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Contenido

Presentación 5

Estructura del presupuesto 7

Análisis a la adición presupuestal de 2003 11

Déficit fiscal implicito en el presupuesto 13

Sobreestimación de los ingresos tributarios 15

Inconsistencias de la proyección de ingresostributarios de 2004 17

El incentivo a la contabilidad creativa 19

Consistencia macroeconómica 21

Entorno macroeconómico 21

Consumo 22

Inversión 23

Exportaciones netas 23

Consistencia fiscal 24

Las consecuencias de la dinámicadel presupuesto 25

Balance macroeconómico 26

Sostenibilidad de la deuda pública colombiana 29

Transferencia o extracción de rentas 29

Sostenibilidad de la deuda del Gobierno 30

El debate de sostenibilidad 31

Reglas y endeudamiento 32

Conclusiones 35

REPÚBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Contralor General de la RepúblicaAntonio Hernández Gamarra

VicecontraloraElvia María Mejía Fernández

Asesor Especial Contralor GeneralLuis Bernardo Flórez Enciso

Participaron en la realización de este informe:

Luis Hernando Barreto NietoContralor Delegado para Economía

y Finanzas Públicas

Mauricio Castillo BenítezDirector de Estudios Macroeconómicos

Mercedes Ortiz CañónAsesora Contraloría Delegada para Economía

y Finanzas Públicas

Carlos Humberto BarreraProfesional Dirección de Estudios

Macroeconómicos

Juan Carlos VillamizarProfesional Dirección de Estudios

Macroeconómicos

Contraloría General de la RepúblicaCalle 17 No. 9-82

Teléfonos: 2824597 - 2823754Bogotá D.C., Colombia

Septiembre 2003www.contraloriagen.gov.co

Oficina de Comunicaciones y PublicacionesCarlos Alberto Maestre Maya

Director Oficina

Coordinación de PublicacionesLiliana Gaona García

Diseño y DiagramaciónAndrea Artunduaga AcostaGustavo A. León Bermúdez

Javier Caicedo CarranzaCarlos J. González Afanador

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Contraloría General de la República

Presentación

H ace exactamente un año, la Contraloría General dela República advertía sobre los riesgos que año trasaño reproduce la estructura del Presupuesto Generalde la Nación, para un sano manejo de las finanzaspúblicas y una política macroeconómica orientadaal crecimiento y la estabilidad de nuestra economía.En esa oportunidad las observaciones se hacían parael presupuesto de 2003. En el presente documento,que analiza el proyecto de presupuesto de 2004, sibien las observaciones no son muy distintas, seenfatiza en la gravedad y profundización de las mis-mas y en nuevas consideraciones que, a juicio de laContraloría, afectan la transparencia presupuestal.

La Contraloría no quiere caer en una dinámica ritual,en la cual cada año cuando el Gobierno presenta elpresupuesto al Congreso, produce las observacionesdel caso, advierte sobre los riesgos que para la econo-mía entraña el alto desequilibrio de las finanzas pú-blicas pero, finalmente, se reproduce el mismo esque-ma de la última década: más déficit fiscal, más deuda,más reformas tributarias y menos crecimiento econó-mico. No obstante, no por ello va dejar de cumplircon su función, sino al contrario, busca enfatizar aúnmás en las implicaciones futuras de estos problemas,con el fin de que el Ejecutivo y el Legislativo tomenconciencia de que vamos por la senda equivocada.

En este orden de ideas, las advertencias sobre losriesgos del proyecto del presupuesto de 2004 estánrelacionadas con los siguientes temas principales: unaestructura presupuestal que ahonda el sesgo en favorde un mayor endeudamiento, como manifestaciónclara del crecimiento del déficit fiscal; la sobreesti-mación de los ingresos tributarios; el incentivo parala contabilidad creativa que le resta transparenciaal presupuesto; las implicaciones sobre la consis-tencia macroeconómica para buscar un mayor cre-cimiento y empleo; y la necesidad de hacer sosteni-ble la deuda.

La estructura de los presupuestos de los últimos añosmuestra que la exigencia de las reformas tributariasha estado ocasionada, en últimas, por la necesidadde cubrir el creciente servicio de la deuda. El presu-puesto de funcionamiento del Gobierno está con-centrado, en alta proporción, en el gasto militar y

en las transferencias, que se explican por las territo-riales, pensiones y universidades. El gasto de inver-sión, por su parte, es cada vez menor. Además, en elpresupuesto de inversión se apropian partidas queno corresponde a inversión propiamente dicha y sía funcionamiento y deuda.

El déficit fiscal es el indicador clásico que mide eldesequilibrio de las finanzas públicas. El plan finan-ciero para 2003, acordado con el FMI y aprobadopor el Confis, programó un déficit para el GobiernoNacional Central de $11,5 billones (5,2% del PIB),que muy probablemente se incrementará al conside-rar dos circunstancias: la primera es la reciente pro-puesta de adición presupuestal por $4,4 billones quese está financiando así: $1,4 billones con ingresoscorrientes, rentas parafiscales, excedentes de empre-sas y fondos especiales; otros $1,4 billones, con ma-yor endeudamiento; y para los restantes $1,6 billo-nes no hay claridad sobre las fuentes y los usos deestos recursos, tal como se explica más adelante. Esdecir, es alta la probabilidad de que esta adiciónimplique mayor deuda de la que se hace explícita enla exposición de motivos. Según el Ministerio deHacienda, solamente $1,4 billones (0,6% del PIB)de esta adición tendrían impacto fiscal. La segundacircunstancia que implicaría un mayor déficit para2003, según estimativos de la Contraloría, está rela-cionada con la sobreestimación en $1,1 billones delos ingresos tributarios programados en el plan fi-nanciero de 2003.

La situación fiscal de 2003 afectará, sin duda, el des-empeño de 2004. La menor dinámica de los ingresostributarios en el año actual conduce a una sobreesti-mación de los ingresos tributarios del presupuesto de2004, en cerca de $1,2 billones. La pregunta que sur-ge es la siguiente: ¿estos menores ingresos serán susti-tuidos con mayor deuda? A juzgar por lo sucedido enel pasado, ello sería así. No existe, entonces, una re-gla fiscal que obligue a reprogramar gastos cuandouna situación de éstas se presente, lo cual evitaría unmayor endeudamiento. Los argumentos que susten-tan ese menor dinamismo en los ingresos tributarios,frente a lo programado, se presentan en la respectivasección de este documento.

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Análisis del proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación Vigencia 2004

Así mismo, y como efecto de la adición presupuestalde 2003, antes mencionada, el proyecto de presu-puesto de 2004 perdió la coherencia que argumenta-ba el mensaje presidencial. En esas condiciones, nosería de extrañar que para el próximo año se requie-ran también cuantiosas adiciones, lo que normalmenteha ocurrido durante el segundo semestre de cada vi-gencia, a juzgar por la experiencia del pasado.

Sorprende la forma como la contabilidad creativaaparece cada vez más acentuada en el presupuesto.Ello, probablemente, es producto de la combinaciónde dos factores. Uno, la obligatoriedad que tiene elGobierno de incorporar partidas presupuestales es-tablecidas en leyes anteriores o créditos judiciales, ydos la dificultad de financiación efectiva del montototal apropiado en gastos. Esta situación se eviden-cia para 2004 en el rubro llamado "otros recursos decapital", que asciende a $3,2 billones, y que se com-pone de una curiosa combinación de recursos talescomo pérdidas de apropiación, rezago presupuestal,traslado de recursos del portafolio que maneja laTesorería y mayor endeudamiento.

La consistencia macroeconómica del presupuestomuestra que el elevado déficit del Gobierno Nacio-nal Central está condicionando el desempeño delsector privado y, por ende, el crecimiento económi-co y la generación de empleo. Recientemente, laemisión monetaria ha contribuido al financiamiento(interno) del desbalance público. En efecto, el trasla-do de utilidades y la consolidación de la compra deTES por parte del Banco de la República configuranun esquema de financiamiento que motiva la liqui-dez en la economía a través del déficit público. En-tre 1999 y 2002, el crecimiento de la base monetariaobedeció, en un 85%, en promedio, a los requeri-mientos financieros del Gobierno.

Así mismo, las colocaciones del sistema financierose han visto afectadas por las necesidades de finan-ciamiento del sector público. Específicamente, ellose observa en la compra de títulos de deuda pública,que representaban, en 1999, un 15% del activo totaldel sistema y se elevan a 28%, en junio de 2003. Estoocasionó que la relación de cartera de créditos a acti-

vos se deprimiera de 61% a 51%, en el mismo perio-do. Pero, además de la recomposición del portafolioen detrimento de la actividad productiva, el volu-men de recursos destinados al crédito también seredujo en $1,6 billones en esos años. En este senti-do, se ha obstruido el canal de crédito, afectándosela dinámica de la economía y, en especial, el desem-peño económico de largo plazo.

Así las cosas, el sector público domina la dinámicadel crédito, lo cual reduce las posibilidades de in-versión del sector privado y presiona por una políti-ca monetaria expansiva. Esta tendencia tiende apreservarse con el presupuesto presentado para 2004.

Finalmente, en este documento se muestra lo ende-ble de los escenarios de sostenibilidad de la deudaplanteados en el presupuesto de 2004. Las reglasestablecidas en la Ley 358 de 1997 y en la recienteLey 819 de 2002 son ambiguas y carecen de claridady credibilidad. En consecuencia, no contribuyen auna solución definitiva del problema. En la reglacontemplada en esta última ley, los balances prima-rios que garantizan estabilidad y sostenibilidad exi-gen un esfuerzo difícilmente alcanzable en el media-no plazo, dado un escenario de elevado endeuda-miento, alta evasión y elusión tributaria y múltiplesrigideces fiscales.

Los análisis detallados que se realizan en este docu-mento pretenden ilustrar al Congreso de la Repúbli-ca y a la sociedad sobre la magnitud del problemafiscal aún no resuelto, e incentivar un debate amplioy riguroso, tendiente a la adopción de mecanismosque procuren el saneamiento definitivo de las finan-zas públicas, mediante la adopción de reglas creí-bles y sostenibles, y de procedimientos flexibles quehagan del presupuesto un instrumento vital paracontribuir al crecimiento económico del país, a laestabilidad macroeconómica y a la atención de lasnecesidades sociales de nuestra población.

ANTONIO HERNÁNDEZ GAMARRAContralor General de la República


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E l cuadro 1 presenta las fuentes y los usos del presu-puesto entre 1999 y 2004. De allí se destaca el creci-miento de los ingresos tributarios, del 16% prome-dio para el período 1999-2003, crecimiento superioren más de cinco puntos al del total de las fuentes definanciación1. Ello ha obedecido, principalmente, alrecaudo de impuestos no tradicionales, como son elde las transacciones y el de patrimonio. Con respec-to al crecimiento promedio del PIB nominal paraeste período (10%), los ingresos tributarios crecenseis puntos por encima. Dada la transitoriedad deestos impuestos, este nivel de recaudo no luce soste-nible a través del tiempo.

Por el lado de los usos del presupuesto, sobresale elservicio de la deuda, con un crecimiento promediodel 18,6% para el período 1999-2003, esto es, casisiete puntos porcentuales por encima del crecimien-to total de los gastos del presupuesto. Luego, siguenel funcionamiento y las transferencias y, finalmente,la inversión.

Entre 1999 y 2003 se evidencia la presión de mayo-res recursos tributarios para cubrir el servicio de ladeuda interna y externa. Esta es la estructura queexplica el presupuesto de los últimos años.

Esta misma situación se evidencia en el cuadro 2. Elpresupuesto se incrementó 1,3% del PIB entre 1999y 2001, explicado por los ingresos tributarios, por ellado de las fuentes, y por el servicio de la deuda, porel lado de los usos. Lo cierto para este período esque el incremento de los tributos en 2,8% del PIBfue insuficiente para cubrir el aumento del serviciode la deuda, de 3,2% del PIB. Otras fuentes de fi-nanciación, como los ingresos no tributarios, que au-mentaron 0,5% del PIB, completaron esta necesi-dad de recursos.

