Consultoria OIT - Coordinación Interinstitucional y Piso de Protección Social en Uruguay - Junio...

1CONSULTORA OIT: COORDINACIN INTERINSTITUCIONALY PISO DE PROTECCIN SOCIAL EN URUGUAY

Coordinadora: Carmen Midaglia

Investigadores asociados: Florencia Anta, Marcelo Castillo y Guillermo Fuentes

Informe final

Junio de 2013

2I. Introduccin ......................................................................................................................3

II. El contexto social en Uruguay ...........................................................................................5

III. Los programas dirigidos a los grupos vulnerables: El Plan de Equidad y la Red deAsistencia para la Inclusin Social (RAIS) ................................................................................8

III.1- Breve historia del Plan de Equidad y su contexto de referencia .....................................8

III.2- La agenda social del primer gobierno del FA y los cambios procesados en el actualperodo................................................................................................................................12

III.3- La RAIS y sus programas ...........................................................................................13

IV. Los principales mbitos de coordinacin de los programas dirigidos a gruposvulnerables .............................................................................................................................21

IV.1- El Ministerio de Desarrollo Social y la coordinacin en el rea social.........................21

IV.2- Los espacios de coordinacin .....................................................................................23

IV.3- El Consejo Nacional de Polticas Sociales ..................................................................26

IV.4. La coordinacin de los programas sociales prioritarios ............................................30

IV.5- Evaluacin de los programas sociales y desarrollo de los sistemas de informacincomo sustento de la coordinacin ........................................................................................31

V. Cuellos de botella para la coordinacin............................................................................33

VI. Conclusiones finales ....................................................................................................35

VII. ANEXOS ....................................................................................................................38

Anexo 1. Listado de Personas entrevistadas en el marco del estudio ....................................38

Anexo 2: Programas sociales incluidos en el Plan de Equidad..............................................39

Anexo 3. Listado de Programas socio asistenciales analizados en el informe. ....................44

Anexo 4. Cuadros analticos de los programas socio asistenciales .....................................52

Anexo 5. Principales mbitos de coordinacin y articulacin en los que participa elMinisterio de Desarrollo Social (MIDES)............................................................................56

VIII. Referencias Bibliogrficas ...........................................................................................58

3I. Introduccin

La primera dcada del siglo XXI trajo entre otros tantos desafos para los pases deAmrica Latina, el de lograr ampliar y garantizar una serie de derechos vinculados a laseguridad social para gran parte de la poblacin. Dicho problema fue instalado a raz delas dificultades para incorporar a la poblacin a los esquemas de proteccin existentes,basado fundamentalmente en la pertenencia al mercado formal de empleo. Las altastasas de informalidad que han caracterizado histricamente a la regin, sumado a laimportante proporcin de personas en situacin de pobreza e indigencia, hizo patente lanecesidad de orientar los esfuerzos pblicos hacia la ampliacin del pilar solidario deestos esquemas de proteccin social.

En este sentido es que surge la idea de Piso de Proteccin Social (PPS) identificandouna serie de bienes y servicios sociales que los ciudadanos deberan recibir a lo largodel ciclo de vida, orientados por principios tales como la universalidad de los bienessociales, la no discriminacin, la solidaridad en su financiamiento y la alta calidad delos servicios pblicos, entre otros (OIT, Recomendacin N 202, Art. 3).

Tomando en cuenta esos principios los Estados pueden considerar diferentes enfoquesde proteccin a partir de la combinacin especfica del universo de prestacionespblicas disponibles, que tienden a dar lugar a distintos regmenes de bienestar yamparo social adecuados a los diversos contextos nacionales de referencia. En esesentido, la recomendacin de dicho organismo internacional, en sus artculos 9 y 10,realiza prescripciones sobre las caractersticas que pueden adquirir, en la prctica, losPisos de Proteccin Social. En particular, establece que la combinacin de prestacionesy polticas en un pas determinado puede darse () por regmenes universales deprestaciones, regmenes de seguros sociales, regmenes de asistencia social, regmenesde impuesto negativo a la renta, regmenes pblicos de empleo y regmenes de apoyo alempleo (art. 9). La clave fundamental est dada por la combinacin de las polticas delpiso de proteccin () con otras polticas que fomentan el empleo formal, lageneracin de ingresos, la educacin, la alfabetizacin, la formacin profesional, lascompetencias y la empleabilidad, que reducen la precariedad, y que promueven eltrabajo estable, la iniciativa empresarial y las empresas sostenibles en un marco detrabajo decente (art. 10). Por tanto, las Conferencias Internacionales del Trabajo de2011 y 2012 establecen la necesidad de articular con coherencia a las distintas polticasde los sistemas de proteccin social.

La conformacin de estos pisos no parten de cero, sino que cualquier proceso queimplique definiciones polticas e institucionales en esta rea, necesariamente debe teneren cuenta las estructuras ya existentes. El desafo radica en el hecho de que en lamayora de los pases de la regin, estos programas pocas veces fueron pensados enclave de integralidad y complementacin. Sobre todo esta situacin se ha podidoobservar en relacin a los programas de corte focalizado, destinados a la atencin de laemergencia social, la indigencia, y/o la exclusin de ciertos colectivos. Es aqu donde lanecesidad de una potente coordinacin interinstitucional se hace imprescindible,justamente para dotar a esta oferta pblica dispersa de la coherencia y articulacininterna de forma de promover intervenciones eficientes y a la vez un enfoque polticoque trascienda la mera sumatoria de programas como estrategia bsica de proteccin.Hoy ms que nunca, luego de procesadas una serie de revisiones y recortes de losincompletos sistemas de bienestar Latinoamericanos en la dcada de los aos 90 se

4torna esencial abordar poltica y analticamente los esquemas de bienestar y proteccinde estos pases en clave sistmica, es decir, concebirlos con las articulacionesimprescindibles entre los propios componentes de asistencia y de ellos con los serviciosde orientacin universal, entre los que se podra incluir, con los cuidados del casodebido a los niveles de informalidad laboral, los de empleo.

En relacin a este punto, en Uruguay a partir del ao 2005, con la llegada al gobiernodel Frente Amplio (FA) se inici un proceso de construccin institucional destinada aintentar asumir estas nuevas tareas vinculadas a la coordinacin, como el GabineteSocial o el Consejo Nacional de Polticas Sociales.

En este sentido, el objetivo del presente trabajo es realizar un mapeo de las instancias decoordinacin y gestin de polticas de proteccin social, y fundamentalmente aquellasvinculadas al Piso de Proteccin Social (PPS) del pas. En este proceso, ser necesarioabordar cuestiones tales como: qu programas sociales integran hoy en da el PPSuruguayo? Cul es su alcance en trminos de cobertura y bienes o servicios entregadosa la ciudadana? Cmo ha sido el funcionamiento de los mbitos de coordinacinreseados? Con qu recursos cuentan para incentivar la participacin de los diferentesactores involucrados?, entre otras.

El estudio se organizar de la siguiente manera:

1- Presentacin del contexto socioeconmico del pas y su evolucin en los ltimosaos, como forma de contextualizar el surgimiento de los espacios decoordinacin y algunos de los nuevos programas sociales.

2- Identificacin de los programas sociales dirigidos a los diferentes gruposvulnerables, su evolucin, sus principales caractersticas, las interconexionesexistentes (o no) entre las programas contributivos y no contributivos, as comotambin la presentacin de los diferentes intentos por dotar de mayor coherenciaa los mismos (Plan de Equidad y Red de Asistencia para la Integracin Social).

3- Anlisis de los principales mbitos de coordinacin interinstitucional de losprogramas dirigidos a la poblacin vulnerable a la pobreza o pobre, en losmbitos macro, meso y micro (dinmica de funcionamiento, principalesproductos, fortalezas y debilidades, procesos de institucionalizacin).

4- Reflexiones en torno a las experiencias exitosas identificadas, as como tambinsobre los cuellos de botella y principales dificultades reconocidas en losprocesos de coordinacin, como forma de extraer elementos que ayuden a pensary reformular estas y otras experiencias a nivel regional.

Para ello, se realizaron una serie de entrevistas a informantes calificados, pertenecientestanto al Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), como a los distintos ministerios yagencias que participan de los mbitos identificados1. En segundo lugar, se recurritambin a informacin secundaria proveniente de documentos oficiales (memorias,rendiciones de cuentas, leyes y decretos) adems del procesamiento de la base de datos

1 El listado completo de personas entrevistadas puede consultarse en el Anexo 1 de este informe.

5de programas sociales que produce el propio MIDES a travs de su Observatorio Socialde Indicadores y Programas2.

II. El contexto social en Uruguay

Uruguay experiment a comienzos del siglo XXI una profunda crisis econmica ysocial, que afect fuertemente el desempeo de los principales indicadores sociales.Junto a la drstica cada de la actividad econmica, se produjo un aumento de laincidencia del desempleo, la pobreza y la indigencia, que alcanzaron niveles sinprecedentes en la historia del pas (Grfico 1).

Grfico 1. Producto Interno Bruto. Miles de pesos a precios constantes de 2005

0

100.000.000

200.000.000

300.000.000

400.000.000

500.000.000

600.000.000

700.000.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Bonino, Romn y Willebald 2013: cuadro A3.

La economa comenz a recuperarse lentamente en 2004, inicindose as una faseexpansiva que se extiende hasta la actualidad. Este desempeo favorable se reflej en unaumento de las tasas de empleo y una cada del desempleo, que junto al despliegue deun conjunto de medidas de polticas pblicas desde el gobierno nacional a partir de2005 especialmente, la reinstalacin de los Consejos de Salarios, la expansin de lastransferencias monetarias dirigidas a la poblacin vulnerable, la formalizacin delempleo, entre las ms destacadas supusieron una mejora de los principales indicadoressociales (PNUD 2008).

