, "Lacuenca del Pacífico; retos y posibilidades para la economía", Comercio Exterior 39, nº 1, (enerode 1989), pp. 11-22; Pablo Wong González, "La región norte de México en la triangulacióncomercial y productiva del Pacífico", Comercio Exterior 43, nº 12 (diciembre de 1993), pp. 1153-1163.
188
SEGUNDA PARTE
EL NAFTA, EL WHFTA
Y AMÉRICA LATINA
Una de las preocupaciones centrales en esta década tiene que ver con
las implicaciones del NAFTA para países no miembros de América Latina,
especialmente de Sudamérica. ¿Es realista su expectativa de integrarse en un
Área de Libre Comercio del Hemisferio Occidental? ¿Serán capaces de
desarrollar nexos significativos con las dinámicas economías de la Cuenca del
Pacífico? ¿Hasta qué grado deben confiar en los esfuerzos de integración
subregional que lleven a cabo ellos mismos?
Los capítulos que se presentan en esta sección ofrecen análisis y
perspectivas desde el punto de vista de las naciones sudamericanas más
importantes. Neantro Saavedra-Rivano ofrece una explicación de las políticas
económicas exteriores de Chile, enfatizando que pronto habrá de ser tiempo de
tomar decisiones difíciles, entre el NAFTA, el MERCOSUR, la APEC y Europa.
Chile ya no busca de manera tan vehemente como al principio su membresía en
el NAFTA, a pesar de haber sido invitado a iniciar las negociaciones para su
admisión, y está concentrando su atención en su relación con el MERCOSUR.
Cada una de las opciones que se le presentan tiene sus costos y sus beneficios,
según apunta Saavedra-Rivano y para Chile será sumamente difícil mantener su
postura unilateral de apertura y flexibilidad.
Alejandro Pastori nos ofrece una comparación fascinante entre
Argentina y Uruguay, países vecinos con intereses claramente divergentes:
Argentina tiene razones para limitar al MERCOSUR y no vaya más que un área
de libre comercio, lo que permitiría a Buenos Aires intensificar su relación con los
189
Estados Unidos y con el NAFTA, en tanto que a Uruguay le resulta mucho muy
provechosa una profundización del MERCOSUR, con el fin de desarrollarlo como
una unión aduanera y/o un mercado común. La integración subregional no ha
representado obstáculo alguno para las relaciones comerciales con la región
Asia-Pacífico, según demuestra Pastori, pero tanto Argentina como Uruguay
tienen pocas perspectivas de recibir inversiones sustanciales provenientes del
continente asiático. En otras palabras, es muy probable que la interacción
económica siga siendo selectiva y las implicaciones de ello habrán de ser
ambiguas.
Desde la perspectiva de Brasil, Gilsono Schwartz nos habla de los
retos y las oportunidades que subyacen a los procesos de integración regional.
Brasil ha seguido un curso estratégico muy distinto al de Argentina y por estas
razones -así como por razones históricas-, Brasil tiene sus propios intereses:
promover su propio desarrollo y utilizar al MERCOSUR como plataforma para la
formación de un Área Sudamericana de Libre Comercio (SAFTA). Esto
consolidaría el liderazgo brasileño en todo el continente y manifestaría su
independencia política y económica de los Estados Unidos. Según lo enfatiza
Schwartz, el comportamiento internacional habrá de responder a los intereses
nacionales, más que a una inevitable lógica de cooperación altruista, seguida en
aras del beneficio común.
Joe Foweraker cierra esta sección con una evaluación global de las
perspectivas de creación de un Área de Libre Comercio del Hemisferio
Occidental (WHFTA). Su argumento es claro: a pesar de la cumbre de Miami de
finales de 1994, hay pocas oportunidades de que se lleve a cabo un WHFTA. La
razón de ello es que no existe una motivación suficientemente fuerte para los
Estados Unidos, ni desde la perspectiva política ni desde la económica. En lugar
de ello, sugiere Foweraker, Washington probablemente se apoyará en una
190
combinación de fórmulas al abordar sus relaciones con el continente americano:
valiéndose del NAFTA a nivel regional, del GATT y de la OMC a nivel multilateral
y aplicando presión más sanciones a nivel bilateral. Es muy poco probable que se
de una integración hemisférica. La implicación de todo esto es que a los países
latinoamericanos, con la salvedad de México, más les convendría buscar otras
alternativas.
191
CAPITULO SEIS
Chile y la Integración Regional
Neantro Saavedra Rivano*
Tras décadas de caos político y desorden social, seguidos de una
larga dictadura militar, Chile actualmente disfruta de un período notablemente
favorable. Los indicadores económicos relativos tanto al sector externo como al
interno muestran una situación ascendente y señalan a Chile como la economía
más dinámica de toda América Latina. Las condiciones sociales han mejorado
durante la administración de Aylwin y también representan una prioridad para el
gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva. Por encima de todo, el impasse
histórico entre el centro, la izquierda y la derecha parece haberse resuelto con la
creación, en 1989, de una alianza de Concertación entre los demócrata-cristianos
y los principales herederos políticos del gobierno de Allende.1 La estabilidad
política de Chile quedó de manifiesto en marzo de 1994, cuando el mundo fue
testigo, por primera vez desde 1915, de una transición presidencial entre dos
miembros del mismo partido o de la misma coalición de partidos.
Todas estas características hacen de Chile un socio comercial atractivo y
el país cuenta con muchas alternativas en el ambiente actual de integración
hemisférica e internacional. Como es bien conocido, los Estados Unidos han
indicado en repetidas ocasiones que Chile es uno de los pocos países
latinoamericanos, si no el único, que está en posición de unirse al Acuerdo
Norteamericano de Libre Comercio o bien de alcanzar un acuerdo comercial
bilateral con los Estados Unidos. En lo que puede interpretarse como una
muestra aún más concreta del reconocimiento internacional de que goza el país,
Chile fue aceptado en noviembre de 1994 como miembro del foro de Cooperación
192
Económica Asia-Pacífico (APEC). El Mercado Común del Sur, conocido como
MERCOSUR, también ha expresado claramente su deseo de contar con Chile
entre sus miembros. Aun el Grupo Andino, que Chile abandonó en 1976, quisiera
verlo de regreso en su seno. Hasta ahora, Chile ha evitado comprometerse
oficialmente, al tiempo que sigue activamente una estrategia dual de
liberalización comercial y negociación de convenios bilaterales con otros países
de América Latina (incluyendo pactos suscritos con México, Venezuela y
Argentina).
A pesar de las condiciones excepcionalmente positivas de que goza
Chile actualmente, existe el convencimiento general de que pronto el país deberá
tomar decisiones difíciles. Lo atractivo de Chile como socio comercial se
fundamenta, en cierta medida, en las ventajas que éste presenta en relación a
sus vecinos. Conforme más países latinoamericanos hallen la salida a sus
respectivas crisis económicas, los aspectos positivos de dichos países serán
redescubiertos y las ventajas actuales de Chile se verán erosionadas. Además, la
tendencia hacia la constitución de bloques regionales y subregionales podría
dejar al país un tanto aislado. Chile, por lo tanto, se halla bajo presión para definir
su política internacional y quizá para que se alinee con uno de los bloques
comerciales existentes. Estas presiones, así como una política ambigua de los
Estados Unidos hacia América Latina (y en especial hacia Chile) hacen que el
país deba tomar ciertas decisiones estratégicas importantes. El presente capítulo
examina estas opciones.
EL AMBIENTE INTERNO
Chile cuenta con la bien ganada reputación de ser el primer país
latinoamericano en haber comenzado un proceso de liberalización económica, si
193
bien éste entrañó un alto costo social y político. Sin ofrecer una discusión
detallada de este proceso, se pueden identificar las medidas de mayor relevancia
para el examen que nos ocupa, incluyendo la apertura de gran alcance del país
al comercio y a la inversión internacional, la privatización de muchas empresas
estatales y la liberalización del sector financiero.2 En 1974, las tasas
arancelarias, que son un indicador común de apertura, mostraban un promedio
del 105 por ciento (con un arancel máximo de 750 por ciento). Para 1982, estos
porcentajes habían bajado a un 10 por ciento universal (salvo para los
automóviles). Quizás el indicador más elocuente del grado de apertura de la
economía son las cifras de 1993, publicadas por el Banco de Chile, que muestran
que el intercambio comercial (exportaciones más importaciones) era equivalente
al 44.6 por ciento del producto interno bruto (PIB), ciertamente el número más
alto de todo el continente americano (con la posible excepción de Panamá).
La liberalización fue ardua. El largo proceso que entrañó, y que fue
particularmente afectado por la crisis financiera en que cayó América Latina a
principios de los 80, puede dividirse en tres etapas. Durante la etapa de
"tratamiento de choque", que se dio entre 1974 y 1982, los funcionarios
instrumentaron la mayoría de las reformas estructurales que finalmente
establecieron la reestructuración completa de la economía chilena.3 Estas
reformas tuvieron altos costos sociales y políticos, los más notables de los cuales
fueron el desempleo y el subempleo. Los poderes dictatoriales asumidos por el
gobierno militar facilitaron la imposición de una reestructuración tan a fondo de la
sociedad chilena. En todo este período, la tasa de desempleo se mantuvo de
forma constante alrededor del 10 por ciento y, en 1982, casi alcanzó el 20 por
ciento. La segunda etapa, la crisis, se dio entre 1982 y 1985, durante la cual hubo
una reversión parcial a las políticas anteriores. En particular, las tasas de los
aranceles aumentaron para proteger lo que quedaba de la industria local y el
194
gobierno se vio forzado a proceder a la nacionalización 'de facto' de muchas
instituciones financieras quebradas. Resulta importante notar, sin embargo, que
las circunstancias obligaron a que se llevara a cabo esta parcial reversión en las
políticas de liberalización, contra lo que hubieran deseado los gobernantes
chilenos. Durante la etapa de recuperación (de 1985 en adelante), las reformas
estructurales se han profundizado y consolidado parcialmente.
La clave del éxito fue la capacidad de la sociedad chilena de encontrar
una manera para salir de su larga crisis política. Como reacción a la larga
dictadura militar y a los anteriores fracasos del sistema político chileno, comenzó
a forjarse una mayoría hacia finales de los 80, misma que gradualmente fue
desarrollando su propio programa social y de acción política. En 1988, el General
Augusto Pinochet fue derrotado en un plebiscito que él y sus partidarios habían
organizado, en la expectativa de que los chilenos le otorgarían a los militares un
mandato para continuar en el poder siete años más. La emergente mayoría,
organizada bajo el nombre de Concertación -y que aglutinaba a todos los grupos
de oposición, con la excepción del Partido Comunista-, ganó las elecciones
generales de 1989. Esto puso a Chile nuevamente en el camino de la
democracia. El cambio de gobierno era importante porque ofrecía la promesa de
la justicia social, en particular una distribución justa de las ganancias
económicas. Lo que era apenas una promesa a finales de los 80 se había
convertido en política gubernamental a partir de 1990, política claramente
apoyada por los votantes en las elecciones generales de diciembre de 1993,
cuando se confirmó el apoyo con que contaba la coalición gobernante.
Una de las consecuencias del éxito de la liberalización chilena ha sido
un rápido crecimiento en su intercambio comercial internacional. Las
exportaciones pasaron de representar 4,200 millones de dólares en 1986 hasta
casi 10,000 millones en 1992, lo que indica un crecimiento anual promedio del
195
15.5 por ciento. Las importaciones crecieron aún más rápido, a un promedio de
casi un 20 por ciento anual.4 Aún más notable resultó la diversificación de dicho
intercambio comercial, fundamentalmente en el campo de las exportaciones. En
cuanto al tipo de productos, es posible clasificarlos en tres categorías: recursos
naturales, recursos naturales procesados y otros productos industriales.5 Entre
1986 y 1991, las exportaciones de estos productos aumentaron en porcentajes
anuales de 13.9 18.0 y 35.8, respectivamente. De esta forma, la dependencia
tradicional que tenía la economía de las exportaciones de productos minerales,
especialmente cobre, está descendiendo de manera constante. Una de las
políticas centrales del gobierno chileno consiste en hacer disminuir dicha
dependencia aún más y en aumentar el valor agregado de las exportaciones,
política que ha sido denominada como la "segunda etapa en la promoción de las
exportaciones". A nivel mundial, además del bien conocido éxito chileno en
penetrar los mercados japoneses, las exportaciones a otros mercados asiáticos
también han aumentado de manera significativa en forma global, pasando a
representar el 30.8 por ciento del total de las exportaciones en 1993. En su
evolución regional, las exportaciones chilenas se han equilibrado de manera
extraordinaria, por lo que el país no depende de manera vital de ningún mercado
en particular. La Tabla 6.1 nos ofrece una visión más completa de esta evolución.
Otra característica importante del ambiente interno es el énfasis dado a
resolver la "deuda social". En los inicios del gobierno de Aylwin y después de
complejas negociaciones con los partidos de oposición, se pactó una reforma
fiscal que generara ingresos adicionales, lo que permitiría al gobierno aumentar
el gasto social sin afectar la estabilidad macroeconómica. El gasto
gubernamental en aspectos sociales aumentó casi un 20 por ciento en términos
reales entre 1989 y 1992, y el porcentaje de la población que vivía por debajo de
la línea de pobreza pasó de 44.6 por ciento en 1989 a 32.7 por ciento en 1992.
196
Esta última cifra representaba 1.1 millones de personas.6 Este énfasis en lo
social ha sido a su vez asumido por el actual gobierno de Frei.
No obstante el panorama descrito anteriormente, aún existen algunas
imperfecciones. Como lo ha ilustrado el diálogo que actualmente sostiene Chile
con los Estados Unidos en relación con el libre comercio, Chile carece de una
legislación o reglamentación completas en los campos de la protección ambiental
y de la propiedad intelectual. Además, Chile no ha liberalizado sus mercados
financieros de manera suficiente -como se constata al compararlos incluso con
los de algunos de sus vecinos-, lo que permitiría al país insertarse plenamente en
la economía mundial.
Tabla 6.1 Principales mercados para las exportaciones chilenas, 1980-1993.
% de exportaciones totales ________________________________
1980 1985 1990 1993_____ ______ ______ ______
Estados Unidos 10.0 22.2 16.8 17.6
Comunidad Económica Europea 40.7 34.9 37.2 26.0
Japón 11.1 10.6 16.2 16.0
América Latina 24.8 14.7 12.7 19.7
Exportaciones totales (en millonesde dólares de Estados Unidos)
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile y Manuel Agosín, "Beneficios y costospotenciales para Chile de los acuerdos de libre mercado", Estudios Públicos 52 (Santiago deChile, verano de 1993).
197
No obstante, el ambiente interno de Chile es, en general, muy positivo.
La economía creció en porcentajes del 10.3 y del 6.0 en 1992 y 1993,
respectivamente. Para 1993, la tasa de inflación cayó hasta estar apenas por
encima del 12 por ciento y el desempleo bajó hasta un 4.6 por ciento. Al mismo
tiempo, la inversión, en tanto que porcentaje del PIB, ha alcanzado el punto más
alto de su historia, 21 por ciento; las reservas internacionales son de casi 11,000
millones de dólares (lo que representa más de un año de importaciones) y la
inversión extranjera directa ha estado fluyendo de manera constante hacia el país
(la inversión extranjera fue de 2,740 millones de dólares en 1993 y se estiman
unos 4,660 millones para 1994). Las cifras de la Inversión Extranjera Directa
(IED) son sólo algunos de los muchos signos que denotan el alto prestigio de que
goza Chile actualmente en círculos internacionales. Se podría decir, inclusive,
que Chile se ve más prometedor hoy en día que en ningún otro momento de su
historia desde el "período dorado" de los años de 1860 y 1870, cuando Chile era
uno de los países más respetados y admirados del continente.
EL AMBIENTE INTERNACIONAL
Y LA POLÍTICA COMERCIAL CHILENA
Chile se enfrenta a un ambiente internacional que cambia rápidamente
y del cual el recientemente ratificado Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio
(NAFTA) forma parte importante. No obstante, sería difícil comprender la postura
chilena en relación con el NAFTA sin considerar otros aspectos de la economía
global actual.
Una de las consecuencias que trajo consigo abrir al país a la economía
mundial es que su prosperidad ha pasado a depender en gran medida de lo
exitosa que resulte esta inserción. Una vez que se había tomado la crucial
198
decisión de hacer que la economía chilena evolucionara a partir de su base de
recursos naturales, la opción de un crecimiento generado internamente
prácticamente desapareció. Actualmente, Chile tiene un marcado interés en las
más recientes tendencias del escenario internacional, particularmente en relación
con las "políticas comerciales estratégicas" y con la formación de bloques.
Después del relativo éxito de la Ronda Uruguay de negociaciones del GATT,
pareciera que las tensiones comerciales han disminuido. Sin embargo, la
amenaza de valerse de medidas comerciales unilaterales o su utilización en los
hechos crea incertidumbres en relación con la supervivencia del sistema de libre
comercio. Los encargados de diseñar las políticas chilenas también deben
considerar la naturaleza ambigua de la mayor parte de los bloques comerciales.
En principio, y dependiendo de su evolución posterior, estos bloques podrían
obstaculizar o reforzar el intercambio comercial internacional.
América Latina es un buen ejemplo de esta dualidad potencial. Resulta
aparente que la "segunda ola" de acuerdos de integración entre países
latinoamericanos busca promover el intercambio comercial y la inversión, como
extensión de sus procesos de liberalización internos. Los países
latinoamericanos, no obstante, buscan un acceso a los mismos mercados y
cortejan a los mismos inversionistas potenciales. El riesgo es que conforme esta
competencia se desarrolle, aumente la posibilidad de una situación en la cual los
bloques comerciales subregionales se utilicen para alcanzar objetivos
estratégicos. Esto podría ser un obstáculo significativo para el intercambio
comercial.
Chile debe poner especial atención a varios de los componentes
específicos del ambiente internacional. En primer lugar, dentro de la misma
América Latina, en donde existen las importantes agrupaciones del MERCOSUR,
el Grupo Andino y, en menor medida, la Asociación para la Integración de
199
América Latina (ALADI). El MERCOSUR es, por mucho, la agrupación de mayor
importancia para Chile, pues Argentina y Brasil, dos de los socios comerciales
más importantes de Chile, son miembros del mismo. Desde su creación en 1991,
el MERCOSUR extendió una invitación abierta a Chile, pero el país ha preferido
tomar una actitud de "esperar y observar". Recientemente y en parte por el rápido
desarrollo de los nexos económicos internos entre los países miembros del
MERCOSUR, la postura de Chile se ha modificado de manera importante. El
MERCOSUR, al igual que otras agrupaciones, ha reportado un aumento
sustancial en el intercambio comercial intraregional (ver Tabla 6.2).
En segundo lugar está Norteamérica, en donde el NAFTA constituye el
principal elemento. Su ratificación abrió la puerta para el inicio de conversaciones
con Chile, ya sea con los Estados Unidos únicamente o bien en el marco de los
tres miembros del NAFTA. El segundo elemento del panorama norteamericano
es, desde luego, la Iniciativa de las Américas (EAI), surgida apenas meses
después de que el entonces presidente Salinas había propuesto un NAFTA
extendido. Ambos elementos están entrelazados. La EAI y una posible formación
de una WHFTA (según se propuso en la cumbre de Miami, a finales de 1994)
resultan particularmente importantes, porque expresan una reafirmación de la
presencia de los Estados Unidos en América Latina. En este respecto, esta
iniciativa podría interpretarse como parte de un juego de políticas dirigidas a
recuperar la posición de liderazgo global de los Estados Unidos y como tal no
puede ser ignorada por Chile. La tarea más importante de la diplomacia chilena
consiste en negociar un acuerdo comercial, ya sea en el marco del NAFTA o con
los Estados Unidos directamente. Se han llevado a cabo grandes esfuerzos en
este sentido, aunque con pocos resultados, según veremos más adelante.
La región Asia-Pacífico es otro componente importante en este
ambiente. Es ampliamente reconocido que ésta es la región más dinámica del
200
mundo. Varios movimientos tácticos y estratégicos se están llevando a cabo en
esa región, algunos de ellos tendientes a la formación de bloques comerciales
completamente asiáticos, en tanto que otros buscan establecer nexos de Asia
con otros países de la Cuenca del Pacífico, fundamentalmente con Estados
Unidos y Canadá, aunque también con países latinoamericanos como México y
Chile. Desde el punto de vista de este último, la APEC es la entidad más
importante de la región Asia-Pacífico, particularmente en relación con los países
del Oriente asiático, con los cuales el intercambio comercial chileno ha
aumentado vigorosamente en años recientes. Ser admitido como miembro de la
APEC ha sido, sin duda, uno de los éxitos recientes más grandes de la
diplomacia chilena.
Tabla 6.2. Comercio entre las principales asociaciones comerciales en América
Latina, 1980-1993
% de exportaciones totales_________________________________________________
1980 1985 1990 1991 1992 1993_____ _____ _____ _____ _____ _____
ALADI 13.8 8.0 10.9 13.6 16.8 19.2
Grupo Andino 4.0 2.6 4.2 6. 8.0 9.7
MERCOSUR 11.6 5.5 8.9 11.1 14.3 18.5
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile.
201
Finalmente, está Europa que, como región, representa casi una tercera
parte del total de las exportaciones chilenas. Aunque sólo fuera por esa razón,
Europa es un componente esencial del ambiente internacional. Además, están
ocurriendo muchas cosas interesantes en ese continente, particularmente
relevante es el nacimiento de un gran número de economías capitalistas (y
comerciales) en lo que alguna vez fue conocido como el Consejo para la
Asistencia Económica Mutua (COMECON). Todos estos elementos regionales
están evidentemente ligados entre sí y los encargados de diseñar las políticas
correspondientes en Chile deberán considerar cuidadosamente cuál habrá de ser
la participación de Chile en todos ellos.
OPCIONES DE POLÍTICA
El crecimiento del intercambio comercial internacional chileno resulta
esencial para la prosperidad del país y, en la medida en que Chile siga siendo un
país en vías de desarrollo con necesidades sociales importantes, resulta a su vez
vital para mantener la estabilidad social y política. Entre los objetivos más
importantes de la política comercial chilena se cuentan:7 (1) continuar con la
diversificación de exportaciones, tanto a nivel sectorial como regional; (2)
aumentar el valor agregado de las exportaciones (segunda etapa en la promoción
de las exportaciones); (3) consolidar el acceso a los mercados en los que se ha
logrado ganar acceso. Todos estos objetivos se encuentran interrelacionados y
alcanzarlos depende tanto de las acciones que lleve a cabo Chile como de las
que lleven a cabo sus socios comerciales y/o las agrupaciones a las que puedan
pertenecer. La consolidación del acceso a mercados podría lograrse mediante la
firma de tratados bilaterales con los socios comerciales de Chile y por medio de
una liberalización general del intercambio comercial que minimice la
202
instrumentación de medidas comerciales unilaterales o de la amenaza de hacer
uso de ellas. Lo mismo se aplica a los demás objetivos del país. Así, por ejemplo,
el éxito de la segunda etapa de promoción de las exportaciones se ve
amenazado por la presencia de un "aumento arancelario" en la mayoría de los
socios comerciales chilenos, conforme al cual entre más aumenten los aranceles,
mayor será el contenido de mano de obra de los bienes exportados.8 Esta
situación podría evitarse por medio de acuerdos bilaterales con los socios
comerciales de Chile pero, por otra parte, también habrá de verse aligerada
parcialmente como consecuencia de la ratificación de la Ronda Uruguay del
GATT.
La importancia de la segunda etapa de promoción de las exportaciones
es notable. El crecimiento de las exportaciones chilenas se ha basado en las
materias primas o en recursos ligeramente procesados pertenecientes a cuatro
grandes grupos: minerales, productos forestales, productos marinos y
agroindustria. A pesar de tasas notables de crecimiento, se reconoce
ampliamente que una mayor penetración de los mercados externos con base en
estos productos se hace cada vez más difícil. Además de permitir una mayor
expansión del intercambio comercial, la producción y exportación de productos
manufacturados con base en los recursos existentes tendrá otras dos
consecuencias importantes. La primera es la creación de nuevas fuentes de
trabajo y un aumento en la productividad general. En segundo lugar, se sacaría
ventaja de las economías de escala y de los efectos de "aprender haciendo" que
tradicionalmente se asocian con las actividades de manufactura. Según hizo
notar Manuel Agosín, la proporción de bienes manufacturados en relación con el
total de las exportaciones chilenas ha cambiado poco entre 1980 y 1990,
permaneciendo en alrededor del 10 por ciento.9 No obstante, la proporción de
bienes manufacturados en relación con la totalidad de las exportaciones de otros
203
países de América Latina es mucho mayor, habiendo alcanzado cerca del 32 por
ciento en 1990 y acusando un rápido y constante incremento (ver tabla 6.3). Esto
indicaría que las manufacturas chilenas se están haciendo más competitivas, al
menos en los mercados latinoamericanos, por lo que una liberalización comercial
con América Latina ofrecería una interesante oportunidad de expandir aún más la
exportación de manufacturas.10
¿Cuáles son las opciones de política de que dispone Chile? Podemos
responder a esta pregunta desde dos perspectivas diferentes: en primer lugar, se
debe escoger entre distintas formas de abordar la política comercial: unilateral,
bilateral, regional y aún multilateral. Conforme al enfoque unilateral, Chile ya ha
ofrecido mucho a la comunidad internacional. Con la adopción de un arancel
único del 11 por ciento y la ausencia práctica de cualquier otra restricción al
comercio, Chile es actualmente uno de los países más comprometidos con el
libre comercio del mundo (si bien el nivel de sus aranceles está por encima de los
de otros países de Asia y del mundo desarrollado). En cuanto a las iniciativas
bilaterales, Chile ha buscado activamente la suscripción de acuerdos comerciales
con otros países latinoamericanos y está dispuesto a negociar acuerdos
adicionales, particularmente con los Estados Unidos. La situación tocante a los
acuerdos regionales, área en la que Chile se ha mostrado más cauteloso hasta
hace poco (particularmente en relación con América Latina), se discute más
adelante. Hagamos notar, sin embargo, que Chile ha seguido una estrategia
regional agresiva en la zona Asia-Pacífico, lo que le permitió asegurar su
admisión a la APEC.
Otra cuestión de política es aquélla que tiene que ver con un énfasis
regional. Una de las preocupaciones principales ha sido decidir si los esfuerzos
del país han de enfocarse en América Latina o en Norteamérica o, más
precisamente, si se deben dedicar los escasos recursos diplomáticos a negociar
204
con los Estados Unidos o con el MERCOSUR. Según veremos en la sección que
sigue, Chile ha resuelto este dilema (al menos por ahora) mediante el inicio de
activas negociaciones con el MERCOSUR, dirigiendo algunos de sus recursos
diplomáticos hacia el establecimiento de contactos con la Unión Europea y,
desde luego, con Asia.
Tabla 6.3. Exportaciones chilenas de manufacturas por destino principal, 1980-90
1 9 8 0 1 9 9 0_____________________ ___________________
Valor (en Exporta- Exporta- Valor (en Exporta- Exporta-
millones de ciones de ciones tota- millones de ciones de ciones tota-
dólares de manufactu- les a la dólares de manufactu-les a la
E.U.) ras (%) Región (%) E.U.) ras (%) Región (%)
________ ________ ________ ________ ________ ________
Estados Unidos 74.1 17.7 16.2 221.0 26.5 15.5
Comunidad Económica 75.7 18.1 4.1 174.9 21.0 5.5Europea
Japón 32.6 7.8 6.4 30.1 3.6 2.2
América Latina 221.6 53.0 19.6 351.5 42.2 32.6
Otros 14.4 3.4 2.4 56.4 6.8 3.9
Mundo 418.4 100.0 9.2 834.0 100.0 9.8
Fuente: Manuel Agosín, "Beneficios y costos potenciales para Chile de los acuerdos de libremercado", Estudios Públicos 52 (Santiago de Chile, verano de 1993).
EL DILEMA "NAFTA CONTRA TLC"
Y LAS NEGOCIACIONES RECIENTES
El tema de las negociaciones comerciales con los Estados Unidos y la
posibilidad ya sea de ingresar al NAFTA o de suscribir un tratado de libre
205
comercio con los Estados Unidos ha dado origen a una viva discusión entre
diversos sectores de la sociedad chilena. En menos de dos años, se han
aguzado y refinado las diferentes posturas al respecto. Hasta hace poco, se
suponía, de manera bastante acrítica, que unirse al NAFTA era necesariamente
bueno para Chile y las condiciones de acceso no se cuestionaban.11
Actualmente, se discuten intensamente, tanto en los medios como en foros
públicos, los puntos a favor y en contra, así como el valor relativo de un convenio
bilateral, en oposición a un tratado multilateral. Además, las negociaciones con
los Estados Unidos se han colocado en un contexto más amplio, tomándose en
cuenta la posición internacional de Chile. En particular, se está considerando la
posición chilena en una posible negociación entre América Latina (sin México) y
los Estados Unidos (o el NAFTA).
Antes de avanzar más, es necesario identificar a los principales
agentes involucrados en el lado chileno de la discusión. En primer lugar, la
industria que, aunque representa a una parte muy pequeñas de la economía
chilena, está representada por la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA). En
segundo lugar, los intereses agrícolas, representados por la Sociedad Nacional
de Agricultura (SNA). Una organización empresarial conjunta, la Confederación
de la Producción y del Comercio (CPC), representa los intereses de la comunidad
empresarial. La confederación laboral chilena, llamada Central Única de
Trabajadores (CUT) aún es débil y está luchando por recuperarse después de
dos décadas de represión sistemática. Los ecologistas apenas están
comenzando a organizarse y aunque son muy elocuentes, aún no influyen
fuertemente en la opinión pública. Los consumidores son aún más débiles y rara
vez se les escucha.
La breve descripción anterior es, necesariamente, incompleta y no
incluye el papel que tienen los inversionistas extranjeros. No obstante, sirve para
206
el fin de presentar las posiciones de los diversos participantes en las discusiones
que se están llevando a cabo.
¿Cuáles son los principales temas que podemos esperar surjan en el
curso de una negociación con los Estados Unidos y cuáles son los costos y los
beneficios que cabe esperar de una asociación comercial, ya sea con los Estados
Unidos o con el NAFTA?
Las estimaciones convencionales acerca del impacto comercial que un
acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos tendría varían entre un 2.8 y
un 4.4 por ciento.12 Los efectos en la planta de empleo serían modestos, dado
que el aumento en fuentes de empleo que las exportaciones generarían tendría
su equivalente negativo en la desaparición de plazas de trabajo ocasionadas por
el incremento de importaciones procedentes de los Estados Unidos. Más allá de
estas ganancias de corto plazo se hallan los beneficios derivados de asegurar un
acceso al mercado de los Estados Unidos, así como otros beneficios difíciles de
medir valiéndose de los modelos matemáticos actuales.13 Aun utilizando los
modelos de equilibrio general o alguna otra de las muchas técnicas ampliamente
aceptadas, hubiera sido muy difícil predecir, por ejemplo, el gran aumento en
intercambio comercial que se ha dado entre Chile y México a partir del
establecimiento del acuerdo de libre comercio que suscribieron. El comercio que
Chile sostiene con Canadá, que actualmente es insignificante, también
aumentaría de manera significativa en el caso de suscribirse un acuerdo
comercial con Norteamérica (en lugar de hacerlo sólo con los Estados Unidos).
Otro tipo de ganancia (de naturaleza institucional y política) tiene que
ver con la transformación estructural que Chile tendría necesariamente que llevar
a cabo y que tendría el efecto de modernizar su economía. Asimismo, debe
considerarse la imagen internacional positiva que la suscripción de un acuerdo
semejante traería al país. Por otra parte, la asociación podría tener algunos
207
impactos negativos si Chile diera la impresión de estar comprometido con una
relación exclusiva con los Estados Unidos o si aparentara estar ansioso de que
se le incluya en la "Fortaleza de las Américas". También habría costos a corto
plazo, asociados con la modernización de la economía chilena a que se hizo
referencia con anterioridad, pues los ajustes necesarios ciertamente se
distribuirían de manera inequitativa entre los diferentes sectores de la sociedad.
Los asuntos más delicados que hay entre Chile y los Estados Unidos
ya se han indicado debidamente en declaraciones de funcionarios
estadounidenses y en publicaciones del gobierno de los Estados Unidos.14 Dos
de estos temas surgieron por primera vez durante las negociaciones México-
Estados Unidos: el medio ambiente y los mercados de trabajo. Todas las señales
apuntan hacia un endurecimiento en relación con estas cuestiones por parte del
gobierno de los Estados Unidos, al que también le preocupan mucho las
cuestiones de la protección de los derechos de propiedad intelectual y la
agricultura.15 Aunque Chile ha puesto en vigor leyes sobre el tema de los
derechos de propiedad intelectual, los Estados Unidos las consideran
insuficientes. En relación con las políticas agrícolas, el sistema chileno de
"bandas de precio", tendiente a proteger a los productores de trigo, harina de
trigo, semillas oleaginosas y otros productos básicos también ha sido sumamente
criticado por el lado estadounidense.16
Luego entonces, no resulta sorprendente que los productores rurales
chilenos, representados por el SNA, se hayan mostrado poco entusiastas en
relación con las negociaciones comerciales sostenidas con Norteamérica, si bien
no las han rechazado totalmente. Por otra parte, el sector industrial ha dado una
entusiasta bienvenida a las negociaciones con los Estados Unidos, aunque
reconoce también el valor de otras iniciativas comerciales chilenas, dirigidas
hacia el MERCOSUR y hacia otras partes del mundo. Ambos sectores, no
208
obstante, coinciden en su preferencia por el NAFTA por encima de lograr un
acuerdo de libre comercio únicamente con los Estados Unidos. Estos sectores
temen que, en el curso de las negociaciones bilaterales, el gobierno de los
Estados Unidos sucumba ante sus propias presiones internas, lo que podría
traducirse en un intento por imponer normas laborales y ambientales/ecológicas
que resultaran excesivamente costosas para Chile. Justamente por esa razón, el
movimiento laboral prefiere la firma de un Tratado de Libre Comercio con los
Estados Unidos, más que un ingreso al NAFTA. El movimiento laboral
inicialmente se mostró suspicaz en relación con cualquier negociación comercial
con Norteamérica. Después de asumir su aparente inevitabilidad, y tras el
establecimiento de un muy publicitado contacto con la AFL-CIO (la más
importante central laboral estadounidense), los líderes laborales chilenos llegaron
a una posición conjunta con sus contrapartes estadounidenses. Resulta
interesante hacer notar que la convergencia de puntos de vista entre ambas
confederaciones dio como resultado una fuerte crítica proveniente de círculos
empresariales y se acusó a la CUT de "conspirar con extranjeros para hacer
prevalecer sus intereses por encima de los intereses nacionales".17 La situación
de los ecologistas en el marco de estas discusiones es similar a la del
movimiento laboral, aunque no son tan influyentes como ellos. Este grupo ha
buscado forjar alianzas con sus equivalentes estadounidenses, con el fin de
promover un mayor control y reglamentación de las actividades potencialmente
dañinas para el medio ambiente y por esta razón también se les ha criticado.18
A pesar de la variedad de posturas, prácticamente todos los sectores
de la sociedad chilena parecen admitir la inevitabilidad de algún tipo de acuerdo
con Norteamérica. Hasta hace poco, la mayoría de ellos parecía creer en la
inminencia de este acuerdo y aceptaban que las negociaciones sobre este tema
eran una de las más altas prioridades en Chile. En particular, varios miembros del
209
gabinete y otros funcionarios del más alto nivel del nuevo gobierno del presidente
Frei han indicado en numerosas ocasiones que consideran cruciales las
negociaciones con los Estados Unidos. Por otra parte, el gobierno chileno ha
evitado tomar una postura pública acerca de si resulta preferible un tratado
bilateral o el ingreso al NAFTA. Durante la visita de estado que el presidente Frei
hizo a Washington en junio de 1994, esta indefinición llevó a una situación
curiosa en la que ni él ni el presidente Clinton abordaron esta decisión
fundamental. No obstante, estaba claro que el camino que lleva al NAFTA es un
camino incierto y que la estrategia informal consistiría primero en obtener la
autorización de un procedimiento rápido ("fast track"), con el fin de negociar un
acuerdo bilateral.
A partir de ese momento, los acontecimientos se sucedieron de
manera muy veloz (Tabla 6.4). Pronto se hizo evidente que los crecientes
problemas políticos del gobierno de Clinton le harían imposible proseguir con las
negociaciones bilaterales con Chile (y, en términos más generales, con América
Latina). Al tiempo que los funcionarios estadounidenses concentraban sus
esfuerzos en rescatar las negociaciones del GATT, los líderes chilenos, a pesar
de su desilusión, reaccionaron con rapidez y aceptaron finalmente la añeja oferta
de unirse al MERCOSUR. El 5 de agosto de 1994, Chile dio su anuencia para
iniciar negociaciones con el MERCOSUR, con el fin de llegar a algún tipo de
asociación. En la toma de esta decisión, que había sido pospuesta de manera
muy pensada en el pasado, jugaron un papel muy importante dos elementos
adicionales. Uno de ellos fue la entrada en vigor de un arancel externo común del
MERCOSUR, lo que significó el fin de ciertas preferencias arancelarias que los
países miembros de la agrupación otorgaban a países externos, particularmente
a Chile. Alrededor del 40 por ciento del total de las exportaciones chilenas hacia
el MERCOSUR estaban cubiertas por estas preferencias arancelarias especiales,
210
por lo que resultaba importantísimo negociar su preservación.19 El otro elemento
es el interés que los líderes de la Unión Europea expresaron en su cumbre de
Corfu (junio de 1994), en el sentido de que la Unión debía de encontrar formas de
interactuar con el MERCOSUR. Adicionalmente, para la segunda mitad de 1994
resultaba evidente que la caótica situación económica y política de Brasil se
estaba resolviendo, lo que daba un nuevo ímpetu al MERCOSUR. Las
negociaciones de Chile con el MERCOSUR han avanzado sin dificultades desde
entonces. El gobierno chileno no se ha dado por vencido en cuanto a las
negociaciones con los Estados Unidos, pero por el momento está dándoles
menor importancia y no tienen el carácter de urgentes.20 La "versión oficial" de
Chile actualmente es la de que su prioridad es América Latina, en tanto que la
búsqueda de un equilibrio a través de las negociaciones con otros mercados
regionales importantes es, por ahora, de importancia secundaria.21
Tabla 6.4. Las negociaciones sobre comercio internacional de Chile durante
1994. Cronología.
Marzo El Representante Comercial de los Estados Unidos,
Mickey Kantor visita Santiago durante la toma de
poder del presidente Frei y declara que Chile es el
primero en la lista para negociar el siguiente tratado
de libre comercio con los Estados Unidos.
Una delegación de la AFL-CIO visita Chile y se reú-
ne con miembros del gobierno chileno, así como
con su contraparte chilena, la Central Única de Tra-
bajadores (CUT). La AFL-CIO y el CUT acuerdan
211
dar su preferencia a la suscripción de un acuerdo
bilateral por encima del acceso chileno al NAFTA.
Junio La Unión Europea celebra su cumbre en Corfu,
Grecia, y conviene en promover mayores contactos
con México y el MERCOSUR.
El presidente Clinton, en una propuesta legislativa
enviada al congreso de su país que tiene que ver
fundamentalmente con la ratificación de los resul-
tados de las negociaciones de la Ronda Uruguay
del GATT, anexa una petición para obtener autori-
zación de vía rápida ("fast track") en las negociacio-
nes tendientes a la firma de acuerdos comerciales
bilaterales con otras naciones. Chile es la única na-
ción latinoamericana que se nombra con ese fin.
El presidente Frei hace una visita oficial a los Esta-
dos Unidos. La reunión que sostiene con el presi-
dente Clinton no logra producir un calendario con-
creto acerca de la admisión chilena al NAFTA. El
presidente Clinton desea que se apruebe su peti-
ción de vía rápida ("fast track") primero. Ambos pre-
sidentes discuten la posibilidad de firmar primero
un acuerdo comercial bilateral.
Agosto El Comité de Finanzas del Senado estadounidense
212
decide no someter a voto la petición de autorización
de vía rápida ("fast track") que el gobierno de Clin-
ton había anexado al paquete legislativo relativo al
GATT.
El presidente Frei acepta una invitación especial
para asistir a la reunión de Buenos Aires del MER-
COSUR, en la que se habría de aprobar formalmen-
te el arancel común que entraría en vigor el 1º de
enero de 1995. En el curso de la reunión, Chile se
muestra de acuerdo en iniciar pláticas con el MER-
COSUR para lograr una asociación cuya naturaleza
quedó por especificarse.
Septiembre El gobierno de Clinton retira del Congreso su peti-
ción de autorización para obtener vía rápida ("fast
track"), con el fin de rescatar el paquete legislativo
sobre el GATT. Las autoridades chilenas manifies-
tan su desencanto con la medida.
El presidente Frei visita Río de Janeiro para asis-
tir a una reunión del Grupo de Río. Se celebra
la primera reunión de negociación formal con el
MERCOSUR.
Octubre Se lleva a cabo la segunda ronda de negociacio-
nes entre Chile y el MERCOSUR en Montevideo.
213
Las negociaciones definen listas de productos que
habrán de ser cubiertas por el arancel común.
El presidente Frei lleva a cabo una visita oficial a
Italia. El documento que ambos gobiernos suscri-
ben enfatiza el interés de Italia en promover los
contactos entre la Unión Europea y el MERCOSUR,
así como la atención con que se sigue el proceso
mediante el cual Chile se incorporaría al MERCO-
SUR.
Noviembre El presidente Frei viaja a Yakarta, a las ceremonias
formales que marcan el acceso de Chile a la APEC,
en calidad de miembro. Después de reunirse con
los jefes de estado de los países miembros de la
APEC, Frei viaja a Japón y a Corea del Sur.
CONSIDERACIONES FINALES
Chile ha tenido la buena fortuna de haber podido combinar su sólida
situación interna con un ambiente regional e internacional favorable. Aunque la
situación interna de Chile está bien administrada y no inspira ninguna
preocupación especial, la situación privilegiada del país en el marco del
Hemisferio Occidental está tocando a su fin. Chile es uno de varios países
latinoamericanos que habrán de surgir en el escenario internacional y sus
214
vulnerabilidades se están poniendo en evidencia. Cómo hacer frente a la pérdida
del especial atractivo del que Chile gozaba hasta hace poco en el contexto de
Sudamérica probablemente será el mayor reto de los encargados de diseñar las
políticas chilenas el resto de la presente década. Uno de los puntos importantes
asociados con este reto es el de las alianzas comerciales. Dado que los acuerdos
de libre comercio presentan un potencial ambiguo, que puede resultar en una
promoción o en una obstaculización del intercambio comercial, cualesquiera que
sean las intenciones verdaderas de Chile al escoger acercarse a una región o a
algún tratado comercial en particular, toda decisión relativa a las alianzas
comerciales habrá simultáneamente de abrir nuevas posibilidades y de cerrar
otras, relativas a posibles pactos con terceras naciones.
Dicho lo anterior, se debe reconocer la casi inevitabilidad de que Chile
forme algún tipo de alianza comercial con Norteamérica. El peso geopolítico de
los Estados Unidos en la región es demasiado grande para poder ignorarse y
esta situación habrá de prevalecer en el futuro previsible. Además, es muy poco
probable que alguna otra potencia económica se atreva a aumentar
significativamente su presencia en el continente y en particular a intentar
establecer acuerdos económicos amplios con Chile. El antecedente sentado por
México en este sentido resulta interesante. Durante su gira europea de junio de
1990, el presidente Salinas no consiguió atraer el interés de Europa Occidental
hacia México y esto fue un factor decisivo para tomar la decisión extraordinaria
de unir estrechamente el destino de México con el de los Estados Unidos.22 La
situación de Chile es diferente en cierto grado. El país depende mucho menos de
los Estados Unidos que México; por esta razón, una posible asociación no
necesariamente habrá de ser tan sólida. Esta diferencia de grado también ofrece
a Chile cierta flexibilidad al negociar los términos de una asociación semejante.
215
La diplomacia chilena requerirá de toda su capacidad al negociar un
acuerdo comercial con los Estados Unidos, con el fin de asegurar un equilibrio
adecuado entre ese país y otras áreas fundamentales para la preservación de su
identidad nacional. Una de ellas, naturalmente, es América Latina, con su posible
papel futuro de entidad política y económica regional de grandes dimensiones.
Un futuro así debe cuidarse y la mejor forma de hacerlo es mediante el
fortalecimiento de la emergente red de acuerdos de integración bilaterales y
subregionales, aun en el caso de que acabaran por cuajar en el contexto de una
entidad mayor: la del Hemisferio Occidental. Las negociaciones que actualmente
se están llevando a cabo con el MERCOSUR, de ser exitosas, constituirán un
importantísimo paso en esa dirección.
Otra área es la del Pacífico, particularmente Asia. Chile no desea
renunciar a su visión de sí mismo como un país del Pacífico. Esta noción data del
nacimiento de la República. Chile ha dedicado enormes esfuerzos al desarrollo
de relaciones diplomáticas y económicas con Asia y debe reafirmar su
compromiso permanente con esa región. La incorporación de Chile en el seno de
la APEC, junto con los tres miembros del NAFTA, puede utilizarse con eficacia
para ese propósito. En último lugar, pero no por ello menos importante, está
Europa, una región con la cual Chile tiene fuertes lazos culturales y no menos
fuertes nexos económicos. Aunque muchos países europeos tienen una visión
positiva de Chile, parece poco probable que la Unión Europea esté dispuesta a
dedicar un gran esfuerzo para concluir un acuerdo bilateral con un país tan
pequeño, especialmente cuando el MERCOSUR está promoviendo activamente
un acercamiento con Europa. En este punto, la asociación de Chile con el
MERCOSUR probablemente sea de mucha utilidad y esto parece ser uno de los
factores más importantes detrás de la decisión chilena de enterar en pláticas
formales con el MERCOSUR.
216
217
Notas
_________________
* Este capítulo se escribió en parte en el curso de una estadía mía como Investigador Invitadoen el Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile, a cuyoimportante apoyo doy aquí un reconocimiento. Asimismo, deseo agradecer a los participantesen el Seminario Internacional sobre "¿Cooperación o Rivalidad? Integración Regional en elContinente Americano y la Cuenca del Pacífico" (Kobe, 28 al 30 de marzo de 1994), por suscontribuciones para mejorar un primer borrador de este texto. Los comentarios que mehicieron Mikio Kuwayama, Juan Carlos Lerda y Barbara Stallings, todos de la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe en Santiago de Chile, fueron tambiénsumamente útiles. Finalmente, me da un gran placer otorgar aquí un reconocimiento aJonathan Kushner, quien me ayudó con la investigación haciendo uso de su gran capacidaden este sentido.
1. Además de los Demócrata-Cristianos, el Partido Socialista y el Partido para la Democracia secuentan entre los participantes. El Partido Comunista no participó y su influencia, significativaen tiempos del gobierno de la Unidad Popular de Allende, ha ido disminuyendo en el curso delos últimos años.
2. Ver Felipe Morandé, "Development in Chile: Some Facts and Thoughts", Programa dePostgrado en Economía, ILADES/Georgetown University, Ensayo E-14 (Santiago de Chile,julio de 1993).
3. Ver Morandé, "Development in Chile" y también Patricio Meller, Adjustmenet and Equity inChile (París; OECD; 1992).
4. Direction of Trade Statistics Yearbook, International Monetary Fund (Washington, DC; 1993).
5. Manuel Campero y B. Escobar, "Evolución de las exportaciones chilenas ", en AndreaButelmann y Patricio Meller, eds., Estrategia comercial chilena para la década de los 90(Santiago de Chile; CIEPLAN, 1992).
6. Ver Dagmar Raczynski, Estrategias para combatir la pobreza en Chile: Programas,instituciones y recursos, Working Paper 191, Departamento de Desarrollo Económico ySocial (Banco Interamericano de Desarrollo, julio de 1994).
7. Ver Butelmann y Meller, Estrategia comercial chilena y también Andrea Butelmann, "SomeElements of Chilean Trade Policy: The USA or MERCOSUR?", ponencia presentada en elTaller Académico sobre Integración Económica en el Hemisferio Occidental, Kellogg Institutefor International Studies (University of Notre Dame, abril de 1993).
8. Ver, por ejemplo, Butelmann, "Some Elements of Chilean Trade Policy" y también AndreaButelmann y Manuel Campero, "Medición del escalonamiento arancelario de lasexportaciones chilenas a los Estados Unidos", en Butelmann y Meller, Estrategia comercialchilena.
9. Manuel Agosín, "Beneficios y costos potenciales para Chile de los acuerdos de libremercado", Estudios Públicos 52 (Santiago de Chile, verano de 1993).
10. Ver Agosín, ibid., en el cual este argumento se presenta con mayor amplitud.
218
11. Así pues, por ejemplo, un estudio reciente preguntó a diferentes personalidades chilenas sipensaban que Chile firmaría un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos para elaño 2000. Todos los encuestados respondieron afirmativamente y nadie cuestionó lascondiciones en las que se daría un acuerdo semejante ni tampoco si afectaría la postura deChile en el escenario internacional. Ver "Proyecciones Económicas: Chile de aquí al año2000", La Segunda (Santiago de Chile, 1º de diciembre de 1992).
12. Ver, por ejemplo, Refik Erzan y Alexander Yeats, Free Trade Agreements with the UnitedStates: What`s in It for Latin America? Investigación Política del Banco Mundial WPS 827(Washington, DC, 1992) y R. Valdés, "Una metodología para evaluar el impacto cuantitativode una liberalización comercial: aplicación al ALC entre Chile y Estados Unidos", enButelmann y Meller, Estrategia comercial chilena.
13. Ver también los Capítulos 4 y 9 de este volumen.
14. Sobre este asunto, al igual que en relación con otros de los relativos a estas negociaciones,tales como condiciones de ingreso y calendarios, el gobierno chileno ha adoptado una actitudesencialmente pasiva.
15. Ver, por ejemplo, Chilean Trade - Factors Affecting U.S. Trade and Investment, Informe de la'U.S. General Accounting Office' (Oficina Contable General de los Estados Unidos) dirigido alSubcomité de Políticas Económicas y Comercio Internacionales, Comité de RelacionesExteriores, Cámara Baja, (Washington, D.C., 12 de junio de 1992).
16. Conforme a este sistema, se impone un impuesto variable a las importaciones de productosseleccionados, además del arancel normal, cuando el precio cae por debajo de un preciomínimo establecido. Ver también el Apéndice III de Chilean Trade -- Factors Affecting U.S.Trade and Investment.
17. Ver, por ejemplo, las declaraciones del Senador Sergio Pizarro, que aparecieron en ElMercurio (Santiago de Chile, 8 de julio de 1994), pp. C1 y C12.
18. Ver El Mercurio, 30 de julio de 1994, pp. A1 y A24.
19. De éstas, el 70 por ciento de las exportaciones a Brasil, el 25 por ciento de las exportacionesa Argentina y 40 por ciento de las exportaciones a Uruguay y Paraguay están cubiertas porpreferencias arancelarias. El Mercurio, 15 de octubre de 1994, p. 4.
20. "[El acceso al NAFTA] es un objetivo muy importante para nuestro país; no obstante, nodeberá interpretarse como la médula de nuestra política exterior. De forma alguna habrá deconsiderarse una condición indispensable para nuestro desarrollo; Chile ha crecido, se hadesarrollado y se ha internacionalizado sin el NAFTA y es capaz de seguir haciéndolo sin él",declaró el nuevo Ministro de Relaciones Exteriores, José Miguel Insulza, en una entrevistaexclusiva que concedió a El Mercurio (Edición Internacional), 6 al 12 de octubre de 1994, p.6.
21. Conforme se publicó en El Mercurio, ibid.
219
CAPÍTULO SIETE
ESTRATEGIAS HACIA LA INTEGRACIÓN:
URUGUAY Y ARGENTINA
Alejandro Pastori
La integración regional no tiene nada de inevitable. Su finalidad
subyacente consiste en otorgar a los países miembros beneficios que, por su
cuenta, no podrían conseguir. Para algunos países, la integración regional
parecería ofrecer ventajas inequívocas; para otros, las ganancias de la
integración podrían ser neutralizadas por sus pérdidas; para algunos más, los
costos podrían pesar mucho más que los beneficios adquiridos. Asimismo, no
todas las naciones son igualmente deseables como socios comerciales. Qué tan
deseable puede ser una nación generalmente se define por los beneficios que
pueda ofrecer a otros miembros en una agrupación. La viabilidad de la
integración regional, luego entonces, depende tanto de la voluntad y la capacidad
de las naciones-estados participantes como de sus metas, sus estrategias y sus
recursos. La integración, vista así, es un medio más que un fin y cada país tiene
su propia visión del proceso.
Este capítulo explora estas cuestiones en el contexto de Uruguay y
Argentina. Histórica y políticamente, existen similitudes sustanciales entre estos
dos países vecinos. Durante el siglo diecinueve, ambas desarrollaron economías
en gran medida rurales, que se apoyaban en la exportación de productos
derivados del ganado, fundamentalmente carne y en la importación de bienes
manufacturados de Europa, especialmente de la Gran Bretaña. A principios del
siglo veinte, estos países establecieron democracias electorales que se
220
consideraron modelos ejemplares de este tipo de sistema y dada su armonía
política y sus programas de bienestar social, Uruguay ganó renombre como "la
Suiza de Sudamérica". El descontento popular y la polarización ideológica
llevaron a la inestabilidad y a la intervención militar, primero en Argentina y luego
en Uruguay, y ambos países sufrieron los excesos fanáticos de los regímenes
"burocrático-autoritarios" en la década de los 70 y los 80. Actualmente, en ambos
países se ha restaurado la democracia política.
Dejando atrás las similitudes, llaman la atención las diferencias
económicas entre ambos países. La población de Argentina, de 33.1 millones de
habitantes en 1992, es aproximadamente diez veces mayor que la uruguaya, que
sólo tiene 3.1 millones de habitantes. Y el producto interno bruto de Argentina,
que se calcula en unos 228,000 millones de dólares para 1992, es más de veinte
veces superior al uruguayo, que sólo fue de 11,400 millones para ese mismo año.
También hay diferencias estructurales. El sector industrial representa alrededor
del 40 por ciento del PIB en Argentina y sólo el 32 por ciento en Uruguay, en
tanto que el sector de servicios representa el 46 por ciento de lo producido en
Argentina, en tanto que en Uruguay es el 58 por ciento.
¿De qué modo afectan estas diferencias la visión que estos dos países
tienen de la integración regional? El presente capítulo trata esta pregunta de tres
maneras. La primera sección describe cómo se presentaba la situación para
Argentina y para Uruguay en el campo de la integración regional hasta 1994. Una
segunda parte aborda las posibles estrategias que estas dos naciones podrían
poner en práctica en relación con la integración continental. La última sección
analiza las consecuencias que estas estrategias podrían tener para las
relaciones que potencialmente Argentina y Uruguay podrían forjar con los países
de la Cuenca del Pacífico, abriéndonos una ventana a las perspectivas de largo
plazo que existen para la cooperación interregional.
221
LA SITUACIÓN ACTUAL:
ARGENTINA, URUGUAY
Y LA INTEGRACIÓN REGIONAL
Para Argentina y Uruguay, la creación del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) por medio del Tratado de Asunción de 1991 presenta uno de los
más importantes retos económicos y políticos de la década de los 90. De hecho,
el MERCOSUR representa un acontecimiento de gran importancia para toda
América Latina, dado que sus países miembros representan aproximadamente la
mitad de la superficie del área, cerca de la mitad del PIB regional, alrededor del
43 por ciento de su población y un tercio del intercambio comercial intraregional.
Para comprender las implicaciones que este esquema de integración tiene para
Argentina y Uruguay, es necesario comprender los elementos básicos del
proyecto del MERCOSUR.
El MERCOSUR se planteó con tres componentes fundamentales. El
primero, era la plena liberalización del intercambio comercial entre los países
miembros. El segundo, contemplaba el establecimiento de un arancel externo
común (AEC) y de una política comercial común de cara a naciones del exterior.
El tercero promovía la coordinación y la armonización de las políticas
macroeconómicas, con el fin de eliminar las asimetrías que pudieran distorsionar
la operación del mercado común.
La liberalización del intercambio comercial ha funcionado
esencialmente de la forma prevista. Los aranceles han sido prácticamente
eliminados entre los cuatro países miembros; muchas barreras no arancelarias
(BNAs) han sido eliminadas o reducidas; y las listas de excepciones para
"productos específicos" se han reducido conforme a lo programado si bien, de
conformidad con las negociaciones de 1994, su eliminación final se llevará a
222
cabo en un período de entre cuatro y cinco años, de acuerdo con el llamado
régimen de adecuación . En otras palabras, durante este tiempo y en relación con
esta lista de productos, podría seguir existiendo un arancel intraregional. Dicho
de otro modo, con la salvedad de lo contemplado para la adecuación, el
MERCOSUR parece haber llevado, en los hechos, a la creación de una
verdadera área de libre comercio (ALC).
Del mismo modo, se ha avanzado en la negociación del Arancel
Externo Común (AEC), lo que transformaría al MERCOSUR en una unión
aduanera. Si bien no ha habido un acuerdo que abarque a todo el mercado y
cubra a todos los productos, los países miembros llegaron a acuerdos a finales
de 1994 sobre cerca de un 90 por ciento de los bienes y continuarán trabajando
sobre los restantes. En general, establecieron como objetivo el establecer
aranceles externos de menos del 20 por ciento (por ejemplo, del 14 por ciento
sobre bienes de capital), con la estipulación de que los países miembros deberán
alcanzar este objetivo para el año 2001 (en algunos casos, para el 2006). Esta
regla no tiene más de 300 excepciones, sobre las cuales los países podrán
mantener sus aranceles nacionales hasta el año 2001. A partir de enero de 1995,
el MERCOSUR ha puesto en vigor lo que se conoce como una "unión aduanera
imperfecta".
Hasta hace poco, la dificultad más grande para el MERCOSUR tenía
que ver con la armonización de las políticas macroeconómicas. A principios de
los 90, existían graves desequilibrios entre Argentina y Brasil. En tanto que
Argentina estaba consiguiendo controlar la inflación y lograba crecer, Brasil tenía
una tasa de inflación del 1,150 por ciento en 1992 y una disminución de más del
1 por ciento en su PIB; y en tanto que Argentina tenía un tipo de cambio fijo con
una moneda convertible, Brasil tenía un tipo de cambio libre con una moneda no
convertible. Por lo anterior, parecía casi imposible imaginar el logro de una
223
compatibilidad macroeconómica entre estas dos naciones. No obstante, desde la
exitosa introducción del Plano Real en Brasil, esta perspectiva ha cambiado de
manera dramática. Aun en ausencia de una verdadera coordinación de políticas
macroeconómicas, la aparente convergencia de Brasil y Argentina en el camino
de la estabilización ha mostrado la tendencia a reducir los efectos más negativos
del intercambio comercial intraregional resultantes de la disparidad de políticas
macroeconómicas. Además, es muy probable que esta convergencia no sea un
fenómeno temporal, dado que tanto Fernando Henrique Cardoso en Brasil como
Carlos Saúl Menem en Argentina han recibido el mandato popular para continuar
estas políticas en las elecciones presidenciales de sus respectivos países.
En gran medida como resultado de su programa de liberalización, el
MERCOSUR ya ha ejercido una considerable influencia en la dinámica comercial
de la región. De hecho, el intercambio comercial entre países miembros del
MERCOSUR ha aumentado de 4,200 millones de dólares a 7,400 millones entre
1991 y 1992, lo que representa un aumento del 76 por ciento en tan solo un año.
Las cifras más recientes han seguido un patrón similar.
Para Argentina en particular, la balanza comercial con los otros
miembros del MERCOSUR, especialmente con Brasil, ha tomado un cariz
positivo. Únicamente entre 1992 y 1993, las exportaciones intraregionales de
Argentina pasaron de 1,900 millones de dólares a 3,500 millones, lo que
representa un aumento del 84 por ciento. Entre tanto, las importaciones
argentinas provenientes de otros países del MERCOSUR han aumentado
ligeramente, pasando de 3,700 millones de dólares en 1992 a 4,000 millones en
1993. Estas cifras implican dos cosas. La primera es que el intercambio comercial
intra-MERCOSUR no ha conllevado ninguna distorsión importante en la balanza
comercial argentina. Y la segunda es que, al tiempo en que las distorsiones
comerciales estaban disminuyendo, el déficit comercial argentino dentro de la
224
región bajó de 1,700 millones de dólares en 1992 a 500 millones de dólares en
1993.
Desde luego, el volumen total del intercambio comercial dentro del
MERCOSUR se ha mantenido dentro de ciertos límites. A pesar de constantes
aumentos en los últimos años, el intercambio comercial intra-MERCOSUR es aún
una porción modesta del intercambio comercial total de todos sus miembros (en
1993, por ejemplo, el MERCOSUR representó apenas el 14 por ciento del
comercio exterior total de sus cuatro países miembros). En comparación con el
intercambio comercial intraregional logrado por la Comunidad Europea de Carbón
y Acero en los 50, que arrojó un porcentaje de alrededor del 27 por ciento en sus
dos primeros años de operación, las cifras ponen de manifiesto que el
MERCOSUR aún tiene un largo camino que recorrer.
No obstante, el MERCOSUR tiene una importancia diferente para cada
uno de sus miembros. En conjunto, Argentina y Brasil representan prácticamente
"el total" del intercambio comercial del MERCOSUR. Sin embargo, las
exportaciones hacia países del MERCOSUR representan sólo el 20 por ciento del
total de las exportaciones argentinas y son aún menos importantes en el caso de
Brasil. Para Uruguay, en cambio, las exportaciones a los otros países miembros
del MERCOSUR representan entre el 35 y el 40 por ciento de sus exportaciones
totales.
Las anteriores diferencias enfatizan la gama de estrategias
económicas a disposición de Argentina y de Uruguay, especialmente en relación
con el MERCOSUR. En relación con su comercio, Uruguay depende mucho de
Argentina y de Brasil, que son sus dos principales mercados. Argentina no se
encuentra en la misma situación (aunque Brasil sea uno de sus principales socios
comerciales, siendo los Estados Unidos otro de ellos). Por lo mismo, Argentina y
Brasil tienen a su alcance opciones que Uruguay no tiene. En vista de los
225
papeles preponderantes de Argentina y Brasil en el MERCOSUR, la
instrumentación exitosa del Mercado Común del Sur dependerá, en gran medida,
de la continuidad de las tendencias positivas en las balanzas comerciales de
esos dos países.
INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA
Un segundo proceso de integración regional en el que están
involucrados tanto Argentina como Uruguay es la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI). Hasta mediados de los 90, el futuro de la ALADI permanece
sumido en la incertidumbre.
Establecida en 1980 como sucesora de la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio, la ALADI abarca a todos los países de América del Sur (con
la excepción de Guyana y Surinam), además de México. Esta Asociación se creó
con el fin de promover y coordinar los esfuerzos de integración subregionales
para lograr maximizar la cooperación regional. En el curso de los años, sin
embargo, sus países miembros han alcanzado muchísimos acuerdos bilaterales
y subregionales de integración fuera del marco de la ALADI (mismos que se
intentan "insertar" posteriormente en la ALADI valiéndose de procedimientos
artificiales). Estos acontecimientos han hecho disminuir naturalmente el papel de
la ALADI como punto de convergencia para los diferentes procesos de
integración continental. Según lo ha reconocido el mismo Secretariado de la
ALADI, el carácter heterogéneo de las relaciones externas de los miembros de la
Asociación (a nivel global, continental, regional, subregional y bilateral) coloca al
proceso de la ALADI "entre distintos procesos de integración y relaciones
económicas de geometría variable, que funcionan como vasos comunicantes
entre sí, dentro de un marco mundial de perspectivas inciertas".
226
A pesar de estos retos a su liderazgo (y a su naturaleza
inherentemente conservadora), la ALADI ha jugado un papel institucional de
importancia en la integración regional. Específicamente, el marco político y
judicial que brinda la Asociación ha ayudado a dar un aura de legitimidad
continental a las reformas comerciales unilaterales y subregionales de las
naciones miembros de la ALADI. En parte como resultado de esta influencia, el
valor del intercambio comercial intra-ALADI creció un 28.5 por ciento en 1992,
alcanzando un pico histórico de 19,400 millones de dólares. Como porcentaje del
total de las exportaciones de la zona, las exportaciones intra-ALADI, que habían
aumentado meramente un 10 por ciento en el período 1986-1990, aumentaron un
13.6 por ciento en 1991, un 16.2 por ciento en 1992 (el mayor nivel en más de
tres décadas de esfuerzos de integración regional en América Latina), un 16.3
por ciento de aumento en 1993 y un 16.6 por ciento en 1994.
En este contexto, tanto Argentina como Uruguay aumentaron el
volumen de sus exportaciones hacia países miembros de la ALADI (incluyendo al
MERCOSUR). Las exportaciones de la Argentina, por ejemplo, representaron un
volumen de 5,200 millones de dólares hacia países de la ALADI en 1993 y 6,800
millones en 1994; Uruguay exportó el equivalente a 813 millones de dólares a
países de la ALADI en 1993 y 1,000 millones en 1994. En esos mismos años, las
exportaciones tanto de Argentina como de Uruguay hacia el resto del mundo
experimentaron una ligera caída, de lo que se desprende que el intercambio
comercial intra-ALADI mostró un dinamismo inusual. Al mismo tiempo, la mayoría
de las importaciones argentinas y uruguayas no estaban proviniendo de países
de la ALADI, sino de otras áreas, particularmente de Europa y los Estados
Unidos.
Cualquier posible situación para el futuro de la integración continental
desde las perspectivas de Argentina y Uruguay dependerá de sus fuentes de
227
suministro así como de la convergencia de sus estrategias de integración. Así
pues, sus relaciones comerciales con el resto del mundo tendrán un impacto
considerable en la formulación de estrategias políticas, geopolíticas y
económicas en general. En última instancia, la importancia de los procesos
intraregionales depende en gran medida de las tendencias y acontecimientos de
todo el escenario global.
OPCIONES DE POLÍTICA PARA LAINTEGRACIÓN REGIONAL: LOS CASOS
DE ARGENTINA Y URUGUAY
Como resultado de sus diferentes posiciones y posturas, Argentina y
Uruguay cuentan con distintas opciones de política. Analicemos aquí sus
perspectivas en relación con lo que cabe esperar de la integración a nivel tanto
subregional como hemisférico.
Argentina: en busca de autonomía y liderazgo
Un factor determinante para Argentina se deriva del hecho de que sus
principales socios comerciales son Brasil y los Estados Unidos. Como lo ha
reconocido Guido Di Tella, ministro de relaciones exteriores argentino: "Tanto
Brasil como los Estados Unidos tienen una grandísima influencia en los asuntos
comerciales argentinos". Potencialmente, al menos, esta circunstancia podría
colocar a Argentina en el dilema poco envidiable de tener que escoger entre sus
dos principales socios en caso de no poder amalgamar o conciliar a ambos
dentro de una sola estrategia continental coherente.
La preocupación de Argentina en relación con los esquemas de
integración promovidos por Brasil (sean el MERCOSUR o la SAFTA [Asociación
228
Sudamericana de Libre Comercio]) o por los Estados Unidos (NAFTA) se deriva
de la incertidumbre en cuanto a las respuestas a las siguientes preguntas clave:
(a) ¿Son mutuamente excluyentes una integración con Sudamérica y
con Norteamérica?
(b) De ser así, ¿cuál es la opción más conveniente para Argentina?
(c) Tener que escoger entre una y otra opciones, ¿amenazaría la
continuidad del crecimiento económico argentino y/o la postura de liderazgo del
país en cuestiones de comercio? ¿O bien ambas opciones sustentan la
afirmación de Argentina como país del "Primer Mundo"?
En el marco del MERCOSUR, las perspectivas de eliminar las
asimetrías macroeconómicas existentes entre sus cuatro miembros se han hecho
menos remotas de lo que alguna vez parecieron ser. Las dudas que alguna vez
expresara Argentina en torno a la viabilidad de lograr constituir una unión
aduanera subregional (al tiempo que exploraba la posibilidad de solicitar su
acceso al NAFTA) han quedado disueltas en gran medida como resultado de las
negociaciones intra-MERCOSUR que culminaron con los acuerdos de Ouro Preto
en diciembre de 1994. Aún así, queda un largo camino por recorrer.
La tensión que se genera entre estos dos esquemas para el
MERCOSUR -entre un área de libre comercio (ALC) y una unión aduanera- se
pone de manifiesto por el hecho de que no sería posible para Argentina negociar
su propio acceso al NAFTA. Esto violaría lo contemplado en el Tratado de
Asunción y en las reglas que rigen al MERCOSUR. Por definición, una unión
aduanera obliga a un compromiso de adopción de un Arancel Externo Común
(AEC) y, como resultado, a forjar una política comercial común de cara a los
países no miembros. El apoyo al establecimiento de un AEC implica que los
229
países participantes deberán estar preparados para hacer frente a los costos -y
no sólo a los beneficios- que de ello se deriven; esto significa la aceptación de
una postura regional más que la adopción de una unilateral en lo tocante a las
relaciones comerciales con terceras partes. Si Argentina adopta el AEC del
MERCOSUR, no podrá negociar de manera individual con el NAFTA.
Este no sería el caso para un área de libre comercio, bajo cuyos
términos los países miembros pueden mantener sus políticas comerciales
independientes, administrar sus propios aranceles y alcanzar sus propios
acuerdos con los socios con los que escojan tenerlos. De hecho, Argentina y
Brasil han tenido que tomar una decisión en relación con el MERCOSUR: o
construyen una unión aduanera o se conforman con el establecimiento de un
ALC.
A la luz del dilema anterior, Argentina al principio mostró poco interés
en acelerar el proceso del AEC para el MERCOSUR. Las acciones y los
pronunciamientos oficiales del gobierno argentino reflejaban esta misma línea de
pensamiento. Durante un viaje a los Estados Unidos en febrero de 1994, el
ministro argentino de relaciones exteriores, Guido Di Tella, recibió una invitación
de Mickey Kantor, el representante más importante del gobierno de Clinton en
relación con los asuntos comerciales, para que Argentina ingresara al NAFTA lo
más pronto posible. Aunque los escépticos sugieren que este ofrecimiento podría
ser meramente una zanahoria (en el marco de un esquema "de zanahoria y
garrote") a utilizarse durante las negociaciones bilaterales, dado que Washington
estaba presionando fuertemente a Argentina a adoptar un acuerdo de patentes
para la protección de la propiedad intelectual (especialmente en el campo de los
farmacéuticos), la noticia de una posible incorporación unilateral de Argentina al
NAFTA tuvo repercusiones inmediatas a nivel continental.
230
En parte como respuesta a lo anterior, Brasil inicialmente boicoteó la
posibilidad de otorgar una "salvedad" a México, con el fin de que su ingreso al
NAFTA no se hiciera incompatible con su membresía en la ALADI (entre todos los
países de América del Sur, Brasil es el que tiene más qué perder de la
participación de México en el NAFTA). Al final, Brasil cedió en su postura, pero
sólo después de exigir compensaciones concretas de parte de México. Brasil
también lanzó la idea de un Área Sudamericana de Libre Comercio (SAFTA), que
sería compatible con el MERCOSUR y con otras iniciativas continentales. Ambos
pasos se tomaron con el fin de mantener la preponderancia de Brasil en América
Latina, de aislar a México y de unir a América del Sur bajo el liderazgo brasileño,
en una suerte de contrapeso al acuerdo norteamericano.
Esta estrategia disminuiría la posibilidad de que pudieran ingresar al NAFTA
otros países del área, tales como Chile, Argentina, Colombia o Venezuela,
posibilidad que podría terminar por aislar diplomática y comercialmente a Brasil.
Esta reacción por parte de Brasil polarizó la situación. Argentina
comenzó a examinar los beneficios concretos que podría traerle su membresía
individual en el NAFTA. Había quienes sostenían que había llegado el momento
para que Argentina consumara y consolidara los beneficios potenciales de su
alianza política con los Estados Unidos, forjada apenas a principios de la década
de los 90. Además, el ingreso al NAFTA brindaría una oportunidad para que
Argentina mejorara su relación comercial con los Estados Unidos, país que
seguía manteniendo una postura bastante proteccionista en relación con las
importaciones provenientes de Argentina. Y, a un nivel político más general,
Argentina podría obtener ventajas de las negociaciones con los Estados Unidos
en lo tocante a las estrategias y a la compra de equipo militar. En contra de la
postura británica, por ejemplo, Argentina compró treinta y seis aviones Skyhawk,
equipados con radares de tecnología de punta. De acuerdo con lo expresado por
231
el embajador argentino ante los Estados Unidos, Raúl Granillo Ocampo, esta
transacción representó un éxito político de gran importancia: "En el fondo, lo que
estaba en juego era el grado de confianza que Argentina merece por parte de un
país como los Estados Unidos; en realidad, se nos considera un país aliado".
Por otra parte, surgió un escepticismo considerable en cuanto a los
beneficios potenciales de ingresar al NAFTA. De conformidad con un estudio
citado por un anterior ministro de Economía, Roberto Alemán, el ingreso al
NAFTA llevaría a un aumento en las importaciones procedentes de los Estados
Unidos que representaría aproximadamente unos 900 millones de dólares, en
tanto que el aumento de las exportaciones argentinas hacia los Estados Unidos
representaría un poco menos de 100 millones. Adicionalmente, Argentina siempre
ha intentado mantener su flexibilidad y un acceso abierto a tantos mercados
como sea posible. Ha cultivado relaciones comerciales importantes no sólo con
América del Sur y con los Estados Unidos, sino también con Europa, Asia y con
la antigua Unión Soviética. Más que restringirse al mercado norteamericano,
sostienen los partidarios de este punto de vista, Argentina debería intentar
mantener su acceso a los mercados establecidos y conservar abierta la
oportunidad de buscar nuevos mercados.
La estrategia de los Estados Unidos es un factor clave en este cálculo.
Washington podría estar favoreciendo actualmente la integración hemisférica
precisamente por lo conflictivo de su relación con Brasil. Toda maniobra que
"aisle" a Brasil por medio de la firma de acuerdos con los socios comerciales
naturales y más importantes de ese país podrían, al final, obligar a Brasil a
adoptar políticas económicas aceptables para Washington. Desde este punto de
vista, los Estados Unidos podrían estar planeando apropiarse del mercado
brasileño por medios indirectos y subrepticios, mediante la sutil aplicación de la
influencia estratégica.
232
En consecuencia, parece razonable suponer que Argentina intentaría
negociar su ingreso al NAFTA sin romper sus nexos con los diferentes procesos
de integración subregionales (el MERCOSUR, la ALADI, el posible SAFTA u
otros acuerdos bilaterales). Esencial para esta forma de obrar resulta la nueva
tendencia que se ha dado en el marco de las negociaciones del MERCOSUR.
Como resultado de los acontecimientos de finales de 1994, especialmente de los
acuerdos de Ouro Preto, Argentina ya no teme que una profundización del
MERCOSUR pudiera obstaculizar o impedir una futura alianza o algún otro tipo
de relación con el NAFTA. Dado que el MERCOSUR ya ha alcanzado un status
jurídico internacional, se halla en una posición legal que le permite iniciar un
diálogo formal ya sea con el NAFTA o con los Estados Unidos. Como
demostración de esto, el MERCOSUR ya ha sostenido discusiones acerca del
posible establecimiento de algún tipo de acuerdo de libre comercio con la Unión
Europea.
En términos generales, parecería que empiezan a desaparecer los
obstáculos que impiden a un país ser miembro de más de una agrupación
regional o subregional, a la luz de la voluntad política y de las necesidades
económicas de los gobiernos latinoamericanos. Entre otros ejemplos de esta
tendencia podríamos citar la anuencia que dio la ALADI a México para ingresar al
NAFTA, como ya se indicó anteriormente; así como las indicaciones surgidas en
la Cumbre de Miami en diciembre de 1994, en el sentido de que Argentina podría
ser el siguiente país (después de Chile) que se invitara a incorporarse al NAFTA.
Dado el ambiente dominante, nadie quiere que se le vaya ningún tren; todos los
países quieren mantener su posibilidad de acceso a cuanto esquema de libre
comercio surja. Chile representa un excelente ejemplo de este tipo de estrategia:
ha firmado una amplia variedad de acuerdos bilaterales de libre comercio, se
233
encuentra en plenas negociaciones con el NAFTA, así como en negociaciones
que habrán de llevar a algún tipo de asociación con el MERCOSUR.
Desde un punto de vista económico, en mi opinión, a Argentina le
gustaría poder mantener una puerta abierta en sus relaciones comerciales
importantes, en particular con la Unión Europea, pero también con las de la
región Asia-Pacífico. No obstante, parece claro que Argentina tiene un interés
especial en mantener una alineación estrecha con los Estados Unidos y Europa,
en gran medida por el potencial de aumento en las inversiones extranjeras
directas que podrían llegar a Argentina en caso de unirse al NAFTA. De hecho, la
atracción de inversiones extranjeras es una de las metas principales de la actual
política económica argentina, pues el país requiere de capital extranjero con el fin
de equilibrar su cuenta corriente.
En pocas palabras, las opciones más viables que se le presentan a
Argentina dan como resultado tres estrategias potenciales:
1. Considerar la posibilidad de ingresar al NAFTA a mediano plazo (en uno o dos
años), restringiendo el carácter del
MERCOSUR al de un área de libre comercio sencilla.
2. Apoyar la propuesta brasileña de crear un Área Sudameri-
cana de Libre Comercio (SAFTA). De hecho, esto ayudaría
a reconciliar la postura de Argentina como miembro de la
ALADI con su posible ingreso al NAFTA. Una vez más, esta
opción revelaría el desinterés argentino en desarro-
llar el MERCOSUR hasta su máximo potencial.
3. Alternativamente, Argentina podría dar un nivel bajo de
prioridad a su relación con el NAFTA y dar su apoyo
234
completo al MERCOSUR y al SAFTA.
Según lo observado hasta mediados de 1995, Argentina parece haber
escogido la tercera opción. No obstante, en caso de que se presentaran
acontecimientos no previstos, quedan otras alternativas.
Uruguay: pequeñas dimensiones
y ventajas comparativas
Al igual que Bélgica, Luxemburgo y Dinamarca, Uruguay es un país
pequeño, rodeado de vecinos muy poderosos. Por razones históricas, ocupa una
posición estratégica única, entre Argentina y Brasil. Su intercambio comercial con
esos dos países representa alrededor del 40 por ciento de la totalidad de su
comercio exterior. Como resultado de ello, Uruguay está sumamente involucrado
en un proceso de integración que el país no inició y sobre el que no tiene ningún
control: el MERCOSUR.