En el cuadro 3 se aprecia la estructura del presu-puesto de funcionamiento y transferencias. Allí seobserva que el presupuesto de 2004 tiene previsto$12,2 billones para funcionamiento (33%) y $24,7billones para transferencias (70%). Estos dos compo-nentes del gasto total están creciendo casi 15%, esdecir, 5,6% por encima del crecimiento del PIB no-minal. Ello es una manifestación de que el gasto del

1 No se incluye 2004 por no ser el presupuesto final. Es decir, no escomparable con los demás años.

Fuentes y usos del presupuesto(billones de pesos)

Cuadro 1

Fuentes y Usos 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Var. Prom.

99-03

Total Fuentes 47,1 50,6 62,8 64,3 71,9 77,6 11,1

Tributarios 17,5 19,0 24,8 26,9 31,9 35,5 16,2

No Tributarios 6,6 6,9 6,8 10,4 10,7 11,5 13,1

Estapúblicos 5,0 4,2 4,0 4,4 4,8 6,5 -0,7

Recursos de Crédito 17,7 18,0 27,2 22,5 24,4 23,6 8,3

Privatizaciones 0,0 2,5 0,2 0,0 0,0 0,6 0,0

Discrepancia 0,4 0,0 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0

Total Usos 47,1 50,6 62,8 64,3 71,9 77,6 11,1

Funcionamiento 7,3 8,1 8,8 12,1 10,8 11,5 10,2

Transferencias 17,8 18,4 21,1 23,6 24,7 29,2 8,5

Servicio Deuda 13,8 16,5 21,4 22,7 27,3 27,8 18,6

Inversión 8,2 7,6 11,5 5,9 9,1 9,2 2,7

Fuente: DGPN y CGR.

Estructura del Presupuesto

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Gobierno para 2004 tiene problemas de coherenciamacroeconómica, como se evidenciará más adelante.

Adicionalmente, hay que destacar que dentro de lacomposición del funcionamiento del gobierno, elsector Defensa y Policía abarca el 68% del total, el14% el sector justicia y organismos de control, y conel 18% restante funciona el resto de la administra-ción pública nacional.

Por el lado de las transferencias, el 58% está explica-do por el Sistema General de Participaciones, 31%por las pensiones, 5% por las universidades, 6% porel Magisterio y el 1% restante por los servicios médi-cos a las Fuerzas Armadas.

En el cuadro 4 se aprecia el resto del gasto distintoal de deuda, que corresponde a la inversión. Allí seha reclasificado cada uno de los proyectos y progra-mas, con el fin de presentar el sentido económicode sus componentes.

Se destaca la reducción del 20,1% de la inversión de2004, explicada fundamentalmente por la caída en

la inversión social y las transferencias, aunque debeanotarse que parte de esta caída puede estar explica-da por problemas de reclasificación presupuestal degastos. También, hay que resaltar que el 40% del pre-supuesto de inversión no está asociado directamentea inversión productiva2. En esos rubros se presupues-tan gastos generales, transferencias deuda de los bo-nos Fogafin, y asignaciones para la capitalización deentidades financieras públicas.

En suma, la estructura del presupuesto de funcionamientodel Gobierno está concentrada en gasto para defensa yseguridad y en transferencias destinadas a las regiones,el pago de pensiones y la financiación de universida-des. El gasto de inversión, por su parte, registra unadisminución de 20% con respecto al año anterior. Ade-más, en el presupuesto de inversión se apropian parti-das, en un 40%, que nada tienen que ver con inversióny se refieren más a funcionamiento y deuda.

Fuentes y usos del presupuesto(porcentaje del PIB)

Cuadro 2

Fuentes y Usos 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Var. Contribución

99-03 al crecimiento

Total Fuentes 30,9 29,2 33,1 31,6 32,2 31,8 1,3 100,0

Tributarios 11,5 11,0 13,1 13,3 14,3 14,5 2,8 220,9

No Tributarios 4,3 4,0 3,6 5,1 4,8 4,7 0,5 39,0

Estapúblicos 3,3 2,4 2,1 2,2 2,2 2,7 -1,1 -86,2

Recursos de Crédito 11,6 10,4 14,3 11,1 10,9 9,7 -0,7 -54,2

Privatizaciones 0,0 1,4 0,1 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0

Discrepancia 0,2 0,0 -0,1 0,0 0,0 0,0 -0,2 -19,5

Total Usos 30,9 29,2 33,1 31,6 32,2 31,8 1,3 100,0

Funcionamiento 4,8 4,7 4,6 6,0 4,8 4,7 0,0 3,1

Transferencias 11,7 10,6 11,1 11,6 11,0 12,0 -0,6 -50,6

Servicio Deuda 9,1 9,6 11,3 11,2 12,2 11,4 3,2 247,8

Inversión 5,4 4,4 6,1 2,9 4,1 3,8 -1,3 -100,3

Fuente: DGPN y CGR.

2 Hace referencia a lo que la literatura llama gasto productivo, entérminos del retorno que pueda tener en crecimiento económico y bienes-tar social.


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Estructura del presupuesto de funcionamiento y transferencias

Cuadro 3

CONCEPTO ($ Miles de mill.) Variación Particip.

2003 2004 %

FUNCIONAMIENTO 11.072 12.233 10,5 100,0

1. Defensa y Policía 7.099 8.288 16,7 67,8

2. Rama Judicial 735 743 1,1 6,1

3. Fiscalía 650 663 2,0 5,4

4. Procuraduría, Contraloría y Defensoría 364 366 0,5 3,0

5. Resto 2.224 2.173 (2,3) 17,8

TRANSFERENCIAS 21.138 24.740 17,0 100,0

1. Sistema General de Participaciones 12.901 14.220 10,2 57,5

2. Pensiones 6.063 7.611 25,5 30,8

3. Universidades 1.271 1.234 (2,9) 5,0

4. Prestaciones sociales del Magisterio 691 1.437 108,0 5,8

5. Prestaciones sociales y serv.

médicos militares 212 238 12,3 1,0

TOTAL 32.210 36.973 14,8

Fuente: MHCP-DGPN.

Estructura del presupuesto de Inversión

Cuadro 4

CONCEPTO ($ Miles de mill.) Variación Particip.

2003 2004 %

INVERSIÓN 11.519 9.208 (20,1) 100,0

1. Formación Bruta de Capital 2.633 2.530 (3,9) 27,5

2. Inversión social 4.011 2.918 (27,2) 31,7

3. Gastos Generales 2.989 2.899 (3,0) 31,5

4. Transferencias 948 45 (95,3) 0,5

5. Capitalización Ent. Finan. 938 817 (12,9) 8,9

Fuente: MHCP-DGPN y reclasificación CGR.

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Análisis de la adiciónpresupuestal de 2003

El Gobierno le presentó al Congreso una adiciónpresupuestal para 2003 después de haberle presen-tado el proyecto de presupuesto para 2004. Ello tie-ne serias implicaciones en el análisis de este último,toda vez que el mensaje presidencial no considerólos impactos de esta adición sobre 2004.

Los usos de esta adición contienen $1,4 billonespara funcionamiento con múltiples propósitos3, $1,8billones para deuda, explicada principalmente poruna mayor devaluación frente a la incorporada enel presupuesto inicial y $1,2 billones para inver-sión4 (cuadro 5).

Las adiciones presupuestales, en principio, se debe-rían justificar por el carácter imprevisto o contin-gente de los gastos. Es decir, que una programaciónfinanciera, de acuerdo con el principio de universa-lidad del Estatuto Orgánico del Presupuesto, debe-ría considerar la totalidad de gastos que se esperarealizar durante la vigencia fiscal5. De lo observadoen la adición, los gastos ocasionados por elReferendo, algunas sentencias judiciales al Ministe-rio de Defensa y una mayor devaluación cumplenestos requisitos de contingencia o imprevisto6. Losdemás gastos de la adición, como, por ejemplo, laspensiones, las cesantías, la deuda de Fogafin, etc.,

Fuentes y usos de la adición al presupuesto de 2003(miles de millones de pesos)

Cuadro 5

FUENTES 4.399 USOS 4.399

Impuesto al patrimonio 144 Funcionamiento 1.457

Fondos especiales 699 Gastos de Personal 77

Deuda 1.376 Gastos Generales 315

Rentas parafiscales 133 Transferencias 1.065

Establecimientos públicos 383 Servicio de la Deuda 1.770

Otros recursos de capital 1.664 Externa 1.429

Manejo de tesorería 706 Interna 341

Pérdidas de apropiación 345 Inversión 1.172

Cuota de auditaje 6

Otros de capital 607

Fuente: MHCP-DGPN.

3 Sobresalen: $389,7 MM para el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; $115,9 MM para pensiones; $107 MM para Fogafín, paraatender los costos del proceso de liquidación del BCH; $83 MM para sufragar los costos del Referendo; $66,8 MM para atender sentencias contra elMinisterio de Defensa y la Policía Nacional; $60 MM para Universidades; $53 MM para el pago de cesantías parciales y definitivas; $30 MM quecorresponde al reaforo de los recursos de que trata la Ley 21 de 1982 con destino a los colegios e institutos técnicos; $28,7 MM para atender los gastospor reposición de votos de las elecciones de autoridades regionales y locales que se celebrarán el próximo 26 de octubre; y $52 MM para distintospropósitos.

4 Sobresalen $270 MM para atender la deuda de servicios públicos; $100,2 MM para cubrir los pagos del servicio de la deuda de los bonos decapitalización de la banca pública de Fogafin; $100 MM Fosyga-Subcuenta de Solidaridad y Régimen Subsidiado; $80 MM para atender el pago desubsidios eléctricos; $45 MM para programas de infraestructura energética nacional; $32,6 MM para reducir el déficit de vivienda de las FuerzasMilitares; $30,8 MM para la construcción de la pequeña central hidroeléctrica de Brazo Seco (Guapi) y para soluciones fotovoltaicas integrales en laOrinoquía y la Amazonía; $20 MM para el Departamento de la Guajira, en cumplimiento de la Ley 549 de 1999, destinados a proyectos de InversiónSocial; $16 MM para Coldeportes; $15 MM para nuevo Sisbén; $12 MM para compra de vehículos Senado y Cámara de Representantes; $11,5 MM paracubrir los compromisos de la rehabilitación de la Red Férrea del Pacífico (diferencial cambiario); etc.

5 Artículo 15, Decreto Ley 111 de 1996.

6 Desde el punto de vista estrictamente presupuestal, dado que una buena programación macroeconómica no debería tener mucha incertidumbre sobreel manejo cambiario.

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son previsibles y deberían haber hecho parte delpresupuesto inicial.

Ninguna programación financiera resiste la inve-terada costumbre de adicionar el presupuesto enel segundo semestre de cada vigencia. Casi un 10%del presupuesto no se presenta con el proyecto ini-cial.

Por el lado de las fuentes de esta adición, se observaalgo bastante curioso y es la combinación de unaserie de "ingresos" que realmente no son ingresos.Es, por ejemplo, el caso de las pérdidas de apropia-ción por $345 mil millones. Si se decidió no ejecu-

tar el valor de estas partidas presupuestales, enton-ces lo mejor sería que el proyecto de modificaciones alpresupuesto las eliminara, porque esta forma discretade apropiar y no ejecutar le resta transparencia al pre-supuesto. En relación con los recursos del manejo detesorería por $706 MM, no deberían afectar el presu-puesto, por las razones que se explican en la secciónsobre contabilidad creativa de este documento.

Finalmente, los otros recursos de capital contienenun rubro llamado "otros", por $607 MM. No hay cla-ridad sobre la fuente explícita de estos recursos. Lafalta de transparencia y los incentivos para la conta-bilidad creativa se abordarán más adelante.