En tal sentido, como se observa en el grfico que sigue, la incidencia de la pobreza pasde un pico de 40% de las personas en 2004 a 13% en 2012. Similar evolucin tuvo elindicador de indigencia, segn el cual en 2004 un 4,7% de la poblacin se encontraba ensituacin de pobreza extrema, mientras que en 2012 se haba reducido al 0,6% de lapoblacin.

2 Se puede consultar en la pgina electrnica del ministerio: www.mides.gub.uy

6Grfico 2. Evolucin de la pobreza y de la indigencia. 2001-2012 (enporcentaje).

25

3539 40

3734

31

23 2119

14 13

1,7 2,3 3,14,7 3,9 2,6 3,2 1,9 1,6 1,2 0,5 0,60

5

1015

2025

3035

4045

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Pobreza Indigencia

Fuente y notas: Pobreza: INE 2013: cuadro 7. Incidencia de la pobreza en personas, total pas 5000+.Mtodo del ingreso 2006 (todos los aos, salvo 2001) INE 2006: cuadro 37 (ao 2001).

Indigencia: INE 2013: cuadro 2. Incidencia de la indigencia en personas, total pas 5000+. Mtodo delingreso 2006 (todos los aos, salvo 2001). INE 2006: cuadro 36 (ao 2001).

En el plano de los indicadores del mercado laboral, en los ltimos cinco aos se observauna evolucin muy positiva, tanto de la tasa de participacin como la de empleo ydesempleo, que haban sufrido un fuerte deterioro en el contexto de recesin y crisiseconmica. Especialmente favorable es el desempeo del desempleo, que se ubic enniveles muy bajos, llegando al 6,1% en el ao 2012 (cuadro 1).

Cuadro 1. Indicadores del mercado de trabajo. 1995-2012

Tasa de participacin Tasa de desempleo Tasa de empleo1995 59,4 10,4 53,2

1996 58,5 12,0 51,51997 58,0 11,6 51,31998 59,9 10,1 53,91999 58,2 11,3 51,62000 58,6 13,6 50,62001 60,6 15,3 51,42002 59,1 17,0 49,12003 58,1 16,9 48,32004 58,5 13,1 50,82005 58,5 12,2 51,42006 60,9 11,4 53,92007 62,7 9,6 56,72008 62,6 7,9 57,72009 63,3 7,7 58,42010 63,3 7,1 58,82011 64,5 6,0 60,72012 63,8 6,1 59,9

Fuente: Amarante et al 2011: Tabla A1, sobre base de Encuesta Continua de Hogares (perodo 1995-2010). INE (perodo 2011-2012)

7Asimismo, se produjo una reduccin de la informalidad laboral, que pas de 35% de losocupados en 2006 a un 32% en 2012, lo cual supuso una expansin del acceso a lasprestaciones que ofrece el sistema de Seguridad Social (grfico 3).

Grfico 3. Porcentaje de ocupados no registrados a la seguridad social. 2006-2012

3533 32

27

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2006 2008 2010 2012

Fuente: Reporte Social 2011: cuadro 16, sobre la base de INE (perodo 2006-2010). Presidencia de laRepblica, sobre la base de INE (ao 2012)

La desigualdad acompa en buena medida la evolucin de los indicadores antesreferidos. An cuando Uruguay se ubica entre los pases con mejor desempeodistributivo, en la dcada de los noventa comenz a manifestarse una tendencia a laconcentracin del ingreso, que se profundiz durante la crisis de 2002, y que sloempez a revertirse moderadamente a partir del ao 2008 (grfico 4).

Grfico 4. Evolucin del ndice de Gini. 1993-2010

0,46

0,44

0,41

0,430,42 0,42

0,43

0,44 0,44

0,46 0,45 0,46 0,450,46 0,47 0,46

0,450,44

0,36

0,38

0,40

0,42

0,44

0,46

0,48

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Amarante et al 2011: Tabla A1, sobre base de Encuesta Continua de Hogares. reas urbanas.

A pesar del favorable desempeo en varios planos, subsisten varios problemas socialesde relevancia. El repertorio es amplio, y abarca reas tan dispares como los insuficientesniveles de escolarizacin de la poblacin joven (Filgueira et al 2005) o los significativos

8procesos de segregacin residencial que aquejan a las principales ciudades del pas(vase al respecto Kaztman y Retamoso 2005). Asimismo, entre los asuntos msacuciantes se encuentra la elevada incidencia de la pobreza entre los sectores msjvenes de la poblacin, que aun cuando se redujo fuertemente, se mantiene en nivelesmuy elevados cuando se la compara con la incidencia de la pobreza en la poblacinadulta (grfico 5).

Grfico 5. Incidencia de la pobreza en personas en 2012, segn grupos de edades(%). Total pas

24,5 23,3 23,3

9,9

3,2

12,4

0

5

10

15

20

25

30

Menores de6 aos

6 a 12 aos 13 a 17 aos 18 a 64 aos 65 aos yms

Total

Fuente: INE 2013: cuadro 8

III. Los programas dirigidos a los grupos vulnerables: El Plande Equidad y la Red de Asistencia para la Inclusin Social(RAIS)

III.1- Breve historia del Plan de Equidad y su contexto de referencia

El primer gobierno de una coalicin poltica de izquierda en el pas, encabezado por elFrente Amplio (2005-2010), impuls una serie de ajustes y revisiones en materia deproteccin y bienestar social, que tuvieron la intencin de resolver un conjunto desituaciones vinculadas a la pobreza e indigencia social. Deben tenerse en cuenta en elanlisis de ese perodo, las crticas condiciones socioeconmicas reseadasanteriormente, vinculadas a la crisis econmica que atraves Uruguay entre finales delao 2001 y prcticamente a lo largo de todo el ao 2002.

En dicho contexto es que debe ubicarse la creacin del Plan de Atencin Nacional a laEmergencia Social (PANES), que tena como objetivo principal satisfacer lasnecesidades bsicas de aquellos hogares del extremo inferior de la estructurasocioeconmica, estimados en el entorno del 8% de la poblacin, a travs de ladistribucin de una transferencia monetaria (Ingreso Ciudadano) complementada conotras prestaciones sociales. Esa iniciativa se dise como una intervencin pblicatransitoria, para operar en coyuntura (especficamente entre los aos 2005 y 2007

9inclusive) en el intento de aliviar y moderar la vulnerabilidad social de la poca. Eseprograma logr una cobertura significativa, en la medida que alcanz a 102.353 hogaresbeneficiarios, estimados en un 9,6% del total de hogares del pas. Adems, esteprograma impact a nivel socioeconmico, reduciendo a la mitad la proporcin depersonas en condicin de indigencia, y disminuyendo moderadamente la cantidad depersonas en situacin de pobreza (Arim y Vigorito, 2007).

Una vez finalizado el PANES, a inicios del ao 2008 se instrument una iniciativa demediano y largo plazo: el denominado Plan de Equidad. La diferencia entre este ltimoprograma pblico con el anterior radica en que el de Equidad se proyect paratrascender la problemtica de la pobreza e indigencia, abordando el problema msamplio de la desigualdad social. No obstante, se propuso de manera manifiestacontinuar con el descenso de los niveles de vulnerabilidad social existentes.

De esa forma, el Plan de Equidad incluy dos dimensiones: por una parte, loscomponentes estructurales de la matriz de proteccin social, y por otra, los componentesde la red de asistencia e integracin social (MIDES 2008). Los primeros abarcan unaserie de reformas de las polticas pblicas que inciden sobre la equidad social, entre losque se incluye la reforma tributaria, la reforma de la salud, las polticas de empleo, lapoltica de vivienda, la poltica educativa y un plan para promover la equidad de gnero.

Entre los segundos, el Plan de Equidad buscaba consolidar y expandir el sistema deasistencia social, articulndolo con el resto de polticas sociales ya institucionalizadas,es decir: las prestaciones sectoriales clsicas y/o reformadas de opcin universal comoeducacin y salud (MIDES 2008).

Este plan se estructur en base a un conjunto de componentes de proteccin propios,que a su vez, pretendieron vincularse con la amplia gama de servicios sociales yaexistentes. En el universo de las prestaciones consideradas estratgicas, figura el clsicoinstrumento de transferencias monetarias de la Seguridad Social, las AsignacionesFamiliares (AFAM), pero reformulado a partir de la aprobacin de la ley N 18.227 defebrero de 2008, con la finalidad de incorporar a los menores de edad y a las mujeresembarazadas pertenecientes a los hogares socioeconmicamente vulnerables,independientemente del tipo de ocupacin (formal o informal) del jefe de familia. Larecepcin de la transferencia est condicionada a la asistencia de los nios yadolescentes a los centros educativos y a la realizacin de controles sanitariosperidicos, como forma de favorecer la inversin en capital humano. Este ltimorequisito tambin se establece para que las embarazadas obtengan la AFAM.

El monto de esta asignacin es diferencial y escalonado segn la edad y el grado deadscripcin de los jvenes al sistema de educacin formal. El instrumento que se utilizapara ajustar esta prestacin es el ndice de Precios al Consumo, con el propsito demantener su poder adquisitivo, y a la vez, como una medida contra cclica que contengala prdida de bienestar en etapas de crisis econmica (Arim, Cruces y Vigorito, 2009).

Las nuevas AFAM del Plan de Equidad estipularon como meta alcanzar a 500.000beneficiarios a fines del 2009 (MIDES 2008). En la actualidad, las mismas cubrenaproximadamente a 400.000 menores de edad (Repertorio de Polticas Sociales, 2013) yla brecha de cobertura entre lo proyectado y la realidad se explica por diversas razones:problemas legales de tenencia de los jvenes, disminucin de las situaciones de pobrezaeconmica, entre otras.