Al igual que otros países pequeños, Uruguay tiene mucho que ganar de una
integración con naciones y mercados mayores. Dado que tienen estructuras
económicas relativamente poco diversificadas y acceso a pocos mercados
internacionales, los países pequeños no sólo obtienen acceso a los mercados de
miembros mayores a través de su integración, sino que también se hacen de una
plataforma para alcanzar nuevos mercados. Desde un punto de vista político, la
integración con países más poderosos mejora la capacidad de negociación en el
escenario internacional; asimismo, facilita el manejo de relaciones con vecinos de
mayor tamaño, especialmente si el esquema de integración crea instrumentos
eficaces de gobierno. En última instancia, según ha ocurrido en Europa y en el
caso de la ALADI, los países pequeños a veces obtienen ventajas institucionales
235
por el simple hecho de ser pequeños (por ejemplo, se les permite bajar sus
niveles arancelarios más lentamente que lo que se exige a los países de mayor
tamaño). Para obtener los beneficios plenos de las anteriores oportunidades, sin
embargo, los países más pequeños requieren de exportar en cantidades
significativas, deben contar con una base de recursos humanos aceptable y
deben cumplir estrictamente con las reglas y los requisitos que se establecen en
el proceso de integración.
Dentro del contexto latinoamericano, Uruguay posee ventajas comparativas
importantes sobre sus socios mayores (así como sobre Paraguay):
. Ofrece seguridad para el capital extranjero (Uruguay ha sido tradicionalmente un
mercado financiero seguro, en el cual los bancos extranjeros pueden operar en
igualdad de circunstancias con los bancos locales).
. Cuenta con una base muy fuerte de recursos humanos, pues tiene una población
altamente educada.
. Ofrece estabilidad política, no sólo en relación con su fortaleza institucional, sino
también en lo tocante a la transparencia en los procesos desarrollados para
hacer valer los contratos internacionales a nivel estatal. Uruguay cuenta con un
sistema judicial absolutamente independiente, serio e incuestionable en lo
tocante a la objetividad de sus decisiones. Del mismo modo, la administración
pública es notablemente transparente, especialmente si se le compara con la
historia de corrupción y otros cargos similares que se asocian con otros países
del MERCOSUR. Las sólidas instituciones de Uruguay y la transparencia de sus
operaciones representan la ventaja comparativa más importante del país en el
marco de cualquier proceso de integración.
236
. Además de lo anterior, la ciudadanía de Uruguay ha experimentado un cambio
de mentalidad y de actitudes y actualmente da prioridad a la eficiencia como
requisito para sobrevivir en un mercado internacional nuevo y expandido.
A la luz de los anteriores recursos, ¿qué tipo de opciones estratégicas están
a disposición de Uruguay?
En primer lugar, como el pequeño país que es, operando en un esquema de
integración subregional, Uruguay debería intentar diversificar sus mercados en la
mayor medida posible, con el fin de evitar quedar "atrapado" entre Argentina y
Brasil. Aunque no resulta necesariamente desventajoso estar ubicado entre
Argentina y Brasil y depender económicamente de ellos, lo que si podría resultar
un problema es el hecho de que estos dos países estén intentando expandir sus
mercados a otros niveles regionales (por ejemplo, a través del NAFTA y/o del
SAFTA). Esto podría tener consecuencias francamente negativas para Uruguay.
Con el fin de evitar esta situación, Uruguay debería abrirse a nivel nacional,
regional y global.
En segundo lugar, Uruguay debería diseñar sus políticas con miras a
promover la plena instauración del MERCOSUR como unión aduanera o aun
como mercado común y no como mera zona de libre comercio. Su participación
en un ALC subregional ofrece menos beneficios a Uruguay que una unión
aduanera, por ejemplo, pues ésta última permitiría al país asegurar su
participación del mercado al que lograría acceder junto con Argentina y Brasil. En
este contexto, Uruguay buscó negociar el AEC (Arancel Externo Común) más
bajo posible para el MERCOSUR, dado que esto promovería la competitividad
internacional de su economía y le permitiría mantener una postura abierta hacia
el mundo en general.
237
En un sentido geopolítico, Uruguay obtiene una estatura y ventajas
considerables con su participación en el MERCOSUR. Para un país tan
pequeño, la membresía en una organización que abarca a alrededor de la mitad
de los recursos y de la población de América Latina no puede tener más que un
efecto positivo en cuanto a su posición internacional.
En otras áreas, las opciones de Uruguay son marcadamente distintas de las
de Argentina. No parece muy probable, por ejemplo, que Uruguay pueda negociar
su admisión individual al NAFTA, a menos de que Argentina inicie el
procedimiento primero. (Uruguay podría proceder a negociar su admisión al
SAFTA por cuenta propia, independientemente de la postura al respecto de
Argentina, pero esto podría crear tantos problemas que no tendría sentido
hacerlo.) Una situación más apetecible para el Uruguay sería lograr su acceso al
NAFTA por medio del MERCOSUR, en el caso de que todos los miembros de
esta última agrupación llegaran a un acuerdo colectivo con los países miembros
del NAFTA. Esto resultaría estratégicamente conveniente para Uruguay.
En última instancia, sin embargo, Uruguay encara una contradicción
fundamental: sus opciones estratégicas podrían ser dictadas no por sus propias
preferencias, sino por las acciones de otros y más grandes agentes regionales.
Los esfuerzos hacia una integración regional en América Latina han siempre
conllevado ambigüedad y tensión, desde los esfuerzos de México por mantener
sus nexos con América Latina al tiempo que se proponía ingresar al NAFTA,
hasta los dilemas enfrentados por Argentina y Brasil en sus respectivos caminos
hacia el MERCOSUR, sin olvidar la postura unilateral adoptada por Chile y las
posiciones de Colombia y Venezuela como puentes "naturales" entre América del
Sur y América del Norte. El juego que se da entre estas estrategias y la gama de
resultados posibles que de éste se deriva amenazan con generar contradicciones
e incertidumbre. Como consecuencia de ello, a los países pequeños como
238
Uruguay les queda poco espacio de maniobra. Al final, Uruguay podría verse
forzado a aceptar las circunstancias -y las oportunidades- que acaben
imponiéndosele.
ARGENTINA, URUGUAY YLA CUENCA DEL PACÍFICO
¿Qué tipo de relación podrían cultivar Argentina y Uruguay con las naciones
de la Cuenca del Pacífico? ¿Tendrán el MERCOSUR y otras iniciativas de
integración regional el efecto de fortalecer o de debilitar estas relaciones? Al
explorar estas cuestiones, me propongo examinar distintas situaciones posibles
que podrían influir en las relaciones entre esas dos regiones del mundo, así como
ofrecer algunas opciones viables de estrategia y de política.
Escenarios Globales
Al igual que otros países de América Latina, Argentina y Uruguay deben
definir sus alternativas estratégicas dentro del contexto de las realidades
globales. Una de estas es la hegemonía hemisférica de los Estados Unidos. Otra
es el riesgo de una competencia hostil entre tres bloques económicos y políticos
cerrados: Norteamérica (y/o el Hemisferio Occidental), Europa y la región Asia-
Pacífico. Una ruta más prometedora, especialmente para los países del Cono
Sur, involucraría el cultivo de nexos próximos entre Asia y el continente
americano, así como la adopción de un "regionalismo abierto" en ambas áreas.
A pesar de las continuas tensiones entre Estados Unidos y Japón que
genera el desequilibrio comercial existente entre esas naciones, hay buenas
razones para esperar que los Estados Unidos y Asia fortalezcan sus relaciones.
Ciertamente, esa es la principal implicación que tienen las declaraciones de la
APEC en favor del libre comercio. Además, ambos lados se necesitan
239
mutuamente. Para mejorar su posición global, los Estados Unidos requieren de
un mayor acceso a los mercados y a los recursos humanos, tecnológicos y
financieros de la región Asia-Pacífico. A su vez, Japón y las otras naciones del
Este asiático necesitan de la continuidad en el acceso a los recursos naturales,
mercados de consumo y oportunidades de inversión que ofrece el continente
americano. Muchos asiáticos darían la bienvenida a una presencia fuerte de los
Estados Unidos en la región, tanto en lo político como en lo militar, como medio
para mantener el equilibrio de poder y contener las pretensiones hegemónicas de
parte de Japón.
Las perspectivas de fortalecimiento en los nexos transpacíficos son
prometedoras no sólo por los crecientes niveles de intercambio comercial entre
las regiones, sino también por la multiplicación de centros de crecimiento dentro
de la misma Asia. El reciente surgimiento económico de las NICs (Países de
Industrialización Reciente), de la ASEAN y de la República Popular China ha
llevado a algunos observadores a la conclusión de que es muy poco probable
que se desarrolle un "bloque asiático" sólido y coherente, y que lo más probable
es el surgimiento de diversas agrupaciones con un gran dinamismo y crecimiento
económicos. Esta situación reduce la probabilidad de que se cree una rivalidad
hostil entre tres bloques dominantes (ubicados en Asia, Europa y el continente
americano) y mejora las perspectivas para el regionalismo abierto.
Una consideración final tiene que ver con el GATT, la OMC (Organización
Mundial de Comercio) y la culminación de la Ronda Uruguay. Tomado en sí
mismo, el resultado de las negociaciones del GATT parecería apoyar las
perspectivas de una liberalización global, más que la formación de bloques
regionales proteccionistas. Los criterios adoptados en la Ronda Uruguay
muestran la tendencia a reforzar el marco reglamentario, reducir las posibilidades
de que algunas naciones pudieran comportarse de manera desleal, evitar el
240
establecimiento de aranceles como barreras proteccionistas y la aparición de
uniones aduaneras exclusivas. De la misma manera, las regulaciones del GATT
acerca de las reglas de origen deberán tener el efecto de desalentar y minimizar
los intentos de restringir el acceso al mercado a productos provenientes de
países no miembros de áreas de libre comercio. Los mecanismos para la
resolución de disputas se han mejorado, se han eliminado las excepciones y los
temas agrícolas se han resuelto a través de la negociación. En última instancia,
aunque podría ser lo más importante de todo, la Ronda Uruguay no sólo
estableció una serie de compromisos formales a favor del libre comercio, sino
que creó una serie de directrices para la continua liberalización del comercio
internacional. En efecto, el GATT ha ofrecido términos y condiciones para lograr
el desarrollo global.
Las perspectivas para América Latina
Conforme se han presentado estas tendencias mundiales, los expertos y los
encargados de diseñar políticas de América Latina han expresado un creciente
interés en el establecimiento de relaciones con las naciones de la Cuenca del
Pacífico. Según lo ha observado J. Moneta, la región Asia-Pacífico es el área de
"mayor potencial para la cooperación económica, el intercambio comercial, la
inversión y la transferencia de tecnología".1 Como parte de una nueva estrategia
de transformación productiva para América Latina, Moneta sugiere:
1. La adopción de medidas graduales tendientes a establecer una
complementariedad intraindustrial, con base en las ventajas comparativas que se
concentren en aquéllos que sean más dinámicos y competitivos;
241
2. La formación de una relación recíproca con los Países de Industrialización
Reciente, la ASEAN y China, con miras a formar empresas conjuntas ("joint
ventures") y a invertir en sectores y servicios productivos, atrayendo así mayores
niveles de inversión extranjera directa (IED) hacia América Latina y el Caribe;
3. El mejoramiento de la articulación económica entre América Latina y Japón, por
medio de proyectos conjuntos con los NICs y la ASEAN;
4. La incorporación de América Latina al proceso de innovación tecnológica y
reestructuración productiva que actualmente se halla en curso en la región Asia-
Pacífico.
En relación con la agenda económica de América Latina y el Caribe, el
Secretariado Permanente del SELA (Sistema Económico Latinoamericano) ha
planteado una recomendación muy clara: "En caso de que continúe el
estancamiento o de que se de un crecimiento lento de los países industrializados,
la necesidad de actuar en los mercados de la contraparte aumentará para
América Latina, los NICs, China y los países de la ASEAN. Es cierto que la región
latinoamericana presenta una gran demanda potencial, al igual que los países del
Pacífico asiático, como China. Actualmente, sin embargo, la región asiática
parece ser una región claramente exportadora, atractiva para la inversión, en
tanto que la región de América Latina aparece como una región importadora y/o
receptora de inversiones".2
La profundización de la cooperación política por medio de la participación
en foros internacionales también puede llevar a nexos más próximos entre Asia y
América Latina. Chile, México, Perú, Colombia y Argentina son países con un
claro compromiso en este sentido. Al respecto, sería sumamente constructivo
establecer un foro regular para llevar a cabo consultas entre países de América
242
Latina, de la ASEAN, China y los NICs, en el cual pudieran compartirse las
diferentes experiencias de cada uno y se pudieran lograr acuerdos sobre
programas de cooperación recíproca. Dichas consultas y actividades podrían
llevarse a cabo de manera independiente de los países industrialmente
avanzados de ambas áreas. De hecho, resultaría útil para Argentina y para
Uruguay tomar la iniciativa y lanzar una propuesta que persiguiera los fines
anteriormente expuestos.
Argentina, Uruguay y la Cuenca del Pacífico
Las perspectivas a mediano plazo para las relaciones económicas entre
Argentina, Uruguay y Asia son, en términos generales, alentadoras. Los
acontecimientos más recientes en relación con el intercambio comercial y la
inversión sugieren un aumento de nexos entre el continente americano y los
países de la Cuenca del Pacífico. Siendo más específicos, los procesos de
integración de América Latina (tales como el MERCOSUR) tienen la finalidad de
mejorar la participación de sus países miembros en la economía mundial y de
promover relaciones abiertas con otras partes del mundo.
Tanto Argentina como Uruguay han logrado diversificar sus relaciones
comerciales. Las importaciones provenientes de Asia han aumentado, en tanto
que las exportaciones a países asiáticos se han mantenido constantes. Según se
muestra en la Tabla 7.1, por ejemplo, las importaciones argentinas provenientes
del área Asia-Pacífico han crecido mucho más rápidamente que el resto de las
importaciones argentinas. El aumento global en las importaciones de Argentina
ha representado un 3.54 por ciento entre 1989 y 1992, lo que resulta en un déficit
comercial de consideración. Las importaciones provenientes de la Comunidad
Europea aumentaron en un 3.18 por ciento durante este período; las
243
importaciones provenientes de Norteamérica subieron un 3.43 por ciento; las
importaciones provenientes de países miembros de la ALADI aumentaron un 3.6
por ciento y la cifra correspondiente a los países del MERCOSUR aumentó un
4.32 por ciento. Pero la expansión del intercambio comercial con Asia ha
alcanzado niveles espectaculares. En relación con los países de la ASEAN (sin
contar a Singapur), las importaciones aumentaron en un 89.5 por ciento; la cifra
tocante a los NICs (Singapur, Corea del Sur, Taiwán y Hong Kong) mostró un
aumento del 7.87 por ciento; y la correspondiente a la región Asia-Pacífico
tomada en su totalidad (Japón, los países de la ASEAN, los NICs y China) acusó
un aumento del 6.36 por ciento. Estas cifras hablan por sí mismas.
244
Tabla 7.1. Importaciones argentinas, 1989-1992
volumen (en miles de dólares estadounidenses) relación________________________ __________
Regiones/Países 1989 1992 1992/1989____ ____ __________
Comunidad Europea 1,143 3,633 3.18Francia 187 573Alemania 393 1,083Italia 243 760
NAFTA 1,004 3,453 3.43Estados Unidos 880 3,183
ASEANa 2 179 89.50
NICs (Países deIndustrialización Reciente)b 138 1,087 7.87
Asia-Pacíficoc 335 2,133 6.36Japón 180 697Corea del Sur 69 467
ALADI 1,383 4,981 3.60
MERCOSUR 867 3,753 4.32Brasil 721 3,338
Total 4,200 14,871 3.54
a sin contar a Singapurb Singapur, Corea del Sur, Hong Kong, Taiwánc Japón, países de la ASEAN, NICs y China
Fuente: ALADI y cálculos personales
Al mismo tiempo y según lo revela la Tabla 7.2, Argentina consiguió
aumentar sus exportaciones en sólo un 1.27 por ciento entre 1989 y 1992. Esta
expansión se distribuyó de manera relativamente constante en todas las regiones
245
del mundo, incluyendo Asia. Una implicación de esto es que los procesos de
integración subregional, específicamente el MERCOSUR, han tenido un efecto
muy reducido en los flujos comerciales y no han llevado, en forma alguna, a la
generación de distorsiones en el intercambio comercial.
De hecho, parece poco probable que la intensificación de los procesos de
integración regional en el continente americano (sea por medio de una
"profundización" del MERCOSUR o por medio del acceso al NAFTA) tenga
efectos negativos sobre el intercambio comercial. Según lo sugiere la teoría
económica, dichos acontecimientos tendrían una tendencia a crear un mayor
intercambio comercial , más que a desviarlo. La experiencia sudamericana
muestra claramente que la liberalización comercial ha llevado a un mayor
intercambio comercial no sólo con los países miembros del MERCOSUR, sino
también con países no miembros de éste.
El aumento de importaciones de origen asiático en Uruguay y Argentina ha
exacerbado los déficits comerciales de ambos países, haciendo más crítica la
situación del sector exportador. De hecho, algunas industrias orientadas hacia la
exportación en el Cono Sur (productos petroquímicos, calzado, juguetes) están
siendo perjudicadas de manera directa por la competencia proveniente de Asia.
En última instancia, sin embargo, la exitosa conclusión de las negociaciones de la
Ronda Uruguay habrán de hacer posible la superación de estos problemas, al
asegurar acceso a mercados que hasta ahora habían permanecido protegidos,
aun en países del continente asiático (es el caso de Uruguay en relación con el
arroz y la malta). Las perspectivas a largo plazo para el intercambio comercial
entre Argentina, Uruguay y la Cuenca del Pacífico siguen siendo positivas.
Las inversiones presentan una situación contrastante, especialmente en el
caso del ingreso al NAFTA (o del establecimiento de una relación especial con
los países miembros de dicho acuerdo). Según se le interpreta ampliamente, el
246
NAFTA se concentra más en las inversiones que en el libre comercio per se.
Actualmente y según lo indica la Tabla 7.3, las inversiones extranjeras en
Argentina y Uruguay provienen fundamentalmente de Europa y, en segundo
término, de los Estados Unidos. Y según lo muestra la Tabla 7.4, la proporción
de inversión extranjera directa (IED) de Japón ha estado disminuyendo de forma
constante. Esta tendencia continuaría sin duda, en el caso de que Argentina y
Uruguay decidan fortalecer sus relaciones económicas con los Estados Unidos o
con Europa.
247
Tabla 7.2. Exportaciones argentinas, 1989-1992
volumen (en miles de dólaresestadounidenses) relación_________________________ ________
Regiones/Países 1989 1992 1992/1989____ ____ _________
Comunidad Europea 2,517 3,746 1.48Alemania 413 730Italia 290 526Holanda 983 1,212
NAFTA 1,384 1,613 1.16Estados Unidos 1,150 1,325
ASEANa 114 171 1.50
NICsb 199 240 1.20
Asia-Pacíficoc 990 1.055 1.06Japón 270 374China 407 128
ALADI 2,387 3,917 1.64
MERCOSUR 1,427 2,325 1.62Brasi 1,124 1,671
Total 9,567 12,234 1.27
a sin Singapurb Singapur, Corea del Sur, Hong Kong, Taiwánc Japón, países de la ASEAN, NICs y China
Fuente: ALADI y cálculos personales
Entre tanto, la IED de Japón se ha redirigido hacia la región Asia-Pacífico,
en donde compite exitosamente con los Estados Unidos (que tiene un patrón más
diversificado de Inversión Directa en el Extranjero, con flujos considerables hacia
248
Europa y Asia, además de América Latina). La inversión japonesa parece tener
un destino natural en el Sureste asiático, región que ofrece numerosas
condiciones ventajosas: proximidad geográfica, fuerza de trabajo abundante y
disciplinada (con ideales confucianos tradicionales sobre el trabajo), los niveles
salariales más bajos del mundo, abundantes recursos naturales y numerosos
incentivos gubernamentales para el capital extranjero. Además, se están
abriendo oportunidades comparables para la inversión japonesa en áreas
previamente no explotadas, tales como China y Vietnam.
Las ventajas que ofrecen los países del sudeste asiático serían sumamente
difíciles de superar para Argentina y Uruguay. De hecho, es probable que todo
progreso en la integración del Hemisferio Occidental aliente a la inversión
norteamericana a buscar refugio dentro del mismo continente americano. A pesar
de algunas similitudes entre el Sureste asiático y América Latina, parece
probable que la proximidad geográfica y los procesos de integración 'de facto'
induzcan tanto a los Estados Unidos como a Japón a ubicar su producción y sus
inversiones dentro de sus respectivas regiones. En otras palabras, a diferencia
de lo que ocurre con el comercio, los patrones de inversión podrían estar
fuertemente condicionados por los procesos de integración regional. Este efecto
sólo tendría implicaciones modestas para Argentina y Uruguay, dado que la
Inversión Extranjera Directa (IED) de Japón en esos países es escasa y parece
estar declinando. Una consecuencia más significativa de la integración regional
para los países del Mar del Plata sería el potencial desplazamiento de la IED
procedente de Europa por parte de los Estados Unidos.
249
Tabla 7.3. Inversión Extranjera Directa de Europa, los Estados Unidos y Japón
(millones de dólares de E.U.)
Argentina Brasil Paraguay Uruguay MERCOSUR
_________ ______ ________ _________ _________
Comunidad Europea
1985 98 268 -11 3 358
1991 512 849 -3 32 1.390
1985-1991 1,587 4,469 11 164 6,231
Estados Unidos
1985 73 106 - - - - 179
1991 415 869 - - - - 1,284
1985-1991 583 6,384 - - - - 6,967
Japón
1985 4 180 -1 -1 182
1991 90 276 0 0 366
1985-1991 144 1,476 -4 -1 1,615
Fuente: IDB/IRELA, Foreign Direct Investment in Latin America, (Madrid; IRELA, 1993).
250
Tabla 7.4. Participación Latinoamericana en la Inversión Extranjera Directa de
Japón, 1986-1992
% de la Inversión ExtranjeraDirecta del Japón
________________________
1986 21.2
1987 14.4
1988 13.7
1989 7.7
1990 6.4
1991 8.0
1992 7.9
Fuente: Informe JEI, Números 23-A y 21-B, 21 de junio de 1991 y 11 de junio de 1993,respectivamente (Washington: Instituto Económico Japonés)
CONCLUSIONES
El análisis de las relaciones actuales y a futuro entre los países del
continente americano, los de la Cuenca del Pacífico y los procesos de integración
regional requiere de la consideración de situaciones globales amplias. Lo que
ocurra a países específicos, en particular a países en vías de desarrollo, tales
como Argentina y Uruguay, muy probablemente será determinado por las
acciones y las reacciones de las principales potencias mundiales y por el tipo de
orden internacional que éstas construyan. Los países pequeños tendrán pocas
opciones; los países aún más pequeños, como es el caso de Uruguay, quizás no
tengan opción alguna.
251
Puede decirse, sin embargo, que Argentina y Uruguay han alcanzado
ambos un punto en su proceso de integración regional en el cual ya no hay
retorno. No hay duda alguna de que la integración seguirá adelante. La única
pregunta es hacia dónde habrá de dirigirse y si su dinámica sufrirá cambios
importantes.
Al mismo tiempo, las alternativas viables para Argentina y Uruguay
descansan sobre bases muy delicadas. Ambas naciones son sumamente
susceptibles a las presiones tanto internas como externas y algunas de ellas son
impredecibles, tales como:
. el advenimiento de crisis sociales como reacción ante los costos a corto plazo de
la integración, especialmente en Argentina;
. las presiones políticas y electorales hacia el proteccionismo (aparentes tanto en
Uruguay como en Argentina, además de Brasil);
. la dependencia a los Estados Unidos en cuanto a decisiones y preferencias sobre
el ingreso al NAFTA (consideración de importancia para Argentina);
. la dependencia relativa de los pequeños países (tales como Uruguay) a las
políticas adoptadas por los vecinos mayores de la región (Argentina y Brasil); y
. la complejidad y la confusión que resultan de la multiplicidad de procesos de
promoción del libre comercio (desde el GATT hasta la ALADI, el SAFTA, el
NAFTA, el MERCOSUR y un sinfín de relaciones potenciales con los Estados
Unidos).
Las anteriores consideraciones enfatizan la necesidad de ser cautelosos en
cuanto a los pronósticos. En resumen, sin embargo, puede afirmarse que los
252
procesos de integración habrán de continuar en toda la América Latina y que
estos procesos tenderán a liberalizar el comercio, ya sea por medio de la
consolidación y la profundización de los pactos existentes (tales como el
MERCOSUR) o por medio de la expansión de la membresía (si Chile o Bolivia
ingresaran al MERCOSUR, por ejemplo, o si Argentina se uniera al NAFTA o si el
SAFTA llegara a abarcar a todas las naciones de América del Sur).
Los patrones de intercambio comercial internacional de Argentina y Uruguay
muestran un aumento en los flujos comerciales con los países de la Cuenca del
Pacífico. La integración subregional no ha tenido ningún efecto negativo sobre el
intercambio comercial transpacífico para ninguno de estos países. El
establecimiento de políticas comerciales deliberadas podría probablemente llevar
a un aumento y un mejoramiento de la naturaleza y la dirección de estos flujos.
Un paso hacia este objetivo podría ser la creación de un foro
MERCOSUR/Cuenca del Pacífico en el cual se discutiera el comercio, la
inversión y todo otro asunto relacionado con ellos.
Aun así, parece difícil contemplar a priori una gran expansión de la
inversión asiática en el Cono Sur. Parece más probable que sea en relación con
la inversión, más que con el comercio, que dominen los patrones y las
preferencias regionales. En suma, es muy probable que atestigüemos una
globalización y una liberalización del comercio internacional junto con una
regionalización y una concentración de la inversión de conformidad con los
bloques geográficos. El orden -o el desorden- económico resultante será
sumamente ambiguo. Los países en vías de desarrollo, tales como Argentina y
Uruguay, tan solo pueden esperar para ver cuál será el resultado.
253
Notas
_______________
1. "Escenarios intermedios de cambio mundial: una visión desde América Latina", en Secretaríadel SELA, La agenda económica de América Latina y el Caribe 37 (octubre-diciembre de1993).
2. Ibid.
254
CAPITULO OCHO
BRASIL, EL MERCOSUR Y EL SAFTA:
¿REESTRUCTURACIÓN DESTRUCTIVA o
INTEGRACIÓN PANAMERICANA?
Gilson Schwartz
La mayoría de los países latinoamericanos ha establecido recientemente
reformas económicas y políticas importantes, pero aún es demasiado pronto para
evaluar las tendencias geopolíticas e ideológicas implícitas en semejantes
cambios de política. Esto resulta particularmente cierto en el caso de Brasil,
figura económica dominante en la región. El presente capítulo se propone
desmontar una visión ideológica de estas reformas que aparentemente goza de
consenso, mediante el análisis de algunas peculiaridades de la experiencia
brasileña, especialmente de cara a Argentina, que es el principal socio comercial
de Brasil en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Este es, a la fecha, el
intento de integración regional más exitoso de América Latina. El presente
capítulo también analiza los límites macroeconómicos del MERCOSUR (desde la
perspectiva de Brasil) y revisa el ambiente empresarial brasileño, así como las
reacciones internas ante la integración regional. El MERCOSUR, si bien aún
genera incertidumbres a nivel macroeconómico e institucional, crea
oportunidades empresariales y comerciales muy importantes, al tiempo que
refuerza amplias transformaciones en la cultura empresarial. Las conclusiones
del presente capítulo sugieren que tanto los conflictos macroeconómicos como
las oportunidades microeconómicas deberían aterrizarse en el establecimiento de
255
estrategias geopolíticas congruentes, mismas que aún son sumamente discutidas
en Brasil.
Sebastian Edwards, prominente economista del Banco Mundial, ha
expresado la opinión general prevaleciente sobre el MERCOSUR y la tendencia
regional hacia la integración:
Dos factores hacen particularmente interesantes a estos nuevos esfuerzos
integracionistas en América Latina. En primer lugar, se están dando dentro de un
contexto que favorece mucho la promoción de las exportaciones y la expansión
del intercambio comercial internacional en prácticamente todo el mundo en vías
de desarrollo. La actitud en favor del comercio internacional que actualmente
prevalece en la mayoría de los países latinoamericanos, contrasta agudamente
con las políticas proteccionistas que la región había establecido en las décadas
de los 50, 60 y 70. En segundo lugar, los nuevos esfuerzos de integración
regional están teniendo lugar en un momento en el cual, tras una década de
ajuste económico y de reformas, América Latina está emergiendo como una
nueva fuerza económica mundial.1
En un tono un tanto más filosófico, Félix Peña, anterior subsecretario de la
Argentina para el MERCOSUR, sugiere que la tendencia hacia la integración
depende de la construcción de nexos basados en un acuerdo mínimo sobre
visiones económicas", de forma que "en el caso de América Latina, actualmente
éste se deriva del llamado 'consenso de Washington' en favor de la liberalización
de los mercados".2 En este punto, sin embargo, los problemas macroeconómicos
y las divergencias en las estrategias geopolíticas podrían resultar más
importantes para el análisis del proyecto integracionista que una aceptación
256
rápida de la filosofía integracionista, aun cuando un "acuerdo mínimo" amplio
como el mencionado anteriormente podría tener un papel que jugar en el futuro.3
A principios de los 80, mucho antes del surgimiento del consenso de
Washington, Brasil introdujo cambios estructurales en el patrón de su
internacionalización. En fechas más recientes, la discusión en Brasil acerca de
qué tan deseable resultaría contar con un ancla en el tipo de cambio para las
políticas de estabilización ha puesto de manifiesto profundos desacuerdos en
cuanto al modelo de desarrollo del país.4 Habiendo posiblemente llegado tarde a
las reformas del tipo que aconseja el consenso de Washington, a Brasil podría
caracterizársele como la excepción a dicho "consenso".
Si bien muchos analistas alaban -sin pensarlo dos veces- al modelo de
economía política dominante en prácticamente toda la América Latina, la
economía más fuerte de toda la región (la brasileña) está lejos de ser homogénea
en sus definiciones ideológicas, políticas y económicas. José Serra, importante
líder político brasileño e influyente economista ha llevado a cabo una campaña
abiertamente opuesta al modelo de estabilización ultraliberal.5 Afirma que las
fechas límite que fija el MERCOSUR son tan estrictas que ciertos aspectos
cruciales del acuerdo deberán o bien ignorarse o bien posponerse. Serra ha
señalado que el proyecto económico argentino difiere profundamente del
brasileño y que el primero resulta más parecido al de los países miembros del
NAFTA.
Las evaluaciones de viabilidad de la integración que se basan en la
competitividad habrán de tomarse con cautela, dada la escasez de información
verosímil sobre dicha medida. Las condiciones macroeconómicas se deterioraron
mucho durante la década de los 80, cuando los procesos hiperinflacionarios
distorsionaron las estructuras productivas tanto de Argentina como de Brasil.
Argentina puso en práctica un programa de estabilización ligado a un tipo de
257
cambio congelado y a un creciente déficit comercial, a pesar de que Brasil optó
por una solución muy diferente, que entrañaba únicamente una política de tipo de
cambio flexible. Según se demostró con la crisis mexicana de diciembre de 1994,
los diferentes grados de apertura financiera varían de manera impresionante
entre México y Argentina, ubicándose éstos en un extremo del espectro, en tanto
que Brasil en el otro.
Así pues, una de las características del MERCOSUR consiste en que la
integración habrá de llevarse a cabo entre países con marcadas diferencias en el
manejo macroeconómico y con políticas económicas que difieren de manera
importante en sus planteamientos subyacentes. Esto podría ser una fuente de
preocupación, especialmente debido a que el éxito del Plan Cavallo en Argentina
parece depender en gran medida de lo que haga Brasil. En palabras del
economista argentino Pablo Gerchunov: "Brasil es el maná de Argentina".6
El dogmatismo del consenso de Washington también es cuestionado por la
evidencia de que muchos países asiáticos han tenido éxito en sus programas
económicos sin haber tenido que abandonar sus políticas de substitución de
importaciones. Mitsuhiro Kagami subraya el hecho de que la liberalización
económica fue un proceso "paso por paso" en el Este de Asia, particularmente en
los casos de Corea del Sur y Taiwán, en los cuales las estructuras económicas
internas fueron preparándose y adaptándose gradualmente a ella.7 Kagami, por
lo tanto, invierte la causalidad establecida: aunque en la mayoría de los casos se
supone que la liberalización lleva a los ajustes estructurales, él sostiene que son
los ajustes estructurales los que llevan a la liberalización. La experiencia
brasileña probablemente será vista, dentro de algunos años, como un ajuste
estructural gradual que llevó a una liberalización selectiva, en contraste con el
método liberal ortodoxo, que toma a la liberalización como su principio rector.8
En palabras del presidente brasileño, Fernando Henrique Cardoso:
258
La autarquía y la búsqueda de una autonomía completa (aun desde el punto de
vista tecnológico) son valores muy próximos al ideal de una gran potencia, son
enfoques que fueron apoyados durante el período militar. Dicho aislamiento entra
en conflicto con la tendencia universalizadora de la ciencia, más que expresar los
intereses populares. ¿Significa esto que los social-demócratas de América Latina
debieran lisa y llanamente apoyar la liberalización o la apertura de las economías
nacionales? No. Significa, una vez más, que los criterios de competitividad y de
absorción de tecnología deberán ser la piedra clave de las políticas económicas
orientadas hacia el bienestar social de la población. Es este el credo social-
demócrata.9
CONTRADICCIONES MACROECONÓMICAS
ENTRE ARGENTINA Y BRASIL
Desde la década de los 80, Argentina ha sufrido brotes hiperinflacionarios
periódicos, en contraste con la hiperinflación reprimida que ha experimentado el
Brasil. Argentina desindustrializó su estructura productiva, en tanto que Brasil
continuó enfatizando la substitución de importaciones, al tiempo que creaba un
sistema de promoción de exportaciones (con un involucramiento directo de la
burocracia diplomática del país).10 Argentina se mantuvo como una nación
subdesarrollada financieramente y sufrió una enorme fuga de capitales, en tanto
que Brasil desarrolló un refinado sistema financiero basado en una indización
extensiva del adeudo público que contuvo tanto al capital privado interno como al
extranjero (ver Tabla 8.1). Entre 1970 y 1989, el crecimiento del PIB en Argentina
fue del 0.75 por ciento (1.5 por ciento en Uruguay), en tanto que el de Brasil fue
del 5.5 por ciento (6 por ciento en Paraguay). Estas estructuras económicas
experimentaron distintas reacciones ante las sacudidas externas e internas. El
259
desempeño sectorial refleja lo anterior: la industria, que representaba el 15.7 por
ciento del PIB argentino en 1970, cayó hasta un 7.6 por ciento en 1989; en el
mismo período, la participación de la industria en el PIB brasileño pasó de ser del
27.3 por ciento al 40.9 por ciento entre 1970 y 1989. El crecimiento industrial en
ese mismo período fue del -0.4 por ciento en Argentina y del 5.1 por ciento en
Brasil (mayor aun que en México). La formación de capital refleja un movimiento
similar.11 Aun concentrándose en un período menor -por ejemplo, la década de
los 80-, el patrón es el mismo: el PIB de Argentina cayó (-7.7 por ciento), en tanto
que el de Brasil creció (18.1 por ciento), aunque el PIB seguía creciendo a un
ritmo menor al del crecimiento de la población. Uruguay acusó un estancamiento
(2.6 por ciento) y sólo Paraguay tuvo buenos resultados (40.7 por ciento).
Tabla 8.1 Diferencias macroeconómicas entre Brasil y Argentina
Argentina Brasil
amnistías fiscales ausencia de amnistíasfiscales; cobros fiscalesmás estrictos
moneda convertible moneda no convertible
patrón dólar flotación regulada
privatización intensiva sectores estratégicospreservados
liberalización antes de planes de estabilizaciónestabilización sin liberalización salvaje
fuga de capitales la indización evitó lafuga de capitales
sistema financiero instituciones y serviciossubdesarrollado financieros muy refinados
260
déficit comercial superávit comercialestructural
libre flujo de capital flujos restringidos dehacia el interior del país capital hacia el interior
del país
desindustrialización reestructuraciónindustrial
sindicatos laborales sindicatos laboralesdebilitados fuertes
liberalización financiera reforma financieracontrolada
oposición parlamentaria apoyo parlamentariodébil débil
La desindustrialización de Argentina puede considerarse como una
"reestructuración destructiva", proceso que se inició desde antes de la crisis de
la deuda. Históricamente, Argentina ha mantenido una posición próxima a la Gran
Bretaña y, desde la década de los 30, ha pasado por algunas dificultades con
Brasil. El populismo argentino siempre subrayó su espíritu conservador pues,
crisis tras crisis, los sectores tradicionales siempre acababan por imponer su
hegemonía. Esta situación contrasta mucho con el nacionalismo pro-
industrializador que se desarrolló bajo el populismo brasileño. Asimismo, el
recorte arancelario se convirtió en parte integral de la política anti-
hiperinflacionaria de Argentina, en tanto que Brasil utilizó esta medida sólo de
forma marginal como parte de su política industrial de largo plazo.12
Con el fin de comprender la lógica de la política económica brasileña,
especialmente en el contexto del Plan Real, lanzado en julio de 1994, es
necesario enfatizar que han habido discusiones teóricas y prácticas muy intensas
en torno a la adopción del dólar como moneda de referencia, lo que ha llevado a
una apreciación del real (de hecho, José Serra, uno de los principales opositores
261
a esta medida, se ha convertido en ministro de planeación). El presidente
Cardoso está intentando conciliar las visiones que del país tienen sus fuerzas
políticas más representativas mediante la creación de un gabinete que une no
sólo a las facciones que apoyaron directamente su candidatura, sino también a
líderes del Partido del Trabajo (PT) y del Partido del Movimiento Democrático
Brasileño (PMBD). A pesar de su ingenio político, Cardoso debe encarar retos y
conflictos fundamentales en lo tocante a varios temas clave como:
. lo deseable de la estabilización por medio de una apreciación del tipo de
cambio;
. el recorte o la eliminación de los bancos estatales regionales;
. el ajuste fiscal que involucra el alza de impuestos, el control de las empresas
estatales y la privatización;
. la reforma constitucional sobre temas relacionados con bienestar social, los
capitales extranjeros y los monopolios de estado; y
. la desindización progresiva.
El nombramiento de Serra como ministro de planeación encaja en esta
imagen de forcejeo político y económico. En su calidad de notable diputado, de
antiguo secretario de planeación del Estado de Sâo Paulo, con buenos contactos
en la burocracia estatal y en los círculos académicos, y heredero del
pensamiento económico de la CEPAL, Serra intentará un ajuste estructural, al
tiempo que se logre mantener la base industrial del país como parte fundamental
de la planeación estratégica. Además de ser un partidario de la industria
nacional, ha sido abiertamente crítico no sólo de la apreciación de la moneda
262
brasileña, sino de la velocidad con la que los líderes brasileños están abordando
el tema del MERCOSUR.13
El gobierno de Cardoso tendrá que encontrar el modo de equilibrar a las
fuerzas conservadoras y a las partidarias de la ruptura que se dan en Brasil. El
presidente ha enfatizado la importancia de los cambios políticos y económicos
como un "proceso", en oposición al establecimiento de programas de choque
específicos (ver gráfica 8.1), pero las desesperadas circunstancias económicas
de Brasil requieren de decisiones duras, que habrán de acarrear costos políticos
inevitablemente. Los riesgos podrían aumentar si se escogiera una estrategia
demasiado gradualista. Afortunadamente, Cardoso cuenta con una de las bases
de apoyo más amplias que cualquier presidente de Brasil haya tenido en la
historia del país. Aun Lula (el derrotado candidato del PT) ha declarado que el
proyecto político del Partido social-demócrata Brasileño (PSDB) muestra signos
de permanecer en práctica por lo menos una década.
COMPETITIVIDAD BRASILEÑA
Y DESEMPEÑO COMERCIAL
En julio de 1994, el gobierno brasileño anunció un plan de estabilización en
el que se establecía al tipo de cambio como ancla nominal. Esto generó algunas
dudas acerca del efecto que la apreciación del tipo de cambio tendría sobre la
competitividad brasileña, especialmente de cara a las experiencias argentina y
mexicana. Una posible solución podría ser el confiar en medidas de "rezago en el
ajuste del tipo de cambio". Dichas medidas toman como referencia los índices de
precios al mayoreo. Inmediatamente antes del lanzamiento del real, algunas
estimaciones sobre el rezago en el ajuste del tipo de cambio mostraron
magnitudes de hasta un 25 por ciento. Por otra parte, la capacidad de largo plazo
263
de atraer flujos de capital del exterior indica en qué medida el rezago en el ajuste
del tipo de cambio (apreciación) puede sostenerse sin poner en riesgo a la
balanza de pagos.
Al respecto, deben considerarse tres factores. En primer lugar, no está claro
si los flujos de capital extranjero hacia el interior del país a principios de los 90 se
dieron como resultado de un aumento en la confianza en los programas de
estabilización, o por la caída de las tasas de interés en los Estados Unidos y el
aumento de su presencia en las economías en vías de desarrollo con procesos
de estabilización en curso. En segundo lugar, a diferencia de otros casos
latinoamericanos, varios sectores manufactureros brasileños ya habían llevado a
cabo el ajuste y la racionalización de sus procesos productivos para consolidar
sus altos niveles de intercambio comercial, tanto en el mercado de las
exportaciones como en el de las importaciones (existen unas seiscientas
compañías en Brasil con certificación de calidad ISO 9000). En tercer lugar, las
altas tasas de interés real han afectado la competitividad microeconómica y, en
cierto sentido, han compensado a los sectores exportadores por la apreciación
del tipo de cambio. La oportunidad de arbitraje entre las menores tasas de interés
extranjeras y las mayores internas ha significado ingresos extraordinarios para
los exportadores (y para los importadores), además de servir como un estímulo
primario para el flujo hacia el país de recursos estrictamente financieros
(inversiones en el mercado de valores, renta fija, expedición de bonos, etc.).
Cuando se alcancen una estabilización y un clima político más tranquilo, Brasil
habrá de experimentar una gradual reducción de las tasas de interés y, así, una
posible eliminación de dichas oportunidades de arbitraje.14
264
Figura 8.1 Estabilización con ajuste fiscal, desindización y reforma del tipo de
cambio
carga impositiva èè superávit fiscal ç ç ç é
creciente ê
deuda pública èè tasas de interésè ê éreestructurada menores
é ê é
política de ingresos è è inflación menor
(desindización) ê é
.* liberalización comercial è è
* convertibilidad ê ê mayor cobro
é ê de impuestos
é ç flujos estables de capital hacia ç ç ê é
el interior y tipo de cambio estable
ê é
crecimiento económico é
despegue de la inversión è è
Fuente: Brazil Trends, julio de 1994
A nivel macroeconómico, el tipo de cambio se ha rezagado respecto la
inflación desde octubre de 1991, como resultado tanto de la excesiva alza inicial
como de las altas tasas de interés resultantes. Se ha observado una reducción
continua de los niveles arancelarios, conjuntamente con una apreciación del tipo
de cambio, sin efecto alguno sobre la eliminación del superávit comercial.
Como quiera que sea, resulta imposible aislar la variable del tipo de cambio
de lo que ocurre en el resto de la economía, principalmente en la estructura de la
265
balanza de pagos. Esto resulta particularmente importante dado que algunos
observadores esperan al menos una reversión parcial de los flujos comerciales
entre Brasil y Argentina, una vez que la estabilización en Brasil sea un hecho.
Dados los ingredientes macro y microeconómicos, no parece probable que el
desequilibrio comercial entre Argentina y Brasil vaya a corregirse de manera
significativa en el futuro próximo.
El desempeñó brasileño en relación con el pago de su deuda externa ha
sido notablemente estable (especialmente si se le compara con los ciclos del PIB
y las crisis inflacionarias) y flexible, por lo que se ha registrado un superávit
comercial a pesar de una continua liberalización comercial y de una constante
reducción de aranceles. Bajo estas circunstancias, el MERCOSUR refuerza al
ambiente empresarial brasileño, vanguardista y pro-internacional y no se percibe
como una amenaza para los sectores industriales brasileños. La mayoría de los
empresarios brasileños está muy consciente de los cambios estructurales que
actualmente se están dando en las condiciones del comercio internacional y en
los reglamentos que lo rigen. Asimismo, en los círculos gubernamentales y
académicos se discute constante y activamente qué políticas han de adoptarse
para hacer frente a las nuevas circunstancias.
Hay evidencia de que a partir la década de los 50 muchas de las
exportaciones tradicionales de las economías periféricas han perdido importancia
conforme la diversificación del intercambio ha aumentado en dichos países. Para
principios de los 80 (mucho más pronto que en el caso de otros países
latinoamericanos y por distintas razones), los analistas académicos y políticos
brasileños se hallaban discutiendo la idea de una "integración competitiva".
Surgió la cuestión de si la política de substitución de importaciones se había
seguido lo suficiente como para permitir un cambio estructural industrial que fuera
lo suficientemente profundo como para permitir a la economía brasileña generar
266
un "superávit comercial estructural", al tiempo que se creaban simultáneamente
las posibilidades de actualizar los patrones de importación y de exportación. Los
economistas, que en ese momento se oponían al régimen militar, criticaron
severamente estas ideas, pues representaban un reconocimiento indirecto del
relativo éxito de las políticas económicas establecidas por el régimen promilitar.
No obstante, la dirigencia del Banco Nacional para el Desarrollo Social y
Económico apoyó el concepto de integración competitiva y para 1984 el Banco
Mundial se hallaba negociando empréstitos para llevar a cabo programas de
reforma comercial. Después de la democratización del régimen brasileño en
1985, la nueva Comisión de Política Aduanera publicó informes sobre las
políticas industriales y sectoriales. En 1988, el gobierno brasileño estableció la
primera "cámara sectorial", un cuerpo negociador al estilo Japonés dedicado a
asuntos de política industrial, que incluía a burócratas, empresarios y líderes
sindicales con la capacidad requerida para negociar ajustes y la liberalización
comercial a largo plazo.
La primera ronda de reducción de aranceles quedó establecida en 1987.
Las tasas arancelarias promedio bajaron de un 85 por ciento a un 51 por ciento
(ver Tabla 8.2). En 1989, hubo una segunda ronda, eliminándose los controles
directos a la importación relativos a 2,500 productos. Así pues, a la llegada al
poder del presidente Fernando Collor de Mello en 1990, ya se había constituido
un grupo de expertos en el diseño de políticas, convencido de la naturaleza
gradual que debía seguir el ajuste estructural y que, a través de las cámaras
sectoriales, se hallaba involucrado en negociaciones directas con los sectores
afectados.
267
EL MERCOSUR
Y LAS CONDICIONES EMPRESARIALES
A pesar de las perturbaciones políticas y económicas del país, la integración
regional, la liberalización comercial y la integración competitiva son conceptos
que han guiado la reconstrucción gradual del estado brasileño. A la par del
remodelamiento institucional, la hiperinflación, las tensiones financieras y el
aumento en la competencia global han sido factores que han amenazado a los
sectores económicos del país. Dado que la economía brasileña nunca ha
experimentado una hiperinflación abierta, ha habido un ajuste estructural
subterráneo (al tiempo que los sucesivos planes de estabilización se
concentraban en anclas nominales o en la represión directa de la inflación
inercial, por medio de la desindización).
En pocas palabras, ha habido ajustes microeconómicos simultáneos pero no
sincronizados con los planes de estabilización macroeconómica. Las condiciones
empresariales han cambiado y actualmente prevalece una actitud más "orientada
hacia el exterior", a pesar de que la liberalización en Brasil ha progresado a un
ritmo más lento (sin una concesión ideológica plena al consenso de Washington)
que en cualquier otra parte de la región. Esta forma selectiva de abordar la
liberalización comercial y la integración competitiva han minimizado los riesgos
de la desindustrialización. Un reciente estudio sobre las reacciones sectoriales
ante el MERCOSUR muestra que, para el 53 por ciento de las industrias
brasileñas, el MERCOSUR representa perspectivas de exportación favorables;
para el resto de las industrias del país, su impacto será débil (27 por ciento) o
impredecible (20 por ciento). Algo similar sucede en el campo de las
importaciones.15 Alrededor del 70 por ciento de las pequeñas industrias tienen
poco conocimiento de los posibles efectos del MERCOSUR (ver Tabla 8.3).
268
Las exportaciones brasileñas hacia los otros países miembros del
MERCOSUR alcanzaron los 4,100 millones de dólares en 1992 (11 por ciento del
total de las exportaciones del país), en comparación con tan sólo 1,400 millones
de dólares en 1989 (lo que representa un aumento del 193 por ciento). Si bien
una gran parte de este desempeño puede atribuirse a la política cambiaria en
Argentina, no se puede soslayar el hecho de que se han creado oportunidades
importantes para los empresarios, mismas que se han ido consolidando con las
negociaciones diplomáticas y el desarrollo institucional. Los productos
manufacturados constituyen el 87 por ciento de las exportaciones brasileñas, en
tanto que lo opuesto ocurre con las importaciones (60 por ciento de las
importaciones de Brasil que provienen de países del MERCOSUR son productos
primarios y alimentos). El MERCOSUR ha sido el mercado más importante para
la industria química brasileña (que representó, en promedio, casi 300 millones de
dólares entre 1991 y 1992). La Tabla 8.4 muestra el destino de las exportaciones
brasileñas y la importancia creciente del MERCOSUR, de cara a la disminución
en importancia del NAFTA. Resulta claro que el crecimiento de las exportaciones
brasileñas hacia el MERCOSUR desde 1989 se da como resultado de la política
cambiaría argentina, que llevó a un aumento significativo en las importaciones de
ese país, pero que podría resultar insostenible en el caso de que Argentina
cayera en una recesión como resultado de la crisis mexicana de diciembre de
1994.
Parece ser que el precio de la prisa en la instrumentación del MERCOSUR
podría ser la creación de expectativas demasiado altas. Los temas más
controvertidos hasta ahora han sido: (1) la creación de una Comisión de
Comercio, en agosto de 1994, como primer intento de establecer una institución
supranacional. La Comisión examinará y revisará los aranceles externos
comunes existentes (AEC), así como los subsidios a productos industriales y
269
agrícolas (tales como el reintegro argentino, que estará en vigencia hasta el año
2001);16 (2) los bienes de capital, las autopartes y los productos químicos finos,
que son sectores protegidos por el gobierno brasileño y, por lo tanto, están
sujetos a una reducción arancelaria gradual, por lo que no se espera que en
estos sectores haya políticas comunes en vigor antes de 1999;17 (3) las listas de
excepciones especiales al AEC; (4) los acuerdos con terceros países. Conforme
a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), éstos son posibles y
Brasil está promoviendo con fuerza el establecimiento de un Área Sudamericana
de Libre Comercio (SAFTA), en tanto que Chile y Bolivia están buscando su
ingreso temprano al MERCOSUR.18
Tabla 8.2 Aranceles de importación en Brasil, 1987-1993
porcentajeaño promedio
1987 51.01988 41.01989 35.01990 32.31991 25.31992 17.21993 14.2
Fuente: Honorio Kume y Guida Piani, A Politica de Proteçao no Brasil (CTT, 1991).
270
Tabla 8.3 Impacto del MERCOSUR: expectativas industriales
Pregunta: ¿tendrá el MERCOSUR un impacto fuerte enlas exportaciones?
Sector % de respuestasIndustrial afirmativas
metal-mecánico 29hule 84químico 61bebidas 80materiales de transporte 19plásticos 15
Pregunta: ¿tendrá el MERCOSUR un impacto fuerte enlas Importaciones?
sector % de respuestasindustrial afirmativas
hule 84bebidas 79
Fuente: Lia Valls Pereira, "Percepçao empresarial do Mercosur", Conjuntura Econômica,enero de 1994; IBRE-FGV-RJ, pp. 28-29.
271
Tabla 8.4. Destino de las exportaciones brasileñas, 1989 y 1992
1989 1992
Destino mmd % mmd %
NAFTA 9.6 38.2 8.5 28.4
MERCOSUR 1.4 5.3 4.1 16.2
Asia 5.3 8.9 5.3 7.7
Intra-MERCOSUR 3.7 -- 4.0 --
(mmd = miles de millones de dólares)
Nota: No estaban disponibles los datos relativos a 1992 para el intercambio comercial intra-MERCOSUR; se proporciona sólo la cifra relativa a 1990.
Fuente: Secretaria de Comercio Exterior (SECEX).
La Comisión de Comercio es un cuerpo intergubernamental, no una
institución supranacional, dado que está constituido por representantes de los
Ministerios de Relaciones Exteriores de los países participantes.19 Uno de los
mandatos de la Comisión de Comercio es el establecimiento de las políticas de
precios, precondición para la imposición de Aranceles Externos Comunes o
AEC). Para ello, se daba por sentado que prácticamente todo el intercambio
comercial del MERCOSUR se llevaría a cabo dentro de un área de libre comercio
para enero de 1995 (lo que de hecho ya sucedía para el 85 por ciento de los
bienes antes de esa fecha); y que no habría nuevos topes de importación y los ya
existentes quedarían exentos de pago de aranceles. Las barreras no arancelarias
(más de doscientas) se irían negociando y normalizando. No obstante, la
permanencia de ciertos regímenes especiales, como por ejemplo el de la
industria automotriz, quedaron abiertos a la negociación. El resultado de ello fue
una severa crisis diplomática en junio de 1995, cuando el gobierno brasileño
272
impuso topes a la importación de automóviles, topes que también afectaban al
intercambio comercial que se llevaba a cabo en el marco del MERCOSUR.20
La Comisión de Comercio también ha otorgado un trato especial a temas tan
controvertidos como las zonas especiales, libres de impuestos; este es el caso de
Manaus (Brasil) y Tierra del Fuego (Argentina). En su seno, también se ha
acordado dar un seguimiento especial a los acuerdos bilaterales suscritos entre
Uruguay, Argentina y Brasil.21 Los productores argentinos de trigo, por citar un
ejemplo, se han quejado repetidamente de que Brasil no ha instituido políticas
más regionalistas frente a terceros países que subsidian fuertemente la
producción agrícola. "Brasil no ha prestado oído alguno a las demandas
argentinas... y, hasta ahora, no hemos obtenido ninguna respuesta", protesta
Felipe Solá, Secretario de Agricultura argentino. El Secretario de Política Agrícola
de Brasil, Benjamin Martines, ha dado la siguiente respuesta: "el problema
consiste en que [Argentina desea] que se apliquen derechos compensatorios a
todos los países del mundo, pues todos los grandes productores y exportadores
del mundo están subsidiados". El presidente de la Asociación de la Industria
Triguera de Brasil (ABITRIGO), por otra parte, se quejó de la baja calidad del
trigo argentino.22
Argentina también había impuesto aranceles y topes a la importación de
muebles de madera procedentes del Brasil, justo antes de que se firmara el
acuerdo sobre el MERCOSUR. Los embarques brasileños de pulpa y papel
también se vieron afectados por el hecho de que las restricciones argentinas en
estos sectores, que debían cesar en abril de 1994, se extendieron hasta
diciembre de ese año. Adicionalmente, existen problemas fronterizos entre ambos
países. Los funcionarios argentinos imponen con frecuencia barreras no
arancelarias. Por ejemplo, exigen que muestras de ciertos productos se envíen a
laboratorios en Buenos Aires, mientras la mercancía en cuestión se deteriora en
273
los camiones. Los funcionarios brasileños, a su vez, bloquean las exportaciones
argentinas argumentando problemas de calidad (como ha ocurrido con las
exportaciones de ajo argentino).23
En las áreas de inversión extranjera y establecimiento de operaciones fuera
del país de origen, casi trescientas compañías brasileñas se han establecido en
Argentina; no se ha verificado un movimiento equivalente por parte de la élite
empresarial argentina. Actualmente, el MERCOSUR funciona más como una
unión aduanera, debido a la existencia de un número considerable de
excepciones al AEC, pero ofrece perspectivas muy prometedoras para el
empresariado, dada la incertidumbre que suele prevalecer en el ámbito de las
transacciones comerciales.24
Es probable que el intercambio comercial del MERCOSUR se divida en dos
categorías: una unión aduanera con un arancel externo común y un área de libre
comercio, con productos sujetos a reglas de origen. El área de libre comercio
podría otorgar a los países miembros una mayor autonomía en relación con el
establecimientos de políticas comerciales, lo que haría que el tema de los AEC
fuera menos importante. La propuesta brasileña de establecer un SAFTA parece,
por lo tanto, ser una buena opción política.25 No obstante, también ha habido
algunos problemas en este renglón. Inicialmente, Brasil quería imponer una regla
que permitiera a los países miembros del SAFTA iniciativas de negociación
individual. Esto permitiría a Brasil ser visto como miembro del MERCOSUR y
también como cabeza de lanza de sus propias iniciativas individuales fuera de
éste. Uruguay y Argentina vetaron la regla. No obstante, a Brasil le gustaría ser
capaz de sacar provecho de las ventajas que ofrece la bilateralidad dentro de un
acuerdo multilateral.
En lo tocante a la secuencia de prioridades, existe una clara oposición entre
las prioridades argentinas (el MERCOSUR primero, después el NAFTA y luego el
274
SAFTA) y las de Brasil (MERCOSUR, SAFTA y luego el NAFTA).26 La razón de
esta diferencia es económica: las prioridades brasileñas toman en cuenta la
protección de la estructura industrial existente, en tanto que Argentina teme que
sus ventajas comerciales dentro del MERCOSUR sean neutralizadas con la
creación de un área comercial más amplia.27 Hay quienes consideran que el
inicio de pláticas con la Unión Europea podría ser una alternativa que evitaría
una confrontación en relación con el NAFTA. También hay quienes imaginan una
secuencia que va del MERCOSUR al SAFTA y luego al NAFTA, para llegar a
pláticas futuras con la Unión Europea.
RIVALIDAD NEOCOLONIAL VS.
INTEGRACIÓN PANAMERICANA
Las perspectivas para el MERCOSUR deberán evaluarse desde un punto de
vista geopolítico, más que desde uno estrictamente económico. La congruencia y
consistencia macroeconómicas no pueden simplemente imponerse a la
autonomía y a los proyectos nacionales: "el aspecto esencial de la tensión entre
uno y otro objetivo descansa en el hecho de que establecer un patrón monetario
común implica subordinar las monedas nacionales al comportamiento futuro de la
moneda de referencia. El problema surge cuando la moneda de referencia se
mueve de conformidad con los intereses y prioridades del estado nacional que la
expide".28 La cuestión, tanto para Argentina como para Brasil, conforme logren
estabilizar sus economías por medio de la subordinación de sus respectivas
monedas locales a una moneda de referencia, es determinar si los intereses,
necesidades y orden de prioridades de los Estados Unidos, Argentina y Brasil
habrán de converger en un período estratégicamente relevante. Por lo tanto,
275
resulta importante complementar el punto de vista económico con un buen
entendimiento de las discusiones de corte geopolítico en Brasil.
Las restricciones macroeconómicas ya existen, pero su extensión y
profundidad dependen en gran medida del ritmo de las reformas en Brasil
(liberalización, globalización y desregulación). Hasta ahora, las reformas
brasileñas han sido un proceso controlado, gradual y selectivo. Los cambios han
involucrado reformas constitucionales, mismas que -a casi seis años de haberse
realizado- todavía no han sido codificadas como leyes ordinarias.29 La
democratización ha llevado a una nueva generación de pensadores inspirados en
la CEPAL, que resultan altamente críticos del consenso de Washington y
especialmente perceptivos de las brechas y las debilidades tecnológicas que
presentan las políticas industriales. No parece muy probable que aun bajo un
régimen más liberal esta nueva perspectiva quede descartada.30
La escuela estructuralista enfatiza la creación de redes industriales como la
base para elaborar políticas estratégicas. Desde este punto de vista, los sectores
industriales avanzados (la industria automotriz, la informática, la petroquímica y
los bienes de capital) deben preservarse. Luego entonces, no es una
coincidencia que hayan sido precisamente estos sectores los que han
ocasionado fricciones en el curso de las negociaciones del MERCOSUR. De
conformidad con este análisis neoestructural, la cooperación regional podría
romper el patrón tradicional de transferencia tecnológica de los países
industrializados a aquéllos en vías de desarrollo. En el período posterior a la
Guerra Fría, una reducción en el gasto militar que favoreciera la cooperación en
otras áreas podría traer beneficios sustanciales para los países de América
Latina.31
Una evaluación de los cambios económicos que se han dado después de la
Guerra Fría, requiere de una forma diferente de abordar la toma de decisiones en
276
cuanto a la inversión y los flujos de capital. Durante casi toda la década de los
80, muchos creyeron que América Latina era una causa perdida: una región
exiliada del orden internacional. Esta imagen cambió drásticamente a principios
de los 90, tan solo para ser drásticamente reafirmada por la crisis mexicana de
diciembre de 1994. Los estudios del FMI actualmente se concentran en los
riesgos que entrañan los flujos de capital hacia estas naciones y los riesgos que
entraña la apreciación de sus monedas.
Esto implica que la liberalización, a secas, no tiene sentido. Más bien, lo
que cuenta es el ritmo, la naturaleza y el propósito (así como la secuencia) con la
que ésta es manejada. Estos elementos varían de caso a caso y deben planearse
cuidadosamente, especialmente cuando se está bajo los efectos de una política
de estabilización que mantiene al tipo de cambio apreciado de manera constante.
Esa reflexión ha llevado a la conclusión, especialmente en Brasil, de que una
reducción drástica de los aranceles sería riesgosa.32 Los asuntos económicos,
tales como la reforma monetaria, el ajuste estructural y los calendarios de
liberalización comercial plantean problemas estratégicos y políticos cruciales. Por
una parte, la liberalización ha sido gradual y selectiva en Brasil. Por la otra, es
claro que el final de la Guerra Fría tiene una consecuencia geopolítica de
importancia para América Latina: trae consigo el fin del "Tercermundismo" como
punto de negociación. De manera más específica, parece que los intereses de los
Estados Unidos actualmente se concentran más en el norte y centro de América
(de Colombia hacia el norte), por lo que tanto Sudamérica -como África- queda
fuera del marco geoestratégico.
Como alternativa a las políticas de no alineación que prevalecieron en el
pasado, la planeación geopolítica estratégica de Brasil ha considerado
cuidadosamente al MERCOSUR, en tanto que Argentina, siguiendo el ejemplo de
Chile, ha manifestado abiertamente su interés en una integración por la "vía
277
rápida" al NAFTA. El MERCOSUR, por lo tanto, puede evaluarse como parte de
un legado histórico de planeación estratégica de la burocracia diplomática
brasileña y como una adaptación del discurso "Tercermundista" a una nueva
realidad global que carece de polaridades claramente definidas. El proceso de
negociación con Argentina y Paraguay data de la década de los 70, cuando los
militares brasileños diseñaron una política regional que formaba parte integral de
un proyecto nacional más grande, heredero de la planeación territorial estratégica
del siglo pasado. El MERCOSUR fue el resultado de las anteriores iniciativas y
sólo recientemente ha sido modernizado en términos más liberales.33
¿En qué medida puede sobrevivir el pensamiento estratégico original que
llevó a un regionalismo más profundo en el ambiente macroeconómico y
geopolítico de nuestros días? Aunque se da por sentado que el MERCOSUR
contribuye a la creación de un marco pacífico y democrático entre naciones
históricamente beligerantes y militaristas, Argentina ha revelado su interés en
establecer nexos más fuertes con el NAFTA (aunque la crisis mexicana propició
un cambio de prioridades, lo que abrió la posibilidad para que comenzaran las
negociaciones encaminadas a coordinar las políticas de tipo de cambio con
Brasil).
Cuatro puntos resumen los temas que hemos tocado anteriormente: (1)
Argentina y Brasil presentan desempeños macroeconómicos acentuadamente
diferentes; (2) desde la década de los 70, Brasil ha promovido la integración
regional como parte de un proyecto nacional más amplio; (3) Argentina ha optado
por la reestructuración destructiva, conforme a los postulados de un programa
neoliberal; y (4) los acontecimientos que se han dado después del final de la
Guerra Fría parecen excluir a América Latina de cualquier participación
significativa en el nuevo sistema mundial que se está conformando.
278
Desde esta perspectiva (y especialmente a partir de la crisis mexicana de
diciembre de 1994), el futuro del MERCOSUR parece depender de un manejo
regional exitoso de las diferencias existentes entre Argentina y Brasil. De
conformidad con el consenso dominante, la formación de un WHFTA (Área de
Libre Comercio del Hemisferio Occidental), postulada en la Cumbre de Miami de
1994, podría servir como el escenario para que se dé este manejo. Pero la
historia política y económica del Brasil no apuntan en la dirección de esas
expectativas. Aun en el seno del Ministerio de Relaciones Exteriores existen
visiones encontradas y temor ante los posibles efectos del MERCOSUR como
unión aduanera. Se argumenta que la ausencia de un marco jurídico que proteja
a las empresas puede ocasionarles severos daños.34
Se pueden citar otros ejemplos en los que se manifiesta un distanciamiento
de los preceptos y la racionalidad económica que acompañan la noción de un
regionalismo abierto. Una de estas perspectivas sostiene que el MERCOSUR
debería legitimarse política y no económicamente: "aunque las bases genuinas
de la intensificación del intercambio comercial entre Argentina y Brasil son de
proximidad geográfica, es sobre una base política que podría sostenerse una
estrategia de 'internacionalización' restringida de la economía brasileña. La lógica
sería la de formar una reserva de mercado, a escala regional, antes de que
llegue la inevitable confrontación con las bestias ('tigres' y otros tipos de seres
depredadores) existentes en el comercio internacional".35 En otras palabras, el
MERCOSUR podría verse como una afirmación de la hegemonía regional
brasileña, más que como un paso hacia un esquema de integración
panamericano (logrado mediante una afiliación pasiva al NAFTA). Desde esta
perspectiva, el MERCOSUR y el NAFTA podrían converger a largo plazo, pero
no necesariamente a través de una adhesión. 36 Estas alternativas se podrían
expresar metafóricamente como un conflicto entre la integración panamericana
279
(la integración regional bajo un paraguas dado por los Estados Unidos) y la
rivalidad neocolonial (una integración regional limitada y una alineación
competitiva sin adhesión), dentro del contexto de una búsqueda de hegemonía
en un mundo de creciente multilateralismo.37 Frente a estos planteamientos,
Argentina otorga una mayor importancia a la liberalización intensiva con
expectativas de atraer nuevas olas de inversión extranjera.38
Hay una perspectiva adicional que explica la importancia que Brasil otorga
al MERCOSUR y al WHFTA como medio para contrarestar las incertidumbres
que se presentan en el orden mundial. Esta perspectiva implica un cambio radical
en su política exterior -misma que había favorecido el multilateralismo- y
representa un cambio sustancial en las políticas a largo plazo seguidas por
Brasil.39
Desde un punto de vista estratégico, la divergencia a corto plazo entre
Argentina y Brasil quedó de manifiesto a principios de 1994. Argentina enfatizaba
constantemente una fusión del MERCOSUR con el NAFTA, propuesta que
resulta mucho más compatible con un WHFTA y con los imperativos económicos
de ese país, pues el déficit comercial continúa y la cantidad de activos
"susceptibles de privatización" está llegando a su fin. Brasil, por otra parte, aún
se ve a sí mismo como el centro del dinamismo y como líder regional del
(antiguo) Tercer Mundo. La diplomacia brasileña sigue siendo abiertamente
crítica del orden mundial y exige un asiento en el Consejo de Seguridad de la
Organización de las Naciones Unidas. El Ministerio de Relaciones Exteriores
sostiene que, dada la dimensión y el peso específico de Brasil en el escenario
internacional, éste no puede conformarse con simplemente reaccionar ante una
agenda impuesta desde afuera, sino que debería tener la capacidad de definir su
propia agenda internacional."40 Desde esta perspectiva, resulta claro que Brasil
280
busca un fortalecimiento específico dentro del marco del Cono Sur, con el fin de
fungir como contrapeso al liderazgo norteamericano.
Así pues, tiene sentido que Brasil proponga la creación de un SAFTA para
usarlo como amortiguador de una incorporación demasiado apresurada del
MERCOSUR al NAFTA, lo que establecería el marco para una rivalidad
neocolonial. La idea consiste en ampliar el MERCOSUR para abarcar al Pacto
Andino (constituido por Venezuela, Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia) o a países
individuales, como Chile.41 La idea surgió por primera vez en octubre de 1993 y
Colombia y Venezuela ya han expresado su interés en ella, en el marco de una
reunión de la ALADI, a mediados de febrero de 1994. Chile y Bolivia estuvieron
presentes en la firma del acuerdo que creó al MERCOSUR en agosto de 1994 y
participan en el mismo como observadores. Al Ministerio brasileño de Relaciones
Exteriores le gustaría que se llegara a más acuerdos en el curso de 1995. Celso
Amorim, antiguo ministro de Relaciones Exteriores, ha declarado que América del
Sur es la mayor prioridad para Brasil; asimismo, ha declarado que Brasil no tiene
ninguna intención de solicitar su ingreso al NAFTA.42 Ciertamente, la diplomacia
brasileña se está distanciando de la actitud Tercermundista prevaleciente en el
pasado. Dicho cambio parece inclinarse por una perspectiva de 'comercio global'
-dentro del marco de la rivalidad neocolonial-, más que por una alineación
definida con los Estados Unidos -integración panamericana- que, al menos para
algunos analistas, podría conllevar riesgos de reestructuración destructiva, así
como un peligro para la soberanía monetaria nacional.
Desde luego, las cosas nunca se presentan tan brutalmente, especialmente
si se considera el infatigable trabajo de los diplomáticos brasileños. Pero existe
una constante tensión entre el reto de ocupar diferentes escenarios (NAFTA,
Unión Europea, Pacto Andino, ALADI) con el fin de escapar al "confinamiento" y
tener que mantener, al mismo tiempo, una retórica acerca de lo óptimo que
281
resultaría una convergencia entre todas las agrupaciones regionales. Pero
Amorim identifica abiertamente cuál es la tensión central: "las negociaciones que
se den entre el MERCOSUR y el NAFTA representarán la clave para el éxito o el
fracaso de una zona hemisférica".43 Además de que habrá de considerarse que
la visión común de un "acuerdo mínimo" latinoamericano sobre temas tocantes al
regionalismo y a las reformas liberales deberá pasar las pruebas que la realidad
económica y política de cada país les vaya imponiendo. Esto se puso
particularmente de manifiesto después de la crisis mexicana, cuando Argentina
se acercó peligrosamente a una suspensión del cumplimiento de sus
obligaciones regionales y Brasil tuvo que enfrentar un ataque especulativo contra
su nueva moneda, el real. Ambos gobiernos reaccionaron con alzas arancelarias
para los artículos de importación y con la negociación de listas de excepciones
más amplias, así como con nuevos y más flexibles calendarios para el
establecimiento y la entrada en vigor de los aranceles externos comunes del
MERCOSUR. En pocas palabras, el pragmatismo se impuso por sobre cualquier
ideal ideológico o utópico de integración.
BRASIL Y EL PACÍFICO
Su condición de "comerciante global" ha sido señalada por muchos
diplomáticos. En relación con los mercados de exportación, Brasil presenta un
patrón bastante diversificado (ver Tabla 8.4 y, en el Capítulo 3, ver la Tabla 3.3).
Desde 1985, sin embargo, el perfil exportador de Brasil muestra ciertas
tendencias distintivas en relación con los destinos de sus exportaciones: (1) un
declive marcado en su participación en el mercado de los Estados Unidos; (2)
una mayor presencia en los mercados europeo y asiático hasta 1990, para pasar
282
luego a un descenso suave; (3) una mayor participación en los mercados
latinoamericanos.
Resultaría extremadamente prematuro extrapolar tendencias a largo plazo a
partir de las tendencias mencionadas anteriormente. Por una parte, si bien es
cierto que las exportaciones brasileñas apuntan hacia un patrón de intercambio
global, también lo es que las distintas participaciones de mercado son, en gran
medida, un reflejo de los ciclos económicos que se dan en el mundo desarrollado.
El único cambio significativo que se ha dado desde 1985 ha sido la creciente
participación (a partir de 1990) en los mercados latinoamericanos, debido,
fundamentalmente, al proceso de estabilización en Argentina (el único país del
cual Argentina importa más productos que de Brasil es Estados Unidos), al
tiempo que se ha dado un vigoroso declive en la participación brasileña en el
mercado de los Estados Unidos. En pocas palabras, pareciera que se está
llevando a cabo algún tipo de desviación del intercambio comercial
interamericano, aunque se mantiene un dominio de parte de los Estados Unidos.
Aunque el intercambio comercial con Asia no cayó tan dramáticamente en el
inicio de los 90, también es cierto que éste no ha mostrado un gran dinamismo.
Es claro que la formulación de políticas comerciales para la región asiática no
tiene una alta prioridad en la agenda diplomática.
La participación brasileña, tanto en exportaciones hacia el Japón como en
importaciones provenientes de ese país, que representa el 37 por ciento de su
intercambio comercial con Asia, también ha acusado un ligero descenso en el
curso de los últimos diez años, si bien las exportaciones japonesas a Brasil son
notablemente más estables que las exportaciones brasileñas a Japón.
Adicionalmente, los flujos de exportaciones e importaciones que se dan
entre Brasil y Japón están atados a un patrón tradicional. Brasil exporta
fundamentalmente productos primarios y materias primas y los recientes intentos
283
por exportar productos más elaborados han fracasado. Uno de estos intentos fue
apoyado por la Organización de Recuperación de Comercio Exterior de Japón
(JETRO) en 1992. El llamado Proyecto Plan, apoyado por un Comité de Asesores
de Promoción de Exportaciones (miembros del gobierno, académicos,
asociaciones de exportación e importantes compañías comercializadoras
japonesas con sede en Brasil), se instaura semestralmente para discutir
estrategias alternativas de exportación hacia los mercados asiáticos. Hasta
ahora, los resultados obtenidos apuntan exclusivamente hacia un reforzamiento
de la exportación de productos primarios o de productos que ya han logrado
penetrar en los mercados japoneses, así como de aquéllos que han resultado
beneficiados de cambios explícitos en la política comercial (como en el caso del
jugo de naranja). En suma, no se ha logrado mucho progreso en cuanto a lograr
exportar productos más elaborados.
En lo tocante a otros mercados asiáticos, la participación de las
exportaciones brasileñas en ellos ha mostrado una gran estabilidad. Por otra
parte, conforme la liberalización comercial progresa en Brasil, las participaciones
de dichos países en las importaciones brasileñas acusan crecimientos
constantes. No obstante, el intercambio comercial con China se ha mostrado
peculiarmente inestable. El establecimiento de relaciones diplomáticas con China
se dio en 1974 y desde entonces ha habido un creciente intercambio, en el que
se cuenta cooperación militar y científica (un ejemplo de esto último es el
programa conjunto de satélites, que es el mayor proyecto de "cooperación Sur-
Sur".44 Existe un punto de vista que goza de muchas simpatías en la comunidad
diplomática brasileña. Este sostiene que se debería hacer un uso estratégico de
China como elemento central en la política asiática de Brasil.45 En pocas
palabras, a pesar de la naturaleza de Brasil como comerciante global, sostenida
por la política exterior brasileña, aún no existen señales de que los mercados
284
asiáticos hayan de jugar el papel de polo comercial alternativo para Brasil. Una
vez más, el país parece estar apostando a un juego predominantemente
americano.
CONCLUSIONES
Este capítulo se concentra en las restricciones macroeconómicas,
microeconómicas y geopolíticas de Brasil, con el fin de evaluar al MERCOSUR
como proyecto privilegiado y viable, así como para aclarar el papel de Asia en
relación con el comercio y la política exteriores de Brasil. Las implicaciones
económicas y geopolíticas prácticas del MERCOSUR, así como sus
justificaciones ideológicas o analíticas distan mucho de estar claramente
definidas. Importantes incongruencias a nivel macro, e incertidumbres a nivel
micro, coexisten en un ambiente cada vez más complejo. Conforme han ido
surgiendo contradicciones estructurales, se han dado cambios o excepciones
importantes a los calendarios y esfuerzos de liberalización.
El programa de reestructuración destructiva de Argentina ha sido
fuertemente criticado en Brasil. Algunos economistas y diplomáticos temen no
sólo a los riesgos de una inmediata instrumentación del MERCOSUR, sino que
también se manifiestan contra una integración demasiado rápida o demasiado
pasiva a un esquema de integración hemisférica. Desde un punto de vista tan
crítico, la integración parece muchas veces sólo otra oportunidad para la
afirmación nacional del predominio brasileño. El SAFTA surge como un proyecto
alternativo que podría reforzar la "convergencia negociada" con el NAFTA. Al
mismo tiempo, continúa en la agenda una integración plena en el marco de una
iniciativa panamericana.
285
En su papel de comerciante global, sin embargo, Brasil podría tener la
oportunidad política de explotar un paradigma alternativo y más activo. Los datos
comerciales muestran, no obstante, que la participación brasileña en los
mercados extranjeros ha sido, en su mayor parte, reactiva y sujeta a disminuir.
Los mercados de la región Asia-Pacífico en particular, se han beneficiado de la
liberalización comercial brasileña, pero lo contrario no ha ocurrido. Tampoco se
ha dado un aumento en la exportación de productos brasileños más elaborados
hacia esos mercados, altamente dinámicos.
286
Notas
__________________
1. Sebastian Edwards, "Latin American Economic Integration: A New Perspective on an OldDream", The World Economy 16, nº 3 (mayo de 1993), pp. 317-388, con cita en las pp. 317-318.
2. Félix Peña, "Strategies for Macroeconomic Coordination: Reflections on the Case ofMERCOSUR", en Peter H. Smith, ed., The Challenge of Integration: Europe and the Americas(Miami; The North-South Center, 1993), p. 184.
3. El "consenso de Washington" se convirtió en un tema central de discusión entre losintelectuales brasileños durante la elección presidencial de 1994. Se publicó una serie deartículos en el mayor periódico brasileño, Folha de Sâ Paulo. En una entrevista yconferencia patrocinadas por el periódico, John Williamson reconoció que aunque FernandoHenrique Cardoso está al día en relación con el consenso, el consenso mismo está sufriendocambios cruciales.
4. Esta discusión comenzó a principios de los 80, cuando la dolarización se convirtió en unasunto clave en relación con el diseño de políticas. Después del Plan Real, las discusionesse enfocaron explícitamente a los aspectos cruciales de anclar el tipo de cambio. Uneconomista crítico de esta medida, José Serra, resultó electo senador en 1994 y luego fuenombrado ministro de planeación por el presidente Cardoso, al tiempo que la prensasubrayaba la sensibilidad de Serra hacia las quejas de la élite industrial en contra de ladepreciación del dólar en Brasil.
5. "Meta e ambiciosa, diz Serra", Folha de Sâo Paulo (15 de febrero de 1994), pp.1-8. JoséSerra no era el único líder antiliberal que llegó al poder dentro del gabinete de Cardoso. Laprensa lo ha presentado como un pulpo político, con aliados en puestos estratégicos en losMinisterios de Finanzas, Comunicaciones y Educación. Adicionalmente, Dorothea Werneck,antigua ministra de Asuntos Laborales y entusiasta de las "cámaras sectoriales" al estilojaponés, ha sido nombrada ministra de Industria y Comercio. En el Estado de Sâo Paulo,Emerson Kapaz, empresario pro-desarrollista y de militancia socialista, se convirtió ensecretario de industria y ciencias. Luis Carlos Bresser Pereira, abierto crítico del consenso deWashington, ha sido nombrado ministro de Administración y Reforma Estatal.