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El déficit fiscal implícito en el Presupuesto General de la Nación(Miles de millones de pesos)

Cuadro 6

Crecimientos

Concepto 2002 2003 2004 03/02 04/03

Ingresos 38.316 42.447 46.741 10,8 10,1

Tributarios 26.938 31.912 34.477 18,5 8,0

No tributarios 3.008 2.768 4.616 -8,0 66,7

Recursos parafiscales 1.913 2.501 2.195 30,7 -12,2

Fondos 3.252 2.635 2.471 -19,0 -6,2

Ingresos de capital 3.205 2.631 2.982 -17,9 13,3

Gastos 50.562 55.356 61.722 9,5 11,5

Funcionamiento 12.094 10.812 11.267 -10,6 4,2

Transferencias 23.605 24.666 29.150 4,5 18,2

Intereses deuda 9.000 10.792 12.846 19,9 19,0

Inversión 5.863 9.087 8.459 55,0 -6,9

Déficit (12.246) (12.909) (14.981) 5,4 16,0

Financiamiento 12.246 12.909 14.981 5,4 16,0

Crédito neto 8.814 7.867 8.670 -10,7 10,2

Recursos de crédito 22.541 24.416 23.596 8,3 -3,4

Amortizaciones deuda 13.727 16.549 14.926 20,6 -9,8

Privatizaciones - - 600 0,0

Banco de la República 1.226 1.480 1.092 20,7 -26,2

Resto 2.206 3.563 4.619 61,5 29,6

% del PIB (6,0) (5,8) (6,1)

Fuente: DGPN-MHCP. Cálculos CGR.

Déficit fiscalimplícito en el presupuesto

El cuadro 6 presenta el déficit fiscal implícito en elPresupuesto General de la Nación para los años 2003y 2004, frente a la situación observada en 2002. Se-gún esta medición, el déficit se mantiene alrededordel 6,0% del PIB. Sin embargo, en términos nomi-nales, crecería alrededor del 5% en 2003 y el 16% en2004, lo cual significa que la estabilidad del déficitse estaría explicando por el crecimiento nominal delPIB que supone el Gobierno (9,9% en 2003 y 9,2%en 2004).

El crecimiento de los ingresos en 2004, equivalenteal 10,1%, se lograría por la dinámica supuesta en laproyección de 2003, que incluye el impuesto al pa-

trimonio y los ingresos esperados como resultado delas medidas de reforma tributaria de 2002. Sin em-bargo, con base en el recaudo que se registró entreenero y julio de 2003, se infiere que los ingresos noalcanzarán la meta en un monto cercano a $1,1 bi-llones ($960 mil millones en renta y $259 mil millo-nes en otros impuestos indirectos), lo cual afecta labase de cálculo para proyectar los ingresos en 2004.

La pérdida de dinamismo de los ingresos tributariosen 2003, tendría un impacto en el déficit del gobier-no central, de 0,5% del PIB, en caso de no ajustarseel nivel de gastos. Así, el déficit alcanzaría una cuan-tía de $14,1 billones (6,3% del PIB), con el conse-

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cuente efecto sobre 2004. En este último año la pre-sión sobre el déficit sería mayor, como quiera que losgastos están programados con un crecimiento másalto al que se ha proyectado para los ingresos (11,5%,frente a 10,1%). Efectivamente, en el cuadro 6 seobserva que el Gobierno planea un crecimiento deldéficit de 2003 de sólo $664 mil millones, mientrasque en 2004 el proyecto de presupuesto prevéincrementarlo en $2 billones7. Ciertamente, esta si-tuación se agravaría con la sobreestimación de losingresos tributarios a la que se hace referencia en lasiguiente sección.

7 Este cálculo incluye los ingresos de los establecimientos públicos, loscuales crecerán en 39%, debido a la transferencia que deberá hacerEcopetrol de los recursos de las regalías a la Agencia Nacional delHidrocarburos (parágrafo 2, artículo 5 del Decreto 1760 de 2003). Ellomismo explica el crecimiento de las transferencias que la nueva agenciadeberá realizar a los beneficiarios de las regalías.


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Un análisis del comportamiento del recaudo tributarioentre enero y julio de 2003, permite inferir que la metade ingresos tributarios para este año estaríasobreestimada en aproximadamente $1,1 billones. Elresultado a diciembre se calcula teniendo en cuenta laproporción histórica del recaudo entre enero y juliocon respecto al año completo para cada impuesto8, yque el anticipo (50%) de la sobretasa en el impuesto derenta de 2004 (Ley 788 de 2002, artículo 29) se paga

entre el 8 y el 10 de septiembre de 2003, tal como loestablece el Decreto reglamentario 3258 de 2002.

Según los cálculos que muestra el cuadro 7, la bre-cha entre el valor proyectado con base en el recaudoa julio y el esperado por el gobierno se explica prin-cipalmente por el bajo recaudo en el impuesto sobrela renta y en los llamados "otros impuestos". En elimpuesto sobre la renta, la diferencia se explica por-que la proyección se hizo con una elasticidad de 1.021,cuando la realidad ha mostrado que tiende a ser me-nor. El recaudo de 2002, por ejemplo, registró unaelasticidad de 0,969. En cuanto a las medidas de lareforma tributaria, la reducción del 30% al 25% de laexención de asalariados influiría, parcialmente, debi-do a que en el primer semestre no afectó la base gravablepromedio de los asalariados y en el segundo semestre

Sobreestimaciónde los ingresos tributarios

8 En el impuesto de renta, se tiene en cuenta, por ejemplo, que en junio sedebe contar con el 53% del recaudo de las cuotas que pagan los declarantesdel impuesto, según los plazos que normalmente fija el Gobierno.

9 La elasticidad del impuesto se refiere al grado de respuesta del impues-to al crecimiento económico.

Recaudo tributario para 2003(miles de millones de pesos)

Cuadro 7

Tipo de Impuesto Recaudo Porcentaje Recaudo Porcentaje a Diciembre Porcentaje Diferencia

Esperado del PIB a julio del año Según julio del PIB

(A) (B) (B-A)

Ingresos Tributarios 32.327 14,5 18.990 30.364 13,6 (1.181)Impuestos Directos 13.050 5,8 8.354 11.852 5,3 (960)Impuesto Renta yComplementarios 11.855 5,3 7.164 67,2 10.899 4,9 (956)Impuesto al patrimonio 1.195 0,5 1.191 1.191 0,5 (4)

Impuestos Indirectos 19.277 8,6 10.636 19.055 8,5 (222)Impuesto Sobre Aduanas yRecargos 2.062 0,9 1.224 56,2 2.180 1,0 118IVA 13.728 6,1 7.584 55,2 13.739 6,2 11Impuesto a la Gasolina y Acpm 1.088 0,5 596 58,0 1.029 0,5 (59)Impuesto de Timbre Nacional - - 292 60,0 486 0,2 -Impuestos de Timbre - Salidaal Exterior - - 17 54,2 32 0,0 -Impuesto al Oro, Plata yPlatino - - 2 51,2 3 0,0 -Gravamen a MovimientosFinancieros 1.613 0,7 914 57,8 1.580 0,7 (33)Impuesto al encaje - - 7 7 0,0 -Otros 787 0,4 318 528 0,24 (259)

Fuente: Proyecto Ley de Presupuesto 2004, Mensaje Presidencial y cálculos CGR-CDEF, a partir de información sobrerecaudo de Dian.

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lo haría en un 50%10. Este hecho explicaría un menorrecaudo al esperado inicialmente. El anticipo de lasobretasa del impuesto sobre la renta (5%) se realizaen el segundo semestre del año; sin embargo, conbase en las declaraciones ya presentadas, se puedeestimar que el recaudo por este concepto ascenderá a$237 mil millones, es decir, $112 mil millones menosque la proyección del Gobierno.

En el caso de "otros impuestos", se espera un recau-do de $787 mil millones, pero a julio se registran$318 mil millones, y la dinámica propia de estosimpuestos indica que en diciembre se alcanzarían arecaudar $528 mil millones. La proyección del pre-supuesto estaría sobreestimando el ingreso por esteconcepto en $259 mil millones. Es posible que estose derive del valor que toma en cuenta el Gobierno

para 2002, que, como se indicó, difiere sustancial-mente del certificado por la Dirección del TesoroNacional. Como se aprecia en el cuadro 7, en el res-to de impuestos, el más productivo es el de timbrenacional. En 2002 se recaudaron $483 mil millonesy a julio de 2003, $292 mil millones. No hay ningu-na razón para pensar que su recaudo aumente sus-tancialmente entre agosto y diciembre.

El comportamiento ajustado del recaudo en 2003,cambiaría las expectativas de recaudo para 2004. Esimportante anotar que en el próximo año ya no secuenta con los recursos extraordinarios del impues-to a la seguridad democrática que ingresaron en 2002y 2003. De acuerdo con las proyecciones del Gobier-no, un mejor resultado en los recaudos de IVA y aran-celes compensaría una pequeña parte de ese menoringreso. En el cuadro 8 se observa que, sin conside-rar el efecto de la última reforma tributaria (Ley 788de 2002), los mencionados impuestos ganarían, enconjunto, 0,11% de participación en el PIB; sin elimpuesto de patrimonio, se pierde un recaudo equi-

10 En el Concepto 006346 del 12 de febrero de 2003, la administracióntributaria estableció que la reducción no operaría para calcular el prome-dio de base gravable que se utiliza para establecer la tarifa efectiva poraplicar en el primer semestre, puesto que allí se incluyen ingresos quecorresponden a la vigencia anterior a la reforma.

2002 2003 2004

Tipo de Impuesto Recaudo % del PIB Rec. % del PIB Rec. % del PIBEsperado Esperado

Sin reforma Sin reforma

Ingresos Tributarios 27.550,3 13,56 30.233,6 13,54 31.790,6 13,04

Impuestos Directos 11.275,6 5,55 12.455,4 5,58 12.215,4 5,01

Impuesto Renta y Complementarios 10.038,6 4,94 11.260,4 5,04 12.215,4 5,01

Impuesto al patrimonio 1.237,0 0,61 1.195,0 0,54 - -

Impuestos Indirectos 16.274,6 8,01 17.778,2 7,96 19.575,3 8,03

Impuesto Sobre Aduanas y Recargos 2.024,3 1,00 2.062,0 0,92 2.359,5 0,97

IVA 10.669,0 5,25 12.378,9 5,54 13.700,1 5,62

Impuesto a la Gasolina y Acpm 976,5 0,48 1.087,5 0,49 1.208,3 0,50

Gravamen a Movimientos Financieros 1.442,2 0,71 1.463,1 0,66 1.554,1 0,64

Otros 1.162,6 0,57 786,7 0,35 753,3 0,31

Fuente. Proyecto Ley de Presupuesto 2004. Mensaje Presidencial

Cuadro 8

RRRRRecaudo Tecaudo Tecaudo Tecaudo Tecaudo Tributario obserributario obserributario obserributario obserributario observado 2002 y estimado 2003 – 2004 sin rvado 2002 y estimado 2003 – 2004 sin rvado 2002 y estimado 2003 – 2004 sin rvado 2002 y estimado 2003 – 2004 sin rvado 2002 y estimado 2003 – 2004 sin reformaeformaeformaeformaeforma(miles de millones de pesos)


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valente a 0,54% del PIB. El resto se compensaríacon los ingresos de la reforma tributaria.

Inconsistencias de la proyecciónde ingresos tributarios de 2004

Los ingresos estimados por el Gobierno en el presu-puesto de 2004 tienen dos inconsistencias. La pri-mera está relacionada con el cuadro 4.22 del mensa-je presidencial, que presenta el "resumen de sensibi-lidades a variables macroeconómicas", en donde laelasticidad de los ingresos tributarios (con respectoal PIB) es de 0,86, pero en la estimación del recau-do, sin incluir los recursos provenientes de la refor-ma, mantiene la participación en el PIB (es decir,elasticidad unitaria). Las cifras que presenta el cua-dro 7 tienen implícita una elasticidad para el totalde ingresos tributarios superior a 0,96, y en algunosimpuestos, como el IVA, es superior a 1.

La otra inconsistencia es que el recaudo de "otros im-puestos" se refiere a timbre nacional, timbre por salidasal exterior, oro, plata y platino e impuesto al encaje. Deacuerdo con la certificación expedida por la Direccióndel Tesoro Nacional a la Contraloría, el recaudo porestos tributos fue de $571 mil millones en 2002 y no

$1.163 miles de millones, como lo señala el programade presupuesto (cuadro 8). La diferencia son $597 milmillones. El problema está en que la pretensión de re-caudar por estos impuestos $787 mil millones en 2003y $753 mil millones en 2004, no guarda proporcióncon lo realmente recaudado en 2002.