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La tramitacin parlamentaria de la ley que habilit la puesta en marcha de las AFAMdel Plan de Equidad cont con un amplio apoyo poltico, tanto de la bancada oficialistacomo de la oposicin. El respaldo poltico legislativo que suscit esta iniciativa seexplica por el fuerte arraigo que posee el mecanismo de las Asignaciones Familiares enel esquema nacional de bienestar social, al punto que la versin original de esaprestacin data de los aos cuarenta, y su discusin fue enmarcada en la rbita de losConsejos de Salario de la poca.

En el marco del Plan de Equidad tambin tuvieron lugar modificaciones del sistemaexistente de pensiones a la vejez, que implic la generacin de una prestacincomplementaria, pasible de ser percibida a partir de los 65 aos y no a los 70 aos deedad segn la disposicin existente hasta ese momento para que los ciudadanos deestos tramos etarios en condiciones de pobreza estructural contaran con apoyaturaseconmicas bsicas (MIDES 2008).

Las transferencias monetarias de ese Plan (AFAM y nuevas pensiones a la vejez) secomplementaron con un conjunto de programas sociales que se encuadran en la propiainiciativa y promueven la instalacin de la mencionada red moderna de asistencia. Entreellos figuran: apoyaturas alimentarias (tarjeta prepaga asociada a los hogares conmayores dificultades econmicas y beneficiarios de AFAM); servicios de educacininicial (Plan CAIF, Centros Diurnos, Jardines de Infantes, entre otros); estrategias deeducacin bsica (Maestros Comunitarios, universalizacin de la educacin fsica);programas de educacin media (propuestas de revinculacin a la enseanza formal,aulas comunitarias); alternativas de formacin profesional bsica; medidas departicipacin juvenil; acciones en materia de empleo (estrategias de empleo protegido,pasantas y becas laborales, recalificacin y cooperativas sociales) y mejora de laatencin a la salud infantil y adolescente (MIDES 2008; Midaglia y Silveira, 2011). Elconjunto de programas asciende a la cifra de 49, la mayora de los cuales se ubica en larbita del MIDES, seguido por la Administracin Nacional de Educacin Pblica(ANEP) y el Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay (INAU), mientras que losdems se encuentran dispersos en diferentes unidades ejecutoras (cuadro 2)3.

Cuadro 2. Organismos responsables de los programas sociales del Plan de Equidad

Organismo Cantidad deprogramas

Ministerio de Desarrollo Social 20Administracin Nacional de Educacin Pblica 11Instituto del Nio y del Adolescente de Uruguay 5Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 4Ministerio de Educacin y Cultura 3Ministerio de Salud Pblica 2Administracin de Salud del Estado 2Banco de Previsin Social 1Gobierno Departamental de Montevideo 1Total 49

Fuente: MIDES, s/f

3 El Anexo 2 presenta mayor detalle acerca de los objetivos de cada uno de los programas que conforman la red deasistencia del Plan de Equidad.

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A su vez, el MIDES se concibi como la agencia encargada de la coordinacin generalde esta iniciativa a travs del Consejo Nacional de Polticas Sociales (CNPS) quefunciona en su esfera. Las entidades pblicas involucradas en los diversos componentesdel Plan fueron aquellas que a su vez eran integrantes plenos del CNPS, como sedetallar ms adelante.

En sntesis es posible afirmar que el Plan de Equidad pretendi convertirse en unaestrategia de:

a) Renovacin y ampliacin de las prestaciones sociales ya existentes, dirigidas alos grupos de poblacin en situacin de pobreza, al menos en una primerainstancia4.

b) Reunificacin en su rbita bajo el formato de Plan de los diversos programas yservicios pblicos localizados en diferentes Ministerios e Institutospertenecientes a la Administracin Central, que atendan a los segmentosvulnerables, en pos de lograr intervenciones pblicas de tipo integral,reordenando as el patrn histrico de provisin estatal.

c) Consolidacin de una red moderna de asistencia, articulada institucionalmentecon el resto del sistema de proteccin y bienestar (denominada Red deAsistencia e Integracin Social) de la que no dispona el pas, en tanto estructuraestable y con criterios unificados de accin.

El concepto poltico de Red de Asistencia e Integracin Social (RAIS) parece indicar lanecesidad de enfocar al sistema de proteccin y bienestar en su conjunto, es decir, consus distintas partes, considerando desde un polo estrictamente de bienestar asociado ala seguridad social y el mercado de empleo, pasando por otro especficamente deproteccin universal que incluye salud y educacin, hasta uno de asistencia,estrechamente vinculado con los anteriores.

Se puede afirmar que esa Red de Asistencia en su formulacin original en el marco delPlan de Equidad intent asemejarse al actual concepto de Piso de Proteccin, en lamedida que contemplaba un ncleo duro e innovador de prestaciones de asistencia y asu vez promocionales, articuladas con los servicios de proteccin universal. A su vezesta Red se conceba en un marco de las reformas sectoriales ms amplia como la desalud (Sistema Integrado de Salud) y empleo (Consejo de Salaros) con la pretensinpoltica de lograr vas de comunicacin regulares.

Para cerrar esta breve resea del Plan de Equidad importa indicar que su versin inicialabri un debate poltico acerca de las posibilidades de reestructuracin de esa Red deAsistencia enunciada en el mencionado Plan. En el actual gobierno de izquierda (2010-2014) dicha Red pas a denominarse con el trmino de RAIS y dio lugar a unasubcomisin especfica del Consejo de Polticas Sociales para su tratamiento, sinembargo en su proceso de reformulacin, si bien se elaboraron productos especficos

4 En la primera etapa se pretenda abordar la pobreza y la desigualdad socioeconmica, para luego avanzar en otrotipo de desigualdades como las de gnero, tnico-raciales y generacionales. El presupuesto poltico del momento,basado en diagnsticos nacionales, refera a que los problemas de insuficiencia econmica de los hogares tenan unaestrecha relacin con los atributos de los integrantes mujer, nio, joven, de etnia/raza distinta a la blanca, etc.-, a loque se sumaba la localizacin territorial.

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(Documento de la Reforma Social) an parece continuar hasta el presente la revisin yajuste de esa Red

III.2- La agenda social del primer gobierno del FA y los cambios procesados en elactual perodo

La primera administracin poltica de izquierda dej un conjunto de temas para seguirdebatiendo, y en consecuencia, revisar las lneas de accin pblica en el campo de laproteccin social (particularmente sobre el formato que asumira la RAIS) que inaugurel Plan de Equidad y los programas incorporados originalmente. Entre los temas msdestacados que se consideraban pendientes de un tratamiento ms detallado y ampliofiguraban:

a) la revisin de los criterios de focalizacin de algunos programas,especficamente la Tarjeta Alimentaria;

b) la extensin de los servicios de atencin a la Primera Infancia (Plan CAIF);

c) la posible ampliacin de las estrategias educativas de apoyo a la enseanzaformal (Maestros y Aulas Comunitarias, entre otros);

d) la redefinicin del espectro de accin de las nuevas AFAM, vislumbrndose tresposiciones distintas, a saber: i) mantener el nuevo rgimen de acuerdo a loscriterios aprobados por ley; ii) generar un aumento de los montos de latransferencia y una posible extensin de cobertura captando a la totalidad delquinto quintil de poblacin (es decir, grupos pobres, indigentes y algunossegmentos que se ubicaban en el lmite superior de la pobreza); iii)universalizacin de las Asignaciones del Plan de Equidad a todas las personasentre 0 y 18 aos, dada la importancia estratgica de ese grupo etario en un pascon una estructura demogrfica envejecida. Algunos entrevistados sealaronsobre este tpico la falta de suficiente tiempo poltico para procesar una seriadiscusin sobre la orientacin que deban asumir las AFAM. Si bien en el actualgobierno no se trat este tema, la discusin no parece estar saldada (Tcnicoentrevistado).

e) Se esboz, de manera preliminar, una iniciativa de complementacin delesquema de proteccin social vigente (prestaciones universales y las incluidas enel Plan de Equidad) relativo a la creacin un sistema de cuidados que corrigieralos vacos de intervencin pblica.

En el actual perodo de gobierno se trat parcialmente la agenda anteriormenteplanteada, y en ese sentido se hicieron algunos ensayos para reformular el Plan deEquidad y la red de asistencia emergente (RAIS). En una situacin similar de escasoavance se ubica el Sistema Nacional de Cuidados. En cambio, se hicieron esfuerzossostenidos por mejorar la focalizacin de la Tarjeta de alimentacin.

No obstante esto, se realizaron algunas innovaciones de proteccin social hacia gruposaltamente vulnerables que resulta difcil identificar en cuanto a su direccionalidadsociopoltica y lnea de acumulacin. En ese marco se ubica una iniciativa pblica sobrela problemtica de la vivienda y el hbitat, el Plan Juntos, y otra de asistencia socio-sanitaria, Uruguay Crece Contigo, que en lugar de continuar con los principios de

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unificacin institucional promovidos a partir de la creacin del Ministerio de DesarrolloSocial, se localizaron en la rbita de la Presidencia. A esto se agregan nuevos programassociales anunciados por el MIDES, calificados de estrategias sociales prioritarias, talescomo Jvenes en Red y Cercanas, que se detallarn ms adelante.