6. Después de tres años de vivir del crédito y del endeudamiento externo, la dolarización depasivos y la privatización, quedó evidenciado en 1994 que la Tesorería argentina no seríacapaz de sostener los pagos de seguridad social ni los salariales. El déficit comercial y ladescendente actividad económica (y con ella, el cobro de impuestos) debían financiarse en elexterior. Una recuperación brasileña con estabilización se traduciría en mayoresimportaciones, ayudando así a Argentina a disminuir su déficit comercial, al tiempo queinyectaría nueva vida a la estructura económica argentina.
7. Mitsuhiro Kagami, "Lessons from Trade and Investment in East Asia for WHFTA", ponenciapreparada para el Proyecto Conjunto BID/CEPAL de 1992, sobre "Apoyo al proceso deliberalización comercial hemisférica", hoja mimeografiada del BID (octubre de 1992), p. 1.
8. Para consultar una revisión del "consenso" liberal en lo tocante a los modelos de desarrolloasiáticos, ver Gilson Schwartz, "The Fate of Being Late - Asian and Latin AmericanStructures Compared", ponencia presentada en la Conferencia Transpacífica de UCLA, 1993.
287
Debe enfatizarse que la apreciación del tipo de cambio, afecta a los precios internos a travésde la oferta de bienes importados, para lo cual se requiere también de la liberalizacióncomercial. Si bien es congruente desde un punto de vista lógico, este modelo está abierto adiscusión en cuanto a la secuencia y la selectividad de sus políticas concretas. No obsante, laafinación del mismo, depende de opciones filosóficas que están lejos de gozar de consensoentre la élite brasileña.
9. Fernando Henrique Cardoso, "Desafíos da Social-Democracia na América Latina", NovosEstudios Cebrap 28 (octubre de 1990), p. 46.
10. Fernando Henrique Cardoso fue ministro brasileño de Relaciones Exteriores, ministro deFinanzas y, desde enero de 1995, Presidente de Brasil. Como ministro de RelacionesExteriores, Cardoso hizo campaña a favor de abrir el cuerpo diplomático a los interesessociales y económicos, creando un Comité Empresarial en Itamaraty.
11. Deberá tenerse en cuenta que la población total de Argentina es, en grandes términos, iguala la del estado brasileño de Sâo Paulo.
12. Resulta interesante notar que la liberalización comercial siempre ha estado condicionada enBrasil por fuerzas proteccionistas, especialmente en los sectores de bienes de capital. Noobstante, el Plan Real obligó a bajar la inflación fundamentalmente a través de unasobrevaluación del tipo de cambio, más que por medio de una severa apertura de laeconomía. Las importaciones postales, por ejemplo, se liberalizaron antes de la Navidad paravolverse a proteger a finales de diciembre de 1994; asimismo, los aranceles sobre laimportación de automóviles aumentaron en febrero de 1995. Por otra parte, en Argentina, unbloque hegemónico liberal-conservador ha dado su apoyo a una estrategia deinternacionalización a la chilena que resulta mucho más pro-estadounidense y enfatiza unaapertura multilateral en la economía. Ver Pedro da Motta Veiga, "Mercosur: a agenda deconsolidaçao interna e os dilemas da ampliaçao", en Boletim de Conjuntura Internacional 10(Brasilia; SEPLAN-SEAIN, noviembre de 1994), pp. 89-111.
13. El mismo día en que se anunció su nombramiento, Serra viajó a Buenos Aires, en dondeparticipó en un taller sobre políticas de estabilización organizado por el CEDES, grupo deestudio "radical" en el que participan muchos de los antiguos miembros del gobierno deAlfonsín.
14. En octubre de 1994, el gobierno brasileño recurrió a controles administrativos y crediticiossobre las operaciones financieras comerciales, con el fin de evitar una mayor apreciación deltipo de cambio a través del arbitraje de diferenciales de tasas de interés.
15. Lia Valls Pereira, "Percepçao empresarial do Mercosur", Conjuntura Econômica (enero de1994), IBRE-FGV-RJ.
16. Brasil y Argentina obtuvieron el derecho de exentar del AEC a 233 artículos, Paraguay a 215y Uruguay a 203. Se otorgó protección interregional hasta el año 2001 para 221 productos deArgentina, 29 de Brasil, 427 de Paraguay y 950 de Uruguay. Rinaldo Campos Soares,presidente de Usiminas (empresa siderúrgica), declaró que Brasil hizo más concesiones delas esperadas a los argentinos "debido a la fragilidad de su industria" (en "O desafio dasnovas alianças do MERCOSUR", Gazeta Mercantil (19 de diciembre de 1994).
17. Las reglas de origen del MERCOSUR requieren que el 60 por ciento de los insumos sean deproducción local, con el fin de gozar del beneficio del arancel cero, en tanto que para losbienes de capital el contenido local deberá ser del 80 por ciento hasta el año 2001. Los
288
aranceles argentinos sobre los bienes informáticos era de cero, ya desde antes del acuerdodel MERCOSUR.
18. Se han iniciado contactos formales entre el MERCOSUR y la Unión Europea. No existetodavía ninguna política formal en relación con los países asiáticos ni con organizacionescomo la APEC.
19. Representantes de la Unión Europea, en visita a Brasil, han insistido en este punto,enfatizando que la integración debería apoyarse en cuerpos supranacionales más queintergubernamentales.
20. Conforme evolucionó la crisis, se hizo patente que surgirían mayores dificultades y queexistía una gran necesidad de algún tipo de agencia reguladora supranacional.Adicionalmente, vale la pena subrayar que, unos días antes de que estallara la crisis, elSecretario de Comercio Exterior, José Tavares de Araújo, Jr., renunció como consecuenciade la publicación de un artículo en el que se criticaban las fechas límite del MERCOSUR.Había sido nombrado Secretario por el Ministro José Serra. Ver "Mercosul: a minha versao",en Folha de Sâo Paulo (28 de junio de 1995).
21. Uruguay tiene nueve zonas libres de impuestos y sus exportaciones al MERCOSUR estaránsujetas al AEC y a la regla de origen del 60 por ciento de contenido local. En Brasil existendieciséis zonas de procesamiento de exportaciones formalmente aprobadas, pero seencuentran tan solo en la etapa de planeación. Paraguay aún no ha formulado una políticapara este tipo de zonas especiales. No obstante, aunque Tierra del Fuego es una zona deexportación, Manaus es una zona de procesamiento que vende a los mercados locales.
22. Gazeta Mercantil, 29 de julio de 1994, p. 14.
23 El 22 de diciembre de 1993, la Confederación de la Industria Nacional Brasileña publicó uninforme sobre las medidas adoptadas por Argentina en contra las exportaciones brasileñas.Ëste abordaba desde las medidas contra la competencia desleal ("antidumping") hasta lasrestricciones cuantitativas y los derechos compensatorios. Ver "CNI aponta barreiras", enGazeta Mercantil (23 de diciembre de 1993).
24. Gazeta Mercantil imprimió un encabezado muy informativo en un momento de tensionesentre los países miembros del MERCOSUR: "Discurso liberal con prácticas proteccionistas"(18 de julio de 1994).
25. "MERCOSUR: do período de transiçao à uniao aduaneira", en Panorama da EconomiaMundial, nº 14 (julio de 1994). Debe subrayarse que, como resultado, la liberalizaciónarancelaria ha seguido adelante entre Argentina y Brasil, a costa de un aumento en lasbarreras no arancelarias.
26. Ver Robert Lavagna, "El estado de la integración en la Unión Europea y el MERCOSUR"(Montevideo; Group de Universidades Coimbra/Circulo Europeu, junio de 1994), esp. p. 15,pie de página. No está claro en qué medida resultará afectada la situación por la Cumbre deMiami. Se ha dicho que el presidente Cardoso de Brasil está enfadado con su personaldiplomático por no haber sido informado de la fecha límite para el calendario de integraciónhemisférica. Abiertamente hizo un énfasis a la necesidad de "integrarse" sin "desintegrar" lasestructuras industriales existentes. Ver Clovis Rossi, "FHQ quer fim das 'picuinhas' com osEUA", Folha de Sâo Paulo, Mais! (18 de diciembre de 1994), p. 3.
27. Ver Lavagna, "El estado de la integración en la Unión Europea y el MERCOSUR", p. 17.
289
28. Paulo Nogueira Batista, Jr., "Hiperinflaçao, Ajuste Fiscal e Regressao Monetaria", NovosEstudios Cebrap 36 (julio de 1993), 147-160, esp. p. 159.
29. C.K.L. Ferreira, M.C.P. Freitas y Gilson Schwartz, "Formato Institucional de SistemasFinanceiros Comparados", 8 vols., mimeografiado (Instituto de Economia do Sector Publico,Fundap, Sâo Paulo, 1991).
30. Para una revisión de las políticas industriales brasileñas y de las dificultades de los planesortodoxos de estabilización, ver Gilson Schwartz, Japanese Economic Cooperation withBrazil: Progress Report (Tokio, Japón; Institute of Developing Economies, 1990).
31. Para una evaluación temprana de este punto de vista por un no brasileño, ver FernandoFajnzylber, "Reflexoes sobre os limites e potencialidades economicas da democratizaçao",Revista de Economia Política 6, nº 1 (enero-abril de 1986), pp. 9, 33.
32. Casi dos meses después de lanzado el Plan Real y bajo una fuerte apreciación del tipo decambio frente el dólar, el gobierno brasileño anunció un paquete de medidas fiscales y deapoyo al crédito para las exportaciones, especialmente de bienes de capital, junto coniniciativas contra el comercio desleal ("antidumping").
33. El consenso de Washington se constituyó mucho después de que la idea del MERCOSUR sehiciera de simpatías. En lugar de ser una estrategia de "post-substitución de importaciones"dentro del marco de un ajuste neoliberal, inicialmente se concibió como un proyecto deintegración dirigido por el gobierno y basado en grandes proyectos de inversión, tales comoItaipu (1973). La integración regional también incluía proyectos de desarrollo en la regiónamazónica. Estas eran todas iniciativas acordes con el ideal militar del "Gran Brasil". Lasdiscusiones sobre armas nucleares entre Brasil y Argentina también datan de este período.
34. Paulo Nogueira Batista, entonces embajador brasileño ante la ALADI, subrayó lasdivergencias dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores en lo tocante al MERCOSUR enun debate con Marcos Azambuja, embajador brasileño ante Argentina. "Divergências sobre oMERCOSUR no Itamaraty", Gazeta Mercantil (22 de julio de 1994). El periódico informa deuna cierta perplejidad entre los empresarios presentes en el seminario, pero apunta a que laperspectiva de Azambuja representa la postura gubernamental.
35. Paulo Robert de Almeida, "O Brasil e o MERCOSUR em face do NAFTA", Politica Externa 3,Nº 1, (junio de 1994).
36. El Subsecretario General de Comercio Exterior y Asuntos Económicos y de Integración delMinisterio de Relaciones Exteriores, Embajador José Artur Denot Medeiros, sostiene unpunto de vista similar: "La diplomacia nacional sostiene que el SAFTA es perfectamentecompatible con un proceso futuro de integración con planes hemisféricos de esquemas deliberalización comercial subregional, tales como el MERCOSUR y el NAFTA. El SAFTA noes un antídoto contra el NAFTA, sino un activo adicional para una posible convergencianegociada de los procesos de integración continental". J.A.D. Medeiros, "Do sonho àrealidade", en Carta do MERCOSUR, (Sâo Paulo; ADEBIM, junio de 1994), p. 5. Cursivasdel autor.
37. Ver Luiz Carlos Bresser Pereira y V. Thornstensen, "Do Mercosul a integraçao americana,"Política Externa 1, nº 3 (diciembre-febrero de 1992-93), pp. 122-145, esp. p. 122.
38. Nótese la secuencia de posturas diplomáticas divergentes entre Argentina y Brasil en lotocante a, por ejemplo, la definición de la presidencia de la Organización Mundial deComercio, la intervención en Haití y el acceso al NAFTA. A pesar del acuerdo firmado en la
290
Casa Blanca entre los Estados Unidos y el MERCOSUR, Argentina ha insistido en sucapacidad individual de ingresar al NAFTA. Y, a pesar de afectar los intereses de Argentina,los Estados Unidos se aprestaban a exportar 131,000 toneladas de trigo subsidiado a Brasilen 1991, algo que era abiertamente violatorio de los acuerdos del MERCOSUR (y que llevó areacciones por parte de Argentina, como ya se mencionó anteriormente).
39. Ver Bresser Pereira y Thornstensen, "Do Mercosul à Integraçao Americana", p. 123. BresserPereira se convirtió en uno de los principales partidarios de esta política/póliza de seguro,favoreciendo una integración clara con los Estados Unidos. En diciembre de 1994, FernandoHenrique Cardoso había escogido a Bresser Pereira como ministro de Relaciones Exteriores,pero hubo una reacción inmediata y negativa dentro de Itamaraty por lo que, al día siguiente,Bresser Pereira fue transferido a la Secretaría de Administración y Reforma Estatal y LuisFelipe Lampreia, embajador brasileño ante las Naciones Unidas, fue nombrado ministro deRelaciones Exteriores. Más que ser la expresión de un espíritu de cuerpo entre diplomáticos,es muy probable que estos sucesos se hayan dado también como resultado de significativasdivergencias estratégicas y geopolíticas.
40. Celso Amorim, "Perspectivas para o Brasil", Política Externa 2, nº3 (diciembre-febrero de1993-94), pp. 133-142, ver especialmente p. 135.
41. Hace mucho, Fernando Henrique Cardoso fue exiliado a Chile. Su estrecha relación con esepaís podría dar como resultado una integración más rápida de Chile al MERCOSUR. Ver"Relaçao entre o Brasil e o Chile deve se fortalecer com Cardoso na Presidência", GazetaMercantil (28 de diciembre de 1994), p. 3.
42. Brasil envió misivas a los países miembros del MERCOSUR a finales de marzo de 1994,manifestando su disposición oficial a unirse al NAFTA, siempre y cuando las negociacionesal respecto fueran conducidas por el MERCOSUR como entidad (y no por países actuandoinvidualmente). Esta medida fue diseñada claramente para actuar contra las intencionesmanifiestas de Argentina. También hay tendencias importantes hacia un acuerdo entre elMERCOSUR y la Unión Europea. Ver Amorim, "Perspectivas para o Brasil".
43. M.H. Tachinardi, "Os desafios para os próximos anos", en Gazeta Mercantil (19 de diciembrede 1994), p. 5.
44. Y. Tao, "Cooperaçao e Desenvolvimento", en Brasil-China, 20 anos de relaçoes (Rio deJaneiro; Centro de Estudos Norte-Americanos, 1994).
45. Ha habido una creciente penetración de la industria del entretenimiento brasileña(telenovelas), así como de la de servicios (especialmente en el área de la construcción civil)en China. La cooperación en satélites está apoyada por un proyecto de construcción conjuntopor valor de unos 150 millones de dólares.
291
CAPÍTULO NUEVE
¿DEL NAFTA AL WHFTA?
PERSPECTIVAS PARA EL LIBRE COMERCIO A NIVEL
HEMISFÉRICO
Joe Foweraker
La historia reciente sugiere un fuerte ímpetu hacia el libre comercio en el
Hemisferio Occidental. Los Estados Unidos habían iniciado la Ronda Uruguay de
las negociaciones del GATT a principios de 1986 y México se unió al GATT en
agosto de ese año. Para noviembre de 1987, México y los Estados Unidos habían
firmado un acuerdo-marco para la liberalización del comercio bilateral. En junio
de 1990, el presidente Bush anunció la Iniciativa de las Américas (EAI) y ésta fue
rápidamente seguida por la noticia de la inminente creación de un Mercado
Común del Sur (MERCOSUR). Para octubre de 1991, se habían negociado más
acuerdos-marco entre los Estados Unidos y todos los países del continente (un
total de 31 países), con la salvedad de la República Dominicana, Haití, Surinam y
Cuba. La historia parece apuntar a que dichos acuerdos (como en el caso de los
firmados con Canadá en 1985 y México en 1987) acaban por llevar a tratados de
libre comercio (TLC) plenos. Adicionalmente, los calendarios de estos acuerdos
incluían puntos semejantes a los del NAFTA, tales como aranceles cero,
eliminación de barreras no arancelarias, un clima abierto para las inversiones y
protección plena de los derechos de propiedad intelectual. Así, pues súbitamente
surgió la perspectiva de "una zona de libre comercio que fuera desde el puerto de
Anchorage hasta Tierra del Fuego",1 es decir, un Área de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental (WHFTA) que creara el mayor mercado del mundo, con
292
una población de 700 millones de habitantes y un PIB de más de 7.3 billones de
dólares. No resulta sorprendente que la Iniciativa de las Américas fuera
considerada por Henry Kissinger como "la iniciativa de política exterior más
creativa del gobierno de Bush".2
DE LA INICIATIVA DE LAS AMÉRICAS (EAI)
AL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (FTAA)
No obstante, la secuencia de estos acontecimientos y la calidad de los
compromisos que entrañan deberían obligarnos a hacer una pausa y reflexionar
un poco. La petición formal de México de negociar un Área de Libre Comercio
antecedió a la Iniciativa de las Américas lanzada por el presidente Bush por tan
solo unos cuantos días. Esto sugeriría que la Iniciativa de las Américas no es
más que una "jugarreta retórica"3 que fue "en parte diseñada para tranquilizar a
los terceros países que resultaban más afectados por el NAFTA".4 América del
Sur (a diferencia de América Central y el Caribe) jamás había tenido una alta
prioridad en la agenda del gobierno de Bush, pero la cumbre sobre drogas de
febrero de 1990 fue seguida por una gira presidencial por cinco países
latinoamericanos en diciembre de ese mismo año. Esto, una vez más, sugiere
que la Iniciativa de las Américas se diseñó con la intención de "combatir los
temores"5 de los gobiernos latinoamericanos que resultaban más afectados por
el NAFTA, además de brindar una afirmación de tipo general, en el sentido de
que América Latina no sería abandonada a consecuencia del colapso del
"socialismo real" en Europa del Este y la Unión Soviética. En otras palabras, la
Iniciativa de las Américas resultó ser más una maniobra para limitar los daños y
el conflicto, que una política viable6 o un lema del ala internacionalista del
Partido Republicano que buscara incorporar a América Latina en su idea del
293
"nuevo orden mundial".7 Cuando menos, la Iniciativa de las Américas parecía
una política llevada a cabo "distraídamente" más que "deliberadamente"8, de
manera tal que cinco años después de su lanzamiento, no hay gran cosa que
pueda mostrarse en este sentido, más allá de los acuerdos-marco y de la
continua discusión del tema en círculos académicos.
No obstante, las perspectivas de un libre comercio a nivel hemisférico
parecen haberse transformado por obra de la Cumbre de las Américas. En los
primeros meses del gobierno de Clinton, el presidente hizo un llamado en favor
del libre comercio, si bien no especificó calendario alguno en relación con la
instrumentación de un posible WHFTA (Acuerdo de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental); asimismo, a su aseveración de que el comercio con
América Latina es "el área en la que se halla la posibilidad real de crear puestos
de trabajo y beneficios a largo plazo para los Estados Unidos" no ha seguido
propuesta concreta alguna9. Todo esto cambió durante diciembre de 1994 en
Miami, en donde los treinta y cuatro jefes de gobierno "elegidos libremente" del
continente americano expresaron su compromiso para lograr un Área de Libre
Comercio de las Américas (FTAA) para el año 2005. El objetivo que esto se
plantea es conseguir un "comercio sin barreras, sin subsidios y sin prácticas
desleales" y el Plan de Acción contempla que deberá lograrse un "progreso
significativo hacia el logro de esta meta para finales del siglo". En pocas
palabras, la cumbre parecería haber sellado la discusión sobre el libre comercio
en el Hemisferio Occidental.
En realidad, las cosas no son tan sencillas. Por una parte, la moda
panamericana contemporánea de la integración regional ya ha llevado a una gran
variedad de acuerdos de libre comercio y la cumbre previó que un Área de Libre
Comercio de las Américas debería "apoyarse en los arreglos subregionales y
bilaterales ya existentes, con el fin de conjuntarlos". Pero dichas iniciativas
294
regionales se han caracterizado por sonoros fracasos en el pasado y por
incongruencias más recientemente. Asimismo, la tarea de reconciliar la multitud
de acuerdos existentes es enormemente compleja. La cumbre se vio obligada a
reconocer que esta tarea se complica aún más dadas las "amplias diferencias
que existen en los niveles de desarrollo y en los tamaños de las economías de
los países del hemisferio". Por otra parte, la cumbre insistió en que el avance
hacia un
Área de Libre Comercio Americana debía lograrse de acuerdo con "reglas y
disciplinas multilaterales" y, en particular, con apego a las estipulaciones del
GATT y de la Organización Mundial del Comercio, si bien también aceptó que
"las decisiones relativas a los acuerdos comerciales seguían siendo derecho
soberano de cada nación". Tomados juntos, estos factores dejan a las valientes
declaraciones hechas en la Cumbre de las Américas muy lejos de lograr una
instrumentación exitosa de política de integración alguna, por lo que sigue siendo
extremadamente incierto si el NAFTA podrá servir como modelo para un futuro
libre comercio hemisférico. De esta forma, las promesas del FTAA no pueden
juzgarse por las buenas intenciones de sus signatarios, sino sólo por las
presiones económicas y políticas que se den a su favor y en su contra, a niveles
regional y global, comenzando por el trasfondo multilateral en el que se pretende
insertar y los tratados que lo harán posible.
EL REGIONALISMO DEL WHFTA
CONTRA EL MULTILATERALISMO
Los Estados Unidos siempre han jugado un papel clave en la promoción del
multilateralismo. Asimismo, ha dado origen y sido el líder de las ocho rondas
negociadoras del GATT. Al mismo tiempo, si bien ha procurado alcanzar el
295
objetivo fundamental de la no discriminación, el GATT, conforme a su Artículo
XXIV, siempre ha permitido el libre comercio regional, en el cual
"substancialmente todo" el comercio es libre entre los participantes y en el cual
las barreras remanentes que se apliquen a terceras partes no son
aumentadas.10 La anterior redacción prácticamente no ha creado obstáculo
alguno a la creación de acuerdos regionales: los países miembros del GATT han
notificado la existencia de unos setenta acuerdos semejantes y el GATT jamás ha
mostrado estar en desacuerdo con la existencia de alguno de ellos. Pero los
Estados Unidos mismos sólo volvieron su mirada al regionalismo cuando sus
aspiraciones multilaterales resultaron frustradas; en particular, cuando la
Comunidad Europea rechazó comenzar negociaciones comerciales multilaterales
en 1982. En ese momento, los Estados Unidos comenzaron pláticas con Canadá
y el Acuerdo de Libre Comercio con Canadá (junto con el acuerdo bilateral con
Israel y las preferencias comerciales otorgadas a países del Caribe) se diseñó
con el fin de aguijonear a la Comunidad Europea y a muchos de los países en
vías de desarrollo para asegurar su participación en una nueva ronda de
negociaciones del GATT.11 Para los Estados Unidos, las iniciativas regionales
no son necesariamente inconsistentes con un régimen multilateral sino, al
contrario, pueden servir para promoverlo. Sin embargo, el aparente fracaso del
GATT en el logro de un sistema comercial no discriminatorio, así como el
crecimiento del regionalismo en todo el mundo llevaron a los Estados Unidos a
abandonar la observancia estricta del principio incondicional de la Nación Más
Favorecida (NMF). Las tensiones suscitadas por el intercambio comercial
Estados Unidos-Japón, un persistente déficit comercial, la percepción (cuando no
la dura realidad) de la existencia de otros regionalismos (la Comunidad Europea,
el bloque japonés) y el penoso avance de las conversaciones del GATT alentaron
esta tendencia. Sin embargo, aun el NAFTA, que es una iniciativa regional por
296
excelencia, puede verse como un acuerdo hecho en el interés del
multilateralismo, en la medida en que mostró a los negociadores de la Ronda
Uruguay del GATT que era posible alcanzar acuerdos sobre asuntos tan
complejos como el comercio de servicios, la inversión relativa al intercambio
comercial, los derechos de propiedad intelectual y la solución de disputas.
Dada la conclusión de la Ronda Uruguay, podría decirse que los Estados
Unidos han seguido una estrategia exitosa. No obstante, promover tanto el
regionalismo como el multilateralismo puede resultar en una política incoherente.
Así pues, James Baker se encontró objetando un Acuerdo de Libre Comercio
asiático centrado en Japón, al tiempo que trabajaba para lograr realizar el NAFTA
en el continente americano. De hecho, si bien puede argumentarse que el NAFTA
es, en parte, una respuesta a los regionalismos que se están dando en otras
partes del globo (especialmente en Europa), no puede negarse fácilmente que el
NAFTA, a su vez, podría provocar reacciones defensivas, cuando no
abiertamente de represalia. Los países asiáticos, en particular, consideran que el
supuesto "regionalismo abierto" del NAFTA no es más que proteccionismo con
otro nombre. Esto podría avivar las tensiones y exacerbar la creciente división de
la economía mundial en cuatro bloques principales: una Comunidad Europea
expandida, un NAFTA/WHFTA, un Área de Libre Comercio asiática y un grupo
residual de países menos desarrollados. Cada bloque tendría un interés propio
en desviar el comercio y una gran resistencia a la reducción de los aranceles
globales. Asimismo, las negociaciones internas de cada bloque desviarían su
atención de los asuntos a nivel mundial. Sus arreglos comerciales preferenciales
podrían privar al sistema multilateral del apoyo logístico que necesita para hacer
frente a las caídas cíclicas de la actividad en la economía mundial. La integración
de un WHFTA, según lo ha sugerido Kissinger, daría entonces a los Estados
Unidos una mejor posición en sus negociaciones con bloques rivales.12 El
297
colapso del imperio soviético, la creciente renuencia de los Estados Unidos a
asumir responsabilidades globales (por no hablar de su creciente aislacionismo)
y el éxito de la Comunidad Europea podrían contribuir a la constitución de
bloques y, a su vez, a hacer aumentar las tensiones económicas.
Esta posible situación responde a una "concepción política del comercio que
ve al mundo como un rompecabezas".13 Haría del WHFTA "una mala idea cuyo
tiempo ha llegado".14 No obstante, ésta probablemente resulte una visión
demasiado pesimista. No existen evidencias de que el establecimiento de un
Mercado Europeo desde 1992-93 haya hecho de la Comunidad Europea una
entidad más proteccionista; asimismo, Japón está adoptando gradualmente
políticas y prácticas comerciales cada vez más abiertas. Lo que es más
importante, la constitución de bloques va a contracorriente de la creciente
consolidación de los mercados mundiales y de los complejos arreglos de
producción interregionales que se dan dentro de y entre compañías que han
acusado un aumento rápido en el volumen de sus intercambio comerciales con
base en producción transnacional.15 Y podría resultar deseable un cierto grado
de regionalismo; éste facilita un régimen comercial global más ordenado. En otras
palabras, el pesimismo fue coyuntural y correspondió a un momento en el cual
los Estados Unidos (y especialmente su Departamento del Tesoro) temía el
fracaso de las pláticas del GATT y parecía listo para comprometerse con la
opción menos atractiva de los Acuerdos de Libre Comercio a nivel regional. La
exitosa conclusión de la Ronda Uruguay necesariamente cambia el equilibrio
futuro entre el regionalismo y el multilateralismo y, en consecuencia, la
evaluación de las perspectivas para un WHFTA.16
Se ha argumentado que la Iniciativa de las Américas partía del supuesto de
una conclusión exitosa de las negociaciones del GATT, lo que haría que un
GATT revitalizado promoviera "la integración de las naciones latinoamericanas
298
en el sistema comercial global". Desde este punto de vista, la Iniciativa de las
Américas "no era un intento de los Estados Unidos por establecer un bloque
comercial regional, sino... un esfuerzo para hacer descender las barreras
arancelarias de la región para beneficio de todas las naciones".17 En este
sentido, más que contradecir los principios del multilateralismo, la Iniciativa de las
Américas se mantenía congruente con ellos. Los mismos autores han sostenido
que, de la misma forma en que la Iniciativa de las Américas resulta favorable para
el multilateralismo, el multilateralismo, bajo la forma del renovado GATT, podría
funcionar como catalizador para el avance de la Iniciativa. Por una parte, el éxito
del GATT promoverá las exportaciones latinoamericanas, reforzando así las
reformas económicas internas de esas naciones; por la otra, romperá con el
unilateralismo en los Estados Unidos e inhibirá los impulsos proteccionistas tanto
en ese país como en la Comunidad Europea. También se ha sostenido que la
exitosa conclusión de la ronda de negociaciones del GATT facilita las
negociaciones de la Iniciativa de las Américas, dado que resuelve muchos de los
puntos de esta última -fundamentalmente relacionados con la agricultura y los
servicios- que son difíciles de resolver en un marco bilateral o regional.18 Pero
todos los anteriores puntos de vista parecen ignorar la posición opuesta, que
sostiene que el éxito del acuerdo multilateral inevitablemente acabará por reducir
los beneficios derivados de los pactos comerciales regionales. Todo parece
apuntar a que los Estados Unidos, en particular, serán capaces de gozar de los
beneficios potenciales de un WHFTA por medio del régimen comercial del GATT,
haciendo poco atractivo el seguir por la vía de un regionalismo provocativo. Todo
análisis costo-beneficio habrá, pues, de llegar a la conclusión de que el actual
gobierno estadounidense deberá primero asegurarse de obtener los beneficios
que se deriven del NAFTA, para luego concentrarse exclusivamente en el
régimen comercial multilateral del GATT.
299
El tipo de argumentos racionales que se derivan de la elaboración de
modelos econométricos de las relaciones multilaterales a nivel global pueden no
ser los únicos factores en consideración (y, ciertamente, no dicen mucho sobre
las tensiones regionales-globales). Hay dos razones para esto: la primera es que
las fuerzas que obran tanto a favor como en contra de un WHFTA a nivel
hemisférico son muy específicas, responden a intereses particulares y obedecen
una lógica regional; la segunda es que los argumentos económicos podrían pasar
por alto la importancia (algunos dirían la primordial importancia) de los motivos
políticos particulares y de la dimensión geopolítica general del proyecto regional.
Por estas razones, paso a examinar estas dinámicas regionales (primero a nivel
hemisférico y después a nivel de los diferentes contextos de América Latina y los
Estados Unidos), antes de pasar a evaluar los aspectos políticos de un posible
WHFTA.
LOS ACONTECIMIENTOS SUBYACENTES
A LA INICIATIVA DE LAS AMÉRICAS (EAI)
La idea de la Iniciativa de las Américas fue posible sólo porque se dio un
cambio sustancial en las políticas de América Latina, pasando del proteccionismo
del ISI (Industrialización por Sustitución de Importaciones) a un régimen
comercial más libre. En los años previos al anuncio de la Iniciativa de las
Américas, Chile, México y gradualmente la mayoría de los países del continente
comenzaron a eliminar restricciones a la importación y a desregular sus
economías. El contexto general en que se dio el cambio incluía la globalización
de la economía internacional y un acelerado ritmo de cambio tecnológico (que
afectó negativamente a los proyectos basados en el desarrollo de tecnología
nacional. Tal fue el caso de la industria de computación brasileña). Pero el
300
verdadero detonador del cambio fue la crisis de la deuda y especialmente la
crisis mexicana de 1982. A partir de ese momento, las agencias multilaterales y
los gobiernos acreedores manifestaron su anuencia a renegociar la deuda a
condición de que los países deudores llevaran a cabo una liberalización
económica. En ese entonces la política exterior de Estados Unidos hacia América
Latina se limitaba a abordar su relación con América Central y el Caribe. El que
la administración de Bush mostrara una mayor disposición a alcanzar acuerdos
con la mayoría demócrata del Congreso en relación con El Salvador y Nicaragua,
logró facilitar una agenda política más equilibrada para una América Latina
inmersa en reformas económicas y procesos de democratización que se
combinaban novedosamente. Todos estos cambios, en conjunto, eliminaron
muchas de las fricciones tradicionales entre América Latina y los Estados Unidos,
y le allanaron el camino a la Iniciativa de las Américas.
En tanto que proyecto hemisférico de largo plazo, la Iniciativa se centraba
en reducción de deuda, inversión extranjera e intercambio comercial. La iniciativa
sobre deuda, sin embargo, se limitó a la deuda pública contraída con los Estados
Unidos. En este caso, aun si los 12,000 millones de dólares del total de dicha
deuda fueran condonados, el resultado sería un ahorro insignificante de unos 400
millones de dólares por año sobre el pago total de intereses. Por el lado de las
inversiones, las nuevas que provendrían de un fondo multilateral se canalizarían
a través del BID, con el fin de promover los esfuerzos de privatización y una
mayor liberalización de los regímenes de inversión.19 Se contemplaba que este
fondo de 1,500 millones de dólares también apoyara la reducción de la deuda
comercial. Pero las condiciones para que un país calificara para la reducción de
deuda y recepción de nuevas inversiones incluían la aprobación de las políticas
macroeconómicas por parte del FMI, estricta observancia de las directrices del
BID y un programa de refinanciamiento acordado con la banca comercial. En
301
pocas palabras, en lo tocante a la deuda y la inversión extranjera, la Iniciativa de
las Américas "no proponía una estrategia para el desarrollo de la región, sino un
medio para acelerar las reformas económicas que ya estaban en curso, cuyos
elementos principales habían sido promovidos por las agencias financieras
internacionales con apoyo del gobierno de los Estados Unidos".20 Dicho de otro
modo, no se trata de un programa de recuperación, sino de uno de auto-ayuda
que busca ofrecer algunos incentivos tendientes a reforzar los esfuerzos
reformistas internos de los países latinoamericanos.
Pero el corazón de la Iniciativa de las Américas no lo constituye ni la deuda
ni la inversión, sino el intercambio comercial y la promesa de un WHFTA en el
largo plazo. Qué tan largo habrá de ser este plazo se hizo evidente al develarse
el tipo de condiciones que van aparejadas a esta promesa. Además de contar con
un ambiente macroeconómico estable y una buena posición ante el GATT, el
Departamento de Estado de los Estados Unidos ha declarado que "las barreras
comerciales intraregionales deberán caer y el volumen del intercambio comercial
entre países de América Latina y el Caribe deberá aumentar substancialmente
antes de que cualquier país del hemisferio -con la salvedad de México y de Chile-
puedan comenzar a negociar acuerdos de libre comercio con los Estados
Unidos".21 Lo anterior representa graves obstáculos en el contexto económico
latinoamericano, si bien otras de las condiciones son aún más exhaustivas y
específicas: una política ambiental adecuada, la protección de los derechos
humanos, la cooperación en temas relacionados con el narcotráfico y el rechazo
al terrorismo internacional. Estas últimas condiciones, sin embargo, podrían ser
sólo "de fachada". Después de todo, el cumplimiento que México ha dado a las
disposiciones ambientales es irregular y su expediente en cuanto a derechos
humanos sigue siendo malo; no obstante, México es actualmente miembro del
NAFTA.
302
ACONTECIMIENTOS QUE OBSTACULIZAN
LAS PERSPECTIVAS PARA UN WHFTA
En años recientes, las economías latinoamericanas se han hecho menos (y
no más) importantes para los Estados Unidos. El PIB de América Latina y el
Caribe durante 1991 representó aproximadamente un trillón de dólares
(comparado con los 5.6 trillones de producción de los Estados Unidos) y el
intercambio comercial con los Estados Unidos se mantenía en niveles
relativamente bajos y con tendencia a la baja. La participación de América Latina
en las exportaciones de los Estados Unidos cayeron del 17.5 por ciento en 1980
a tan sólo 13.5 por ciento en 1989, en tanto que su participación en los mercados
estadounidenses cayó de un 15.5. al 12.2 por ciento en los mismos años. Los
Estados Unidos perdieron unos 130,000 millones de dólares en intercambio
comercial con América Latina en el curso de la década. (Al mismo tiempo,
América Latina recibía sólo el 10.6 por ciento del total de la inversión de Estados
Unidos en el extranjero y el 13.5 por ciento de la inversión extranjera en el sector
manufacturero para 1989. Asimismo, la acumulación de reservas para hacerle
frente a las pérdidas, así como el proceso de renegociación de la deuda hicieron
de la amenaza de moratoria de pagos por parte de América Latina una
posibilidad lejana). Las cifras globales, sin embargo, ocultan el alto grado de
concentración comercial que existe, pues el intercambio comercial de los Estados
Unidos con México, Brasil y Venezuela representa el 70 por ciento del total de las
transacciones comerciales que los Estados Unidos sostienen con países de la
región. México, por sí solo, representa más de la mitad. Asimismo, las
exportaciones mexicanas representan ligeramente más de la mitad del total de
las exportaciones de América Latina hacia los Estados Unidos y recibe, a su vez,
303
la mitad de las importaciones. Como se ve, la caída en importancia de América
Latina ha sido correspondida por una creciente prominencia de México.
Esta importancia hace que el NAFTA cobre sentido. Canadá y México, como
países, son respectivamente los mercados primero y tercero en importancia para
las exportaciones de los Estados Unidos (el mercado canadiense representó
79,000 millones de dólares en 1989 y México 29,000 millones de dólares en el
mismo año), por lo que se espera que las ganancias resultantes de mayores
exportaciones a los Estados Unidos por parte de esos países regresen en forma
de una mayor adquisición de bienes y servicios producidos en este país. Pero
México también recibe más de un tercio de la inversión en manufacturas que los
Estados Unidos realizan en la región. La drástica reestructuración económica
llevada a cabo en la década de los 80 llevó a una significativa recuperación
económica que fue reconocida por el Plan Brady, y su acceso al mercado
estadounidense (mercado al cual México ya dirige alrededor del 70 por ciento de
sus exportaciones totales), lo hace cada vez más atractivo para las compañías
extranjeras. Las empresas estadounidenses, en particular, tienden a ver México
como la "nueva frontera", en la cual la inversión puede promover la integración
intraindustrial y crear nuevos niveles de eficiencia continental.
Pero todo aquello que hace que el NAFTA tenga sentido, hace que el
WHFTA no lo tenga. La gran "lección de México muestra que la reestructuración
debe llevarse a cabo antes de entablar negociaciones de libre comercio con los
Estados Unidos"22 y la mayor parte de los países de América Latina distan
mucho de estar listos. Las excepciones a esto son: Chile, país que cuenta con un
régimen democrático, mercados abiertos, estabilidad monetaria y baja
dependencia de la aplicación de aranceles y, en cierta medida, los países del
CARICOM, que ya han experimentado dos Iniciativas para la Cuenca del Caribe.
Adicionalmente, los distintos grados de preparación económica y progreso
304
político que presentan los distintos países del continente hacen muy poco
probable la posibilidad de alcanzar un acuerdo comercial plurilateral; por lo
anterior, cada país deberá aprovechar sus propios tiempos y procurar alcanzar
acuerdos bilaterales cuando las condiciones sean adecuadas. En caso de no
hacerlo, sus reformas podrían sufrir una reversión ante sus propias presiones
domésticas, lo que llevaría a un colapso del proyecto de un WHFTA. Pero las
condiciones propuestas y la solución caso por caso que se aplicaría para
alcanzar un libre comercio regional, tal como lo hemos descrito, ciertamente
acabaría por crear una estructura de "centro y periferias", en la cual los Estados
Unidos representarían el centro y los distintos países de América Latina las
periferias. Hay quienes sostienen que un arreglo semejante sería discriminatorio
e ineficiente, además de que generaría "conflictos interminables e insolubles", lo
que acabaría por profundizar las rivalidades políticas.23
Paradójicamente, la misma reestructuración económica que podría mejorar
las perspectivas de alcanzar un WHFTA haría aumentar los ya altos grados de
desigualdad de ingresos que presentan las economías de América Latina. Esto
crearía un obstáculo adicional para el tipo de progreso social que debe sostener
la viabilidad de un WHFTA a largo plazo. El ingreso latinoamericano es el que se
distribuye de manera más inequitativa en el mundo, ya que la brecha existente
entre el nivel de vida de las capas superiores y el de las capas inferiores de la
población representa una relación de veintiuno a uno, por nueve a uno en el Este
de Asia y catorce a uno en los países pobres de África, Asia y Europa. Weiskoff
sostiene que sin contar con una base amplia de poder adquisitivo y empleo
productivo, el proyecto de un WHFTA no puede sobrevivir.24
305
EL INTERÉS DE AMÉRICA LATINA
EN UN WHFTA
La Iniciativa de las Américas fue recibida de manera muy entusiasta por
prácticamente todos los gobiernos de América Latina. Las ideas que presentaba
sobre reducción de deuda y nuevas inversiones no se consideraron ni novedosas
ni significativas, pero las perspectivas de poder establecer un libre comercio
tuvieron una muy buena acogida. Este entusiasmo reflejaba, en cierta medida,
una ansiedad compartida en el sentido de que América Latina podría quedar
fuera del "nuevo orden mundial". Los términos de intercambio de los productos
tradicionales de la región habían estado cayendo desde hacía ya algún tiempo.
Resultaba cada vez más evidente que el principal motor del crecimiento mundial
giraba en torno a un eje Norte-Norte y que había habido un descenso constante
en la participación de América Latina en el total de las exportaciones mundiales,
mismas que cayeron de un 10.9 por ciento en 1950 a 5.4 por ciento en 1985. Esta
caída fue acompañada por un descenso en la participación de la región como
receptora del total de la inversión extranjera directa (ésta representaba un 15.3
por ciento en 1975 y descendió al 9.1 por ciento en 1985). Había temor de que se
establecieran medidas proteccionistas tanto en los Estados Unidos como en la
Comunidad Europea y los contactos de los países latinoamericanos con esta
última seguían siendo débiles. El crecimiento del interés y de la inversión
japonesa en el continente era menor al esperado o al requerido. El colapso del
imperio soviético creó nuevos países "dispuestos" a competir por asistencia,
tecnología, inversión y créditos. En pocas palabras, los mercados de exportación
acusaban una gran incertidumbre, por toda una serie de razones y, en
consecuencia, la Iniciativa de las Américas resultó sumamente positiva para los
306
líderes latinoamericanos, agobiados por los problemas económicos que
experimentaban sus respectivos países.
Al mismo tiempo, los Estados Unidos mantenía su hegemonía regional.
Puede ser una hegemonía propiciada por la falta de competidores, según
sostiene Peter Smith en el Capítulo 3, pero hegemonía al fin. Los siguientes
datos son reveladores. El Producto Interno Bruto de los Estados Unidos es seis
veces mayor que el de toda América Latina y el Caribe, y trece veces mayor que
el del MERCOSUR. Todas las decisiones críticas sobre el manejo de la deuda
latinoamericana se toman en los Estados Unidos (dichas decisiones las toman
agencias multilaterales radicadas en los Estados Unidos, así como consorcios de
bancos comerciales presididos por bancos estadounidenses). Asimismo, los
Estados Unidos siguen siendo plenamente capaces de llevar a cabo
intervenciones armadas en el hemisferio (por ejemplo, en Panamá y en Haití),
con el fin de salvaguardar propiedad e intereses económicos de los Estados
Unidos y, posiblemente, para promover la democracia. Y los Estados Unidos
siguen siendo el principal mercado de la región, lo que es aún más importante
para el tema que nos ocupa. Entre 1980 y 1987, su participación en las
exportaciones latinoamericanas aumentó del 32.2 al 38.2 por ciento y
actualmente rebasa con creces el 40 por ciento (lo que representa más del doble
de la participación de la Comunidad Europea). El Grupo Andino envía el 50 por
ciento de sus exportaciones totales a los Estados Unidos; los países de la
Comunidad y Mercado Común del Caribe (CARICOM), el 44 por ciento;
Venezuela el 40; el Mercado Común Centroamericano (CACM) el 37; Brasil y
Colombia, el 30; Chile, el 23 y Argentina el 10 por ciento. Adicionalmente, el
sector exportador que acusa el crecimiento más rápido en América Latina es el
manufacturero (habiendo aumentado del 40 al 52 por ciento su participación en el
total de las exportaciones entre 1970 y 1985) y los Estados Unidos han resultado
307
un mercado mucho más abierto a este sector que la Comunidad Europea o Japón
(su participación en el total de exportaciones manufactureras latinoamericanas
aumentó del 21.8 al 50 por ciento entre 1980 y 1987 y el porcentaje de productos
manufacturados dentro del total de sus importaciones provenientes de América
Latina creció del 23 al 56 por ciento entre 1980 y 1989). El significado potencial
de un WHFTA para los países de América Latina queda, por lo tanto, sumamente
claro y no se ha visto disminuido por el reciente acuerdo alcanzado en el marco
del GATT. De la misma forma en que México se beneficia del NAFTA, América
Latina en general se beneficiaría de un WHFTA mediante la consolidación del
acceso a su mercado más importante, lo que eliminaría la amenaza del
proteccionismo y haría a la región mucho más atractiva para la inversión
extranjera.
Parecería que la pertinencia de los anteriores argumentos es casi inevitable
una vez que se ha suscrito el NAFTA, y una vez asumidos los efectos que éste
tendrá en una previsible desviación de comercio en América Latina. El acuerdo
recientemente alcanzado en el marco del GATT sugiere que muy posiblemente
estos efectos habrán de ser pequeños, en el orden de las decenas de millones de
dólares y ciertamente muy por debajo de los 200 millones. Después de todo, el
NAFTA sólo representa un pequeño agregado al intercambio comercial y a la
producción del Tratado de Libre Comercio Canadá-Estados Unidos, ya que
México representa tan sólo el 4 por ciento de la producción total del mismo y el
6.6 por ciento del total de sus exportaciones; asimismo, las barreras arancelarias
y no arancelarias que los Estados Unidos aplican a países no miembros del
NAFTA son relativamente bajas y muy posiblemente se mantengan de esa forma.
Pero "si se alcanzaran acuerdos por sector específico en cuanto a Barreras No
Arancelarias a expensas de proveedores de terceros países... los efectos de
desviación de comercio podrían resultar mucho más pronunciados".25 Las reglas
308
de origen y las de procuración gubernamental (rules of government procurement)
podrían resultar sumamente significativas en relación con lo anterior. Las reglas
de origen que contempla el NAFTA son muy estrictas y altamente proteccionistas
y podrían alentar a los productores a dejar de comprar a países no miembros
para hacer sus adquisiciones con proveedores menos eficientes pero ubicados
dentro del Tratado de Libre Comercio.26 Adicionalmente, México no es miembro
del Código de Procuración Gubernamental del GATT, por lo que el NAFTA podría
permitir a las compañías estadounidenses y canadienses competir por contratos
gubernamentales mexicanos, excluyendo en los hechos a compañías de terceros
países. Aun considerando lo anterior, el efecto de desviación principal para
México se sentirá mucho más en la inversión que en el intercambio comercial
(especialmente en el caso de los países del Caribe).
CONDICIONES SUBREGIONALES
CONTRA EL WHFTA
Las iniciativas de integración subregional que se han propuesto en América
Latina en el pasado "han fracasado siempre en el largo plazo".27 Tanto la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALC) como el Mercado Común
Centroamericano (CACM) se fundaron en 1960 y ambos acabaron hundiéndose
dado que los diferentes niveles de industrialización de los países integrantes
llevaron a una distribución inequitativa de los beneficios de la liberalización. La
historia del CARICOM (sucesor caribeño del CARIFTA) es muy similar y el Grupo
Andino de 1969 no consiguió acordar un arancel externo común. En 1980, el
ALADI substituyó a al ALC e intentó corregir los fracasos del pasado mediante
una adecuación a los distintos niveles de desarrollo y el establecimiento de
metas más flexibles, incluyendo acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales.
309
Pero estos últimos han mostrado la tendencia a acentuar las disparidades
existentes y el esquema general se ha visto sometido a varios y muy severos
golpes. No obstante, en años recientes ha habido un cierto número de intentos
por revivir el subregionalismo en el continente. El CACM, el Pacto Andino y la
CARICOM han sido relanzados y el Grupo Andino aspira a lograr el
establecimiento de una unión aduanera plena. Colombia, México y Venezuela (el
llamado Grupo de los Tres) se empeñan en lograr la eliminación de todas las
barreras comerciales para 1995 o antes, de ser posible. México y el CACM
quieren lograr el establecimiento de una zona de libre comercio para 1996. Chile
ha logrado alcanzar acuerdos bilaterales con Brasil, Argentina, Venezuela y
Colombia. Por último, Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay han creado el
MERCOSUR, que no sólo habrá de eliminar las barreras arancelarias y no
arancelarias, sino que también habrá de posibilitar el libre tránsito de capital,
mano de obra y servicios. En resumen, la retórica regionalista y las pláticas
tendientes a una integración regional han involucrado a prácticamente todos los
países del continente y han dominado la agenda de las reuniones del Grupo de
Río.
Dado que los países en los esquemas subregionales anteriores operaban
con barreras comerciales altas para promover el ISI, hay quien sostiene que las
distintas condiciones imperantes en la actualidad mejoran la viabilidad de las
nuevas iniciativas. Pero el intercambio comercial intraregional sigue
representando un porcentaje muy pequeño del total (e incluso se encuentra en
descenso entre los países andinos y los centroamericanos). Este porcentaje es
de alrededor del 3 por ciento en el Grupo Andino, 6 por ciento en el CARICOM,
10 por ciento en el CACM y 8 por ciento en el MERCOSUR, en claro contraste
con el porcentaje correspondiente del total que abarca el NAFTA (40 por ciento).
Por lo tanto, no caben muchas dudas en cuanto a que las iniciativas de
310
integración tienen una oportunidad limitada de conseguir resultados concretos.
Las posibilidades de lograr un MERCOSUR exitoso no son muy altas. Paraguay y
Uruguay se hallan en desventaja relativa y los cuatro países miembros se hallan
lejos de lograr armonizar sus políticas económicas, presupuestarias y fiscales, lo
que sería esencial para lograr el establecimiento de una unión aduanera. Brasil,
que es el país hegemónico en la subregión, es la fuerza dominante del proyecto y
se ve amenazado en igual medida por su hiperinflación y por sus propias pugnas
internas en relación con la privatización. En el caso del Grupo Andino, las Actas
de Caracas permiten cambios en las listas nacionales de productos exentos de la
reducción arancelaria, una vez que la apertura comercial haya mostrado hasta
qué punto la industria nacional de cada país sufre a consecuencia de dicha
apertura. Y en cuanto se haga valer esta cláusula, todo el proyecto estará
condenado. En términos generales, los esquemas de integración subregional se
ven amenazados por objetivos poco claros y por compromisos ambiguos: "la
mezcla de opciones deriva en estrategias confusas y las políticas contempladas
contienen contradicciones potencialmente insalvables".28 Las bases de los
acuerdos son frágiles y habrán de sobrevivir, si acaso, en "versiones sumamente
diluidas" de sí mismas.
En reuniones recientes del Grupo de Río se ha discutido de qué forma
podrían integrarse las distintas agrupaciones subregionales para formar un
proyecto de integración hemisférica (WHFTA), presuponiendo que dichas
agrupaciones o los acuerdos de libre comercio subregionales pudieran negociar
de forma efectiva con los Estados Unidos. Pero aun si "se asume que los
distintos acuerdos y agrupaciones que comienzan a cristalizar en América Latina
constituyen el material (énfasis mío) con el cual habrá de constituirse la
integración regional y, a largo plazo, el surgimiento de un área comercial a escala
hemisférica", esta visión no deja de representar una "imagen sumamente
311
idealizada de una realidad muy compleja".29 Las agrupaciones subregionales
están progresando a ritmos sumamente distintos. Su enfoque exclusivo en
cuestiones económicas y su total desinterés en aspectos políticos críticos, tales
como consultas y representatividad populares se traducen en una carencia de
legitimidad local. Aunque sigan siendo prioridades del más alto orden para los
países de América Latina, prácticamente son imposibles de comprender en los
Estados Unidos. Y mientras sostengan sus altos niveles de proteccionismo, sus
aspiraciones de lograr un WHFTA no dejarán de ser "un sueño ocioso". 30 Este
sueño está formado por una serie de cálculos necios, motivados por la exitosa
negociación del NAFTA por parte de México. A pesar de los intentos de este
último país por "limitar los daños" (tales como la firma del Acuerdo de Libre
Comercio con Chile, en septiembre de 1991 y el papel que juega en diferentes
agrupaciones subregionales), resulta que México ha "desertado" y con ello ha
cambiado el equilibrio económico y geopolítico existente entre Norte y
Sudamérica. Al respecto, resulta claro que no puede suponerse que la
membresía de México en la ALADI hará que este país se muestre complaciente
con la ampliación del NAFTA (según veremos más adelante).
EL INTERÉS DE LOS ESTADOS UNIDOS
EN EL WHFTA
Hay quien considera que América Latina es una buena apuesta económica
para el futuro. Las diferentes partes del antiguo imperio soviético están acosadas
por un sinfín de problemas y las relaciones con China continuarán siendo fuente
de fricciones. El mercado latinoamericano, constituido por 430 millones de
personas, ofrece un mayor potencial que los 110 millones de europeos orientales.
Antes del colapso del peso mexicano en diciembre de 1994, la confianza
312
económica estaba retornando, acompañada de parte del capital fugado
anteriormente, y la inversión había comenzado a repuntar. Desde este punto de
vista, el WHFTA presenta un conjunto de oportunidades económicas muy sólidas
para los Estados Unidos. Mediante la promoción del crecimiento económico del
continente, las exportaciones estadounidenses también crecerían y, de este
modo, los Estados Unidos podrían emular el ejemplo de integración europea. En
otras palabras, "debe resultar evidente para los encargados de diseñar las
políticas de los Estados Unidos que la hegemonía política puede resultar costosa,
en tanto que favorecer una mejor posición económica entre los países vecinos
puede resultar rentable y beneficioso".31 Una América Latina más próspera
también puede hacer disminuir los riesgos que para los Estados Unidos
representan las "nuevas cuestiones de seguridad": narcotráfico e inmigración.
Asimismo, algún tipo de acuerdo hemisférico facilitaría la negociación de
soluciones a dichas cuestiones. En resumen, el establecimiento de nexos
económicos más estrechos podría facilitar el manejo de retos políticos difíciles en
un hemisferio cada vez más interdependiente. Los Estados Unidos, por lo tanto,
deberían tener interés en promover el liberalismo económico y el establecimiento
de regímenes democráticos en los países del WHFTA. Este es un argumento
congruente tanto con la visión de una "hegemonía en declive" como con la de
una "hegemonía en resurgimiento". Finalmente, podría darse el caso de que un
apoyo estadounidense al establecimiento del WHFTA resulte en el
fortalecimiento de los cimientos de un régimen global de libre comercio, si bien es
cierto que esto no sería cierto en el corto plazo: la más reciente ronda de
negociaciones en el marco del GATT, que se llevó a cabo con el concurso de 112
naciones, tomó casi ocho años, en tanto que las negociaciones del NAFTA,
llevadas a cabo entre tres países, tomaron más de diez años.
313
LAS RAZONES EN CONTRA DEL WHFTA
Los principales socios comerciales de los Estados Unidos en el norte
industrializado podrían interpretar de forma negativa el apoyo que dicho país
pudiera dar al WHFTA, lo que afectaría negativamente las relaciones entre los
Estados Unidos con dichos países. Más que aumentar su poder de negociación
en foros internacionales, el WHFTA podría resultar un impedimento para
estrechar nexos con la mayoría de las naciones que sostienen esquemas de
intercambio comercial eficientes, lo que resultaría en un daño para el progreso
económico de largo plazo. En este sentido, no existe ninguna analogía plausible
con la Comunidad Europea, sencillamente por el hecho de que los Estados
Unidos dominarían el WHFTA en una forma que no tiene paralelo en el contexto
europeo, pues ningún país (ni siquiera Alemania) cuenta con esa clase de
hegemonía. Al mismo tiempo, dada su posición preponderante, los Estados
Unidos tendrían que tomar medidas para apoyar a sus socios más débiles e
igualar las condiciones del intercambio comercial, incluyendo la inversión en
comercio, embarques e infraestructura de seguros; y la capacitación y empleo de
personal legal-administrativo para monitorear el cumplimiento de las reglas de
origen y de competencia. No obstante, parece dudoso que, en el corto plazo, los
Estados Unidos dispongan de recursos económicos suficientes (de al menos
varios miles de millones de dólares) para llevar a cabo las transferencias de
recursos que se requerirían para que el WHFTA pudiera operar.
A este respecto, deberá recordarse que los Estados Unidos no han
cumplido sus promesas de ayuda a Nicaragua o Panamá y que tanto las
promesas de inversión (multilateral) como las propuestas de reducción de deuda
314
planteadas por la Iniciativa de las Américas parecen ser sencillamente
inadecuadas. Es precisamente esta carencia de recursos la que hizo que el
presidente Bush insistiera en que "la prosperidad de nuestro hemisferio depende
del comercio y no de la ayuda"; por las mismas razones, "los líderes de América
Latina comprendieron que difícilmente podían esperar más de unos Estados
Unidos con escasez de recursos (por lo que) buscaron beneficiarse de la mejor
manera posible de lo que había sobre la mesa".32 En pocas palabras, resulta
evidente para todos que "los Estados Unidos no habrán de instrumentar ningún
otro programa que implique grandes transferencias de recursos oficiales".33
A pesar de que la Iniciativa de las Américas ha sido el primer esquema que
define los intereses hemisféricos de los Estados Unidos desde que se instituyó la
Alianza para el Progreso, resulta claro que las comparaciones con esta última
están fuera de lugar. La Alianza estaba apoyada por un compromiso de los
Estados Unidos de transferir 20 mil millones de dólares a América Latina en el
espacio de una década (lo que equivaldría, en términos actuales, entre 80 y 90
mil millones de dólares para una población que entonces era más o menos la
mitad de lo que es en la actualidad). Y dado que los Estados Unidos no eran
nada ambiguos en cuanto a su compromiso con el multilateralismo en aquellos
momentos, la Alianza no ofrecía Acuerdo de Libre Comercio regional alguno. La
actual propuesta de la Iniciativa de las Américas es el resultado de un pacto
político 'non-sancto' entre, por una parte, el Departamento del Tesoro, que
apoyaba la opción de un comercio preferencial con América Latina, en lugar de
reducción de deuda y, por la otra, el Departamento de Estado, que deseaba tener
una herramienta para presionar a América Latina a cooperar en la solución de las
nuevas cuestiones de seguridad. Pero no existe la certidumbre de que "ni el libre
comercio ni un aumento en el intercambio comercial hayan de reducir los
conflictos entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos en relación con
315
otros asuntos, tales como el narcotráfico, la migración o los derechos
humanos"34 (la evidencia proveniente de México es sumamente negativa en este
sentido). Adicionalmente, "aún no se ha logrado establecer un argumento
convincente que ligue los intereses vitales de los Estados Unidos en los campos
de control del narcotráfico, migración y medio ambiente con una agenda política
de mayor amplitud en el continente americano".35
Sin tener una motivación fuerte para apoyar la realización del WHFTA, los
Estados Unidos podrían retomar una postura más proteccionista. En lo particular,
dado que los productos manufacturados actualmente representan más del 50 por
ciento del total de las exportaciones latinoamericanas a los Estados Unidos (país
que acusa un déficit del 10 por ciento en este sector con la región), la
"competitividad de la región... podría agravar los conflictos comerciales y llevar a
la adopción de medidas proteccionistas en el Congreso de los Estados Unidos."
Lejos de establecer en los hechos lo propuesto por la Iniciativa de las Américas o
por un Área de Libre Comercio de las Américas, el "uso de ciertas disposiciones
contempladas en la legislación comercial de los Estados Unidos (Secciones 301
y Super 301) y la aplicación de leyes de alivio temporal a ciertas industrias
(cláusulas de salvaguarda, reglamentos contra la competencia desleal y medidas
de reciprocidad)" podrían aumentar. Dichas posibilidades son más factibles en el
contexto del NAFTA, en el cual los productores nacionales de los tres países
podrían presionar a sus respectivos gobiernos para que apliquen las citadas
disposiciones contra países no miembros (incluyendo topes y acuerdos de
restricción voluntaria), con el fin de compensar una situación de mayor
competencia por parte de los productores de los países miembros.36
316
CONSIDERACIONES POLÍTICAS
EN EL ESTABLECIMIENTO DEL WHFTA
El regionalismo ha sido definido recientemente como "un conjunto de
políticas instrumentado por uno o más estados y diseñado para promover el
surgimiento de una unidad regional coherente, que domine los patrones de las
relaciones entre los estados de dicha región y el resto del mundo y que
constituya la base organizativa de las políticas que se generen dentro de la
región en relación con una amplia gama de temas".37 Inclusive una definición tan
neutral como la anteriormente citada deja en claro que "las consideraciones
políticas tienen un papel crucial en los esquemas de integración regional y que
los experimentos de integración más exitosos cuentan con propósitos políticos
que resultan esenciales para el esquema global".38 Por lo tanto, resulta
imposible evaluar las perspectivas de la integración regional en general, o del
WHFTA en particular, por medio de criterios y discusiones de corte
exclusivamente económico. Entre las iniciativas regionales recientes, el Acuerdo
de Libre Comercio suscrito entre los Estados Unidos e Israel en 1985 tenía el
objetivo político de brindar un apoyo estratégico a ese país aliado en el Medio
Oriente; el Acuerdo de Libre Comercio Estados Unidos-Canadá, suscrito en 1988,
tenía el propósito de estimular el avance en las negociaciones del GATT; y el
programa de trato comercial preferencial de sentido único que los Estados
Unidos suscribieron con los países andinos en 1991 fue motivado por las
preocupaciones de Estados Unidos en relación con el narcotráfico.
En relación con lo anterior, resulta claro que el NAFTA tiene motivaciones
políticas muy fuertes detrás, sencillamente por el hecho de que un México estable
ha sido siempre uno de los intereses cruciales en asuntos de seguridad nacional
317
para los Estados Unidos. En lo particular, uno de los intereses geopolíticos
vitales de los Estados Unidos consiste en asegurar su frontera sur, garantizar la
estabilidad del sistema político mexicano y promover el compromiso de México
con un modelo de economía de mercado. Dado que la porosidad de esta frontera
sur se traduce en la incapacidad de los Estados Unidos para controlar el
narcotráfico y la migración ilegal (proveniente no sólo de México, sino de toda
América Latina), el NAFTA en los hechos ha desplazado la frontera sur hasta
Guatemala, en donde la misma puede ser patrullada más eficazmente por el
ejército mexicano. Adicionalmente, el NAFTA facilita el suministro futuro de
energéticos para los Estados Unidos, país que ha llevado a cabo una gran
presión para que se permita el acceso de inversiones en la industria petrolera
mexicana y para asegurar un suministro estable de crudo. Basándose en redes
sumamente densas de interdependencia económica, cultural e institucional, el
NAFTA consigue transformar en virtud la creciente "latinoamericanización" del
sur de California y del Suroeste de los Estados Unidos en general, además de
otorgar un papel "subimperial" a México en relación con América Central y el
Caribe. Por su parte, México asegura su acceso al mercado de los Estados
Unidos, institucionaliza sus reformas, atrae la inversión extranjera tanto de los
Estados Unidos como de Japón y gana legitimidad para su régimen no
democrático. En resumen, "el progreso llevado a cabo en lo tocante al futuro
económico y financiero de México y el reclutamiento del país como socio
internacional resultó ser positivo políticamente" tanto para México como para los
Estados Unidos.39 Los Estados Unidos pueden, en lo particular, contar con la
cooperación constante de México en relación con el narcotráfico, la migración y
las cuestiones del medio ambiente.
Resulta difícil identificar una racionalidad política análoga para el
establecimiento del WHFTA. Con el colapso del imperio soviético, ya no existe
318
una razón de seguridad nacional que justifique el involucramiento de los Estados
Unidos en un bloque regional (aunque el tráfico de armamento y, en menor
medida, la difusión de tecnología nuclear siguen siendo temas vigentes). En
relación con las "nuevas cuestiones de seguridad" que representan la migración
ilegal y especialmente el narcotráfico, los países de América Latina siguen siendo
sensibles a cualquier cosa que pudiera legitimar o provocar la intervención de los
Estados Unidos. En relación con el narcotráfico, sigue existiendo una clara
diferencia entre la manera de percibir el problema de los Estados Unidos,
quienes sostienen que la raíz del problema es la producción de estupefacientes y
la de los países latinoamericanos (particularmente Perú y Colombia), quienes
sostienen que el problema radica en la existencia de un mercado para dichos
estupefacientes. Las cuestiones relacionadas con el medio ambiente han
adquirido una gran importancia, pero las únicas que tienen relevancia directa
para los Estados Unidos habrán de resolverse (o no) en el contexto del NAFTA.
Esto ilustra el punto de que las redes de interdependencia de los Estados Unidos
con América Latina son mucho menos densas que las que operan con México y
son especialmente laxas en relación con los países del MERCOSUR, al tiempo
que la infraestructura institucional hemisférica, incluyendo al BID, a la
Organización de Estados Americanos y a la CEPAL podrían de hecho
obstaculizar más que favorecer el proyecto del WHFTA. Por una parte, estas
instituciones brindan apoyo a una amplia gama de intereses especiales
(intelectuales, políticos y financieros) que podrían verse amenazados por el libre
comercio y sus implicaciones comerciales y políticas; por la otra, la lenta
acumulación de prácticas, redes y cultura institucionales ha creado una inercia
que opera en contra de cualquier cambio.
Queda pendiente aún la cuestión de la democracia. A menudo se argumenta
que los Estados Unidos han cambiado su agenda política hacia América Latina a
319
partir del final de la Guerra Fría y que actualmente dan mayor prioridad a las
reformas económicas y al progreso democrático. Pero la Iniciativa de las
Américas no exige un régimen democrático como precondición para que un país
sea incluido en un área de libre comercio, sino que se le requiere una "capacidad
económica e institucional que permita cumplir con compromisos serios y de largo
plazo", lo que resulta muy distinto. Tampoco debió México satisfacer ningún
criterio a este respecto para ingresar al NAFTA y cualquier invocación que de la
democracia haga un Área de Libre Comercio para las Américas queda
desacreditada de antemano por el precedente sentado por el caso mexicano. Es
cierto que la Organización de Estados Americanos tuvo éxito en coordinar una
respuesta hemisférica al golpe militar en Haití en septiembre de 1991 y que la
política de los Estados Unidos al respecto se resolvió en un marco multilateral,
pero esto parece ser aún la excepción que confirma la regla. Resulta más típico
el tipo de "intervencionismo democrático" que los Estados Unidos llevaron a cabo
en Nicaragua y en Panamá. Dado que la historia demuestra que los esfuerzos
estadounidenses por promover la democracia en el hemisferio son "generalmente
insignificantes, a menudo contraproducentes y sólo ocasionalmente
productivos",40 es dable esperar que la promoción de la democracia sea
ignorada si ésta entra en conflicto con los intereses de los Estados Unidos. El
establecimiento de la democracia, por lo tanto, no puede considerarse como una
de las principales motivaciones para la creación del WHFTA.
Hay quienes insisten en que la democracia debe ser una precondición para
el establecimiento del WHFTA, así como la principal meta de la integración
hemisférica y un componente esencial del progreso económico. Pero, a pesar de
la reciente avalancha de las llamadas transiciones democráticas en América
Latina, continúa existiendo una considerable variación en la forma y el grado de
las prácticas democráticas en todo el continente. Adicionalmente, la
320
consolidación de la democracia a menudo es algo inseguro e incierto y ya se
evidencian diferentes formas de "democradura" (tendencias autoritarias dentro
de un contexto formalmente democrático) en países como Perú y Argentina (por
no mencionar a Guatemala, El Salvador, Panamá, Venezuela, posiblemente
Brasil y, desde luego, México). Por lo tanto, Smith sugiere que "en la medida en
que la democratización represente una precondición para una integración
efectiva en todo el hemisferio, las perspectivas de uno y otro proceso, se vuelven
inciertas".41 Adicionalmente, dado que el nivel de prácticas democráticas varía
grandemente de un país a otro en las agrupaciones subregionales existentes,
tales como el NAFTA y el MERCOSUR, es probable que en el futuro previsible
éstas sean manejadas por secretariados exclusivos, lo que sugiere que el control
del proceso de integración en América Latina habrá de sufrir de un "déficit
democrático" bastante mayor que el observado en la Comunidad Europea. En
resumen, así como la dudosa democracia de los participantes no trabaja en favor
de los proyectos de integración regional, los proyectos antidemocráticos de
integración tampoco tienen efecto positivo alguno en la promoción de la
democracia entre los países participantes.
¿DEL NAFTA AL WHFTA?
Las dudas que rodean a la Iniciativa de las Américas, las dificultades que
enfrentan la iniciativas subregionales dentro de América Latina y la promesa
incierta de un Área de Libre Comercio de las Américas parecen sugerir que "el
ingreso al NAFTA podría constituir el principal o aun el único camino para lograr
acuerdos de libre comercio entre los países de América Central, América del Sur
y los Estados Unidos".42 La presencia de una cláusula que regule el ingreso al
NAFTA en el texto mismo del Tratado podría "evitar el surgimiento de un conjunto
321
abigarrado de acuerdos suscritos entre diferentes países del Hemisferio
Occidental" y "el NAFTA mismo habría de constituirse en el texto que dichos
países acabarían por suscribir".43 Como mínimo, el NAFTA podría servir de
modelo para la elaboración gradual de un Área de Libre Comercio para las
Américas. Pero aun los partidarios del WHFTA consideran que éste no es tan
urgente como lo fue el NAFTA y sugieren que los Estados Unidos deberán
primero adaptarse al libre comercio dentro del mismo NAFTA. Adicionalmente, si
el WHFTA pretendiera ser tan totalizador como el NAFTA, deberá resolver
primero las diferencias que hay entre las reglas de origen que se contemplan en
dicho Acuerdo y las que operan en los Acuerdos de Libre Comercio
latinoamericanos y caribeños, lo que implica necesariamente un largo proceso de
negociaciones. Y dado que dichas negociaciones también estarían sujetas al
progreso de las reformas internas dentro de América Latina y al clima político
existente dentro de los Estados Unidos, "el WHFTA deberá considerarse como
un largo noviazgo, que podría durar hasta una década y no como un matrimonio a
la carrera".44
Aun las perspectivas más conservadoras podrían resultar injustificadamente
optimistas. Las condiciones específicas para lograr la admisión al NAFTA son
desconocidas pues "el NAFTA es poco específico cuando se trata de cuestiones
de ingreso y de expansión del mismo".45 Pero resulta claro que toda decisión
tomada en el seno del NAFTA habrá de guiarse por el principio de la unanimidad,
pues los Estados Unidos no tolerarán verse superados por un voto conjunto de
Canadá y México y porque sus socios menores buscarán maximizar sus propias
fuerzas. El principio que opera aquí obedece a las reglas de un "juego de tres",
pero aun los doce miembros de la Comunidad Europea (que desde 1985 han
operado bajo un sistema de "mayoría calificada" en cuanto a los votos tendientes
al establecimiento de un mercado único) han retenido el principio de unanimidad
322
en lo tocante a la admisión de miembros nuevos. En el seno del NAFTA, este
principio permitirá a México vetar cualquier solicitud de acceso futuro y este país
no tiene interés alguno en que los términos de su integración al mercado
norteamericano se hagan extensivos a otros países del continente. En otras
palabras, así como "los países que buscan la expansión de sus mercados o de
sus economías productivas -como Estados Unidos- estarían interesados en
aumentar la cantidad de miembros en un tratado como el NAFTA, los países que
buscan atraer la inversión extranjera -como México- estarían interesados en
restringir su membresía", "México tiene buenas razones para excluir del NAFTA a
otras naciones latinoamericanas".46 Por lo anterior, el futuro resulta menos
flexible de lo que parece y el simple hecho de que cada socio del NAFTA tenga
poder de veto plantea un problema muy serio para una mayor integración del
continente. Más que facilitar el advenimiento del WHFTA, el NAFTA podría
acabar por evitarlo.
Al mismo tiempo, el NAFTA no prohíbe a ninguno de sus miembros suscribir
acuerdos de trato comercial preferencial con países no miembros y México ya ha
negociado Acuerdos de Libre Comercio con Chile, Venezuela, Colombia y
Bolivia. En principio, la cláusula de "Nación Más Favorecida" de la Asociación de
Integración de América Latina (ALADI) (Artículo 44 del Tratado de Montevideo)
obliga a México a hacer extensiva a los otros diez estados miembros de la
Asociación cualquier ventaja comercial o de flujo de capital que pudiera otorgarse
a países no miembros de la Asociación, por lo que las ventajas arancelarias
acordadas con los Estados Unidos y Canadá en el marco del NAFTA constituyen
una invitación a los países miembros de la ALADI a beneficiarse gratuitamente de
las ventajas así ofrecidas por el mercado mexicano. Pero la existencia del NAFTA
ha transformado radicalmente la situación estratégica de México y dado que sólo
el 2 por ciento de su intercambio comercial se lleva a cabo con América Latina,
323
puede fácilmente rescindir sus compromisos previos. En lugar de cumplir con
dichos compromisos, México podría establecerse como el centro de un nuevo
arreglo de "centro y periferia" (con Chile, Colombia, Venezuela y América
Central) lo que puede maximizar tanto sus intereses económicos como sus
intereses políticos. Claramente, está buscando ampliar las ventajas económicas
que ha ganado con el NAFTA, así como asegurar un mercado de consumo más
amplio que permita sobrevivir a sus industrias menos competitivas, pues "el
surgimiento de ciertos países 'centro' con los cuales se suscriban la mayoría de
los acuerdos bilaterales puede asimismo crear incentivos para la concentración
de la inversión en dichos países, pues cuentan con acceso a un mayor número
de mercados y a insumos más económicos".47 De forma paralela, la diplomacia
mexicana está utilizando su recién adquirida estatura comercial para extender y
profundizar su influencia política en la subregión.
Se ha sugerido que la nueva disposición "de centro y perifieria" adoptada
por México podría entrar en conflicto con los esfuerzos que llevan a cabo los
Estados Unidos para construir su propia "periferia", que derivaría del
establecimiento de un "NAFTA mejorado", que operaría con Canadá, México y
tres o cuatro de los países económicamente más avanzados en el continente.
Pero una expansión restringida del NAFTA contribuiría a la fragmentación
económica y política del continente, lo que sería contraproducente para los
intereses hegemónicos de largo plazo de los Estados Unidos.
Así como los Estados Unidos buscaron asegurar su frontera sur mediante el
NAFTA, México busca asegurar su propia frontera sur por medio de la integración
de América Central a una economía subregional ordenada que serviría para
estabilizarla. En la medida en que los Estados Unidos vean sus propios intereses
asegurados por el papel "subimperial" o "subhegemónico" de México, los
324
intereses comunes de los dos socios del NAFTA se combinarán para mantener
el nuevo 'status quo'. El NAFTA no puede ni habrá de llevar al WHFTA.
Algunos comentaristas han sugerido que los recientes acontecimientos en
México de hecho invalidan la pertinencia de los planteamientos anteriormente
presentados. El confilcto en Chiapas parecería indicar que el gobierno mexicano
es incapaz de mantener la estabilidad dentro de su propio territorio, por lo que no
resultaría realista esperar que fuera capaz de mantenerlo en América Central.
Del mismo modo, el asesinato del candidato presidencial del partido en el poder
parece probar que la sola existencia del NAFTA no puede garantizar la
estabilidad de la frontera sur de los Estados Unidos. Por todo lo anterior, México
no puede cumplir con un papel "subimperial" de manera confiable y los Estados
Unidos no pueden basar su estrategia hemisférica en la presunción de que el
sistema político mexicano es estable y de que el país marcha hacia la
modernidad económica y social. Inclusive se ha sostenido que el NAFTA no
hubiera sido ratificado jamás por los Estados Unidos si el alzamiento de Chiapas
y el asesinato del candidato Colosio se hubieran dado antes de que dicha
ratificación pasara al Congreso para su aprobación. Asimismo, tanto el gobierno
como la opinión pública de los Estados Unidos actualmente tienen una visión
cada vez más cargada de escepticismo en lo tocante al NAFTA.
Los anteriores puntos de vista están equivocados, en parte por concentrarse
en eventos coyunturales más que en las tendencias económicas de largo plazo y
en intereses geopolíticos más amplios, pero también porque sobrestiman el
significado de los eventos mismos. El asesinato del candidato presidencial
Colosio no amenazó la estabilidad de México. Por el contrario, promovió una
mayor cohesión en el seno del partido en el poder y le ganó votos entre los
sectores más indiferentes de la población que, de otra manera, quizá hubieran
permanecido en casa en las elecciones de agosto de 1994. Este voto, llamado
325
"del miedo", confirma la conclusión de prácticamente todos los estudios que se
han hecho sobre la cultura política mexicana: que el partido en el poder goza de
una "hegemonía débil", que se deriva directamente de un temor generalizado a
que las alternativas sean peores y, sobre todo, más violentas. Más vale malo
conocido que bueno por conocer. El levantamiento de Chiapas reforzó dichos
miedos y el gobierno mexicano ha empleado una mezcla de cooptación y
coerción para contenerlo. Ciertamente, las respuestas militares iniciales y las
más recientes han sido violentas, pero cuando a los militares se les ordenó
terminar con la violencia, acataron la orden. Resulta difícil imaginar a los ejércitos
de Guatemala o El Salvador cumpliendo con órdenes políticas provenientes de
un gobierno civil de esta misma forma. Reflexionando un poco más, el
levantamiento armado puede reforzar el compromiso de los Estados Unidos con
el NAFTA y con la modernización de México. De no hacerlo, se podría propiciar
el surgimiento en México de la patología centroamericana.
El propósito principal del NAFTA consiste en legislar, canalizar y ofrecer
garantías legales para un proceso de integración económica que ya se había
iniciado años atrás. Este proceso habría seguido adelante aun sin el NAFTA,
pero su establecimiento consolidó la integración lograda hasta entonces y
funcionó como catalizador para una mayor integración. Al mismo tiempo, en su
dimensión política, el NAFTA consolida intereses estratégicos vitales de los
Estados Unidos y brinda un punto de anclaje para la elaboración de una política
coherente hacia América Latina, tanto en lo geopolítico como en lo estratégico.
Los acontecimientos más recientes no cambian en nada la justificación
económica del NAFTA y, en cambio, sí podrían servir para reforzar su
importancia estratégica. Desde el punto de vista de los Estados Unidos, el
sentido estratégico del acuerdo fue siempre de carácter conservador, en la
medida en que servía para mantener la estabilidad del sistema político mexicano
326
y, por lo tanto, la estabilidad de la frontera Sur de los Estados Unidos. Reforzar
este sentido estratégico significa reforzar su conservadurismo, por lo que el paso
del NAFTA al WHFTA resulta más remoto que nunca. A pesar de las
declaraciones llenas de optimismo que se escucharon en la Cumbre de las
Américas, el consenso político de los Estados Unidos acabará por aconsejar
cautela. Hemos llegado hasta este punto, pero no iremos más lejos.