Ahora bien, el presupuesto para 2004 tiene programa-do un recaudo de $34,7 billones (14,2% del PIB) deingresos tributarios. Ello no incluye $1 billón que esta-rá sujeto a la aprobación de la ley antievasión11. Lasobreestimación del recaudo efectivo para 2003, ten-dría, por supuesto, un impacto sobre la base de cálculopara los tributos de 2004, que igualmente resultaríansobreestimados en $1,1 billones (cuadro 9). De otrolado, en las proyecciones de recaudo, por las modifi-caciones introducidas en la reforma tributaria de 2002,se omitió el costo fiscal de nuevas exenciones en activi-dades cuyos ingresos fueron parte de la base gravablehasta 2002. Es el caso del leasing habitacional o delservicio de sísmica en el sector de hidrocarburos.

Tipo de Impuesto Recaudo Porcentaje Proyección Reforma Total Porcentaje DiferenciaEsperado del PIB base 2003 Recaudo del PIB

Ingresos Tributarios 34.678,9 14,2 32.804 - 33.375 13,7 (1.127)

Impuestos Directos 13.465 5,5 11.954 - 12.525 5,1 (941)

Impuesto Renta y Complementarios 13.465 5,5 11.954 571 12.525 5,1 (941)

Impuestos Indirectos 21.213,5 8,7 20.850 - 20.850 8,5 (187)

Impuesto Sobre Aduanas y Recargos 2.359,5 1,0 2.381 - 2.381 1,0 22

IVA 15.171 6,2 15.043 - 15.043 6,2 (128)

Impuesto a la Gasolina y ACPM 1.208 0,5 1.124 - 1.124 0,5 (85)

Impuesto de Timbre Nacional - - 531 - 531 0,2 -

Impuestos de Timbre-Salida al Exterior - - 35 - 35 0,0 -

Impuesto al Oro, Plata y Platino - - 4 - 4 0,0 -

Gravamen a Movimientos Financieros 1.721,40 0,7 1.726 - 1.726 0,7 5

Impuesto al encaje - - 8 - 8 0,0 -

Otros 753,3 0,3 577 - 577 0,2 (177)

Control a la evasión 82

Fuente. Cálculos CGR-CDEF e información Dian.

Cuadro 9

Recaudo de Impuestos en 2004 (miles de millones de pesos)

11 La comparación de las cifras del mensaje inicial con el presentado porel Gobierno el pasado 29 de agosto, muestra que con la ley antievasión laadministración de impuestos recaudaría $580,7 mil millones (0,24% delPIB) adicionales en impuesto de renta y $419,3 mil millones (0,17% delPIB) en IVA interno.

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Del total de recaudo programado para 2004, $2,9billones (1,2% del PIB) serían el resultado de lasmodificaciones introducidas por la reformatributaria adelantada en 2002, tal como se expresaen el propio mensaje presidencial12. Aunque unaparte de las modificaciones al impuesto de renta,incorporadas por la Ley 788 de 2002, aún no afec-tan el recaudo (al entrar en vigencia en 2003, elresultado se observará en las declaraciones y recau-do de 2004). No obstante, el comportamiento delrecaudo de la reforma durante 2003 permite esti-mar su contribución para 2004.

El cuadro 9 muestra el ingreso tributario que tendríael Gobierno Nacional en 2004. El recaudo de cadaimpuesto supone una elasticidad unitaria, de mane-ra que gran parte de las diferencias entre el recaudoesperado por el Gobierno y el estimado por la CGR,se explican por los factores descritos para 2003.Además, se tiene en cuenta que tres de las modifica-ciones introducidas por la última reforma tributariaproporcionan recursos nuevos para 2004 (puesto quelas declaraciones y el pago del impuesto de renta,por el año gravable 2003, se realiza en 2004). Ellasson: disminución de la deducción de impuesto deindustria y comercio y predial del 100% al 80%, yeliminación de la de vehículos, registro y anotacióny timbre; eliminación de la deducción del ajuste alpatrimonio que respalda al inventario; y, finalmen-te, límite del 30% a los beneficios explícitos que se

otorgan en este impuesto. De acuerdo con las pro-yecciones de recaudo de la reforma, estas modifica-ciones proporcionarían $571 mil millones (0,23%del PIB), supuesto por el Gobierno en el proyectode presupuesto.

También, se tiene en cuenta el compromiso de laDian para recuperar recursos adicionales en la luchacontra la evasión, que habían sido incluidos en loscálculos de la reforma de 2002. Sin embargo, es pro-bable que el mayor recaudo que se espera por la re-forma no se logre en 2004, debido a que los cálculosno deducen lo que se dejará de percibir por nuevasexenciones y éste puede ser un monto importante.Por ejemplo, se concedió exención sobre los contra-tos de leasing de inmuebles destinados a vivienda.Otras nuevas exenciones que tienen costo fiscal son:los servicios de sísmica para el sector hidrocarburosy el transporte fluvial. Otros casos, como los corres-pondientes a exenciones otorgadas a nuevos produc-tos medicinales y software o a nuevos hoteles yremodelaciones, pueden constituirse en refugios fis-cales, es decir, que los costos y gastos atribuidos aestas rentas se trasladen a otras, con lo que se reducela base gravable más allá de la exención. Ello ocurreporque, aún para las propias empresas, es difícil se-parar los costos y gastos que son atribuibles estricta-mente a la actividad que goza de la exención. Porsupuesto, para la administración tributaria es impo-sible el control.

Los costos fiscales de estas medidas, incorporadas enla reforma, no se incluyeron dentro de las proyeccio-nes oficiales de recaudo. Por tal razón, el recaudo porimpuesto de renta puede disminuir aún más de los$941 mil millones calculados en el cuadro 9.

12 En el cuadro 2.2 (Contribuciones de las reformas estructurales alajuste fiscal), pág. 36, se indica que la reforma tributaria contribuiríacon 1,2% del PIB, en 2004. En la pág. 93, se afirma que el resultadoesperado en recaudo tributario (14,2% del PIB) incluye el efecto de loscambios dispuestos por la Ley 788 de 2002.


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Sorprende la forma como la contabilidad creativaaparece cada vez más acentuada en el presupuesto.Ello, probablemente, es producto de la combinaciónde dos circunstancias. Una es la obligatoriedad quetiene el Gobierno de incorporar partidaspresupuestales establecidas en leyes anteriores o cré-ditos judiciales, y la otra es la dificultad de financia-ción efectiva del monto total apropiado en gastos.Esta situación se evidencia dentro de los ingresosdel presupuesto en el rubro llamado "otros recursosde capital", que asciende a $3,2 billones.

Dentro de este monto, el presupuesto explica $578mil millones como pérdidas de apropiación, es de-cir, que de entrada el Gobierno reconoce en el pre-supuesto inicial que, a pesar de que se va a presupues-tar este monto dentro de los gastos, éstos no se van aejecutar. Ni siquiera a comprometer. Las preguntasobvias que surgen son: entonces, ¿por qué los presu-puesta si no los va a pagar? y ¿por qué los neutralizacon ingresos ficticios, en contra de lo establecido enel Estatuto Orgánico del Presupuesto? Ello, definiti-vamente, le resta transparencia al presupuesto.

De igual manera ocurre con $526 mil millones deincremento del rezago presupuestal que están aforadoscomo ingresos dentro del mismo rubro de otros decapital. Si no van a existir fuentes explícitas de fi-nanciación para el rezago, ¿para qué presupuestar-lo? ¿Por qué no acatar la recomendación del FMI deeliminar las reservas presupuestales y así evitar estaartificialidad en el presupuesto? Este factor tambiénle resta transparencia.

Un componente adicional de otros recursos de capi-tal equivale a $1,6 billones. Según lo explica el men-saje presupuestal, ello obedece a que el GobiernoNacional espera conseguir más deuda por coloca-ción de bonos, equivalente a US$500 millones. Lapregunta obvia: ¿si es deuda, por qué no se aforacomo recursos del crédito externo (o interno), talcual lo establece el Estatuto Orgánico del Presupues-to? Esta cifra de mayor deuda, ¿hizo parte del cálcu-lo de la sostenibilidad de la deuda exigida tambiénpor el Estatuto Orgánico del Presupuesto? Siguerestándose en la necesaria transparencia.

Los $530 mil millones restantes están explicados porel cruce de cuentas entre entidades del sector públi-

co y corresponden a operaciones identificadas en elpresupuesto como deuda de entidades, cuota deauditaje para financiar a la Contraloría General dela República, impuestos y multas de ferrovías, crucede cuentas con empresas de servicios públicos y en-tidades territoriales, y otras sin identificar. Esas par-tidas se incluyen como ingresos, porque suponen unadoble contabilidad en el gasto de dos entidades dis-tintas. Por ejemplo, en el caso de la cuota de auditaje($59 MM) se incluyen como gasto tanto en la enti-dad pública que lo paga, como en la mismaContraloría que finalmente lo ejecuta. Si bien esto escierto, la técnica adecuada para hacerlo es la elimi-nación de operaciones recíprocas, pero no la crea-ción de un ingreso ficticio.

Los valores presupuestados para el pago de deudas($255 MM), que luego se compensan entre sí, evitanla erogación de recursos. En casos como éstos, lamisma técnica de eliminación de operaciones recí-procas evita la doble contabilidad; sin embargo, laopción elegida no es la más adecuada, porque seestá configurando un ingreso presupuestal, cuandolas partidas no tienen esa naturaleza.

En los demás casos, la doble contabilidad no es tanclara, por ejemplo, el pago de multas que haceFerrovías necesariamente se registra dentro de losingresos corrientes de la nación; para las operacio-nes recíprocas con las empresas de servicios públi-cos, las compensaciones no originarían una doblecontabilidad, sino menores ingresos para el Gobier-no Nacional por recaudo de impuestos, multas o san-ciones. En general, registrar como ingresos dichosrubros no es un procedimiento adecuado en la me-dida en que se estarían creando partidas de ingresosen el presupuesto que no se refieren al reconocimien-to de un derecho derivado de un hecho económico.En efecto, en estricto sentido, los ingresos de capitalcorresponden a operaciones de crédito público o arendimientos derivados de los activos públicos.

Por otra parte, en el presupuesto de ingresos tam-bién se han aforado $1,3 billones bajo el rubro tras-lados de fondos de la Dirección del Tesoro Nacio-nal, los cuales, según el mensaje, corresponden atransferencia de recursos de los diferentes portafoliosque administra dicha Dirección para financiar gas-

El incentivoa la contabilidad creativa

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tos con cargo a los saldos de los mismos. Ello nodebería afectar el presupuesto de ingresos por algu-na de las siguientes dos razones. La primera es queel portafolio de la Tesorería incluye excedentes deliquidez que en vigencias anteriores ya constituyeroningresos del presupuesto y no se pueden volver apresupuestar nuevamente como ingresos en una vi-gencia posterior.

La segunda razón es que exista un portafolio líquidoen la Tesorería, procedente de ingresos con destina-ción específica que no fueron presupuestados en elmomento de su recaudo. Se puede estar tomando ladecisión de aforarlos ahora en el presupuesto, perola pregunta que surge es ¿por qué no se aforan en sucorrespondiente rubro de ingresos que lo originó, yno en otros recursos de capital? Igualmente, ¿se leestá dando la destinación específica para la cual secreó ese ingreso? Con un ejemplo se ilustra mejoresta situación. El saldo acumulado de las regalíasindirectas que no hayan sido apropiadas en vigen-cias anteriores y se decide aforarlas en la vigencia de2004, ello debería ir al Fondo Especial que le corres-ponde y que aparece en el presupuesto de ingresosllamado Fondo Nacional de Regalías y no en unrubro diferente. Igual debería hacerse con los recur-sos del Fondo Bonos para la Paz o el Fondo del Im-puesto a la Seguridad Democrática, si es el caso. Con

un manejo diferente, cabe la probabilidad de efec-tuar una forzosa unidad de caja, y esa falta de trans-parencia es lo que la Contraloría cuestiona.