III.3- La RAIS y sus programas

En el ao 2011, con miras a redefinir los objetivos estratgicos del gobierno en el planode las polticas sociales, se plante el proyecto de impulsar una reforma social, comoforma de continuar avanzando en la construccin de la nueva matriz de proteccinsocial. La misma integra componentes estructurales de carcter universal, junto a laRAIS (CNPS 2011), siguiendo la orientacin establecida en el Plan de Equidad. Entrelos primeros se ubican las polticas sectoriales tradicionales educacin, salud, vivienda,seguridad social que tienen una orientacin universal, y cuyo objetivo es la promocinde la igualdad. El segundo componente corresponde a la RAIS, y es el destinado aatender: i) la poblacin en situacin de pobreza y vulnerabilidad a la pobreza; ii) lapoblacin que experimenta condiciones de extrema pobreza y; iii) la poblacin ensituaciones de especial vulneracin de derechos asociados a la pobreza, la segmentacinsocial y la desigualdad socioeconmica (Figura 1).

Figura 1. Representacin grfica de la RAIS

Fuente: CNPS, 2011.

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Esta nueva formulacin de la RAIS supuso una continuacin de los programasfundamentales implementados bajo la rbita del Plan de Equidad. Con ellos se busccaptar a la poblacin vulnerable e incorporarla al uso de los servicios universales, en elentendido de que: la lgica tradicional de incorporacin de estas personas a lossistemas universales no funciona. Los derechos existen, los sistemas existen, pero nohay vnculo entre ellos y las capacidades de la gente para insertarse (Autoridadpoltica entrevistada).

La RAIS incorpor tambin un mayor nfasis en un conjunto de programas focalizadosen la poblacin en situacin de pobreza extrema. De esa forma, durante la segundaadministracin del gobierno frenteamplista, a esta red se incorporaron algunasprestaciones sociales nuevas, entre las que se destacan tres programas. En primer lugar,el llamado Jvenes en Red, centrado en la atencin a las personas adolescentes yjvenes que carecen de vnculos con el mercado de trabajo y con el sistema deeducacin formal. Este programa es coordinado por el MIDES, en articulacin con unaserie de ministerios e institutos que operan en diferentes esferas: los ministerios deTrabajo y Seguridad Social, Turismo y Deporte, Defensa, los organismos formales de laeducacin y el Instituto del Nio y del Adolescente del Uruguay (INAU). En segundolugar, el programa Cercanas, que centra la atencin en las unidades familiares querequieren de apoyos pblicos, ya sea para acceder a los servicios sociales existentes, ascomo en trminos de apoyaturas socio-tcnicas de acompaamiento del ncleo familiarpara resolver tensiones internas. Tiene tambin un carcter interinstitucional bajo lacoordinacin del MIDES. Por ltimo, entre las lneas priorizadas se encuentra lainiciativa socio-sanitaria Uruguay Crece Contigo, que tiene por objetivo consolidar unsistema de proteccin integral a la primera infancia y a las mujeres embarazadas encontextos de vulnerabilidad social y sanitaria. A diferencia de los programas anteriores,se ubica en la rbita de la Presidencia de la Repblica, en la Oficina de Planeamiento yPresupuesto. Dichas intervenciones son profundizadas y ampliadas en siete zonas de losdos principales departamentos del pas, Montevideo y Canelones, que experimentansituaciones de alta vulnerabilidad social y econmica, con problemas de seguridad yconvivencia.

Tal como se dijo anteriormente, resulta pertinente asociar como se mencion en temsanteriores el Piso de Proteccin Social en Uruguay en una primera instancia con elPlan de Equidad y en segundo lugar con la reformulacin de ese Plan apuntando hacialo que denomin como, la reforma social, y al interior de ella la revisin de ladenominada RAIS de 2011. No obstante, cabe realizar dos advertencias. La primera esla definicin acerca de la nocin y los alcances de la RAIS, ya que los distintosentrevistados interpretan de distinta manera los programas y la poblacin a la queestara dirigida dicha red. Para algunos, la RAIS alude a los programas socialesdirigidos a las tres categoras de poblacin antes referidas, de forma coincidente con loplanteado en el documento elaborado por el CNPS (2011); es decir, la RAIS es elconjunto de herramientas disponibles para la poblacin vulnerable a la pobreza,incluyendo tambin a la poblacin en situacin de pobreza extrema (Autoridad polticaentrevistada). Otros manifiestan, en cambio, que la RAIS refiere exclusivamente a losprogramas sociales que se concentran en la poblacin en situacin de pobreza extrema.En tal sentido, La RAIS sera, a la interna del MIDES, lo re focalizado, que es en loque finalmente se termina trabajando (Tcnico entrevistado)

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Cabe suponer que las diversas opiniones relevadas son producto de un proceso dereformulacin del Plan de Equidad y sus diversos componentes que contina en abiertoy es objeto de distintas visiones y posturas polticas al interior de la coalicin deizquierda sobre el significado y alcance de la proteccin bsica.

La segunda advertencia a realizar es que en el contexto uruguayo no se ha utilizado elconcepto de piso de proteccin social como eje articulador del sistema de proteccin.Ello puede ayudar a entender el hecho que los informantes consultados manifestarandiferentes visiones acerca de dnde corresponde ubicar el piso de proteccin social.Algunos entrevistados indican que existe cierta indefinicin acerca de si el piso deproteccin social corresponde a las polticas dirigidas a la poblacin en situacin deextrema pobreza de la RAIS, o a las polticas orientadas a la poblacin en situacin devulnerabilidad social de esa Red (Autoridad poltica entrevistada), mientras que otrosobjetan que la RAIS sea equiparable al piso de proteccin social, dado que sta noincluira los servicios universales de salud y educacin (Tcnico entrevistado).

Dichas constataciones no le quitan validez al concepto de RAIS, pero colocan ciertaindefinicin sobre los alcances de la misma y la poblacin a la que est dirigida.Seguramente esto es propio de los ajustes a lo que fue objeto el concepto de red deasistencia e integracin social en el contexto de cambio de los responsables polticosdel rea social, en un proceso aun abierto.

De todas formas, a los efectos de este estudio resulta importante lograr unaaproximacin a los programas sociales que formaran parte de la RAIS. A esos efectos,el criterio tomado es el que define el documento oficial del CNPS (2011) antes referido.Para ello se analiza la informacin provista por la Direccin Nacional de Evaluacin yMonitoreo (DINEM) del MIDES, en particular la base de datos del Repertorio deProgramas Sociales5 relevados en el ao 2012.

A mayo de 2013, este sistema identific un total de 428 programas sociales ejecutadospor organismos nacionales, aun cuando se encuentra actualmente finalizando el procesode recoleccin de informacin. Sin embargo, para este informe slo se incluyeinformacin referente a los programas de tipo socio-asistencial, entendindolos comolos programas sociales no contributivos y los que orientan su accin hacia poblacionesen situacin de vulnerabilidad social.

La base de datos que facilit la DINEM cuenta con informacin relativa a 233programas socio-asistenciales desarrollados por organismos pblicos de alcancenacional, activos al ao 20126. No se incluyeron programas de tipo corporativo, esdecir, aquellas intervenciones desarrolladas por los organismos para sus propiosfuncionarios7.

El cuadro 3 muestra la distribucin de programas socio-asistenciales segn suradicacin institucional en los organismos pblicos nacionales relevados por parte delRepertorio. Tal como cabra esperar por sus cometidos organizacionales, el INAU y el

5 El Repertorio de Polticas Sociales define a un Programa Social como una iniciativa pblica o privada quebrinda una o un conjunto de prestaciones sociales (bienes y servicios) con uno o varios objetivos sociales para unapoblacin definida (MIDES, 2010).6 El listado total de los 233 programas sociales que se analizan en este informe se puede consultar en el Anexo 3.7 Ello implica que qued fuera de esta base una importante cantidad de programas desarrollados por los ministeriosde Defensa Nacional, Interior y Universidad de la Repblica (UdelaR).

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MIDES son las entidades pblicas que tienen mayor despliegue de este tipo deprestaciones sociales. En el caso del INAU, se trata de intervenciones de pequeamagnitud, de corte integral, para la infancia y la adolescencia en situacin devulnerabilidad. Las intervenciones del MIDES en cambio, tienen diferentes magnitudesya que incluyen programas que cubren una amplia variedad de objetivos. As, figurandesde iniciativas de apoyo a cooperativas o emprendimientos sociales, casas de breveestada para personas en situacin de calle o que sufren maltrato o violencia de gnero,hasta subsidios o transferencias monetarias de amplio rango de cobertura (como porejemplo la Tarjeta Uruguay Social, de apoyo monetario a la alimentacin de personas).

Cuadro 3. Nombre del Organismo de Radicacin Institucional de losprogramas socio-asistenciales

Frecuencia PorcentajeAdministracin de los Servicios de Salud del Estado 6 2,6Administracin Nacional de Educacin Pblica 25 10,7Banco de Previsin Social 17 7,3Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay 59 25,3Instituto Nacional de Colonizacin 1 0,4Ministerio de Desarrollo Social 37 15,9Ministerio de Educacin y Cultura 10 4,3Ministerio de Ganadera Agricultura y Pesca 3 1,3Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 15 6,4Ministerio de Transporte y Obras Pblicas 1 0,4Ministerio de Turismo y Deporte 7 3Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y MedioAmbiente

7 3

Ministerio del Interior 11 4,7Movimiento por la Erradicacin de la Vivienda InsalubreRural

2 0,9

Presidencia y Oficina de Planeamiento y Presupuesto 6 2,6Universidad de la Repblica 26 11,2Total 233 100

Fuente: Elaboracin propia en base a Repertorio de Programas Sociales MIDES, abril 2013.