327
Notas
_________________
1. Presidente George Bush, 27 de junio de 1990.
2. Ver Raymond J. Ahearn, Nancy Serafino y Betsy A. Cody, Enterprise for the AmericasInitiative: Background, Congressional Action and Future Prospects (Washington, D.C.;Congressional Research Service, 23 de julio de 1993).
3. Ver Peter H. Smith, "The Politics of Integration: Concepts and Themes", en Peter H. Smith,ed., The Challenge of Integration: Europe and the Americas (Brunswick, N.J.; TransactionBooks, 1993), pp. 1-16.
4. Ver Sidney Weintraub, "Regionalism and the GATT: the North American Initiative", SAISReview 11 (invierno-primavera, 1991), pp. 45-57.
5. Ver Sidney Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade: Probability or Pipe Dream?", TheAnnals of the American Academy 526 (marzo de 1993).
6. Ver Joe Foweraker, "The Political Actors of Civil Society: Winners and Losers", en Smith, ed.,The Challenge of Integration, p. 94.
7. Ver Riordan Roett, "Why Integration Now? U.S. Interests and Purposes", en Smith, ed., TheChallenge of Integration, p. 94.
8. Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade", p. 10.
9. Ver Raymond J. Ahearn y Alfred Reifman, U.S. Interest in Western Hemisphere Free Trade(Washington, D.C.; Congressional Research Service, noviembre de 1993).
10. El NAFTA eliminará la mayoría de las barreras arancelarias y no arancelarias internas,muchas de ellas de manera inmediata y el resto en un lapso de diez años y no aumentará lasbarreras al intercambio comercial con terceros países. Por lo tanto, parece cumplir con lascondiciones expuestas en el Artículo XXIV. Pero algunos observadores japoneses sugierenque las reglas de origen del NAFTA violan las condiciones al elevar las barreras en larealidad. Ver George D. Holliday, NAFTA: Effects on Trade with Nonmember Countries(Washington, D.C.; Congressional Research Service, febrero de 1993).
11. Ver Jeffrey J. Schott y Gary C. Hufbauer, "Free Trade Areas, the Enterprise for the AmericasInitiative and the Multilateral Trading System", en Colin I. Bradford, Jr., ed., Strategic Optionsfor Latin America in the 1990 (París; Organization for Economic Cooperation andDevelopment [OECD], 1992). Ver también Jagdish Bhagwati, "Beyond NAFTA: Clinton'sTrading Choices", Foreign Policy 91 (verano de 1993), pp. 155-162.
12. Ahearn y Reifman, U.S. Interest in Western Hemisphere Free Trade.
13. Bhagwati, "Beyond NAFTA: Clinton's Trading Choices", p. 162.
14. Ahearn y Reifman, U.S. Interest in Western Hemisphere Free Trade, p. 6.15. Ver Andrew Hurrell, "Latin America in the New World Order: A Regional Bloc of The
Americas?" International Affairs 68, nº 1 (1992), pp. 121-139.
328
16. Ver Sergio Bitar y Colin I. Bradford, Jr., "Strategic Options for Latin America in the 1990", enBradford, Jr., ed., Strategic Options for Latin America in the 1990.
17. Ver Gary C. Hufbauer y Jeffrey J. Schott, "The Changing Hemispheric Trade Environment:Opportunities and Obstacles", University of Miami Inter-American Law Review (primavera-verano, 1991), p. 264.
18. Peter Hakim, "Western Hemisphere Free Trade: Why Should Latin America Be Interested?"The Annals of the American Academy 526 (marzo de 1993).
19. Ver David E. Lewis, "The North American Free Trade Agreement: Its Impact on CaribbeanBasin Economies", Caribbean Affairs 4 (octubre-diciembre de 1991), pp. 56-67.
20. Ver Mikio Kuwayama, "Latin America and the Internationalization of the World Economy",CEPAL Review 46 (abril de 1992), p. 26.
21. Hufbauer y Schott, "The Changing Hemispheric Trade Environment: Opportunities andObstacles", p. 265.
22. Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade", p. 18.
23. Como consecuencia, se sostiene que sería mejor que las agrupaciones subregionales seconstituyeran en un vehículo para su participación en la Iniciativa de las Américas o, aúnmejor, pensar en negociar la Iniciativa entre el NAFTA y una posible Asociación de LibreComercio para América Latina y el Caribe. Ver Sidney Weintraub, Trade Opportunities in theWestern Hemisphere (Lyndon B. Johnson School of Public Affairs, Universidad de Texas enAustin, 1991).
24. Ver Richard Weisskoff, "Income Distribution and the Enterprise of the Americas Initiative",Interamerican Studies and World Affairs 33, nº 4 (invierno de 1991), p. 118.
25. Hufbauer y Schott, "The Changing Hemispheric Trade Environment: Opportunities andObstacles", p. 283.
26. Ver Gert Rosenthal, Open Regionalism in Latin America and the Caribbean (Santiago, Chile;CEPAL, 1994). Este informe expresa cierta preocupación por la carencia de arancelesexternos comunes en los Acuerdos de Libre Comercio subregionales del hemisferio ysostiene que las reglas de origen tienden a actuar "como herramientas para restringir elintercambio comercial" y como "instrumento oculto del proteccionismo". El informe no serefiere al NAFTA en lo particular.
27. Ver Diana Brand, "Free Trade in Latin America: A Successful Way Out of the Crisis?",Intereconomics 26 (noviembre-diciembre de 1991), p. 286.
28. Ver Alberto van Klaveren, "Why Integration Now? Options for Latin America", en Smith, ed.,The Challenge of Integration p. 140.
29. Van Klaveren, "Why Integration Now? Options for Latin America".
30. Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade".
31. Sidney Weintraub, "The New U.S. Economic Initiative Toward Latin America", InteramericanStudies and World Affairs 33, nº 1 (primavera de 1991).
329
32. Hakim, "Western Hemisphere Free Trade: Why Should Latin America Be Interested?", p.124.
33. Weintraub, "Western Hemisphere Free Trade", p. 17.
34. Hakim, "Western Hemisphere Free Trade", p. 125.
35. Roett, "Why Integration Now?", p. 112.
36. Kuwayama, "Latin America and the Internationalization of the World Economy", p. 24.
37. Hurrell, "Latin America in the New World Order", p. 123.
38. Smith, "The Politics of Integration", p. 2.
39. Roett, "Why Integration Now? U.S. Interests and Purposes", p. 103.
40. Abraham F. Lowenthal, "The United States and Latin American Democracy: Learning fromHistory", en Abraham F. Lowenthal, ed., Exporting Democracy: The United States and LatinAmerica (Baltimore; Johns Hopkins University Press, 1991).
41. Smith, "Decision Rules and Governance", en Smith, ed., The Challenge of Integration, p.375.
42. Van Klaveren, "Why Integration Now? Options for Latin America", p. 127.
43. Schott y Hufbauer, "Free Trade Areas, the Enterprise for the Americas Initiative and theMultilateral Trading System", p. 265.
44. Schott y Hufbauer, "Free Trade Areas, the Enterprise for the Americas Initiative and theMultilateral Trading System", p. 265.
45. Smith, "The Politics of Integration: Guidelines for Policy", p. 403.
46. Smith, "Decision Rules and Governance", pp. 381-82.
47. Rosenthal, Open Regionalism in Latin America and the Caribbean.
330
TERCERA PARTE
NAFTA, WHFTA Y LA CUENCA DEL PACÍFICO
331
La integración regional en el continente americano y especialmente el
NAFTA, han provocado fuertes y diversas respuestas en los países de la Cuenca
del Pacífico. La perspectiva de un WHFTA (Área de Libre Comercio del
Hemisferio Occidental) tiene implicaciones aún más profundas para esta región.
Ambos acontecimientos han generado una serie de preguntas: ¿cómo reaccionar
ante el NAFTA y/o el WHFTA? ¿cuáles son las perspectivas de la integración
regional en la zona del Pacífico asiático? ¿llevará esta dinámica a la formación
de bloques competitivos y hostiles?
Los capítulos que siguen presentan una amplia gama de perspectivas
relativas a estas cuestiones. Analizando las perspectivas económicas del Japón,
Shoji Nishijima explica el profundo temor de que el NAFTA se convierta en un
instrumento proteccionista y describe el desconcierto que se vive en Tokio ante la
incongruencia de Washington, que se ha comprometido en un proceso de
regionalización en el continente americano al tiempo que critica las iniciativas
similares que se llevan a cabo en Asia. Los análisis económicos, así como las
declaraciones oficiales, sugieren que Japón tiene un permanente interés en un
régimen de libre comercio, más que en el establecimiento de bloques exclusivos,
por lo que existen escasas perspectivas para la creación de una agrupación
formal del Este asiático. El principal reto, desde el punto de vista de Nishijima,
consiste en asegurar que la APEC se convierta en un vehículo para el
"regionalismo abierto".
Adoptando una perspectiva política, Kotaro Horisaka examina la gama de
opciones de política exterior con las que cuenta Japón, en respuesta a lo que
llama "la nueva doctrina regional interamericana." En contraste con otros autores,
Horisaka supone que los Estados Unidos tienen intenciones serias de ampliar el
NAFTA y convertirlo en un WHFTA (Área de Libre Comercio del Hemisferio
Occidental), asegurando así la hegemonía hemisférica como un recurso con el
332
cual Estados unidos podrá hacer frente al resto del mundo. Conviene a los
intereses del Japón oponerse a esta tendencia y Horisaka esboza un número de
medios prudentes pero eficaces para conseguir los propósitos japoneses:
fortalecimiento de nexos bilaterales, creciente participación en las organizaciones
multilaterales, mayor y más intenso intercambio comercial y ampliación de la
asistencia para el desarrollo (ODA) sobre una base de flexibilidad. Aun actuando
como potencia extrahemisférica, este análisis sugiere que Japón no debería dejar
a América para los americanos.
En relación con la ASEAN, Mohamed Ariff nos brinda una visión matizada e
imparcial del NAFTA. Si bien los líderes de las naciones de la ASEAN han
expresado un gran temor de que el NAFTA reduzca el acceso de sus naciones al
mercado estadounidense, especialmente por las preferencias otorgadas a
México, Ariff señala que la desviación de comercio habrá de ser mínima y que
inclusive pudiera quedar compensada por los efectos del crecimiento. La
potencial desviación de la inversión es un tema distinto y más problemático. Pero
el mensaje más perturbador que envía el NAFTA, desde la perspectiva de la
ASEAN, es la duda que ha planteado sobre el compromiso de Washington con un
régimen comercial multilateral de comercio (como el representado por el GATT y
la OMC). Frente a dichas preocupaciones, las naciones de la ASEAN cuentan
con varias opciones estratégicas en relación con sus propios procesos de
integración, con la integración transpacífica y con el escenario multilateral. El
futuro se muestra muy indeterminado: según las conclusiones de Ariff, "mucho
habrá de depender de la forma en que los países de la ASEAN jueguen sus
cartas".
El capítulo siguiente se ocupa de la República Popular de China, en el cual
Suisheng Zhao describe la reacción frente al NAFTA y su posible ampliación
hacia una WHFTA. Completamente comprometidos con una vía de desarrollo
333
basada en las exportaciones, los líderes chinos han expresado sus temores en
relación con el proteccionismo de los Estados Unidos y a la competencia
proveniente de México. La respuesta estratégica de Beijing ha consistido en
intensificar sus contactos económicos y políticos informales en toda la región del
Asia- Pacífico, especialmente con Taiwán, Hong Kong, Corea del Sur y Japón.
Como parte de un énfasis general en la diversificación de mercados, la República
Popular de China tiene la intención de desarrollar nexos con Canadá y América
Latina, en particular con México. China también está buscando obtener su
ingreso al GATT.
Retomando los temas anteriores, Shigeyuki Abe hace un recuento del
estado de cosas y de las perspectivas para la integración económica entre las
naciones de la región Asia-Pacífico. Pone de manifiesto una red de planes
subregionales sorprendentemente compleja y altamente eficaz, pero que se basa
fundamentalmente en nexos informales. La región Asia-Pacífico se ha convertido
en un centro de crecimiento dinámico en ausencia de una compleja
infraestructura institucional, según señala Abe, de modo que no hay ningún
motivo poderoso para constituirla ahora. Asia no tiene pensado seguir el modelo
europeo y ni siquiera el del NAFTA. A pesar de las presiones de los Estados
Unidos, da a entender Abe, la APEC deberá mantenerse como una organización
para consultas informal y flexible, en vez de convertirse en una área formal de
libre comercio. Una vez más, la clave de la liberalización global reside en un
regionalismo abierto.
Para concluir el volumen, el capítulo final presenta un planteamiento
prescriptivo, preparado por Shoji Nishijima, el cual esboza opciones y
recomendaciones de política. En cierto sentido, este ensayo ofrece una síntesis
conceptual de los argumentos presentados a lo largo del libro. En otro sentido,
brinda directrices prácticas para los encargados de diseñar políticas y para los
334
agentes internacionales, tanto en el escenario multilateral, como en la región
Asia-Pacífico, en América Latina y en los Estados Unidos. Su argumento básico
consiste en sostener que los beneficios globales de la integración regional no
habrán de provenir de la libre operación del mercado, sino de la aplicación de un
liderazgo político firme y decidido.
335
CAPITULO DIEZ
JAPÓN, LA INTEGRACIÓN REGIONAL
Y LA CUENCA DEL PACÍFICO
Shoji Nishijima*
En la presente década, las relaciones entre los Estados Unidos y Japón han
sido complejas y difíciles, particularmente en el área económica. Una razón de
los conflictos ha sido el surgimiento de Japón como potencia económica mundial
y su continua reticencia a abrir sus mercados, pero también el declive de los
Estados Unidos ha influido. La reunión "de negociación comercial integral" de
febrero de 1994 entre el presidente Clinton y el Primer Ministro Hosokawa
fracasó por la fuerte oposición japonesa a aceptar restricciones cuantitativas a
sus exportaciones con el fin de reducir el desequilibrio comercial existente entre
ambos países. El rechazo de Japón a aceptar dichas medidas recibió el apoyo de
la Unión Europea, que piensa que los Estados Unidos no están buscando una
apertura global de los mercados japoneses, sino simplemente su acceso a los
mismos. Otro ejemplo de esta tensión es la reciente apertura del mercado de
arroz japonés. Ésta se dio a través de un incremento de las cuotas, en tanto que
el establecimiento de aranceles quedó pospuesto debido a la fuerte presión de
los Estados Unidos.
El desequilibrio comercial bilateral está creciendo. Como resultado del
colapso de su economía a principios de los 90, Japón entró en una recesión que
lo ha llevado a un superávit comercial cada vez mayor, en respuesta a la caída
de sus importaciones y a la estabilidad de sus exportaciones. El déficit comercial
bilateral de los Estados Unidos con Japón alcanzó la cifra récord de 59,000
336
millones de dólares en 1993, superando los 41,000 millones de 1990. Este
creciente desequilibrio comercial podría servir de justificación para aplicar
medidas proteccionistas en América del Norte y para que los Estados Unidos
ejerzan presiones políticas más fuertes.
En este contexto, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(NAFTA) deberá enfrentar conflictos potenciales en el escenario económico y
político de la región del Pacífico. Si el NAFTA alentara a los encargados de
diseñar políticas en los Estados Unidos a establecer un regionalismo "cerrado" o
exclusivo en América del Norte, las relaciones entre los Estados Unidos y Japón
podrían complicarse aún más. Esto es, si la relación con Japón se deteriora, los
Estados Unidos podrían responder mediante el fortalecimiento de las políticas
proteccionistas del NAFTA. Por lo anterior, la sociedad entre Estados Unidos y
Japón habrá de ser crucial y dependerá de la dirección que adopte el NAFTA.
Un número creciente de japoneses ha comenzado a pensar que la política
que los Estados Unidos han seguido hacia Japón es insostenible, pues los
Estados Unidos se han comprometido con la integración regional en América del
Norte al tiempo que insisten en que Japón debe liberalizar aún más su propio
intercambio comercial. El intento de formar un Grupo Económico del Este Asiátco
(EAEG), propuesto por el Primer Ministro de Malasia, provocó irritación en los
Estados Unidos y una rápida reacción de su gobierno que presionó a Japón para
que no aceptara la propuesta. Reconociendo esta fricción, el EAEG fue
rebautizado como Conferencia Económica del Este Asiático (EAEC), con el fin de
enfatizar sus características de órgano consultivo. Susan Kaufman Purcell y
Robert M. Immerman presentan un argumento económico contra la EAEC que es
común en los Estados Unidos: la EAEC "podría muy bien inspirar a los Estados
Unidos a hacer justamente lo que Mahatir, Primer Ministro de Malasia, había
337
temido inicialmente, volver su espalda al Pacífico y concentrarse de manera
exclusiva en las zonas comerciales del Hemisferio Occidental y Europea".1
La reacción oficial de los Estados Unidos, a su vez, causó perplejidad en
Japón. Esto no se debió a que Japón aprobara la supuesta conveniencia y
eficacia de un EAEG que excluyera a los Estados Unidos, Canadá, Australia y
Nueva Zelanda, sino a la actitud estadounidense que se oponía a la integración
regional en la región Asia-Pacífico al tiempo que promovía un acuerdo de libre
comercio en América del Norte. Kozo Watanabe, ex-Ministro de Comercio
Internacional e Industria del Japón, ha señalado la contradicción en la postura de
los Estados Unidos.2
La percepción que hay en Japón en cuanto a que el NAFTA perjudicará sus
niveles de bienestar se fundamenta en los posibles efectos discriminatorios que
éste acarreará sobre el comercio y la inversión en Asia. Con el fin de mitigar esta
percepción, el gobierno de los Estados Unidos ha estado enfatizando los
aspectos no proteccionistas del NAFTA, al tiempo que proclama un compromiso
firme en favor de la asociación y la cooperación en la Cuenca del Pacífico. Uno
de los ejemplos visibles lo constituyó su actitud tendiente a fortalecer el papel de
la APEC, según propuso Clinton en la reunión que de la misma se llevó a cabo en
noviembre de 1993 en Seattle.
Existe un consenso unánime entre los miembros de la APEC, en el sentido
de que ésta no debe ser una institución cerrada, ni "una fortaleza" como la Unión
Europea. La reunión de 1993, sin embargo, reveló inesperadamente la existencia
de desacuerdos entre sus miembros. Algunos de ellos (los Estados Unidos,
Australia, Corea del Sur y Singapur, por ejemplo) se inclinan a considerar a la
APEC como una institución a través de la cual se negocie la liberalización
comercial en la región del Pacífico. El otro grupo (que incluye a los otros cinco
países de la ASEAN y a Japón) sostiene que la APEC debe constituir un marco
338
flexible para la cooperación económica y que la liberalización comercial debería
abordarse fundamentalmente en el seno del GATT.
Los países de la ASEAN temen que sus mercados sean dominados por
otros miembros de la APEC, si es que ésta se llegara a constituir en un área de
libre comercio. Por esta razón, los países de la ASEAN pretenden abrir sus
mercados paulatinamente y en una región limitada, según lo pone de manifiesto
la propuesta de Acuerdo de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA). Estos países
tampoco apoyan el fortalecimiento y la profundización de la APEC, con miras a
negociaciones comerciales (por ejemplo, una ronda de negociaciones APEC),
pues esto podría llevar a presiones para que estas naciones abrieran sus
mercados antes de que sus industrias fueran competitivas a nivel internacional.
Por su parte, la actitud conservadora de Japón a este respecto se basa en
preocupaciones que involucran una mayor participación de Estados Unidos en la
APEC, la cual posiblemente iría en demérito de la posición de Japón en la región
y en el temor de que se les critique por sus barreras comerciales -mismas que
seguramente se convertirían en uno de los temas principales de tales
negociaciones. No obstante, la actitud de Japón no resultará aceptable en el
futuro, pues la APEC se encuentra en un punto clave de su desarrollo y su papel
se ha convertido en uno de los temas más importantes del escenario económico y
político mundial, en vista de la conclusión exitosa de la Ronda Uruguay del GATT
a finales de 1993.
En este capítulo examino las opciones del Japón frente al regionalismo en
América del Norte. ¿Por qué carece Japón de incentivos para celebrar acuerdos
bilaterales y multilaterales de libre comercio en la región del Pacífico mediante
una estructura formal e institucional? Si Japón escoge comprometerse con un
marco no institucional, ¿cuál sería la mejor estructura regional? y, en lo
particular, ¿cómo sería una forma viable de la APEC en el futuro? Con el fin de
339
abordar estas cuestiones, comienzo con un panorama del proceso de desarrollo
del Pacífico asiático, mismo que ha sido promovido por un marco institucional
bastante informal. A continuación, presento un modelo muy sencillo para analizar
los incentivos existentes para constituir o no acuerdos de libre comercio.
Posteriormente, discuto las opciones que tiene a su alcance Japón y la
improbabilidad de una integración formal en la región Asia-Pacífico, así como las
perspectivas de la APEC como organización para el regionalismo abierto,
esquema que Japón debería procurar fortalecer.
TENDENCIAS ECONÓMICAS
EN EL ÁREA ASIA-PACÍFICO
Por más de treinta años, la región Asia-Pacífico ha mantenido altas tasas de
crecimiento y se ha constituido en un polo de desarrollo en la economía mundial.
La Tabla 10.1 muestra el desempeño económico de los tres grupos económicos:
el Este de Asia (compuesto por las Economías de Reciente Industrialización o
NIEs, por los países de la ASEAN, Japón y China); los países del NAFTA
(Estados Unidos, Canadá y México) y la Comunidad Europea. La tasa promedio
de crecimiento real del Este de Asia se mantuvo por encima del 5.4 por ciento en
los últimos años de la década de los 80, en tanto que los países del NAFTA como
los de la Comunidad Europea (CE 12) presentaron tasas de crecimiento real
relativamente bajas, de 2.6 y 3.1 por ciento, respectivamente. A pesar de la
disminución en el ritmo de actividad de la economía mundial, el Este de Asia ha
mantenido en la década de los 90 tasas de crecimiento relativamente altas. Las
Economías de Reciente Industrialización (NIEs) y las naciones de la ASEAN
crecieron más de 6 por ciento en 1991 y 1992. La República de China también se
340
ha destacado por sus altas tasas de crecimiento: el crecimiento real alcanzó 11.2
por ciento como nivel máximo en 1992, tras haber sostenido una tasa promedio
de 5.3 por ciento entre 1989 y 1991. Las tasas de 1993 parecen haber disminuido
ligeramente, aunque siguen siendo altas.
Tomando en cuenta el crecimiento del Este de Asia, parece justo suponer
que la región continuará siendo un polo de crecimiento. Estados Unidos y Japón,
al enfrentar un dinamismo económico decreciente entre los países del mundo
desarrollado, están comenzando a considerar a la región Asia-Pacífico como un
mercado estratégicamente indispensable para sus productos. En cierto sentido, el
acceso al mercado de esta región constituye un "salvavidas" tanto para la
economía estadounidense como para la japonesa.
Resulta evidente que estas altas tasas de crecimiento en la región han sido
precedidas por un aumento significativo en el comercio y la inversión extranjera
directa (IED). La Tabla 10.2 muestra los cambios en la participación del comercio
mundial que han experimentado estas tres regiones. La participación del Este
Asiático se ha duplicado en los últimos veinte años. En 1970 representó 10.8 por
ciento, en 1980 14.2 por ciento, en 1990 20.5 y 21.7 por ciento en 1992. En
contraste, los países del NAFTA y la CE 12 han mantenido participaciones
constantes: aproximadamente del 20 40 por ciento, respectivamente. Este fuerte
crecimiento en el intercambio comercial del Este Asiático ha sido promovido por
una firme expansión de las exportaciones del sector manufacturero y, también,
por un continuo aumento en el intercambio comercial entre los países de la
región.
Los cambios en los flujos comerciales intraregionales aparecen en la Tabla
10.3. Como se observa, los porcentajes de comercio intraregional han aumentado
de un 35.2 por ciento en 1980 a un 40.6 por ciento en 1990 y 43.9 por ciento en
1992. Esta última cifra se halla por debajo de la que corresponda a la CE 12
341
(60.7 por ciento), pero está ligeramente por encima de la del NAFTA (40.3 por
ciento).3 Resulta notable que la región del Este Asiático haya sido capaz de
lograr niveles relativamente altos de intercambio comercial intraregional sin un
marco institucional formal y, que a pesar de que se haya acelerado dicho
intercambio, el comercio del Este Asiático con otras regiones continúe siendo
importante. El intercambio comercial (exportaciones más importaciones) con los
países del NAFTA se ha mantenido por encima del 20 por ciento del total del
intercambio comercial del Este Asiático, aunque se observa una tendencia
decreciente a partir de la segunda mitad de la década de los 80.4 El intercambio
comercial con la CE 12 muestra un aumento pequeño pero constante, pasando
del 11 al 14.3 por ciento en 1992. De este modo, a pesar de la dramática
expansión del intercambio comercial entre los países de la región del Este
Asiático, ésta sigue dependiendo substancialmente del intercambio comercial con
el resto del mundo, en particular con América del Norte y con Europa.
342
Tabla 10.1 Tasas de crecimiento en tres regiones económicas: América del
Norte, Europa y el Este de Asia.
tasas de crecimiento real de tresregiones económicas (%)
__________________________________________
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992_____ _____ _____ _____ _____ _____ _____
NAFTA 2.6 3.4 4.4 2.6 1.0 -1.1 3.3
Estados Unidos 2.9 3.1 3.9 2.5 0.8 -1.2 3.4
Canadá 3.3 4.2 5.0 2.3 -0.5 -1.7 2.1
México -3.8 1.7 1.2 3.3 4.4 3.6 2.5
Comunidad Europea 2.8 2.7 4.0 3.5 2.8 0.8 1.4
Este de Asia 3.9 5.5 6.8 5.3 5.6 5.0 3.3
Japón 2.6 4.1 6.2 4.7 5.2 4.3 1.4
NIEs asiáticas 11.0 12.3 9.6 6.3 6.7 7.4 6.2
ASEAN 4.5 6.0 8.1 8.7 7.6 6.0 6.7
China 7.7 10.2 11.3 4.4 4.7 6.9 11.2
Nota: NAFTA: Estados Unidos, Canadá y México; Comunidad Europea: Francia, Italia, Alemania,Holanda, Bélgica, Luxemburgo, el Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia y (a partir de 1988)España y Portugal; NIEs asiáticas: Corea del Sur, Taiwán, Singapur, Hong Kong; Países de laASEAN: Indonesia, Malasia, Filipinas, Tailandia y Brunei; Este de Asia: Japón, NIEs asiáticas,países de la ASEAN y China.
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Economic Outlook; Ministerio de Finanzas de Japón.
343
Tabla 10.2. Participación en el comercio mundial por regiones: América del
Norte, Europa y Este de Asia.
participación en el comercio mundial por regiones (%)_________________________________________________
1970 1975 1980 1985 1990 1992______ ______ ______ ______ ______ ______
NAFTA 10.7 17.9 16.6 20.0 18.0 18.1
Comunidad Europea 40.8 38.7 36.9 39.0 41.4 39.6
Este de Asia 10.8 12.3 14.2 18.3 20.5 21.7
Nota: Las participaciones incluyen exportaciones e importaciones
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Direction of Trade Statistics, varios números.
344
Tabla 10.3 Participación en el comercio inter e intraregional: América del Norte,
Europa y el Este de Asia
participación comercial iter e Intraregional
____________________________________________
1980 1986 1990 1992
____ ____ ____ ____
NAFTA
NAFTA 31.5 33.0 37.4 40.3
Comunidad Europea 18.1 18.3 18.4 17.2
Este de Asia 19.1 27.3 26.4 27.0
Comunidad Europea
NAFTA 7.7 9.0 8.1 7.9
Comunidad Europea 52.4 57.5 60.8 60.7
Este de Asia 4.3 6.0 6.8 7.7
Este de Asia
NAFTA 21.0 28.8 23.8 22.8
Comunidad Europea 11.0 12.8 13.9 14.3
Este de Asia 35.2 36.1 40.6 43.9
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Direction of Trade Statistics, varios números.
La Tabla 10.4 presenta datos relativos a la Inversión Extranjera Directa
(IED). Se observa un flujo de inversión hacia los países del Este Asiático con un
aumento dramático en la segunda mitad de la década de los 80. En particular, los
países de la ASEAN recibieron en 1990 más de diez veces el monto de la
Inversión Extranjera Directa alcanzada en 1986, en tanto que las NIEs asiáticas
han mostrado un crecimiento sostenido. En 1991 y 1992, sin embargo, la
345
Inversión Extranjera Directa disminuyó en la ASEAN, para orientarse hacia China
e Indochina. Este cambio se explica debido a los aumentos relativos en los
salarios reales de las NIEs, a los cuellos de botella que existen en la
infraestructura de los países de la ASEAN, al drástico viraje hacia políticas de
mercado en China e Indochina y a la inversión estratégica realizada en la
República Popular de China por parte de los miembros de la comunidad china
residentes en el extranjero, factores todos que contribuyeron a este cambio. Esto
es, así como en la década de los 80 la Inversión Extranjera Directa cambió de las
NIEs a los países de la ASEAN, actualmente su destino está cambiando de éstos
últimos a China, Indochina y aun al Sur de Asia.
La estructura de ventajas comparativas de la región Asia-Pacífico ha
respondido al aumento de la Inversión Extranjera Directa. La Inversión Extranjera
Directa dirigida a la manufactura ha provocado el movimiento de las industrias y
de los procesos productivos primero de Japón a las NIEs, luego de las NIEs a los
países de la ASEAN y, finalmente, de éstos últimos a China y el Sur de Asia. Este
proceso dinámico corresponde a cambios en los patrones comerciales, mismos
que han favorecido el rápido crecimiento de la región. Este crecimiento ha sido
además impulsado por la Inversión Extranjera Directa -de origen distinto al
japonés- en los países del este asiático y en las naciones de la ASEAN. La
posibilidad de que el NAFTA, pudiera desviar la inversión de Japón y las NIEs de
los países de la ASEAN hacia América del Norte, requiere un análisis cuidadoso,
especialmente en lo que se refiere a sus efectos en los países de la ASEAN y en
China. Cabe hacer notar que los convenios comerciales y de inversión se han
llevado a cabo sin un marco institucional.
346
Tabla 10.4 Flujos de Inversión Extranjera en Asia (en millones de dólares de
E.U.)
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 _____ _____ ______ ______ ______ _______ _____
Países de la ASEAN 2,061 3,931 11,949 14,774 26,143 16,804 23,130Filipinas 78 167 452 804 961 783 630Malasia 203 298 768 1,256 2,303 2,255 2,185Tailandia 953 1,946 6,249 7,995 14,128 4,988 10,022Indonesia 826 1,520 4,481 4,719 8,751 8,778 10,293
NIEs asiáticas 1,876 3,412 3,648 4,685 4,631 4,947 naCorea del Sur 354 1,060 1,283 1,090 803 1,396 895Taiwán 770 1,419 1,183 2,418 2,302 1,778 1,461Hong Kong 205 245 359 343 303 348 naSingapur 547 687 824 833 1,224 1,425 1,711
China(a) 2,834 3,709 5,297 5,600 6,596 11,977 58,124(b) 1,874 2,314 3,193 3,393 3,487 4,366 10,723
Vietnam na na 363 538 600 1,221 1,905
Nota: China: (a) base contractual, (b) desembolso realFuente: JETRO, JETRO Hakusyo (Documentos Blancos); Comercio, 1993
347
Otras fuerzas prominentes en la región Asia-Pacífico se encuentran en el
dramático desarrollo de las zonas económicas subregionales: (1) el Triángulo del
Crecimiento (Singapur, el estado Johor de Malasia y la isla Batam de Indonesia);
(2) la zona del Baht (Tailandia, Laos, Camboya y Vietnam); y (3) la Gran Zona
Económica del Sur de China (Hong Kong, las provincias chinas de Guangdong y
Fujian y Taiwán). El crecimiento de estas subregiones es el resultado de la
iniciativa individual operando en un entorno de mercado. En este sentido, su
existencia y éxito constituyen un elemento en contra de quienes propugnan por la
formación de un marco regional institucional.
INCENTIVOS PARA UNA INTEGRACIÓN FORMAL:
ANÁLISIS TEÓRICO
Existen argumentos persuasivos que explican por qué la región Asia-
Pacífico no tiene la intención de establecer un marco institucional para el libre
comercio con países tanto de dentro como de fuera de la región:
(1) Los países de la región Asia-Pacífico han alcanzado altas tasas de
crecimiento básicamente por medio de mecanismos de mercado, sin
integración regional institucional alguna. No está claro si un marco regional
institucional habría llevado a la región a niveles de crecimiento tan
dramáticos como los alcanzados.
(2) Se espera que la región Asia-Pacífico continúe siendo un polo de crecimiento
en el futuro. En consecuencia, no existe ninguna buena razón para introducir
un marco institucional en lugar de aplicar las políticas orientadas hacia la
exportación que hasta ahora han seguido los países de la región. La
348
introducción de este marco podría generar fricciones comerciales en lugar de
altas tasas de crecimiento.
(3) El intercambio comercial de los países de la región continúa dependiendo en
gran medida del comercio con países fuera de la región, especialmente con
América del Norte. Si una iniciativa de integración para la región Asia-
Pacífico provocara represalias por parte de Norteamérica y se generara una
contracción comercial severa, ciertamente dicha iniciativa no resultaría
prudente.
(4) Dada la gran diversidad económica y cultural que existe en el área Asia-
Pacífico, resulta difícil establecer políticas comunes, y el costo de establecer
y mantener la integración en la región sería enorme.
(5) Las economías de los países de la región Asia-Pacífico son pequeñas, con la
excepción de Japón, China e Indonesia. Por lo tanto, los beneficios
potenciales que podrían derivarse de economías de escala serían menores a
los esperados en la CE o en los países del NAFTA, especialmente si no
todos los países se unen en un bloque regional.
(6) La dinámica de las zonas "naturales" subregionales, de rápido crecimiento,
se basa en la "localidad", misma que se extiende a través de las fronteras
pero sólo dentro de un área geográfica limitada. Si se constituyera un
acuerdo institucional entre las naciones con subregiones, éste podría
disminuir las ventajas de la localidad. Debido a que un acuerdo cubriría todas
las partes de un país, el capital privado (y extranjero) podría preferir buscar
ventajas en el acuerdo mediante la inversión en zonas diferentes a las
subregiones.
349
Las razones anteriores no explican del todo por qué Japón se muestra
reticente a constituir acuerdos bilaterales o regionales en la región Asia-Pacífico,
en tanto que los Estados Unidos (el gobierno de Bush y algunos miembros del
Senado de los Estados Unidos, en particular) han sugerido que los países
asiáticos deberían suscribir acuerdos individuales bilaterales de libre comercio
con los Estados Unidos. Si en teoría tanto Japón como Estados Unidos tienen el
mismo nivel de acceso a los mercados de la zona, ¿qué factores explican la
diferencia entre la postura de Estados Unidos y la de Japón?
Para analizar esta cuestión podemos utilizar un modelo sencillo (ver Gráfica
10.1). Se basa en tres países con la misma industria: dos países desarrollados,
uno (m) más competitivo que el otro (l), y un país en vías de desarrollo (d), que es
el menos competitivo de los tres. Para simplificar la operación del modelo, se
parte de la suposición de que los países desarrollados tienen la capacidad
productiva de poder suministrar suficientes bienes adicionales para satisfacer la
demanda total del país en vías de desarrollo a un nivel de precio establecido. Así,
sus curvas de oferta se trazan como líneas horizontales con elasticidad infinita de
precio, aunque se supone que las curvas de ambos países no son idénticas,
debido a la diferencia que existe en su eficiencia productiva, costos de transporte
y otros factores. Excluiremos el caso de la especialización perfecta, en virtud de
que los dos países desarrollados tienen la posibilidad de ofrecer sus bienes a sus
propios mercados o a otros países, que no se incorporan al modelo de manera
explícita, dada la existencia de costos de transporte y de distorsiones de política.
Por lo tanto, la palabra "competitivo" significa la competitividad de un producto en
el mercado específico del país en vías de desarrollo. El país desarrollado que
esté geográficamente más alejado del país en vías de desarrollo, deberá hacer
frente a costos de transporte más elevados.
350
En contraste, dado que la economía del país en vías de desarrollo es
pequeña, se supone que el país tendrá una curva de costo decreciente, misma
que se traza como una curva descendente en la Gráfica 10.1.5 El tamaño del
mercado del país en vías de desarrollo está dado por Xd, en el cual la industria
tiene un costo unitario que corresponde a Cd. Dado que Cd es mayor que el
costo en los países desarrollados, la industria del país en vías de desarrollo no
podría existir sin medidas de protección. Sólo cuando se aplica un arancel de
importación superior a AB al país desarrollado menos competitivo y un arancel
superior a AC al país más competitivo se logra la supervivencia de la industria en
cuestión.
Gráfica 10.1 Costos unitarios en un mercado específico de un país en
desarrollo.
(GRÁFICA 10.1)
En este modelo, tratándose de un arancel no discriminatorio, cualquier
arancel menor a AC tendrá por resultado que el mercado completo del país en
desarrollo sea dominado por el país más competitivo. Esto ocurre porque el país
más competitivo puede ofrecer un producto homogéneo a un menor precio que el
país en vías de desarrollo y que el país desarrollado menos competitivo, cuando
la demanda de dicho producto se base únicamente en el precio. El país menos
competitivo puede vender en el mercado sólo si se le otorga un arancel
preferencial y este margen de preferencia debe ser igual o mayor a BC. En este
sentido, el país menos competitivo que busque exportar al país en vías de
desarrollo tiene un incentivo para suscribir un acuerdo con este último. Esto, a su
vez, tendría un efecto discriminatorio contra el país más competitivo. Un caso
351
típico sería un acuerdo de libre comercio, en el cual se da una desviación de
comercio debido a que antes de suscribir el acuerdo, el país en vías de desarrollo
había estado importando productos del país más competitivo.
Con respecto al país en vías de desarrollo, si la industria en cuestión es una
industria naciente y una reducción de costos fuera viable y suficiente para
capturar el mercado del país desarrollado, entonces existiría un incentivo para
suscribir un acuerdo de libre comercio con dicho país. Es de esperarse, aun y
cuando toma tiempo, que la competencia de importaciones genere un aumento
de eficiencia y, a su vez, una reducción arancelaria, lo cual se expresa en la
caída de la curva de costos (los llamados efectos "de aprendizaje").6 Además de
este efecto, los costos se reducirán moviéndose a lo largo de la curva si el
tamaño del mercado crece por la penetración en el mercado del país
desarrollado. No obstante, el incentivo para que un país específico suscriba un
acuerdo depende de la ganancia neta en bienestar que de ello resulte, no sólo
por una mejora en la eficiencia, sino también por los costos de ajuste que genera
la competencia de las importaciones. Si, mediante un acuerdo suscrito con
cualquiera de los países desarrollados, el país en vías de desarrollo es capaz de
lograr una ganancia neta positiva en bienestar, establecerá un acuerdo con el
país desarrollado. Desde luego, cuando el país en vías de desarrollo no pueda
alcanzar ganancias positivas netas con cualquiera de los dos países
desarrollados, no existirá incentivo alguno para suscribir un acuerdo de comercio.
Dado que para un país en vías de desarrollo las ganancias que se derivan
de un acuerdo dependerían de las preferencias en el tiempo (tasas de
descuento), para un país con mayores tasas de descuento (caso en el cual el
país tiende a preferir un aumento en bienestar a corto plazo), el valor presente de
los beneficios que resulten de un aumento en la producción mediante mejoras en
la eficiencia (que toman tiempo para realizarse), sería menor. Por otra parte, el
352
costo del ajuste será mayor en un país que tenga problemas sociales serios e
inestabilidad política y éste (el costo del ajuste) probablemente será mayor
cuando el país en vías de desarrollo deba enfrentar una competencia más
severa, por lo que las ganancias netas tenderán a ser negativas. En este caso, el
país en vías de desarrollo abandonará un acuerdo con el país más competitivo
aun cuando las ganancias potenciales sean mayores. En contraste con lo
anterior, aunque las ganancias potenciales sean menores, el país en vías de
desarrollo preferirá suscribir un acuerdo con el país menos competitivo cuando se
supone que el costo del ajuste necesario es menor. Dadas las preferencias y los
costos del ajuste, no podemos determinar 'a priori' la preferencia que el país en
vías de desarrollo habrá de mostrar entre uno y otro socio.
Bajo un régimen de libre comercio, el país más competitivo puede exportar a
los otros dos países (suponiendo que la ventaja en productividad compense la
desventaja que representa el transporte en el país menos competitivo). Sin
embargo, si el país en vías de desarrollo aplica aranceles AC y el país menos
competitivo aplica aranceles BC, el país más competitivo no podrá exportar a
ambos países. Por lo tanto, el país más competitivo cuenta con un incentivo para
proceder a negociar un acuerdo de libre comercio con ambos países. En un
universo constituido por tres países, buscar acuerdos con los otros dos países
significa que un país busca el establecimiento de un régimen de libre comercio
global. Un acuerdo exclusivo con el país en vías de desarrollo no garantiza
necesariamente que el país más competitivo cuente con la primera mejor política
(la máxima exportación), pues es altamente probable que el tercer país prefiera
mantener su protección arancelaria en contra del país más competitivo. El país
más competitivo perdería así, el mercado del país menos competitivo.
En suma, la mejor estrategia para el país más competitivo es establecer un
régimen de libre comercio global, lo que le asegura un libre acceso a todos los
353
países restantes. Por otra parte, para el país desarrollado menos competitivo, la
mejor estrategia es la de formar un acuerdo de libre comercio exclusivo con el
país en vías de desarrollo, lo que asegurará su capacidad de exportación al
mercado de éste último, aun y cuando exista un competidor más eficiente en
alguna parte del mundo.7
OPCIONES PARA JAPÓN
Ante la aprobación del NAFTA, ¿cuáles son las opciones económicas para
Japón, particularmente en lo relativo a los incentivos para constituir un acuerdo
formal de libre comercio en la región Asia-Pacífico? Parece haber cinco opciones
básicas, que se discutirán a continuación: (1) desarrollar una nueva institución
regional en la zona Asia-Pacífico como defensa contra el NAFTA y la CE (la
Conferencia Económica del Este de Asia [CEEA], por ejemplo); (2) buscar un
acuerdo de libre comercio bilateral con los Estados Unidos; (3) crear un marco
institucional formal para el libre comercio en la Cuenca del Pacífico (una versión
institucional de la APEC, por ejemplo, que incluya a Asia y a América del Norte,
pero no a la agrupación del área Asia-Pacífico); (4) perseguir el globalismo
mediante la expansión y el fortalecimiento del sistema del GATT y la
Organización Mundial de Comercio (OMC); y (5) avanzar hacia la cooperación
económica en la región del Pacífico, dentro del marco informal existente (la actual
APEC, por ejemplo).
Opción 1
Como se vio arriba, el país más competitivo no tiene incentivo alguno para
crear un acuerdo institucional formal. Probablemente Japón sea más competitivo
en los mercados asiáticos que Estados Unidos, debido a que la participación de
354
Japón en las importaciones totales de los países asiáticos es mayor que la
estadounidenses. Las importaciones japonesas en las NIEs asiáticas
representaron 21.6 por ciento, mientras que las de Estados Unidos fueron de
15.1 por ciento en 1992. 25.8 por ciento de las importaciones de los países de la
ASEAN fueron de origen japonés y 14.1 por ciento provenían de Estados Unidos.
La proporción de importaciones japonesas en China (16.7 por ciento), fue
también mayor que la estadounidense (10.9 por ciento).8 La hegemonía
comercial que Japón mantiene sobre los mercados de la región Asia-Pacífico,
disminuye los incentivos de este país para establecer un marco formal en la
región.
A la luz del análisis teórico realizado en la sección anterior, resulta
comprensible que Japón no tenga la intención de establecer un acuerdo de libre
comercio con el área Asia-Pacífico (ni tampoco un bloque asiático). Además,
aunque Japón ha desarrollado relaciones económicas dentro de esta zona,
principalmente en áreas como la Inversión Extranjera Directa (IED), el comercio y
la asistencia para el desarrollo (ODA), los vínculos sociales y políticos que
sostiene con dicha área son relativamente débiles. Un indicador de ello es el
pequeño número de inmigrantes, refugiados y estudiantes extranjeros aceptados
en Japón. Japón no se ha involucrado mucho en los asuntos de orden político de
otros países asiáticos y, por razones históricas, ha preferido mantener su
distancia al respecto. Las relaciones de Japón con Asia, por lo tanto, constituyen
una base débil para un proceso de integración formal.
Si Japón lanzara una iniciativa para formar un bloque regional en el área
Asia-Pacífico (excluyendo a Norteamérica), es probable que se viera obligado a
pagar un alto costo como país central de dicho bloque, incluyendo represalias por
parte de América del Norte. Dichos costos variarían, dependiendo de muchos
factores. Dado que los países de la región Asia-Pacífico son muy diferentes, no
355
sólo en el tamaño de sus economías y procesos de desarrollo, sino también en el
ámbito social y su herencia cultural, un bloque regional resultaría sumamente
costoso para el país central.
Pero aun si sólo participara un pequeño número de los países "más
desarrollados", la integración generaría costos muy altos. Entre ellos se hallaría
la dificultad de negociar acuerdos en relación con el comercio, la inversión, la
migración y el medio ambiente. El precio de la administración también alcanzaría
un monto considerable. De mayor importancia son, los "gastos de asistencia"
requeridos por los países miembros menos desarrollados, para realizar los
ajustes económicos necesarios para resolver problemas de "eficiencia y
equidad".9 Si el bloque da prioridad a la eficiencia que resulta del libre comercio,
los países menos competitivos deberán enfrentar un crecimiento más lento o
bien, soportar el enorme peso del ajuste. Estos países dejarían de tener un
incentivo para participar en la integración. Por el contrario, si se antepusiera la
equidad a la eficiencia, el libre comercio no podría llevarse a cabo y se perderían
las ganancias en bienestar provenientes de una asignación más eficiente de los
recursos. Mantener la institución requeriría la costosa administración del
problema de "equidad vs. eficiencia". Si se espera que Japón pague una gran
parte de dichos costos, en su calidad de "miembro central" o fuerza hegemónica,
el peso de los costos eliminaría el incentivo que Japón pudiera tener para
suscribir el acuerdo.
En términos generales, se espera que el aumento en el número de
participantes se traducirá en beneficios, debido a las economías de escala, a la
mayor competencia, a las economías externas y al poder de negociación frente al
resto del mundo. No obstante, el número de países será determinante para los
costos. Por ejemplo, supongamos que un miembro central, como Japón, paga su
parte del costo en proporción a su PIB. Modificando un modelo desarrollado con
356
Robert McCleary (ver Capítulo 4), podemos demostrar que, dado lo prohibitivo de
los costos, Japón no tendría ningún incentivo para constituir un bloque regional.
En la Gráfica 10.2 la línea gg representa la curva de ganancias netas esperadas
(beneficio esperado menos costo esperado) que Japón obtendría con la
integración. Dado que los costos se incrementan a una tasa creciente con el
aumento en el número de países participantes, si éstos son pocos, la tasa de
aumento de los beneficios será mayor que la de los costos. Pero cuando el
número de países participantes se incrementa, los costos aumentan más
rápidamente que los beneficios. Así, la curva de ganancias netas tiene la forma
de una "U" invertida, con beneficios netos marginales decrecientes en relación
con los costos. La curva I representa la curva de indiferencia social del Japón.10
A lo largo de la curva I, una sociedad puede alcanzar el mismo nivel de utilidad
aun cuando la combinación de beneficios y costos netos difiera. El nivel de
utilidad, medido en términos de beneficios netos, se da en el punto de
intercepción Y. La curva ubicada hacia el Noroeste representa un mayor
bienestar, dado que para un costo específico, Japón obtiene mayores beneficios
netos.
Supongamos que en un sistema comercial sin integración, Japón puede
obtener un nivel de bienestar igual a b1. La Curva I1, que corresponde a este
nivel de bienestar tiene dos puntos de equilibrio, A y B, en los que el mismo nivel
de bienestar se obtiene mediante la integración con diferente número de países.
En el punto A, el número de participantes es menor que en el punto B. Este caso
implica que el bienestar que resulta del sistema comercial actual y de la
integración en los puntos A y B son indiferentes para Japón. Sin embargo, Japón
puede obtener un mayor nivel de bienestar mediante la integración entre A y B,
en donde le es posible alcanzar una curva de indiferencia mayor. Luego, entre A
y B, la integración está justificada y Japón tendrá incentivos para buscarla. No es
357
necesario hacer hincapié en que el tamaño óptimo de integración, desde el punto
de vista de Japón, queda determinado en el punto C, que maximiza el bienestar.
No obstante, supongamos un caso en el cual el sistema comercial mundial
mejora como consecuencia del éxito de las negociaciones realizadas en el seno
del GATT/OMC y que el nivel de bienestar esperado bajo este nuevo sistema
comercial esté dado en b3. La curva de indiferencia correspondiente es, por lo
tanto I3, que es mayor a I2, curva que maximiza el bienestar a través de la
integración. En este caso, no existe ningún incentivo para que Japón acceda a un
acuerdo de libre comercio. De forma similar, ¿qué ocurriría si la carga de los
costos aumenta para Japón, independientemente del número de participantes? Si
los países miembros dan muestras de deterioro en su estabilidad social o si hay
represalias por parte de América del Norte, el costo de mantener la integración
aumentará, incluso si el número de participantes permanece igual. Un cambio
semejante en el costo hará que la curva gg se desvíe hacia abajo (esto no
aparece en la Gráfica). Si la desviación es suficiente como para evitar que haya
una intersección con I1, Japón perderá su motivación para constituir una
institución de libre comercio.
Gráfica 10.2. Incentivos para constituir o no constituir un Acuerdo de Libre
Comercio.
(GRÁFICA 10.2)
En suma, tomando en cuenta (1) la conclusión de las negociaciones de la
Ronda Uruguay y la reciente ratificación de la OMC en los Estados Unidos y otros
países, lo que representa un avance hacia un mejor sistema comercial mundial y
(2) la gran diversidad que existe en el área Asia-Pacífico y el deterioro reciente
358
de la estabilidad económica y política en dicha región, no resultaría falso el
sostener que Japón carece de incentivos para constituir un bloque asiático.
Opciones 2 y 3
Existe una interpretación que sostiene que el mundo está dominado por sus
dos bloques más grandes -Europa y la Cuenca del Pacífico-, más que por un
triángulo: .11 Este razonamiento señala que la proporción del intercambio
comercial intraregional de la Cuenca del Pacífico es casi igual al de la CE.
También sostiene que Japón no es suficientemente grande como para constituir
un vértice del triángulo, lo cual queda demostrado con la participación,
relativamente menor, de Japón en el monto global de la Inversión Extranjera
Directa y con el hecho de que el yen no ha sido aceptado como la principal divisa
mundial. De este modo, el argumento concluye que el libre comercio en la zona
debería abarcar a todos los países de la Cuenca del Pacífico.
Sin embargo, es evidente que la integración de todos los países de la
Cuenca del Pacífico es algo difícil de lograr. Con un aumento considerable en el
número de participantes en el proceso de integración, los costos acabarían por
ser mayores que los beneficios, según queda descrito al moverse a lo largo de la
curva gg a la derecha de la Gráfica 10.2. La viabilidad es otro factor. Un acuerdo
incluiría a países sumamente diferentes, por lo que cabría esperar altos costos.
¿Quién los paga? En este caso, los miembros centrales serían los Estados
Unidos y Japón. Estos dos países deberían pagar una mayor proporción de los
costos. ¿Pueden hacerlo de forma cooperativa? La cooperación, una vez más,
dependerá de la competitividad. Se puede argumentar que entre más competitivo
es un país, más deberá pagar, porque tendrá una mayor ganancia de la
ampliación del comercio. Pero el país más competitivo es el que tiene menos
359
incentivos para participar en un proceso de integración. Por ello, la motivación
para pagar los costos será reducida. En un caso semejante, la coordinación se
torna difícil. Este problema de coordinación también surge en el caso de un
acuerdo bilateral entre los Estados Unidos y Japón (Opción 2).
Hasta ahora, los Estados Unidos han establecido una relación próxima con
Canadá y México, lo que podría llamarse una "integración natural", no sólo en un
sentido geográfico, sino también en un sentido económico, social y político. El
NAFTA, a pesar de su aparente inevitabilidad, tiene implicaciones importantes en
la estrategia de los Estados Unidos hacia la región del Pacífico. Si el NAFTA
permite a los Estados Unidos competir con Japón, mediante ganancias derivadas
de las economías de escala y de niveles bajos de salarios, los Estados Unidos
buscarán establecer el acuerdo de libre comercio más grande posible
(institucional o no institucional) en la región del Pacífico y evitarán el
establecimiento de un marco institucional en el área Asia-Pacífico. En este
contexto, los Estados Unidos figurarían como el país más competitivo, por lo que
su objetivo sería maximizar las ganancias provenientes del intercambio comercial
en la región del Pacífico.
El discurso del presidente Clinton acerca de la integración de una
"Comunidad de la Región del Pacífico" que habrá de procurar la liberalización
comercial debe entenderse en este contexto. El cambio en la política
estadounidense con respecto a Asia, una vez que se firmó el NAFTA, parece ser
una estrategia racional, pues el éxito del NAFTA permitirá a Estados Unidos
penetrar ese polo de crecimiento, en particular a China. De no poder penetrar los
mercados asiáticos, los Estados Unidos perderían enormes beneficios. En este
sentido, los Estados Unidos buscarán asegurar un marco de libre comercio para
la región del Pacífico. Si resulta más sencillo lograr la liberalización comercial a
través de un marco institucional formal, los Estados Unidos buscarán formalizar la
360
APEC o la Comunidad de la Región del Pacífico. De no ser así, los Estados
Unidos apoyarán un marco no institucional. En cualquiera de los dos casos, es
seguro que los Estados Unidos habrán de comprometerse más con la
liberalización en el área Asia-Pacífico. De hecho, en noviembre de 1994, bajo el
liderazgo de los Estados Unidos en la reunión cumbre de Bogor, la APEC aprobó
un programa de liberalización comercial y de inversión que habrá de completarse
para el año 2020 (ver Capítulo 14).
El reconocimiento de que Estados Unidos ha mantenido relaciones políticas
y militares más estrechas con el área Asia-Pacífico que Japón, constituye un
elemento crucial de este argumento. Los Estados Unidos han pagado su parte
correspondiente del costo de mantener la paz y la estabilidad en la región,
aunque con frecuencia se le criticó por su intervencionismo. En cierta medida, los
Estados Unidos han sido un agente hegemónico en la región. Si la región del
Pacífico (incluyendo a América del Norte) formara un bloque, los Estados Unidos
obligarían a Japón a pagar su parte proporcional de los costos de mantener dicho
bloque, con el fin de aligerar el peso que representan esos costos para Estados
Unidos. Este escenario sería menos costoso para Estados Unidos que una
alternativa en la que Japón asume toda la responsabilidad de mantener un
acuerdo en la región del Pacífico, pero excluyendo a América del Norte del
mismo. Por esta razón, los Estados Unidos tendrán un mayor incentivo para
conformar un esquema de integración en la región del Pacífico.
Opciones 4 y 5
Estas opciones parecen ser consistentes entre sí, tomando en cuenta que la
APEC no busca crear una institución basada en medidas proteccionistas y
discriminatorias. A la APEC se considera, en general, como un marco que
361
complementa al GATT/OMC y que se basa en un "regionalismo abierto".12
Actualmente Japón está siguiendo las Opciones 4 y 5 y, se espera, que lo siga
haciendo en el futuro. A continuación discutiré estas opciones con mayor detalle
y, dada la importancia de la reunión de Bogor, pondré particular atención en los
efectos que representan para Japón los recientes cambios de la APEC.
REGIONALISMO ABIERTO
La teoría del comercio establece que un régimen de libre comercio global es
lo mejor para el bienestar mundial. Aunque el Artículo XXIV del GATT permite la
existencia de uniones aduaneras y de acuerdos de libre comercio, siempre y
cuando no sean discriminatorios para los países que no son, no hay seguridad de
que los actuales acuerdos de libre comercio no conduzcan a un mayor
proteccionismo o de que el regionalismo culmine efectivamente en
multilateralismo.
El GATT/OMC no es un sistema omnipotente. El GATT ha sido denominado
cínicamente "Acuerdo General para Hablar y Hablar" (juego de palabras con las
siglas GATT, cuyo significado de General Agreement on Tariffs and Trade se
cambia por el General Agreement to Talk and Talk), debido a que el proceso para
llegar a los múltiples acuerdos fue sumamente prolongado y difícil. Los ciento
veinticinco miembros del GATT difieren mucho en su nivel de desarrollo, su
avance tecnológico, sus capacidades de ajuste, etc. Es muy difícil llegar a un
consenso. De observarse estrictamente el principio del GATT que sostiene que
todas las naciones miembros deben recibir un trato incondicional de Nación Más
Favorecida, las negociaciones arancelarias enfrentarían serios obstáculos. Una
de las razones es que las negociaciones enfrentan lo que es conocido como el
362
"dilema del prisionero", que en este contexto implica que hay países que se
benefician gratuitamente -esto es, obtienen todo a cambio de poco o nada- de los
acuerdos alcanzados en el seno del GATT. Adicionalmente, y aunque las
negociaciones de la Ronda Uruguay hayan concluido, todavía quedan sin
resolverse varios asuntos, tales como el comercio de servicios y algunos
productos agrícolas, la protección de la propiedad intelectual , las medidas de
inversión relacionadas con el comercio y el establecimiento de un mecanismo
para la solución de controversias. Se acepta ampliamente que la APEC
representa una institución complementaria sumamente útil para el sistema
GATT/OMC. Ippei Yamazawa propuso una Asociación Económica Abierta (AEA)
como versión avanzada de la APEC y que sea congruente con los principios del
GATT.14 Yamazawa sostiene que dicha asociación podría promover las
transacciones intraregionales y también acoger agrupaciones subregionales, así
como guiar su desarrollo individual. Independientemente de que se logre
establecer la Asociación Económica Abierta (AEA) o alguna otra clase de APEC
ampliada que tienda hacia un "GATT más Alfa", el "regionalismo abierto"
representa una característica básica del tipo de marco que intenta crearse. Este
tema se discute ampliamente en los círculos académicos de Japón.
"Regionalismo abierto" significa un regionalismo congruente con el
globalismo. Este concepto, aparentemente contradictorio, resulta significativo
cuando una organización institucional extiende incondicionalmente sus convenios
no sólo a países miembros, sino también a países que no lo son, con base en el
principio de Nación Más Favorecida (NMF).15 Según esta idea, el NAFTA
debería ofrecer incondicionalmente sus concesiones arancelarias al resto del
mundo. No obstante, esto es poco probable ya que si los países participantes no
obtienen beneficios discriminatorios de dicho esquema, se pierde cualquier
incentivo de participación.
363
Sin embargo, un marco no institucional puede dar cuerpo al regionalismo
abierto, pues no resulta inherentemente discriminatorio. El punto es que el país
central, en este caso Japón, ofrezca programas de asistencia para el desarrollo
de la región -todo esto en coordinación con las directrices expresadas en el
marco, para que se beneficie del dinamismo que esto genere. La región requiere
de mayor infraestructura y del desarrollo de recursos humanos, que podrían
alcanzarse por medio de Asistencia para el Desarrollo (ODA) proveniente de
Japón y mediante flujos financieros privados. Si los países del área Asia-Pacífico
reducen aún más los impedimentos para la inversión directa, la Inversión
Extranjera Directa proveniente de Japón puede representar un papel importante
en la transferencia de tecnología y de recursos administrativos. En lo que se
refiere a la liberalización comercial de la región - y de los esfuerzos para poner
en vigor las funciones del GATT/OMC-, se requiere que Japón acelere su
liberalización unilateral, particularmente eliminando sus barreras no arancelarias
(BNA). La liberalización del enorme mercado japonés será la vía más efectiva
para el desarrollo de el área Asia-Pacífico. No obstante, Japón podría otorgar
privilegios a los países del área Asia-Pacífico mediante una liberalización
selectiva de las partidas arancelarias que son de más interés para los países de
la región.16 Al mismo tiempo, Japón deberá llevar a cabo esfuerzos para
promover una Unión Europea y un NAFTA más abiertos y no discriminatorios, con
el fin de conseguir el objetivo de un libre comercio a nivel mundial. Finalmente,
los elementos más indispensables que se requieren para lograr un regionalismo
abierto en la Cuenca del Pacífico dependen, desde luego, de un mejoramiento
drástico de las relaciones económicas entre Japón y los Estados Unidos.
Sin embargo, Japón tiene necesidad de ejercer un liderazgo en respuesta a
los cambios recientemente operados en la APEC, con el fin de lograr un
regionalismo abierto en la región del Pacífico. En la reunión de Bogor a finales de
364
1994, los miembros de la APEC acordaron instrumentar la liberalización del
comercio y de la inversión, aunque en la declaración conjunta sólo se especifica
el marco temporal de dicha liberalización: el año 2010 para los países
desarrollados y 2020 para los países en vías de desarrollo. No obstante, resulta
innegable que la APEC ha entrado en una nueva fase. ¿Significa la liberalización
acordada una institucionalización de la APEC o el desarrollo del regionalismo
abierto? ¿Asegurará la liberalización un status de Nación Más Favorecida (NMF)
a los países no miembros? En su calidad de organizador de la reunión de la
APEC en Osaka en 1995, Japón deberá diseñar un programa de acción para la
liberalización, que incluya una explicación de cuál es el proceso a seguir y la
forma en que se deberá realizar. Debe hacerse notar que existen varios
desacuerdos entre los países miembros en lo que se refiere al ritmo y al grado de
liberalización que se persigue. Si Japón no presenta un esquema concreto de un
proceso de liberalización que promueva el regionalismo abierto, la APEC podría
convertirse en un pacto discriminatorio. Al mismo tiempo, a menos de que Japón
contribuya a establecer una cooperación estratégica entre los países miembros,
la liberalización prevista fracasará. Por estas razones, Japón debe buscar un
papel de liderazgo en el ámbito económico y político, por medio del cual pueda
realizarse el regionalismo abierto sin generar conflictos en la región del Pacífico.
CONCLUSIONES
Japón es responsable del progreso del multilateralismo en la región del
Pacífico. Por las razones siguientes, sin embargo, Japón no tiene ni la motivación
ni las condiciones para conformar o participar en un esquema de integración
formal:
365
(a) el área Asia-Pacífico ha desarrollado una integración 'de facto' por medio de
mecanismos de mercado y, se espera, que mantenga y acelere su dinamismo
sin organización institucional;
(b) el área Asia-Pacífico está compuesta por países significativamente diferentes,
lo que representa un alto costo para la constitución y el mantenimiento de un
esquema de integración formal;
(c) lo que Japón debe evitar es la posibilidad de que surjan conflictos y
amenazas de represalias en la Cuenca del Pacífico, situación que podría
presentarse si se formara un bloque asiático.
Para que el área Asia-Pacífico progrese, Japón buscará el establecimiento
de un marco no institucional y no discriminatorio que promueva el regionalismo
abierto. Este marco no se contrapone al multilateralismo de toda la región del
Pacífico. Si los Estados Unidos se suman a este marco en una forma congruente
con el regionalismo abierto, es probable que se fortaleciera y se extendiera el
multilateralismo en la región del Pacífico.
Las principales tareas de Japón para lograr un regionalismo abierto en la
región del Pacífico son:
(1) Mejorar las relaciones económicas bilaterales con los Estados Unidos, ya que
éstas son determinantes para el progreso del liberalismo y/o del regionalismo
en la región. Por ejemplo, un mayor deterioro en la balanza comercial entre
Estados Unidos y Japón generaría actitudes proteccionistas entre los
miembros del NAFTA, lo cual debe evitarse.
(2) Comprometerse firmemente con: (a) el fortalecimiento y mejoramiento del
GATT/OMC; (b) el desarrollo y la liberalización de los países menos
366
avanzados de la región para lo cual, el gobierno japonés deberá ampliar la
aplicación y el alcance de la Asistencia para el Desarrollo (ODA), de manera
que se concentre en la liberalización de dichos países; (c) promover la
liberalización unilateral mediante la apertura de los mercados en Japón,
simplificando las reglamentaciones gubernamentales y reestructurando el
sistema económico; y (d) diversificar las actividades de las compañías
japonesas del sector privado en el exterior.
(3) Profundizar institucionalmente a la APEC, si bien dicho fortalecimiento no
debe traducirse en un marco más cerrado respecto al acceso de nuevos
miembros y la liberalización comercial. Hay una relación inversa entre la
institucionalización y la liberalización global. El fortalecimiento de la estructura
institucional de la APEC podría requerir que Japón haga lo siguiente: (a)
mantener una actitud congruente y cooperativa con el sistema GATT/OMC; (b)
respetar su principio de "consenso" entre los miembros participantes; (c)
sostener discusiones más plenas y frecuentes sobre toda una variedad de
temas; (d) alinear de forma constante las integraciones subregionales que se
dan dentro de la APEC.
Por medio de un marco no institucional, Japón podría contribuir al progreso
en la región del Pacífico, lo que a su vez sería una fuerza importante en el
desarrollo mundial. Para lograr esto, Japón debe cambiar. Sin cambios en su
comportamiento económico y político tanto en el ámbito interno como en el
internacional, Japón no podrá cumplir con sus responsabilidades. De manera
especial, Japón debería eliminar las presiones políticas y establecer mecanismos
adecuados de asistencia para el ajuste, con el fin de promover la liberalización.
Ha llegado el momento para que Japón cambie.
367
Notas
______________________
* Al autor le gustaría expresar su agradecimiento a Peter H. Smith y a Robert McCleery porsus útiles sugerencias y comentarios.
1. Susan Kaufman Purcell y Robert M. Immerman, "Japan, Latin America and the UnitedStates: Prospects for Cooperation and Conflict", en Kaufman e Immerman, eds., Japan andLatin America in the New Global Order (Boulder; Lynne Rienner Publishers, 1992), 143.
2. Nikkei Shinbun, 18 de octubre de 1992.
3. Si observamos la relación de intercambio comercial intraregional en términos deimportaciones y exportaciones por separado, el cambio se pone más de manifiesto. Larelación de intercambio comercial de exportación intraregional fue de 33.9 por ciento en1980, 39.4 por ciento en 1990 y 42.3 por ciento en 1992. El cambio en las importacionesintraregionales es aún más notable: 34.8, 47.1 y 51.2 por ciento, respectivamente. VerJETRO Hakusyo (White Paper on Trade [Documento Blanco sobre el IntercambioComercial]) (Tokio; JETRO, 1993), p. 24.
4. Las cifras que siguen reflejan dicho declive: 21 por ciento en 1980, 28.8 por ciento en 1986,23.8 por ciento en 1990 y 22.8 por ciento en 1992.
5. Ver Warner Max Corden, "Economies of Scale and Customs Union Theory", en InternationalTrade Theory and Policy: Selected Essays of W. Max Corden (Washington, D.C.; EdwardElgar, 1992), en donde se analizan los efectos estáticos sobre el bienestar de las unionesaduaneras que utilizan una curva de costo decreciente en un modelo de dos países.
6. Aquí, se asume que la curva de costos del país en vías de desarrollo intersecta a las de lospaíses desarrollados.
7. Desde luego, el modelo sólo considera las condiciones de costos como incentivo para laintegración. Si se incluyen otros factores, tales como las economías de escala, losdiferenciales salariales y los elementos políticos, encontraremos incentivos adicionales.
8. FMI, Direction of Trade Statistics Yearbook, 1993 (Washington, D.C.; FMI, 1993).
9. Además de estos costos, podemos contabilizar el precio de la administraciónmacroeconómica en la región. Podemos hallar un caso típico en el apoyo que los EstadosUnidos dieron a México cuando estalló la crisis de este último país en diciembre de 1994. LosEstados Unidos tuvieron que poner unos 20,000 millones de dólares para estabilizar elmercado.
10. Definimos la función del bienestar social como U=U (NB, C), en la que U es el bienestarsocial; NB es el beneficio neto y C son los costos; reescribimos la función de bienestarhabitual manteniendo las condiciones siguientes: UNB'>0, UNB''<0, UC',0,UC''>0. Seintroduce un componente de bienestar social, agregándose a los beneficios netos derivadosde la integración, pues podemos suponer que la integración no necesariamente beneficia atodas las clases o grupos que componen a la sociedad (el bienestar social no se componesólo de beneficios derivados de la integración).
368
11. Ver Soogil Young, "Globalism or Regionalism: Complements or Competitors?", en M. Noland,ed., Pacific Dynamism and the International Economic System (Washington, D.C.; Institutefor International Economics, 1993).
12. Ver Kiyoshi Kohima, "Open Regionalism" (en japonés), Sekaikeizi-Hyoron (diciembre de1992).
13. Ver Jagdish Bagwati, "Regionalism versus Multilateralism", The World Economy 15, nº 5(septiembre de 1992), p. 550.
14 Ippei Yamazawa, "On Pacific Economic Integration", The Economic Journal 102 (noviembrede 1992).
15. Ver Kojima, "Open Regionalism", pp.81-85.
16. Ver Kojima, "Open Regionalism", p. 84.
369
CAPITULO ONCE
Opciones Políticas para Japón:
Haciéndole Frente a la Estratégia Regional
de los Estados Unidos
Kotaro Horisaka
Con vigencia a partir de enero de 1994, el Acuerdo Norteamericano de Libre
Comercio (NAFTA) abarca a dos países del Norte industrializado, Estados Unidos
y Canadá y a uno del Sur en vías de desarrollo, México, los tres en el Hemisferio
Occidental. El NAFTA puede verse como la expresión de una nueva doctrina
regional interamericana adoptada por los Estados Unidos, con el fin de revitalizar
su economía mediante un acuerdo de libre comercio (ALC).1 El gobierno
estadounidense ha revelado claramente que tiene la intención de hacer extensivo
el ALC a otros países latinoamericanos en el futuro próximo. Si bien esta nueva
estrategia estadounidense está dirigida inicialmente al Hemisferio Occidental,
podría acabar por extenderse hacia las regiones del Este Asiático y el Pacífico,
por medio de la incorporación de países de la APEC (Cooperación Económica del
Área Asia-Pacífico). Dado que ha colocado su relación con los Estados Unidos
en el más alto nivel de prioridad en su agenda de política exterior desde el final
de la Segunda Guerra Mundial, Japón se halla actualmente obligado a definir su
papel en una relación trilateral emergente, ya sea mediante el otorgamiento de su
apoyo a los Estados Unidos para el desarrollo de una doctrina regional (lo que
implicaría aceptar la explicación que dan los Estados Unidos, en el sentido de
que un Tratado de Libre Comercio hemisférico representa un paso adelante hacia
el libre comercio global) o bien mediante la adopción de su propia estrategia
370
independiente hacia América Latina. En este capítulo, me propongo discutir las
opciones políticas que Japón, en su calidad de una nación líder del área Asia-
Pacífico, debería explorar en lo tocante a sus relaciones exteriores en un nuevo
ambiente internacional. América Latina nos ofrece un buen ejemplo para
examinar estas alternativas. El estudio de las relaciones japonesas con América
Latina ofrece una oportunidad excelente para analizar las opciones que en
relaciones exteriores se le presentan a Japón en lo tocante a los países del
Tercer Mundo, en el contexto de la relación bilateral con su socio más importante:
los Estados Unidos.
LA NUEVA DOCTRINA REGIONAL
ESTRATÉGICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
El reciente cambio en la actitud de los Estados Unidos hacia los países de
América Latina resulta sorprendente. En la década de los 80, académicos tan
prominentes como Abraham F. Lowenthal consideraban a los Estados Unidos y a
América Latina como "socios en conflicto".6 Evaluando el impacto de la crisis de
la deuda, Howard J. Wiarda llegó a la conclusión de que, en 1987, la "estructura
de las relaciones interamericanas ha sido sumamente dañada, si no es que
destruida".3 Hacia principios de la década de los 90, sin embargo, los expertos
describían las relaciones interamericanas en términos positivos, incluso se
llegaba a hablar del retorno a la tónica de los "buenos vecinos" que imperó en la
década de los 30.4 Robert A. Pastor ha observado que, "en cierto modo, la
década de los 90 se parece a la de los 30, cuando los Estados Unidos y América
Latina se acercaron uno hacia el otro para lograr acuerdos comerciales
bilaterales, de cara a un mundo fragmentado en bloques comerciales".5 Y, en
una publicación de 1990, Wiarda enfatizó el consenso hemisférico en lo tocante a
371
objetivos generales, argumentando que "América Latina necesita a los Estados
Unidos económica, política y estratégicamente; los Estados Unidos necesitan a
América Latina por las mismas razones".6
Según lo revelan estos comentarios, ha habido un rápido realineamiento de
la política exterior estadounidense en el hemisferio, así como una redefinición de
las relaciones con América Latina. Adicionalmente, el contenido del NAFTA
difiere de lo planteado en las antiguas políticas estadounidenses hacia América
Latina, incluyendo la postura "del buen vecino", planteada por Franklin D.
Roosevelt y la Alianza para el Progreso que postuló John F. Kennedy, pues la
nueva política otorga una mayor importancia a los beneficios económicos que
Estados Unidos pueda derivar de ella que a los beneficios que pudieran derivarse
para América Latina.
Desde la perspectiva asiática, hay cuatro aspectos de la nueva doctrina
económica regional de los Estados Unidos que merecen particular atención.
Primeramente, la formulación de la doctrina se dio como resultado de esfuerzos
deliberados llevados a cabo por el gobierno de los Estados Unidos (si bien el
gobierno mexicano tuvo un papel de apoyo importante, llegando inclusive a
tolerar acusaciones de "deserción" por parte de otras naciones
latinoamericanas).7 Washington tomó medidas graduales en una aproximación
estratégica hacia la concreción del NAFTA. Esto puede verse en las
negociaciones para el establecimiento de un acuerdo de libre comercio con
Canadá, llevadas a cabo a finales de los 80, seguidas por una serie de
"acuerdos-marco" bilaterales en las áreas de comercio e inversión, suscritos con
diferentes países de América Latina. En junio de 1990, el entonces presidente
George Bush anunció su Iniciativa de las Américas y en diciembre de 1994 el
presidente Clinton invitó a sus colegas latinoamericanos a la ciudad de Miami
para sostener una reunión cumbre del Hemisferio Occidental, en la que se
372
propuso el futuro establecimiento de un Acuerdo de Libre Comercio que habría
de abarcar a toda la región. Adicionalmente, el gobierno de los Estados Unidos
ha tenido una mucho mayor influencia en los países de América Latina que el
sector privado estadounidense.
En segundo lugar, la doctrina se concentra fundamentalmente en el
comercio y los beneficios que de ella podrían derivarse para los Estados Unidos.
Los pueblos latinoamericanos ya no pueden darse el lujo de seguir viendo a los
Estados Unidos como el "benevolente" Tío Sam. El gobierno de Clinton ha sido
mucho más claro en este sentido que los anteriores gobiernos republicanos.
Parecería ser que los Estados Unidos están valiéndose de la misma lógica de
crecimiento que Japón adoptó a finales de la década de los 60. Como ya lo ha
apuntado Ryuzo Sato, los Estados Unidos han reconocido los límites de
expansión de su mercado interno y se ha abocado a desarrollar un sistema de
libre comercio que facilite la exportación de sus productos nacionales.8
En tercer lugar, la doctrina económica se complementa con mensajes
inequívocos, enviados a los países de América Latina, en el sentido de que éstos
deben democratizar sus sistemas políticos, introducir políticas económicas de
libre mercado, controlar el tráfico de estupefacientes, proteger su medio ambiente
y abrir sus mercados internos al comercio internacional. Aunque la esencia de
estas exigencias políticas pueda parecer apropiada a primera vista, el lenguaje
de la doctrina indica que el final de la Guerra Fría prácticamente no ha traído
consigo cambio alguno en cuanto a la actitud hegemónica de Washington hacia
América Latina.
En cuarto lugar, parecería que el gobierno de los Estados Unidos está
intentando claramente formar un Área de Libre Comercio del Hemisferio
Occidental (WHFTA), mediante la expansión del número de países miembros del
NAFTA y también mediante la absorción de los sistemas cooperativos intra-
373
regionales, tales como el MERCOSUR (Mercado Común del Sur), la Comunidad
Andina y el Grupo de los Tres (México, Colombia y Venezuela). En marzo de
1994, el presidente Clinton invitó a sus colegas de más de treinta países del
Hemisferio Occidental a asistir a la Cumbre de las Américas, celebrada en Miami
en diciembre de ese año. Motivados por el temor a quedar marginados de la
tendencia global hacia la integración económica y dados sus propios cambios de
políticas hacia un desarrollo orientado al exterior, resultado de la crisis de la
deuda, los países de América Latina se mostraron ansiosos de secundar las
iniciativas estadounidenses. Además, la aceptación de México de un Acuerdo de
Libre Comercio con los Estados Unidos (su "deserción" según dirían algunos)
obligó a otras naciones latinoamericanas a reconsiderar sus propias posturas.
Actualmente, los Estados Unidos parecen moverse hacia la aplicación de la
estrategia de los ALC en las regiones del Este de Asia y el Pacífico. La evidencia
en este sentido es apenas preliminar, pero el llamado que hicieron los Estados
Unidos a los países del este asiático en el sentido de buscar una APEC ampliada
(aunado a la estridente postura de los Estados Unidos, en el sentido de que la
APEC debería comprometerse con el libre comercio) indica con claridad un
interés estadounidense en expander su esfera de influencia. Una interpretación
muy generalizada en Japón de la estrategia de los Estados Unidos sostiene que
éstos buscan "integrarse con los países del Este de Asia y formar gradualmente
un área de libre comercio del Pacífico que, en esencia, combinaría a la actual
zona de la APEC con el Área Norteamericana de Libre Comercio",9 en lugar de
competir con ella como bloque norteamericano.
374
LA POLÍTICA EXTERIOR JAPONESA
DESPUÉS DE LA GUERRA
Con este transfondo, ¿qué tipo de postura debería adoptar Japón hacia
América Latina? Con el fin de establecer el contexto de mi argumento central,
permítaseme hacer notar dos características muy notorias de la relación que
Japón ha mantenido con América Latina hasta la fecha. En primer lugar, la
relación ha sido prácticamente económica en su totalidad. Si bien la importancia
del diálogo político, la negociación diplomática y el intercambio cultural no
pueden ignorarse, las relaciones japonesas con América Latina han sido,
fundamentalmente, de carácter económico y financiero. Japón prácticamente no
se ha involucrado en la política interna de las naciones latinoamericanas ni en los
conflictos regionales, tales como los de América Central en la década de los 80.