Finalmente, dentro de los gastos del presupuesto, elrubro de intereses de la deuda interna para 2004 estácreciendo el 34%. Estos intereses contienen una sumapor $408 mil millones de operaciones pasivas de laTesorería. Es decir, la Tesorería colocará TES de cortoplazo por este valor durante 2004, que tendrá que amor-tizar en la misma vigencia. Las operaciones pasivas decorto plazo de la Tesorería deberían diferenciarse delservicio de la deuda de mediano y largo plazo. Ello esútil desde el punto de vista macroeconómico, porqueno hay que confundir en un mismo rubro los interesesde largo plazo con las amortizaciones de corto plazo.La pregunta que surge es ¿por qué no se apropió poramortizaciones de deuda y haciendo la aclaración ex-plícita en el mensaje presupuestal? y ¿por qué esta co-locación de TES de corto plazo no aparece programa-da en el plan financiero del Confis para 2004? ¿Cuáles la necesidad de presupuestar estas amortizaciones,cuando en el pasado se han cubierto con los rendi-mientos financieros del mismo portafolio de la Tesore-ría? Este crecimiento tan alto de los intereses de deudainterna, tal cual se presenta en el presupuesto, envía unmensaje erróneo sobre sus reales causas. Ello exige mástransparencia.


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El ejercicio de consistencia se fundamenta en la eva-luación de los supuestos de las principales variablesmacroeconómicas con las cuales el Gobierno realizala programación financiera contenida en el ejerciciopresupuestal. En este caso, la política fiscal, a travésde su principal instrumento que es el presupuestogeneral, en concordancia con las políticas moneta-ria, cambiaria y financiera, debe procurar el logrode metas específicas sobre variables como el déficitfiscal, crecimiento del producto, tasa de inflación,tasa de cambio y tasa de interés.

El planteamiento presupuestal debe ser armónicotanto con las fuentes de financiamiento internas yexternas como con las relaciones entre los sectoresreal y financiero de la economía. De esta manera, eldéficit fiscal debe ser financiable y consistente conlas metas crediticias, monetarias y de crecimiento.

De allí que la evaluación de la consistencia macroeco-nómica del presupuesto, realizada por la ContraloríaGeneral, se soporte en los supuestos adoptados porel Gobierno para las vigencias 2003 y 2004 sobre lasprincipales variables macroeconómicas (cuadro 10),a excepción del crecimiento del PIB, que es una va-riable resultado que depende de los efectos asocia-dos a la interacción entre los agentes económicos yal comportamiento de variables tales como inflación,crecimiento de los socios comerciales, devaluación yprecios de los principales productos de exportación

Consistencia macroeconómica

sobre la actividad económica. En otras palabras, seconsideran los supuestos en torno a las variables quedeterminan la dinámica de los agregadosmacroeconómicos, pero no los agregados mismos.

Entorno macroeconómico

Con base en estos criterios y apoyados en el ModeloMacrofin-CGR, se realiza el ejercicio de consisten-cia macroeconómica del presupuesto. En primer lu-gar, los precios y demás supuestos del Gobierno tie-nen implícitos los impactos asociados a cambios tri-butarios, en materia de seguridad o en el entornointernacional. El recaudo tributario, especialmenteen lo referente a renta e IVA, tiene también tácitaslas elasticidades asociadas al éxito en la políticaantievasión, tal como lo presenta el Gobierno parala vigencia 2004. Debe tenerse presente que las me-tas de recaudo así planteadas son fundamentales paracontrolar en parte el balance público. Finalmente, laconsistencia parte de un escenario macroeconómicoy fiscal asociado al presupuesto de 2003, incorpo-rando la adición presentada por $4,4 billones.

De acuerdo con el análisis de ingresos que soportanla adición presupuestal, la Contraloría considera quesu impacto fiscal es superior al planteado por elGobierno. Específicamente, el financiamiento adi-cional no presenta suficiente soporte en los rubrosde pérdidas de apropiación y otros de capital, de tal

Supuestos 2002 2003 2004

Inflación doméstica fin (IPC %) 7,00 6,00 5,05

Devaluación fin de período (%) 25,00 3,04 11,07

Devaluación promedio período (%) 9,01 16,01 7,07

Tasa de cambio fin de período ($) 2.864,80 2.961,10 3.308,50

Tasa de cambio promedio período ($) 2.508,00 2.911,30 3.134,80

Variación % PIB real 1,07 2,00 3,03

PIB nominal (miles de millones de $) 203.141,90 223.245,60 243.872,00

Importaciones (US$ millones) 11.652,70 12.388,40 13.036,80

Crecimiento importaciones totales (%) -1,5 6,03 5,02

Fuente: Viceministerio Técnico Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Cuadro 10

Supuestos de la programación presupuestal vigencia fiscal 2004

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Millones de $ 1994 2003 2004

Bases PND Proyecto Consistencia Bases PND Proyecto Consistencia(Febrero Presupuesto CGR (febrero Presupuesto CGR

2003) 2004 2003) 2004

Consumo Privado 2,3 2,7 1,8 6,1 3,2 3,9

consumo Público -1,5 3,3 5,7 -6,9 0,8 -2,3

Inversión Privada 3,3 18,9 6,6 12,7 8,5 1,4

Inversión Pública

(Con Plan Col.) 0,4 -3,7 8,4 -1,7 -5,1 -3,7

Exportaciones 3,3 -4,7 -3,8 2,5 4,0 5,0

Importaciones -0,3 6,9 3,5 3,2 1,6 -0,3

Demanda Agregada 2,0 2,0 2,4 3,3 3,3 2,9

Fuente: Comtraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas, e información de documentos DNP y Minhacienda.

Cuadro 11

PIB por componentes del gasto crecimiento real

suerte que podría presentarse una desfinanciaciónsignificativa dentro del presupuesto.

De acuerdo con estos supuestos y dadas las relacio-nes macroeconómicas, el crecimiento económico para2003 alcanza 2,4%, y 3,0% en 2004. De esta manera,el presupuesto resulta consistente con las modestasmetas de crecimiento programadas por el Gobierno(cuadro 10). No obstante, este crecimiento se sopor-ta en gasto público, de tal suerte que la consistenciafiscal no se garantiza y, por el contrario, el déficitdel Sector Público No financiero (SPNF) aumenta a3,3% del PIB, tanto en 2003 como en 2004, lo cual asu vez indica que no ceden las presiones fiscales yno se garantiza el ajuste requerido.

Por otra parte, a pesar de mantenerse las metasglobales de crecimiento, se presentan diferencias encuanto a la composición de la demanda agregadaentre el escenario previsto en el Plan Nacional deDesarrollo-PND, el presentado en el proyecto depresupuesto y el obtenido en el ejercicio de consis-tencia macro (cuadro 11). Estos ajustes son normalesen la medida en que se cuenta con nueva informa-ción. Lo llamativo es que, a pesar de las modificacio-nes en los supuestos para 2003 y 2004, la economíaconserve el ritmo de crecimiento proyectado por elGobierno. Específicamente, para 2003, el fuerte in-cremento en la inversión privada y el consumo públi-co considerados en el Proyecto de Presupuesto, com-pensan la fuerte caída, no esperada en el PND, de lasexportaciones. En 2004, la recomposición se eviden-cia en una revisión al consumo y la inversión priva-dos a cambio de una mayor dinámica de las exporta-

ciones netas, esto es, una menor demanda interna afavor de externa. La consistencia macroeconómicapretende evaluar estas recomposiciones de acuerdocon la evolución de cada rubro.

Consumo

El comportamiento reciente del consumo y las expecta-tivas de precios y renta, hacen prever una leve recupera-ción de este rubro en 2003 (1,8%) y un incremento sig-nificativo en 2004 (3,9%), superior incluso al proyecta-do en el presupuesto (3,2%). El crecimiento del consu-mo en 3,9% en 2004 resulta significativo si se consideraque en la década de los ochenta, la tasa de crecimientopromedio del consumo privado fue de 2,8% y en losnoventa (sin incluir 1999), período de especial auge,este promedio fue de 3,2%. En 2001 y 2002 su variaciónfue de 1,2% y 2,4%, respectivamente13.

El bajo crecimiento del consumo en 2003 se encuentraasociado al efecto del impuesto al patrimonio, la cargaimpositiva indirecta derivada de la reforma tributariaaprobada en la legislatura anterior y la persistencia deldesempleo. En 2004 la recuperación se asocia a la dis-minución en la carga del impuesto al patrimonio, a losrecursos proyectados por transferencias desde el restodel mundo hacia los hogares, que se consolidan comouna fuente importante de divisas en la cuenta corrientede la balanza de pagos, así como a una base reducidadel cálculo para ese año.

13 Sólo en casos excepcionales, en los cuales se ha fortalecido el ingresode los hogares, como en 1994 y 1995, la tasa de crecimiento del consumofue superior al 5%.


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Basado en los mismos supuestos del Gobierno, elconsumo público presentaría un crecimiento negati-vo, de-2,3%, para 2004, debido principalmente a lacongelación de salarios y otros impactos asociadosal Referendo.

Inversión

Las cifras del primer trimestre de 2003 indican unacaída en la inversión de 7,8% respecto al trimestreanterior. En términos anuales, sin embargo, esta va-riable se ha incrementado en un 33,1%. El creci-miento anual obedeció al repunte en el sector de laconstrucción, especialmente obras civiles (25,5%anual) y a hechos coyunturales asociados al cese enla devaluación de fines de 2002 y comienzos de 2003,que han permitido acelerar la importación aplazadade bienes de capital, tal como se reflejan en un in-cremento del 68% en equipo de transporte.

No obstante, para 2004 estos hechos coyunturalesno tienen la misma relevancia ni se aprecian tampo-co grandes proyectos que impulsen la inversión atasas cercanas al 10%. En efecto, históricamente, lainversión privada ha crecido a ritmos de 2,3% enpromedio en la década de los ochenta y de 3,7% enlos noventa (excluyendo 1999). Sólo en los años degrandes inversiones en proyectos petroleros, comoCaño Limón y Cusiana, la tasa de crecimiento de lainversión privada ha superado el 10%, como suce-dió en 1986 y 1987 (13,6% y 14,7%) ó 1993 y 1994(48% y 16%, respectivamente).

De esta manera, y teniendo en cuenta los efectosmencionados, la inversión privada presenta, en elejercicio de consistencia, un crecimiento igual a 6,6%al finalizar 2003, pero tan sólo de 1,4% en 2004.

Además, otros elementos contribuyen a explicar elmenor ritmo de inversión en 2004, como son lasrestricciones financieras y el deterioro en los balan-ces del sector privado; efectos que siguen vigentesdesde finales de la década, como quiera que 862 em-presas se han acogido a los procesos de reestructura-ción por medio de la Ley 550 y, de ellas, sólo seishan cumplido con los convenios.

Al enfrentar el deterioro en los balances de firmas yhogares con elevadas necesidades de financiamien-to del sector público, que son suplidas en el merca-do a tasas atractivas, las restricciones de crédito difí-cilmente tienden a ceder, lo que compromete la re-cuperación de la inversión y, con ella, del crecimiento.De allí la especial relevancia del ajuste en el sectorpúblico, pues sus aportes a la demanda agregadapueden resultar compensados más que proporcio-

nalmente por el deterioro en las condiciones de cre-cimiento de largo plazo.

En efecto, mayores necesidades de financiamientopúblico son una clara señal de que el mercado deTES seguirá liderando la orientación de recursos dela economía, por lo que el estímulo al sector privadoestá lejos de materializarse. De esto, se colige que lameta de crecimiento de la inversión privada para2004, establecida en el proyecto de presupuesto en8,5%, a pesar de ser muy inferior al 12,7% planteadoen el PND, siga apareciendo sobreestimada y de di-fícil logro, condicionando por demás el desempeñode largo plazo.

Exportaciones netas

De acuerdo con el ejercicio de consistencia de laCGR, para 2003 las exportaciones totales podríancaer 3,8% en términos reales, como efecto de ladesaceleración de la economía venezolana (-14% se-gún estimaciones del Fondo Monetario Internacio-nal) y el bajo ritmo de la economía mundial, lo queafecta fundamentalmente las exportaciones no tradi-cionales (52% del total de ventas externas en 2002).

De acuerdo con los reportes del Dane, a mayo de2003, las exportaciones no tradicionales (llamadastambién exportaciones menores) habían caído 9,7%en dólares. Las tradicionales, por su parte, se venmermadas por las bajas cotizaciones del café y por lareducción en los volúmenes de crudo. De esta formay de acuerdo con las relaciones comerciales de Co-lombia con el resto del mundo y la evolución a pri-mer semestre de 2003, el déficit en cuenta corrientese ubicaría este año alrededor de 2,3% del PIB.