Pasando a otro tpico de anlisis, se puede decir que dado el tipo de poblacin que sebusca atender mediante estas intervenciones, se requiere un importante nmero detcnicos y personal en general. En ese sentido, en el cuadro que se presenta acontinuacin se puede apreciar el muy alto nmero de programas sociales (75,5%) quebrindan apoyo profesional para la poblacin beneficiaria, a travs de, por ejemplo, eldictado de clases, talleres o diferentes modalidades de capacitacin. Las prestacionessocio-asistenciales tambin utilizan el otorgamiento de materiales o la construccin deinfraestructura como instrumentos predominantes de poltica. En este caso se trata deinfraestructura habitacional (fundamentalmente para personas jubiladas) o la oferta decolonias de vacaciones. En definitiva, es alto el porcentaje de programas que ejecutansus acciones mediante instrumentos que implican un uso intensivo de mano de obra paratrabajar con la poblacin beneficiaria.

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Cuadro 4. Instrumentos de poltica utilizados en los programas socio asistenciales

Instrumentos No Si sin dato TotalTransferencia Monetaria concontraprestacin

70,0 18,5 11,6 100

Transferencia Monetaria sin contraprestacin 84,5 3,9 11,6 100Transferencia Monetaria contributiva 85,4 2,6 12,0 100Transferencia Monetaria no contributiva 86,3 1,7 12,0 100Apoyo Profesional 15,0 75,5 9,4 100Especias o Materiales 53,2 36,5 10,3 100Pasantas o Becas 70,8 17,2 12,0 100Crditos o Garantas 80,7 8,2 11,2 100Infraestructura 64,4 25,8 9,9 100Regulacin 79,4 10,3 10,3 100


Ms all de los instrumentos o herramientas utilizados por los programas socio-asistenciales que se analizan aqu, interesa ver el perfil etario de la poblacinbeneficiaria.

Grfico 6. Criterios etarios de atencin de los programas socioasistenciales(porcentaje)

Fuente: Elaboracin propia en base a Repertorio de Programas Sociales MIDES, abril 2013.Nota: Los valores no suman 100% porque los programas pueden atender a ms de un tramo de poblacin.

Como se puede observar en la grfica anterior, poco ms de un quinto (22,7%) de losprogramas no establecen criterios etarios para seleccionar a las personas con las que setrabajar. Adicionalmente, a tono con las prioridades de las dos administracionesfrenteamplistas, los programas destinados a la infancia, la adolescencia y la juventudocupan gran relevancia en el conjunto de esta oferta.

Independientemente del perfil etario de la poblacin beneficiaria, este tipo deprestaciones destinan sus acciones a distintas unidades receptoras, ya sea individuos,

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algunos miembros, el hogar en general o instituciones u entidades sociales. Como seaprecia en el cuadro 5, ms del 70% de estos programas orientan sus intervenciones aindividuos en situacin de vulnerabilidad socioeconmica, mientras que el hogar comodestino de las prestaciones tiene un lugar marginal, con poco ms del 10% de losprogramas socio-asistenciales8.

Cuadro 5. Unidad receptora de las prestaciones sociales(Porcentaje)

Individuo Hogar engeneral

Algunosmiembrosdel hogar

Institucionesu

OrganismosNo 19,3 80,3 84,5 83,7Si 71,2 10,3 6,0 6,9sin dato 9,4 9,4 9,4 9,4Total 100 100 100 100

Fuente: Elaboracin propia en base a Repertorio de Programas Sociales MIDES, abril 2013.Nota. Si bien parece que las columnas individuo y algunos miembros del hogar no suman 100, en realidad

quedan con esos valores por redondeo, en el clculo s suman 100.

Ms del setenta por ciento de estos programas destinan sus intervenciones a individuosen situacin de vulnerabilidad socioeconmica, mientras que el hogar como destino delas prestaciones tiene un lugar marginal en estas polticas sociales, con poco ms del10% de los programas socio-asistenciales9.

Como se puede apreciar en el cuadro 6, entre los 105 programas socio-asistenciales quetrabajan con individuos, poco menos de la mitad (45,8%) tienen una cobertura baja(menor a 500 personas). Casi un quinto de las intervenciones (18,1%) tiene un carctermasivo, es decir, son programas que trabajan con ms de 5000 personas. En ciertaforma, no extraa esta distribucin, ya que se trata de programas que estn diseadospara atender problemticas o asuntos sociales particulares y que por tanto tienen quetrabajar con pequeos nmeros para contemplar as las necesidades de grupos socialesespecficos.

8 Interesa agregar que la categora algunos miembros del hogar rene intervenciones para situaciones especficas oetapas del desarrollo humano tales como programas materno - infantiles o de salud sexual y reproductiva, entre otros.Asimismo, la denominacin de instituciones u organismos hace referencia a programas que buscan trabajar conasociaciones civiles, grupos de vecinos organizados, colectivos vulnerables, entre otros.9 Interesa agregar que la categora algunos miembros del hogar rene intervenciones para situaciones especficas oetapas del desarrollo humano tales como programas materno - infantiles o de salud sexual y reproductiva, entre otros.Asimismo, la denominacin de instituciones u organismos hace referencia a programas que buscan trabajar conasociaciones civiles, grupos de vecinos organizados, colectivos vulnerables, entre otros.

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Cuadro 6. Tamao de los programas segn cantidad de unidadesreceptoras

Cantidad de unidades receptoras Frecuencia Porcentaje

100 o menos 22 21,0

101 y 500 26 24,8

501 a 1000 13 12,4

1001 a 5000 25 23,8

ms de 5000 19 18,1

Total de programas 105 100


Cuando se analiza la forma en la que se instrumentan los programas, se constata queexiste una alta proporcin de programas que se co-ejecutan con Organizaciones de laSociedad Civil (OSC) y en segundo lugar, con Gobiernos Departamentales (Cuadro 1del Anexo 4).

Independientemente del volumen de programas que co ejecutan algunos organismos sonvalorados polticamente como socios estratgicos en la implementacin de este tipo deacciones que integran el Piso de Proteccin. Al respecto una de las autoridades polticasentrevistadas manifest que el aliado histrico es el BPS en todo lo que tiene que vercon transferencias. Son aliados necesarios. El otro en este momento es UCC [UruguayCrece Contigo] en la OPP, porque dentro de los programas prioritarios es una apuestamuy importante. En materia de Cuidados identifico al BPS, MSP, MTSS, como actoresque van conduciendo el proceso.10 (Autoridad Poltica entrevistada).

En este tipo de programas co-ejecutados, tanto el organismo principal (donde estradicado institucionalmente el programa) como los co-ejecutores, realizan tareasdiferenciales. En el total de la oferta de programas socio-asistenciales, los organismosprincipales realizan en mayor medida tareas de coordinacin, diseo y definanciamiento (Cuadro 2 del Anexo 4). Coincidentemente las entidades socias,involucradas en la instrumentacin de esas prestaciones, tambin realizan algn tipo detarea de coordinacin (Cuadro 3 del Anexo 4).

El cumplimiento de ese tipo de tareas viene dado, indudablemente, por el tipo derelacin que tienen los organismos pblicos. Al respecto una de las personasentrevistadas grafica claramente el vnculo del MIDES con dos de sus sociosestratgicos. El MIDES todava carga con la idea de que es el ministerio de lospobres, aunque ltimamente a partir del Gabinete [Social] se ha despegado un poco deesta idea, y se lo ve tambin como articulador. En el caso del BPS, la relacin esproductiva pero no es tan estrecha como fue en el perodo anterior, bsicamenteporque el MIDES no tena aparato de gestin propio, y dependa del BPS. Ahora larelacin se institucionaliz. S hay un vnculo muy estrecho para el tema de

10 La persona entrevistada se refiere a la siguientes entidades pblicas:BPS: Banco de Previsin Social, OPP: Oficinade Planeamiento y Presupuesto, MSP: Ministerio de Salud Pblica, MTSS: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

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identificacin de poblacin objetivo de los programas prioritarios. Con INAU hay untrabajo bastante ms estrecho que en otros momentos, muy vinculado al SIRPA. En esteperodo ha quedado ms claro que el INAU se encuentra en el entorno del MIDES.11(Autoridad poltica entrevistada).

Ms all de las participaciones diferenciales en la co-ejecucin de este tipo deprogramas, a efectos del objetivo de este trabajo interesa ver la articulacin de estosprogramas con planes o sistemas de polticas ms generales. En el cuadro 7 se puedeobservar que la mitad de estas intervenciones sociales pertenece a un plan o sistema decoordinacin o articulacin formalizado, como por ejemplo, el Plan de Equidad.

Cuadro 7. Participacin del programa en algnplan o sistema de coordinacin o articulacin

formalizado

Frecuencia PorcentajeNo 106 45,5Si 106 45,5Sin datos 21 9,0Total 233 100


El Cuadro 4 del Anexo 4 presenta la radicacin institucional de los planes, estrategiaspblicas o sistemas de polticas sociales en los que se inscriben los 106 programas queestn enmarcados bajo esos formatos. La ANEP, el MIDES y el Consejo de PolticasSociales, son las entidades y mbitos que cuentan con mayor cantidad de programasenmarcados en planes. Si se toma en cuenta que el MIDES es el responsable pblico enltima instancia de lo que acontece en el CNPS (porque lo coordina segn loestablecido por ley) resulta razonable que este organismo sea el que ms despliega otenga en su rbita planes que incluyen a numerosas intervenciones socio-asistenciales(33 en total).

Por ltimo, un asunto que tambin reviste importancia para este trabajo est dado por eltipo de vinculacin de los programas socio-asistenciales con los planes, estrategias osistemas en los que se inscriben. El cuadro que sigue muestra que la coordinacin deacciones entre el programa y el plan es la actividad ms habitual, al tiempo que tambines significativo el trabajo con los mismos grupos de poblacin, lo cual es lgico porquese trata de intervenciones de tipo integral.

11 La persona entrevistada se refiere a la siguiente entidad pblica: INAU: Instituto del Nio y del Adolescente delUruguay; SIRPA: Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (entidad creada en este perodo de gobierno en larbita del INAU).