En este sentido, las relaciones de Japón con América Latina han sido muy
distintas de las estadounidenses en la región.10
En segundo lugar, las relaciones entre Japón y América Latina han sido
marcadamente unilaterales. Japón ha jugado un papel activo en el intercambio
comercial, la inversión y la extensión de empréstitos bancarios privados, en tanto
que las naciones latinoamericanas se han mostrado bastante pasivas en relación
con Japón. Como consecuencia de esta asimetría, las relaciones han acusado la
tendencia a estancarse siempre que Japón ha perdido interés en el área. En este
sentido, las relaciones entre Japón y América Latina resultaron sumamente
afectadas por la crisis económica latinoamericana de la década de los 80.11
Para 1991, el intercambio comercial con América Latina representaba el 3.9
por ciento del total del intercambio que Japón sostenía con el exterior; a su vez,
el intercambio comercial de América Latina con Japón representaba el 6.0 por
ciento del intercambio comercial exterior total de América Latina.12 Si bien
375
América Latina juega un papel modesto, inclusive descendente, en el comercio
japonés, Japón representa actualmente el principal mercado para las
exportaciones chilenas, aún por encima del mercado estadounidense; asimismo,
el mercado japonés es un mercado cada vez más importante para la mayoría de
los países latinoamericanos. En comparación, los mercados de América Latina
representan el 7.7 por ciento del total de las exportaciones estadounidenses, en
tanto que el mercado estadounidense representa el 42.8 por ciento del total de
las exportaciones latinoamericanas.
De conformidad con las estadísticas gubernamentales japonesas, el valor
total de la inversión japonesa en América Latina, incluyendo las inversiones en
los mercados accionarios, alcanzó los 43,800 millones de dólares hacia finales
de 1991.13 Esta cifra representó el 12.4 por ciento del total de inversiones
japonesas en el extranjero para aquel año. Al mismo tiempo, el total de la
inversión extranjera directa estadounidense en América Latina alcanzó los 77,300
millones de dólares.14 Dicha cifra representó el 17 por ciento del total de la
inversión extranjera directa de los Estados Unidos. No hay datos consistentes
que muestren el peso relativo de los inversionistas externos en América Latina
considerada globalmente, pero los Estados Unidos continúan siendo el principal
inversionista extranjero en México y Brasil; Japón es el tercero en Brasil, el cuarto
en México y en Venezuela y el séptimo en Perú.15
Asimismo, desde un punto de vista político, Japón se ha ceñido, en lo
general, a las políticas estadounidenses en su trato con América Latina, con
excepción de unos cuantos casos, tales como el continuar relaciones
diplomáticas con Cuba después de la Revolución de 1959 y el apoyo al
presidente peruano Fujimori, tras su autogolpe de 1992.16 En general, el sistema
japonés y los encargados de diseñar políticas de ese país tienden a creer que
"América Latina es el patio trasero de los Estados Unidos y sus problemas
376
deberán manejarlos, fundamentalmente, los Estados Unidos". El liderazgo
japonés ha procurado evitar fricciones políticas en relación con el Hemisferio
Occidental, actuando en armonía con los Estados Unidos.
Al respecto, la postura de Japón hacia América Latina refleja el amplio
marco que para la política exterior estableció el Primer Ministro Shigeru Yoshida
inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial. Al hacer de la relación
con los Estados Unidos la piedra angular de la política exterior japonesa, la
llamada Doctrina Yoshida buscaba maximizar la presencia económica
internacional de Japón, bajo la protección de la "sombrilla" militar que
representaba el Tratado de Seguridad Mutuo Japón-Estados Unidos.17 Con el
surgimiento de la Guerra Fría y el estallido de la Guerra de Corea (1950-53) sin
embargo, los Estados Unidos presionaron a Japón para que se rearmara, a pesar
de una estipulación (Artículo IX) de la Constitución de 1947, en la que Japón
renuncia a la guerra. Como resultado del brusco viraje que experimentó la política
exterior estadounidense, Japón pasó de una actitud de desarme a una rápida
rehabilitación de su fuerza defensiva. Esta cooperación se llevó a cabo con
muchas reservas, sin embargo, dada la ampliamente difundida ansiedad popular
en lo tocante a un posible estallido bélico. El gobierno japonés también hubo de
dar una cuidadosa consideración diplomática a los temores de los países vecinos
en cuanto a un posible resurgimiento del militarismo en Japón. No obstante, una
de las consecuencias de este rearme "defensivo", especialmente en el contexto
de un alineamiento de post-guerra con Occidente, consistió en una grave
polarización política dentro de la sociedad japonesa. Adicionalmente, las
relaciones ruso-japonesas se han mantenido bloqueadas.
De cualquier manera, en el marco de las relaciones exteriores de Japón, la
política y la economía se mantuvieron cuidadosamente separadas, en aras de
alcanzar el crecimiento económico. Con base en este principio de separación,
377
Japón comenzó a desarrollar relaciones comerciales con China comunista mucho
antes del reestablecimiento de relaciones diplomáticas, en 1972. El mismo
principio se aplicó a Cuba, tras la Revolución de 1959 en este país.
Japón alcanzó su actual posición en la comunidad internacional como
resultado de dos parteaguas de suma importancia. El primero ocurrió en 1964,
cuando Japón se unió a las filas de las naciones industrialmente avanzadas al
aceptar las obligaciones que le imponían los Artículos del Convenio del Fondo
Monetario Internacional (FMI) y al convertirse en miembro de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Ese mismo año, los
Juegos Olímpicos tuvieron lugar en Tokio y el Shinkansen, tren de alta velocidad
entre Tokio y Osaka, fue abierto al público.
El segundo parteaguas se dio en 1985, cuando Japón se convirtió en nación
acreedora y los Estados Unidos en nación deudora. La balanza comercial
japonesa había estado generando un superávit desde finales de la década de los
60. Japón superó el choque que ocasionó la suspensión, anunciada
unilateralmente por Nixon, de la convertibilidad del dólar a oro, las dos crisis
petroleras de los 70 y la recesión mundial del final de la década. Fue en este
periodo, de hecho, cuando surge el poder competitivo internacional de Japón. Al
internacionalizar sus operaciones por medio de inversiones en el extranjero,
comenzaron a aumentar las fricciones económicas entre Japón y los Estados
Unidos en las áreas de comercio, finanzas y servicios. La falta de acceso al
mercado en Japón se convirtió en un elemento clave en la tensión comercial
existente entre ambas naciones. Ni siquiera la duplicación del valor del yen ante
el dólar, que comenzó con el Acuerdo del Plaza en septiembre de 1985, logró
una disminución importante en el superávit comercial japonés. Fue precisamente
en este contexto que las diferencias entre el capitalismo al estilo japonés y el
modelo occidental despertaron el interés de los observadores occidentales; los
378
académicos "revisionistas" argumentaron que el modelo japonés no sólo era
único, sino que era esencialmente incompatible con el enfoque occidental.
En la cumbre Estados Unidos-Japón de febrero de 1994, el entonces Primer
Ministro Morihiro Hosokawa se rehusó a conceder la exigencia del gobierno de
Clinton en el sentido de establecer metas numéricas para medir la apertura de los
mercados japoneses. Hosokawa declaró: "Creo firmemente que nuestra relación
en esta nueva era está madurando al grado de que cada uno de nosotros respeta
y tiene confianza en los juicios del otro, cada uno de nosotros lleva a cabo su
mejor esfuerzo para resolver nuestros problemas mutuos... pero, al mismo
tiempo, admitimos con franqueza lo que podemos y no podemos lograr no
obstante nuestros mejores esfuerzos".18 Que la relación entre Japón y los
Estados Unidos haya madurado o no sigue estando abierto a consideración. La
declaración de Hosokawa, sin embargo, dio la impresión de que la postura
negociadora de Japón hacia los Estados Unidos estaba cambiando de manera
muy notable. Este cambio podría representar un tercer parteaguas en las
relaciones internacionales japonesas. Irónicamente, Japón se ha abocado aún
más a eliminar la reglamentación innecesaria de sus mercados y a procurar la
apertura de éstos a raíz de su negativa a establecer metas numéricas.
Anteriormente, Japón ha llegado a menudo a acuerdos mutuos con los
Estados Unidos, con el fin de preservar la semblanza de una buena relación
entre ambas naciones, a menudo mediante maniobras meramente cosméticas,
según Hosokawa observó después de su reunión con Clinton.19 (Los japoneses
suelen referirse a dichos acuerdos artificiales como tamamushi-iro : el color de un
escarabajo, que cambia según el ángulo desde el que se le vea.) No obstante,
esta forma de arreglar los desacuerdos podría estar sembrando las semillas de
controversias futuras.20
379
CAMBIOS POLÍTICOS EN JAPÓN
Tras el rechazo del gobierno de Hosokawa a establecer metas numéricas
para medir la apertura del mercado japonés, hay cambios monumentales en la
situación política interna de Japón. A nivel superficial, los comentaristas han
notado la omnipresencia del escándalo, de la inestabilidad y la incertidumbre. El
Primer Ministro Hosokawa renunció a principios de 1994, después de menos de
un año de haber asumido el cargo; su sucesor, Tsutomu Hata, se vio obligado a
disolver su propio gabinete en junio de 1994. Posteriormente, Tomiichi
Murayama, un socialista, llegó al poder valiéndose de una coalición muy inusual
entre su partido, el PLD y un mini-partido, conocido como Sakigage; Murayama
era apenas el segundo Primer Ministro socialista desde que finalizó la Segunda
Guerra Mundial (el primero tomó posesión del cargo en 1947) y habría de
convertirse en el sexto Primer Ministro en renunciar desde 1989.
Más allá de estas idas y venidas, han estado ocurriendo cambios más
profundos y duraderos a nivel estructural. El Partido Liberal Democrático (PLD),
el aparato burocrático y el círculo empresarial, constituido por las principales
organizaciones corporativas (zaikai), habían sido los principales agentes
responsables de la creación de las políticas japonesas a partir del fin de la
Segunda Guerra Mundial. La prensa se refería a ellos como "el Triángulo de
Acero". En relaciones exteriores, la burocracia se encargó de desarrollar las
relaciones económicas de Japón, apoyándose en la ideología de seguridad y
liberalismo del PLD y en los llamados de la comunidad financiera en el sentido de
buscar una expansión económica (ver Figura 11.1).
En el seno del aparato burocrático, es el Ministerio de Relaciones Exteriores
(Gaimusho) el responsable general de la diplomacia japonesa. Otros ministerios
también tienen papeles importantes en la política exterior. Los asuntos
380
relacionados con el comercio los conduce el Ministerio de Comercio Internacional
e Industria (MITI); los asuntos relativos a las finanzas internacionales los maneja
el Ministerio de Finanzas, etc. De este modo, el gobierno puede utilizar las áreas
de especialización de cada ministerio. Pero, al mismo tiempo, la actitud
prepotente de los ministerios ha recibido críticas, pues se le responsabiliza de ser
una de las principales causas de ineficiencia en las negociaciones con el
extranjero. Cuando el PLD perdió su tradicional mayoría en la Dieta en las
elecciones generales de julio de 1993, apareció una alianza de partidos anti-PLD
y anti-Comunista. Fue así como se desmoronó el "sistema de 1955" del partido
dominante (el PLD), que había gobernado al país por casi cuarenta años.21
Figura 11.1 Actores tradicionales en las relaciones exteriores de Japón.
(FIGURA 11.1)
Entre tanto, el aparato burocrático, aún imbuido del carácter "de 1940", que
lo inclina hacia un comportamiento autoritario, parece incapaz de hacer frente al
proceso de liberalización actualmente exigido por la sociedad japonesa. Como
resultado de esto, el aparato burocrático se ha convertido en el blanco de críticas
muy severas, tanto a nivel interno como internacionalmente.22 En este marco,
tanto los economistas como los líderes financieros han comenzado a temer que la
guía administrativa (bajo la bandera de los objetivos numéricos como medio para
presionar a la apertura de los mercados) habrá de fortalecer el control de la
burocracia sobre las industrias japonesas, inhibiendo así el movimiento tendiente
hacia la desregulación.
También se han observado transformaciones en los zaikai, los círculos
empresariales lidereados por cuatro organizaciones: Keidanren, la federación de
381
las principales organizaciones industriales; Nisshou, la Cámara Japonesa de
Industrias y Comercio; Keizai Doyuukai, la asociación de ejecutivos corporativos;
y Nikkeiren, la federación de asociaciones patronales. Estas organizaciones ya
no son grupos de interés monolíticos que representan las opiniones de la
comunidad empresarial bajo el emblema del desarrollo económico. Los cambios
en los círculos empresariales ocurrieron, en primer lugar, porque la estructura de
la industria japonesa dejó de ser dominada por las industrias de enormes plantas
y pasó a ser un conglomerado compuesto por una gran variedad de industrias
con diferentes intereses. En segundo lugar, con la internacionalización de las
actividades empresariales, muchas compañías ya no pudieron pensar
únicamente en los mercados japoneses. En tercer lugar, en tanto que los
empleados japoneses se había caracterizado históricamente por dar la prioridad
en sus vidas a las compañías en las que trabajaban (kaishashugi), lo que
apoyaba la unificación de la comunidad empresarial japonesa desde su base, se
dio un debilitamiento en la lealtad hacia las compañías como resultado de los
cambios generacionales en la planta laboral y de las medidas de racionalización
corporativa (medidas que, por ejemplo, hicieron cada vez más costoso y difícil
para las compañías mantener su sistema de empleo de por vida). Y, finalmente,
los recientes escándalos políticos que involucraron a ejecutivos de alto nivel en
las principales compañías dañaron seriamente el prestigio de las zaikai en el
marco de la comunidad japonesa.
El debilitamiento del "triángulo de acero" es fácilmente observable23 y la
burocracia japonesa ya no puede conducir a la industria valiéndose de directrices
administrativas fuertes, como tampoco pueden las zaikai seguir conduciendo a
las corporaciones en lo individual. Japón necesita establecer un nuevo sistema
de toma de decisiones, presumiblemente con base en una participación más
amplia de gente, no sólo en lo tocante a la política interna, sino también en lo que
382
concierne a las relaciones internacionales. Al respecto, la responsabilidad de los
políticos japoneses en el sentido de construir un consenso público acerca de
cambios estructurales ha cobrado mucha importancia. La dificultad implícita en la
tarea se hace aún más compleja por la necesidad de llevar a cabo cambios
estructurales bajo la recesión económica más severa que Japón haya
experimentado en la era de la post-guerra.
No existe duda alguna de que la relación de Japón con los Estados Unidos
sigue siendo su relación bilateral más vital. En una reunión celebrada en Tokio
en marzo de 1994, después de pasado un mes para reflexionar sobre lo ocurrido
en la cumbre de febrero, el Ministro de Relaciones Exteriores japonés, Tsutomu
Hata y el Secretario de Estado de los Estados Unidos, Warren Christopher, no
consiguieron alcanzar ningún avance importante en el terreno de las disputas
comerciales. Ambos reconfirmaron que: (1) Japón y los Estados Unidos son
aliados con base en el tratado de seguridad mutua; (2) ambos países tienen
responsabilidades en común en lo tocante a la paz y la estabilidad mundiales; y
(3) ambos países necesitan mantener una relación cercana, con el fin de evitar el
empeoramiento de las tensiones económicas.24
No es probable, sin embargo, que Japón vuelva a la postura dependiente
que los anteriores gobiernos del PLD adoptaron en relación con los Estados
Unidos.25 Durante la Guerra Fría, el tema de la seguridad ofrecía una buena
base para construir la relación mutua. Los gobiernos del PLD observaron, en todo
momento, una política de mantenimiento de un tono favorable en la relación, en
aras de la defensa de Japón. De conformidad con esto, los líderes
gubernamentales expresaban la postura estratégicamente cercana de Japón con
los Estados Unidos por medio de frases clave, tales como "miembro del bloque
occidental" (Primer Ministro Ohira), "aliado de los Estados Unidos" (Suzuki),
383
"fortaleza imposible de hundir e inexpugnable" (Nakasone) y "sociedad global"
(Miyazawa).
La Guerra Fría ha concluido y las tensiones entre el Este y Oeste han
disminuido de manera dramática. En este nuevo contexto internacional, las
fricciones económicas están surgiendo como principal tema político entre Japón y
los Estados Unidos. La retórica de la seguridad mutua ya no ofrece razones
convincentes para poner un remedio a la brecha comercial. A menos de que
ambos gobiernos lleguen a un acuerdo genuino en cuanto a las medidas básicas
que deberán tomarse con el fin de rectificar el enorme desequilibrio favorable a
Japón en comercio exterior, partiendo de una base global y no bilateral, no habrá
medida alguna que satisfaga a los Estados Unidos.26 De acuerdo con Yoichi
Funabashi, importante comentarista de asuntos internacionales, el Consejo de
Asesores Económicos de la Casa Blanca estima que una apertura completa y
total del mercado japonés sólo reduciría de 9,000 a 18,000 millones de dólares el
déficit comercial que los Estados Unidos tienen con Japón y que asciende a
60,000 millones de dólares por año.
Debemos basar nuestra consideración de la postura japonesa en relación
con la nueva doctrina regional de los Estados Unidos en el Hemisferio Occidental
partiendo de una premisa dual que contemple los cambios políticos en Japón y
los cambios que se dan en la relación Japón-Estados Unidos. Otro instrumento
en estas consideraciones lo constituye la visión de América Latina en relación
con Japón, dado que siempre debemos tomar en cuenta las percepciones de
nuestros socios antes de definir las opciones políticas. ¿Realmente se espera
que Japón juegue algún tipo de papel en América Latina?
384
LA IMAGEN DE JAPÓN EN AMÉRICA LATINA
Con el fin de comprender las percepciones que América Latina tiene de
Japón y de su posición en la era posterior al fin de la Guerra Fría, el Instituto
Iberoamericano de la Universidad de Sophia planteó un cuestionario a los
estudiantes universitarios de nueve ciudades en siete países de la región.27 Se
escogió llevar a cabo el muestreo entre estudiantes universitarios porque (1) así
se obtendrían muestras relativamente homogéneas en los siete países y (2)
porque los estudiantes constituyen una posible élite futura que bien podría tomar
parte en las relaciones internacionales en años por venir. También se planteó el
cuestionario a personas no universitarias en los siete países, con una distribución
ocupacional que variaba por ciudad, con el fin de obtener un punto de referencia
para interpretar los resultados de las respuestas dadas por los estudiantes
universitarios. Aunque obviamente no existe una visión uniforme de Japón en
toda Latinoamérica, las respuestas al cuestionario de las personas no
universitarias resultaron ser muy similares a los de los estudiantes universitarios.
Los resultados muestran que la relación entre Japón y América Latina no es
contemplada con mucha intensidad por la mayoría de los encuestados. Los que
respondieron que la relación económica de Japón con su país era "débil" (52.2
por ciento en relaciones económicas, 64.0 por ciento en relaciones culturales,
64.2 por ciento en relaciones políticas) fueron más que aquellos que
respondieron que dicha relación era "fuerte" (37.5 por ciento en relaciones
económicas, 21.9 por ciento en relaciones culturales, 17.4 por ciento en
relaciones políticas). No obstante, los encuestados ven positivamente el
crecimiento del poder económico japonés en la comunidad internacional, según
se puede apreciar en la Tabla 11.1 y esperan que sus respectivos países
desarrollen relaciones más próximas con Japón en el futuro. En cuanto a las
385
expectativas, el 70.8 por ciento de los encuestados respondió que las relaciones
entre Japón y América Latina tomarán una dirección favorable y sólo el 2.6 por
ciento predijo que el movimiento sería en una dirección no favorable. (el 11.5 por
ciento predijo que no habrá cambios y el 15.2 por ciento declaró no saber lo que
podría pasar). La responsabilidad en el fortalecimiento de la relación fue puesta
en gran medida en Japón: en cooperación tecnológica (60.8 por ciento); en
cooperación económica (51.8 por ciento); en intercambio cultural (32.1 por
ciento); en expansión comercial (28.5 por ciento) y en intercambio personal (16.1
por ciento).
Al mismo tiempo, un aumento en la fuerza política de Japón recibió un
número casi igual de respuestas "favorables" y "desfavorables", según se
muestra en la Tabla 11.1 También se tomaron opiniones en relación con el
aumento en la fuerza militar de Japón. Aunque el 47 por ciento de los
encuestados piensan que Japón "no amenazará la paz mundial", el 30.9 por
ciento contestó lo contrario. Esto indica que existe una preocupación importante
en este sentido.
El anterior estudio reafirma el reconocimiento general de Japón en América
Latina como potencia económica pero no como potencia política o militar. Según
lo ha descrito Charlotte Elton, se considera que las fuentes del poder japonés se
dan en los campos financieros, tecnológicos, organizacionales y económicos.28
En pocas palabras, a Japón se le percibe en América Latina como un tipo de
potencia diferente a los Estados Unidos o a Europa. Concluye Elton:
Existe el deseo entre los latinoamericanos de hallar una alternativa al
resurgimiento de los Estados Unidos como potencia dominante en la región. Se
percibe como algo positivo que Japón no pueda usar un "poder duro", según lo
ha llamado Joseph Nye y que tenga un gran potencial para desarrollar su "poder
386
blando" para la promoción de una mayor integración económica, de una
globalización real y de una división económica del mundo más armoniosa...
Existe la esperanza de que Japón... pueda constituirse en un puente entre el
Norte y el Sur, ayudando a cerrar la creciente brecha [entre el Norte y el Sur] y
promoviendo un orden económico internacional realmente nuevo.29
Tabla 11.1. Percepciones Latinoamericanas sobre el creciente poderío de Japón
% de personas que respondieron_____________________________
poder económico poder político________________ ____________
Favorable para América Latina 46.1 20.9
Desfavorable para América Latina 11.8 18.8
Ninguno de los dos 26.8 31.4
No sabe 15.3 28.8
Fuente: Kotaro Horisaka, "Japan's Image in Latin America and the Future of Japanese-LatinAmerican Relations", Iberoamericana 13, nº 1 (1991): 25-36.
Esta no es una tarea sencilla. En la Cumbre Económica de Tokio, celebrada
en mayo de 1986, once países deudores de América Latina (el llamado Grupo de
Cartagena) enviaron un mensaje al Primer Ministro Yasuhiro Nakasone, invitando
a Japón a tomar el liderazgo en la solución del problema de la deuda.30 Dos
años después, en la reunión anual de 1988 del Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional, Japón propuso el Plan Miyazawa (bautizado en honor al
Ministro de Finanzas japonés, Kiichi Miyazawa), que permitía la bursatilización de
los empréstitos bancarios, con el fin de reducir los pagos por concepto de
387
servicio de deuda de los países muy endeudados. Aunque el Plan Miyazawa fue
rechazado por los Estados Unidos, Washington pronto adoptó la esencia de las
ideas japonesas al respecto, bajo la rúbrica del llamado Plan Brady.31 Como lo
muestra este ejemplo, no resulta fácil para Japón jugar un papel de intermediario
a gran escala entre el Norte y el Sur, especialmente en el Hemisferio Occidental,
en donde la presencia de los Estados Unidos es especialmente fuerte.
OPCIONES POLÍTICAS DE JAPÓN
EN EL HEMISFERIO OCCIDENTAL
Volvamos a nuestra pregunta inicial. ¿Qué tipo de postura debería adoptar
Japón en relación con el Hemisferio Occidental, en donde se llevan a cabo
esfuerzos integracionistas a gran velocidad, bajo el liderazgo de los Estados
Unidos? ¿Debería Japón apoyar el Acuerdo de Libre Comercio estratégico que
promueve Washington y forjar una relación trilateral sólida entre Japón, los
Estados Unidos y América Latina? ¿Es correcto suponer, tal y como han afirmado
Susan Kaufman Purcell y Robert M. Immerman, que la "congruencia" de los
intereses de los Estados Unidos y Japón en América Latina, que "se puso de
manifiesto por primera vez durante la crisis de la deuda", se ha hecho "más
pronunciada" con el advenimiento del fin de la Guerra Fría?32
Oficialmente, la política exterior japonesa hacia América Latina sigue
constando de tres soportes principales: apoyo a la democratización y a las
reformas económicas orientadas al mercado, promoción de una comprensión
mutua y cooperación en la solución de problemas ambientales y relacionados con
el narcotráfico.33 Todo lo anterior es congruente con la política que los Estados
Unidos sostienen hacia América Latina. En particular, el gobierno japonés se
encuentra contribuyendo activamente a la reconstrucción de América Central,
388
bajo la llamada "Sociedad para la Democracia y el Desarrollo en América
Central", iniciativa proveniente de los Estados Unidos. Japón ocupa la
presidencia del grupo de trabajo sobre desarrollo económico en esta Sociedad.
No obstante, parece ingenuo imaginar que Japón habrá de seguir para
siempre las iniciativas de los Estados Unidos en cuanto a la estrategia de libre
comercio en el Hemisferio Occidental. La relación entre Estados Unidos y Japón
en su totalidad se halla actualmente en una situación delicada, tal y como lo
hemos mencionado anteriormente y América Latina continúa pidiendo a Japón
que asuma un papel de agente económico alternativo a los Estados Unidos. Mi
opinión es que Japón, en lugar de esperar a que los Estados Unidos señalen el
camino, debería esforzarse por fortalecer sus nexos económicos con los
diferentes países de América Latina, así como promover las relaciones
multilaterales por medio de órganos internacionales, en apoyo de los nexos
bilaterales. De esta manera, Japón puede complementar la estrategia regional de
los Estados Unidos en América Latina, pero al mismo tiempo puede ofrecer a los
países latinoamericanos un modelo alternativo para la internacionalización de sus
economías. Adicionalmente, una postura semejante por parte de Japón daría
como resultado una tendencia a reforzar los sectores privados en América Latina.
La experiencia del Este de Asia nos ayuda a comprender esta lógica. Las
relaciones económicas bilaterales, en especial el fortalecimiento de los nexos
industriales por medio del libre comercio y de la inversión corporativa, se
constituyeron en la fuerza dominante detrás de la integración de los mercados del
Este de Asia. Tal y como lo ha manifestado Takashi Inoguchi en su famosa
metáfora de la formación de "gansos en vuelo" (es decir, la difusión de las
economías internacionalmente competitivas basadas en la manufactura de Japón
a los Países asiáticos de Reciente Industrialización, a los países de la ASEAN
[Asociación de Naciones del Sureste de Asia] y ahora a China): "son las fuerzas
389
del mercado, por medio del comercio y la inversión, las que ayudan a Japón a
canalizar el dinamismo al resto del Este de Asia".34 Winston Lord, Subsecretario
de Estado de los Estados Unidos para el Este de Asia se ha expresado en
términos muy similares: "Es la comunidad empresarial la fuerza que está detrás el
crecimiento y la prosperidad de la región".35 Fue el mercado y no un marco
estratégico proclamado de forma grandilocuente o un esquema oficial de libre
comercio el responsable de la integración de las economías del Este de Asia.
Desde el principio de las actividades económicas de Japón en América
Latina, los países de dicha región han atraído la atención (y la inversión) de las
corporaciones japonesas por una o más de tres razones básicas: (1) un mercado
interno potencialmente grande, con un ingreso personal relativamente alto,
especialmente en comparación con otras regiones del Tercer Mundo; (2) recursos
naturales ricos y gran producción de alimentos; y (3) bases de producción con
abundante fuerza laboral, con el fin de exportar a Norteamérica, Europa, África,
Medio-Oriente y otros países vecinos de América Latina.36 Aunque actualmente
las actitudes financieras de Japón hacia el área tienden a caracterizarse por la
cautela, los tres incentivos antes mencionados siguen estando vigentes,
especialmente a la luz de la reciente recuperación económica de las naciones
latinoamericanas y de sus esfuerzos por integrar mercados regionales; la rápida
expansión de la economía del área Asia-Pacífico, que ha dado como resultado un
aumento en la demanda de recursos naturales y de alimentos; y la súbita llegada,
en junio de 1994, de la "era de dos dígitos" (en el tipo de cambio contra el dólar),
lo que acelera aún más la transferencia de la bases de producción japonesas al
exterior, con el fin de mantener la competitividad corporativa.
Los recientes cambios en la forma de percibir al área Asia-Pacífico en
América Latina resultan asimismo alentadores. La Tabla 11.2 muestra la rápida
expansión de las exportaciones latinoamericanas a países del Este asiático,
390
mismas que casi se duplicaron entre 1985 y 1991. En el mismo período, las
exportaciones del área Asia-Pacífico a los Estados Unidos y a Europa
aumentaron, en cada caso, 140 por ciento y a los países de América Latina 160
por ciento. La Tabla 11.2 también revela el comienzo de un gran (y creciente)
déficit comercial de América Latina con los Estados Unidos, como resultado de la
promoción estadounidense de las exportaciones, junto con la adopción de
políticas de mercado abierto por parte de América Latina. Los países
latinoamericanos que deseen contar con una posición más fuerte para negociar
con los Estados Unidos se beneficiarían al reforzar sus nexos con Japón y con
otras naciones asiáticas.37 Además, una relación más próxima de los países de
América Latina con Japón y Asia ayudaría a corregir la relación unilateral entre
Japón y América Latina que ha existido hasta ahora.
No obstante, Japón debe llevar a cabo varias tareas con el fin de reforzar
sus nexos industriales con los países latinoamericanos. En primer lugar, el
gobierno debe abrir sus mercados nacionales mediante un relajamiento de las
regulaciones gubernamentales y mediante la reestructuración del sistema
económico nacional y esto debe ocurrir por propia iniciativa y no por medio de
gaiatsu (presiones externas). En segundo lugar, el gobierno japonés debe poner
de su parte cuanto sea posible para evitar la formación de doctrinas regionales
exclusivas o estrechas en Asia y el Pacífico. Y, en tercer lugar, las compañías
privadas japonesas deberán diversificar sus actividades (actualmente
concentradas en el Este de Asia y los Estados Unidos) hacia otras áreas del
mundo, incluyendo a América Latina. Estas políticas también ayudarían a corregir
el enorme superávit comercial japonés con los Estados Unidos.
391
Tabla 11.2. Intercambio comercial Latinoamericano, socios principales
Exportaciones (FOB) (en Importaciones (CIF) (en
millones de dólares de E. U) millones de dólares de E.U.) _______________________ _______________________
1985 1987 1989 1991 1985 1987 1989 1991_____ _____ _____ _____ _____ _____ _____
_____
Este de Asia 8,038 7,629 11,993 15,667 6,004 7,568 8,328 14,343
Japón 5,077 4,717 6,562 8,204 4,290 5,426 5,707 8,767
Otros* 2,961 2,912 5,431 7,463 1,714 2,142 2,621 5,576
Estados Unidos 40,193 39,063 43,111 57,565 26,244 28,201 38,142 63,536
América Latina 12,595 13,720 17,396 20,975 13,466 14,937 17,672 20,545
Comunidad Económica 22,190 20,083 26,712 30,300 13,023 19,340 20,046 28,715
Europea
Total Mundial 99,317 94,428 113,585 140,444 72,801 84,179 99,632 142,395
Nota: "Otros" incluye a China, Hong Kong, Indonesia, Corea del Sur, Malasia, Filipinas, Singapur,Tailandia y Taiwán.
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Directory of Trade Statistics Yearbook 1992(Washington, DC; FMI, 1992).
Al mismo tiempo, sería importante para Japón extender asistencia para el
desarrollo exterior a América Latina, para propósitos tales como el desarrollo de
capital social, incluyendo infraestructura y educación, protección ambiental y
reducción de la pobreza. Estos retos sociales representan aspectos negativos del
sistema de laissez-faire , mismos que resultan grandemente agravados como
resultado de la competencia exhaustiva de mercado que los Estados Unidos han
392
introducido a los países latinoamericanos, junto con su doctrina estratégica
regional.
Con el fin de ayudar a resolver estos problemas, el gobierno japonés debe
expandir la aplicación y el alcance de su asistencia para el desarrollo exterior, la
que se ha dirigido a un número muy estrecho de objetivos hasta ahora, siendo
sus destinatarios tan sólo gobiernos centrales e instituciones afiliadas a dichos
gobiernos.38 Sería deseable que algo de la asistencia para el desarrollo que
Japón canaliza a dichos países fuera para compañías recientemente
privatizadas, para organismos de servicios públicos locales y para empresas
mixtas (del sector público y el privado). En este modo, la asistencia japonesa
para el desarrollo exterior podría ayudar a aumentar el nivel de las actividades
privadas en los países receptores de dicha asistencia. Y, con el fin de promover
la cooperación en estas áreas, Japón no debe seguir confiando sus relaciones
internacionales a su burocracia y a sus grandes corporaciones y deberá, en lugar
de ello, de ampliar sus canales hacia el extranjero a todos los niveles, a través de
partidos políticos, gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales.
Japón deberá, asimismo, participar más plenamente en instituciones
multilaterales.
Peter Smith ha planteado, en términos generales, escenarios alternativos
para las relaciones Norte-Sur tras el fin de la Guerra Fría (ver Capítulo 3).39
Prevé tres resultados potenciales: (1) el reestablecimiento de las esferas de
influencia, fundamentalmente por parte de los países del Norte; (2) el surgimiento
de una separación Norte-Sur; y (3) el desarrollo global, en el cual los países del
Sur, así como los del Norte, reciben el "dividendo de la paz". Para Japón, que ha
desarrollado su fuerza sobre la base de su comercio exterior, la primera y la
segunda opciones deben evitarse. En consecuencia, Japón no puede ignorar la
393
diversificación de sus relaciones con los países del Sur y debe unirse al Norte
para llevar a cabo todos los esfuerzos tendientes a estimular un desarrollo global.
En virtud del actual desorden que impera en sus políticas internas, Japón no
se halla en posición de alcanzar grandes logros políticos en el escenario
internacional, tales como adquirir membresía permanente en el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas o en el marco de las Fuerzas Pacificadoras de
la ONU. La mejor opción para Japón, al menos hasta que el pueblo japonés
llegue a un nuevo consenso sobre política internacional, es hacer uso pleno de
los recursos de política exterior, relativamente fuertes, de que dispone el país
(tanto en lo económico, como en lo financiero y en lo tecnológico) en foros
bilaterales y multilaterales y no mediante un marco regional, especialmente en
América Latina. De este modo, Japón podría hacer su aportación para canalizar
el dinamismo asiático al Hemisferio Occidental.
394
Notas
____________________
1. Aunque la palabra "doctrina" no se utiliza frecuentemente en la literatura relacionada con lapolítica exterior estadounidense hacia América Latina, la utilizo aquí porque las políticas delos Estados Unidos en lo tocante al Hemisferio Occidental, que constituyen un mensaje muyclaro de Washington, parecen definir las directrices básicas de la relación que dicho paíssostiene con América Latina en el nuevo ambiente político internacional.
2. Tomado del título del libro escrito por el estadounidense Abraham F. Lowenthal, prominenteestudioso de América Latina, Partners in Conflict: the United States and Latin America(Baltimore; The John Hopkins University Press, 1987).
3. Howard J. Wiarda, Latin America at the Crossroads: Debt, Development and the Future(Boulder; Westview Press, 1987), p. 68.
4. Peter Hakim, "The United States and Latin America: Good Neighbors Again?", CurrentHistory 19, nº 562 (febrero de 1992), pp. 49-53, esp. p. 49.
5. Robert A. Pastor, "The Latin American Option", Foreign Policy 88 (otoño de 1992), pp. 107-125, esp. p. 108.
6. Howard J. Wiarda, The Democratic Revolution in Latin America: History, Politics and U.S.Policy (Nueva York; Holmes & Meier, 1990), p. 264. El autor también apunta que huboalgunas diferencias en el orden asignado a cada una de estas razones y su peso relativoentre los Estados Unidos y los países de América Latina.
7. Andrew Hurrell, "Latin America in the New World Order: A Regional Bloc of the Americas?",International Affairs 68, nº 1 (1992):, p.127.
8. Sato Ryuso, "Nichibei Shunou Kaidango no Keizai Kankei (Relaciones Económicas tras laCumbre Estados Unidos-Japón)", Nihon Keizai Shimbun (2 de febrero de 1994).
9. Takashi Inoguchi, "The Coming Pacific Century?" Current History 93, nº 579 (enero de1994), p. 25.
10. Para un mayor análisis, ver Kotaro Horisaka, "Japan's Economic Relations with LatinAmerica", en Barbara Stallings y Gabriel Székely, eds., Japan, the United States and LatinAmerica: Toward a Trilateral Relationship in the Western Hemisphere? (Houndsmill,Basingstoke, Hampshire; Macmillan, 1993, en conjunción con St. Anthony's College).
11. Ver también Barbara Stallings y Kotaro Horisaka, "Japan and Latin America: New Partners inthe 1990", en Abraham F. Lowenthal y Gregory F. Treverton, eds., Latin America in a NewWorld (Boulder; Westview Press, 1994) para mayor desarrollado sobre la relación.
12 FMI, Direction of Trade Statistics Yearbook 1992 (Washington, D.C.; 1992).
13. Ministerio de Finanzas, Annual Report of International Business Bureau (Tokio, 1993).
14. Los datos pertinentes a los Estados Unidos no son comparables directamente a los de Japón,debido a la existencia de diferencias en los criterios aplicados. Departamento de Comerciode los Estados Unidos, Survey of Current Business 72, nº 8 (1992).
395
15. JETRO, Hakusho toshihen 1993: sekai to Nihon no kaigai chokusetsu toshi (Informe Blancosobre la Inversión Extranjera Directa del Japón) (Tokio; JETRO, 1993). Para unacomparación de la presencia japonesa y estadounidense en América Latina, ver BarbaraStallings y Gabriel Székely, "The New Trilateralism: the United States, Japan and LatinAmerica", en Stallings y Székely, eds., Japan, the United States and Latin America.
16. Para este argumento, ver Hiroshi Matsushita, "Japanese Diplomacy toward Latin Americaafter World War II", en Stallings y Székely, eds., Japan, the United States and Latin America.Para información sobre la política japonesa hacia el gobierno de Fujimori, ver GustavoAndrade, "The Image of Japan among Peruvians and Japanese Policy Towards FujimoriGovernment", Iberoamericana 14, nº 2, (Universidad de Sophia, 1992), pp. 59-69; asimismo,consultar el discurso de julio de 1993 de Terusuke Terada, anterior Director General delDepartamento de América Latina y el Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores deJapón, mismo que se reproduce como "Diplomacia de Japón hacia América Latina",Iberoamericana 15, nº 2 (1993), pp. 71-79.
17. Para información sobre las decisiones políticas japonesas inmediatamente posteriores al finalde la Segunda Guerra Mundial, consultar los artículos que aparecieron en Takashi Inoguchi yDaniel I. Okimoto, eds., The Political Economy of Japan, Vol. 2: The Changing InternationalContext (Stanford, Stanford University Press; 1988). Consultar también Kotaro Horisaka, "Asrelaçoes externas do Japao de pós-guerra e a América Latina", Iberoamericana (Universidadde Sophia) 13, nº 2 (1991), pp. 20-32.
18. Mainichi Daily News (13 de febrero de 1994).
19. The Nikkei Weekly (14 de febrero de 1994).
20. Existía un amplio consenso entre los japoneses, en el sentido de que los instrumentosvisibles y orientados hacia la obtención de resultados en el marco de las negociacionescomerciales (tales como el establecimiento de objetivos numéricos por parte de losgobiernos) "no sólo traerían consigo un intercambio comercial dirigido, sino que bloquearíanlos esfuerzos de Japón por revitalizar e internacionalizar su economía". Este punto de vistaha sido tomado de un llamado que por escrito hiciera un grupo de 154 economistas yexpertos legales, fundamentalmente japoneses, que se envió tanto al Primer Ministro japonéscomo al presidente de los Estados Unidos antes de efectuarse la Cumbre. El grupo aboga porla reforma llevada a cabo por la iniciativa interna y por un menor involucramiento delgobierno en el sector privado. The Nikkei Weekly (7 de febrero de 1994).
21. Para saber más sobre los cambios políticos recientes, consultar Stephen J. Anderson,"Japan: The End of One-Party Dominance", Current History 92, nº 578 (diciembre de 1993),pp. 406-412; así como Hiroshi Mizuguchi, "Political Reform: Much Ado about Nothing?"Japan Quarterly 40, nº 3 (julio-septiembre de 1993): 246-257.
22. Nihon Keizai Shimbun, principal diario económico japonés, ha publicado una serie deartículos excelentes sobre el sistema burocrático japonés y los ministerios desde 1992. Losartículos también aparecieron en el Nikkei Weekly, edición del mismo diario en lenguainglesa.
23. Leonard Silk y Tom Kono, "Sayonara, Japan Inc." Foreign Policy, nº 93 (invierno de 1993-94), pp. 115-131, esp. p. 125.
24. Asahi Shimbun, 11 de marzo de 1994.
396
25. El retorno del PLD como partido gubernamental en junio de 1994, como parte de unacoalición gubernamental con el Partido Socialista, no significa el resurgimiento de losanteriores gobiernos del PLD, también conocidos como el "sistema de 1955".
26. Comentario hecho por Yoichi Funabashi, Asahi Evening News (12 de marzo de 1994).
27. Para esta investigación, ver Kotaro Horisaka, "Japan's Image in Latin America and the Futureof Japanese-Latin American Relations", Iberoamericana 13, nº 1 (1991): 25-36. El estudiofue llevado a cabo en la Ciudad de México y en Tijuana (México), en San José (Costa Rica),en Santa Fé de Bogotá (Colombia), en Caracas (Venezuela), en Brasilia y en Sâo Paulo(Brasil) y en Buenos Aires (Argentina).
28. Charlotte Elton, "New Dimensions of Japanese Foreign Policy: A Latin American View ofJapanese Presence", en Tsuneo Akaha y Frank Langdon, eds., Japan in the Post-hegemonicWorld (Boulder; Lynne Rienner Publishers, 1993), p. 247.
29. bid., p. 248.
30. Nihon Keizai Simbun (3 de mayo de 1986).
31. Ernani T. Torres, "Brazil-Japan Relations: From Fever to Chill", en Stallings y Székely, eds.,Japan, the United States and Latin America.
32. Susan Kaufman Purcell y Robert M. Immerman, "Japan, Latin America and the UnitedStates: Prospects for Cooperation and Conflict", en Susan Kaufman Purcell y Robert M.Immerman, eds., Japan and Latin America in the New Global Order (Boulder; Lynne RiennerPublishers, 1992), p. 127.
33. Ministerio de Relaciones Exteriores, Diplomatic Blue Book 1992: Japan's Diplomatic Activities(Tokio; InfoPlus, 1993), p. 293.
34. Inoguchi, "The Coming Pacific Century?", p. 25.
35. Far Eastern Economic Review (11 de noviembre de 1993).
36. Para mayores detalles sobre esta discusión, ver Horisaka, "Japan's Economic Relations withLatin America", pp. 62-65.
37. Susan Kaufman Purcell y Robert M. Immerman sostienen en su trabajo que "parece pocoprobable... que las principales naciones latinoamericanas pudieran o quisieran jugar 'unacarta japonesa' en su trato con los Estados Unidos", pues los gobiernos de América Latinaestán relativamente poco interesados en dicha carta y las "naciones latinoamericanas, hastaahora, no han detectado ninguna disposición de parte del gobierno japonés ni del sectorprivado de ese país que pudiera alentarlos a considerar jugar dicha carta". (Purcell eImmerman, Japan and Latin America in the New Global Order , pp. 139-140). No obstante, sipensamos en el reciente crecimiento de las economías del Este de Asia y en el aumento deintereses entre el Este asiático y América Latina, una "carta del Este asiático" podría tener unpapel importante en la diplomacia de América Latina. A petición del propio país, México fueadmitido como miembro de la APEC durante la reunión ministerial sostenida en noviembrede 1993; y en noviembre de 1994 Chile participó en una reunión de la APEC por primera vez.
38. De acuerdo con los datos proporcionados por la OCDE, la Asistencia para el Desarrollo deJapón a la región de América Latina representó 846 millones de dólares en 1991, cifra queduplicó la de 1987. Japón es la segunda nación en lo tocante a niveles de asistencia
397
otorgados a esta región. Los Estados Unidos encabezaban la lista en 1991, con una cifra de1,397 millones de dólares, si bien no se ha apreciado ningún aumento en dicha cifra en losúltimos cinco años. Ministerio de Relaciones Exteriores, Wagakunino Seifu Kaihatsu Enjo(Asistencia para el Desarrollo Exterior de Japón), vol. 2 (Tokio; Kokusai Kyouryoku SuishinKyoukai, 1993), p. 605.
39. Ver también Peter H. Smith, "Shin Kokusai Chitsujo no Sinario to Kankei Henkaku"(traducción de "Facing the New International Oreder: Latin America, Japan and the UnitedStates"), en Kotaro Horisaka, Barbara Stallings y Gabriel Székely, eds., Raten America tonoKyouzon (Involucramiento de Japón con América Latina en el nuevo ambiente internacional)(Tokio; Doubunkan Shuppan, 1991), p. 240.
398
CAPITULO DOCE
LAS EXTERNALIDADES DE LA ASEAN Y DEL NAFTA
Mohammed Ariff
La ASEAN (Asociación de Naciones del Sudeste Asiático) representa una
agrupación de economías abiertas que depende críticamente del comercio
internacional y de los flujos de inversión del exterior. Los países de la ASEAN
(Brunei, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia) han progresado
gracias al sistema de comercio multilateral, que les ha dado acceso a los
mercados de los países desarrollados. La experiencia de la ASEAN ha mostrado
claramente que el comercio y la inversión están ligados entre sí, siendo que la
inversión genera una gran parte del comercio, según se desprende del hecho de
que los principales socios comerciales de la ASEAN también son sus principales
fuentes de inversión extranjera directa (IED). Claramente, interesa a los países
de la ASEAN que los mercados de los países desarrollados permanezcan
abiertos a los países en vías de desarrollo y que la inversión en el Sudeste de
Asia que proviene de los primeros no disminuya.
Como grupo regional orientado hacia el exterior, la ASEAN se ha esforzado
por fortalecer sus nexos económicos extraregionales, especialmente con los
Estados Unidos, que es el mercado más importante para sus productos
manufacturados. Los cambios en el régimen comercial estadounidense tienen
implicaciones importantes para las economías de la ASEAN. Es en este contexto
particular que el NAFTA (Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio) suscrito
entre los Estados Unidos, Canadá y México resulta relevante para la ASEAN.
Existe un gran temor entre estas naciones de que el NAFTA desvíe el comercio y
los flujos de inversión del Sudeste de Asia.
399
Es importante constatar si dicho temor tiene razón de ser. Si bien un estudio
riguroso deberá esperar a que pase algo de tiempo, resulta posible ofrecer una
evaluación preliminar del posible impacto del NAFTA en términos de la dirección,
si no de la magnitud, de los flujos de comercio e inversión. Con base en la
evidencia empírica de que se dispone actualmente, el presente capítulo examina
las implicaciones, tanto negativas como positivas, que el NAFTA presenta para la
ASEAN. Asimismo, ofrece algunas predicciones sobre la respuesta que la ASEAN
deberá dar a los retos y oportunidades que plantea el NAFTA en los años por
venir.
EL MARCO DEL NAFTA
El NAFTA entró en vigor el 1º de enero de 1994, abarcando un enorme
mercado de más de 360 millones de personas, con un Producto Interno Bruto
(PIB) combinado de alrededor de 6.5 billones de dólares. El NAFTA habrá de
resultar de la eliminación, en un lapso de diez años, de todos los aranceles
existentes entre los tres países miembros del Acuerdo para todos los productos
de manufactura en Norteamérica (con la excepción de algunos aranceles que
habrán de mantenerse en relación con algunos renglones "sensibles", mismos
que disponen de quince años para su eliminación). Además, el NAFTA también
desmantelará las barreras no arancelarias que impiden el flujo comercial
intraregional, tales como el requisito de licencias de importación. El NAFTA
constituye un paquete muy amplio de liberalización, que va más allá del comercio
de mercancías y cubre la reglamentación para la inversión y el comercio en
servicios, así como los arreglos regionales que van más allá de los asuntos
específicamente de comercio e inversión y contemplan temas ambientales y los
tocantes a derechos de propiedad intelectual. Excluidos de la cobertura de
400
servicios se hallan los sectores de la aviación, la navegación marítima y las
telecomunicaciones básicas.1
Si bien el NAFTA habrá de instrumentarse gradualmente, en el espacio de
quince años, las medidas iniciales son suficientemente substanciales como para
tener impactos significativos. México se ha comprometido a una eliminación
inmediata de los aranceles para casi el 50 por ciento de los bienes industriales
de los Estados Unidos, incluyendo máquinas herramientas, aparatos médicos,
semiconductores y equipo de cómputo, telecomunicaciones y equipo electrónico.
A cambio de esto, los Estados Unidos deberán eliminar inmediatamente los
aranceles que se aplican a una amplia gama de renglones de exportación de
interés para México. Como lo contempla el Acuerdo de Libre Comercio Estados
Unidos-Canadá, todo el intercambio comercial entre esos dos países estará
exento de impuestos para 1998.
A juzgar por el patrón de comercio trilateral, cada uno de los tres países
miembros del NAFTA se beneficiará significativamente del Acuerdo. Entre las
exportaciones primarias canadienses a los Estados Unidos están los productos
de madera, los productos de papel y los metales no ferrosos. Tanto Canadá como
México llevan a cabo grandes exportaciones petroleras a los Estados Unidos. El
comercio intraindustrial Estados Unidos-México y Estados Unidos-Canadá está
dominado por los renglones de maquinaria y equipo de transporte. La categoría
más importante en el intercambio comercial bilateral existente entre Canadá y los
Estados Unidos es la de automóviles y autopartes, en tanto que las dos
categorías más importantes del comercio intraindustrial E.U.-México son la
maquinaria eléctrica, y los automóviles y las autopartes.2 Uno podría, por lo
tanto, esperar un aumento en los flujos comerciales intraregionales en el marco
del NAFTA, a juzgar por los arreglos comerciales preferenciales.
401
No obstante, las ganancias derivadas del NAFTA muy probablemente
habrán de distribuirse de manera desigual entre los tres miembros del Acuerdo,
según lo muestran diferentes estudios que han aplicado modelos de equilibrio
general para analizar los impactos de la liberalización comercial.3 Todos estos
estudios indican que el NAFTA habrá de beneficiar más a México y a Estados
Unidos en el menor grado. Canadá ocupa la posición intermedia en cuanto a
beneficios derivados del Acuerdo. Según lo sostiene uno de estos estudios, la
eliminación de aranceles y de barreras no arancelarias conforme lo contempla el
NAFTA aumentará el PIB de México en un 1.6 por ciento, el de Estados Unidos
en un 0.1 por ciento y el de Canadá en un 0.7 por ciento.4 Agregando el efecto
de la inversión, el impacto del NAFTA como porcentaje del PIB se estima en 5.0
por ciento para México, 0.3 por ciento para Estados Unidos y 0.7 por ciento para
Canadá.
La distribución de las ganancias dinámicas muy probablemente habrá de
seguir un patrón similar al de las ganancias estáticas, resultando más beneficiado
México que Canadá o los Estados Unidos.5 Lo anterior no resulta sorprendente,
pues tanto Canadá como los Estados Unidos son ya economías bastante abiertas
y los Estados Unidos son suficientemente grandes como para explotar los
beneficios derivados de la economía de escala por cuenta propia. México habrá
de ser el país más beneficiado con el NAFTA por dos motivos: (a) su propio
mercado interno es relativamente pequeño y (b) sus aranceles son mucho más
altos que los de los otros dos socios.
No existe garantía alguna de que estas ganancias no habrán de lograrse a
expensas de terceros países. Sin duda, el NAFTA tendrá externalidades tanto
positivas como negativas en el resto del mundo, especialmente en aquellos
países con relaciones comerciales importantes con Norteamérica. Dado que
Norteamérica representa un mercado de exportación importante para los
402
miembros de la ASEAN, especialmente en el sector de las manufacturas, el
establecimiento del NAFTA habrá de tener implicaciones muy serias para estos
países.
DERRAMAS Y EFECTOS SECUNDARIOS
SOBRE LA ASEAN
Las economías de los países de la ASEAN dependen en gran medida del
intercambio comercial; dichas economías presentan una relación
exportaciones/PIB que va del 20 por ciento en el caso de las Filipinas al 152 por
ciento en el caso de Singapur (cifras de 1990) (ver Tabla 12.1). Las
exportaciones de dichas economías han registrado tasas de crecimiento anual
sumamente altas, que van del 14 por ciento en el caso de Indonesia al 25 por
ciento en el caso de Tailandia, durante el período comprendido entre 1987 y
1990. Las tasas de crecimiento anual correspondientes a las exportaciones de
productos manufacturados en lo particular son aún más impresionantes y van del
15 por ciento, en el caso de las Filipinas, al 34 por ciento en el caso de Tailandia.
Los Estados Unidos representan el mercado más importante en lo individual
para las exportaciones provenientes de la ASEAN, pues representa casi una
quinta parte del total (ver Tabla 12.2). Los Estados Unidos, por otra parte, ocupan
el segundo lugar como fuente de importaciones de los países de la ASEAN,
superado sólo por Japón. El 16 por ciento del total de las importaciones de estos
países provienen de los Estados Unidos. La importancia que tiene el mercado
estadounidense para los países de la ASEAN es aún más pronunciada en el caso
de las exportaciones del sector manufacturero, que constituye alrededor del 80
por ciento del total de las exportaciones de la ASEAN a los Estados Unidos. Es
muy importante señalar que el comercio intraindustrial que sostiene la ASEAN
403
con los Estados Unidos es considerable, mostrando un índice intraindustrial
Grubel-Lloyd de más del 50 por ciento.6 Los productos manufacturados que la
ASEAN exporta a los Estados Unidos son bastante competitivos, según muestra
un análisis de participación de mercado.7 Canadá juega un papel marginal como
mercado de exportación y como fuente de importaciones para los países de la
ASEAN, pues representa apenas el 1 por ciento del total de las exportaciones y
las importaciones de dicha Asociación. México ocupa una posición poco
importante en la matriz comercial de la ASEAN.
Desde el punto de vista de la ASEAN, dado lo anterior, son los Estados
Unidos los que interesan al evaluar el NAFTA. La desviación comercial que surja
del NAFTA habrá de erosionar la participación que en el mercado
estadounidense ocupa la ASEAN. Sin embargo, la estructura de producción
canadiense difiere notablemente de la de los países de la ASEAN, por lo que no
resulta probable que Canadá sea capaz de desviar una porción significativa del
intercambio comercial. México, por otra parte, es el país más temido en círculos
de la ASEAN, pues su ventaja comparativa en el sector manufacturero es
extraordinariamente similar a la de la mayoría de los países de la ASEAN. México
produce una amplia variedad de productos manufacturados que es casi idéntica a
la de los países miembros de la ASEAN. Gracias al acceso preferencial al
mercado que le otorga el NAFTA, México podría quedarse con una parte
importante de la participación de la ASEAN en el mercado estadounidense.
404
Tabla 12.1. Apertura económica de los países de la ASEAN: indicadores clave
Total de expor- Tasa de Exportaciones
Exportaciones Total de expor- taciones de produc- crecimiento de bienes ma-
per cápita taciones (en Tasa de creci- Relación de tos manufacturados de exportaciones nufacturados
PIB per cápita Tasa de creci- (en dólares miles de millones miento de las exportacio- (miles de millones de bienes per cápita (en
(en dólares miento del PIBb de E.U.) de dólares de exportaciones nes/PIB (%) de dólares de E.U.) manufactu- dólares de
Paísa E.U.) - 1990 1987-89 E.U.) - 1990 (%) 1987-90 1990 1990 rados (%) E.U.) - 1990
__________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ ___________
Indonesia 602.1 6.6 143.4 25.55 14.1 23.8 8.94 24.4 50.20
Malasia 2,368.7 8.9 1,643.0 29.41 18.1 69.4 12.94 21.9 722.90
Filipinas 713.2 6.0 141.2 8.68 15.4 19.8 5.38 15.4 87.50
Singapur 11,533.3 10.2 17,542.3 53.63 22.6 152.1 38.42 23.1 12,805.90
Tailandia 1,436.7 12.7 412.2 23.00 25.40 28.70 14.72 33.60 263.80
a Brunei es omitido debido a la escasez de datos estadísticos, pero su economía es tan pequeña que no representa mucha diferencia entérminos reales.
b Las tasas de crecimiento del PIB son reales, con base en datos de precio constante de PIB. Otros se basan en datos de precios actuales.
Fuentes: Banco Asiático de Desarrollo, Asian Development Outlook, 1991; Fondo Monetario Internacional, International Financial Statistics,(Washington, DC; FMI, noviembre de 1992); Naciones Unidas, National Accounts Statistics: Analysis of Main Aggregates, 1988-1989; BancoMundial, World Development Report (Washington, DC; 1989, 1991 y 1992).
405
Tabla 12.2. Comercio bilateral de los países de la ASEAN: países selecionados,
1991
destinos, en porcentajes
___________________________________________________________Total (en miles
Exporta- de millones de Estados América Comunidad
ciones a dólares de E.U.) Unidos Canadá México Latina Japón ASEAN Europea
____________ _________ _______ ______ _______ _______ _______ ________
Brunei 2.60 1.00 0.00 0.02 0.02 0.02 52.53 9.54Indonesia 29.14 12.04 0.59 0.20 0.23 26.95 10.97 12.84Malasia 34.4 16.88 0.78 0.27 0.53 15.86 29.18 14.77Filipinas 8.84 35.65 1.65 0.15 0.26 20.04 6.98 18.61Singapur 59.19 19.72 0.77 0.15 0.29 8.67 25.82 13.99Tailandia 27.56 21.84 1.50 0.30 0.41 18.28 10.93 20.80ASEAN 161.74 18.67 0.90 0.21 0.34 18.26 20.16 15.29
procedencia, en porcentajes ___________________________________________________________
Total (en miles
Exporta- de millones de Estados América Comunidad
ciones a dólares de E.U.) Unidos Canadá México Latina Japón ASEAN Europea
____________ _________ _______ ______ _______ _______ _______ ________
Brunei 1.76 10.02 0.15 0.01 0.01 7.96 44.07 29.71Indonesia 25.87 13.13 1.37 0.15 0.19 24.46 9.52 18.18Malasia 36.75 15.31 0.82 0.30 0.45 26.07 19.77 13.61Filipinas 12.95 20.16 1.34 0.16 0.24 19.44 9.70 10.18Singapur 66.26 15.85 0.61 0.10 0.20 21.30 2316 12.04Tailandia 37.52 10.65 1.02 0.25 0.40 28.79 13.60 13.86ASEAN 181.11 14.53 0.89 0.18 0.26 24.01 17.79 13.65
Fuente: Naciones Unidas, Commodity Trade Statistics, 1991, 39, nºs 1-28 (Ginebra;Naciones Unidas, 1991).
Varios estudios econométricos han mostrado que las exportaciones
mexicanas a los Estados Unidos habrán de aumentar entre un 13 y un 17 por
ciento en el marco del NAFTA.8 En particular, el sector de textiles y de prendas
de vestir que se venden a los Estados Unidos podría presentar un aumento de
hasta un 42 por ciento.9 Otros estudios, sin embargo, sugieren que el efecto de
desviación de comercio que habrá de tener el NAFTA no será muy grande. Por
406
ejemplo, un estudio reciente, basado en un modelo de gravedad,10 ha mostrado
que las importaciones estadounidenses son mucho menos sensibles a la
distancia que las exportaciones de ese país.11 En otras palabras, las
exportaciones de los Estados Unidos muestran la tendencia a venderse en
mercados próximos, en tanto que las importaciones provienen de mercados más
lejanos. Según estos resultados, podría inferirse que los Estados Unidos habrán
de exportar más a Canadá y a México, antes que importar más de dichos países.
De conformidad con este posible escenario, el temor de la ASEAN a perder parte
de su participación en el mercado estadounidense en favor de México no tiene
bases.
Ya se dispone de estimaciones generales en cuanto a los efectos de
desviación comercial que el NAFTA habrá de tener para los países de la ASEAN.
De acuerdo con una de estas estimaciones, el NAFTA habrá de resultar en una
desviación de casi 484 millones de dólares del comercio de la ASEAN, lo que
representa el 4 por ciento de las exportaciones de la ASEAN a Norteamérica.12
Otro estudio da como resultado una desviación del flujo comercial aún menor: de
unos 350 millones de dólares para toda Asia, de la que la ASEAN forma sólo una
parte pequeña.13 La mayor parte de esta desviación tendrá lugar en el mercado
de los Estados Unidos, pues Canadá y México no constituyen mercados
importantes para las exportaciones de la ASEAN.
Los exportadores de la ASEAN compiten por el mercado estadounidense
con los productores canadienses y mexicanos en al menos trece grupos de
productos: productos químicos orgánicos, piedras preciosas, calzado,
instrumentos, frutas en conserva, azúcar no refinada, productos petroleros,
textiles y prendas de vestir, hierro y acero, artículos de viaje, pescado, nueces
frescas y preparaciones alimenticias.14 De acuerdo con un estudio conducido por
la UNCTAD, la desviación comercial que habrá de experimentar la ASEAN en
407
favor de México podría ocurrir fundamentalmente en el sector de hilos textiles y
prendas de vestir, calzado, artículos eléctricos, partes y componentes, radio-
receptores y cables y alambres eléctricos (ver Tabla 12.3).
El hecho de que México haya sido por largo tiempo competidor de los
textiles y de las prendas de vestir producidos en la ASEAN en el marco del
mercado estadounidense no significa necesariamente que la ASEAN deba perder
su participación en dicho mercado debido al NAFTA. Una razón de esto es que el
comercio E.U.-México en el sector de los textiles y las prendas de vestir ha
estado dominado desde la década de los 60 por las operaciones de producción
compartida, conforme al programa de maquiladoras. Adicionalmente, la
exportación de textiles y de prendas de vestir provenientes de los países en vías
de desarrollo sigue estando sujeta a topes obligatorios, conforme al Acuerdo
Multi-Fibras (AMF) suscrito después de concluida la Ronda de Uruguay del
GATT. Los países de la ASEAN tendrán por ello que enfrentar una competencia
más fuerte por parte de productores de bajo costo, tales como China y la India,
más que de países productores con niveles salariales relativamente elevados,
tales como México. Sin embargo, los requisitos exclusivos del NAFTA en cuanto
a reglas de origen, que extienden el contenido regional más allá del producto
final hasta abarcar insumos introducidos posteriormente a la etapa del hilado (por
ejemplo, la llamada transformación triple) servirán para limitar las exportaciones
hacia Norteamérica de textiles provenientes de terceros países.
Los productos eléctricos y electrónicos ocupan una posición prominente
entre las exportaciones que probablemente habrán de ser afectadas por la
desviación comercial que la ASEAN sufrirá en favor de México en el mercado
estadounidense, pues estos productos son de interés exportador tanto para los
países de la ASEAN como para México. Una vez más, la desviación comercial en
este renglón podría no ser tan severa como se teme, al menos en el corto plazo.
408
Las exportaciones de productos electrónicos mexicanos ya están actualmente
dominadas por compañías transnacionales estadounidenses que importan
componentes de los Estados Unidos y exportan los productos terminados de
nuevo hacia los Estados Unidos, conforme al esquema de maquiladoras. Las
exportaciones de ciertos productos electrónicos de la ASEAN gozan de un
tratamiento preferencial en los Estados Unidos, conforme a las fracciones 807.00
y 806.30 de la Tabla Arancelaria de los Estados Unidos, que contemplan un
reingreso libre de aranceles a los Estados Unidos de todo producto armado en el
extranjero pero constituido por componentes fabricados en los Estados Unidos.
Por lo tanto, no resulta probable que las exportaciones de productos electrónicos
manufacturados por corporaciones multinacionales de los Estados Unidos en
países de la ASEAN sufran a causa del NAFTA, a menos de que dichas
corporaciones multinacionales dejen los países de ASEAN en favor de México.
Podrían no hacerlo pues, en relación con los países de la ASEAN, México no es
un país con bajos niveles salariales. No obstante, la proximidad con los Estados
Unidos podría inclinar la balanza en favor de México.
409
Tabla 12.3. Potencial de desvío comercio del NAFTAa
Descripción de producto Principales países en vías de desarrollo que compitenb
___________________________ ___________________________
Ciertas verduras, uvas frescas Tailandia, Chile
Hilos textiles Brasil, Egipto, Tailandia, paísesCBI, Indonesia
TelecomunicacionesRadio-receptores Singapur, Brasil
Aparatos EléctricosResistores eléctricos Taiwán, países CBI, Singapur,
Malasia
Componentes para circuitos Taiwán, Singapureléctricos
Componentes eléctricos Taiwán, Corea del Sur, Malasia, Singapur, países CBIc
Prendas de Vestir Taiwán, Corea del Sur, HongKong, Singapur, Indonesia,Tailandia, India, Bangladesh,Filipinas, Sri Lanka, Malasia, paísesCBI (en particular, Costa Rica,República Dominicana, Guatemala,Honduras, Jamaica y Belice)
Calzado Brasil, Taiwán, Corea del Sur,Hong Kong, Indonesia, Tailandia,países CBI, India, Filipinas, Malasia
a Exportaciones seleccionadas de países en vías de desarrollo no pertenecientes al NAFTAhechas a los Estados Unidos en 1992 (excluyendo grupos de productos que deban pagarun arancel máximo del 4% en los Estados Unidos); los productos de la ASEAN que paganaranceles de Nación Más Favorecida (MFN) (las importaciones que los Estados Unidoshacen de países de la ASEAN que excedan el millón de dólares estaodunidenses).
b con base en el valor de las exportaciones.c CBI significa Iniciativa de la Cuenca del Caribe, programa lanzado por el entoncespresidente estadounidense, Ronald Reagan, en 1982.
410
Los países de la ASEAN podrían tener dificultades al intentar penetrar el
mercado automotor y de autopartes de Norteamérica. La desviación comercial en
este sector habrá de afectar en gran medida a Japón, Corea del Sur y Taiwán,
dada su gran participación en el mercado estadounidense. El alto porcentaje de
contenido norteamericano (62.5 por ciento) que contemplan las reglas de origen
del NAFTA habrá de dar al traste con las esperanzas de los países de la ASEAN
de poder capturar una parte del mercado de automóviles de pasajeros en
Norteamérica.
Ciertamente, no todos los países de la ASEAN habrán de ser afectados de
manera uniforme por la desviación comercial que resulte del NAFTA. El impacto
muy probablemente variará de país a país, dependiendo de la ventaja
comparativa de cada uno de ellos. En el contexto del NAFTA, la desviación
comercial que sufra un país en relación con el mercado estadounidense será
importante cuando la ventaja comparativa de dicho país presente un patrón
similar al de México. Un estudio reciente, conducido por Michael G. Plummer, ha
arrojado algo de luz a este respecto. Con base en listados de ventaja
comparativa revelada, parecería que Singapur habrá de ser la nación menos
afectada.15 En el caso de las Filipinas, los productos que más probablemente
habrían de resultar afectados son los productos de pescado, la caña de azúcar,
las prendas de vestir, la maquinaria no eléctrica y las manufacturas de madera.
Para el caso de Tailandia, las exportaciones que más probablemente habrán de
enfrentar una desviación comercial en el mercado estadounidense son los
productos de pescado, el hule natural, las prendas de vestir, la joyería y las
manufacturas de madera. La lista de productos de Malasia que podrían enfrentar
una desviación comercial en el mercado de los Estados Unidos incluye al
petróleo crudo, al hule natural, la manteca de cacao, las prendas de vestir, los
411
productos elaborados con hule, el triplay y la cerámica. En el caso de Indonesia,
la desviación comercial parecería afectar mayormente al hule natural, al petróleo
crudo, a los productos de pescado, al triplay, a los textiles y a las prendas de
vestir.
Considerando todos los aspectos, cierta desviación comercial en perjuicio
de los países de la ASEAN parece ser inevitable, dada la complementariedad de
la estructura económica en la membresía del NAFTA. El hecho de que el ingreso
per cápita de México sea sólo una séptima parte del de los Estados Unidos y
Canadá resume muy bien la situación. No obstante, hay algunos factores
mitigantes que deberán tomarse en consideración. Uno de estos consiste en que
casi tres cuartas partes del intercambio comercial entre Canadá y Estados Unidos
ya estaba libre de aranceles aun antes de que entrara en vigor el Acuerdo de
Libre Comercio Estados Unidos-Canadá. Del mismo modo, más del 50 por ciento
de las exportaciones mexicanas podían ingresar al mercado de los Estados
Unidos sin tener que pagar impuestos de importación, aun desde antes de entrar
en vigor el NAFTA. Lo que es más, la frontera México-Estados Unidos ha sido
siempre tan permeable al contrabando que el NAFTA prácticamente equivale a
legalizar lo que antes era ilegal. Todo lo anterior sugiere que el NAFTA habrá de
tener un menor efecto desviador del comercio que lo que hubiera ocurrido si no
hubiera habido previamente prácticamente ningún tipo de libre comercio entre los
Estados Unidos y sus vecinos inmediatos. Además, los aranceles habrán de
eliminarse en un lapso que comprende entre diez y quince años, lo que habrá de
perturbar mínimamente los mercados.
Los efectos de la desviación comercial también podrían verse compensados
(y aun más que compensados) por el efecto de crecimiento que el NAFTA habrá
de tener. En caso de que el NAFTA lleve a una asignación más racional de
recursos en América del Norte, esto podría llevar a un mayor ingreso y a una
412
mayor demanda de importaciones, en cuyo caso, las exportaciones de la ASEAN
hacia América del Norte continuarán creciendo.
Otra de las preocupaciones dominantes entre países de la ASEAN en
relación con el NAFTA concierne la posibilidad de una desviación de la inversión.
A diferencia de lo que ha ocurrido en relación con el comercio, los investigadores
y estudiosos han desarrollado pocas simulaciones o pronósticos para el análisis
de esta cuestión. La hipótesis sostiene que los inversionistas extranjeros se
apresurarán a invertir en México, con el fin de ganar acceso al mercado
estadounidense, ignorando a los países de la ASEAN. La cuestión de la
desviación de la inversión está estrechamente ligada a la desviación comercial.
Si el NAFTA no resulta tener un efecto importante de desviación del comercio, se
puede argumentar que no habría incentivos para que los inversionistas
extranjeros reubiquen sus fábricas, pues podrían continuar operando en los
países de la ASEAN y exportando sus productos al mercado norteamericano. De
conformidad con esta lógica, la desviación de las inversiones sólo puede ser tan
grave como la desviación comercial. Si este fuera el caso, el riesgo de desviación
en las inversiones deberá darse por descontado a la luz del análisis anterior.
No obstante, la lógica anterior sólo se aplica a la reubicación potencial de
las inversiones existentes y no a la desviación potencial de nuevas inversiones,
mismas que podrían resultar atraídas a México por las perspectivas de creación
de comercio. Además, es posible invertir el argumento, de forma que la
desviación comercial quede postulada como una desviación que sólo puede ser
tan seria como la desviación de inversión, especialmente dado que una parte
importante del intercambio comercial se lleva a cabo sobre una base
intraempresas. Todo lo anterior sólo sirve para reiterar que el comercio y la
inversión están interrelacionados. Tanto la creación del comercio como su
413
desviación, conforme al NAFTA, tenderán a la desviación de la inversión en favor
de México.
Vista en estos términos, la desviación de la inversión parece ser un
problema mayor que la desviación comercial. Mucho habrá de depender, de las
políticas que los países de la ASAN adopten en relación con la Inversión
Extranjera Directa. En todo caso, el temor a la desviación de la inversión parece
exagerado en virtud del hecho de que la capacidad de absorción de inversiones
de México es limitada (se estima en unos 5,000 millones de dólares al año). Sin
embargo, la probabilidad de que las compañías estadounidenses se reubiquen
en México parece mayor que el de que las empresas no estadounidenses lo
hagan, pues éstas últimas podrían hallar demasiado estrictos los requisitos de
contenido regional que plantea el NAFTA.
Más allá de estas cuestiones prácticas, los líderes de la ASEAN también
han expresado su preocupación en el sentido de que con NAFTA el compromiso
de los Estados Unidos hacia el multilateralismo comercial se esté debilitando. El
hecho de que las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT se hayan
prolongado por más de siete años se atribuye en parte a la erosión del
compromiso de los Estados Unidos para con el GATT. El fuerte involucramiento
de los Estados Unidos en el NAFTA podría haber debilitado el interés y la
apuesta de los Estados Unidos en el orden del GATT. Esta "desviación de la
atención" no es menos grave que la desviación del comercio o de la inversión. La
preocupación de los miembros de la ASEAN es comprensible, dado que las
economías abiertas y sumamente dependientes del comercio exterior de la
ASEAN deben su prosperidad al sistema comercial multilateral. Un debilitamiento
de éste tendría implicaciones muy graves para las naciones de la ASEAN.
Tampoco parece ser congruente con sus propios intereses que los Estados
414
Unidos den la espalda al sistema del GATT, pues el 75 por ciento de la totalidad
de su comercio exterior se lleva a cabo fuera de Norteamérica.
Igualmente seria resulta la preocupación de la ASEAN en relación con la
influencia que habrá de tener el NAFTA en la formulación de las políticas
comerciales de los Estados Unidos. Éstos han estado recurriendo cada vez más
a las soluciones bilaterales y a las acciones unilaterales. Con el NAFTA en vigor,
los Estados Unidos podrían volverse aún más agresivos en el trato a sus socios
comerciales. Como resulta bien sabido, la lista llamada Super 301 ha señalado a
aquellos países con los que Estados Unidos tiene grandes déficit comerciales
bilaterales, supuestamente causados por "prácticas comerciales desleales". Bajo
NAFTA, las exportaciones de los Estados Unidos a Canadá y a México podrían
crecer más rápido que las exportaciones hacia el resto del mundo. Además,
según lo sugieren los resultados del análisis de gravedad anteriormente citado,
los Estados Unidos muestran la tendencia a exportar más hacia países
geográficamente cercanos. Podría inferirse de todo esto que los déficit
comerciales bilaterales que tengan los Estados Unidos con terceros países,
incluyendo a la ASEAN, habrán de crecer, lo que podría invitar a los Estados
Unidos a tomar medidas punitivas unilaterales. Se teme que los Estados Unidos
asuman una postura menos conciliatoria de ahora en adelante, dado que su
posición se hallará reforzada por el bloque comercial norteamericano.
LAS OPCIONES DE LA ASEAN
Los países de la ASEAN apuestan a y tienen interés en que los mercados
sigan abiertos en todo el mundo, incluyendo América del Norte. Aunque los
efectos de desviación de comercio y de la inversión resultado del NAFTA pueden
no representar una amenaza inmediata para los países de la ASEAN, el creciente
415
surgimiento del regionalismo tiene implicaciones graves para el sistema
comercial multilateral. Todas las agrupaciones regionales son necesariamente
discriminatorias en la medida en que los privilegios que los miembros obtienen no
son extensivos a países no-miembros, aun en el caso de no crearse nuevas
barreras comerciales. El NAFTA y la Unión Europea son los esquemas de
integración regional más temidos en el círculo de las naciones de la ASEAN, no
sólo porque hay países clave involucrados en estas agrupaciones, sino también
porque son agrupaciones regionales muy serias, a diferencia de lo que ocurre en
otras partes del mundo, incluyendo a la misma ASEAN, que son agrupaciones
mejor conocidas por su retórica que por sus acciones.
Los países de la ASEAN cuentan con varias opciones. Una de ellas consiste
en profundizar la integración económica regional de la propia ASEAN. Pero esto
tiene costos, dado que haría de la ASEAN una agrupación orientada hacia sí
misma. La ASEAN ha evitado caer en esquemas de integración que hubieran
tenido el efecto de reorientar las economías de sus países miembros. Aun la
iniciativa comercial más reciente emanada de la ASEAN, el Área de Libre
Comercio de la ASEAN (AFTA), está diseñada de forma que no debilite los nexos
extraregionales de la ASEAN.
Bajo el AFTA, todos los aranceles se reducirán al rango entre 0 y 5 por
ciento en un lapso de quince años y todas las barreras no arancelarias quedarán
desmanteladas en ocho años para los países miembros de la ASEAN (contados a
partir del 1º de enero de 1993). La reducción arancelaria operará en dos vías. En
la "vía normal", los aranceles se reducirán al rango entre o y 5 por ciento en un
lapso de entre diez y quince años. En la "vía rápida", los aranceles se reducirán
hasta en un 5 por ciento en un lapso de entre siete y diez años (ver Tabla 12.4).
Los productos que habrán de operar en la vía rápida representan alrededor del
37 por ciento del comercio total intra-ASEAN.16 Un punto algo espinoso lo
416
constituye la lista de exclusiones. No obstante, dicha lista estará sujeta a
revisión, de forma que los productos que aparezcan en ella habrán de colocarse
ya sea en la vía normal al final del octavo año (2001) o en la vía rápida
posteriormente.
Tabla 12.4. AFTA: Tabla de reducciones arancelarias aceleradas, de
reducciones normales y lista de exclusión
Inclusión Exclusión
________________________________________ ______________________________________
Número de Número de Número % Productos
bienes bajo bienes bajo total de de bienes agrícolas
el programa el programa bienes incluidos/ Excepción no proce-
Paísa acelerado normal incluidos totales Temporales general sados Total
________ _________ ________ _________ _________ _______ ______ ________
Brunei (9) 2,472 3,498 5,970 92.66 208 243 22 6,443
Indonesia (9) 2,816 4,539 7,355 78.39 1,654 50 324 9,383
Malasia (9) 3,166 5,611 8,777 88.25 627 - - 541 9,945
Filipinas (8) 1,033 3,418 4,451 79.61 714 28 398 5,591
Singapur (9) 2,205 3,517 5,722 97.95 nil 120 nil 5,842
Tailandia (6) 1,736 2,777 4,513 89.40 118 26 390 5.047
aLas cifras entre paréntesis se refieren al nivel de dígito de la clasificación de artículos.Fuente: Datos obtenidos por el autor a partir de informes no publicados del Secretariado de laASEAN, Jakarta, Indonesia.
Una característica muy positiva del AFTA consiste en que su propósito no
es el de aumentar el comercio intra-ASEAN, sino el de hacer a los productos de
esta región más competitivos en el mercado mundial, haciendo de la ASEAN una
región atractiva para las inversiones extranjeras directas. El AFTA también tiene
la intención de servir como "campo de entrenamiento" para los empresarios de
417
los países de la ASEAN, quienes podrán así aprender a competir entre ellos en el
escenario regional antes de enfrentar a otros competidores en el mercado
internacional. Todo lo anterior deberá ayudar a los países de la ASEAN a
compensar y aun evitar la desviación del comercio y de la inversión que pudieran
causar el NAFTA y otras agrupaciones regionales.