Para 2004, considerando las proyecciones de pre-cios y cantidades de los productos tradicionales deexportación (café, petróleo, carbón, oro, entre otros),la dinámica esperada de los principales socios co-merciales de Colombia, y la política cambiaria delBanco de la República, el crecimiento de las expor-taciones totales estaría cercano al 5%. Las importa-ciones totales podrían reducirse un 0,3%, acorde conla dinámica de la inversión, lo cual llevaría a unareducción en el déficit en cuenta corriente, que po-dría representar un 2,0% del PIB.

Recapitulando, la recomposición de demanda inter-na hacia externa podría no resultar tan dramática en2003 como lo presenta el presupuesto, aunque ladinámica del sector público (consumo e inversión)sí resulta decisiva para jalonar la demanda. En 2004,la demanda externa podría resultar más importantede lo esperado dentro del proyecto de presupuesto,

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aunque el comportamiento del consumo privado re-sulta decisivo. Este resultado pone en el centro deatención el impacto de la política tributaria sobreeste agregado.

Consistencia fiscal

La consistencia fiscal del presupuesto se refleja enlos niveles y mecanismos de financiamiento del siste-ma al sector público. Al respecto, la dinámica del crédi-to depende de la evolución de los agregados económi-cos cuyo comportamiento es proyectado por el Gobier-no; el resultado es confrontado con las necesidades definanciamiento público y privado. De este ejercicio sedesprende, entonces, el grado de capacidad del siste-ma para financiar los requerimientos esperados.

De acuerdo con los resultados obtenidos hasta aho-ra, los supuestos presentados por el Gobierno y laevolución macroeconómica adyacente, el déficit delSector Público Financiero alcanzaría en 2003 $7,2billones (3,3% del PIB) y podría ascender en 2004 a$8,0 billones (3,3% del PIB). Estos requerimientosdeben ser financiados a través del recurso al créditointerno y externo. Respecto a este último y de acuer-do con el flujo neto de deuda externa del SectorPúblico No Financiero (desembolsos menos amorti-zaciones), la transferencia neta de recursos desde elexterior alcanza $1,4 billones en 2004, que enfrenta-dos al déficit de $8 billones, implica una necesidadneta de financiamiento doméstico de $6,6 billones(crédito interno incluido TES).

Al agregar este requerimiento a las necesidades definanciamiento interno del sector privado y restodel sector público, el crédito doméstico deberíaincrementarse en 15,8% en 2004. Una dinámicadiferente implicaría problemas de financiamientodel sistema.

Recientemente, la emisión monetaria ha contribui-do al financiamiento (interno) del desbalance públi-

co. En efecto, el traslado de utilidades y la consoli-dación de la compra de TES por parte del Banco dela República, configuran un esquema de financia-miento que motiva la liquidez en la economía, a tra-vés del déficit público. Como lo muestra el cuadro12, entre 1999 y 2002 el crecimiento de la base mo-netaria obedece, en promedio, en un 85% a los re-querimientos financieros del Gobierno.

Así mismo, la dinámica de colocación del sistemafinanciero se ha visto afectada por las necesidades definanciamiento del sector público; específicamente,las inversiones del sistema financiero, entre las que sedestaca la compra de títulos de deuda, que represen-taba en 1999 un 15% del activo total y se eleva a 28%en junio de 2003. Esto ocasionó que la relación decartera de créditos a activos se deprimiera de 61% a51% en el mismo periodo. Pero además de la recom-posición del portafolio en detrimento de la actividadproductiva, el volumen de recursos destinados al cré-dito también se redujo en $1,6 billones en esos años.En este sentido, se ha obstruido el canal de crédito, locual ha afectado la dinámica de la economía y, enespecial, el desempeño económico de largo plazo.

Así las cosas, el sector público domina la dinámicadel crédito, con el efecto de reducir las posibilidadesde inversión del sector privado y presionar por unapolítica monetaria expansiva. Esta tendencia tiende apreservarse con el Presupuesto presentado para 2004.

Se presentan, sin embargo, dos mecanismos de fi-nanciamiento factibles. El primero es que el creci-miento de M3 en 2004 exceda el rango de una pos-tura pasiva, que implica un crecimiento entre 8% y9% (el crecimiento del PIB nominal)14. Una políticaactiva, como la aplicada hasta ahora por el Banco dela República, sugiere excesos de liquidez que no se

1998 1999 2000 2001 2002 2003*

Gobierno 644 2.480 832 914 1.667 3.515

Utilidades 83 1.244 516 1.453 1.226 830

Compra TES 384 1.092 400 -623 371 552

Resto -2.009 337 139 24 790 -1.946

Total -1.365 2.817 971 938 2.457 1.569

* A Junio de 2003Fuente: Banco de la República. Informe al Congreso, 2003.

Cuadro 12

Fuentes de la Base Monetaria(miles de millones de pesos)

14 M3 es la convención utilizada para denominar la oferta monetariaampliada.


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materializan en inversión productiva, en la medidaen que el Gobierno abarca los recursos. A largo pla-zo, esto podría comprometer el margen de maniobradel Banco Central en el control de la inflación, loque significaría incrementos onerosos en los tiposde interés o revisiones en las metas de inflación. Decualquier manera, la política monetaria expansiva porprolongados periodos, tal como se está configuran-do en Colombia, podría llevar al sacrificio, ya sea deprecios o de crecimiento.

El segundo mecanismo consiste en un mayor finan-ciamiento por parte del sector real. De presentarseun crecimiento de M3 entre 8% y 9%, el sector realdebería proporcionar al Gobierno recursos aproxi-mados por $5,5 billones, monto que representa unincremento del 22% en el financiamiento del sectorprivado al sector publico en 200415. Alternativamen-te, implicaría ocupar un 80% del valor total de losfondos de las Administradoras de Fondos de Pensio-nes (AFP), los cuales representan cerca de un 50% delos recursos financieros del sector real. Ello demues-tra la magnitud del desplazamiento que el financia-miento público realiza sobre el sector privado.

En consecuencia, las necesidades de financiamientodel sector público han llevado a abarcar el grueso derecursos de la economía. Esta tendencia se acentúacon el presupuesto de 2004, por efecto de la necesi-dad adicional de crédito señalada a lo largo de estedocumento. Esto significa que el presupuesto, talcomo está concebido, es consistente con una fuertecarga financiera sobre el sector real y financiero ycon mayores requerimientos de emisión monetaria.Ambos escenarios hacen prever, sin embargo, meno-res ritmos de crecimiento, ante la desintermediaciónde recursos hacia actividades productivas.

No obstante, el ambiente de liquidez proporciona-do por la expansión de la base, enfrentado a pobresniveles de inversión, ha permitido que prevalezcanbajos tipos de interés; sin embargo, el creciente cos-to de la deuda interna del Gobierno sugiere la susti-tución de recursos en contra del sector privado. Lue-go, la consistencia del financiamiento público pre-sentada en el presupuesto y sustentada en bajas pre-siones sobre los tipos de interés, sólo refleja la di-námica reciente del crédito al sector público en de-trimento del sector privado.

Las consecuencias de la dinámicadel presupuesto

La evidencia muestra que el crédito ocasiona los cam-bios en la inversión y no viceversa, por lo cual de no

estimularse (o liberarse) el crédito al sector privado,la inversión no despegará16. En otras palabras, mien-tras el Gobierno abarque los recursos, la recupera-ción económica sigue en entredicho.

El esquema de financiamiento propuesto en el pre-supuesto configura, pues, un entorno de disponibi-lidad de recursos y bajas presiones financieras; noobstante, las condiciones para el despegue definiti-vo de la inversión no han sido consideradas. De allíque además de requerir más recursos de los estima-dos por el Gobierno, el proyecto de presupuesto, talcomo está estructurado, afecta el desempeño econó-mico del país. Al respecto, es importante insistir enla necesidad de trascender hacia esquemaspresupuestales flexibles que permitan corregir talesefectos adversos.

El análisis precedente sugiere el desplazamiento delsector privado por parte del sector público. Si bienen 2003 las tasas de interés siguen siendo bajas yestables –lo cual indica ausencia de puja por recur-sos–, lo que se encuentra detrás de este comporta-miento es la baja demanda por recursos asociada auna inversión privada especialmente deprimida, en-frentada al dinamismo de los agregados monetarios.En particular, el desplome de la inversión privada,desde un 15% del PIB en 1997 a un 5,6% en 2000, nose revierte de manera importante en años recientes,alcanzándose en 2004 menos de 9% del producto17.

El análisis reciente muestra que la inversión privadacayó -9% en 2002 y, al finalizar 2003, el crecimientopodría oscilar alrededor de 6,6%, como consecuen-cia de la recuperación transitoria en la importaciónde bienes de capital, aplazada desde finales de 2002,con motivo de los fuertes episodios devaluacionistaspresentados hasta el primer trimestre de este año yque se revierten a partir de entonces. El agregado deM3, entre tanto, sugiere un crecimiento de 14,1% alfinalizar 2003 (a abril, el crecimiento anual de esteagregado es del 10,9%). Así, se presenta liquidez ybaja demanda privada por recursos.

Para 2004, las proyecciones son diferentes, pero di-fícilmente pueden resultar consistentes con la estruc-tura y el financiamiento del presupuesto. En primer

15 Las tenencias de títulos de tesorería del sector real (sector privadoexcluido el financiero) a junio de 2003 ascienden a $20 billones (incluyepatrimonios autónomos).

16 Una prueba de causalidad convencional muestra que el crédito causa,en el sentido de Granger, a la inversión con un 95% de confianza. Por elcontrario, la inversión no motiva el crédito, aún a muy bajos niveles deconfianza.

17 Igualmente, el ahorro privado se ha desplomado en cerca de cincopuntos del PIB entre 1994 y 2003.

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lugar, el crecimiento de M3 podría estar alrededorde 15,8%. En esta medida, la inversión privada nopuede consolidar su dinámica, de tal suerte que elcrecimiento de este rubro podría alcanzar apenas un1,4% en 2004.

En este mismo sentido, el comportamiento de la in-flación esperada, que saltó de 5,5% a 7,2% en el pri-mer trimestre de 2003 y de 7,2% a 6% en el segundo,ponen de manifiesto cómo el financiamiento mone-tario afecta la estabilidad macroeconómica, las pers-pectivas de los agentes y el costo de la deuda. De allísurge la importancia de evaluar la relación entre eldéficit del Gobierno y la cantidad de dinero, pues la"coordinación de políticas" se ha convertido en unaendogeneidad monetaria, que pasa a depender delas necesidades de financiamiento del Gobierno.

Corregir estos desajustes depende, sin embargo, dela capacidad del sector público para reducir sus pre-siones de financiamiento mediante un ajuste apro-piado, permitiendo por demás que el endeudamien-to no crezca de manera insostenible como hasta aho-ra. Ello se asocia directamente con la necesidad deflexibilizar el presupuesto, para evitar el crecimientoinercial del gasto.

En general, un sector público más eficiente y ajustadoa las restricciones de recursos, permitiría una dinámi-ca virtuosa para el aprovechamiento del capital de lossectores real y financiero, mediante su orientaciónhacia actividades productivas que benefician el creci-miento económico de largo plazo. Obviamente, ello

debería ir acompañado por el saneamiento de los ba-lances privados y la consolidación de la inversión.

Balance macroeconómico

De acuerdo con el panorama de demanda, preciosbásicos y comportamiento fiscal, el ahorro externosigue siendo una fuente importante de financiamientode la economía. No obstante, ante el persistente dé-ficit público, el ajuste del sector privado evidencia-do desde finales de los noventa tiende a intensificar-se en 2004. En efecto, aunque el ahorro interno pre-senta un nivel sustancialmente bajo (9,6% del PIB),este resulta suficiente para financiar los aún más de-primidos niveles de inversión, de tal manera que labrecha ahorro-inversión del sector privado, consis-tente con los supuestos del Gobierno, podría llegara ser positiva y equivalente a 0,6% del PIB en 2004(gráfica 1).

El préstamo neto positivo del sector privado, asocia-do a una baja dinámica de la inversión, hace partede los recursos que el sector público se apropia parafinanciar su déficit. De cualquier manera, el recursocomplementario a fuentes externas (2,7% del PIB),compromete la sostenibilidad externa del país, porcuanto el sector público se endeuda para pagar deu-da, en la medida en que el valor de las exportacio-nes netas no garantiza el pago de importaciones,intereses y amortizaciones de la deuda externa y lareducción en el largo plazo del saldo del crédito conel resto del mundo.