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Cuadro 8. Tipo de vinculacin del programa socio asistencial con el plan osistema

Frecuencia PorcentajeCoordina Acciones

Si 82 35,2Comparte poblacin beneficiaria

Si 64 27,5Comparte oficinas territoriales

Si 27 11,6Otros

Comparte base de informacin de beneficiarios. 1 0,4Elabora proyectos de leyes 15 6,4El programa es administrado por el sistema, unidad odireccin

10 4,2


En sntesis, como cabra esperar, la mayora de los programas socio-asistenciales queformaran parte de la RAIS tienen baja cobertura, se enmarcan en planes ms amplios, ypese a ello, operan de manera individual con los mismos grupos de poblacin,evidencindose la necesidad de permanentes coordinaciones.

IV. Los principales mbitos de coordinacin de los programasdirigidos a grupos vulnerables

IV.1- El Ministerio de Desarrollo Social y la coordinacin en el rea social

El Ministerio de Desarrollo Social uruguayo se cre en el ao 2005 por la ley N17.866, y se le encomend, entre otras, la funcin de coordinar las intervencionessociales dirigidas a los grupos de poblacin vulnerable, en un intento por limitar lafragmentacin y desarticulacin de la oferta pblica existente en esta rea. Adems, sele asign la tarea de dirigir y monitorear la puesta en prctica de los planes sociales detransferencias monetarias reseados en secciones precedentes.

La creacin del MIDES facilit una serie de reordenamientos organizativos, en lamedida que un conjunto de entidades sociales especializadas en infancia, juventud, ygnero, que hasta ese momento se encontraban dispersos en diversas agencias estatales,se incorporaron en ese ministerio pblico (el Instituto Nacional de las Mujeres INMUJERES, el Instituto Nacional de la Juventud INJU, el Programa de Infancia yFamilia INFAMILIA, y el Instituto del Nio y del Adolescente del Uruguay -INAU).

Interesa anotar que esta nueva secretara de Estado se instal luego de que el pastransitara por veinte aos de sucesivos ajustes y revisiones tendientes al recorte delesquema tradicional de bienestar nacional, en el que predominaban pautas de proteccinuniversales. Uruguay no estuvo ajeno a la desordenada incorporacin de un conjunto deprogramas focalizados hacia la pobreza, muchos de los cuales eran temporales yfinanciados con prstamos internacionales. Esta oleada de intervenciones de accesorestringido y de operativa integral tenda a residualizar la matriz de proteccin social, enla medida que la inversin social se mantena controlada y se deterioraba la calidad delas prestaciones pblicas.

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En este contexto, la alternativa poltico-institucional a la que se recurri para la puestaen prctica de ese tipo de iniciativas dentro de una estructura estatal sectorializada,supuso la utilizacin de mecanismos calificados de by pass. Los mismos se tradujeronen la localizacin de una serie importante de programas de combate a la pobreza enesferas pblicas que carecen de especializacin en la temtica, as como en las tareas deejecucin, al tiempo que no tienen la obligacin legal de rendir cuentas de la mismaforma que s deben hacerlo las restantes unidades ejecutoras pertenecientes a laAdministracin Central. Un claro ejemplo es la Oficina de Planeamiento y Presupuestode la Presidencia de la Repblica (Midaglia, 2011).

La creacin del MIDES tendi a debilitar el uso de mecanismos institucionales deexcepcin para abordar la problemtica de la vulnerabilidad, propiciando el traslado dedichas estrategias sociales a su propio seno, bajo un cambio de orientacin poltica quepareci reconocer que la funcin de coordinacin intraestatal formaba parte de lahabitual dinmica pblica. No obstante, cabe reiterar que en el actual perodo degobierno se volvieron a enmarcar protecciones focales en la rbita presidencial, algunasde las cuales integran el paquete de programas considerados como prioritarios.

De acuerdo a lo planteado, el sello de distincin del nuevo Ministerio se centraba en laconstruccin institucional y el buen desempeo de la compleja funcin de coordinar yarticular la oferta pblica direccionada a los estratos pobres, que an mantena nivelessignificativos de dispersin pese a los esfuerzos por reubicar las proteccionesfocalizadas en la nueva secretara de Estado. Las principales dificultades paradesarrollar los cometidos estratgicos de coordinacin responden a razones de distintanaturaleza, a saber:

a) una de ndole estrictamente institucional, referida a la ausencia de espaciosinstituidos con recursos propios (humanos, materiales, financieros) ylegitimados en el plano estatal para esa tarea;

b) a la desigualdad de poder en trminos de tradicin, capacidad organizativa einstitucional (procedimientos, cuadros funcionales especializados,infraestructura disponible, etc.), a lo que se agrega los montos de presupuestopblico que disponen las clsicas sectoriales (Trabajo, Salud, Educacin yVivienda) comparativamente con la nueva entidad ministerial;

c) el ltimo problema a superar que posibilitara avances en la coordinacinresponde a razones de naturaleza especficamente poltica, relativas a la voluntadde cooperar por parte de las autoridades sectoriales de turno en pos de unaintervencin pblica eficiente, cuyos rditos polticos inmediatos son difusos(Midaglia, Castillo y Fuentes, 2011).

El MIDES se lanz inmediatamente a tratar de generar mbitos especializados decoordinacin al interior del Estado y con la sociedad civil, que han tenido distintorendimiento entre ellos y a lo largo de los dos perodos de gobiernos que se analizan eneste trabajo. Entre los primeros figura la creacin por Decreto presidencial N 236/005del Gabinete Social y el Consejo de Polticas Sociales. Interesa anotar que el Consejosufri algunas variaciones menores en su forma de conduccin a partir demodificaciones del decreto original. A esto se agrega la instalacin, en el ao 2011,tambin por decreto, de las Mesas Interinstitucionales que trabajan a nivel del territoriocomo manera de articular la oferta pblica social en los mbitos locales. Por ltimo cabe

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mencionar, los Consejos Sociales que al igual que las Mesas tiene un funcionamientoque se enmarca en las esferas territoriales.

Importa mencionar, que de forma simultnea con la instalacin de espacios decoordinacin, se tom la decisin de construir y rearmar los sistemas de informacinsocial que dispona el pas de acuerdo a lo estipulado con el literal D del artculo 9 de laley N 17.866, de manera de contribuir a la articulacin entre las entidades pblicas. Eneste marco se concibi el Sistema de Integrado de Informacin del rea Social (SIIAS)y el Observatorio Social de Indicadores y Programas, entre los ms destacados, en tantoherramientas renovadas de informacin pblica, las cuales sern abordadas en un temespecfico de este documento.

IV.2- Los espacios de coordinacin

A partir de la operativa propia del MIDES como ya se seal se promovieron una seriede instancias de coordinacin de alcance nacional y territorial, as como defuncionamiento macro, meso y micro nivel. Este trabajo centra la atencin en las dosprimeras categoras de coordinacin, en particular los espacios ms relevantes de nivelmacro y meso-, debido que en esos mbitos se procesan las definiciones de lasestrategias de proteccin, as como se consagran importantes articulaciones entre losorganismos pblicos que trabajan en el rea social.

Como claramente lo plantea uno de los entrevistados para este estudio, las principalesinstancias de coordinacin en el rea social involucran generalmente al MIDES y ()tienen tres niveles: Gabinete, Consejo y Mesas Interinstitucionales, que se organizancomo crculos concntricos (Autoridad poltica entrevistada)

En lneas generales, como lo muestra la Figura 2, en la esfera nacional se cre elGabinete Social (espacio macro del gobierno) y el Consejo Nacional de PolticasSociales, y este ltimo se transform en una pieza clave en la primera administracin deizquierda para el diseo de propuestas interinstitucionales y de colaboracin horizontalentre agencias y ministerios sociales. El decreto que habilit su funcionamiento fue unintento de generar cierto grado de respaldo poltico e institucional a esta nueva instanciaarticuladora.

Estos espacios especficos de coordinacin se encuentran activos hasta el presente,aunque su funcionamiento ha sufrido algunas variaciones, propias de los cambios degobiernos, rotacin de participantes y redefinicin de la agenda poltica en los temassociales.

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Figura 2. Mapa de espacios de coordinacin del MIDES (niveles nacional ydepartamental)

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin secundaria relevadaNota. El espacio de dilogo social es uno de los mbitos de intercambio con la sociedad civil.

A continuacin se detallan los cometidos y dinmica de las mencionadas esferas deaccin pblica.