Otro acontecimiento interesante que ha ocurrido recientemente en la
ASEAN es el surgimiento de los llamados triángulos de crecimiento que entrañan
la integración de partes o provincias contiguas de tres países en un esquema
subregional o transfronterizo. Los triángulos de crecimiento actúan, en esencia,
como "bloques de producción", dentro de los cuales, la mano de obra, el capital y
la tecnología circulan con libertad a través de las fronteras nacionales con el fin
de minimizar costos y hacer así internacionalmente competitivos a los productos
que en ellos se elaboran. Los triángulos de crecimiento podrían verse, por lo
anterior, como "zonas económicas transnacionales".17
El triángulo de crecimiento Singapur-Johor-Riau (Sijori), a menudo citado
como un esquema de cooperación económica subregional exitoso, ha estado
operando formalmente desde 1988. En este triángulo, Singapur suministra la
infraestructura de apoyo, incluyendo capital, tecnología y conocimientos
administrativos y de mercadotecnia, en tanto que Johor (Malasia) y Riau
(Indonesia) ponen el terreno, la mano de obra barata, tanto capacitada como
semi-capacitada y los recursos naturales. Al norte ha surgido otro triángulo de
crecimiento que cuenta con el pleno apoyo oficial de los tres países involucrados
y une el norte de la península de Malasia, el sur de Tailandia y el norte de
Sumatra (Indonesia). El potencial para el desarrollo industrial, de recursos
naturales e infraestructura en el marco de este triángulo de crecimiento parece
ser enorme, dado el alto grado de complementariedad de recursos y de dotación
de factores de las subregiones participantes. Se espera el surgimiento de un
418
número creciente de triángulos de crecimiento dentro de la ASEAN, incluyendo
varios que unan las provincias del sur de las Filipinas con los estados de Borneo
y otros que unan a Malasia y Tailandia con los estados de Indochina. Todo esto
deberá llevar a una asignación más racional de recursos escasos, haciendo más
competitivos a los productos de la ASEAN en los mercados mundiales.
Una segunda opción estratégica para la ASEAN sería la de expandir su
membresía, incluyendo a países como Myanmar (Birmania), Camboya, Laos y
Vietnam. Una ampliación de la ASEAN podría, sin embargo, crear más problemas
que soluciones. En gran medida, los anteriores países aún no están listos para
unirse a la agrupación. Y aun cuando lleguen a estarlo, la ASEAN tiene fuertes
reservas políticas en cuanto a algunos de dichos miembros potenciales, por no
mencionar las dificultades derivadas de buscar acomodo en el marco de la
agrupación a países en diferentes niveles de desarrollo. En todo caso, una
ASEAN de mayores dimensiones en estos momentos daría a la agrupación una
mayor fuerza geopolítica y un mayor poder de negociación, aunque contribuiría
poco a la competitividad de la ASEAN en el corto plazo.
Dado el vital interés que la ASEAN tiene en el funcionamiento del sistema
comercial multilateral, una tercera alternativa que estos países tienen (y que
representa su primera mejor opción) consiste en colaborar con la Organización
Mundial de Comercio (que habrá de suceder al GATT) para mantener abiertos los
canales comerciales en beneficio de todas las naciones. Al respecto, la ASEAN
ha jugado muy bien sus cartas al participar en la Ronda Uruguay de manera
activa. Todos los países de la ASEAN hicieron "concesiones" significativas en el
renglón arancelario en el marco de las negociaciones multilaterales y habrán de
derivar beneficios considerables por ello, en términos de un acceso más fácil a
los mercados de todo el mundo. También es digno de hacer notar que las
naciones de la ASEAN han estado liberalizando sus regímenes comerciales de
419
manera unilateral desde mediados de la década de los 80. Como resultado de
ello, las industrias de estas naciones se han hecho más eficientes y sus
productos son más competitivos.
La ASEAN está sumamente consciente de que su agrupación no goza de
una gran capacidad de influencia en el resto del mundo. Esta debilidad podría
superarse mediante la formación de alianzas o coaliciones estratégicas con
países que compartan las posiciones de la ASEAN. Las naciones de la ASEAN
ya son miembros de Cooperación Económica del Área Asia-Pacífico (APEC), que
es un foro estructurado flexiblemente. Resulta comprensible que la reciente
propuesta del "Eminent Persons Group" (Grupo de Personas Eminentes) en el
sentido de transformar a la APEC en un bloque económico (con base en la
creencia de que esto habría de favorecer una asignación más racional de
recursos en la región Asia-Pacífico) no haya sido bien recibida por la mayoría de
los países de la ASEAN.18 Un bloque económico de la magnitud de la APEC
podría distorsionar seriamente los flujos comerciales.
Para los países de la ASEAN, la APEC es una organización cómoda y
rentable en tanto siga siendo un foro consultivo con una estructura más o menos
flexible, capaz de actuar como una entidad de "cabildeo" para la promoción del
libre comercio. La APEC podrá jugar este papel de forma significativa sólo si se
abstiene de concretar acuerdos comerciales preferenciales en su propio seno,
independientemente del compromiso que ha asumido para alcanzar un régimen
de libre comercio en la región Asia-Pacífico para el año 2020. Para que la APEC
actúe de forma eficaz como entidad proponente del libre comercio, la
participación de los Estados Unidos resulta crítica, pues no sólo brinda una gran
fuerza a la APEC, sino que asegura que los Estados Unidos no se apartarán del
libre comercio a nivel multilateral en virtud de la suscripción del NAFTA. En tanto
que todos los países de la ASEAN reconocen la importancia de los Estados
420
Unidos y dan la bienvenida a su involucramiento activo en la región, en general
se muestran recelosos de cualquier movimiento de aproximación de los Estados
Unidos a un país en específico, con miras a establecer una alineación estratégica
de éste. Los países de la ASEAN preferirían que las alineaciones estratégicas de
los Estados Unidos con países de la zona se llevarán a cabo con la APEC en
conjunto.
Al respecto, una de las posibilidades que la ASEAN está considerando de
manera muy seria es la propuesta, planteada por Malasia, de establecer una
Conferencia Económica del Oriente Asiático (EAEC), que comprenda a las
economías del Noreste y del Sudeste asiático. La EAEC se contempla como una
entidad regional con relaciones estrechas entre sus miembros y con la posibilidad
de que en su marco se generen acuerdos intraregionales de comercio e
inversión. Esta Conferencia se considera como una "seguro" que operaría para
beneficio de la región en el caso de que América del Norte o Europa Occidental
se conviertan en fortalezas. Sería un error muy costoso convertir a la EAEC en un
bloque comercial (aunque esto podría ocurrir en circunstancias excepcionalmente
apremiantes), pues los países de la ASEAN acabarían pagando una enorme
"póliza" por su seguro en caso de que ello ocurriera.
Los países de la ASEAN se beneficiarían con la formación de la una EAEC, sin
embargo, si ésta abrazara la causa del libre comercio. La EAEC complementaría
a la APEC. Una alineación estratégica en el marco de la cual la APEC, la EAEC y
la ASEAN formaran círculos concéntricos (siendo la EAEC una capa intermedia
entre la periferia de la APEC y el núcleo de la ASEAN) constituiría la situación
óptima para los países de la ASEAN. La idea de los círculos concéntricos, como
muchos otros buenos conceptos económicos, ha sido tomada de la física, cuyas
leyes exigen que el núcleo sea más fuerte que las capas externas en una relación
de círculos concéntricos. De no ser así, el núcleo, constituido por las naciones de
421
la ASEAN, sencillamente se marchitaría hasta desaparecer. El concepto de los
círculos concéntricos con la ASEAN en el núcleo, es difícil de vender. Para otros
países, la idea de unirse al esquema casi con el fin único de proteger los
intereses de la ASEAN, no les ofrece incentivo alguno. La ASEAN también
necesita mejorar su relación con América del Norte en general y con los Estados
Unidos en particular. Dado que la inversión y el intercambio comercial guardan
una relación muy estrecha, las compañías estadounidenses que operan en los
países miembros de la ASEAN pueden actuar como vehículos para el comercio
que la ASEAN sostenga con América del Norte. La ASEAN podría superar los
obstáculos planteados por la firma del NAFTA aumentando los intereses
estadounidenses en esta región. Aunque las multinacionales estadounidenses
emplean más contenido estadounidense en sus productos que otras
multinacionales extranjeras, también tienen un interés muy claro y fuerte en
mantener el mercado de estadounidense abierto a sus productos. No es ningún
secreto que las multinacionales estadounidenses representan un grupo
antiproteccionista muy poderoso dentro de los mismos Estados Unidos. En otras
palabras, la ASEAN puede aumentar su participación en el mercado
estadounidense al recibir a un mayor número de operaciones de multinacionales
estadounidenses en su suelo.
Canadá y México también pueden servir como puertas de acceso al
mercado de los Estados Unidos. Atrayendo inversiones canadienses y
mexicanas, los países de la ASEAN podrían ganar un acceso adicional al
mercado del NAFTA. Hay signos de que tanto Canadá como México temen que
los Estados Unidos acaben dominando al NAFTA, por lo que ambos están
ansiosos de minimizar ese riesgo mediante el fortalecimiento de sus nexos
extraregionales. La ASEAN podría sacar ventaja de dichas oportunidades
mediante la promoción de relaciones más estrechas con Canadá y con México.
422
CONCLUSIÓN
No hay muchas dudas en el sentido de que el NAFTA habrá de distorsionar
el comercio, dado su tamaño y su potencia. En este marco, es el mercado
estadounidense y la competencia que podría suponer México en dicho mercado
lo que más preocupa a las naciones de la ASEAN. Parece inevitable que haya
algo de desviación comercial de los países de la ASEAN en favor de México,
dadas las ventajas naturales que tiene este país en cuanto a su proximidad
geográfica y a su ventaja arancelaria derivada del NAFTA. No obstante, los
efectos estáticos negativos del NAFTA sobre los países de la ASEAN podrían ser
mucho menores que lo que se pudo esperar en un primer momento. Por lo
mismo, parece poco probable una desviación masiva de la inversión extranjera
directa de los países de la ASEAN hacia el NAFTA.
Mucho habrá de depender, asimismo, de la forma en que los países de la
ASEAN jueguen sus cartas. La ASEAN representa una agrupación de países muy
distintos que han logrado un gran progreso en el establecimiento exitoso de
reformas económicas orientadas hacia el mercado y en la apertura de sus
mercados al comercio y a la inversión exteriores, alcanzando resultados muy
impresionantes en términos de sus altas tasas de crecimiento económico. Su
capacidad de atracción de la inversión extranjera dependerá, en gran medida, de
la continuación y del fortalecimiento de dichas políticas liberales y del
mejoramiento del ambiente para la inversión, más que de factores externos, tales
como el NAFTA.
Lo anterior no significa que los acontecimientos externos no sean
importantes. Lejos de ello. Las economías abiertas del Sudeste asiático son,
desde luego, susceptibles a los cambios externos. Pero aunque no pueden
423
permitirse el lujo de no tomar en cuenta los cambios que se den en su alrededor,
la hipersensibilidad ante dichos cambios o las reacciones exageradas podrían
resultar contraproducentes.
Si los países de la ASEAN recurren a medidas defensivas mediante la
formación de bloques comerciales compensatorios, no sólo se atarán a un
equilibrio de bajo nivel, sino que contribuirán a la fragmentación de la economía
mundial. En particular, deberán evitarse las represalias, pues éstas acabarían por
lastimar también a los países de la ASEAN. En lugar de ellas, la ASEAN requiere
de adoptar políticas agresivas que aseguren que la región se mantenga como un
centro atractivo para la inversión extranjera y que sus productos sean
competitivos, tanto en términos de precio como de calidad. Por encima de todo, la
ASEAN deberá esforzarse por fortalecer el sistema comercial abierto a nivel
global.
Una respuesta positiva ante una posible desviación del flujo comercial
consistiría en hacer aumentar la productividad y reducir los costos de producción
por medio del AFTA y de los Triángulos de Crecimiento, que podrían ser factores
que mitiguen la desviación de la inversión mediante la oferta de incentivos a la
participación accionaria extranjera en empresas de la ASEAN. El AFTA puede no
atraer hacia la región a un mayor número de inversiones extranjeras orientadas
hacia la exportación, pues actualmente ya se permiten las importaciones libres de
impuestos de componentes y de bienes intermedios para la fabricación de
artículos para la exportación. El AFTA será positivo sólo si los inversionistas
extranjeros consiguen convertirse en proveedores del creciente mercado regional
de la ASEAN. Esto haría necesario eliminar el fuerte sesgo proexportación de los
incentivos para la inversión en la ASEAN.
La inversión extranjera es, en el mejor de los casos, un complemento y no
un substituto de la inversión interna. Los países de la ASEAN requieren disminuir
424
brecha de recursos mediante el aumento del ahorro interno. Resulta alentador en
este sentido que las tasas de ahorro en los países de la ASEAN sean
relativamente altas (por ejemplo, del orden del 47 por ciento en Singapur y del 33
por ciento en Malasia para 1992). Las altas tasas de ahorro interno también
pueden permitir a las naciones de la ASEAN dirigir sus propias inversiones en
otros países, abriendo así nuevas avenidas para las exportaciones de la región,
dada la reciprocidad de los componentes inversión-comercio. Es alentador en
este marco constatar el surgimiento reciente de varias multinacionales de la
ASEAN.
425
Notas
____________________
1. El NAFTA regula una amplia variedad de servicios, incluyendo los financieros,contables, arquitectónicos, de transporte terrestre, editoriales, consultivos,educacionales, ambientales, comerciales, de telecomunicaciones, publicitarios, detransmisión, de construcción, turísticos, la ingeniería, del cuidado de la salud,administrativos y legales.
2. Timothy J. Kehoe, "North American Free Trade", Journal of Economic Integration 8,nº 2 (1993), pp. 119-151.
3. Ver Drusila K. Brown, Alan V. Deardorff y Robert M. Stern, "North American FreeTrade Agreement: Analytical Issues and a Computational Assessment", WorldEconomy 15, nº1 (enero de 1992), pp. 11-29; ver capítulos por C. Bachrach y L.Mizrahi, R. McCleery y L. Young y J. Romero, bajo la United States InternationalTrade Commission (Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos)[USTC], Economy-Wide Modeling of the Economic Implications of a FTA with Mexicoand a NAFTA with Canada and Mexico, Publicación 2508 (Washington, D.C.; USITC,1992).
4. Brown, Deardorff y Stern, "North American Free Trade Agreement".
5. Kehoe, "North American Free Trade".
6. Mohamed Ariff y E.C. Tan, "ASEAN-Pacific Trade Relations", ASEAN EconomicBulletin 8, nº 3 (1992), tabla 13, p. 266. El Índice Grubel-Lloyd se deriva de restar delcomercio total de una industria dada las importaciones o exportaciones netas de dichaindustria, dividiendo luego este término entre el comercio total de la industria encuestión. Esta medida variará entre 0 y 100 al expresarse en porcentajes. Sería cerosi hubiera sólo un comercio interindustrial (es decir, sólo exportación o importación deun producto, pero no ambas); sería 100 se hubiera sólo un comercio intraindustrial(con una cifra de exportaciones exactamente igual a la de las importaciones).
7. El análisis de participación de mercado constante atribuye el crecimiento de lasexportaciones en el tiempo a (a) un crecimiento normal, (b) la composición de losbienes, (c) la distribución de mercado y (d) los efectos residuales, tomados comomedida de la competitividad de las exportaciones (ver Ariff y Tan, "ASEAN-PacificTrade Relations").
8. Ver Brown, Deardorff y Stern, "North American Free Trade Agreement", United StatesInternational Trade Commission, "The Likely Impact on the United States of a FreeTrade Area with Mexico", Publicación USITC 2353 (febrero de 1991), citado en E.Supper, "Implications of NAFTA and European Integration for the ASEAN Free TradeArea", documento mimeografiado (Ginebra; UNCTAD, 1993); y KPMG Peat MarwickPolicy Economic Group, "The Effects of a Free Trade Agreement Between the UnitedStates and Mexico", Executive Summary, Washington, DC (marzo de 1991), citadoen Rolf J. Langhammer, "The NAFTA: Another Futile Trade Area (AFTA) or a SeriousApproach Towards Regionalism?", Kiel Discussion Papers, nº 195, Institut fürWeltwirtschaft, Kiel (1993).
426
9 Ver Geoffrey J. Bannister y Patrick Low, "Textiles and Apparel in NAFTA: A Case ofConstrained Liberalization", Policy Research Papers WPS 994 ( Washington, D.C.;Banco Mundial, 1994).
10. El modelo de gravedad de comercio internacional relaciona las balanzas comercialesbilaterales básicamente con los niveles de actividad económica en los paresimportador y exportador de los socios comerciales y con la distancia física entre ellos.
11. Jonathan Eaton y C. Ho, "Trade and Investmente in the North-America-PacificRegion: Does NAFTA Matter?", ponencia presentada en el Simposio Internacional deKyushu, Universidad de Kyushu, Fukuoka (1993).
12. Mordechai E. Kreinin y Michael G. Plummer, "Effects of Economic Integration inIndustrial Countries on ASEAN and the Asian NICs", World Development 20, nº 9(septiembre de 1992, pp. 1345-1366.
13. Gary C. Hufbauer y Jeffrey J. Schott, North American Free Trade: Issues andRecommendations (Washington, DC; Institute for International Economics, 1992).
14. Kreinin y Plummer, "Effects of Economic Integration in Industrial Countries on ASEANand the Asian NICs".
15. En teoría la ventaja comparativa se relaciona con los precios relativos pre-comerciales, en tanto que en la investigación empírica se debe improvisar con losdatos post-comerciales. De ahí el concepto de ventaja comparativa "revelada". Elanálisis de Ventaja Comparativa Relativa asume que los costos relativos, así comolos factores distintos del se reflejan en el patrón comercial observado. Los índices deventaja comparativa revelada no reflejan de manera adecuada la ventajacomparativa inherente o potencial, por lo que deberá interpretárseles con precaución.Michael G. Plummer, "ASEAN and Economic Integration in the Americas", documentomimeografiado, Centro de Desarrollo de la OCDE (París; OCDE, 1993).
16. Satish Kumar, "The ASEAN Free Trade Area-Issues for Policy", ponencia presentadaen la Mesa Redonda de la ASEAN, Institute for Southeast Asian Studies (Singapur;Instituto para Estudios del Sudeste Asiático, 1992).
17. Siow Yue Chia y T.Y. Lee, "Subregional Economic Zones: A New Motive Force inAsia-Pacific Development", en C. Fred Bergsten y M. Noland, eds., Pacific Dynamismand the International Economic System (Washington, DC; Institute for InternationalEconomics, 1993).
18. Fred Bergsten et al, A Vision for APEC: Towards an Asia-Pacific EconomicCommunity, Informe del Eminent Persons Group (Singapur; Secretariado de laAPEC, 1993); C. Fred Bergsten et. al., Achieving the APEC Vision: Free and OpenTrade in the Asia-Pacific, Segundo Informe del Eminent Persons Group (Singapur;Secretariado de la APEC, 1994).
427
CAPITULO TRECE
LA PERCEPCIÓN DEL NAFTA EN CHINA
Y SU PAPEL CAMBIANTE EN EL ÁREA ASIA PACÍFICO
Suisheng Zhao
El reciente auge económico de China se debe, en gran medida, a la política
actual de ese país de abrirse al mundo exterior. Desde mediados de la década de
los 80, China ha adoptado una estrategia de crecimiento basada en las
exportaciones, que sigue el modelo de las economías de reciente
industrialización (NIEs) del Este de Asia. De 1978 a 1992, el intercambio
comercial total creció a una tasa promedio de 16 por ciento anual, en tanto que
las exportaciones entre 1986 y 1992 acusaron un crecimiento anual de 15.56 por
ciento. El comercio exterior del país para 1993 alcanzó los 195.7 miles de
millones de dólares, lo que representó un aumento de 18.2 por ciento en relación
con la cifra de 1992, año en el cual China ya había alcanzado la undécima
posición como país exportador a nivel mundial.1 En el marco de las Economías
de Reciente Industrialización, gran parte del crecimiento de China se ha basado
en su acceso al mercado de América del Norte.
Dada esta situación, el gobierno chino y la comunidad financiera de ese
país, han expresado una preocupación considerable en relación con la firma del
Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) entre Estados Unidos,
Canadá y México, así como en relación con la posible extensión de dicho
Acuerdo para incluir a otros países de América Latina en lo que podría
convertirse en un área de libre comercio que abarque a todo el Hemisferio
Occidental. Resulta comprensible que las preocupaciones chinas se centren en el
428
potencial surgimiento de barreras comerciales tendientes a excluir a China de los
importantes mercados norteamericanos. El presente capítulo examina la
percepción china del NAFTA, los factores que de algún modo dan forma a esta
postura y las reacciones del gobierno de Beijing en la instrumentación de una
estrategia ofensiva del área Asia-Pacífico que contempla la adopción de políticas
de diversificación de mercados.
CÓMO VE BEIJING AL NAFTA
De acuerdo a Xinhua, la agencia oficial de noticias de la República Popular
China, la ratificación del NAFTA fue uno de los diez principales acontecimientos
internacionales durante 1993.2 Poco después de que la Cámara de
Representantes de Estados Unidos ratificara el acuerdo en noviembre de 1993,
un vocero del Ministerio chino de Relaciones Exteriores expresó la esperanza de
Beijing de que el NAFTA fuera una "organización comercial regional abierta", que
simbolizara la "liberalización comercial global".3 Esta declaración cristalizaba
fielmente la actitud ambivalente de Beijing en relación con el NAFTA. Por una
parte, Beijing reconoce que el objetivo general del NAFTA consiste en "reforzar el
concepto de libre competencia y de liberalización comercial" y, de conformidad
con ello, puede convertirse en una organización comercial abierta y consistente
con los principios del GATT. Sin embargo, el NAFTA también podría convertirse
en un acuerdo regional proteccionista y los líderes chinos temen que esto podría
afectar el ingreso de los productos chinos al mercado norteamericano.4 La
ansiedad china queda aún más de manifiesto por la aseveración de que "el
impacto del NAFTA en China y la región Asia-Pacífico será determinado por la
dirección que tome el Acuerdo en su desarrollo futuro. China desde hace tiempo
ha dado gran importancia a los intercambios económicos y comerciales que
429
sostiene con Estados Unidos, Canadá y México. Esperamos que nuestras
relaciones económicas y comerciales en esta región continúen creciendo".5
Desde el fin de la Guerra Fría, China ha percibido al mundo como un todo
dividido en bloques regionales. En diciembre de 1992, el estudioso chino Li Mei
escribió un ensayo, transmitido por la Radio Popular de Beijing, en el que
sostenía que los acontecimientos que estaban ocurriendo en América del Norte,
Europa y Asia habrían de llevar a un "nuevo patrón que dividiría a las potencias
económicas mundiales en bloques comerciales regionales". Según este análisis,
niveles similares de desarrollo económico crearían "un mecanismo de restricción
mutua entre los tres principales bloques comerciales. Esto evitaría la formación
de una gran brecha entre ellos y la creación de altas barreras arancelarias".6
El reconocimiento de la tendencia hacia una regionalización global ha
llevado a los funcionarios chinos a prepararse para hacer frente a varios retos
que habrán de provenir del NAFTA. Se predice que la liberalización comercial
regional en América del Norte supondrá pérdidas para las exportaciones chinas,
dado que, para Estados Unidos resultará ventajoso mudar sus operaciones
extranjeras de China a México en el marco de una América del Norte unida como
zona de libre comercio. Un analista gubernamental del Ministerio de Comercio y
Cooperación Económica (MOFTEC) sostuvo que el NAFTA "profesa la promoción
del libre comercio pero algunos de sus artículos hacen pensar en el
proteccionismo".7 El funcionario advertía que el NAFTA y el subsecuente
aumento en la competencia mexicana podrían dañar a las exportaciones chinas
hacia Estados Unidos; declaró a la Agencia de Noticias Xinhua que "las grandes
exportaciones de China a Estados Unidos y el crecimiento futuro de las
exportaciones chinas a América Latina podrían verse amenazados por la
reducción de aranceles mexicanos cuando el NAFTA entre en vigor" en 1994.8
430
FUENTES DE PREOCUPACIÓN
América del Norte es uno de los principales socios comerciales de China.
En 1992, el volumen del comercio total de China con Estados Unidos, Canadá y
México fue de más de 23,000 millones de dólares, lo que representó 12.3 por
ciento del comercio exterior chino total. El comercio sino-estadounidense
representó 85.8 por ciento del volumen total del intercambio comercial entre
China y los tres países norteamericanos.9 América del Norte y en especial
Estados Unidos, representa también una de las principales fuentes de
abastecimiento de tecnología e inversión para China. El NAFTA habrá de hacer
crecer aún más el intercambio comercial en América del Norte, lo cual resulta
positivo para el desarrollo de la economía mundial y especialmente para el
crecimiento de un país en rápido desarrollo, como es el caso de China. No
obstante, el Acuerdo también podría tener impactos negativos en los estados no
miembros, especialmente en China, que depende en gran medida del mercado
norteamericano. El NAFTA puede hacer más competitivas a las compañías
norteamericanas tanto en Norteamérica como en los mercados mundiales, por lo
que estarían mejor preparadas que las empresas de Estados no miembros para
sacar ventaja de un aumento en las oportunidades comerciales.
La ansiedad china radica principalmente en dos puntos. En primer lugar, el
NAFTA entró en vigor en un marco de acentuadas tensiones, tanto comerciales
como de otra índole, entre Estados Unidos y China. En un estudio sobre las
políticas que el gobierno de Clinton ha seguido con China, Ni Feng, estudioso de
Beijing, llega a la conclusión de que "el gobierno de Clinton parece tener una
postura mucho más severa que el gobierno anterior". También citó la declaración
del Secretario de Estado norteamericano, Warren Christopher, quien dijo que
"ambos países han manifestado opiniones diferentes en lo tocante a los derechos
431
humanos, el comercio y la venta de armas". Encontraba que "la política de
Estados Unidos hacia China tiene como objetivo promover el tránsito pacífico en
este país del comunismo a un sistema democrático. Con este fin, el gobierno de
Clinton ha impuesto a China algunas condiciones adicionales que China para
ratificarle su status comercial de Nación Más Favorecida (NMF); dichas
condiciones fueron firmemente rechazadas por el gobierno chino".10
El status comercial de Nación Más Favorecida (NMF) ha sido un tema crítico
en la relación sino-estadounidense desde el incidente de la Plaza Tian An Men
en 1989. Aunque China recibió status de Nación Más Favorecida después de
establecer relaciones diplomáticas con Estados Unidos, dicho status ha estado
sujeto al cumplimiento, por parte de China, de una serie de requisitos que
especifica la Ley Comercial de Estados Unidos de 1974, así como a la
renovación anual de dicho status por parte del presidente estadounidense, de
conformidad con lo marcado por la Enmienda Jackson-Vanik.11 De acuerdo a los
requisitos anteriormente mencionados, el status de Nación Más Favorecida está
ligado a una política interna particular del gobierno chino en relación con la libre
emigración, y debe contar con la aprobación anual del congreso estadounidense.
Desilusionado con las reformas económicas y políticas de China y frustrado por
la incapacidad estadounidense para influir en el curso del desarrollo chino, el
Congreso norteamericano manifestó fuertes objeciones contra la ratificación del
tratamiento como Nación Más Favorecida para China después de los
acontecimientos de Tian An Men. Aunque el presidente George Bush consiguió
pasar por encima de la oposición y ratificó incondicionalmente el status de
Nación Más Favorecida a China durante su mandato, los demócratas del
Congreso continuaron haciendo uso del requisito de renovación anual como una
oportunidad para buscar limitar o aun eliminar el status de Nación Más
Favorecida de que goza China.
432
Durante la campaña presidencial de 1992, Clinton criticó al presidente Bush
en general por "mostrarse consecuente" con China y, específicamente, por haber
renovado el status de Nación Más Favorecida a ese país. En mayo de 1993, el
presidente Clinton expidió una orden ejecutiva en la que se extendía el status de
Nación Más Favorecida a China por un año más (hasta julio de 1994) con una
serie de condiciones, entre las cuales se incluía "un mejoramiento global
significativo" en la situación de los derechos humanos en China. En febrero de
1994, el Departamento de Estado norteamericano publicó un informe
fundamentalmente negativo sobre la situación de los derechos humanos en la
República Popular China. Se ponía en riesgo el status de Nación Más Favorecida
si no había una mejora significativa en este renglón. China no podía permitirse
perder dicho status: de conformidad con un estudio llevado a cabo por el Banco
Mundial, la pérdida del status de Nación Más Favorecida costaría a la economía
china entre 7,000 y 15,000 millones de dólares al año en exportaciones
perdidas.12 Aunque el gobierno de Clinton acabó por renovarle el status de
Nación Más Favorecida en 1994 y decidió desligar la renovación de dicho status
con las prácticas de Beijing en el campo de los derechos humanos, el intercambio
comercial entre ambos países sigue siendo uno de los temas más espinosos en
la relación bilateral. China deberá hacer frente a varias fechas límite en distintos
frentes, como son la protección del derecho de propiedad intelectual, los textiles,
el acceso a mercado y las normas sanitarias que restringen la importación de
productos agrícolas. En años recientes, Beijing se ha visto en situaciones límite
con Washington, tan solo para dar marcha atrás en el último momento.
Estados Unidos ha insistido en un comercio leal con China desde mediados
de la década de los 80. Dado que importa miles de millones de dólares en
artículos chinos, Estados Unidos desea tener asimismo acceso al mercado chino,
que representa más de mil millones de consumidores. Estados Unidos tiene un
433
déficit comercial con China desde 1983, año en que dicho déficit representó 81
millones de dólares. Para 1992, este déficit había aumentado hasta 18,000
millones de dólares.13 Un informe oficial estadounidense apunta que "las
barreras chinas a las exportaciones norteamericanas han resultado
inexpugnables, a pesar de los esfuerzos de China por reformar y liberalizar su
régimen comercial. Los exportadores de Estados Unidos no han gozado de la
misma libertad de acceso al mercado chino que los exportadores chinos han
tenido en relación con el mercado estadounidense". Entre las barreras no
arancelarias más importantes que restringen el comercio y la inversión, el estudio
cita el centralizado plan anual de importaciones (sistema de obtención de
licencias de importación), el control de cambios y la no convertibilidad del
renminbi (la moneda china), la existencia de normas y requisitos más estrictos
para los bienes extranjeros que para los bienes chinos, la restricción de ciertas
actividades de servicios para las compañías extranjeras (seguros, construcción,
banca, contabilidad y servicios legales entre otros) y la existencia de políticas de
subsidios a la exportación.14 Por lo anterior, Washington presionó a China para
que ésta firmara un Memorándum de Entendimiento sobre el acceso a los
mercados en octubre de 1992. Como parte del pacto, China accedió a publicar
sus leyes de comercio y a eliminar los topes y los requisitos de licencia de
importación sobre cientos de artículos en un lapso de dos años.
Entre tanto, el gobierno de Estados Unidos ha estado trabajando
intensamente para limitar las importaciones de textiles chinos. Desde la firma del
primer acuerdo comercial en 1979, los textiles han sido la exportación más
importante de China a Estados Unidos. Históricamente, muchos países del Tercer
Mundo, incluyendo a los Países Asiáticos de Reciente Industrialización (NIEs),
han confiado en la exportación de textiles a países desarrollados como etapa
preliminar de desarrollo económico e industrial. China siguió este camino y, en
434
consecuencia, pasó a depender en gran medida de sus exportaciones en ese
rubro. Para 1989, era el quinto exportador textil a nivel mundial, con 7.2 por
ciento del total mundial, que le representaba 13,100 millones de dólares.15 Sin
embargo, el sector textil ha sido durante mucho tiempo uno de los más protegidos
en Estados Unidos, y la industria textil estadounidense ha luchado
consistentemente para restringir las importaciones provenientes de países con
mano de obra barata, especialmente de los países asiáticos. Los límites
resultantes han tomado la forma de topes de importación impuestos a sus socios
comerciales, conforme a los términos del Acuerdo Multi-Fibras (AMF) de 1974.16
Desde 1979, Estados Unidos han suscrito cinco acuerdos textiles bilaterales
con China, bajo la rúbrica del AMF; éstos han establecido topes muy estrictos a
las exportaciones de textiles chinos al mercado norteamericano.17 El penúltimo
de estos acuerdos llegó a su término el 1º de enero de 1994. En el curso de las
negociaciones para su renovación, Washington externó fuertes objeciones ante
lo que considera más de 2,000 millones de dólares anuales en textiles y prendas
de vestir hechos en China y exportados ilegalmente a Estados Unidos por
intermedio de terceros países. Las autoridades norteamericanas propusieron
recortar 25 por ciento el tope global de las exportaciones chinas para la mayoría
de las categorías y hasta 35 por ciento para aquellas relativas a la mayoría de los
embarques presumiblemente ilegales. También insistieron en que el nuevo
acuerdo deberá incluir estipulaciones que permitan a Estados Unidos deducir del
tope tres veces la cantidad de embarques ilegales capturados en el caso de que
China se niegue a cooperar para poner fin a estas prácticas. Beijing calificó de
"inaceptables" las exigencias de Washington.18 No obstante, alcanzar un arreglo
al respecto era algo crucial para China19. Los 4,500 millones de dólares en
textiles y prendas de vestir que China envió a Estados Unidos bajo el tope
vigente en 1993 representaban ligeramente más de 5 por ciento del total de sus
435
exportaciones.20 También resultaba crucial para Estados Unidos, pues en caso
de no llegar a un acuerdo respecto al establecimiento de topes, la situación
podría traducirse en una cantidad aún mayor de embarques de textiles y prendas
de vestir hechos en China y exportados ilegalmente hacia Estados Unidos. Como
resultado de concesiones hechas por ambas partes, se firmó un nuevo acuerdo el
17 de enero de 1994. Según lo estipulado por este nuevo acuerdo, los topes de
exportación para los textiles chinos en 1993-94 debían mantenerse en los niveles
del año anterior (4,680 millones de dólares), y permanecer en esos niveles
durante los siguientes tres años. El tope global para las prendas de vestir hechas
en China, abarcando las no incluidas en el status de Nación Más Favorecida,
tales como las prendas hechas de seda, fue de 7,200 millones de dólares en
1994. El nuevo acuerdo representa una disminución de 13 por ciento respecto de
los topes normales, lo que repercute en un costo para China de unos 700
millones de dólares.21
En este momento crucial, el NAFTA da lugar a nuevas incertidumbres en las
relaciones comerciales sino norteamericanas y genera una preocupación
comprensible, lo que causa una aprehensión al gobierno chino. Un informe
interno, que circuló entre funcionarios del gobierno de China sugiere que "la
decisión de Estados Unidos de reducir los topes de exportación de textiles de
China debe tener algo que ver con el NAFTA. (China) debería considerar
seriamente esta cuestión".22
La segunda fuente importante de donde proviene la ansiedad china consiste
en que, dentro del marco del NAFTA, el acceso de China al mercado
norteamericano se hará más difícil, al mismo tiempo que México se convertirá en
un país más competitivo en los mismos sectores en los que China es o habrá de
ser competitiva.23 Estados Unidos, Canadá y México suscribieron el NAFTA no
porque quisieran construir una fortaleza comercial, sino porque deseaban
436
expandir la cooperación comercial entre ellos. Sin embargo, la mayor parte de las
exportaciones chinas hacia Estados Unidos, incluyendo los textiles, el calzado,
los artículos electrónicos de bajo costo y los juguetes, habrán de resultar más
baratos si se producen en México de conformidad con los términos del NAFTA,
dado el nivel más alto de los aranceles que Estados Unidos aplica a los
productos chinos. NAFTA, desde luego, aún no cuenta con un arancel externo
común, pero el número de barreras arancelarias y no arancelarias existentes
entre los tres países miembros del acuerdo habrá de eliminarse gradualmente en
un lapso de quince años, todo control sobre el sector textil y el de prendas de
vestir quedará abolido en diez años y se alentarán las inversiones en finanzas,
telecomunicaciones y comunicaciones conforme México abra sus mercados de
servicios y elimine los controles que actualmente aplica a la inversión. La
disminución gradual de las barreras arancelarias habrá de aumentar
dramáticamente la competitividad relativa de México, lo que tendrá implicaciones
muy serias para los países del Este asiático y especialmente para China.
¿Qué países del Este asiático pueden igualar la productividad laboral de
México? La respuesta instantánea probablemente sería: "todos". Pero no es el
caso. Ajay Kapur, economista al servicio de Peregrine Brokerage en Hong Kong,
ha realizado un análisis comparativo internacional de la productividad laboral y
los costos en estos países y sus resultados muestran claramente que México se
halla en mejor posición que los países del Este de Asia. Por cada dólar gastado
en salarios a niveles de 1990, un trabajador mexicano produjo 3.20 dólares en
bienes. Sólo China, con una cifra de 5.60 dólares y Tailandia, cuyas medidas
más recientes se tomaron en 1990, arrojando una cifra de 5.50 dólares, superan
a México. La productividad laboral de la industria manufacturera mexicana es
mayor que en todos los países del Este de Asia, con la salvedad de Singapur. En
dólares estadounidenses por trabajador, la productividad de México en 1992 fue
437
de 23,292 dólares. El año anterior, Hong Kong apenas alcanzó los 17,445 (no
existen cifras comparativas para 1992 en el territorio). Singapur superó a México,
con una cifra de 25,765 dólares por trabajador, en 1992, pero China estaba muy
atrasada en relación con el resto de la región, con una cifra de tan sólo 2,824
dólares por trabajador.24 Las anteriores cifras indican que, aunque las
Economías de Reciente Industrialización más establecidas del Este asiático
(Hong Kong, Singapur, Corea del Sur y Taiwán) podrían resentir la mayor parte
de la desviación comercial y de inversión en favor de México en el corto plazo,
China, como una de las más jóvenes Economías de Reciente Industrialización
habrá de sufrir, en el largo plazo, las mayores pérdidas, dada su concentración
en el mercado estadounidense y su relativa desventaja competitiva ante México
en lo tocante a barreras arancelarias y no arancelarias y a la introducción de
inversión y tecnología extranjera.
De acuerdo a una fuente oficial china, la tasa arancelaria promedio de las
exportaciones chinas a Estados Unidos era 8.7 por ciento en 1993, en tanto que
las prendas de vestir debían pagar 14.6 por ciento. Los ya de por sí bajos
aranceles de México (algunos del orden de 4 por ciento) bajarán aún más en el
marco del NAFTA.25 Un funcionario chino del MOFTEC (Ministerio de Comercio)
apuntó que "el comercio exterior de China enfrentará retos muy severos después
de que el NAFTA entre en vigor. China probablemente tendrá que hacer frente a
una pérdida de exportaciones a Estados Unidos, debido a que México tendrá una
posición similar a la suya en cuanto a mano de obra barata y a la composición de
sus exportaciones". La abolición de barreras arancelarias y comerciales en la
zona de libre comercio de América del Norte podría significar que algunos de los
importadores estadounidenses dirijan su atención a México en perjuicio de China,
especialmente en los ramos textil, de calzado, juguetes, artículos electrónicos y
otros productos con un alto componente de mano de obra.26
438
Quizás esto no habrá de ocurrir inmediatamente. En cierto modo, la
abolición de barreras arancelarias y no arancelarias dentro de la zona de libre
comercio no puede ser muy importante para México, en vista de que ese país
apenas ha llenado tres cuartas partes de su cuota tope de exportación con
Estados Unidos en los últimos años, aun contando con aranceles de niveles tan
bajos como 4 por ciento. Aunque México pudiera no reemplazar a China en el
mercado estadounidense en los próximos años, el NAFTA podría atraer más
inversión extranjera a México desde Estados Unidos, Canadá, Corea del Sur,
Hong Kong y Taiwán, pues estos países buscarán aprovechar la oportunidad que
el NAFTA les presenta para mejorar sus niveles de exportación indirecta a la
zona. México tendrá un alto nivel de competitividad de mercado una vez que
haya atraído tecnología, técnicas administrativas y capital, al tiempo que
incorpora al proceso productivo sus ricos recursos naturales y su mano de obra
barata. Esa situación podría, en el futuro, amenazar el papel de China tanto en el
mercado norteamericano como en el latinoamericano.27 Esta perspectiva
ocasiona una gran ansiedad en el gobierno chino, por lo que ha presionado a sus
fabricantes para que mejoren los productos de alta tecnología, con el fin de evitar
ser excluidos de los mercados Norte y Sudamericano. El comercio exterior chino
no puede permitirse perder su mercado en Estados Unidos. Ello se traduciría en
un desastre para el esquema de crecimiento, basado en las exportaciones y sería
el fin del auge económico actual, que se ha basado en su orientación hacia los
mercados.
439
EL FACTOR CHINO EN LA FORMACIÓNDE LAS ECONOMÍAS DEL ÁREA ASIA-PACÍFICO
Aparentemente, resulta un error adjudicar la ansiedad del régimen de Beijing a
una sensación de impotencia o a una errónea comprensión de las implicaciones
del NAFTA para China. El gobierno chino considera al NAFTA lo mismo un reto
que una oportunidad. Por consiguiente han desarrollado una estrategia
económica que intenta sacar ventaja de su papel muy especial en el área Asia-
Pacífico y al mismo tiempo enfatiza la diversificación de mercados. Aunque esta
estrategia no es del todo nueva, resulta significativa en el contexto del reto que
representa el NAFTA. La lógica de Beijing yace en el hecho de que, como un
factor central en la consolidación de las economías del área Asia-Pacífico, China
seguirá fortaleciéndose conforme avance la regionalización en todo el mundo.
Esto se debe al hecho de que el NAFTA no sólo ha generado preocupación en
China, sino también en otros países asiáticos. Aunque no ha habido grandes
discusiones sobre el tema, muchos países asiáticos piensan que el impacto del
NAFTA sobre ellos podría ser potencialmente grave. Ante la amenaza de perder
su competitividad en el mercado estadounidense, estos países podrían voltear
hacia el mercado chino en busca de alternativas. Además, las multinacionales de
Estados Unidos y Canadá seguirán invirtiendo y estableciéndose en China,
donde en años recientes ha habido un increíble auge económico y una notable
mejora en el medio de las inversiones. Por lo tanto, este país deberá hallarse en
una buena posición negociadora. El presidente Jiang Zemin, lo ha expresado de
forma muy sucinta: "China no puede desarrollarse aislada del resto del mundo.
De igual manera, el mundo necesita a China para su desarrollo".28
En todas las economías de reciente industrialización de Asia, incluyendo a
los cuatro tigres (Hong Kong, Singapur, Corea del Sur y Taiwán), a Indonesia,
Malasia, Filipinas y Tailandia, la productividad por dólar ha ido a la baja porque
dicha productividad no ha mantenido el ritmo de ascenso de los niveles
440
salariales. Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong, Tailandia y Singapur han sido los
países que mayores aumento salariales han acusado. En su competencia con
México por el mercado estadounidense en industrias tales como la del vestido, la
automotriz y de autopartes, el acero, los textiles y, en menor medida, la
generación de energía y la prestación de servicios, estos países serán cada vez
más vulnerables. Un economista ha indicado que, en el lapso de los próximos
diez años, "se espera que México desarrolle ventajas comparativas en los
sectores de radio, televisión, equipo de telecomunicaciones, maquinaria eléctrica,
electrodomésticos y del vestido".29 La anterior representa una lista muy común
de productos fabricados en el Este asiático, particularmente en Hong Kong,
Taiwán y Corea del Sur, además de Japón. Conforme los productos de estos
países pierdan en competitividad en el mercado estadounidense, se verán
forzados a buscar de forma más activa su colocación en el mercado chino, cuyo
potencial es enorme.
Inmediatamente después de la aprobación del NAFTA ante la Cámara de
Representantes de Estados Unidos, un informe de noticias de Taiwán manifestó
que "el NAFTA podría acrecentar la dependencia de Taiwán hacia China
continental"; asimismo, el informe citaba a un funcionario de comercio y finanzas
de Taipei, quien alegó que "el impacto del surgimiento de un mercado europeo
único sobre Taiwán no será tan importante como el impacto que habrá de tener el
NAFTA, pues Estados Unidos sigue siendo el mercado de exportación más
importante para Taiwán".30 Parte del problema consiste en que los recientes
esfuerzos de Taiwán por diversificar sus mercados no han sido muy exitosos; en
tanto que el superávit comercial que Taiwán tiene con Estados Unidos ha
seguido disminuyendo, la cifra de dicho superávit sigue siendo relativamente alta
(7,800 millones de dólares) y representa 83 por ciento del superávit comercial
total de la nación. El citado funcionario predijo que alrededor de 80 por ciento de
441
los productos que México habría de exportar a Estados Unidos en un lapso de
entre cinco y diez años habrá de competir directamente con las exportaciones de
Taiwán; la maquinaria eléctrica y sus partes, las calderas, el equipo de
maquinaria y sus partes, los muebles, las autopartes y los productos textiles
(excluyendo a los textiles de punto) serán los sectores que deberán enfrentar el
reto más duro. Como resultado de ello, el NAFTA podría traducirse en una
reducción de las exportaciones taiwanesas al mercado norteamericano de hasta
4,400 millones de dólares entre 1994 y 2000. Mientras los productos de alta
tecnología que fabrica Taiwán deberán enfrentar las presiones provenientes de
los productos hechos en Estados Unidos y en Canadá, los productos taiwaneses
tradicionalmente baratos comenzarán a verse amenazados por los mexicanos,
que habrán de gozar de un tratamiento arancelario preferencial.31
Estas presiones forzarán a las compañías taiwanesas a buscar de forma
más activa la colocación de sus productos en China continental. De hecho, el
intercambio comercial a través del Estrecho de Taiwán ha aumentado
dramáticamente en los últimos años. De acuerdo a las cifras oficiales de la
Oficina de Comercio Exterior de Taipei, el comercio indirecto de Taiwán con
China continental, por medio de Hong Kong, llegó a los 7,910 millones de
dólares entre enero y noviembre de 1993, lo que representa un aumento de 19.1
por ciento en relación con la cifra equivalente del año anterior. Incluyendo el
comercio directo, el intercambio comercial bilateral entre Taiwán y China
continental para los primeros once meses de 1993 llegó a los 13,850 millones de
dólares. Las exportaciones indirectas de Taiwán a China continental en el mismo
período representaron 16.4 por ciento del total de las exportaciones de Taiwán,
en tanto que las importaciones provenientes de China continental representaron
1.4 por ciento del total de las importaciones de Taiwán. Se estima que el
intercambio comercial bilateral entre Taiwán y China continental podría llegar a
442
los 14,000 millones para todo 1993, lo que se compara de manera muy favorable
con los 7,410 millones de la cifra equivalente para 1992. La instrumentación del
NAFTA ciertamente tendrá como resultado una intensificación del comercio de
Taiwán con China, lo que aumentaría la dependencia del primero en relación con
el mercado del segundo.32
De hecho, China está surgiendo rápidamente como el factor determinante
en el futuro económico del área Asia-Pacífico. De acuerdo con Zhang Zai,
antiguo embajador de China ante Australia y consultor de la Corporación
Fiduciaria Internacional y de Inversión de China (China International Trust and
Investment Corporation) con sede en Beijing, la decisión china de instrumentar
una "economía socialista y de mercado" requerirá una inversión total de
alrededor de 4,500 billones de yuanes (unos 1,000 millones de dólares), con el
fin de actualizar la base industrial del país y la mayor parte de dichos recursos
deberá provenir de inversionistas extranjeros.33 Mientras la tasa de crecimiento
anual de China ha alcanzado una cifra de alrededor de 10 por ciento, el producto
bruto regional de las provincias del sur de China ha estado creciendo a una tasa
anual del 21 por ciento. Algunos otros indicadores también resultan
impresionantes: el crecimiento económico alcanza 13 por ciento anual; la
producción fabril, 23 por ciento; las ventas al menudeo suben como la espuma,
contando con una lista de clientes de 1,170 millones de personas. Según un
informe especial que apareció en el Wall Street Journal , "la transformación
económica china, que surgió del cambio hacia un libre mercado en 1978, está
rápidamente llegando a su madurez, lo que hace de su mercado un bocado muy
apetitoso en todo el mundo financiero".34
¿De qué manera afectará el factor chino a las economías del área Asia-
Pacífico? Takashi Kiuchi, director general del Banco de Crédito a Largo Plazo del
Japón y antiguo profesor de economía en la Universidad de Yokohama, ha
443
respondido con la observación de que "el 'Factor China' constituye un estímulo
social y económico para las naciones de la región".35 Según Kiuchi, aunque la
postura a largo plazo que Japón deberá adoptar ante una China rejuvenecida no
está clara, el resurgimiento de China brindará a Japón la oportunidad de reducir
su dependencia de las exportaciones a Estados Unidos, y la de aumentar su
actividad comercial en la región. También reducirá la dependencia que Asia tiene
de Japón como motor económico de la región. "Anteriormente", notaba Kiuchi,
"Japón se mostraba escéptico acerca de la capacidad de China para introducir
cambios económicos a expensas de la estabilidad política" No obstante, Japón
está impresionado por la lucidez con que China ha llegado a darse cuenta de que
la estabilidad política sólo podría mantenerse mediante el logro de la prosperidad
económica.36
En este contexto, las relaciones económicas sino-japonesas se han
desarrollado con rapidez en los últimos años. Para finales de 1992, los
inversionistas japoneses habían contribuido con 6,000 millones de dólares para
unas 8,700 empresas chinas, lo que puso a Japón en el cuarto sitio entre los
países con mayor inversión en China.37 El volumen del intercambio comercial
sino-japonés creció de 8,900 millones de dólares en 1980 a 28,900 millones de
dólares en 1992, registrando un crecimiento anual promedio del 10.3 por ciento
en todo ese período. En 1993, China se ubicó como el segundo mayor socio
comercial de Japón, sólo superada por Estados Unidos, según la Organización
de Recuperación del Comercio Exterior de Japón (JETRO). El comercio entre
Japón y China en el año de 1993 presentó un crecimiento de 30.9 por ciento,
alcanzando una cifra récord por tercer año consecutivo.38 De acuerdo a las cifras
oficiales chinas, Japón sobrepasó a Hong Kong y se convirtió en el principal
socio comercial de China para finales de 1993. El intercambio comercial sino-
japonés implantó un nuevo récord en 1993, alcanzando los 37,000 millones de
444
dólares, y en 1994 volvió a romper ese récord, cuando subió hasta los 46,200
millones de dólares. Durante todo este tiempo, China mantuvo su posición como
el segundo socio comercial en importancia para Japón.39
Corea del Sur, país que ha llevado a cabo inversiones importantes en las
regiones costeras del Noreste de China también está evaluando su posición
estratégica en el marco de sus relaciones económicas con China. Soogil Young,
importante asesor del gobierno y director del Departamento de Industria y
Comercio del Instituto de Desarrollo de Corea, ha manifestado que Corea del Sur
habrá de expandir el volumen de su intercambio comercial con China a unos
22,000 millones de dólares para mediados de la década de los 90. Esto colocaría
a China como el tercer socio comercial de Corea del Sur.40
LA ESTRATEGIA DE BEIJING
PARA EL ÁREA ASIA-PACÍFICO
En vista de todo lo anterior, China está determinada a fortalecer su posición
regional en el área Asia-Pacífico, así como en el contexto de la economía
mundial. Según ha declarado Jiang Zemin, presidente de la República Popular de
China, en la conferencia de liderazgo de la Cooperación Económica Asia-Pacífico
(APEC) que tuvo lugar en 1993: "China practica una apertura multi-direccional.
Estamos abiertos a todo el mundo, fundamentalmente a la región Asia-Pacífico.
Estamos muy interesados en participar y en promover la cooperación económica
regional. Nuestra política consiste en expandir la cooperación económica y el
intercambio comercial con otros países del área Asia-Pacífico".41 La razón para
esta concentración en el área Asia-Pacífico fue claramente expresada por Qian
Qichen, el ministro de Relaciones Exteriores, quien observó que "la región Asia-
Pacífico es comparativamente estable y el Este de Asia es la región más
445
dinámica en la economía mundial".42 De hecho, el intercambio comercial de la
Cuenca del Pacífico rebasó por primera vez el volumen del intercambio comercial
transatlántico en 1983 y el intercambio comercial entre los países del Este de
Asia superará el volumen del intercambio comercial transpacífico en el curso de
la presente década.43 Aunque China depende en gran medida del mercado
norteamericano, sus principales socios comerciales siguen estando en la región
Asia-Pacífico, especialmente en el Este asiático: Hong Kong, Japón, Taiwán y
Corea del Sur han sido tradicionalmente los principales socios comerciales de
China. A pesar de un ambiente comercial internacional que presenta grandes
dificultades, tres cuartas partes del crecimiento exportador de China desde
mediados de la década de los 80 se han dado dentro de Asia.44
A la luz de sus intereses en el área Asia-Pacífico, China ha seguido una
política de "relaciones de buena vecindad con los países que la rodean" y
contempla esto "como la primera prioridad en la conducción de sus relaciones
exteriores".45 En años recientes, China ha reanudado sus relaciones
diplomáticas con Indonesia, estableció relaciones diplomáticas con Singapur y
Brunei y promovió una nueva fase de relaciones amistosas y de cooperación con
los países de la ASEAN. Después de normalizar sus relaciones con Vietnam en
1991, China estableció relaciones diplomáticas con Corea del Sur en 1992, al
tiempo que mantenía buenas relaciones con Corea del Norte.46
Un componente central en la estrategia económica de China para el área
Asia-Pacífico consiste en promover la cooperación económica regional sin un
acuerdo de libre comercio formal. Uno de los logros más impresionantes en este
sentido lo constituye la integración económica que, en los hechos, ha realizado
China con las economías de Hong Kong y de Taiwán, en el marco de lo que
algunos observadores llaman el Área Económica China (CEA). Según un estudio
de la OCDE, "la CEA es ahora un participante de importancia en el intercambio
446
comercial mundial. Sólo Estados Unidos, Alemania, Japón, Francia y el Reino
Unido tienen una mayor participación que la CEA en el intercambio comercial
mundial". El comercio intraregional dentro de la CEA supera al de todos los
acuerdos de libre comercio establecidos fuera del marco de la OCDE desde la
Segunda Guerra Mundial. Ninguno de dichos acuerdos de libre comercio (que
suman unos sesenta) ha logrado alcanzar una importancia económica de
consideración ni ha llevado a una expansión conspicua del comercio intraregional
como participación comercial total de los países miembros. Aun entre los
dinámicos países de la ASEAN, el intercambio comercial intraregional ha
aumentado sólo ligeramente, en tanto que el comercio con el resto del mundo ha
aumentado rápidamente. La CEA, a diferencia de dichos acuerdos, se ha
convertido en un "no acuerdo que rápidamente se transforma en un participante
central para el comercio mundial y que desarrolla fuertes flujos comerciales
internos". Entre los factores que hay detrás de este patrón de rápido crecimiento
e integración económica en el marco de la CEA se cuenta el capital taiwanés, así
como su conocimiento técnico y administrativo, los servicios de intermediación de
Hong Kong, y los recursos naturales y la mano de obra barata de China. Aun en
ausencia de un acuerdo formal de comercio, según lo señalado en el informe de
la OCDE, la participación de la CEA en el total de las exportaciones mundiales
excederá a la participación de Japón para finales de la década de los 90.47
El objetivo detrás de la política de promoción de la integración económica
regional sin un acuerdo de libre comercio formal consiste en evitar generar
preocupación entre los pequeños países vecinos de China. Esta consideración
no carece de bases. Muchos países del área Asia-Pacífico han sentido que el
rápido crecimiento económico de China y su rearme constituyen una amenaza
para la región. Esto se ha constituido en un foco de tensión a pesar del hecho
que Beijing ha negado repetidamente tener la intención de buscar una posición
447
hegemónica en el área Asia-Pacífico.48 Los líderes de la República Popular
China utilizan el término zhongguo weixielun ("la idea de China como una
amenaza") para referirse a esta sensación de sus países vecinos. Hablando ante
un grupo de periodistas japoneses en agosto de 1993, Jiang Zemin sostuvo que
"es cierto que la economía china se está desarrollando, pero la visión de China
como 'una amenaza' carece completamente de bases".49 Sin embargo, también
declaró en una sesión del Congreso Nacional del Pueblo, en marzo de 1993, que
el país debe aumentar su gasto militar con el fin de construir "un ejército fuerte
que corresponda a la estatura internacional de China".50 ¿A qué obedece el
rearme de China? Parece inevitable que la influencia de China en la región
aumente, sobre todo a la luz del resurgimiento del nacionalismo en Rusia y
Japón. Para sus vecinos asiáticos, la incertidumbre deriva de lo que China pueda
intentar hacer una vez que su influencia haya crecido. Lo que otras naciones
asiáticas temen es un resurgimiento de la antigua noción de que China es el
centro del Universo, idea que en sí misma constituye una declaración de
hegemonía.
La segunda fuente de preocupación regional se deriva del hecho de que
China está compitiendo con otras naciones asiáticas por obtener mayor
intercambio comercial y mayor inversión con los que sostener su crecimiento. En
un importante discurso político llamado "Haciendo Frente a los Retos Globales",
Song Kan Seng, Ministro del Interior de Singapur, contó a China, Vietnam, la
India y México como economías emergentes que podían plantear una fuerte
competencia potencial a los países de la ASEAN y a las naciones de Países
Asiáticos de Reciente Industrialización (NIEs) del continente asiático. "Estos
países son ricos en recursos naturales", explicaba el Ministro, "cuentan con
pueblo talentosos y trabajadores. Pueden producir a costos muy bajos y están
determinados a recuperar el tiempo perdido".51
448
Una tercera preocupación la constituyen los chinos "de ultramar",
principalmente los que viven en Hong Kong y en Taiwán. Dada la importancia que
en la "cultura" china de los negocios se da a los contactos personales (guanxi ),
esto parecería poner a los países vecinos en desventaja.52 La noticia del
surgimiento de la CEA ha dado lugar a preocupaciones entre los países del área
Asia-Pacífico, particularmente entre aquéllos que pretenden ganar acceso al
mercado chino.
Este asunto ha tenido una influencia particularmente importante en las
relaciones que China mantiene con los países de la ASEAN y con Japón. La
literatura japonesa sobre el tema de la intensificación de los nexos económicos
chinos expresa la preocupación de que la CEA podría presentar un reto al
liderazgo económico futuro de Japón en el continente asiático. Los japoneses
también temen que la comunidad económica china se ha hecho posible porque
"está anclada en una red étnica que se extiende mucho más allá de China del
Sur, Taiwán y Hong Kong".53 Beijing está consciente de esta tensión relacionada
con la CEA y ha negado públicamente el concepto de una red hegemónica. Aun
así, la formación de una comunidad económica china con Beijing en el centro
parece ser una posibilidad no demasiado lejana.
A la luz de las preocupaciones que imperan entre los países del área Asia-
Pacífico, Beijing ha mostrado cierta ambivalencia en relación con la creación de
organizaciones regionales formales. Por una parte, Beijing está consciente de
que el área Asia-Pacífico "atrae una buena parte de la atención de la comunidad
internacional y ocupa un lugar ascendente en la política y la economía globales"
y de que China "deberá seguir la tendencia histórica de aumentar los nexos
económicos entre los diferentes países y las distintas regiones, mediante la
promoción de intercambios económicos y la cooperación internacionales,
particularmente dentro de nuestra región [el área Asia-Pacífico]".54 Por otra
449
parte, los líderes chinos reconocen que "la región Asia-Pacífico no debe su éxito
a la formación de un bloque económico, ni político ni militar. El auge de esta área
es atribuible a las políticas de apertura y cooperación, a la disposición a aprender
unos de otros y a la de cubrir nuestras respectivas necesidades, así como a la
observancia de un respeto mutuo, de los principios de equidad y de búsqueda de
un beneficio mutuo".55
Aunque existe una variedad de organizaciones regionales políticas y
económicas en el área Asia-Pacífico, las más importantes para la integración
económica son la APEC, la Relación Económica Más Próxima (REMP), y el Área
de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA). La organización de la APEC, con quince
miembros, incluye a las economías de crecimiento más rápido en el mundo y
representa 40 por ciento del intercambio comercial global y 50 por ciento del
Producto Bruto mundial, lo que lo ubica como la agrupación regional más grande
del mundo. La CER es el acuerdo de libre comercio suscrito entre Australia y
Nueva Zelanda en 1982, que ha forjado la base para un mercado común entre
ambas naciones. La AFTA comenzó a formarse en 1993 con la participación de
seis miembros de la ASEAN. Ninguna de estas organizaciones puede
considerarse un bloque comercial, sin embargo, pues ninguna de ellas establece
un arancel externo común. En este sentido, tampoco el NAFTA es un bloque
comercial. No obstante, China se ha mostrado cautelosa, enfatizando que Asia
no está lista para el establecimiento de un área plena de libre comercio. En su
calidad de miembro de la APEC, Beijing sostiene que "la APEC debe ser un foro
abierto, flexible y pragmático para la cooperación económica, así como un
mecanismo de consulta, más que un bloque económico cerrado e
institucionalizado".56 Obviamente, esta postura difiere de manera marcada con la
de muchos países del área Asia-Pacífico, quienes buscan transformar a la APEC
en un mercado realmente integrado que pudiera dar cabida a agrupaciones tales
450
como la AFTA y la REMP y que se caracterizaría por contar con un mínimo de
restricciones.57
Bajo la estrategia de la cooperación sin un acuerdo formal en el área Asia-
Pacífico, Beijing puede buscar el establecimiento de relaciones económicas con
cualquier país sin tener que preocuparse por los peligros inherentes al
establecimiento de agrupaciones regionales o subregionales. Por otra parte, un
bloque comercial formal podría hacer surgir sentimientos de hostilidad por parte
de países no miembros y hacer surgir medidas proteccionistas como represalia.
Beijing no está listo para hacer frente a este tipo de retos. En este contexto, la
respuesta de Beijing a los llamados de reconocimiento formal de la CEA ha sido
una negativa oficial aunque, en privado, se habla de una "relación de amor-
odio".58 Así pues, Beijing ha decidido negar en público la relación triangular con
Taipei y Hong Kong, prefiriendo mostrar la relación como un juego de dos
relaciones bilaterales, cada una incluyendo a China continental y a uno de los
otros dos socios. El punto no sólo concierne a la formación de una entidad
económica, sino a la reunificación de China, algo que podría tener repercusiones
políticas muy serias en la región.
Con el fin de instrumentar su estrategia, Beijing ha montado a últimas fechas
una campaña de "buen vecino" para subrayar sus buenas intenciones en relación
con la región Asia-Pacífico. Para calmar los temores de sus vecinos, Qian
Qichen, el entonces Ministro de Relaciones Exteriores, aseguró a los
participantes de la reunión de la ASEAN de 1993 que el crecimiento económico
de China no reviviría el deseo chino de proyectar su poder político o militar en el
Sureste de Asia. Qian apuntó que el comercio bilateral entre los países de la
ASEAN y China llegó a un total de casi 8,500 millones de dólares en 1992, lo que
representa un aumento sustancial en relación con las cifras del año anterior. De
1991 a 1992, el número de asiáticos del Sudeste del continente que visitó China
451
aumentó a más del doble, alcanzando los 650,000 visitantes. Qian prometió que
"China está lista para abrir sus mercados a los países de la ASEAN y vería con
muy buenos ojos el establecimiento de inversiones mutuas, así como el
surgimiento de la cooperación económica".59 Durante 1993, la campaña de
"buen vecino" emprendida por China también dio como resultado la realización
de visitas a Beijing por parte del Presidente filipino Fidel Ramos, del Primer
Ministro de Malasia, Mahathir Mohamad, del Primer Ministro de Singapur, Goh
Chok Tong, del Primer Ministro de Tailandia, Chuan Leekpai y del Sultán de
Brunei, Hassanal Bolkiah. Estos son signos importantes del éxito de las políticas
regionales de Beijing
DIVERSIFICACIÓN DE MERCADOS
Conjuntamente con su estrategia para el área Asia-Pacífico, Beijing también
ha llevado a cabo una política de diversificación de mercados tendiente a reducir
su dependencia del mercado estadounidense. Un componente importante de esta
política es la expansión de los nexos económicos con Canadá y América Latina,
especialmente con México. A pesar de una fiera competencia entre China y estos
países, los funcionarios y los líderes financieros de Beijing reconocen el potencial
que ofrecen las perspectivas de un mejoramiento en el ámbito de negocios en
América del Norte. De hecho, las inversiones industriales de China y las ventas a
Canadá y a México que se derivan de las mismas podrían tomar un mayor ritmo
con la eliminación de barreras comerciales que contempla el NAFTA.
Como ha señalado un analista chino, una de las características importantes
del NAFTA es la liberalización completa de los sectores textil y del vestido en el
marco de la zona de libre comercio. China ha estado experimentando dificultades
para la exportación de sus textiles y prendas de vestir al mercado
452
norteamericano. Los certificados de origen y los topes de exportación han
constituido obstáculos formidables. Sin embargo, el NAFTA elimina los topes que
se imponían a las exportaciones de productos textiles y de prendas de vestir que
Canadá podía hacer a Estados Unidos. Dado que el clima canadiense excluye la
producción de algodón, el acuerdo permite a Canadá utilizar hilos y fibras de
algodón producidos fuera de Norteamérica. Y, de acuerdo con el tratado, las
exportaciones a Estados Unidos de productos de algodón hechos en Canadá
aumentarán 6 por ciento anual entre 1994 y 1999. Eso, sostiene el mismo
analista chino, constituye una buena noticia para los exportadores de textiles y
prendas de vestir chinas, pues el trato preferencial acordado a Canadá conforme
a los términos del NAFTA abre para dichos exportadores la oportunidad de
competir.60
De hecho, el comercio y la inversión bilaterales entre China y Canadá ha
crecido rápidamente en los últimos años. Según una fuente, el intercambio
comercial bilateral creció a una tasa anual de 30 por ciento entre 1987 y 1992. 61
Muchos fabricantes chinos han estado buscando oportunidades para invertir en
Canadá. Por ejemplo, una noticia reciente sostenía que apenas dos semanas
después de ganar 800 millones de dólares en la bolsa de valores de Hong Kong
en julio de 1993, la Cervecería Tsingtao de China iba a producir su cerveza en
Canadá. Una de "las más importantes consideraciones" para tomar esta medida,
era la perspectiva de que "los aranceles estadounidenses sobre la cerveza
canadiense habrían de ser completamente eliminados conforme a los términos
del NAFTA".62
Aunque aún se están recuperando de la "década perdida" de los 80, cuando
el ingreso per cápita disminuyó de manera constante, los países latinoamericanos
han comenzando a liberalizar sus estructuras comerciales y a reformar las leyes
que rigen las inversiones extranjeras.63 Las implicaciones que estos cambios
453
tienen para China pueden ser de dos tipos. Uno de ellos podría ser un
agravamiento de la rivalidad entre China y los países latinoamericanos, en la
lucha por conseguir fondos e inversión extranjera; el otro podría ser el de crear
una oportunidad para que China entre al mercado de América Latina. China ha
sido tradicionalmente un país importador de las principales exportaciones
latinoamericanas, tales como cobre, hierro, acero, productos petroquímicos,
pulpa de papel, madera, lana, granos y cuero. Las exportaciones chinas a estos
países han sido ciertos artículos selectos, dada su buena calidad y precio
razonable. Un artículo aparecido en un periódico chino manifestaba que "el
debilitamiento relativo de la postura competitiva de China no significa la pérdida
definitiva del mercado latinoamericano y mucho menos darlo por perdido
voluntariamente".64
Con el fin de prepararse contra la eventualidad de que el NAFTA pudiera
evolucionar como bloque económico hemisférico cerrado al exterior, China ha
acelerado de manera significativa el flujo de bienes y de capital hacia los países
latinoamericanos a partir de que las negociaciones del NAFTA comenzaron a
tomar fuerza. Ya desde marzo de 1992, en una exposición de productos
electrónicos chinos en la Ciudad de México, un funcionario de la República
Popular China sostuvo que "la posible firma del NAFTA no dañará los fuertes
nexos comerciales que unen a México y a China", pues inversionistas potenciales
de China habían estado considerando diferentes perspectivas en México para
lograr acuerdos futuros en los sectores textil, de industria ligera y de artículos
electrónicos.65 Según la Agencia de Noticias Xinhua, el volumen del intercambio
comercial sino-latinoamericano alcanzó los 3,400 millones de dólares en 1993.
"Esto representa 400 millones de dólares más que en 1992, y es, en gran parte,
resultado de la estabilidad en las relaciones bilaterales y de la
complementariedad de las economías". Beijing lo llama "un fuerte impulso para la
454
cooperación comercial y económica de ambas partes".66 China ha estado
enviando a América Latina cantidades cada vez mayores de maquinaria y
productos electrónicos, colocando a este renglón en segundo lugar en 1993 entre
las exportaciones chinas a la región, superado tan sólo por las exportaciones de
bienes industriales ligeros. Según Xinhua, China ha establecido más de ochenta
empresas conjuntas con financiamiento exclusivamente chino en diecisiete
países de América Latina.
Las cifras correspondientes a 1993 del Ministerio de Comercio Exterior y
Cooperación Económica muestran que América Latina pasó del quinto al cuarto
lugar entre los principales socios comerciales de China, superada tan sólo por
Asia, Europa y América del Norte. Wang Zhiquan, funcionario de comercio
exterior del gobierno chino, atribuyó el auge de este intercambio comercial a los
frecuentes contactos de alto nivel que ha habido entre China y los países de
América Latina. El Presidente chino Jiang Zemin viajó por Cuba y Brasil en
noviembre de 1993, tras asistir a la reunión de la APEC, celebrada en Seattle, y
los presidentes de Uruguay, República Dominicana, Guyana y México han
visitado China en los últimos años. Según Wang, "las visitas han ofrecido un
entorno favorable para la expansión adicional del intercambio comercial sino-
latinoamericano". El mismo funcionario sostuvo que, durante las visitas, se
alcanzaron acuerdos en los campos de la economía, el comercio, la inversión y la
cooperación científica y tecnológica. Algunos países de América Latina están
negociando con China la firma de acuerdos tendientes a la disminución
arancelaria. Según la conclusión a la que llega Wang Zhiquan, "se han sentado
bases sólidas para el crecimiento del intercambio comercial sino-americano".67
Aunque el NAFTA habrá de traer para China una competencia mucho más
dura en el mercado estadounidense en el renglón de productos con alto
contenido de mano de obra, la estrategia de diversificación de mercados deberá
455
permitir a China hallar más oportunidades para comerciar y para la cooperación
económica. El éxito dependerá, en gran medida, de la persistencia del
crecimiento económico en América Latina y de la recuperación, en México, de la
devastadora crisis del peso ocurrida en 1994-1995. Si la integración económica
regional continúa expandiéndose e intensificándose en todo el Hemisferio
Occidental, China desea estar en una posición que le permita beneficiarse de
ello. Y conforme China desarrolle su economía y su inmenso mercado, se irá
volviendo más atractiva para las empresas latinoamericanas, quienes buscarán
desarrollar relaciones de cooperación comercial y de inversión con China. 68 En
este contexto, junto con Taiwán, Hong Kong y otros Países Asiáticos de Reciente
Industrialización (NIEs) del Este asiático, China podría convertirse en un
participante importante en el proceso de creación de inversión y desviación de
ésta hacia las Américas.
CONCLUSIÓN
La percepción que Beijing tiene del NAFTA ha estado influida por la
ansiedad y la incertidumbre. La ansiedad surgió cuando el NAFTA entró en vigor
en el contexto de tensiones comerciales muy serias entre China y Estados Unidos
y cuando el tratado dio la apariencia de representar un aumento significativo en
la competitividad de las exportaciones mexicanas al mercado norteamericano, en
relación con las exportaciones chinas. Sería un error, sin embargo, adscribir la
preocupación de Beijing a una sensación de impotencia o a una incomprensión
de las implicaciones que el NAFTA tiene para China. Aun con el NAFTA en vigor,
China tiene una postura negociadora fuerte en lo tocante a la formación de las
economías del área Asia-Pacífico. Mediante el mejoramiento de sus relaciones
con otros países de esta área y mediante la diversificación de sus mercados en el
456
continente americano, Beijing ha estado buscando beneficiarse de la cooperación
económica regional sin tener que establecer un acuerdo de libre comercio formal.
Aunque China se ve amenazada por la posible pérdida de su mercado
norteamericano, Beijing no ha seguido el camino adoptado por otras naciones del
Este asiático, quienes han expresado su interés de incorporarse al NAFTA.69
Las reacciones estratégicas que Beijing ha tenido en relación con el NAFTA
reflejan la postura única que China tiene en el área Asia-Pacífico y en el marco
de la economía mundial. Vale la pena recordar que el NAFTA no es como la
Unión Europea. Se trata tan sólo de un área de libre comercio y no de un
mercado común ni de una unión aduanera y aunque prevé la reducción de
aranceles entre sus miembros, no contempla el establecimiento de un arancel
externo común. La conclusión exitosa de la Ronda Uruguay del GATT en
diciembre de 1993 ha compensado en gran medida las consecuencias que para
otras naciones del mundo podría haber tenido el establecimiento de la zona de
libre comercio de América del Norte. Al bajar las barreras comerciales que de otro
modo hubieran existido en el NAFTA, el acuerdo alcanzado en el marco del
GATT ha reducido sustancialmente el precio a largo plazo y las ventajas de
acceso al mercado que los fabricantes mexicanos habrán de gozar en el mercado
norteamericano.
Desde principios de 1994, Beijing ha estado llevando a cabo grandes
esfuerzos para lograr su acceso al GATT. Junto con otras economías del Este
asiático, China podría obtener beneficios espectaculares de la conclusión exitosa
de las negociaciones del GATT y de la creación de la Organización Mundial de
Comercio, pues es más competitiva precisamente en los productos que
actualmente se hallan bajo los esquemas más rígidos del proteccionismo. Desde
esta perspectiva, el GATT será más beneficioso para China y los países del Este
asiático que para ninguna otra región en desarrollo del mundo. En este contexto,
457
el posible impacto del NAFTA sobre China será determinado por su desarrollo
futuro. La tendencia hacia el establecimiento de zonas comerciales regionales,
incluyendo al NAFTA y a la Unión Europea, no dañará el crecimiento chino
basado en las exportaciones, ni sus reformas orientadas al mercado, siempre y
cuando dicha tendencia no resulte en la formación de bloques regionales
cerrados, que interrumpan la evolución del intercambio comercial mundial.
458
Notas
____________________
1 Renmin Ribao (Diario del Pueblo, edición de ultramar), 15 de febrero de 1994.
2. The Xinhua General Overseas News Service (24 de diciembre de 1993).
3. "Chinese Foreign Ministry Spokesman on U.S. Voting on NAFTA", The Xinhua GeneralOverseas News Service (19 de noviembre de 1993).
4. Transmisión radial de la Red Radial Central del Pueblo de Beijing, 1º de diciembre de 1992,Foreign Broadcast Information Service, China Report (FBIS-CHI, 3 de diciembre de 1992), p.6.
5. "China: Government Hopes NAFTA is Open Bloc", China Daily (20 de noviembre de 1993).
6. Transmisión radial de la Red Radial Central del Pueblo de Beijing, 1º de diciembre de 1992,p. 6.
7. Luo Hui, "Challenge to China's Foreign Trade", The Xinhua General Overseas News Servidce(30 de diciembre de 1993).
8. Ibid.
9. Ibid.
10. Ni Feng, "Initial Framework of Clinton's China Policy", Beijing Review 36, nº 46 (15-21 denoviembre de 1993), p. 9.
11. Yangmin Wang, "The Politics of U.S.-China Economic Relations", Asian Survey, 33, nº 5,(mayo de 1993), pp. 441-462, esp. p. 442.
12. Daniel Kwan, "New Stand Could Help MFN", South China Morning Post (18 de noviembre de1993), p. 9.
13. David Zweig, "Clinton and China: Creating a Policy Agenda That Works", Current History(septiembre de 1993), p. 247.
14. Departamento de Estado de los Estados Unidos, Informes por Países sobre PolíticaEconómica y Prácticas de Comercio, China's Economic Policy and Trade Practices,Departamento de Estado de los Estados Unidos (27 de octubre de 1993).
15. Wang, "The Politics of U.S.-China Economic Relations", p. 453.
16. Harry Harding, A Fragile Relationship: The United States and China Since 1972(Washington, DC; The Brookings Institution, 1992), pp. 128-129.
17. El Acuerdo Multi-Fibras (MFA) brinda un marco internacional dentro del cual los cincuenta ydos países signatarios (incluyendo a China desde 1984) manejan el desarrollo ordenado delintercambio comercial en los renglones de textiles y prendas de vestir y buscan, mediante el
459
establecimiento de topes, evitar afectar los mercados internos por efecto de una oleada deimportaciones.
18. "U.S. is Considering Imposing Sanctions Against China", The Wall Street Journal (30 dediciembre de 1993).
19. The Wall Street Journal (30 de diciembre de 1993).
20. Ibid.
21. "Sino-U.S. Textile Agreement Averts Trade War", China News Digest-Global (18 de enero de1994).
22. Chen Qingquan, "Beimei zhiyuo maoyi que chenli dui woguo de yingxiang (El impacto delNAFTA en China), Cankao zhilao materiales de referencia (13 de enero de 1994).
23. "Jiji tuidong zhongme jingmao guanxi jingyibu fazhan" (promoción de un mayor desarrollo delas relaciones económicas sino-mexicanas), Guoji jingmao xiaoxi (noticias económicas ycomerciales internacionales) (Beijing, 7 de marzo de 1993).
24. "Trade Challenged by the Mañana Republic", South China Morning Post (Hong Kong, 3 dediciembre de 1993), p. 4.
25. Luo Hui, "Challenge to China's Foreign Trade", The Xinhua General Overseas News Service(30 de diciembre de 1993).
26. "Chinese Trade Officials Fear NAFTA's Effects on Exports", Chinese News Digest (31 dediciembre de 1993), p. 1.
27. Ibid.
28. Beijing Review 36, nº 48 (29 de noviembre-5 de diciembre de 1993), p. 9.
29. "Trade Challenged by the Mañana Republic", p. 4.
30. "Taiwan: NAFTA Could Increase Taiwan's Dependence On Mainland", China Economic NewsService (19 de noviembre de 1993).
31. Ibid.
32. Ibid.
33. Lyons, "Australia: China Factor To Shape Asian Economies".
34. "Creating the China Market", The Wall Street Journal (10 de diciembre de 1993). p. R1.
35. Lyons, "Australia: China Factor to Shape Asian Economies".
36. Ibid.
37. Beijing Review (22-28 de noviembre de 1993), p. 45.
38. Japan Economic News Wire (24 de enero de 1994).
460
39. Renmin Ribao (Diario del Pueblo, edición extranjera, 27 de enero de 1994).
40. Ibid.
41. Jiang Zemin, "For a More Prosperous New Asia-Pacific Century" (Beijing Review, 29 denoviembre-5 de diciembre de 1993), p. 9.
42. Beijing Review 35, nº 14 (6-12 de abril de 1992), p. 15.
43. Karl J. Fields, "Circling the Wagons: The Trend Towards Economic Regionalism and ItsConsequences for Asia", Issues and Studies 28, nº 12 (diciembre de 1992), p. 84.
44. Lyons, "Australia: China Factor to Shape Asian Economies".
45. Qimao Chen, "New Approaches in China's Foreing Policy: The Post-Cold War Era", AsianSurvey 33, nº 3 (marzo de 1993), pp. 237-251, cita en la página 242.