Ahorro neto macreconómico

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Por el contrario, el déficit comercial (exportacionesmenos importaciones) se ha acentuado recientemen-te, US$58 millones en el primer semestre de 2003(tras alcanzar un superávit de US$192 millones enigual periodo de 2002). Ello obedece al deterioro enlas relaciones comerciales con Venezuela y Brasil.Hacia 2004, aunque la balanza comercial mejora unpoco con motivo de la recuperación esperada en Ve-nezuela, este impulso no es suficiente para compen-sar el déficit comercial. De allí que la tasa neta deendeudamiento supere la capacidad del sistema paragenerar recursos, por lo que la dinámica de la cuen-ta corriente de la balanza de pagos no garantiza lasostenibilidad externa colombiana (La Situación dela Deuda Pública 2002-CGR). Es urgente entoncescorregir los fundamentales de la economía para lo-

grar un mayor ritmo de actividad y, con él, la correc-ción de la cuenta corriente.

Así mismo, es preciso evaluar hasta dónde la econo-mía colombiana se encuentra en capacidad de acce-der de manera creciente a recursos externos, máxi-me cuando el entorno internacional impone una tra-ba adicional a tales fuentes de financiamiento.

Así las cosas, el logro de modestas tasas de creci-miento de la economía es una consecuencia del ele-vado déficit presupuestal. Es preciso avanzar en elajuste de las finanzas públicas si se quieren fortale-cer las condiciones de crecimiento y sostenibilidad.Ello, a través de la disminución de las restriccionesal financiamiento y la inversión, el entornomacroeconómico y la situación externa.

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Sucesivos y crecientes déficit del sector público hanllevado a un elevado ritmo de endeudamiento, porlo que la deuda neta del Sector Público No Financie-ro supera actualmente el 50% del PIB.

Más del 80% de la deuda del sector público corres-ponde al Gobierno Nacional Central (GNC), lo cual,enfrentado a déficit totales del orden de 6% del pro-ducto, y primarios de un punto del PIB, evidencianun alto riesgo de insostenibilidad. De allí los recu-rrentes llamados de la Contraloría General de laRepública en torno a la necesidad de trascender ha-cia medidas de fondo que permitan el ajuste perma-nente y definitivo de las finanzas públicas, si no sequiere asumir posteriormente elevados costos econó-micos y sociales, asociados a un manejo inadecuadode las obligaciones.

El proyecto de presupuesto para 2004 argumenta,sin embargo, sostenibilidad de la deuda. El análisisse sustenta, como es frecuente, sobre el Sector Pú-blico No Financiero, de tal manera que el sectordescentralizado contribuye al financiamiento del Go-bierno Central.

Los superávit presupuestados para Ecopetrol ($1,5billones para 2004), el sector eléctrico ($0,5 billo-nes), los servicios públicos domiciliarios (EPM yEmcali $0,6 billones), el sector regional y local ($1billón) y hasta Telecom (0,4 billones), entre otros,suman más de $7 billones, que compensan el déficitprimario del Gobierno Central, mostrando así unpanorama "artificial" de sostenibilidad.

No obstante, estos presupuestos pueden llevar ainconsistencias. Específicamente, en el caso deEcopetrol, el superávit proyectado se debe fundamen-talmente a la evolución del precio interno de loscombustibles, lo cual se convierte en una presión, endetrimento del logro del nivel de precios esperado,por no señalar el ritmo de actividad18. De igual for-ma, estos superávit no consideran el efecto que hande tener mayores necesidades de financiamiento delsector público en 2004 sobre las tenencias de TESpor parte de éstas y otras entidades del sector públi-co, que a junio del presente año ya cuentan con $13,7billones19. De allí que los escenarios planteados porel Gobierno representen todavía un mayor riesgo deendeudamiento e insostenibilidad.

Sostenibilidadde la deuda pública colombiana

Transferencia o extracción de rentas

Es preciso, sin embargo, prevenir sobre el riesgo deevaluar la sostenibilidad de un conjunto heterogéneode unidades, cuyos propósitos y mecanismos de fi-nanciamiento no son comparables. Específicamente,la deuda de las empresas públicas no afecta su viabili-dad financiera; por el contrario, pueden contribuir aun mejor desempeño futuro, permitiendo mayoresretornos económicos y sociales. En contraste, la deu-da del Gobierno Nacional Central erosiona sus posi-bilidades de inversión y afecta de forma considerablela aplicación de sus recursos.

Por otra parte, la incorporación (y demanda) de ex-cedentes de empresas públicas al presupuesto delGobierno, que para 2004 alcanzan $7,3 billones, re-presenta una distribución de utilidades sin fines pro-ductivos. Esto tiene dos efectos sobre las empresas;en primer lugar, significa una pérdida de recursosque podrían ser reinvertidos para optimizar su des-empeño, lo cual redundaría en más beneficios eco-nómicos y sociales, aritmética base de la acumula-ción; luego, se pierde en eficiencia. En segundo lu-gar, se pierde también eficacia, pues las empresas notienen un estímulo para crecer.

La ausencia de incentivos, sumada a la extracción derentas que el Gobierno hace a las empresas, impidela capitalización de rendimientos. A ello se agreganla tenencia de bonos, los impuestos, las contribucio-nes y otra serie de mecanismos para financiar al GNC.Este es un modelo administrativo deficiente y, pordemás, insostenible. En consecuencia, se están ante-poniendo las urgencias de corto plazo a las metas demediano y largo plazo, sacrificándose la eficienciade las empresas públicas, por el costo del endeuda-miento gubernamental.

Se desprende, entonces, la importancia de abordarel problema del endeudamiento por cada deudorinstitucional, para reflejar, de forma ajustada, la mag-nitud del problema de cada uno de ellos. La seg-mentación del análisis es natural, pues como se des-

18 A través del desmonte de subsidios, el incremento en el precio de lagasolina en 2003 es de 16% y de 24% en ACPM.

19 Excluyendo el Instituto de Seguros Sociales, Fogafín, la Dirección delTesoro y el Banco de la República, que tienen $11 billones.

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cribió, la deuda responde en cada caso a fines dife-rentes y afecta de forma distinta a las administracio-nes y a las empresas públicas.

Las dimensiones de la deuda sugieren por sí mismaslo inadecuado de agregar las obligaciones de talesunidades dentro del rótulo de deuda, pues no es lomismo la deuda para consumir (cubrir gasto y deu-da, como en el caso del Gobierno) que la deuda parainvertir (crédito). De allí que elementos tales como laviabilidad financiera de cada unidad, la aplicaciónde los recursos, la motivación del endeudamiento yla capacidad del Estado y sus instituciones para cum-plir sus objetivos misionales, deben ser criterios paraorientar la evaluación de la deuda. La primera divi-sión que aparece es, por supuesto, entre GobiernoNacional Central y Resto del Sector Público.

Sostenibilidad de la deudadel Gobierno

En esta medida y dado que el Gobierno NacionalCentral es el principal deudor y menor ahorradordel sector público, el riesgo y, por ende, el análisisde la sostenibilidad debe concentrarse en esta uni-dad. La deuda neta (GCN) asciende a 51% del PIB,cifra que, al ser complementada por mayores necesi-dades de financiamiento –aún antes del pago de inte-reses–, configura una trayectoria de insostenibilidadque exige soluciones definitivas20.

En efecto, asumiendo que el déficit primario del GNCcontinúa una tendencia decreciente, alcanzando-0,89% del PIB en 2004 y -0,47 % en 2010 (escena-rio base, gráfica 2), la deuda se incrementaría desdeun 50,4 % a un 59,2% del PIB en ese período. En unescenario alternativo, en el que las principales varia-bles que afectan el comportamiento de la deuda to-man sus valores promedio de los últimos siete años(entre ellos un balance del orden de 2,6% del PIB),la deuda pasaría de 54,3% del PIB en 2004 a 76,2%en 2010 (escenario 1, gráfica 2).

Un escenario aún más estresado (escenario 2) con-templa un choque (de una desviación estándar) so-bre las variables internas relevantes (tasa de interés,crecimiento, deflactor del PIB y balance primario),que lleva a un resultado todavía más preocupante: ladeuda alcanzaría en 2004 un 55,6 % del PIB y en2010, este porcentaje sería del 79%.

Un tercer escenario considera un choque, por unavez, del 30% sobre el tipo de cambio en 2003. De serasí, al finalizar el año la deuda del Gobierno podríaascender a 59,4% del PIB, y en 2010 el guarismosería de 70,5%. En consecuencia, independientemen-te del escenario seleccionado, la deuda del Gobier-no Central sigue incrementándose en el tiempo.

De acuerdo con la gráfica 2, la deuda pública no seestabiliza bajo ninguno de los escenarios propuestos(por el Gobierno mismo). El escenario base muestracómo, a pesar de conservar el déficit del Gobierno ensu nivel actual y mantener las condiciones presentadasen el presupuesto, la deuda no deja de crecer. De pre-

20 La deuda neta es superior a la calculada para todo el SPNF, comoconsecuencia de las compensaciones en este último en el cálculo de lasacreencias netas.

Sostenibilidad de la deuda GCN

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valecer las condiciones evidenciadas en años anterio-res (escenario 2), este incremento sería aun más dramá-tico; igual sucede si se presentan choques permanentesen las variables relevantes. Por último, de presentarseun choque, por una vez, sobre el tipo de cambio (esce-nario 3), dada la elevada participación de la deudaexterna sobre el total, el impacto inmediato sería exa-gerado y, por demás, permanece en el tiempo.

Ahora, si el efecto de los choques fuera inverso, even-tualmente la deuda resultaría sostenible (escenario2A, gráfica 3). Ello implica, de forma simultánea ypermanente, la reducción en las tasas de interés in-terna y externa (de 6 a 2,6% y de 8 a 7,3%, respecti-vamente), elevación de la tasa de crecimiento a 3,6,y un balance primario positivo de 0,3% del PIB, apartir de 2004. La exigencia de este escenario haceimprobable su ocurrencia en las actuales condicio-nes de extremas necesidades de financiamiento pú-blico, pobres perspectivas de crecimiento e inflexi-bilidad de las finanzas públicas.

Alternativamente, de producirse un choque sobre eltipo de cambio que se refleje en una apreciación del30%, sólo se aliviaría el endeudamiento en el cortoplazo, haciéndose insostenible nuevamente en elperiodo siguiente (escenario 3A). La conclusión quesurge una vez más, es que bajo las condiciones actua-les y en diversos escenarios, la deuda del GobiernoCentral no es sostenible.

Para hacer sostenible la deuda hacia el año 2010 bajocondiciones manejables por la política económica,sería necesario generar progresivamente un ahorro

promedio de 1,2% al año, hasta alcanzar un superá-vit primario de 6,3% del PIB en 2010, con lo que ladeuda se estabilizaría en 52% del producto. Alterna-tivamente, podría considerarse una condición me-nos restrictiva, que estaría soportada, por ejemplo,por una apreciación real del tipo de cambio, cerca-na a 2% a partir de 2006 y lograr de manera paulati-na un superávit equivalente a 2,7% del PIB (a razónde 0,6% anual) en 2010. De esta manera, la deuda seestabilizaría en 51% del PIB.

El debate de sostenibilidad

Han sido numerosos los ejercicios de sostenibilidad,como también lo han sido las críticas a los mismos.Tal vez, el argumento que más pesa en contra de losindicadores de sostenibilidad radica en su carácterinmediato. El balance que garantiza mantener esta-ble la deuda (como porcentaje del PIB) es un núme-ro. En el caso colombiano, ello representa un saltoque oscila entre 4 y 6 puntos del PIB. Claramente,medidas de choque orientadas a garantizar instantá-neamente el balance requerido no son posibles y,por el contrario, dada la magnitud del problema,pueden resultar no menos que desastrosas para laeconomía y para la sociedad.

Por oposición, se requiere una secuencia de balancesque lleve gradualmente hacia la sostenibilidad de ladeuda. Algunos indicadores de sostenibilidad per-miten diseñar este tipo de estrategias. El IndicadorVerdadero, por ejemplo, se sustenta sobre déficitpermanentes, que recogen la tendencia de largo pla-

Sostenibilidad de la deuda GCN

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zo de los balances, por lo cual permite una transi-ción continua hacia el escenario de sostenibilidad.Pero más allá de la posibilidad de diseñar políticascon base en indicadores de sostenibilidad, la discu-sión se sustenta en cuándo han de aplicarse decidi-damente las estrategias que permitan, de una vez,estabilizar y eventualmente pagar la deuda.