El Gabinete Social es un espacio de coordinacin intersectorial de polticas pblicaspresidido por el MIDES e integrado por representantes de organismos estatales derelevancia en materia social y econmica, tales como: el Ministerio de Economa yFinanzas (MEF); el de Educacin y Cultura (MEC); el de Trabajo y Seguridad Social(MTSS); el de Salud Pblica (MSP); el de Turismo y Deporte (MTD); el de Vivienda,Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA). Su funcin refiere a ladefinicin de las reas prioritarias del Gasto Pblico Social y a la articulacin ycooperacin de los organismos nacionales y municipales (Art. 1 del Decreto decreacin) (Midaglia, Castillo y Fuentes, 2011). Mientras que durante el primer gobiernode izquierda el Gabinete se reuna con escasa frecuencia, en la segunda administracinde izquierda aument la periodicidad de sus reuniones, celebrndose los encuentros demanera quincenal segn la opinin aportada por las personas entrevistadas. Para laamplia mayora de los informantes consultados, la mayor dinmica de trabajo delGabinete tuvo impactos directos sobre la lgica de funcionamiento de la instancia meso,el Consejo de Polticas Sociales:

() Desde el ao 2010 () han habido transformaciones sustantivas. El Gabinetetiene mucha frecuencia de reuniones, y ha generado instancias propias, comisiones ogrupos de trabajo, independientes del Consejo (Autoridad poltica entrevistada)

Si vamos a comparar perodos el Gabinete tiene hoy un rol ms protagnico deelaboracin, de armado de polticas y en el perodo pasado el Gabinete Socialestableca las directivas y el que trabajaba sobre esas directivas era el Consejo.(Autoridad poltica entrevistada)

() hubo un cambio importante, lo que funcion en este perodo regularmente fue elGabinete Social. En cambio en el anterior () el Gabinete se reuni pocas veces y elConsejo termin funcionando como una de las principales instancias de coordinacin(). En aquel momento los que estaban en el Consejo eran los representantes

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ministeriales que ms entendan de las temticas que se trataban en ese espacio. Eneste perodo no fue as, el protagonismo lo tena ms el Gabinete que el Consejo.(Autoridad poltica entrevistada)

El rol del Gabinete Social, al menos en estos ltimos aos () fue asumir lo que leasigna la Ley, que es coordinar las polticas sociales. (). Estos aos han habidoalgunos puntos fuertes de actividad, () bsicamente son las dos Rendiciones deCuentas, unificando el planteo que se hace a Presidencia () Un segundo bloque detrabajo fue en torno al diseo de proyectos comunes () y uno tercero referido aprogramas sociales prioritarios. (Autoridad poltica entrevistada)

El Consejo Nacional de Polticas Sociales (CNPS) , tiene establecida la ejecucin de losacuerdos programticos definidos en el Gabinete, no obstante, como ya se plante, estembito de coordinacin jug en el perodo anterior un papel poltico importante en lamedida que se encarg del diseo de una de las medidas de proteccin ms relevantes, yhasta el momento vigentes, como el Plan de Equidad y a su vez indirectamente respaldla elaboracin de una importante poltica pblica dirigida a la infancia como fue laEstrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA), la que posteriormente nologr instrumentarse en los trminos que haba sido definida.

En el inicio de este nuevo perodo gubernamental se promovieron cambios en elfuncionamiento del Consejo, y pas de estar presidido por la Direccin Nacional dePolticas Sociales del MIDES a la Subsecretara de esa cartera ministerial, reforzandoas su jerarqua poltica. No obstante en esta nueva etapa su dinmica de accin fue msirregular, como se apreciar en los extractos de entrevistas que se expondrn en lossiguientes prrafos.

En el Consejo participan referentes importantes, en algunos casos la segunda lnea demando del MEF, MEC, MTSS, MSP, MTD y MVOTMA, al que se agrega la Oficina dePlaneamiento y Presupuesto (OPP). Se contempla tambin la inclusin derepresentantes de Entes Autnomos y Servicios Descentralizados tales como laAdministracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), el Banco de Previsin Social(BPS), el Instituto del Nio y del Adolescente del Uruguay (INAU), el InstitutoNacional de Estadsticas (INE) y del Congreso de Intendentes. Este mbito se tratar deforma ms detallada en el punto subsiguiente. Segn informacin aportada por losentrevistados en este perodo de gobierno se invit a participar a otros organismos queno estaban contemplados, como el Instituto Nacional de Empleo y formacinprofesional -INEFOP- (en la rbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), elEnte Pblico encargado de agua y saneamiento (Obras Sanitarias del Estado OSE-), y ala Universidad de la Repblica. De esos tres el nico que ha participado en reunioneses el INEFOP (). (Autoridad poltica entrevistada)

Las Mesas Interinstitucionales, al igual que las otras esferas de accin mancomunada,son coordinadas por el MIDES y tienen como tarea esencial el ensamblaje a nivelterritorial de la oferta pblica social. A ellas asisten los representantes locales de losorganismos contemplados en el CNPS. Desde su instalacin, su funcionamiento ha sidomuy variable e irregular. Sin embargo, han intentado generar y ejecutar proyectosterritoriales para las diferentes zonas de referencia, de acuerdo a las opiniones vertidaspor informantes entrevistados para este estudio.

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Los Consejos Sociales son instancias territoriales de intercambio con las organizacionesde la sociedad civil (OSC). El MIDES apoya tcnicamente a este espacio y buscapromover contactos fluidos con las Mesas Interinstitucionales que funcionan en esaslocalidades. En el presente, se encuentran instalados 20 consejos sociales en 18departamentos del pas (todos excepto la capital del pas). De manera similar al casoanterior, su pauta de accin es fluctuante y muy desigual entre ellos (Muiz 2009; Cruzy Prez, 2008, Bica, 2007 e ICD, 2009).

En el marco de este estudio se identificaron otras esferas de coordinacin deintervenciones pblicas, como el Comit de Coordinacin Estratgica de Infancia yAdolescencia, la Comisin de Lucha contra la Violencia Domstica, y las Mesas deCoordinacin Zonal, entre otras, que no se analizan en esta oportunidad debido a suespecificidad temtica. En el Anexo 3 se puede apreciar la totalidad de los mbitos decoordinacin de distinto nivel que el MIDES preside o en los que participa, lasentidades pblicas involucradas y los resultados obtenidos. El mismo deja en evidenciala multiplicidad de instancias coordinadoras que tuvieron lugar a partir de lainstauracin de ese nuevo organismo pblico y a la vez la significativa productividaddel perodo de referencia.

A estos numerosos mbitos de coordinacin y articulacin hay que aadirle otros dealcance micro, relativos al intercambio y colaboracin en la instrumentacin deprogramas sociales de orientacin integral que provee simultneamente distintos bienessociales.

IV.3- El Consejo Nacional de Polticas Sociales

Como ya se plante, el Consejo Nacional de Polticas Sociales (CNPS) se consagrcomo una esfera relevante de coordinacin de la provisin de bienes sociales de rangointermedio, que obtuvo los permisos polticos necesarios, no slo para traducir en lneasoperativas las decisiones del Gabinete Social, sino tambin para generar nuevaspropuestas de intervencin. El ejercicio de sus propias tareas facilit la construccin yrenovacin de una agenda social que incluyeron temas de diversa ndole, desdeproblemas de implementacin de polticas pblicas, pasando por la definicin deestrategias de accin, hasta el debate sobre los resultados alcanzados en materia devulnerabilidad social.

El intenso dinamismo de la fase fundacional supuso encuentros semanales, quizsindicativos de un volumen considerable de trabajo. En cambio, en el segundo mandatode izquierda se desaceler su funcionamiento y se pas a intercambios mensuales.

El universo de entrevistados coincidi en la disminucin de las actividades y deproductividad del Consejo, como tambin en la prdida de visibilidad pblica. Sinembargo, se constataron variaciones de nfasis en el posicionamiento de los informantesen relacin a este tema. Para algunos las modificaciones en su funcionamiento fueronpropias de una nueva etapa, con una agenda en formacin que dio lugar a un ritmoirregular de reuniones debido a la ausencia de urgencias y definiciones del Gabinete odel Poder Ejecutivo que lo involucran. Para otros, en cambio, su accionar se debilitsustantivamente y se desdibuj el papel que tena que cumplir.

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El Consejo tiene el valor que se constituye en un espacio de articulacin de losMinisterios y efectores pblicos en materia social () El funcionamiento en esteperodo 2010, 2011 y 2012 ha sido irregular o mejor dicho variable pese a que estinstitucionalizado y cuenta con una secretara tcnica. () Su rol en este perodo adiferencia del anterior () no le ha sido fcil desempearlo (...) pero hizo algunascosas (Autoridad poltica entrevistada).

Si bien tiene una gran potencialidad, sobre todo porque (.) adems de contar losministerios incorpora a los efectores de poltica () su funcionamiento se defini conuna menor regularidad de reuniones y enfocadas en determinadas temticas ()(Autoridad poltica entrevistada)

En el segundo perodo, su funcionamiento () fue bastante errtico y sobre todo noincidi en la discusin presupuestal. (Autoridad poltica entrevistada)

En el perodo pasado yo tengo una conceptualizacin muy positiva del Consejo, ()tena una delegacin muy fuerte en el armado de polticas y eso llev al funcionamientodistinto () al actual perodo donde el Consejo ha tenido otro rol. En el perodopasado no solo que se diseaba polticas () sino que tambin se coordinaba cmo ibaa ser su ejecucin () y eso da mucha fortaleza. () En el perodo actual el rol delConsejo fue bastante menor (Autoridad poltica entrevistada).

Por otra parte, si bien tena estipulado la participacin obligatoria de lossubsecretarios ministeriales, en la prctica estos jerarcas polticos asistan de maneraocasional debido al incremento de la actividad del Gabinete Social, que pas de unfuncionamiento mensual a quincenal. En definitiva, el aumento de la operativa del nivelmacro termin compitiendo con el propio Consejo y sus posibilidades reales de tomardecisiones, ya que asistan representantes de rango medio o medio-bajo.

El ao pasado los ministerios y organismos dejaron de ir o de enviar representantesde primer nivel porque no haba un mbito de trabajo. Es ms a esto se agreg que seempezaron a generar () otros mbitos diramos que descentralizados () distintos alConsejo. () El Consejo se vaci por dos vas: porque a nivel central los Ministroseran los que tomaban las decisiones y por la emergencia de otros mbitos que secrearon y que eran de ms dinamismo () (Autoridad poltica entrevistada).