46. Suisheng Zhao, "Beijing's Perception of the International System and Foreign PolicyAdjustment in the Post-Cold War World", Journal of Northeast Asian Studies 11, nº 3 (otoñode 1992), p. 78.
47. Randall Jones, Robert King y Michael Klein, "The Chinese Economic Area: EconomicIntegration Without a Free Trade Agreement", OECD Working Paper 124 (Documento deTrabajo Nº 124 de la OECD) (París; OECD, 1992), p. 5.
48. Chang Ya-chun, "Beijing's Asia-Pacific Strategy in the 1990", Issues and Studies 29, nº 1(enero de 1993), p. 92.
49. Beijing Review (23-29 de agosto de 1993). p. 9.
50. Sam Jameson, "Wary Neighbors Watch China Arm", Los Angeles Times (15 de junio de1993), p. H11.
51. Embajada de Singapur, Washington, DC, Boletín de prensa, (26 de enero de 1994), pp. 3-4.
52. Lee Tai To, "ASEAN-PRC Political and Security Cooperation: Problems, Proposals andProspets", Asian Studies 33, nº 11 (noviembre de 1993), pp.1095-1104, esp. p. 1097.
53. Daojiong Zha, "A Great China: The Political Economy of Chinese National Reunification", TheJournal of Contemporary China 4, (Primavera de 1994), p. 57.
54. Jiang Zemin, "For a More Prosperous New Asia-Pacific Century", Beijing Review, (29 denoviembre-5 de diciembre de 1993), pp. 8-9.
55. Zemin, "For a More Prosperous New Asia-Pacific Century", p. 9.
56. Ibid.
57. Por ejemplo, el Ministro de Relaciones Exteriores de Corea del Sur, Han Sung-joo, hadeclarado que a su gobierno le gustaría ver que la APEC "se moviera hacia su conversiónen una entidad real". Y el Dr. Sarasin Viraphol, director general del Departamento de AsuntosAmericanos y del Pacífico del Sur del Ministerio de Relaciones Exteriores de Tailandia haexpresado su esperanza de que la APEC lleve a "un más profundo involucramiento deEstados Unidos en la región". Wall Street Journal (19 de noviembre de 1993), p. A2.
461
58. Zha, "A Great China", pp. 40-67.
59. "Beijing Pursues Good Neighbor Image at ASEAN Meeting". Asian Wall Streeet Jorunal (2 deagosto de 1993).
60. Transmisión de la Red Radial Central del Pueblo de Beijing, 1º de diciembre de 1992, 6.
61. Ibid., p. 7.
62. "Tsingtao Moves into Canada", South China Morning Post (25 de julio de 1993), p. 3.
63. Toshikiko Kinoshita, "Keeping Cool on Trade", Far Eastern Economic Review 154, nº 44 (31de octubre de 1991), p. 23.
64. "Jiji tuidong zhongme jingmao guanxi jingyibu fazhan" (Promoción de un mayor desarrollo delas relaciones económicas sino-mexicanas).
65. The Xinhua General Overseas News Service (31 de marzo de 1992).
66. "Sino-Latin American Trade Promising", The Xinhua General Overseas News Service (31 dediciembre de 1993).
67. Ibid.
68. Ibid.
69. Varios candidatos potenciales ya se han acercado a Estados Unidos. En la reunión de laAPEC celebrada en Seattle en noviembre de 1993, por ejemplo, el Primer Ministro deSingapur, Goh Chok Tong declaró que "Singapur estaría dispuesto a aceptar una oferta paraunirse al NAFTA con el fin de poder seguir vendiendo en el mercado de Estados Unidos".Straits Times (26 de noviembre de 1993).
462
CAPÍTULO CATORCE
PERSPECTIVAS PARA UNA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
ASIÁTICA
Shigeyuki Abe
¿Por qué están los países tan dispuestos a abrir sus mercados
regionalmente pero tan renuentes a hacerlo multilateralmente? En tanto que el
multilateralismo, representado por la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio (GATT) enfrentaba bastantes dificultades, la Unión
Europea (UE) y el Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) ganaban
en popularidad. Con el éxito de estos y otros acuerdos, muchos países, incluidos
los asiáticos, se mostraron más ansiosos de establecer y participar en esquemas
de integración. El esquema de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) es,
sin duda, el mayor. No obstante, es el proyecto más informal de integración en la
región y la promoción de su institucionalización es causa de mucha controversia.
Existen, además, otros esquemas más pequeños y prácticos en Asia que
compiten y/o complementan a la APEC. El presente capítulo identifica estos
esquemas de integración y se concentra en los aspectos económicos y políticos
de la integración regional desde una perspectiva asiática.
Podemos contemplar las rivalidades de integración regional actuales desde
tres puntos de vista principales. En primer lugar, es posible asociar a ciertos
líderes con cada uno de los esquemas. Esta perspectiva nos ayuda a explicar por
qué se han propuesto tantos planes. Uno de los más notables es la propuesta de
Mohammed Mahathir, Primer Ministro de Malasia, quien planteó la creación de
una Conferencia Económica del Este de Asia (EAEC). En el marco de dicha
463
Conferencia se enfatiza la necesidad de crear un cuerpo consultivo en el seno de
Asia, que excluya no sólo a Estados Unidos, sino también a Australia y a Nueva
Zelanda. Varios líderes de naciones asiáticas respondieron a la propuesta de
Mahathir mediante el planteamiento de sus propias alternativas, con el fin de
substituirla o complementarla. Aun en el caso de la APEC, el liderazgo político ha
sido en gran medida responsable de las notables iniciativas de 1993 y 1994 y ha
convertido a la misma APEC en un foro para la expresión de las ambiciones
individuales y nacionales.
En segundo lugar, podemos evaluar cada esquema de integración en
términos de su grado de apertura. Aunque los esquemas de integración "abiertos"
generalmente no encuentran oposición, los sentimientos antiproteccionistas
surgen una vez que ciertos países se perfilan como receptores de tratamiento
preferencial. Aunque la meta última de un comercio más libre cuenta con una
anuencia universal, los procesos para alcanzarla pueden desatar grandes
controversias. Hasta el día de hoy, el Área de Libre Comercio de la ASEAN
(AFTA) es un esquema más abierto que el NAFTA, mientras que la APEC puede
ser congruente con los principios del GATT en la medida en que permanezca con
una estructura informal.
Una tercera perspectiva gira en torno a la tensión que existe entre la
formalidad y la informalidad. Puede sostenerse que Asia necesita sólo un marco
o base de entendimiento conceptual para lograr alcanzar la cooperación y no un
cuerpo supranacional plenamente institucionalizado. Como se mostrará en este
capítulo, las zonas económicas locales emergentes se adaptan al mercado y
resultan sumamente exitosas para promover la intensificación del intercambio
comercial. Por lo tanto, está región tendrá que enfrentar el reto de coordinar
estos esquemas locales y "espontáneos" de integración con marcos conceptuales
y hasta institucionales que permitan una coordinación aún más amplia.
464
Utilizando estas tres perspectivas, en el capítulo se discute el desarrollo de
la APEC y de la AFTA, para luego abordar la visión asiática del NAFTA. Datos
estadísticos muestran el crecimiento de la región Asia-Pacífico en años recientes,
identifican al Este de Asia como el núcleo del crecimiento regional y evalúan los
mecanismos que subyacen a dicho crecimiento. Dado que el crecimiento en Asia
se ha orientado hacia el intercambio comercial, el capítulo concluye que la región
requiere de un régimen de libre comercio para sostener su actual nivel de
desarrollo.
ESQUEMAS DE INTEGRACIÓN
ECONÓMICA EN ASIA
Los esfuerzos asiáticos de integración regional datan de finales de la
década de los 60, cuando se formó la ASEAN y se celebró la Conferencia sobre
Comercio y Desarrollo en el Pacífico (PAFTAD) en Tokio.1 Resulta notable que la
PAFTAD, en su carácter de primer esquema amplio de cooperación asiática,
tenga un historial tan largo como la ASEAN.
En 1980, surgió de la PAFTAD el Consejo de Cooperación Económica del
Pacífico (PECC).2 La estructura tripartita del PECC emuló a la de la PAFTAD e
incluyó a funcionarios de gobierno, personalidades del mundo de los negocios y
académicos. En el seno del PECC también participaron grupos de trabajo con el
fin de tratar asuntos relacionados con la pesca, los problemas ambientales, el
intercambio comercial y la inversión, así como la perspectiva económica para la
región del Pacífico. A pesar de una confusión inicial entre los países miembros de
la ASEAN, el PECC finalmente comenzó a funcionar sin mayores problemas. Es
en ese momento, sin embargo, que el Primer Ministro de Australia, Robert
Hawkes, planteó la propuesta de formar el consejo para la Cooperación
465
Económica del área Asia-Pacífico (APEC). Resulta interesante recordar que
inicialmente la APEC excluía a Estados Unidos, quienes exitosamente
presionaron para obtener su admisión. La intención de Washington era presionar
para la promoción del libre comercio entre los países de la Cuenca del Pacífico,
al igual que en América del Norte. Algunos líderes asiáticos expresaron su
molestia por el aparente traslape entre la APEC y el PECC. Funcionarios de
algunos países, buscaron acciones más eficientes por medio de la politización del
proceso de negociación y comenzaron a enfatizar la cooperación económica bajo
el marco de la APEC, más que del PECC.
A principios de los 90 se pudo apreciar un auge en el surgimiento de los
esquemas de cooperación. Mahathir, Primer Ministro de Malasia, fue el primero
en plantear la idea de un Bloque Económico del Este Asiático (EAEB) en 1990.
Su intención era mejorar la cooperación económica entre los miembros de la
ASEAN con Japón, Corea del Sur, China, Taiwán, Hong Kong, Vietnam y
Myanmar.3 El EAEB fue inmediatamente rebautizado como Grupo Económico del
Este Asiático (EAEG), con el fin de cumplir con los protocolos del GATT y luchar
contra el proteccionismo prevaleciente.4 Singapur apoyó la idea con la condición
de que el EAEG no contradijera la existencia de la APEC. Tailandia e Indonesia
no se opusieron, pero expresaron sus preocupaciones. No obstante las
controversias, todos los países participantes acordaron dar seguimiento al
desempeño del EAEG como parte de la agenda permanente de las reuniones
ministeriales de la ASEAN. Japón fue instado a cooperar con el EAEG y aceptar
un papel de líder. Sin embargo, dado que la formación de este grupo había
molestado a Estados Unidos, este país presionó a Japón para que no aceptara la
invitación.
En junio de 1991, Tailandia propuso la creación del Área de Libre Comercio
de la ASEAN (AFTA) en una reunión ministerial con Singapur. La idea era lograr
466
la abolición de todos los aranceles entre los seis países miembros, con miras a
formar un bloque económico. Aunque Tailandia se preparaba para formalizar el
plan para su presentación en la cumbre económica de la ASEAN, Indonesia
propuso un acuerdo sobre aranceles comunes en la región. Ambos esquemas se
inspiraban en el EAEG, propuesto por Malasia, y todos los planes respondían al
ámbito externo, caracterizado por el NAFTA y la Unión Europea. Como entidad
formal, la ASEAN procedió a instrumentar los acuerdos de aranceles
preferenciales, proyectos industriales conjuntos e incluso un esquema de
complementación industrial. Los resultados no fueron del todo exitosos,
principalmente por los límites en las concesiones otorgadas por los países
miembros.5 Sin embargo, estos últimos lograron fortalecer su posición
negociadora de cara al trato con sus socios comerciales más desarrollados.
El AFTA y su esquema de aranceles comunes comenzaron a discutirse al
mismo tiempo que el EAEG se volvió un asunto permanente en la agenda de las
reuniones de la ASEAN. De hecho, la Reunión de Ministros de Economía de la
ASEAN tuvo lugar al poco tiempo en Malasia, y en ella los participantes
acordaron cambiar el nombre de su esquema regional una vez más, con el fin de
suavizar la hostilidad que Estados Unidos había manifestado ante la idea de
formar un bloque económico. Fue así que la EAEG se rebautizó como
Conferencia Económica del Este Asiático (EAEC), con la idea de no ser un
bloque ni tener la intención de institucionalizarse.
Los cambios recientes en la dirección y las características de la APEC
fueron originados por Estados Unidos en el año de 1993 y a ellos siguió la
cumbre de Bogor en 1994. El Primer Ministro Mahathir asistió a la reunión de
Bogor a pesar de que sus posturas en relación con la APEC y la EAEC no habían
cambiado. La solución de los temas críticos siguen pendientes, por lo que los
467
miembros deberán enfrentar dificultades considerables para afinar los detalles
del desarrollo futuro de la APEC.
COOPERACIÓN ECONÓMICA SIN
MARCOS FORMALES
Los países de la región Asia-Pacífico han propuesto y desarrollado una
impresionante gama de "mini" zonas económicas locales en las últimas décadas.
Esto demuestra que es posible lograr el crecimiento sin necesariamente contar
con un marco de integración formal. En todo el Este de Asia, al menos han
surgido siete grupos subregionales:
(1) El Triángulo de Crecimiento (Singapur, Malasia, Indonesia), para el desarrollo
del estado de Johor en Malasia y de la isla de Batam en Indonesia;
(2) La Zona del Baht (Tailandia, Laos, Camboya, Myanmar [Birmania] y Vietnam),
propuesta por Chachai, Primer Ministro de Tailandia, en 1988;
(3) La Zona Económica de la Gran Área del Sur de China (Hong Kong, Taiwán y
las provincias chinas de Guangdong y Fujian);
(4) La Zona Económica del Mar Amarillo, incluyendo las áreas costeras de China,
Corea del Norte y Corea del Sur y Japón;
(5) La Zona Económica del Mar de Japón, incluyendo las áreas costeras del
Noreste de China, el Extremo Oriente de Rusia, Corea del Norte, Corea del
Sur y Japón;
(6) El Triángulo Norte de Crecimiento (Tailandia, Malasia,
Indonesia), propuesto por el Primer Ministro Mahathir en 1991; y
(7) El Triángulo ASEAN Oriental de Crecimiento (Filipinas, Indonesia, Malasia y
Brunei).
468
No todos los grupos subregionales mencionados han estado igualmente
activos. Los grupos 1, 2 y 3 se desarrollaron rápidamente a partir de mediados de
la década de los 80. El grupo 4, en cambio, empezó recientemente; en tanto que
los grupos 5, 6 y 7 se mantienen en la etapa propositiva. Ninguno ha recibido
compromisos formales por parte de los gobiernos involucrados. Cada uno de
ellos forma un territorio económico natural, en el cual se ha estimulado el
intercambio comercial entre países vecinos. En el caso del Triángulo de
Crecimiento, hay un largo historial de comercio a lo largo de las fronteras, mismo
que se ha visto acelerado por el espacio limitado y los recursos humanos de
Singapur, y por un aumento en la inversión extranjera directa a partir de finales
de la década de los 80. El desarrollo de la isla de Batam, por su parte, es
producto de un acuerdo tácito entre el Presidente Suharto de Indonesia y el
Primer Ministro Goh Chok Tong de Singapur. Este acuerdo se realizó en 1988, y
se ha visto acelerado por el propio funcionamiento del mercado y por la
administración del mismo que se ha dejado a sectores privados de ambos países.
Una fuerza motora común influye en el crecimiento de las zonas regionales
correspondientes a los grupos 2, 3, 4 y 5. Estas zonas están localizadas a lo
largo de fronteras que se encuentran entre países con economías de mercado y
con economías socialistas, por lo que el intercambio comercial y la inversión se
han visto severamente restringidos. Desde finales de la Guerra Fría, se ha dado
una cooperación natural en la expansión del intercambio comercial y de la
inversión, la cual ha coincidido con la adopción de políticas económicas más
abiertas por parte de los países socialistas asiáticos. No obstante, difícilmente se
les puede comparar con los acuerdos intergubernamentales que se han dado en
el marco de la ASEAN, además de que no existe ningún agente coordinador
central entre ellos.
469
El ímpetu real que existe detrás de los acontecimientos anteriormente
descritos y que abarca a todo el Este asiático, lo origina el intercambio comercial
y la inversión. Conforme cada grupo subregional se vaya desarrollando su
cobertura aumentará hasta formar uno grupo del Este asiático. En este marco, la
APEC y la AFTA son los dos esquemas de cooperación regional más
importantes.
APEC: UN ESQUEMA REGIONAL MÁS AMPLIO
Hasta la reunión cumbre de la APEC, celebrada en Seattle en noviembre de
1993, la organización había operado a un ritmo moderado. En respuesta al
crecimiento del regionalismo económico (notablemente la Unión Europea y,
posteriormente, el NAFTA), la APEC fue concebida como un foro informal para
los funcionarios gubernamentales de los países del área Asia-Pacífico. De hecho,
Australia inicialmente omitió a Estados Unidos y Canadá de este foro, cuando
presentó por primera vez su plan a principios de 1989. El entonces Secretario de
Estado James Baker reaccionó con enojo ante la exclusión de Washington, pues
temía que Japón pudiera dominar la APEC. Por esta razón el gobierno japonés
pronto instó a Australia a incluir a Estados Unidos y Canadá. Cuando los
ministros de la APEC se reunieron por primera vez en Canberra, en 1989, el
grupo contaba ya con doce miembros: las seis naciones de la ASEAN y los seis
interlocutores de esta organización en el Pacífico: Estados Unidos, Canadá,
Australia, Nueva Zelanda, Japón y Corea del Sur.
A pesar de su papel como foro informal, la APEC ofreció la oportunidad a
sus miembros de expresar su compromiso con el libre comercio y la colaboración
económica, mediante la idea de un "regionalismo abierto". Esto fue lo que
permitió la entrada a más países del Pacífico a este foro. Después de objetar la
470
participación de Taiwán y de Hong Kong en la APEC, China finalmente accedió a
que se incorporaran pero en carácter de "economías" y no de países. Las
objeciones de Beijing se suavizaron cuando la APEC hizo referencia a Taiwán
como el "Taipei chino". México y Papúa-Nueva Guinea se unieron a la APEC en
1993 y Chile hizo lo propio en 1994. Las economías de los dieciocho miembros
de la APEC representan, actualmente, alrededor del 50 por ciento de la
producción mundial y el 40 por ciento del intercambio comercial global. El
intercambio comercial intraregional que se da entre las economías miembros de
la APEC alcanzó el 65 por ciento en 1992, sobrepasando el porcentaje relativo a
la Unión Europea.
Los Estados Unidos relevaron a Tailandia en la presidencia de la APEC en
septiembre de 1992 y han buscado transformar el foro en un grupo basado en
logros. El Presidente Bill Clinton ha expresado su interés en la APEC desde los
primeros días de su gobierno y, en julio de 1993, propuso la realización de una
reunión cumbre en Seattle. La cumbre se convocó fundamentalmente con motivos
políticos, pues el Presidente estadounidense había estado sufriendo una serie de
desastres en su política exterior. Con el apoyo a la APEC, Clinton lograría la
exportación de bienes estadounidenses, lo que permitiría la creación de más
empleos en su país. Más importante aún, la reunión daría a Estados Unidos la
oportunidad de reafirmar su liderazgo en la región económica más dinámica del
mundo. Mientras que en Europa las negociaciones del GATT quedaban
paralizadas por causa de los temas agrícolas, Estados Unidos encontraba en la
APEC una herramienta para presionar a la Comunidad Europea. Fue así que los
ministros de la APEC se prepararon para adoptar el Marco de Comercio e
Inversión. Este documento los comprometía a establecer un comité permanente
de la APEC con el fin de promover la liberalización del comercio y la inversión.
Se trataba, fundamentalmente, de reducir los "costos de transacción" y eliminar
471
los "impedimentos y distorsiones" que afectaban al comercio y la inversión en la
región.
Con el fin de reflejar estos compromisos, el llamado Grupo de Personas
Eminentes (Eminent Persons Group, EPG) de la APEC envió un informe en el
que se recomendaba adoptar una serie de medidas para hacer de la región una
comunidad económica más que una agrupación de naciones con puntos de vista
más o menos similares en lo tocante a la economía y al intercambio comercial.
Los autores del informe se concentraron en una meta principal: la creación de un
área de libre comercio en la región Asia-Pacífico. Propusieron que los miembros
de la APEC escogieran una fecha límite para lograr dicha meta y un calendario
para llevar a cabo la transformación. El informe del EPG contemplaba un
aumento en los niveles de cooperación sobre temas tales como inversión,
solución y de controversias, política comercial, estándares y regulaciones
industriales, reglas de origen, desarrollo de infraestructuras y protección
ambiental. El grupo sugería que, con el tiempo, las asociaciones subregionales
(fundamentalmente el NAFTA y la AFTA) deberían armonizarse con los acuerdos
tomados en el seno de la APEC.6 Con la adopción del informe del EPG, la
reunión cumbre de Seattle concluyó que la APEC debería buscar la manera de
formar una nueva comunidad regional, esforzarse por expandir el intercambio
comercial y elevar el crecimiento económico. Asimismo, debería esforzarse por
concluir la Ronda Uruguay del GATT.
A finales de 1994, en la reunión de Bogor, los miembros de la APEC
aprobaron un plan de liberalización de dos etapas: los países desarrollados de la
región deberían eliminar todas sus barreras al intercambio comercial y a la
inversión para el año 2010 y los países en vías de desarrollo deberían llegar a la
misma meta para el año 2020. También se decidió oponerse a la idea de obstruir
el intercambio comercial y cooperar en el área del desarrollo del capital humano y
472
de promoción de las empresas pequeñas y medianas. Aunque el plan de
liberalización comercial de dos etapas fue adoptado por la cumbre de la APEC, a
pesar de la oposición de Malasia y China, los miembros apenas pudieron
alcanzar un acuerdo amplio. De hecho, dejaron la tarea de especificar medidas
de liberalización comercial concretas para reuniones subsecuentes de la APEC.
En éstas se tendrá que dar forma específica a la liberalización y equilibrarla con
las funciones del desarrollo regional, ya que ésta es la tarea que la APEC se ha
señalado. Las reuniones futuras, por lo tanto, deberán producir resultados
específicos, tales como definir qué países se considerarán industrializados y qué
sectores industriales podrá excluir cada miembro de las propuestas
liberalizadoras. Japón deberá tener un papel en todo este proceso.
Desde que Estados Unidos afirmó su liderazgo dentro de la organización,
han existido dos puntos de vista en conflicto sobre lo que debe ser la APEC. Los
miembros "maximalistas" de la APEC, fundamentalmente Australia y Estados
Unidos, sostienen que el foro debe convertirse en un cuerpo negociador que
permita llegar a un acuerdo en la adopción de un marco para el intercambio
comercial y la inversión. Por otra parte, los miembros "minimalistas" de la APEC,
entre los que se encuentran las naciones de la ASEAN --fundamentalmente
Malasia--, sostienen que la APEC debe seguir siendo un cuerpo consultivo
informal. Debemos recordar que Mahathir sostuvo que las naciones asiáticas
requerían de una voz colectiva de cara a una Europa unificada y ante la
perspectiva del NAFTA, por lo que Malasia ha tomado una postura escéptica en
cuanto a la propuesta de Estados Unidos. Por ello, Mahathir no asistió a la
cumbre de Seattle en noviembre de 1993 y tampoco fue ningún miembro de su
gabinete. Sin embargo Malasia envió a su ministro de finanzas a las reuniones
ministeriales celebradas en Honolulu en marzo de 1994 y el mismo Mahathir
asistió a la cumbre de Bogor en noviembre del mismo año.
473
Algunos países miembros de la APEC, en particular Malasia, están cómodos
con la estructura original de un grupo consultivo informal. Estos países están en
contra de institucionalizar algo que fue concebido como un foro para dialogar,
pues temen que una APEC más estructurada tenga efectos negativos para las
economías más pequeñas de la agrupación. Según los miembros que comparten
este punto de vista, la APEC debería ser una coalición informal que se proponga
alcanzar la reducción de aranceles y promover la inversión, partiendo de la base
del status de Nación Más Favorecida (NMF), y no transformarse en un área de
libre comercio o en una unidad económica integrada, como la Unión Europea. De
esta forma, sería congruente con los principios del GATT y promovería la
liberalización comercial mundial. A diferencia de Europa, la APEC no tiene
contemplada la adopción de una moneda única ni tiene planteado alcanzar una
política exterior común como objetivo de largo plazo.
Los países asiáticos, particularmente China y Malasia, están incómodos con
el crecimiento del poder económico de Estados Unidos en la región y con la
postura de Washington en lo tocante a derechos humanos, protección ambiental,
condiciones de trabajo y otros temas delicados. El Primer Ministro chino, Jiang
Zemin, apoyó la idea de una EAEC, propuesta por Mahathir en la cumbre de
Bogor. Malasia y China se opusieron así a la iniciativa de Estados Unidos de
establecer un año límite para alcanzar la liberalización comercial. Malasia teme
que Estados Unidos esté utilizando a la APEC como una herramienta política
contra la Unión Europea. A China, por su parte, le preocupa que una
liberalización comercial demasiado drástica produzca la quiebra de muchas
empresas pequeñas. Si bien es cierto que ambos países aceptaron la declaración
de Bogor, se debió fundamentalmente a que el acuerdo era vago y amplio. Otros
países asiáticos también expresaron sus dudas, pues temen que Japón, a quien
le gusta mantener un perfil bajo en foros internacionales, pudiera ejercer un
474
liderazgo eficaz en el seno de la APEC.7 Otros más han llegado a sugerir que el
Grupo de Personas Eminentes debería abolirse o, al menos, reorganizarse.8
La Organización Mundial del Comercio (OMC), inaugurada en 1995 para
suceder al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), deberá de
ayudar a unir a los bloques regionales, tales como el NAFTA y la APEC. La
declaración de Bogor, además, incluye un plan para establecer un cuerpo
mediador de las disputas comerciales en el seno de la APEC, con el fin de
complementar el papel de la OMC. Esto se debe a que existe, la probabilidad de
que surjan controversias dentro de la APEC, pues es posible que Estados Unidos
presione a los países asiáticos para que liberalicen sectores como el de las
finanzas, los seguros y las telecomunicaciones. También habrán de surgir
problemas de entre los países miembros de la APEC, en el momento en que se
tengan que decidir cosas más específicas. Entre ellas están los renglones que
podrán quedar fuera de los acuerdos de libre comercio y la manera de distinguir
entre economías "desarrolladas" y economías "en desarrollo", por mencionar dos
ejemplos de importancia.
GRUPOS RIVALES DENTRO DE LA APEC:
AFTA Y NAFTA
Aunque la APEC cubre un área muy amplia en la región Asia-Pacífico,
existen otros esquemas de cooperación regional de menor escala pero de gran
importancia, como son la AFTA y el NAFTA. Estos últimos constituyen esquemas
subregionales incluidos en la APEC y cuya relación alberga un potencial de
conflicto nada despreciable.
Según The AFTA Reader, el objetivo principal de la AFTA consiste en
aumentar la competitividad de la ASEAN, como base de producción enfocada al
475
mercado mundial.9 Un paso crítico en esta dirección es la liberalización del
intercambio comercial en la región, por medio de la eliminación de los aranceles
intraregionales y de las barreras no arancelarias. Esto tendría el efecto de hacer
más eficientes y competitivos a los sectores manufactureros de la ASEAN de cara
al mercado global. Los inversionistas podrían así gozar de economías de escala
en la producción, mediante la expansión de sus mercados; al mismo tiempo que
la ASEAN traería a la región una mayor inversión extranjera directa, lo que
estimularía el crecimiento de las industrias de apoyo.
El punto central de la AFTA es el esquema de Arancel Preferencial Efectivo
Común. Este es un acuerdo cooperativo, que entró en vigor el primero de enero
de 1993, para reducir los aranceles intraregionales y eliminar las barreras no
arancelarias en un lapso de quince años. El objetivo del Arancel Preferencial
Efectivo Común consiste en reducir los aranceles sobre todos los productos
manufacturados a tasas de entre 0 y 5 por ciento para el año 2008. Este es el
instrumento principal para transformar a la ASEAN en un área de libre comercio,
en donde se establezcan aranceles efectivos comunes para el intercambio
comercial interno. Los aranceles externos, por su parte, los fija cada miembro de
forma individual. Todos los productos manufacturados, incluyendo los bienes de
capital y los productos agrícolas procesados, están cubiertos por este esquema,
en tanto que los productos agrícolas no procesados quedan excluidos. El Arancel
Preferencial Efectivo Común tiene dos programas de reducción arancelaria: uno
de "vía rápida" (Fast Track) y otro de "vía normal". En el marco del primero, los
aranceles que excedan 20 por ciento, se reducirán entre 0 y 5 por ciento para el
año 2003; y los aranceles de 20 por ciento o menos, se reducirán entre 0 y 5 por
ciento para el año 2000. El programa de "vía rápida" cubre quince grupos de
productos (aceites vegetales, cemento, productos químicos, productos
farmacéuticos, fertilizantes, plásticos, productos de hule, productos de cuero,
476
pulpa de papel y papel, textiles, mobiliario de madera y rattan, productos de
cerámica y vidrio, piedras preciosas y productos de joyería, cátodos de cobre y
artículos electrónicos). En el programa de "vía normal", por otra parte, los
aranceles que excedan 20 por ciento, se reducirán en dos etapas: primero hasta
un 20 por ciento en un lapso de entre cinco y ocho años (es decir, para el año
2001); subsecuentemente, bajarán entre 0 y 5 por ciento en un lapso de siete
años (para el 2008). Los aranceles de hasta 20 por ciento se reducirán a tasas de
entre 0 y 5 por ciento en un lapso de diez años (para el año 2003).
El Arancel Preferencial Efectivo Común ha establecido un requisito de
contenido local mínimo de 40 por ciento; es decir, se considera que un producto
es originario del AFTA si, por lo menos, 40 por ciento de su contenido proviene
de uno o más de los miembros de la Asociación. Este Arancel, asimismo,
eliminará las restricciones cuantitativas (topes, permisos de importación, etc.) que
se apliquen a los productos cubiertos por las concesiones. Las barreras no
arancelarias habrán de eliminarse gradualmente en un período de cinco años
después de que entren en vigor las concesiones aplicables a los productos
cubiertos por el Arancel Preferencial Efectivo Común. Con el fin de complementar
la liberalización comercial en el seno de la ASEAN, sus miembros han acordado
cooperar en la armonización de los estándares, en el reconocimiento recíproco
de pruebas y certificación de productos, en la eliminación de barreras a la
inversión extranjera, en las consultas macroeconómicas, en las reglas para una
competencia leal y en la promoción del capital de inversión.
El Arancel Preferencial Efectivo Común alienta no sólo la liberalización
comercial intra-ASEAN, sino también la liberalización global partiendo de la base
de un status de Nación Más Favorecida. Esto se consigue mediante una
estipulación única en el Arancel, que permite a los miembros reducir sus tarifas a
niveles de entre 0 y 5 por ciento, aun con las provisiones consideradas en el
477
status de Nación Más Favorecida. Esto permite a otros países gozar de las
concesiones otorgadas en el marco de dicho Arancel. El esquema busca
establecer un arancel preferencial efectivo común dentro de la región que no
imponga barreras comerciales a economías no pertenecientes a la ASEAN. El
Arancel Preferencial Efectivo Común-AFTA es, por lo tanto, congruente con los
lineamientos del GATT y es un acuerdo orientado hacia el exterior. Sin embargo,
las listas de exclusiones son muchas (3,321 categorías arancelarias) y su número
varía de país a país.
NAFTA: puntos de vista asiáticos
Los esquemas de integración económica de Asia surgieron fundamentalmente
como respuesta al NAFTA y a la Unión Europea. Pero, ¿qué significa el NAFTA
para Asia?
El NAFTA representa a los intereses comunes de Estados Unidos, Canadá y
México. A la luz de la parálisis negociadora de la Ronda Uruguay, los Estados
Unidos abordaron el NAFTA como una salvaguarda contra las tendencias
proteccionistas en todo el mundo, particularmente en Europa. Estados Unidos
deseaba, así, aprovechar las políticas de apertura comercial establecidas por el
gobierno mexicano y asegurar un mercado estable para las exportaciones
estadounidenses y la posibilidad de invertir en la exploración de recursos en
México. Estados Unidos buscaba, asimismo, acceso a la mano de obra barata
que México ofrece y fortalecer la competitividad de las industrias manufactureras
estadounidenses.
478
El NAFTA entró en vigor el primero de enero de 1994, pero la abolición del
pago de derechos de importación está programada para aplicarse en cuatro
etapas: la instantánea, la de en un lapso de cinco años, la de uno de diez años y
la última en quince años. Se aplicarán, no obstante, reglamentos muy estrictos
sobre el contenido local de los productos de ciertos sectores. Un ejemplo de esto
es el sector automotriz, en donde le porcentaje de contenido local para
automóviles privados, camiones pequeños, motores y transmisiones, se
mantendrá en un 50 por ciento por espacio de cuatro años, para aumentar
después a 56 por ciento en el curso de los siguientes cinco años y finalmente
llegar al 62.5 por ciento. La prohibición mexicana a la importación de automóviles
quedará abolida en diez años y ésta se desregulará de manera gradual. No está
claro qué trato habrán de recibir los nuevos distribuidores en el período de
transición. Dado que muchos de los automóviles producidos en Asia utilizan
motores japoneses, los empresarios asiáticos temen que las medidas
anteriormente descritas pudieran desviar el comercio y la inversión en favor del
Pacífico Occidental.
Lo mismo se aplica a los productos electrónicos: las computadoras deberán
usar tableros de circuitos fabricados en América del Norte, los televisores
mayores a las 14 pulgadas deberán utilizar cinescopios norteamericanos y el
equipo de telecomunicaciones deberá incorporar bases de circuitos impresos
ensambladas localmente. En lo tocante a los productos agrícolas, el NAFTA
estipula que los aranceles aplicables a alrededor de la mitad de ellos habrán de
eliminarse inmediatamente; pero los aranceles sobre otros renglones
particularmente sensibles (tales como el maíz y los frijoles secos en México o el
jugo de naranja y el azúcar en Estados Unidos), habrán de eliminarse en el curso
de quince años. Los gobiernos no deberán discriminar en sus compras contra
ningún proveedor de un país miembro.
479
Una estricta instrumentación de las reglas de origen previstas por el NAFTA
podría impedir la inversión de países no miembros en México. En lo particular,
este podría ser el caso de las industrias automotriz y textil, pues las condiciones
de país de origen son especialmente estrictas. Los países asiáticos tienen que
competir contra México en la producción de bienes con un gran contenido de
mano de obra, tales como los textiles y las prendas de vestir y aun los productos
eléctricos. En el sector agrícola, asimismo, Estados Unidos parece estar
buscando un tratamiento particularmente favorable del gobierno mexicano.
¿Se tornará Estados Unidos más proteccionista? ¿Se volverá el NAFTA un
bloque comercial exclusivo? Asia teme que puedan darse estas posibilidades y,
sin embargo, espera que el NAFTA resulte en la creación, y no en la desviación,
de un mayor flujo comercial. Las naciones asiáticas no están completamente de
acuerdo con Malasia en cuanto al establecimiento de un esquema de
cooperación exclusivamente asiático para hacer frente a los Estados Unidos y a
la Unión Europea. Asimismo, Asia espera que el NAFTA se aplique en
congruencia con los principios del GATT. Es esta una de las razones por las que
le gobierno japonés está intentando hacer de la APEC un modelo exitoso de
cooperación regional "abierta".10
Bajo el concepto del "regionalismo abierto", las naciones asiáticas prefieren
interpretar a la AFTA y el NAFTA como subregiones de la APEC. Esto coincide
con la manera flexible de abordar situaciones que han caracterizado a la región
Asia-Pacífico. Si cualquier país se entercara en ser líder de cualquiera de los
esquemas presentes en el marco de la APEC, ésta última dejaría de funcionar
con la suavidad con la que lo ha hecho hasta ahora. La flexibilidad es una virtud
de la cultura asiática y esta característica debería aprovecharse al máximo.
480
PERSPECTIVAS PARA LA INTEGRACIÓNASIÁTICA
¿Qué depara el futuro para la integración regional de Asia? Las opciones y las
tendencias habrán probablemente de depender de variables económicas tales
como tasas de crecimiento, tasas de inflación e índices de intensidad en el
intercambio comercial, así como en las ventajas comparativas reveladas por los
diferentes países. Si las tasas de crecimiento son mayores y las de inflación
menores para el área de integración, el potencial de creación de un esquema de
cooperación económica regional será mayor. Adicionalmente, si dichas áreas
incluyen a socios comerciales naturales, implicando que los miembros tienen
nexos fuertes desde un principio, la integración económica resultará en la
creación y no en la desviación de flujos comerciales. El dinamismo asiático
abarca la estructura cambiante de las ventajas comparativas, lo que permite, y a
menudo requiere, de una cooperación económica más estrecha. Finalmente,
entre mayor sea el intercambio comercial y las barreras no arancelarias, mayor
será el beneficio potencial de un esquema de integración. En un esfuerzo por
analizar las tendencias actuales y anticipar lo que habrá de suceder en el futuro,
revisemos el desempeño de los indicadores macroeconómicos clave de la región
Asia-Pacífico.
Alto crecimiento y baja inflación
Las tasas de crecimiento real promedio del Este asiático han sido mucho
mayores que las del NAFTA y de la Unión Europea. A pesar de la reciente
desaceleración que ha acusado la economía mundial, el Este asiático en la
década de los 90 ha mantenido tasas de crecimiento relativamente altas. Las
tasas de crecimiento real de países selectos en la región para el período 1988-90
481
son las siguientes: Tailandia, 11.7 por ciento; Malasia, 9.2 por ciento; Indonesia,
6.7 por ciento; Filipinas, 2.8 por ciento; Corea del Sur, 8.0 por ciento; Taiwán, 6.7
por ciento; Hong Kong, 4.7 por ciento; Singapur, 8.8 por ciento; China, 6.8 por
ciento; Japón, 4.2 por ciento.11
Junichi Goto y Koichi Hamada probaron sistemáticamente el status de polo
de crecimiento de esta región. Mediante métodos estadísticos realizaron pruebas-
t en los siguientes indicadores macroeconómicos: inflación, crecimiento e
inversión.12 Compararon la media de la muestra -que incluía a ocho países del
Este asiático- de cada variable con la de quince países desarrollados y veinte
países en vías de desarrollo. Los países del Este asiático gozaron
significativamente de una inflación menor, de un crecimiento económico mayor y
de inversiones más activas que en otros países en vías de desarrollo. Con una
inflación menor al 10 por ciento, el PIB acusó un rápido crecimiento. En tanto que
el porcentaje promedio de crecimiento económico del grupo de control
conformado por los países desarrollados fue del 3.4 por ciento, los países del
Este asiático acusaron un 7.4 por ciento, lo que representó más del doble. Este
rápido crecimiento no se limitó a las Economías de Reciente Industrialización
(NIEs), pues en 1990 se extendió hasta abarcar a Malasia y Tailandia, cuyas
tasas de crecimiento excedieron un 10 por ciento.
El Este asiático ha sido un polo de crecimiento en la economía mundial
durante toda la década de los 80 y principios de los 90. Por ello, resulta
comprensible que tanto Estados Unidos como Japón contemplen al área Asia-
Pacífico como un mercado estratégicamente indispensable para sus productos.
482
Expansión e intensidad del intercambio comercial13
El concepto de "intensidad del intercambio comercial" captura el grado de
proximidad o de concentración relativa que se da entre socios comerciales. Un
índice de intensidad 1.0 significa que el país A sostiene un intercambio comercial
con el país B estadísticamente esperado, dado el desempeñó global de A como
socio comercial a nivel mundial. Un índice superior a 1.0 significa que A y B
sostienen un intercambio comercial más fuerte, o más intenso, de lo esperado,
dado el desempeño comercial de A en el marco mundial. Finalmente, un índice
inferior a 1.0 significa que la relación entre A y B es más débil de lo esperado,
dado el desempeño de A en el contexto internacional.14 En general, entre mayor
sea la intensidad bilateral, mayor será la importancia mutua adscrita al
intercambio comercial de dos naciones y menos probable la desviación del flujo
comercial.
La intensidad del intercambio comercial en la región Asia-Pacífico ya era
muy alta en 1980 y ha aumentado en ciertas áreas. Sin embargo, se mantuvo
relativamente estable hasta 1991. La intensidad del intercambio comercial de la
región ha aumentado sólo de forma marginal, pasando de 1.57 a 1.61 en el
período comprendido entre 1980 y 1991. La intensidad del intercambio comercial
del NAFTA fue alta en 1991, de 2.19; mientras que los índices para la ASEAN y
para las NIEs fueron menores, de 1.38 y 1.39 respectivamente. Las intensidades
en el intercambio comercial de la ASEAN y de las NIEs con Japón fueron, sin
embargo, muy altas: del orden del 3.74 y 1.71 por ciento, respectivamente; en
tanto que las intensidades de esas subregiones con el NAFTA acusaron cifras de
1.16 y 1.44.
Las anteriores cifras de intensidad en los intercambios comerciales
muestran que el intercambio comercial regional del área Asia-Pacífico es 60 por
ciento más intensa que el promedio mundial. Sin embargo, el NAFTA y la AFTA,
483
subregiones de esta área, mantienen intercambios comerciales dentro de sí
mismas aún mayores, que son 60 y 100 por ciento más intensas que la media
mundial. Las intensidades del intercambio comercial de la ASEAN y de las NIEs
asiáticas con Japón, son mucho mayores que con Estados Unidos.
En términos de participaciones sencillas, la región Asia-Pacífico aumentó
sus importaciones y exportaciones en el marco del comercio mundial en 8.0 y 6.7
por ciento, respectivamente. El intercambio comercial regional Asia-Pacífico
creció casi 10 puntos porcentuales en su participación en el intercambio
comercial mundial. Estados Unidos contribuyó a estos resultados
fundamentalmente mediante una expansión de sus importaciones, en tanto que
Japón se concentró fundamentalmente en las exportaciones. Las NIEs asiáticas,
por su parte, incrementaron tanto sus exportaciones como sus importaciones.
China aumentó su participación en el intercambio comercial con la región más
que ningún otro país, acusando una tasa de crecimiento del 16.1 por ciento. Para
lograr estos espectaculares resultados, las NIEs asiáticas contribuyeron más que
Japón; de hecho, este último país y la ASEAN4 (Indonesia, Malasia, Singapur y
Tailandia) contribuyeron menos que el promedio mundial. Taiwán expandió su
intercambio comercial con otras NIEs asiáticas de manera más drástica,
creciendo 6 puntos porcentuales, al tiempo que su intercambio comercial con
Estados Unidos bajó 2 puntos. Corea del Sur aumentó su participación comercial
con las NIEs asiáticas y con las naciones de la ASEAN, al tiempo que mantuvo
estabilidad en las cifras de su intercambio comercial con Japón y acusó un ligero
aumento en el tocante al NAFTA. Hong Kong aumentó su participación comercial
en la región Asia-Pacífico, fundamentalmente por el hecho de que aumentó su
intercambio comercial con China.
Para concluir, las cifras anteriores sugieren que los países asiáticos han
desarrollado nexos diversificados y complejos entre países de la APEC. Estos
484
nexos son más intensos que la media mundial, sobre todo el intercambio entre los
países de la ASEAN y Japón. Las perspectivas para el establecimiento de un
área de libre comercio en esta región son buenas en lo tocante a las
participaciones y las intensidades del intercambio comercial.
Cambios en los patrones comerciales
por tipo de artículo
La década de los 80 reveló impactantes cambios en la estructura comercial
de los países asiáticos, en particular en el caso de las NIEs asiáticas y de las
naciones de la ASEAN. Tanto en el rubro de las exportaciones como en el de las
importaciones, la participación de la maquinaria ha mostrado un ascenso
constante, mientras que los intercambios de alimentos y materias primas han
acusado un descenso. Las exportaciones de maquinaria de las NIEs asiáticas
hacia Estados Unidos mostraron un aumento, en tanto que las importaciones de
maquinaria japonesa de esos mismos países crecieron también.
Después del Acuerdo Plaza de 1985, que alteró el tipo de cambio (dólar-
yen), podemos observar un aumento sustancial en el volumen del intercambio
comercial y en la diversificación de los patrones comerciales, debido a los
realineamientos monetarios que se derivaron del mismo. Las monedas de las
NIEs asiáticas se revaluaron contra el dólar estadounidense, en tanto que se
devaluaron sustancialmente en relación al yen, particularmente entre 1986 y
1987. Las NIEs asiáticas aumentaron su intercambio comercial regional entre
ellas, dado el estancamiento de las exportaciones de bienes varios y el fuerte
aumento de las importaciones. A pesar de estos resultados en el intercambio
comercial, las NIEs asiáticas mantuvieron fuertes nexos con Japón. Desde 1986,
el alto crecimiento económico registrado fue resultado de la expansión de las
485
exportaciones a países desarrollados. Durante este proceso, sin embargo, la
inflación, la escasez de mano de obra y los aumentos salariales se pusieron de
manifiesto. Las monedas relativamente fuertes de las NIEs asiáticas y la mano de
obra barata de las naciones de la ASEAN, operaron a favor de que estas últimas
estrecharan la brecha que las separaba de las primeras. Como resultado de esto,
las NIEs asiáticas perdieron competitividad en la elaboración de productos
intensivos en mano de obra, lo que cambió el patrón de sus ventajas
comparativas. Por otra parte, las NIEs asiáticas comenzaron a incrementar sus
importaciones. Corea del Sur y Taiwán, en lo particular, experimentaron un auge
histórico en su consumo hacia finales de la década de los 80.
¿Qué tanto ha cambiado la estructura del intercambio comercial? Una forma
de abordar esta cuestión es por medio del índice de ventaja comparativa revelada
(VCR), que mide la fuerza exportadora relativa y el grado de competitividad a
nivel internacional de una nación.15 La Tabla 14.1 muestra los índices de VCR
relativos a Japón, Estados Unidos, Singapur, Hong Kong, Tailandia, Indonesia y
México.16 Esta tabla muestra los índices VCR por país de las quince ramas
industriales de más alto nivel en 1988 y hace referencia a los de 1980.
En Japón, en tanto que los productos siderúrgicos y los textiles tejidos
perdieron en VCR, la maquinaria relacionada con los artículos electrónicos, entre
otras, aumentaron. Los cambios en la estructura de VCR de Estados Unidos no
fueron sustanciales, salvo en el caso de las industrias carbonífera y petrolera,
que subieron de manera significativa. Para los países desarrollados como
Estados Unidos y Japón, la estructura de VCR cambió a un ritmo relativamente
lento.
Singapur vio aumentar su VCR en máquinas de oficina, níquel, monedas,
suministros de oficina y maquinaria, en tanto que éste descendió en
transacciones especiales y materiales en bruto, excluyendo a los combustibles. El
486
VCR de la industria del hierro y el acero tuvo ganancias especialmente altas en
Hong Kong. El VCR de Hong Kong también acusó un aumento importante en los
siguientes sectores: textiles tejidos, cueros curtidos y cuchillería, en tanto que
bajó en lo tocante a monedas. Sin embargo, en general, el cambio en la
estructura del VCR de Hong Kong fue mínimo.
487
Tabla 14.1 Ventaja comparativa revelada (VCR) de países selectos de laCuenca del Pacífico
Japón_________________________________________________________________
(VCR de 1988) (rango en 1980)_________________________________________________________________891 -Productores y grabadoras de sonido 3.990 1724- Equipo de telecomunicaciones 2.447 4729- Maquinaria eléctrica 2.245 29732- Vehículos automotores 2.221 8862- Equipo fotográfico y cinematográfico 2.213 25861- Instrumentos, aparatos 2.208 9715- Maquinaria para trabajo sobre metal 2.203 24674- Hierro, acero, placa, hoja 2.087 5735- Navíos y barcos 2.014 2717- Maquinaria textil y para cuero 1.855 27895- Suministros de oficina 1.851 19678- Hiero, acero, tubos, etc. 1.809 3714- Maquinaria de oficina 1.806 40726- Equipo electro-médico y de rayos-X 1.771 50722- Maquinaria eléctrica de alto poder, 1.748 26
_________________________________________________________________Estados Unidos
_________________________________________________________________(VCR de 1988) (rango en 1980)
_________________________________________________________________
951- Armas y municiones 3.498 4734- Aviones 3.362 3931- Transacciones especiales 3.315 24688- Uranio, aleaciones 2.393 2515- Material radioactivo, etc. 2.084 16561- Fertilizantes 2.040 12896- Obras de arte, etc. 1.956 5521- Productos químicos de carbón, petróleo, etc. 1.894 105726- Equipo electro-médico y de rayos-X 1.818 7689- Metales básicos no ferrosos 1.775 8714- Maquinaria de oficina 1.765 6711- Maquinaria no eléctrica de alto poder 1.675 9729- Maquinaria eléctrica 1.541 132- Materiales en bruto, excluyendo combustibles 1.440 17514- Otros productos químicos inorgánicos 1.388 18_________________________________________________________________
488
Singapur_________________________________________________________________
(VCR de 1988) (rango)_________________________________________________________________
687- Estaño 9.991 3521- Productos químicos del carbón, petróleo, etc. 6.596 1714- Maquinaria de oficina 3.892 39724- Equipo de telecomunicaciones 3.682 64- Aceite animal, vegetal, grasas 3.357 43- Combustibles minerales, etc. 2.534 12729- Maquinaria eléctrica 2.384 7891- Productores y grabadoras 2.321 11683- Níquel 2.257 97631- Chapas, triplay, etc. 1.809 5961- Monedas de metal diferente al oro, no de curso legal1.692 103895- Suministros de oficina 1.642 37722- Maquinaria eléctrica de alto poder, 1.638 16735- Navíos y barcos 1.338 8725- Equipo electrodoméstico 1.156 13_________________________________________________________________
Hong Kong_________________________________________________________________
(VCR de 1988) (rango)_________________________________________________________________675- Hierro, acero, en anillo y en tira 27.614 88831- Artículos para viaje, bolsas de mano 9.575 6864- Relojes pulsera y de pared 9.343 2894- Juguetes, artículos deportivos, etc. 8.879 3842- Prendas de vestir de piel, etc. 8.067 5841- Prendas de vestir 6.235 4899- Otros bienes manufacturados 5.334 7652- Telas tejidas de algodón 5.077 8696- Cuchillería 3.738 18653- Textiles tejidos elaborados con materiales distintos al algodón 3.639 21697- Equipo doméstico básico 3.382 12897- Oro, plata, joyería 3.275 14613- Cueros y pieles curtidos y preparados 3.171 50725- Equipo electrodoméstico 3.081 13911- Correo (sin clasificar por tipo) 3.019 11_________________________________________________________________
489
Tailandia_________________________________________________________________
(VCR de 1988) (rango)_________________________________________________________________
687- Estaño 10.004 1612- Manufacturas de cuero, etc. 8.460 43897- Oro, plata, joyería 6.054 140- Alimentos y animales vivos 4.277 2841- Prendas de vestir no elaboradas con piel 4.106 12831- Artículos para viaje, bolsas de mano 3.931 17667- Perlas, piedras preciosas y semi-preciosas 3.930 8851- Calzado 3.103 33632- Manufacturas de madera 2.795 4899- Otros bienes manufacturados 2.538 18894- Juguetes, artículos deportivos, etc. 2.534 60656- Productos textiles, etc. 2.513 5666- Cerámica 1.989 42723- Maquinaria eléctrica de distribución 1.741 47725- Equipo electrodoméstico 1.648 74_________________________________________________________________
Indonesia_________________________________________________________________
(VCR de 1988) (rango)_________________________________________________________________
631- Chapas, triplay, etc. 35.440 6687- Estaño 23.441 13- Combustibles minerales, etc. 6.747 24- Aceite animal, vegetal, grasas 6.015 4654- Encaje, listones, tul, etc. 4.556 23661- Productos para la construcción, cemento, etc. 2.901 9632- Productos de madera 2.501 212- Materiales en bruto, excluyendo combustibles 2.493 3561- Fertilizantes fabricados 1.965 11841- Prendas de vestir no elaboradas con piel 1.775 13652- Telas tejidas de algodón 1.616 35653- Textiles tejidos hechos con materiales distintos al algodón 1.549 19684- Aluminio 1.541 48671- Hierro, etc. 1.468 14672- Hierro, acero en formas primarias 1.342 97_________________________________________________________________
490
México_________________________________________________________________
(VCR de 1988) (rango)_________________________________________________________________
681- Plata, platino, etc. 9.045 2961- Moneda en metales distintos al oro, no de curso legal 7.756 111685- Plomo 6.807 13- Combustibles minerales, etc. 5.683 3532- Tintes, productos para la curtiduría 5.540 6686- Zinc 4.187 4661- Productos para la construcción, cemento, etc. 3.286 24723- Maquinaria eléctrica de distribución 3.075 26711- Maquinaria no eléctrica de alto poder 3.034 35665- Artículos de vidrio 2.702 8513- Elementos inorgánicos, óxidos, etc. 2.030 5682- Cobre 2.015 45679- Hierro, acero moldeado y sin trabajar 1.703 10678- Hierro, acero en tubos, etc. 1.672 44514- Otros productos químicos inorgánicos 1.622 11_________________________________________________________________
La VCR de Tailandia subió en los renglones de manufacturas de cuero, oro,
plata, joyería, prendas de vestir, artículos para viaje, calzado, juguetes, cerámica,
maquinaria de distribución eléctrica y electrodomésticos. La mayoría de las
industrias más importantes que se enlistan en 1988 son nuevas en Tailandia, lo
que muestra qué tan drástico fue el cambio en la estructura del intercambio
comercial. La VCR de Tailandia bajó en plata, platino, materiales en bruto,
animales de zoológico, mascotas, textiles tejidos, cuchillería y algunas piezas de
la industria de partes de maquinaria electrónica. Para Indonesia, hubo aumentos
sustanciales en la VCR de las chapas de madera, encaje, listones, otros
productos de madera, telas tejidas de algodón, aluminio y hierro en formas
primarias. Sin embargo, cayó la VCR en el revelado de películas
491
cinematográficas, bebidas y tabaco y algo de maquinaria eléctrica. El patrón de
Indonesia fue similar al tailandés, pero reflejó un cambio menos dramático.
México perdió VCR en aceites de esencias y perfumes, imprenta, materias brutas
(excluyendo petróleo), bebidas y tabaco y productos de madera; y ganó en la
producción de cemento, maquinaria eléctrica de distribución, maquinaria no
eléctrica generadora de energía, cobre, hierro, tubos y pipas de acero. Los
anteriores fueron cambios significativos, pero no tan dramáticos como los
observables en el Sudeste asiático.
Según lo sugieren los datos anteriores, hubo cambios drásticos en la
clasificación de las VCR del área Asia-Pacífico. Para los países desarrollados,
los productos de más alta tecnología ganaron en VCR, en tanto que las NIEs
observaron estos aumentos en productos menos sofisticados. Los países de la
ASEAN, por su parte, lo hicieron en productos intensivos en mano de obra. La
velocidad del cambio ha resultado notable, al mismo tiempo que la región ha
estado desarrollando una mayor interrelación.
Inversiones Extranjeras Directas (IED)
Los cambios en los índices de VCR provienen fundamentalmente de la
Inversión Extranjera Directa (IED) y muy prominentemente de la inversión
japonesa. No parece haber duda alguna de que la reubicación de compañías
japonesas en los últimos años ha traído mejoras intraindustriales importantes, o
bien, ha resultado en mejoras del intercambio comercial intra e interempresarial
en un grado realmente sorprendente. La Tabla 14.2 muestra el desarrollo de la
IED japonesa por industria. La participación de la industria de servicios aumentó
dramáticamente, pasando del 39.5 por ciento en 1981 a 74.2 por ciento en 1986.
Las participaciones de la IED en los sectores textil y de productos químicos
492
aumentaron de forma constante desde 1986. Esto puede explicarse en virtud de
la revaluación del yen, que hizo más rentable para las empresas que trabajaban
en estos rubros el desplazar su producción a lugares con mano de obra más
barata.
493
Tabla 14.2 Composición de la IED japonesa por industria
________________________________________________________________________________________________
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____
Manufacturas 61 20.6 39.3 4 31.7 32.1 34.6 35.5 42.6 39.1 43.5 49.3alimentos y bebidas 0.8 0.6 0.6 1 1.7 2.4 1.2 2.9 1.6 6.5 1.7 2.7textiles 4.2 1.3 2.9 7.1 2.4 0.6 0.9 0.6 2.7 2.3 4.2 3.7madera y pulpa 0.8 0.3 0.7 0.9 0.5 0.3 0.4 0.3 3.2 0.7 1.1 0.6productos químicos 16.3 4.1 9.5 11.2 3.4 2.7 2 5.1 3.6 3.6 8 9.7productos de acero y metales no ferrosos 25.2 9.3 10.4 3.4 6.8 2.5 2.6 6.3 3.7 3.8 3.2 4.1maquinaria 2.6 1.3 3.8 4 3.9 5.3 4.1 2.1 4.7 4.3 3.7 4.3maquinaria eléctrica, equipo y suministros 6 1.7 3.1 2.4 5.7 3.6 11.3 9.6 15.3 11.3 11.7 14.7equipo de transporte 2.4 1.2 3.4 6.7 4.1 10.5 5.6 4.2 2.8 1.7 5.3 3.2otros 2.7 0.9 4.9 3.2 3.3 4.2 6.4 3.5 5.1 4.9 4.6 6.4Bienes no manufacturados -- -- -- -- -- 41.2 51.1 42.9 46.9 52.9 49.7 41.9comercio 5.9 5.1 5.8 6.7 9 9.5 9.1 4.4 7.8 8 17.3 12finanzas y seguros 2.4 1.6 2.8 2.3 12.9 11.7 12.4 7.8 19.1 13.1 9.1 13.5servicios 4.6 5.8 21.2 18.6 15.3 13.4 25.3 14.1 9.7 13.4 12.6 8.8transporte -- -- -- -- -- 5.6 0.2 7.5 3.4 4.8 1.6 1.6bienes raíces -- 0.2 2.2 10.7 3.4 1 4.1 9.1 6.9 13.6 9.1 6otros -- -- -- -- -- 26.7 14.3 21.6 10.5 8 6.8 8.8total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
________________________________________________________________________________________________Nota: Los bienes no manufacturados incluyen: comercio, finanzas y seguros, servicios, transporte y bienes raíces.Fuente: Ministerio de Finanzas, Informe Anual de la Oficina de Finanzas Internacionales.
494
La IED manufacturera es casi del doble en importancia que la participación
mundial, y está aumentando por medio de fuertes contribuciones en los ramos de
alimentos y bebidas, textiles, productos químicos, acero y metales no ferrosos,
maquinaria en general y maquinaria eléctrica. Entre las razones que han hecho
esto posible, se encuentran las políticas orientadas hacia la exportación
adoptadas por los países asiáticos a partir de mediados de la década de los 80,
la revaluación del yen y el aumento de fricciones comerciales entre Japón y
Estados Unidos. La participación asiática de la IED japonesa en el sector
manufacturero es menor que la participación estadounidense (23.7 por ciento y
48.4 por ciento, respectivamente) (ver Tabla 14.3). La participación asiática en la
IED del sector textil es la mayor de todas, acusando un 45.8 por ciento. Las
participaciones asiáticas en los sectores de productos químicos, acero y metales
no ferrosos, maquinaria y maquinaria eléctrica, acusaron más del 20 por ciento.
Considerando la participación regional en el total industrial, Japón concentró su
IED en el sector manufacturero, tanto en Asia como en Estados Unidos.
The Twenty Second Survey on Japanese Business Activities Abroad (el
estudio de veinte segundos sobre las actividades financieras japonesas en el
extranjero ) brinda información precisa sobre el reciente desarrollo de una red
internacional de empresas privadas japonesas.17 Este estudio cubre a todas las
compañías con capital japonés superior al 10 por ciento, con la salvedad del
campo de las finanzas, de los seguros y de los bienes raíces (Tabla 14.3). En la
red de ventas, las compañías con afiliación japonesa que hay en Asia están más
orientadas hacia la exportación que las de América del Norte. En lo tocante a las
compras, las importaciones japonesas acusaron una caída, especialmente en
América del Norte, pasando de un 62.3 por ciento en 1986 a un 47.1 por ciento
en 1991, en tanto que el contenido local aumentó constantemente, pasando de
un 32.3 por ciento a un 47.1 por ciento en el mismo período. Las importaciones
495
de terceros países aumentaron proporcionalmente en ambas regiones, pasando
de 5.3 por ciento en 1988 a 9.5 por ciento en 1991 en total (Tabla 14.4). De esta
forma, la IED hacia el continente asiático se vio motivada no sólo por la
revaluación del yen, sino también por las políticas orientadas hacia la exportación
de los países anfitriones. Estas políticas mejoraron y expandieron las redes
internacionales, tanto para la distribución como para la producción. Japón, país al
que se le conocía por su "industrialismo pleno", ha comenzado a recurrir a la
división internacional del trabajo cada vez más. Este patrón deberá acentuarse
aún más en el futuro cercano. Conforme la estructura industrial japonesa se
modifique, la economía de Japón estará cada vez más integrada a la región Asia-
Pacífico. Esto mejorará el desarrollo del intercambio comercial intraindustrial. Se
ha encontrado una IED concentrada en las industrias manufactureras de los
países asiáticos, particularmente en alimentos y bebidas, textiles, productos
químicos y maquinaria. Desde 1986, el acero, los productos de metales no
ferrosos y las industrias eléctricas, se han añadido a la lista de las industrias con
IED concentrada. Aunque el capital industrial japonés en Asia fue mucho menor
que en América del Norte, su participación en el sector textil asiático fue mayor
que en otras regiones. Su participación en el continente asiático en los sectores
de productos químicos, productos de acero y metálicos no ferrosos, maquinaria y
maquinaria eléctrica, superó el 20 por ciento. Se espera un rápido desarrollo de
las actividades financieras de las empresas japonesas, lo que habrá de resultar
en una expansión de las redes de producción, distribución y productos
intermedios. Entre mayor sea el intercambio comercial intraindustrial de los
países asiáticos, mayor será la interrelación de sus economías.
497
Tabla 14.3 IED japonesa en "stock" desde 1955 hasta 1992 (millones de dólares y porcentaje)
total Asia NA LA Otros total Asia NA LA Otros
____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____
Manufacturas 103,981 24,691 50,367 6,913 22,010 100 23.75 48.44 6.65 21.17alimentos y bebidas 5,234 1,396 2,587 268 983 100 26.67 49.43 5.12 18.78textiles 5.043 2,312 1,058 484 1,189 100 45.85 20.98 9.60 23.58madera y pulpa 3,711 611 2,508 243 349 100 16.46 67.58 6.55 9.40productos químicos 14,558 4,282 5,923 868 3,485 100 29.41 40.69 5.96 23.94productos de acero y metales no ferrosos 12,040 3,310 5,027 2,142 1,561 100 27.49 41.75 17.79 12.97maquinaria 10,320 2,117 4,723 483 2,997 100 20.51 45.77 4.68 29.04maquinaria eléctrica 24,473 5,587 12,707 764 5,415 100 22.83 51.92 3.12 22.13equipo de transporte 14,065 2,061 6,312 1,479 4,213 100 14.65 44.88 10.52 29.95otros 14,537 3,061 9,524 181 1,771 100 21.06 65.52 1.25 12.18Bienes no manufacturados 243,294 22,839 110,631 35,869 73,955 100 9.39 45.47 14.74 30.40comercio 40,268 5,259 21,070 2,537 11,398 100 13.06 52.33 6.30 28.31finanzas y seguros 74,869 5,711 22,661 15,735 30,762 100 7.63 30.27 21.02 41.09servicios 46,610 6,731 27,801 2,688 9,390 100 14.44 59.65 5.77 20.15transporte 21,652 1,530 769 14,667 4,686 100 7.07 3.55 67.74 21.64bienes raíces 59,895 3,608 38,326 242 17,719 100 6.02 63.99 0.40 29.58Otros 39,255 12,350 8,582 3,756 14,567 100 31.46 21.86 9.57 37.11Total 386,530 59,880 69,580 46,547 210,523 100 15.49 18.00 12.04 54.46
________________________________________________________________________________________________
Fuente: Ministerio de Finanzas, Inversión Extranjera Directa en el Año Fiscal 1992 (Tokio; Ministerio de Finanzas, Gobierno de Japón, 1993.
498
Cooperación regional y reubicación industrial
La región Asia-Pacífico es una de las áreas de mayor crecimiento dinámico
en el mundo. Como ya se ha apuntado, esto se debe fundamentalmente a un
intercambio comercial y de inversiones cada vez más activo, en el marco de una
apertura política que ha llevado a una creciente y más profunda interdependencia
en la región. Siguiendo el ejemplo de las NIEs, los países de la ASEAN han
tenido éxito en alcanzar una rápida industrialización por medio de flujos masivos
de capital extranjero. Sin embargo, esto los ha llevado a enfrentar cuellos de
botella en la infraestructura, mano de obra e industrias que suministran partes. Si
los países de la ASEAN desean mantener un crecimiento a mediano y largo
plazo, en un contexto en el cual países como China o Vietnam están
actualizándose rápidamente en el proceso de industrialización, deberán eliminar
los cuellos de botella referidos mediante el mejoramiento de sus industrias.
Es importante no sólo para Japón, sino también para la APEC, ayudar a
estos países a resolver sus problemas como parte del proceso de establecer una
estructura industrial armoniosa en la región. En otras palabras, la APEC u otros
esquemas de integración regional deberán apoyar y fortalecer el modelo de "los
gansos voladores" en toda la región. Los países desarrollados de la región
deberán dejar la manufactura ligera y cierta producción intensiva en tecnología a
las NIEs asiáticas, a la ASEAN y a otros países de la región Asia-Pacífico. Al
mismo tiempo, deberán ofrecer mercados para los productos de estos países.
Esto se convierte así en un paso hacia el establecimiento del libre comercio a
escala mundial. Se necesita un liderazgo político fuerte para hacer realidad este
potencial. Por el momento, sin embargo, parece que los líderes de los esquemas
de integración regional se están esforzando demasiado en obtener el beneficio
para sus propios países, más que el bienestar de la comunidad mundial.
499
Aranceles y barreras no arancelarias 18
Otro asunto importante es la forma en que las industrias que enfrentan
competencia de productos el exterior se protegen a través de aranceles y otras
barreras no arancelarias. La teoría económica sugiere que entre más países
protejan a sus industrias de la competencia, mayor será el efecto en el
intercambio comercial que resulte de la adopción del libre mercado.
Tabla 14.4 Comercio exterior de las empresas japonesas (manufacturas)
Ventas
_________________________________________________________________
1983 1986 1987 1988 1989 1990 1991_________________________________________________________________Total MundialVentas locales 75.2 81.1 79.3 81.7 84.0 81.4 76.2Exportaciones 24.8 18.9 20.7 18.3 16.0 18.6 23.8 Japón 11.6 7.8 9.1 7.1 7.9 5.8 8.4 otros países 13.2 11.1 11.6 11.2 8.1 12.8 15.4
América del NorteVentas locales 87.2 92.8 92.8 93.8 93.1 90.1 89.4Exportaciones 12.8 7.2 7.2 6.2 6.9 9.9 10.6 Japón 7.7 3.3 4.8 4.0 4.5 3.3 4.1 otros países 5.1 3.9 2.4 2.2 2.4 6.6 6.5
AsiaVentas locales 66.9 54.7 59.0 59.8 63.9 59.6 54.5Exportaciones 33.1 45.3 41.0 40.2 36.1 40.4 45.5 Japón 10.8 15.8 16.7 13.7 15.8 11.8 15.5 América del Norte 8.2 10.2 8.0 8.7 6.0 7.6 8.5 Asia 8.2 12.8 11.1 11.4 9.7 12.6 15.6 Europa 3.1 4.6 3.5 4.5 3.3 6.1 4.3 otros países 2.8 1.9 1.7 1.9 1.3 2.3 1.6
500
Compras_________________________________________________________________
1983 1986 1987 1988 1989 1990 1991_________________________________________________________________Total MundialCompras locales 40.3 40.1 48.5 41.8 48.1 47.9 48.1Importaciones 59.7 59.9 51.5 58.2 51.9 52.1 51.9 Japón 50.4 53.0 44.5 52.9 45.7 44.8 42.4 otros países 9.3 6.9 7.0 5.3 6.2 7.3 9.5
América del NorteCompras locales 28.5 32.3 44.3 36.9 47.1 42.8 47.1Importaciones 71.5 67.7 55.7 63.1 52.9 57.2 52.9 Japón 68.7 62.3 52.9 60.8 49.2 52.6 47.1 otros países 2.8 5.4 2.8 2.3 3.7 4.6 5.8
AsiaCompras locales 44.7 42.2 53.7 47.2 49.8 48.5 44.5Importaciones 55.3 57.8 46.3 52.8 50.2 51.5 55.5 Japón 38.4 45.3 33.6 41.3 38.9 38.8 38.8 otros países 16.9 12.5 12.7 11.5 11.3 12.7 16.7
Fuente: Ministerio de Comercio Internacional e Industrias, The Twenty-Second Survey onJapanese Business Activities Abroad, (Tokio; Ministerio de Comercio Internacional e Inversión,1992).
Dado que los aranceles de Estados Unidos y Japón ya se encuentran en niveles
muy bajos, el problema radica en las naciones de la ASEAN y en las NIEs. Con la
salvedad de Singapur, país en el que los aranceles promedio son bajos (de
alrededor del 1 por ciento), los de los países del Este asiático son
sustancialmente más altos que los de Japón y Estados Unidos. Esta comparación
está hecha en términos de aranceles promedio. Los niveles arancelarios de
Indonesia y Filipinas son particularmente altos (oscilan alrededor del 20 por
ciento) y los de Japón y Estados Unidos, en comparación, son de menos de 4 por
ciento. Como es a menudo el caso de los países en vías de desarrollo, el grado
de proteccionismo arancelario en el Este asiático también es bastante alto.
501
Según se ha ya discutido aquí, la AFTA se creó con el fin de reducir los
aranceles entre los países miembros de la ASEAN (si no es que de toda la
región), por lo que las perspectivas de creación de comercio son promisorias. La
tasa arancelaria aumenta de conformidad con el grado de procesamiento de los
productos. Así, se tiene que los bienes de consumo tienen las tasas arancelarias
más altas, en tanto que las materias primas y los bienes primarios presentan las
más bajas. Deberá notarse que en Indonesia y en Malasia las tasas arancelarias
para los bienes de consumo llegan a alcanzar niveles del 60 por ciento. Además
de los aranceles, las importaciones de los países del Este asiático deben
enfrentar multitud de barreras no arancelarias (BNA), tales como topes,
reglamentación restrictiva para la obtención de permisos de importación y
prohibición de importaciones.
CONCLUSIÓN
Con o sin un esquema de integración formal, la región Asia-Pacífico parece
estar progresando rápidamente. El desarrollo de un mayor intercambio comercial
natural y de bloques de inversión, podrá darse con el inicio de la
desindustrialización japonesa y con la activa reubicación de industrias en la
región. Tanto la AFTA como la APEC habrán seguramente de acelerar esta
tendencia. La integración mejorará en esta región sencillamente por el enorme
potencial que presenta.
Este dinamismo es más importante que los lemas políticos. Asia está
determinada a alcanzar logros prácticos de cara al escepticismo político. Los
cambios en la competitividad de los países desarrollados, en particular de Japón
y algunas nacionales asiáticas, ha dado como resultado el modelo de desarrollo
conocido como "los gansos voladores". Japón ya no puede seguir siendo
502
autosuficiente, como tampoco puede operar bajo un esquema de "industrialismo
pleno". Su objetivo deberá ser el de lograr una división internacional óptima de la
mano de obra y los esfuerzos que se lleven a cabo deberán apuntar hacia este
objetivo. Japón deberá dejar las industrias intensivas en mano de obra a los
países de la ASEAN y, a la larga, a China e Indochina. Japón deberá mejorar su
industria al tiempo que ayude a las NIEs asiáticas y a los países de la ASEAN a
seguir el camino que él tomo. Este cambio se manifestó por primera vez a finales
de la década de los 80, y deberá crecer y acelerarse en los años por venir. La
"industrialización plena" en la región, y no en un sólo país, será la clave en el
futuro. Japón necesita mostrar un liderazgo vital en los esfuerzos tendientes a
lograr la integración y la liberalización regionales.
Retos y direcciones para la cooperación19
Aunque los gobiernos pueden ofrecer protección por un cierto período, con
el fin de desarrollar industrias competitivas internacionalmente, la liberalización
por etapas ofrece la vía más efectiva para alcanzar un crecimiento sostenido. El
proceso de especialización, que toma ventaja de las distintas dotaciones de los
factores en cada etapa del desarrollo, ha llevado al surgimiento de las llamadas
zonas económicas regionales. En ellas, estrechas redes de intercambio comercial
se desarrollan y extienden a través de las fronteras nacionales. En estas zonas
locales, podemos hallar una especialización compleja, en la que un producto
pasa a través de varios países para someterse a diferentes procesos antes de
llegar a término. De este modo, resulta difícil, hoy en día, lograr un modelo de
"industrialización plena" que opere en un solo país. En lugar de ello, es necesario
que los países involucrados de una zona económica combinen y mejoren
constantemente los factores de producción y los procesos productivos. En este
503
sentido, resulta importante mejorar el ámbito financiero no sólo en las actividades
que se desarrollan dentro de los límites fronterizos de un país, sino también en
las actividades transfronterizas, mediante la reducción de los costos de
transacción, tanto internacionales como internos. Adicionalmente, con el fin de
que los países asiáticos sean capaces de atraer Inversión Extranjera Directa
proveniente de todo el mundo y de desarrollarse como base de producción a
escala mundial, resulta esencial que se armonicen e integren al sistema
económico global (es decir, deberán mejorar sus ámbitos financieros en
cooperación con los países desarrollados).
Entre mayores sean las posibilidades de mejorar sus industrias, mayores
serán también los beneficios de la integración regional. Sin embargo, ha surgido
una brecha entre el desarrollo económico y la base productiva en los países en
vías de desarrollo de la ASEAN y Japón, debido a grandes aumentos salariales,
escasez de mano de obra y una infraestructura insuficiente. China y Vietnam
pueden competir con los países de la ASEAN en lo referente a atraer Inversión
Extranjera Directa (IED) de países desarrollados. De hecho Estados Unidos
recientemente regularizó sus relaciones con Vietnam y China porque estos
países son capaces de ofrecer mano de obra barata, así como grandes mercados
internos, ante la falta de infraestructura y de sistemas institucionales
establecidos. En las industrias intensivas en el uso de mano de obra, tales como
el procesamiento de alimentos, la elaboración de prendas de vestir y el armado
de maquinaria relativamente sencilla, ambos países podrían elevar su
competitividad aún más. Los países de la ASEAN deberían reforzar su
competitividad internacional mediante el mejoramiento de toda su infraestructura.
Los acontecimientos de integración regional, tales como el NAFTA o la Unión
Europea, podrían tener un efecto negativo en caso de que éstos favorezcan el
proteccionismo. Además, Estados Unidos, que tradicionalmente ha sido el
504
principal mercado para las exportaciones asiáticas --particularmente en los años
de la postguerra--, parece estar perdiendo su capacidad de absorción.
La clave de la competencia internacional consiste en convertir a las
industrias nacionales de uso intensivo de mano de obra en industrias de un uso
cada vez más intensivo de capital y de tecnología. Esto habrá de lograrse
mediante un mejoramiento en la investigación y el desarrollo de nuevos procesos
y mediante la utilización de mejor maquinaria, incluyendo el uso de robots. Los
automóviles, los electrodomésticos, los textiles y las prendas de vestir, así como
las partes para maquinaria, son todos sectores que habrán de mejorar en el
futuro, pues se trata de industrias en las que Japón está rápidamente perdiendo
ventaja comparativa.
Los sectores industriales involucrados con la transferencia de tecnología
habrá de jugar un papel extremadamente importante en la actualización de las
industrias de los países en vías de desarrollo. La reestructuración industrial
comprende una agenda tan compleja que es de gran importancia tanto para
Japón como para sus contrapartes asiáticas establecer un entendimiento común
sobre prioridades y objetivos. Esto resulta necesario tanto para el sector privado
como para el público. Se requiere de esfuerzos de toda la región, según ha
quedado ejemplificado en iniciativas tales como la AFTA y otros modos de
cooperación de la ASEAN. Como se ha manifestado, se deberán reunir esfuerzos
para construir un complejo "de plena industrialización" eficiente dentro de una
comunidad en donde participan diversos países, ya sea de la APEC o bien del
mundo entero. Esto requiere de la constante cooperación de todos los países de
la región. Si se dirigen los esfuerzos en esta dirección, se logrará, de manera
natural, una liberalización del intercambio comercial y de la inversión, y una
mayor armonización de los sistemas y las normas en un área más amplia. A su
505
vez, todas estas medidas deberán reducir los costos de transacción de toda la
región Asia-Pacífico.
Los más recientes acontecimientos relativos a la APEC, NAFTA, AFTA y
EAEC, alientan las expectativas en torno al intercambio comercial, aunque siguen
prevaleciendo dos puntos de vista: el maximalista y el minimalista. Sin embargo,
existe un amplio consenso entre los exponentes de ambas posiciones en cuanto
a que el libre comercio es la mejor alternativa. Los asuntos clave que continúan
pendientes --tales como el liderazgo, la institucionalización, los calendarios, entre
otros-- deben ser resueltos por todos los participantes con el objetivo de ofrecer
beneficios a toda la región. En este sentido, Japón deberá ofrecer sus mercados
y promover la división global del trabajo. El éxito de la cooperación regional en
Asia depende de manera crucial de las iniciativas que tome este país.
506
Notas____________________
1. La PAFTAD se llevó a cabo con el apoyo del Ministerio japonés de Relaciones Exteriores y elde la Fundación Asia, en Tokio, el mes de enero de 1968.
2. Con el esfuerzo promocional del finado Sir Simon Crean en Australia, de Suburbo Okita enJapón y del entonces Primer Ministro japonés, Masayoshi Ohira.
3. La posición relativamente débil de los países asiáticos en el marco de la Ronda Uruguay y laformación de la CE92 y del NAFTA, pusieron de manifiesto la necesidad de promover lacooperación en la región. Esta idea no se ha discutido con amplitud entre los miembros de laASEAN; sin embargo, Japón y Corea del Sur tomaron una posición conservadora al respecto,en tanto que los Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda se opusieron a ella porque losexcluía (Nihon Keizai Shinbun, 12 de noviembre de 1990).
4. Esta primera propuesta de la EAEB se llevó a cabo sin consultar con otros miembros de laASEAN. El Primer Ministro Mahathir mandó, en febrero de 1991, al Ministro Datuk SeriRafidah como enviado especial a la ASEAN, con el fin de explicar la idea y de suavizar lostemores sobre el proteccionismo.
5. Ippei Yamazawa, "On Pacific Economic Integration", The Economic Journal 102 (noviembrede 1992):, pp. 1519-1529.
6. C. Fred Bergsten et. al., A Vision for APEC: Towards an Asia-Pacific Economic Community,Informe del Grupo de Personas Eminentes (Singapur; Secretariado de la APEC, 1993).