El aplazamiento de las decisiones de fondo sugiereun ajuste cada vez más exigente y compromete demanera creciente la capacidad del Gobierno parahonrar sus obligaciones. Así lo ilustra la gráfica 4.Desde 1996, era necesario corregir la senda deficitariadel Gobierno Nacional Central; sin embargo, el dé-ficit se acentuó, aumentándose el endeudamiento y,con él, los requerimientos para garantizar su sosteni-bilidad. Si bien la brecha entre el déficit primarioobservado y el balance de sostenibilidad tiende a ce-rrarse levemente, los recursos acumulados (el áreaentre los dos balances) exigen ingentes esfuerzos parapoder finalmente hacer sostenible la deuda y garan-tizar en el futuro su solvencia.

Reglas y endeudamiento

Lo que queda claro es que el Gobierno depende demuchos factores para hacer sostenible su endeuda-miento, muchos de ellos exógenos. Lo que sí está asu alcance, sin embargo, es procurar el ajuste al des-equilibrio fiscal. Para lograr este propósito, es preci-so flexibilizar los rubros de gasto y racionalizar laestructura tributaria, condicionando el endeudamien-to a resultados concretos.

La Contraloría ha advertido de tiempo atrás sobre lainflexibilidad fiscal, impuesta por la cantidad denormas que predeterminan el nivel y composicióndel gasto y, aún más, los esquemas perversos que es-terilizan cualquier esfuerzo por elevar el recaudo paracubrir tales erogaciones.

No sucede lo mismo con los ingresos o la deuda, porejemplo. Si bien el artículo 364 de la ConstituciónNacional limita el endeudamiento de la Nación y delas entidades territoriales a su respectiva capacidad depago, la Ley 358 de 1997, que lo reglamenta, es claraen torno a la capacidad de endeudamiento territorial,pero ambigua al referirse al Gobierno Nacional.

En efecto, el nivel territorial sólo puede contraerdeuda en la medida en que su saldo no supere el80% de los ingresos corrientes o los intereses no re-presenten más de un 40% del balance operacional(hasta 60% con un plan de desempeño). De estamanera, la deuda está respaldada por una regla queno permite su desbordamiento y condiciona su montoa un nivel sostenible.

De aplicarse las reglas contempladas en la Ley 358 alGNC, su capacidad de endeudamiento a lo largo delos 90 habría sido nula. Para 1997, cuando se promul-gó la Ley 358, la relación saldo de la deuda a ingresoscorrientes duplicaba el 80% fijado para las entidadesterritoriales, y la relación de pago de intereses a aho-rro operacional era del 200%, cinco veces el porcen-taje permitido para las primeras. En 2002, la relacióndeuda a ingresos corrientes fue del 420% y el pago deintereses representa diez veces el ahorro operacional.

Balance primario observado y sostenibilidad GCN

Gráfica 4

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Pero la capacidad de pago del Gobierno NacionalCentral se determina con base en análisis y proyeccio-nes, cuya imprecisión y carencia de significado nogarantiza ningún tipo de control al endeudamiento.Los indicadores de deuda y servicio de la deuda aPIB (a exportaciones en el caso de la deuda externa),apenas dan cuenta de la magnitud del endeudamien-to, pero no incursionan en la dimensión del proble-ma que le subyace, como tampoco en las nefastas con-secuencias que un manejo inadecuado puede tener.

De esta manera, un saldo total equivalente al 50% delPIB o una relación deuda externa a exportaciones su-perior al 100% revelan algún dato de interés, pero nodicen nada acerca del problema que supone el endeu-damiento. La verdad es que los colombianos están tri-butando para pagar el servicio de la deuda. La alterna-tiva ha sido el sacrificio de la inversión pública paraservir las obligaciones del Gobierno. En consecuencia,la ausencia de normas basadas en indicadores adecua-dos y precisos, ha llevado a niveles de deuda que ame-nazan la viabilidad fiscal del país.

Para demostrar semejantes costos y riesgos econó-micos y sociales, basta evaluar dos indicadores sim-ples, como son el costo de la deuda sobre el ingre-so tributario y sobre la inversión. El costo de la deu-da corresponde ya sea al pago de intereses o al ser-vicio de la deuda.

Tomando como referencia la relación pago de inte-reses sobre la deuda a ingreso tributario, indicadorde la aplicación del esfuerzo tributario de la Nación,se tiene que para 1995, 12,6% del recaudo tributariose destinaba al pago de intereses; en 2003 esta pro-porción es del 36% (cuadro 13). Es decir, más deuna tercera parte de las contribuciones que hacenlos colombianos al financiamiento del Gobierno, setraduce en costos financieros. El problema de efi-ciencia y equidad detrás de este resultado es severo.Este resultado se agudiza si se consideran tambiénlas amortizaciones. En ese caso, el servicio de la deu-da supera el 80% del ingreso tributario del GNC.

Referente al coeficiente de pago de intereses a gastoen inversión del GNC, hasta 1996 los intereses re-presentaban un 75% de los montos destinados a in-versión, lo que quiere decir que por cada peso que sepagaba en intereses, el Gobierno invertía $1,33. Para2003, esta relación puede estar alrededor de 404%.Esto significa que por cada peso que la economíapaga en intereses sobre la deuda, invierte apenas 24centavos. Así, el Gobierno está aplazando sus pro-gramas y proyectos, especialmente aquellos con re-tornos en el largo plazo, para cumplir con sus obli-gaciones corrientes. En consecuencia, hacia futurono se estarían generando los recursos para pagar si-quiera los intereses sobre la deuda.

AÑO Intereses / Intereses / Servicio Deuda / Servicio Deuda /Ingreso Inversión Ingreso T Inversión

Tributario

1990 12,0 50,7 32,8 138,8

1991 10,3 41,3 30,7 122,7

1992 10,3 41,9 36,1 147,6

1993 12,4 59,4 29,6 141,1

1994 15,7 75,9 46,0 222,7

1995 12,6 59,3 30,3 142,2

1996 18,7 74,8 48,8 194,8

1997 21,0 84,0 52,9 212,0

1998 27,9 180,5 65,8 426,6

1999 31,4 224,4 80,7 577,0

2000 33,8 248,8 74,6 549,5

2001 31,3 268,0 76,4 653,6

2002 35,9 386,5 82,4 866,2

2003p 33,2 404,1 82,9 897,3

p: proyectado.

Fuente: CGR-Confis.

Cuadro 13

Principales indicadores de deuda

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Este tipo de indicadores debería regir el derroterodel endeudamiento en Colombia. No obstante, lasleyes no apuntan aún en esta dirección. Por el con-trario, la normatividad colombiana carece deindicadores objetivos y precisos en torno al endeu-damiento y la capacidad de pago del Gobierno, quepuedan ser involucrados dentro de una regla quelimite el desbordamiento del crédito. Por supuesto,el diseño de este tipo de mecanismos requiere pre-viamente de un saneamiento de las finanzas públi-cas y de dotar al Gobierno de las herramientas nece-sarias para su cumplimiento.

Un avance en esta dirección es la Ley 819 de 2003, deResponsabilidad Fiscal. Esta ley declara que "Las me-tas de superávit primario ajustadas por el ciclo econó-mico, en promedio, no podrán ser inferiores al supe-rávit primario estructural que garantiza la sostenibili-dad de la deuda". De esta manera, se pretenden ga-

rantizar los superávit de sostenibilidad dentro de lospresupuestos proyectados en las próximas vigencias.

De cualquier forma, y al igual que la Ley 358 de 1997,las reglas son ambiguas, carecen de claridad y credi-bilidad y, en consecuencia, no contribuyen a unasolución definitiva del problema. En la regla con-templada en la Ley 819 (artículo 2), los balances pri-marios que garantizan estabilidad y sostenibilidad,exigen un esfuerzo difícilmente alcanzable en elmediano plazo, dado un escenario de elevado en-deudamiento, alta evasión y elusión tributaria, y múl-tiples rigideces fiscales, lo cual compromete seria-mente su alcance. En este sentido, es imprescindiblerevelar exactamente la magnitud del problema fis-cal, desarrollar mecanismos para procurar sanea-miento de las finanzas públicas, plantear reglas creí-bles y sostenibles y otorgar flexibilidad al Gobiernopara cumplir todos estos propósitos.


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• En el último quinquenio las reformas tributariashan sido ocasionadas, en últimas, por la necesi-dad de recursos frescos para cubrir el incrementodel servicio de la deuda.

• La reciente propuesta de adición del presupues-to para 2003 afecta notablemente la coherenciadel presupuesto de 2004. De esta adición, $1,8billones corresponde a mayor servicio de deuda,ocasionado entre otras por la mayor devaluación.

• Sorprende la contabilidad creativa del presupues-to de 2004, el cual muestra ingresos ficticios enotros recursos de capital para contrarrestar el nopago de apropiaciones en gastos.

• El Proyecto de Ley de Presupuesto General de laNación 2004, presentado por el Gobierno, si bienpermite alcanzar las modestas metas de crecimien-to planteadas, sustentadas por demás en el con-sumo público, puede conducir a un déficit cerca-no del Sector Público No Financiero de 3,3% delPIB, superior al programado de 2,5%.

• El financiamiento del déficit requiere una políti-ca monetaria expansiva o el desplazamiento deimportantes recursos del sector real. Así las co-sas, las posibilidades de inversión y de recupera-ción económica se reducen.

• Si bien en 2004 la demanda externa podría re-sultar más importante de lo proyectado en el pro-yecto de Presupuesto, la dinámica del consumoprivado resulta decisiva para garantizar el creci-miento del producto. De allí que aplicar nuevascargas al consumo puede revertir en un menorritmo de crecimiento.

• Así, al sumar un presupuesto alto y desbalanceadoa una dinámica del consumo que requiere un im-pulso, es claro que el ajuste debe realizarse desdeel gasto, pues las propuestas de seguir profundi-zando en las fuentes de ingreso pueden resultarcontraproducentes.

• En cuanto a la coordinación de políticas se tieneque, si bien la política monetaria ha contribuidoen el corto plazo a financiar a la economía a tra-

Conclusiones

vés de liquidez suficiente, en el mediano y largoplazo, este comportamiento puede generar eleva-das expectativas de inflación, lo cual incrementael costo de la deuda, lo cual puede explicar par-cialmente por qué la deuda del Gobierno es tancostosa frente a otras alternativas, a pesar de re-presentar virtualmente cero riesgo.

• En general, el presupuesto, tal como está conce-bido, es consistente con una fuerte carga finan-ciera sobre el sector real y financiero y con mayo-res requerimientos de emisión monetaria. Ambosescenarios hacen prever menores ritmos de creci-miento ante la desintermediación de recursoshacia actividades productivas.

• La deuda del Gobierno Nacional Central tieneuna trayectoria insostenible. Aplicando los di-ferentes escenarios planteados en el proyectode presupuesto, sólo un entorno de bajos tiposde interés internos y externos, apreciacióncambiaria y superávit primarios, permitiríanestabilizar y eventualmente comenzar a reducirel saldo de la deuda.

• Dadas las condiciones actuales de financiamien-to y la dinámica de la economía colombiana,alcanzar semejante objetivo sólo sería posibleafectando el resultado primario del Gobierno.Para que ello sea posible es inaplazable reduciry recomponer el gasto, lo cual exige suflexibilización inmediata.

• En promedio, desde 1999, las adiciones presu-puestales han representado un 8,4% del presu-puesto. De seguir esta tendencia, como se sugiereen el mensaje de adición presupuestal, el presu-puesto podría ser adicionado en 2004 en más de$6 billones, alcanzándose así un incremento realdel 10%.

• De manera alternativa, el monto del presupuestopresentado al Congreso podría ser coherente conseñales de estabilización del gasto, siempre ycuando se haga explícito un acuerdo de no adi-ciones a lo largo de toda la vigencia. Como siem-pre, ello depende de la voluntad del Gobiernopara cumplir con un acuerdo semejante.

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