7. Narogchai Akrasanee, vicepresidente de la Federación Industrial Tailandesa y miembro delGrupo de Personas Eminentes de economistas y líderes empresariales de la APEC, dijo aAsahi Shimbun, "La Declaración de Bogor únicamente orientó el sentido de la liberalización.El establecimiento de un objetivo es importante, pero alcanzar un acuerdo sobre las medidaspara lograrlo es aún más importante... ¿Qué país es capaz de promover un acuerdosemejante? Resultaría difícil para Estados Unidos. No sé qué tan bien podrían lograrlo loslíderes de Japón. Es un caso para probarse (test case)." Asahi Evening News (17 de enerode 1995).
8. El Viceprimer Ministro de Tailandia, Supachai Panitchpakdi, sostuvo en una recienteentrevista que el grupo influyente de académicos, empresarios y antiguos políticos, que seconstituyó en el seno de la APEC en 1992 bajo el nombre de "Grupo de PersonasEminentes", ya había cumplido con su propósito y, por lo tanto, debería disolverse. (AsahiEvening News, 20 de marzo de 1995).
9. Secretariado de la ASEAN, AFTA Reader, Vol. 1. Questions and Answers on the CEPT ofAFTA (Singapur; Secretariado de la APEC, 1993).
10. En la víspera de su partida, tras asistir a la cumbre de la APEC en Seattle, el Primer Ministrojaponés, Morihiro Hosokawa, habló con un grupo de periodistas asiáticos. En respuesta a unapregunta sobre los objetivos y expectativas de Japón en el seno de la APEC, Hosokawa semostró de acuerdo con esta declaración. Ver "The View from Japan" y "Give Face, MakeDeals: Singapore's Lee Kuan Yew on APEC, U.S.-China Talks", Far Eastern EconomicReview Interviews.
11. Banco Mundial, World Table 1993 (Baltimore; Johns Hopkins University Press, 1993).
507
12. Junichi Goto y Koichi Hamada, "Economic Preconditions for the Asian Regional Integration",Documento de Discusión de la RIEB (Kobe, Universidad de Kobe; 1993).
13. Todas las cifras han sido adaptadas del trabajo de Kohsaka Kosaka, Yasuhiro Asami Akira,Shigeyuki Abe, "Changing Patterns of Trade in Goods and Services in the Pacific Region",ponencia preparada para la Reunión de Especialistas sobre las Perspectivas Económicas delPacífico, 27 y 28 de septiembre de 1993, Osaka, Japón.
14. El Índice de Intensidad del Intercambio Comercial se define conforme a la siguiente fórmula:TIIij = (Tij/Tiw)/(Twj/Tww)donde las letras tienen los siguientes significados: i: país i; j: país j; w: mundo; y T:exportaciones o importaciones.Para el desarrollo de este índice en lo referente a Japón y a los Estados Unidos, verShigeyuki Abe, "Nichibei no Sangyonai Boeki (Comercio Intraindustrial: Japón y los EstadosUnidos), "Kokumin Keizai Zasshi 169, no. 1 (febrero de 1994), pp. 93-116.
15. El VCR es la relación de fuerza de un producto en las exportaciones de un país, medidocontra la fuerza media mundial de ese producto, según lo revelan los datos reales deexportación. La fórmula del VCR es la siguiente:RCAij = (Xij/Xij)/(Xiw/X.w)donde las letras tienen los siguientes significados: i: producto i; .: todos los productos; j: paísj; y w: el mundo.
16. Seleccionamos a Estados Unidos y Japón como representantes de los países desarrollados;Hong Kong, Singapur, las NIEs asiáticas, Tailandia e Indonesia, como países en vías dedesarrollo; y México como país latinoamericano de reciente industrialización. Para calcular laVCR, utilizamos datos SITC de tres dígitos para las categorías 5 a 9 y de un dígito para lascategorías 0 a 4.
17. Ministerio de Comercio Internacional e Industrias, The Twenty-Second Survey on JapaneseBusiness Activities Abroad (Tokio; Ministerio de Comercio Internacional y Finanzas, 1992).
18. Goto y Hamada, "Economic Preconditions for the Asian Regional Integration".
19. Para tener acceso a una discusión reciente sobre las perspectivas de mejoramiento ycooperación japonesas, leer la publicación del Ministerio de Comercio Internacional eIndustria, ASEAN Sangyo Kodoka Vision: Sangyo Seisaku no Susume (perspectivas y retospara la actualización de las industrias en la región de la ASEAN) (1993).
508
CAPITULO QUINCE
¿DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL
A LA LIBERALIZACIÓN GLOBAL?
Shoji Nishijima
La comunidad internacional se enfrenta al reto inmediato de construir un
nuevo orden mundial. La complejidad y la incertidumbre del ámbiente posterior al
fin de la Guerra Fría ha hecho de esta tarea algo extraordinariamente difícil, pues
los países y otros agentes del escenario internacional se han concentrado en
alcanzar sus propios intereses, en ausencia de reglas ampliamente
comprendidas y aceptadas de conducta internacional. En tanto que el énfasis ha
cambiado del ámbito de lo político al ámbito de lo económico, los países de todo
el mundo (en Europa, el continente americano y la Cuenca del Pacífico) han
adoptado una amplia variedad de estrategias para alcanzar la integración
económica regional. Es este fenómeno el que sirve de marco a las preguntas
centrales que se han planteado en este libro: ¿Fomentará la integración regional
la rivalidad o la cooperación? ¿De qué manera la integración regional habrá de
afectar las opciones de política de América Latina y del área Asia-Pacífico? ¿De
qué modo puede hacerse compatible la integración regional con el objetivo más
amplio de alcanzar una integración global?
Los autores que han contribuido al presente volumen han arrojado luz sobre
estos temas desde una amplia gama de perspectivas. El propósito de este
capítulo final es el de hacer uso de todas ellas para elaborar recomendaciones
de políticas a seguir. (Dado que la mayoría coincide en con los puntos que se
abordan en este capítulo, utilizo la primera persona del plural, si bien no puedo
509
decir que hablo a nombre de todos y cada uno de los autores que han trado los
diferentes temas.) Nuestra postura básica consiste en que la integración regional
puede promover la causa de la cooperación global, pero que no lo hará de forma
automática. El sistema de "laissez-faire" no es suficiente. Para evitar caer en la
rivalidad entre bloques y mejorar las perspectivas para establecer mecanismos
de cooperación, las principales potencias deberán ejercer un liderazgo político
decisivo en este sentido. El objetivo del presente capítulo consiste en identificar
las cuestiones y retos clave a los que los líderes mundiales deberán hacer frente.
OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS
El objetivo a largo plazo más deseable para la comunidad mundial consiste
en lograr lo que se ha llamado "desarrollo global" en el contexto del presente
libro. Esta situación ideal contempla un continuo crecimiento económico en todo
el mundo, el reparto de un "dividendo de la paz" resultante del fin de la Guerra
Fría para la promoción del desarrollo de las regiones menos ricas, una
distribución más equitativa de las ganancias (tanto dentro de las naciones como
entre éstas) y una participación popular en el diseño y la instrumentación de las
políticas públicas.
Creemos que la liberalización de los patrones comerciales globales puede
ser una contribución importante para el logro de este objetivo. Una cuestión
fundamental consiste en hallar la forma de reconciliar los movimientos tendientes
a lograr el libre comercio y la integración económica regionales con este objetivo
global. Quizás las agrupaciones más influyentes en el momento de escribir estas
líneas son la Unión Europea y el Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio
(NAFTA). ¿De qué modo habrán de afectar el escenario internacional y cuáles
son sus implicaciones para el área Asia-Pacífico?
510
Con el fin de mitigar los costos de exclusión provenientes de los bloques
económicos rivales de Europa y/o del continente americano, las naciones de la
Cuenca del Pacífico tienen varias alternativas de política. De forma básica,
deberán tomar medidas tendientes a asegurar que los esquemas de integración
regional (dentro de su propia área, pero también en otras partes del mundo)
colaboren hacia una liberalización global. En términos generales, esto significa
que los países del área deberán:
• ayudar a fortalecer el régimen comercial multilateral que ha establecido el
GATT y que habrá de gobernarse por medio de la Organización Mundial de
Comercio (OMC);
• crear esquemas de integración económica formal en el área Asia-Pacífico que
sean congruentes con el multilateralismo; y
• diseñar estrategias informales para alcanzar el "regionalismo abierto".
Creemos que el concepto de "regionalismo abierto" es muy promisorio, pero
que requiere definición y refinamiento. En cierto modo, se ha convertido en una
palabra en boga. Ocasionalmente, puede utilizarse para dar validez a cualquier
forma de integración regional, proteccionista o no, pues a menudo se sostiene
que el arreglo en cuestión es "abierto". Según se ha manifestado en varias
secciones el presente libro, creemos que el "regionalismo abierto" debe cumplir
con, al menos, dos requisitos: (a) no deberá establecer barreras comerciales
contra países no miembros y (b) los países no-miembros podrán unirse a la
agrupación partiendo de la base de criterios claros y razonables para lograr la
incorporación.
511
Por sí misma, la integración regional no es inherentemente liberal o
proteccionista. Puede tomar cualquiera de las dos formas. Por este motivo,
insistimos en la importancia del "regionalismo abierto". Adicionalmente, el
regionalismo abierto puede tener un tipo de efecto acumulativo. Si la Cuenca del
Pacífico se hace más abierta, por ejemplo, esto podría traducirse en una presión
considerable sobre la Unión Europea, en el sentido de que ésta adopte políticas
más abiertas en su propio ámbito.
Esto no es, desde luego, un proceso sencillo. Reconocemos que la
promoción eficaz de la liberalización habrá de depender de un número importante
de factores, incluyendo la distribución del poder político global y el papel que a
nivel mundial juegen los Estados Unidos; la creciente complejidad de la
interacción económica entre Estados Unidos y Japón, que genera tensiones
específicas en lo tocante a las políticas comerciales de estos países; la
continuidad de los cambios en la división de la mano de obra entre los países del
área Asia-Pacífico y su permanencia como polo de crecimiento en la economía
mundial; las perspectivas de surgimiento de China como gran potencia
económica, con desequilibrios estructurales en lo político y en lo económico que
crean incertidumbre; y, en América Latina, el potencial de que surja inestabilidad
política y se retorne a programas populistas que reviertan los esfuerzos de
liberalización comercial en el continente. En particular, uno de los factores más
importantes es la reacción que cualquiera de los anteriores acontecimientos y
situaciones pueda provocar entre la sociedad y en el sistema político
estadounidense, pues ésta tendrá un efecto crucial en la viabilidad de los
diferentes escenarios posibles a nivel global.
512
RECOMENDACIONES GENERALES
Tomando en cuenta las anteriores incertidumbres, mis colegas y yo
planteamos recomendaciones de política dirigidas a tres diferentes tipos de
público: en primer lugar, al sistema GATT/OMC como un todo; en segundo lugar,
a los miembros de los esquema formales de integración regional; y en tercer
lugar, a los participantes en los movimientos informales de integración regional.
Posteriormente, planteamos sugerencias para diferentes regiones y países
específicos y concluimos con reflexiones finales sobre el papel de la
investigación académica en todo esto.
GATT/OMC
El papel del GATT y de su sucesora, la Organización Mundial de Comercio,
será esencial para la promoción de las tendencias globales hacia la
liberalización. No obstante, queda mucho espacio para introducir mejoras en el
sistema actual. El GATT no cuenta con reglas eficaces en las áreas de prácticas
restrictivas y políticas de compras gubernamentales; ha sido debilitado por el
fracaso en el alcance de acuerdos sobre agricultura, sobre la solución de
disputas y sobre la llamada competencia desleal; sus reglas son insuficientes en
el campo de la protección administrada (medidas anti-dumping, aranceles de
represalia y salvaguardas), en tanto que los vacíos resultantes han permitido a
algunos países adoptar políticas implícitamente proteccionistas; además, el
GATT tiene mecanismos inadecuados para hacer frente a los países que
obtienen los beneficios de los acuerdos alcanzados en el seno del GATT, sin
pagar los costos que implica el monitorear el cumplimiento de dichos acuerdos. El
surgimiento de China como potencia comercial al margen de la membresía en el
GATT, subraya de manera elocuente este problema.
513
En términos más generales, será importante para el GATT/OMC revisar
periódica y sistemáticamente la congruencia entre sus principios y sus reglas. La
transición del GATT a la OMC podría ocasionar problemas adicionales, pero
también ofrece una oportunidad para hacer frente a los anteriores temas y a
algunos otros.
En vista de su compromiso con el multilateralismo, el GATT/OMC deberá
dar su apoyo a la liberalización comercial por medio de la integración regional.
En la medida en que la integración regional haga más predecibles las políticas
comerciales y económicas de los países participantes en estos esquemas, ésta
puede resultar un complemento del GATT.
El artículo XXIV del GATT deberá interpretarse de forma que desaliente los
acuerdos de integración regional que no sean congruentes con el
multilateralismo. Anteriormente, sin embargo, no ha estado muy claro el que los
Tratados de Libre Comercio y las uniones aduaneras hayan realmente satisfecho
el contenido textual o la intención subyacente al artículo XXIV. Tampoco la
amenaza de incurrir en penalizaciones por la violación del artículo ha sido
suficientemente fuerte como para evitar la creación de acuerdos proteccionistas
de libre comercio. Al respecto, recomendamos lo siguiente:
• El artículo XXIV deberá aclararse, fortalecerse y aplicarse rigurosamente. Un
criterio posible sería el de estipular que no será permisible que los Acuerdos
de Libre Comercio resulten en una reducción del volumen del intercambio
comercial con países no miembros;
• Deberá establecerse un comité internacional imparcial para supervisar la
aplicación del artículo XXIV; y
514
• Deberán aumentarse los incentivos para el cumplimiento de los términos del
artículo XXIV; puesto de otro modo, los costos por violar el artículo XXIV
deberán ser substancialmente mayores de lo que son ahora.
Creemos firmemente que las medidas anteriores mejorarían la credibilidad
del sistema del GATT y de la futura OMC.
Acuerdos formales de Libre Comercio
El regionalismo no necesariamente entraña incongruencia con el
globalismo. El riesgo reside en que el "regionalismo" encubra nuevas formas de
proteccionismo. El reto consiste en definir qué factores alientan el surgimiento
del proteccionismo y por qué.1
Según lo han observado en repetidas ocasiones los distintos autores del
presente volumen, las agrupaciones regionales necesariamente confieren más
beneficios a los países miembros que a los no miembros. Es la promesa de estos
beneficios exclusivos lo que hace que los miembros tengan un aliciente para
unirse. En particular, los Tratados de Libre Comercio tienden a requerir de la
formulación de "reglas de origen", pues (a diferencia de las uniones aduaneras)
no establecen aranceles externos comunes. Como resultado de esto, las reglas
de origen tienen el potencial de hacer extensiva a todos los países miembros de
un Tratado de Libre Comercio la protección que cada país miembro ofrece a sus
productores.
Adicionalmente, los pactos de integración regional tienden a responder a
una mayor competencia del exterior mediante la imposición de medidas
proteccionistas administradas, tales como cláusulas anti-dumping, restricciones
voluntarias a la exportación y otras salvaguardas. Cuando se les utiliza
selectivamente contra países específicos, tienden a tener efectos proteccionistas.
515
Las estructuras de integración regional del tipo "centro y periferia" ("hub and
spoke") muestran una inclinación especialmente pronunciada a dar como
resultado una menor apertura y un mayor proteccionismo,2 principalmente porque
(a) los acuerdos de "centro y periferia" dan mayor oportunidad a los países de la
periferia de excluir los sectores "sensibles" en sus acuerdos bilaterales
individuales con el centro y (b) las diferentes reglas de origen que se especifican
en los distintos Tratados de Libre Comercio bilaterales muy probablemente den
como resultado formas complejas y confusas de discriminación.
En el marco de los Tratados de Libre Comercio regionales, también existe la
posibilidad de que un miembro débil recurra a medidas proteccionistas como
medio de ejercer represalias contra una mayor competencia de los otros
miembros del bloque. El libre comercio tiene la tendencia a imponer ajustes
estructurales que resultan especialmente costosos para los países más débiles. Y
si una mayor competencia intrabloque hace crecer las desigualdades entre los
países-miembros de un Acuerdo en relación con el crecimiento económico y el
desequilibrio comercial, los países miembro más débiles podrían recurrir una vez
más al establecimiento de medidas proteccionistas. Para ser genuinamente
exitosos, desde luego, los esquemas de integración regional deberán hallar el
modo de hacer disminuir las desigualdades entre sus miembros.
¿Cómo superar estas tendencias y lograr los beneficios del regionalismo
"abierto", en lugar de engendrar esquemas de regionalismo "cerrado"? ¿De qué
manera se debe promover la liberalización global mediante la integración
regional? Recomendamos la adopción de varias medidas.
• Diseñar e instrumentar nuevos códigos GATT/OMC sobre reglas de origen y
medidas proteccionistas administradas;
516
• asegurar la posibilidad de incorporación de nuevos miembros. Un mecanismo
posible sería el establecimiento de una regla de entrada automática que
posibilitará el acceso de nuevos participantes con sujeción a las mismas reglas
que los miembros originales. Una regla semejante también eliminaría los
efectos negativos de los Acuerdos de Libre Comercio integrados en
formaciones de tipo "centro y periferia"; y
• la creación de una nueva institución que supervise a los Acuerdos de Libre
Comercio regionales, autorizada para proponer recomendaciones
antiproteccionistas. Adicional o alternativamente, el GATT/OMC podría
fortalecer su aplicación de los términos que contempla su artículo XXIV.
No es necesario decir que la condición más fundamental para que la
integración regional sea compatible con el libre comercio a nivel global es un
desarrollo sin obstáculos del proceso de integración. Ofrecemos un punto de
vista contrario a lo que la mayoría de los observadores sostendría: entre mayor
sea el desarrollo del proceso de integración, mayor será la contribución de éste a
la liberalización mundial. Creemos que esto es cierto porque un desempeño
económico positivo en el marco de un Acuerdo de Libre Comercio alentará la
posibilidad de que éste se haga progresivamente más y más abierto. El aumento
en el volumen del intercambio comercial ayudará a generar altas tasas de
crecimiento. En otras palabras, sostenemos que los Acuerdos de Libre Comercio
exitosos habrán de estimular la apertura y la liberalización globales; son los
experimentos de libre comercio infructuosos, o con muchos problemas, los que
mayores posibilidades presentan de generar medidas proteccionistas.
Surge entonces la pregunta: ¿de qué modo puede asegurarse una
integración exitosa? Aquí, nos enfocamos en dos dimensiones del proceso que
517
se ha dado en llamar "profundización" y "ampliación". En relación con la
profundización, recomendamos:
(1) A los participantes de un esquema de integración, deberán asegurárseles
aumentos en sus niveles de bienestar, con el fin de crear incentivos para una
mayor integración. Para mejorar las perspectivas de creación de comercio, los
países miembros deberán seleccionarse por medio de criterios relevantes al
esquema (mayores participaciones comerciales, por ejemplo). Para minimizar
la desviación de comercio, por otra parte, el Acuerdo de Libre Comercio
requerirá reducir sus aranceles externos al mismo tiempo que reduce los
internos. Una alternativa sería establecer un arancel externo común que
corresponda al arancel más bajo que cualquiera de los miembros pudiera
haber tenido antes de la formación del Acuerdo de Libre Comercio.
(2) Es esencial asegurar una distribución equitativa de los costos y de los
beneficios entre las naciones miembros de un Acuerdo de Libre Comercio. De
otro modo, las naciones no favorecidas no tendrán incentivo alguno para
continuar con la profundización del Acuerdo. Si, por cualquier motivo, se
hiciera una distribución inequitativa de los beneficios, se requeriría de un
programa de transferencias con el fin de establecer una compensación.
(3) La integración crea ganadores y perdedores dentro de cada país miembro;
por lo tanto, la distribución equitativa de costos y beneficios entre los
diferentes sectores y clases presenta un problema significativo. Si los
conflictos entre los diferentes grupos de interés se agudizan, la inestabilidad
política y social resultante operaría en contra de cualquier posibilidad de
integración ulterior. En el curso de la instrumentación de cualquier esquema de
integración, por lo tanto, resulta esencial abordar el problema de los costos
518
sociales desde el inicio, así como alentar la discusión y el diálogo públicos
sobre las decisiones y los procesos a adoptar.
(4) Resulta crucial para los países miembros coordinar sus políticas
macroeconómicas. Cualquier desequilibrio importante en el seno de un
Acuerdo de Libre Comercio desalentará tanto el proceso de profundización
como el de liberalización. Resulta particularmente importante coordinar las
políticas cambiarias; de otro modo, será muy difícil rectificar los dequilibrios
comerciales sin incurrir en presiones sobre el tipo de cambio.
Por todo lo anterior, la estabilidad macroeconómica resulta especialmente
importante para la integración de los países en vías de desarrollo. La
coordinación de la política económica en muchos casos implicará asumir la
disciplina macroeconómica del miembro dominante o hegemónico de la
asociación.
En lo tocante a la secuencia y a los tiempos, creemos que los países
deberían participar en los acuerdos de integración sólo después de satisfacer
prerequisitos clave. La integración se hace menos costosa y más eficaz en el
caso de países que ya han promovido la eficiencia y la competitividad de sus
industrias por medio de la liberalización unilateral. Si uno de los objetivos
fundamentales de participar en un Acuerdo de Libre Comercio es el de atraer
capital extranjero, los países que lo contemplen deberán, además, mejorar su
infraestructura. Y para mejorar la credibilidad entre otros países miembros, las
naciones deberán alcanzar la estabilidad macroeconómica antes de integrarse a
un Acuerdo de Libre Comercio.
Además, la liberalización comercial intraregional en el seno de un Acuerdo
de Libre Comercio deberá ir acompañada de una liberalización comercial
519
unilateral de cara al resto del mundo. Según la insistencia de uno de nuestros
colegas en el curso de nuestras deliberaciones: "la liberalización comercial
intraregional deberá multilateralizarse a la larga, con base en un calendario
firme". Estos pasos deberán ser transparentes, predecibles y claros.
La ampliación involucra la expansión de los Acuerdos de Libre Comercio,
con el fin de incluir a nuevos miembros. Aunque puede existir una relación
estrecha y positiva entre el proceso de ampliación y el de profundización,3
debemos estar conscientes de ciertos efectos negativos potenciales. Entre mayor
sea el número de miembros participantes, mayor será el potencial para que
surjan disparidades en las condiciones económicas y en las ganancias que se
espera se deriven de la integración. Cuando la integración aumenta las
diferencias entre los miembros, el proceso de profundización se hace más
complejo, pues resulta más difícil lograr una distribución equitativa de los costos y
los beneficios, así como coordinar las políticas macroeconómicas.
Otro efecto negativo proviene de la existencia de incentivos encontrados
para unirse a un esquema de integración. Conforme el número de países
miembros se expande, los países no miembros excluidos deberán enfrentar un
acceso cada vez más deteriorado al mercado que se integra. Entre mayor sea el
número de países participantes, por lo tanto, mayores serán los costos de quedar
excluido de la integración.4 Al mismo tiempo, un aumento en el número de
miembros tiende a hacer menores las ventajas de tener acceso al mercado para
los agentes más importantes (como los Estados Unidos, por ejemplo) en el seno
del esquema de integración, por lo que los beneficios de la integración tienden a
disminuir conforme aumenta el número de integrantes.
Por las razones anteriores, creemos que es apropiado considerar la
cuestión del tamaño óptimo de cada Acuerdo de Libre Comercio.5 Reconocemos,
sin embargo, que el tamaño y la composición ideal variará según quién los
520
considere. Conforme más y más países obtengan acceso al mercado
estadounidense, por ejemplo, los beneficios marginales para cada miembro se
diluirán de manera correspondiente. Aunque la integración de países adicionales
podría entrañar costos económicos, también es cierto que podría conferir
beneficios políticos y de seguridad y podría, en todo caso, ser más deseable que
una multitud de acuerdos "de centro y periferia" con los Estados Unidos.
Integración regional informal
Un tercer modo de promover la liberalización comercial es mediante la
integración informal basada en el "regionalismo abierto". En esto, nuestro punto
central consiste en que la calidad de la informalidad puede mejorar las
posibilidades de apertura de la integración, pues habrá menos fuerzas de
carácter obligatorio y menos medidas de discriminación. Muchos analistas, por
ende, piensan que la integración informal, más que la formal, es la que ofrece la
vía más promisoria hacia un regionalismo abierto.
Como ya se hizo notar anteriormente, el concepto de "regionalismo abierto"
parece contener una contradicción implícita. Por necesidad, el regionalismo
implica ciertas características discriminatorias que ofrecen beneficios exclusivos
a los países participantes; en ello reside precisamente su razón de ser. Sin
embargo, el regionalismo puede ser "abierto" si alienta el ingreso de nuevos
miembros y no impone nuevas barreras comerciales a los no-miembros. Por lo
tanto, podemos distinguir al menos dos definiciones operativas del regionalismo
abierto:
Un Acuerdo de Libre Comercio puede ser abierto si ofrece un status de
Nación Más Favorecida (NMF) a los países externos, cuando, por ejemplo, las
reducciones arancelarias dentro del grupo se aplican a su vez a otras naciones
521
de manera incondicional. Esto puede resultar impráctico, sin embargo, pues
significa que los países miembros no obtienen ningún privilegio exclusivo a
cambio de su participación en el Acuerdo.
Una agrupación informal o no institucional puede considerarse "abierta" en
la medida en que tenga el objetivo de alcanzar la liberalización comercial global,
pero coordina las políticas intra-grupo sobre asuntos tales como la inversión
directa, la asistencia para el desarrollo, los ajustes macroeconómicos, el
desarrollo humano, la infraestructura, la transferencia de tecnología, etc. Por
medio de este tipo de cooperación, los países pueden derivar beneficios de su
participación en el "club" regional, así como de la liberalización comercial a
escala mundial. Este proceso de establecimiento de una agenda regional para la
liberalización multilateral debe descansar, al menos, en un consenso informal
sobre asuntos y retos claves a nivel regional.
En suma, debería ser completamente posible que la integración regional
fortalezca los mecanismos de mercado y promueva la liberalización global. En
este punto, no obstante, requerimos de mucha investigación para identificar los
marcos y las medidas que permitan alcanzar estos objetivos y hagan del proceso
de integración un proceso tan productivo como sea posible.
RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS
Ofrecemos ahora directrices específicas para las regiones y los países del
área Asia-Pacífico y del Hemisferio Occidental. Cada agente del proceso de
liberalización global debe enfrentar retos específicos y resulta necesario adaptar
las políticas a las situaciones y recursos particulares que esto entraña.
522
Región Asia-Pacífico
En esencia, el área Asia-Pacífico ha estado desarrollando su propio proceso
de integración 'de facto' a través del funcionamiento de los mecanismos de
mercado. No existe garantía alguna, sin embargo, de que esta estrategia pueda
sustentar un crecimiento dinámico por tiempo indefinido. La región esta
enfrentando ahora circunstancias nuevas, tales como un surgimiento del
regionalismo en todo el mundo, siendo el más importante para la región el
NAFTA.
Como ya se hizo notar en la Introducción, los países del área Asia-Pacífico
cuentan teóricamente con varias opciones para hacer frente al NAFTA (y/o al
WHFTA):
• podrían buscar su participación en el NAFTA (Singapur, Nueva Zelanda y
Corea del Sur parecen inclinarse por esta opción);
• podrían negociar sus propios Acuerdos de Libre Comercio con uno o más
países miembros del NAFTA; o
• podrían construir un bloque asiático contra el NAFTA, con dos opciones para
ello: (a) una organización altamente institucionalizada o (b) un marco informal
y no institucional.
El consenso que parece imperar entre los encargados de diseñar políticas y
entre los muchos participantes en este proyecto, consiste en que los países del
área Asia-Pacífico deberían optar por la última alternativa, estableciendo un
estructura informal y no institucional de integración regional. Esta opción sería la
más favorable para una liberalización global.
523
Los países asiáticos deben a toda costa esforzarse por evitar que se
desarrollen esquemas de integración regional exclusivos o estrechos en la
Cuenca del Pacífico. Esto tendría efectos negativos por muchas razones. En
primer lugar, el área Asia-Pacífico se ha desarrollado hasta ahora sobre la base
de los mecanismos de mercado, con un nivel bajo de organización institucional y
una integración formal podría amenazar con distorsionar la dinámica del
crecimiento de la región. En segundo lugar, los acuerdos bilaterales muy
probablemente introducirían efectos discriminatorios y provocarían nuevas
fricciones; además, en el marco de posibles discusiones bilaterales, los Estados
Unidos tendrían a su favor un poder negociador desproporcionado. En tercer
lugar, el área Asia-Pacífico está compuesta por países que son sumamente
diferentes, lo que dificultad lograr una integración formal; en un sentido opuesto,
la amplia gama de niveles salariales, de capacidad productiva y de dotación de
recursos, ha contribuido mucho al éxito de la integración que 'de facto' se ha
venido llevando a cabo.
Lo que la Cuenca del Pacífico debe evitar a toda costa es la posibilidad de
que surjan conflictos y represalias entre dos esquemas proteccionistas de gran
escala: el NAFTA (y/o el WHFTA) y un bloque asiático. Los Estados Unidos han
expresado también su aversión a esta posible situación, oponiéndose con fuerza
a la formación de una Conferencia Económica del Este Asiático (EAEC) que
podría excluir a los productores estadounidenses de una región de alto
crecimiento, al tiempo que consolida la hegemonía económica japonesa en dicha
región.
La mejor opción para los países del área Asia-Pacífico consistiría en confiar
en una institución informal, como la APEC. La cuestión aquí radica en encontrar
el modo de hacerla más eficaz. La asociación podría requerir de una
"profundización" en su estructura institucional, según lo ha sugerido uno de los
524
participantes en este proyecto, aunque esto no necesariamente habría de llevar a
una postura "cerrada" en lo tocante a las políticas a instrumentar. ¿De qué modo
puede la APEC profundizar su estructura institucional y mantener su compromiso
con el "regionalismo abierto"? Como mínimo, alcanzar este objetivo entraña las
siguientes medidas: congruencia y cooperación con el GATT/OMC, un respeto
constante por el "consenso" como principio de decisión, discusiones más
frecuentes y de fondo sobre los temas cruciales. Además, recomendamos que la
APEC ofrezca status de observador a la Unión Europea.
Sin embargo, las sugerencias apenas planteadas llevan a la necesaria
solución de puntos que son esencialmente políticos: ¿Quién deberá ejercer el
liderazgo para profundizar a la APEC y de qué modo debe ejercerse éste? ¿Qué
medidas son capaces de garantizar el cumplimiento del propósito de crear un
área de libre mercado?
De acuerdo con la proclamación que resultó de la reunión cumbre de Bogor,
celebrada en noviembre de 1994, la liberalización comercial y de inversión
deberán completarla los países desarrollados para el 2010, en tanto que los
países en vías de desarrollo tienen hasta el 2020 para cumplir con los mismos
objetivos. ¿Qué tipo de problemas son inherentes a una propuesta así? Uno de
estos se deriva de la incertidumbre, pues la declaración no define lo que entiende
por liberalización. ¿Significa reducción de aranceles o eliminación de las barreras
no arancelarias? ¿Garantiza la APEC un tratamiento de Nación Más Favorecida
(NMF) a los países no miembros? Más allá de las cuestiones tocantes a la
definición, el proceso de liberalización deberá hacer frente a incertidumbres y
obstáculos adicionales. ¿Es poco probable que surjan conflictos graves en las
áreas agrícola y de textiles? ¿Qué tipo de proceso negociador habrá de
adoptarse? ¿Sería algo así como una "Ronda de la APEC"? ¿De qué modo
reaccionarían los países asiáticos si los Estados Unidos insisten en la inclusión
525
de nuevos temas, tales como normas de trabajo, protección ambiental y políticas
de competencia? Un segundo problema de peso se refiere a las confrontaciones
estratégicas en el seno de la APEC, pues las dificultades mencionadas sin duda
habrán de provocar conflictos entre los países miembros. ¿Implica la
liberalización contemplada por la APEC un cambio drástico en el carácter de la
organización, pasando de ser una organización moderada en cuyo seno se
discute la cooperación regional a una institución formal en cuyo seno se negocie
la liberalización? Irónicamente, la reunión de Bogor ha revelado la antipatía que
sienten los países asiáticos por la liberalización conducida bajo los auspicios de
los Estados Unidos. Las naciones de Asia, en especial los países de la ASEAN,
China y Japón, están comenzando a cobrar conciencia de que la intención de los
Estados Unidos es exigir la apertura de los mercados y crear un Acuerdo de Libre
Comercio formal. De aumentar el dominio de los Estados Unidos en la APEC, los
países asiáticos sin duda expresarán sus fuertes objeciones contra una
liberalización rápida. Por estas razones, quién habrá de tomar el liderazgo de la
APEC y el modo en que esto ocurra son cuestiones cruciales. Resulta evidente
que la cooperación estratégica y de liderazgo entre los países miembros será
esencial para una profundización constante de la APEC.
Japón
Aunque Japón ha sido una de las fuerzas más importantes en el desarrollo
económico de la región Asia-Pacífico en los últimos cuarenta años, actualmente
se encuentra en una encrucijada. Japón deberá hacer ajustes muy profundos a
su estrategia económica. En el contexto de un regionalismo resurgente, Japón
deberá mejorar su relación económica con los Estados Unidos. La calidad de la
relación entre Estados Unidos y Japón tendrá una influencia muy importante en
526
los esfuerzos tendientes a lograr la integración regional (y viceversa); un mayor
deterioro del déficit comercial de los Estados Unidos, por ejemplo, muy
probablemente provocaría el surgimiento de sentimientos proteccionistas dentro
de los Estados Unidos y el NAFTA. Adicionalmente, Japón deberá reafirmar su
compromiso con la liberalización multilateral. Hasta ahora, Japón ha gozado de
los beneficios del libre comercio sin tener que pagar la parte que le corresponde
de los costos. Con el fin de promover el libre comercio a escala mundial, Japón
deberá buscar formas de ayudar a (a) fortalecer al GATT/OMC, (b) profundizar a
la APEC y (c) ofrecer asistencia adicional a los países menos desarrollados de
Asia y América Latina.
Para promover el cumplimiento de estos objetivos, recomendamos las
siguientes cuatro medidas para Japón:
(1) En 1995, Japón presidirá la reunión de la APEC en Osaka, en la cual habrá
de diseñarse un programa de acción para alcanzar la liberalización comercial y
de la inversión. Como país anfitrión, se espera que Japón ejerza un liderazgo
que aclare y defina el programa de liberalización que se propone para la
APEC; de hecho, esto significa que Japón deberá especificar sus propias
políticas en lo tocante a la liberalización en el área Asia-Pacífico. No obstante,
en este momento preliminar, Japón deberá tener cuidado al diseñar el
programa de acción en cuestión, debiendo identificar claramente lo que es
viable y lo que no lo es, con el fin de evitar fricciones entre los países
miembros. Si Japón consigue ser sensible a las preocupaciones de los países
miembros, será posible que desarrolle e instrumente un programa de
liberalización cooperativa de forma eficaz. Pensamos que esta es una de las
formas en las que Japón puede ejercer su influencia como puente entre Asia y
el continente americano.
527
(2) El gobierno japonés debe promover la apertura de los mercados japoneses
mediante la relajación, por iniciativa propia, de los reglamentos de control
gubernamentales y la reestructuración del sistema económico. Esto no debe
ocurrir como resultado de la presión externa. Cuando menos, esto significa: (a)
un aumento en las importaciones y (b) un descenso de las barreras no
arancelarias.
(3) Las empresas privadas japonesas deben diversificar sus actividades en el
exterior, a manera de incluir a América Latina, además del Este de Asia y los
Estados Unidos. Las comunidades financieras deben reconocer su papel y su
responsabilidad en la canalización del dinamismo económico de una región a
otra.
(4) El gobierno japonés deberá expandir el alcance de su asistencia para el
desarrollo, que hasta ahora se ha concentrado estrechamente en ámbito de los
gobiernos centrales y de las instituciones gubernamentales. Debe buscar
incluir a una gama más amplia de agentes, incluyendo compañías
paraestatales privatizadas, corporaciones de servicio público y gobiernos a
nivel local. Por medio de estos canales, Japón deberá buscar hacer extensiva
su asistencia para el desarrollo a América Latina, así como a Asia, para
alcanzar el desarrollo de capital social para fines tales como infraestructura,
educación, protección ambiental y alivio a la pobreza.
Las NIEs asiáticas
Las NIEs asiáticas han seguido estrategias de desarrollo orientadas hacia el
exterior, lo que ha dado como resultado una alta dependencia del intercambio
comercial. Resulta esencial, por lo tanto, que las NIEs asiáticas se aseguren el
528
acceso al mercado en el marco de la economía mundial, con particular énfasis en
los Estados Unidos. Por esta razón, las NIEs asiáticas, al igual que Japón,
deberían hacer contribuciones apropiadas al proceso de la liberalización
multilateral. Al mismo tiempo, las NIEs asiáticas también necesitan nexos más
fuertes con la región Asia-Pacífico, con el fin de mantener sus tasas de
crecimiento y diversificar sus mercados de exportación. En este sentido, deberán
promover simultáneamente el globalismo y el regionalismo.
En este contexto, tenemos tres recomendaciones:
(1) Las NIEs asiáticas deberán tomar medidas activas para la promoción de la
liberalización multilateral, tanto dentro del sistema GATT/OMC como dentro del
marco de la APEC.
(2) Las NIEs asiáticas deberán aumentar sus inversiones directas en otros países
asiáticos, con el fin de promover la división internacional del trabajo dentro de
la región Asia-Pacífico.
(3) Las NIEs asiáticas deberán liberalizar sus mercados internos y sus políticas
comerciales, mejorando así la asignación de recursos y mejorando su propia
competitividad internacional.
ASEAN
Los países de la ASEAN han seguido una estrategia económica de dos vías,
combinando la liberalización multilateral con la integración regional por medio de
la Asociación de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA). En última instancia, los
países de la ASEAN necesitarán reconciliar este proceso de integración con la
529
promoción del globalismo. Con este fin, proponemos las siguientes tres
recomendaciones:
(1) La AFTA deberá disminuir las barreras comerciales existentes. Aunque los
aranceles sobre bienes manufacturados habrán de reducirse conforme a lo
previsto en el esquema del CEPT (Arancel Preferencial Efectivo Común), sigue
habiendo un gran número de salvaguardas y exclusiones. Lo que resulta más
importante, la AFTA aún no ha abordado la eliminación de muchas barreras no
arancelarias y no ha creado un mecanismo formal para la solución de disputas.
Resulta indispensable progresar en estas áreas para permitir el avance del
proceso de integración y esto deberá lograrse de conformidad con un
calendario claro y firme.
(2) La AFTA deberá establecer procedimientos para distribuir de manera
equitativa los costos del ajuste. La liberalización comercial intraregional
impondrá mayores costos a algunas naciones y algunos sectores que a otros,
pues los países de la ASEAN abarcan regiones y sectores con muy diferentes
niveles de desarrollo. Será necesario coordinar las políticas industriales para
manejar los ajustes en el interior de los países miembros, así como entre ellos,
en el marco de la Asociación.
(3) Los países de la ASEAN deberán reconciliar sus membresías en esquemas
regionales que se traslapan (la APEC, la AFTA y la EAEC). Cada uno de
estos esquemas tiene objetivos diferentes y distintos arreglos institucionales.
La ASEAN podría jugar un papel muy importante en la promoción del
multilateralismo, buscando un posicionamiento óptimo entre todos estos
proyectos regionales.
530
China
China ha alcanzado un rápido crecimiento desde que comenzó su apertura
económica hacia el mundo. Los prerrequisitos clave para la continuación de su
crecimiento son una mayor expansión y diversificación de su comercio y de la
inversión extranjera directa que recibe, por medio de la transformación acelerada
de su economía y mediante la liberalización. En tanto que potencia emergente,
China no deberá actuar guiada sólo por sus propios intereses económicos, sino
que deberá considerar también la meta de alcanzar un sistema comercial vital
para el mundo. Al respecto, recomendamos:
(1) China debería buscar una participación inmediata y plena en el GATT/OMC.
El enorme mercado potencial de China ha atraído intereses económicos de
todo el mundo y es innegable que China lo ha utilizado como una "carta"
importante en el curso de sus negociaciones políticas. Un caso típico fue el de
las negociaciones China-Estados Unidos sobre la renegociación del status de
Nación Más Favorecida (NMF) para China: los Estados Unidos aparentemente
prefirieron las ganancias económicas al orgullo diplomático y finalmente
cedieron al poner de lado el tema de los derechos humanos y dar su
aprobación a China como "nación más favorecida". Pero esta carta de
"mercado potencial" no seguirá siendo eficaz a largo plazo. Entre más participe
China en la economía mundial, mayor deberá ser su contribución al
establecimiento de un orden mundial. Es, por lo tanto, indispensable que China
se una al GATT/OMC, lo que probablemente haga necesario que China y los
Estados Unidos lleguen a un acuerdo (o a un arreglo mutuo) en relación con el
status de China en esa organización.
531
(2) China deberá contribuir a la estabilidad política del área Asia-Pacífico. La
influencia política de China en esta área ha aumentado desde el final de la
Guerra Fría. Como consecuencia de una disminución en la confrontación entre
los Estados Unidos y Rusia, está surgiendo un nuevo equilibrio trilateral del
poder en la región, entre los Estados Unidos, Rusia y China (Japón podría
también incluirse). Los países asiáticos, sin embargo, muestran una gran
susceptibilidad ante el crecimiento del poder chino y están particularmente
preocupados por la posibilidad de que China utilice algún tipo de coerción
política después de que Hong Kong vuelva a manos de Beijing, en oposición a
los movimientos independentistas de Taiwán. Los conspicuos aumentos en el
gasto militar de los países asiáticos (incluyendo a China) indican el fuerte
temor que provoca la creciente preponderancia de China. Pensamos que el
establecimiento de un equilibrio estable del poder entre los Estados Unidos,
Rusia y China es algo esencial para la cooperación económica en el área
Asia-Pacífico.
(3) China deberá mejorar sus relaciones bilaterales con los Estados Unidos. La
República Popular China enfrenta actualmente serias condenas
estadounidenses (por el creciente desequilibrio comercial, por las violaciones
de los derechos humanos, por las infracciones sobre derechos de propiedad
intelectual, por el uso de presos como mano de obra, por tráfico de drogas y
otros temas más relacionados con el ámbito comercial). La solución de estos
problemas requerirá de negociaciones continuas y de esfuerzos tanto de parte
de China como de los Estados Unidos. La relación sino-estadounidense jugará
un papel clave en el escenario político y económico en el área Asia-Pacífico.
Esto ayudará a China a acercarse a su participación en el GATT/OMC.
532
(4) China deberá llevar a cabo importantes esfuerzos para resolver sus
crecientes problemas internos. Aunque China ha seguido la vía del
establecimiento de reformas económicas drásticas, siguen habiendo profundos
problemas tanto políticos como económicos, entre los cuales se puede
encontrar: la sucesión en el poder de Deng Xiao Ping, la disparidad regional y
de clases, la inestabilidad macroeconómica, la escasez y deficiencia de
infraestructura, etc. China deberá ser capaz de hallar un ritmo y una secuencia
ideales para la liberalización y la reorientación de su economía hacia el
mercado que resulten compatibles con la estabilidad social. Pensamos que si
China fracasa en sus reformas económicas esto traería como consecuencia un
serio obstáculo para el establecimiento de un nuevo orden mundial viable. El
resto del mundo debería, asimismo, buscar cooperar con los esfuerzos
reformadores de China.
NAFTA Y LOS ESTADOS UNIDOS
Quizás el tema fundamental que deberá enfrentar el NAFTA se relacione
con el ingreso de nuevos miembros y la expansión del Acuerdo. Como se ha
mostrado en diferentes secciones de este libro, los miembros del NAFTA tienen
diferentes puntos de vista sobre estas cuestiones. Los Estados Unidos
presumiblemente quisieran expandir la membresía del NAFTA, con el fin de gozar
de acceso a un mercado mayor y a las ventajas de las economías de escala. Por
otra parte, México probablemente esté más interesado en restringir la membresía,
con el fin de atraer inversiones extranjeras, basándose al menos parcialmente en
su acceso preferencial al mercado estadounidense. Por estas razones, creemos
que es esencial que el NAFTA llegue a un acuerdo sobre sus posibilidades de
expansión. Específicamente, pensamos que el NAFTA debería:
533
(1) definir reglas explícitas para el ingreso de otros miembros (incluyendo
condiciones políticas, en caso de haberlas);
(2) establecer políticas "abiertas" hacia países no miembros; y
(3) aclarar si el posible ingreso quedará restringido a países del continente
americano.
En efecto, la forma en que se lleven a cabo los anteriores arreglos (tanto
como el hecho de que se lleven o no a cabo) habrá de ser definitiva para el grado
de "apertura" que tenga el NAFTA. Nos preocupa algo, sin embargo, qué tan
apropiado pudiera ser el establecimiento de condicionantes políticas, pues estos
criterios no siempre coinciden con las justificaciones económicas para la
integración.
Otro factor clave que habrá de determinar el grado de "apertura" del NAFTA
son los requerimientos de "contenido local" de las mercancías. Con el fin de
promover los nexos interregionales, así como el desarrollo intraregional, creemos
que el NAFTA debería mantener sus reglas de contenido regional tan bajas como
sea posible. En comparación con el 40 por ciento de contenido regional
acumulativo que plantea la AFTA, la estipulación de contenido regional que prevé
el NAFTA, de más del 50 por ciento, resulta excesivamente alta (62.5 por ciento
en el caso de los automóviles) y puede interpretarse como proteccionista y
distorsionante por parte de los socios comerciales del NAFTA. Adicionalmente, la
complejidad de los procedimientos burocráticos y la incertidumbre legal que
rodea la aplicación de las reglas de contenido local pueden constituir otro tipo de
barrera proteccionista.
Para los Estados Unidos, parece haber una amplia gama de alternativas de
política:
534
• profundizar el proceso de integración del NAFTA, con el fin de crear una
región más competitiva y dinámica;
• crear una esfera de integración regional en el Hemisferio Occidental (WHFTA),
ya sea mediante la expansión del NAFTA o mediante el establecimiento de
acuerdos bilaterales de libre comercio con los países de América Latina;
• buscar alcanzar acuerdos bilaterales con los países del área Asia-Pacífico; o
• asegurarse el acceso a los mercados del área Asia-Pacífico, ya sea por medio
de la afirmación de su liderazgo en la APEC o mediante la creación de una
comunidad en la Cuenca del Pacífico.
Lo que más importa no es qué alternativa escojan los Estados Unidos de
entre estas opciones, sino el resultado que esta elección arroje. Los Estados
Unidos deberán llevar a cabo cuidadosos cálculos económicos y juicios políticos,
con el fin de evaluar las implicaciones de sus decisiones para el bienestar de
todo el mundo. Reconocemos, desde luego, que la maximización del bienestar
mundial puede a veces no coincidir con los intereses de corto plazo de los
Estados Unidos.
Dentro de este marco, creemos que los Estados Unidos deberán tomar
varios factores en consideración. Uno de ellos es el interés que los Estados
Unidos tienen en alentar la liberalización económica y la democratización política
en América Latina por medio de la integración regional. El progreso que se logre
en América Latina se traducirá en un aumento de las exportaciones
estadounidenses a la región y, a la larga, en una reducción de las amenazas
políticas que representan problemas como el narcotráfico, la degradación del
medio ambiente y las violaciones a los derechos humanos. Aunque el WHFTA
535
carece de motivaciones políticas, según lo ha apuntado Joe Foweraker, los
Estados Unidos deberán persistir en sus esfuerzos de integración del hemisferio.
Una de las características más notables del NAFTA y del WHFTA es que
constituyen esquemas de integración verticales, que unen a una nación con
hegemonía regional con países menos poderosos y menos desarrollados. La
diversidad entre los países participantes dificultará el logro de un consenso sobre
políticas comunes dentro del grupo. Por lo tanto, puede esperarse que los
Estados Unidos dominen la elaboración de políticas en el Hemisferio Occidental.
No es todavía claro si esta asimetría ayudará o entorpecerá el proceso de
integración. Al menos, los Estados Unidos deberán tener cuidado de no dividir a
América Latina en dos, en los países "incluidos" y los "excluidos", posibilidad que
podría presentarse si el NAFTA se vuelve un acuerdo selectivo que acoja tan
sólo a los países con un mejor desempeño, o si los Estados Unidos llegaran a
buscar acuerdos bilaterales únicamente con dichos países.
No es necesario repetir que la región Asia-Pacífico necesita una
cooperación estratégica con los Estados Unidos y que los Estados Unidos tienen
un papel crucial en el desarrollo de la APEC. Al mismo tiempo, muchos países
asiáticos se hallan preocupados por la posibilidad de que Estados Unidos
impongan una relación de dominio a la región. Los países asiáticos tienen la
impresión de que los Estados Unidos están combinando tres tipos de estrategia
en el mundo político y en el escenario económico: multilateralismo, bilateralismo
y regionalismo (especialmente por medio del NAFTA y, potencialmente, por
medio de la APEC). La mayor preocupación de las naciones asiáticas consiste en
que los Estados Unidos aumenten su influencia en la APEC mediante una
combinación de estas tres estrategias. Y, si los Estados Unidos se valen de su
avasallador poder negociador en la búsqueda de acuerdos bilaterales con países
individuales, la cooperación en el área Asia-Pacífico podría verse sumamente
536
debilitada. Asia requiere del liderazgo estadounidense en la APEC. Sin embargo,
instamos a los Estados Unidos a que al ejercer dicho liderazgo, no lo hagan de
forma que aumenten las preocupaciones arriba descritas entre los países
asiáticos.
México
Además de ser miembro fundador del NAFTA, México ha suscrito Acuerdos
de Libre Comercio con Colombia, Venezuela, América Central y Chile, al tiempo
que ha retenido su liderazgo en el seno de la Asociación para la Integración de
América Latina (ALADI). Al tiempo que ha abierto nuevas oportunidades, la
transformación de su economía también ha creado nuevos problemas. Ofrecemos
cuatro recomendaciones:
(1) México deberá tener cuidado de lograr congruencia entre los distintos
acuerdos de que forma parte. Un punto particularmente sensible es el artículo
44 del Tratado de Montevideo, conforme al cual los miembros de la ALADI
pueden tener acceso al mercado mexicano conforme a las mismas condiciones
que se establecen en el NAFTA. México podría tener que tomar medidas
políticas y diplomáticas con el fin de lograr congruencia entre estos acuerdos.
(2) México debe reconocer que la liberalización de mercado tendrá costos
sociales, especialmente en los sectores y en las regiones que serán golpeadas
por la competencia que provenga de los Estados Unidos. México deberá tomar
medidas industriales y de política social tendientes a mitigar estos costos
sociales.
(3) Con el fin de sacar ventaja plena de su nuevo status como miembro del
NAFTA, México deberá emprender mejoras en su infraestructura y aumentar la
537
productividad en las industrias de servicios. Estas medidas facilitarán y
atraerán nuevas inversiones extranjeras directas.
(4) Se requiere contar con estabilidad macroeconómica, si es que México desea
evitar que se repita la crisis económica que se dio a finales de 1994.
Particularmente indispensable resulta una administración sólida del mercado
de capitales, con el fin de evitar un flujo excesivo de capital hacia el interior del
país y los inmensos déficit de cuenta corriente responsables de las
devaluaciones masivas. México deberá reconocer con claridad que la
inestabilidad macroeconómica debilita la credibilidad de la integración
regional.
El WHFTA y América Latina
Resulta esencial para los gobiernos y los líderes políticos llevar a cabo una
evaluación realista de la viabilidad de un WHFTA. Las falsas promesas y las
expectativas exageradas siempre resultan contraproducentes. ¿Cuál es
precisamente la justificación económica y política para el establecimiento de un
WHFTA? ¿Es posible realmente lograr una integración efectiva entre todos los
países de América Latina?
En general, favorecemos una manera multifacética de abordar el problema
de la formación de un WHFTA. Al nivel más amplio, aplaudimos la iniciativa
presentada en la Cumbre de las Américas de 1994, en la que los países del
hemisferio convinieron buscar la meta común de un libre comercio y
establecieron un mecanismo de consulta entre los representantes de los
diferentes gobiernos. Pero esto apenas es un comienzo, según se señaló en el
Capítulo 3, y contempla una forma amplia pero poco profunda de integración
regional. En esta medida, el plan resultante para lograr un Área de Libre
538
Comercio Hemisférica se asemeja mucho al proyecto de libre comercio de la
APEC.
Al mismo tiempo, recomendamos que los países de América Latina se
aboquen a lograr sus propias formas de integración sub-regional, más estrechas
pero más profundas. En última instancia, el establecimiento de un WHFTA habrá
de requerir un progreso sustancial en el camino de las reformas internas
económicas y políticas en América Latina. Estas reformas sólo serán posibles en
el largo plazo, pero pueden ayudarse y alentarse por medio de formas
subregionales de integración.
Una posible vía hacia el establecimiento de un WHFTA podría involucrar el
ingreso gradual al NAFTA de países individuales. Muchos observadores creen
que esto es lo que habrá de ocurrir. Para América Latina, sin embargo, esta vía
presenta riesgos importantes. Uno de ellos es que sólo los países con mejor
desempeño estarán calificados para incorporarse al Acuerdo, en tanto que otros
quedarán fuera, lo que crearía un sistema de separación y fragmentación en dos
niveles. En otras palabras, este enfoque acabaría por dividir a las naciones de
América Latina. Un segundo riesgo consiste en que el ingreso individual de las
naciones latinoamericanas al Acuerdo debilitaría su postura negociadora,
especialmente de cara a los Estados Unidos, lo que llevaría a un mayor dominio
de este país sobre el hemisferio. Una situación semejante podría provocar una
amplia variedad de reacciones, lo que podría poner en peligro las perspectivas
de colaboración entre los países del continente americano.
Una vía alternativa para lograr un WHFTA contempla la unión progresiva de
las diferentes agrupaciones subregionales, tales como el NAFTA y el
MERCOSUR. Nosotros apoyamos esta opción. Ésta ofrece una oportunidad para
que los países latinoamericanos "profundicen" sus propias interconexiones por
medio de las agrupaciones subregionales, permitiéndoles así controlar tanto los
539
procesos como los costos del ajuste; ofrece incentivos a corto plazo para
emprender reformas económicas y políticas a largo plazo; y fortalece la postura
económica de los países de América Latina de cara al NAFTA y a los Estados
Unidos. Desde luego, hay efectos negativos y dificultades en esta forma de
abordar la integración: entre mayor sea la agrupación regional, mejor será su
postura negociadora, pero también se prolongará más el proceso de integración.
Uno de los puntos negativos que presenta el Área Sudamericana de Libre
Comercio (SAFTA), desde luego, es que se podría posponer la integración con el
NAFTA por demasiado tiempo. Es dable esperar algunas de estas dificultades al
abordar la integración en esta forma, pues son sumamente diferentes las
agrupaciones subregionales que se busca ligar. Tomará inmensos esfuerzos
formular políticas comunes sobre asuntos tales como reglas de origen y
aranceles comunes, por ejemplo. En todo caso, será una tarea difícil fortalecer
las agrupaciones regionales de América Latina y luego llevarlas hasta la mesa de
negociaciones con el NAFTA y los Estados Unidos.
Con este fin, recomendamos la creación de un marco 'ad-hoc' que permita a
los gobiernos latinoamericanos interactuar sobre cuestiones relativas a la
integración regional. Un mecanismo así promovería el intercambio de puntos de
vista y de información, alentaría la deliberación sobre estrategias negociadoras y,
en algunos casos, alentaría la coordinación de posturas de negociación. Esto
sería positivo para los intereses de América Latina y también lo sería para los
intereses de los Estados Unidos. No es nuestra intención que un marco como el
que acabamos de proponer se convierta en una institución permanente,
absorbiendo el papel de otros organismos (tales como la Asociación
Latinoamericana de Integración [ALADI] o el SELA), substituyendo a los
gobiernos en la mesa de negociaciones o presionando a los diferentes gobiernos
a tomar posiciones poco realistas; tampoco deberá substituir a las consultas
540
hemisféricas entre ministros de finanzas, contempladas en la cumbre de Miami.
El mecanismo que nosotros proponemos sería informal, complementario, de
participación voluntaria, pragmático y extremadamente útil.
Más allá de estas consultas, recomendamos la creación de un foro regional
para los líderes empresariales. La experiencia del Este de Asia demuestra que
los nexos industriales y comerciales son indispensables para lograr la integración
regional. En última instancia, ha sido la comunidad empresarial y no la iniciativa
gubernamental la que le ha impreso la dinámica a las estrategias económicas en
el Este de Asia. Si el WHFTA ha de tener éxito, se requerirá establecer una red
entre los sectores empresariales del Hemisferio Occidental.
Finalmente, recomendamos que los gobiernos de América Latina hagan un
esfuerzo por revitalizar sus instituciones actuales, tales como la Asociación para
la Integración Latinoamericana (ALADI) y el Sistema Económico Latinoamericano
(SELA). Esto podría entrañar un proceso de análisis y selección: se apoyaría a
las instituciones activas y se disolverían otras, poco eficaces. Según apuntó uno
de nuestros colaboradores europeos, existen demasiados esquemas,
organizaciones e instituciones en América Latina: el resultado es la confusión y la
parálisis. Un reto consistiría en refinar las reglas de las diversas instituciones, de
manera que adquieran mayor congruencia unas con otras; otro reto implicaría la
eliminación de organizaciones que dupliquen funciones o que sean obsoletas.
Conforme las agrupaciones regionales expandan sus membresías mediante su
"ampliación", el número de Acuerdos de Libre Comercio y de otras asociaciones
similares habrá de disminuir de forma natural. Nosotros alentamos esta
tendencia.
541
El MERCOSUR
A la fecha, el ejemplo más efectivo de integración subregional en América
Latina es el MERCOSUR (en portugués, MERSOCUL). No sólo tiene una
influencia considerable dado su tamaño e importancia, sino que también se halla
en posición de brindar un ejemplo para la realización de otros esquemas de
integración en la región. Por lo tanto, no es tiempo de que el MERCOSUR se
siente a descansar sobre sus laureles; resulta crucial aprovechar las
oportunidades que se plantean actualmente y moverse hacia el futuro. Tenemos
dos recomendaciones para los miembros del MERCOSUR:
(1) Llevar a cabo los ajustes necesarios en las políticas macroeconómicas. Esto
se aplica especialmente en el caso de Brasil, que avanzó de forma importante
en 1994. La estabilización macroeconómica es una precondición para la
integración. El relajamiento de las políticas estabilizadoras amenaza no sólo a
los países individuales, sino a las perspectivas del MERCOSUR, del SAFTA y
de un posible WHFTA.
(2) El MERCOSUR deberá armonizar políticas industriales de conformidad con un
calendario claro y firme. Esto representa un reto considerable, dado que el
MERCOSUR abarca a países de diferentes tamaños, niveles de desarrollo y
grados de liberalización. Al igual que resulta difícil establecer un sistema
común de tipo de cambio en un marco de inestabilidad macro, también es
difícil forjar políticas industriales comunes en presencia de discrepancias en
los niveles de desarrollo. La necesidad de llevarlo a cabo es, sin embargo,
evidente.
542
NECESIDAD DE LA INVESTIGACIÓN
ACADÉMICA
Para que las políticas públicas resulten eficaces, se requiere una
investigación de alta calidad. La formulación de las recomendaciones
presentadas en el presente capítulo es el resultado directo del análisis
académico, y la instrumentación de estas medidas requerirá de un volumen
considerable de investigación. Particularmente debido a que Asia y América
Latina históricamente no han llegado a conocerse mucho, recomendamos:
(1) Que los gobiernos latinoamericanos u otras entidades apropiadas establezcan
un instituto para el estudio del Este de Asia
(2) que los gobiernos asiáticos u otras entidades establezcan un instituto
recíproco para el estudio de América Latina.
Lo que se busca alcanzar mediante las sugerencias anteriores sería
acumular información y llegar a un entendimiento de la región con que se tienen
lazos, poniendo los resultados de la investigación y de los estudios académicos a
disposición de las organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y de las
empresas privadas. La organización de conferencias y de cursos de capacitación
enfocadas a líderes empresariales y laborales atendería una necesidad crítica.
Una opción podría consistir en el establecimiento de institutos de investigación
bajo los auspicios del Banco Interamericano de Desarrolllo y del Banco Asiático
de Desarrollo. Adicional o alternativamente, la APEC podría tener un papel
crucial en estas actividades.
543
La globalización de la economía mundial dependerá del conocimiento. Esto
resulta particularmente importante para hacer congruentes los proyectos de
integración regional con la liberalización a escala mundial. Dado el actual estado
de cosas, es probable que se de una tendencia entre los encargados de diseñar
políticas y entre otras autoridades a restringir el enfoque a lo que es conocido y
familiar; es decir, al desarrollo de sociedades y nexos dentro de sus regiones
particulares. La globalización requiere de una elevación del nivel de conciencia y
de una expansión de horizontes. Esto entraña conocimiento y el conocimiento
proviene de la investigación. Tanto los académicos como los analistas políticos
habrán de tener papeles fundamentales en la creación de un nuevo orden para la
comunidad mundial.
POLÍTICAS Y POLÍTICA
En última instancia, la globalización también habrá de requerir actos
deliberados de voluntad política. A pesar de su evidente poder, las fuerzas del
mercado no necesariamente habrán de llevar a resultados óptimos. Uno de los
mensajes que se repiten una y otra vez en los ensayos del presente volumen
enfatiza la importancia de la incertidumbre, de las contingencias y de las
oportunidades. Ni la integración regional ni el desarrollo global se darán
únicamente como resultado del sistema de "laissez-faire" o del libre comercio.
Además, alcanzar estas metas requerirá de la instrumentación de políticas
gubernamentales cuidadosamente consideradas y de amplia visión.
Las grandes potencias tienen responsabilidades particularmente grandes en
este escenario. Estas potencias son: la Unión Europea, los Estados Unidos y
Japón (y, en el futuro, China). Como líderes de la comunidad mundial, las
grandes potencias requerirán contemplar los intereses de la colectividad y no
544
sólo sus intereses nacionales respectivos. Deberán estar preparados a obedecer
las nuevas reglas y no sólo a aplicarlas a otros países, influyendo así en la
conducta internacional no sólo por su fuerza, sino también por su ejemplo. La
actual era ofrece una oportunidad sin precedentes de alcanzar los objetivos
largamente buscados de la liberalización, la globalización y la cooperación.
Precisamente por estas razones, es tiempo de emprender acciones políticas
constructivas.
545
Notas
____________________
1. Para una mayor discusión sobre las implicaciones del libre comercio multilateral, consultarJagdish Bhagwati, "Regionalism Vresus Multilateralism", The World Economy 15, nº 5(septiembre de 1992).
2. Bernard Hoekman y Michael Leidy, "Holes and Loopholes in Integration Agreements: Historyand Perspective", en Kym Anderson y Richard Blackhurst, eds., Regional Integration and theGlobal Trading System (Nueva York; Harvester Wheatsheaf, 1993), p. 240.
3. Peter H. Smith, "The Politics of Integration: Guidelines for Policy", en Peter H. Smith, ed.,The Challenge of Integration: Europe and the Americas (Miami; North-South Center, 1993),p. 407.
4. Ver Richard A. Baldwin, "A Domino Theory of Regionalism", NBER Working Paper nº 4465(septiembre de 1993).
5. Para una mayor discusión sobre este tema, ver los Capítulos 4 y 9 del presente volumen oRobert McCleery y Shoji Nishijima, "Regional Trade Groupings and the National Intereste ofJapan and the United States: Perspectives on Trade Agreements with Asian and LatinAmerican Countries", CILASWorking Paper nº 8 (por publicarse, 1995).
546
APENDICE. DATOS ESTADISTICOS BASICOS
Tabla A.1. Países miembros de la APEC: Producto Interno Bruto, población e
ingreso per cápita, 1992.
PIB Población PIB/Cápita(en millones de dólares) (en millones) (en dólares)
__________________ ___________ __________
Estados Unidos 5,920,199 255.4 23,240
Japón 3,670,979 124.5 28,190
China 1,506,075 162.2 470
Canadá 493,602 27.4 20,710
México 329,011 85.0 3,470
Corea del Sur 296,136 43.7 6,790
Australia 294,760 17.5 17,260
Taiwán 207,240 20.6 10,214
Indonesia 126,364 184.3 670
Tailandia 110,337 58.0 1,840
Hong Kong 77,828 5.8 15,360
Malasia 57,568 18.6 2,790
Filipinas 52,462 64.3 770
Singapur 46,025 2.8 15,730
Nueva Zelanda 41,304 3.4 12,300
Chile 41,203 13.6 2,730
Papúa-Nueva Guinea 4,228 4.1 950
Brunei 3,923 0.3 8,800a
aCifra para 1990; la Unidad de Inteligencia del 'Economist' ha propuesto una cifra alternativa quealcanza los $16,200.00 dólares
Fuentes: Banco Mundial, World Development Report 1994: Infrastructure for Development(Nueva York; Oxford University Press, 1994), tablas 1, 3 y 1a, pp. 162-163, 166-167, 228; condatos complementarios obtenidos del Statistical Abstract of the World (Detroit; Gale Research,1994) y de los estudios por país de la Economist Intelligence Unit (Unidad de Inteligencia del'Economist') y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
547
Tabla A.2. Comunidad Europea: Producto Interno Bruto, población, ingresos percápita, 1992a
PIB Población PIB/Cápita(en millones de dólares) (en millones) (en dólares)__________________ ___________ __________
Alemania 1,925,096 80.6 23,030
Francia 1,319,883 57.4 22,260
Italia 1,222,962 57.8 20,460
Reino Unido 903,126 57.8 17,790
España 574,844 39.1 13,970
Holanda 320,290 15.2 20,480
Bélgica 218,836 10.0 20,880
Dinamarca 123,546 5.2 26,000
Portugal 79,547 9.8 7,450
Grecia 67,278 10.3 7,290
Irlanda 43,294 3.5 12,210
Luxemburgo 10,534 0.4 35,160
aLa Comunidad Europea se convirtió en la Unión Europea en 1993, y a principios de 1995 éstaúltima admitió a tres nuevos miembros: Austria, Finlandia y Suecia.
548
Tabla A.3. Hemisferio Occidental: Producto Interno Bruto, población e ingresosper cápita, 1992.
PIB Población PIB/Cápita(en millones de dólares) (en millones) (en dólares)__________________ ___________ __________
Estados Unidos 5,920,199 255.4 23,240Canadá 493,602 27.4 20,710
México 329,011 85.0 3,370
Brasil 360,405 153.9 2,770
Argentina 228,779 33.1 6,050
Venezuela 61,137 20.2 2,910
Colombia 48,583 33.4 1,139
Chile 41,203 13.6 2,730
Perú 22,100 22.4 950
Cuba 14,900a 10.8 1,370b
Ecuador 12,681 11.0 1,070
Uruguay 11,405 3.1 3,340
Guatemala 10,434 9.7 980
República Dominicana 7,729 7.3 1,050
Costa Rica 6,530 3.2 1,960
Paraguay 6,446 4.5 1,380
El Salvador 6,443 5.4 1,170
Panamá 6,001 2.5 2,420
Bolivia 5,270 7.5 680
Jamaica 3,294 2.4 1,340
Honduras 2,813 5.4 580
Haití 2,641c 6.7 370c
Nicaragua 1,847 3.9 340
aPIB estimado
bEstimado por el Banco Mundial en un rango de ingresos de mediano a bajo ($676-$2,695)
cCifras de 1991; tomadas del World Development Report 1993: Investing in Health (Nueva York;Oxford University Press, 1993), tablas 1 y 3, pp. 238, 242.
549
ACERCA DE LOS COLABORADORES
Shigeyuki Abe es profesor de Economía en el Instituto de Investigación de
Economía y Administración de Empresas de la Universidad de Kobe, en Japón.
Recibió su doctorado en Economía de la Universidad de Hawaii. Es especialista
en análisis comparativos de desarrollo económico asiático y autor de más de
cuarenta artículos sobre las relaciones entre Japón y el Sudeste de Asia,
cubriendo temas tales como tipos de cambio, privatizaciones, modelos y
administración macroeconómicos, distribución del ingreso, deuda e inversión
extranjera. El profesor Abe ha dado clases en la Universidad Kyoto Sangyo, en el
Centro Stanford de Kyoto y en la Universidad de Hawaii. También ha sido
Funcionario Asociado de Asuntos Económicos en la Comisión Económica y Social
para Asia y el Pacífico de las Naciones Unidas .
Mohammed Ariff, especialista en economía internacional, es el Decano de la
Facultad de Economía y Administración de la Universidad de Malasia, Kuala
Lumpur. Es autor, co-autor y editor de muchos libros y monografías, además de
serlo de artículos que han aparecido en revistas académicas y en la prensa. El
libro del profesor Ariff The Malaysian Economy: Pacific Connections obtuvo el
prestigioso Premio Tun Razak en 1993.
Joe Foweraker es profesor y Director del Departamento de Gobierno de la
Universidad de Essex, en el Reino Unido. Se especializa en organización política
popular y en relaciones estado-sociedad en América Latina y Europa. Entre sus
publicaciones se cuentan: The Struggle for Land: A Political Economy of the
550
Pioneer Frontier in Brazil (1981), Making Democracy in Spain (1989), Popular
Mobilization in Mexico (1993) y Theorizing Social Movements (1995).
Kotaro Horisaka es profesor de estudios latinoamericanos en la Universidad de
Sophia, en Tokio. Pasó varios años en Brasil como corresponsal para el diario
financiero japonés Nihon Keizai Shimbun. El profesor Horisaka ha escrito varios
libros, entre los cuales se cuentan Japanese Involvement with Latin America in the
New International Environment (con Barbara Stallings y Gabriel Székely, 1991) y
Brazil at a Crossroads: Rebuilding Democracy and the Economy (1987).
Asimismo, es autor de numerosos artículos, aparecidos en japonés, inglés y
portugués, sobre las relaciones entre Japón y América Latina, además de sus
logros como traductor.
Robert K. McCleery es profesor asociado del Instituto de Investigaciones en
Economía y Administración de Empresas de la Universidad de Kobe, en Japón.
Tiene un doctorado en economía por la Universidad de Stanford. Como
economista especializado en comercio internacional y desarrollo, el profesor
McCleery estudia el proceso de desarrollo económico mediante los nexos
comerciales y de inversión. Su área geográfica de especialización abarca África,
México y América Latina, así como el Este y Sudeste de Asia. Es autor de
numerosos artículos que han aparecido en el North American Journal of
Economics and Finance, en la Kobe Review of Economics and Business y y en el
South Asia Journal.
Manfred Mols es profesor de ciencia política y co-director del Institut für
Politikwissenschaft de la Universidad de Mainz. Es especialista en política
comparativa de América Latina y ha llevado a cabo mucha investigación de
551
campo en América Latina, Asia y la India. Entre sus libros se cuentan El marco
internacional de América Latina (1985) y Regionalismus und Kooperation in
Lateinamerika und in Südostasien: ein politikwissenschaftlicher Vergleich (1993).
Shoji Nishijima es profesor de Economía en el Instituto de Investigación de
Economía y Administración de Empresas de la Universidad de Kobe, en Japón.
Tiene un doctorado en Economía por la Universidad de Kobe. Entre sus muchos
libros, se cuentan Latin American Inflation and Stabilization Policies (1993) y Latin
America Economy (editor, 1993). El profesor Nishijima ha dado clases y llevado a
cabo investigaciones en la Fundaçao Instituto de Pesquisas Economicas y en la
Faculdade de Econômia, Universidade de Sao Paulo, así como en el East-West
Center (Centro de Oriente-Occidente) en Honolulu. En 1991, recibió el premio de
Investigación sobre Economías en Desarrollo por parte del Instituto del mismo
nombre.
Alejandro Pastori es profesor de Derecho Internacional en la Universidad de la
República en Montevideo, Uruguay. Tiene un doctorado en Leyes y Ciencias
Sociales otorgado por la misma institución y ha recibido diplomas en Estudios
Superiores por parte de la Sorbona en Leyes Públicas Internacionales y en
Estudios Latinoamericanos. Entre 1990 y 1992, trabajó para la ONU como
consultor en comercio internacional y actualmente es miembro del Instituto de
Leyes Públicas Internacionales y de la Barra de Abogados en Uruguay.
Luis Rubio es director general del Centro de Investigación para el Desarrollo
(CIDAC), institución independiente de investigación, dedicada al estudio de temas
económicos y políticos en la Ciudad de México. Tiene un doctorado en Ciencias
Políticas de la Universidad de Brandeis. Es autor y editor de veinticuatro libros,
552
incluyendo The Mexican Democratic Quandary, Mexico's Dilemma: The Political
Origins of Economic Crisis, Political Reform: Necessary Component of Modernity
y Sovereignty and Free Trade. También ha fungido como director de planeación
para Citibank en México y como asesor del Secretario de Hacienda en México,
además de haber sido miembro del Consejo de Administración de Banamex y del
Banco Obrero. El Dr. Rubio escribe una columna semanal para el diario mexicano
Reforma y es un colaborador frecuente del Washington Post, del Journal of
Commerce y de Los Angeles Times.
Neantro Saavedra-Rivano es profesor de economía política internacional en el
Instituto de Planeación Socieconómica de la Universidad de Tsukuba, en Japón.
Tiene dos doctorados, uno en matemáticas, otorgado por la Universidad de París
y otro en Economía, otorgado por la Universidad de Columbia. Sus libros y
artículos se concentran en asuntos de economía internacional y de desarrollo. Su
libro más reciente es La economía japonesa sin misterios (escrito en
colaboración con Akio Hosono, 1994). El profesor Saavedra ha dado clases,
brindado servicios de consultoría y llevado a cabo investigación en
organizaciones e instituciones de América Latina, los Estados Unidos y Europa.
También ha fungido como economista para las Naciones Unidas.
Gilson Schwartz es profesor de Economía en el Instituto de Economía de la
Universidad de Campinas, Brasil. Es presidente del Consejo Asesor de la
Sociedad Brasileña para el Estudio de Japón y el Pacífico y economista en Jefe
del Banco de Boston, en Brasil. Es autor de Japao-A Ilha (1993) y de dos libros
de pronta aparición, O Brasil e a Globalizaçao do Pacifico y Milagres Asiaticos. El
profesor Schwartz también es colaborador y editor de asuntos internacionales
para el diario brasileño Folha de Sâo Paulo.
553
Peter H. Smith es profesor 'Simón Bolívar' de Estudios Latinoamericanos y
director de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de California en San
Diego. Se especializa en integración regional, política comparativa, política
latinoamericana y relaciones entre Estados Unidos y América Latina. Sus
publicaciones incluyen más de una docena de libros y casi cincuenta capítulos en
libros de varios autores y en artículos de publicaciones especializadas. Smith es
coautor de Modern Latin America (1984), que actualmente se ha reeditado ya
tres veces (la más reciente en 1992) y su libro más reciente es Talons of the
Eagle: Dynamics of U.S.-Latin American Relations.
Suisheng Zhao es profesor asistente de política del Este de Asia en el Colby
College, de Maine, Estados Unidos, así como fundador y editor The Journal of
Contemporary China. Tiene una maestría en Economía de la Universidad de
Beijing y un doctorado en ciencias políticas de la Universidad de California en
San Diego. El profesor Zhao ha sido investigador en el Centro de Investigaciones
Económicas del Consejo de Estado de China y profesor asistente en la
Universidad de Beijing, antes de emigrar a los Estados Unidos, en 1985. Es autor
de Power by Design: Constitution-Making in Nationalist China (de próxima
aparición, 1996) y de Decision-Making in Deng's China: Perspective from Insiders
(escrito en colaboración con Carol Lee Hamrin, 1995). Su artículos en lengua
inglesa sobre política interna y externa de China y sobre las relaciones
internacionales del Este de Asia han aparecido en el Asian Survey, en el Journal
of Northeast Asian Studies, en el Asian Affairs, en Issues and Studies, así como
en otras publicaciones.
554
INDICE
Presentación 2
Reconocimientos 5
Abreviaturas 10
Tablas e ilustraciones 15
1. ¿Cooperación o rivalidad? Asuntos y temas 18
Peter H. Smith
PRIMERA PARTE. LA LOGICADE LA INTEGRACION 29
2. Integración regional y el sistema internacional 33
Manfred Mols
3. Los Estados Unidos, la integración regional y la reformulación del orden internacional 65
Peter H. Smith
4. La promoción estadounidense de la integración regional: intereses y percepciones 111
Robert K. McCleery
5. México, el Tratado Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) y la Cuenca del Pacífico 154
Luis Rubio
SEGUNDA PARTE. EL TRATADO NOR-TEAMERICANO DE LIBRE COMERCIO(NAFTA), EL TRATADO DE LIBRE CO-MERCIO DEL HEMISFERIO OCCIDEN-TAL (WHFTA) Y AMERICA LATINA 188
555
6. Chile y la integración regional 191
Neantro Saavedra-Rivano
7. Estrategias hacia la integración: Argentina y Uruguay 218
Alejandro Pastori
8. Brasil, el MERCOSUR y el Área Sudame- ricana de Libre Comercio (SAFTA) 253
Gilson Schwartz
9. ¿Del Tratado Norteamericano de Libre Co- mercio (NAFTA) al Área de Libre Co- mercio del Hemisferio Occidental (WHFTA)? 290
Joe Foweraker
TERCERA PARTE. EL TRATADO NOR-TEAMERICANO DE LIBRE COMERCIO(NAFTA), EL AREA DE LIBRE COMER-CIO DEL HEMISTERIO OCCIDENTAL(WHFTA) Y LA CUENCA DEL PACIFICO 329
10. Japón, la integración regional y la Cuenca del Pacífico 334
Shoji Nishijima
11. Opciones para el Japón: enfrentando la estrategia regional de los Estados Unidos 368
Kotaro Horisaka
12. Perspectivas para los sectores externos de ASEAN y NAFTA 397
Mohamed Ariff
13. Percepciones del Tratado Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) desde China y su cambiante papel en la Cuenca Asiática del Pacífico 426
Suisheng Zhao
556
14. Perspectivas para una integración económica de Asia 461
Shigeyuki Abe
15. Conclusión: ¿De la integración regional a la liberalización global? Directrices de política 506
Shoji Nishijima
Apéndice: datos estadísticos básicos 544
Acerca de los autores 547
Indice 552
557
¿Cooperation or Rivalry?
Regional Integration in the American and the PacificRim
edited by Shoji Nishijima y Peter H. Smith
Westview Press, A Division of Harper Collins Publishers,Inc.
558
¿Cooperación o rivalidad?
Integración regional en las Américas y la Cuenca del
Pacífico
SHOJI Nishijima y Peter H. Smith (coordinadores)
Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C., Grupo Editorial MiguelÁngel Porrúa
Abril de 1997
La traducción fue realizada por Dorina Bonatti Da-Prato)