La participacin () tiene altibajos. Como al Gabinete a veces no puede ir el ministrova el subsecretario, y por consiguiente hay un corrimiento de la jerarqua de losparticipantes en ese espacio () (Autoridad poltica entrevistada)

De acuerdo a lo que se evidencia en la figura N 3, en el marco del Consejo existen unaserie de subcomisiones que tratan temticas especficas. La mayora de estos grupos detrabajo fueron creados en la actual etapa administrativa. En el perodo anterior existandos subcomisiones de importancia: la de transferencias, abocada a ensayar posiblesescenarios para la instrumentacin de las AFAM del Plan de Equidad y otra, el Comitde Coordinacin Estratgica de Infancia y Adolescencia que, como se mencion, estuvocentrado en la creacin de una estrategia de trabajo para la infancia y la adolescencia(ENIA), con un plan operativo proyectado hasta el ao 2015. Al respecto algunos de losentrevistados tuvieron una visin muy crtica sobre el amplio universo de espacios decoordinacin que se han generado desde la creacin de ese nuevo Ministerio. () Elrol de articulacin del MIDES en la prctica () no lo hace a travs de 47 mbitos dereunin, todos paralelos, que adems no estn jerarquizados, organizadosverticalmente y a veces se superponen. (Tcnico entrevistado)

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Figura 3. El Gabinete Social, sus consejos y comisiones

Fuente: Elaboracin propia en base a entrevistas realizadas.

En una primera instancia, la multiplicacin de las comisiones del Consejo parececontradictoria con el descenso de su dinmica de accin. Sin embargo, la pauta defuncionamiento de cada uno de esos colectivos fue sumamente diferenciada. Algunos deellos, en particular los que provenan del perodo anterior, se desactivaron ysustituyeron sus encuentros por intercambios informales, como la propia Comisin deTransferencias. Otras, de reciente creacin como la de Territorio, adquirieron un ritmosignificativo de trabajo que dio lugar a la elaboracin de planes de alcancedepartamental representativos de la problemtica socioeconmica de las regiones dereferencia.

Entre algunos temas importantes que trabaj el Consejo, a travs de lassubcomisiones, se ubica una que tiene un muy buen desempeo como es la de territorioque se cre en este perodo. () Es una comisin que le ha dado seguimiento () a lasarticulaciones de las polticas sociales en los departamentos a travs de las MesasInterinstitucionales de Polticas Sociales. Adems esta comisin se encarga de laelaboracin de los llamados planes departamentales, que se asimilan a agendas dedesarrollo social departamentales. Otras Comisiones como la de transferenciasfuncionaron apenas en el inicio de este perodo. () La que funcion a trmino fue laComisin de erradicacin de la pobreza. (Tcnico entrevistado)

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() se empezaron a generar otras Comisiones (). Por ejemplo se cre una Comisinpara trabajar con las Mesas Interinstitucionales y los planes departamentales, unaComisin sobre el sistema de cuidados. Sobre esta ltima se crearon dos, una pordecreto y otra que form el Consejo. A una de ellas iban representantes polticos y a laotra iban tcnicos, entonces ah el sistema de cuidado que era un tema de agenda delConsejo tuvo como un sistema paralelo y se generaron ruidos. () Otra cosaimportante es que se incorporan otras prestaciones a partir de exigencias del propioPresidente, por ejemplo el programa Jvenes en Red, () la atencin a algunas zonascomplejas y otros programas prioritarios, y () las articulaciones en torno a estasiniciativas se hacan ms por fuera del Consejo. (Autoridad poltica entrevistada)

Lo ms importante que tiene es la comisin territorial, por todo el vnculo con lasMesas [Interinstitucionales]. () No se baraj coordinar a los programas prioritariosdesde el Consejo, porque se conform un comit coordinador, dependiente delGabinete (Autoridad poltica entrevistada)

Cabe indicar como un rasgo de prdida de relevancia poltica del Consejo, lainstauracin de dos comisiones particulares en el marco del Gabinete Social: la relativaa Juventud, que funciona de manera paralela a la localizada en el marco del Consejo, ycon tareas de diferente jerarqua y proyeccin. Mientras que la Comisin de escalamacro se encarga del anlisis en profundidad de las condiciones de la franja etariajuvenil en condiciones de vulnerabilidad social (por ejemplo las personas que noestudian ni trabajan), la de nivel meso elabora informes sobre los derechos de las y losjvenes.

La otra unidad temtica del Gabinete se aboca nada menos que a la coordinacin dealgunos de los componentes de los programas sociales calificados como prioritariospara la presente administracin, y mencionados brevemente en otro apartado. Dos deestas iniciativas sociales se enmarcan en el MIDES: los ya mencionados Jvenes enRed y Cercanas, mientras que la tercera, como tambin se dijo, Uruguay CreceContigo, se ubica en la rbita de OPP en Presidencia de la Repblica, aun cuando sedispona de encuadres institucionales especializados en materia de pobreza y/o salud enotros espacios institucionales.

Los cambios relatados en torno a la pauta de accin del Consejo generaron percepcionesdiferentes entre los entrevistados consultados sobre la productividad de ese mbito. Agrandes rasgos, y con la intencin de ilustrar el clima de opinin reinante, se identificandos posiciones relativamente divergentes. Por una parte, estn los que consideran que sibien el Consejo no tuvo desempeo destacado, consigui elaborar nuevos lineamientosde accin tales como los planes territoriales, y de forma incipiente comenz a procesarla temtica sobre la instauracin de un nuevo sistema de cuidados. Sin embargo, otrosentienden que la productividad de esa instancia coordinadora fue casi nula y no haproducido lineamientos pblicos para el campo social que generan impactos polticos, adiferencia de la fase anterior.

Algunos de los temas que tuvo el Consejo () fue la revisin del Plan de Equidad quedio lugar a un documento que se llam la Reforma social que es el marco conceptualde la proteccin () Despus otros temas fueron un plan de erradicacin de la pobrezaextrema que no termina de ser aprobado (); y el enfoque que debera tener lacreacin de un sistema de cuidados (). Sobre este tema an no se ha avanzado msall de algunas acciones piloto (). El Consejo no pudo dotar de orientacinestratgica, organizar y articular el conjunto de prestaciones sociales. Ese rol lodesempe en el perodo anterior () con la elaboracin del Plan de Equidad y la

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definicin de la Estrategia de Infancia Adolescencia (). En este perodo, laspropuestas del Consejo no tuvieron ese impacto pero algo se logr avanzar. (Tcnicoentrevistado).

En este perodo () se destacan como producto el documento de la Reforma social,que se pens como la reformulacin del Plan de Equidad, y las agendasdepartamentales. Con sistema de cuidados lo que ha pasado es que ha sidodiscontinuado, pero haber empujado y contar un documento de discusin fueimportante. Otro tema del Consejo ha sido el programa Cercanas, que fue producto deun documento del Consejo, que cambia la modalidad de intervencin. (Autoridadpoltica entrevistada).

El Consejo tuvo en el primer perodo de gobierno productos importantes como el Plande Equidad y la ENIA que si bien no era propiamente del Consejo remita al Consejo().En este perodo el Consejo como tal no ha proyectado ningn proyecto de ley,programa y los cambios que se han hecho, por ejemplo en la Tarjeta Uruguay Social,no pasaron por el Consejo sino que se trabajaron directamente en el Gabinete(Autoridad poltica entrevistada)

Una ltima cuestin a mencionar, es la casi unanimidad de opiniones entre losinformantes calificados en relacin a los factores que incidieron en el cambio dedinamismo del Consejo. Los mismos se detallarn en la seccin que trata los obstculoso cuellos de botellas a superar en materia de coordinacin, no obstante vale la penamencionar algunos de ellos, tales como: la falta de conduccin y/liderazgo poltico deese espacio; los cambios de orientacin y estrategia de accin del Ministerio en el quese enmarca el Consejo; la falta de continuidad de la agenda de temas sociales planteadosen el gobierno pasado, entre los ms destacados.

IV.4. La coordinacin de los programas sociales prioritarios

La actual administracin de gobierno ha priorizado tres programas sociales focalizadospara trabajar con un pequeo segmento de poblacin en situacin de vulnerabilidad ypobreza extrema. Esos son, como se mencion en la seccin III.3, los programasUruguay Crece Contigo, Cercanas y Jvenes en Red. Se trata de intervenciones quetienen una conduccin interinstitucional, al involucrar la articulacin entre variosservicios sociales existentes.

Para facilitar la gestin de esas intervenciones, el MIDES cre un espacio decoordinacin de los tres programas, cuyo propsito es generar una canasta deprestaciones bsica para ofrecer a la poblacin beneficiaria de los tres programas. Lacomisin, integrada por los directores de cada uno de los programas, se ha abocado adefinir el conjunto de bienes bsicos y posteriormente a negociar su disponibilidad conlos ministerios que operan en los programas. (Autoridad poltica entrevistada).

Y desde el Mides se gener un espacio de coordinacin de los tres programas, paraesto que se visualizaba, que los tres van a tener que generar una canasta deprestaciones muy bsica, y se decidi juntar, identificar esa canasta, e ir interactuandocon las sectoriales de forma conjunta. (Autoridad poltica entrevistada).

La comisin cobr mayor sentido al iniciarse la implementacin, desde mayo de 2013,del programa 7 zonas, donde los tres programas tienen que concentrar su accionar. Laintensificacin del accionar de estos programas se da con las 7 zonas prioritarias Este

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termin de cerrar con el 7 zonas, porque ah los tres tienen que concentrar su accionar.(Autoridad poltica entrevistada).

Importa agregar, brevemente, que el proyecto 7 zonas consiste en la seleccin de esacantidad de zonas de intervencin conjunta por parte de diferentes organismos pblicos(ministerios, gobiernos departamentales y municipales), como se dijo, co dirigidos porlos ministerios de Desarrollo Social y del Interior. El proyecto busca trabajar con 31.151personas ubicadas en cuatro zonas de Montevideo: Marconi, Cantera del Zorro,Chacarita de los Padres, Santa Teresa, Barrio Ituzaing y dos en la ciudad de LasPiedras: Vista Linda y Obelisco, y Villa Manuela en Barros Blancos (Presidencia de laRepblica12 y entrevista a autoridades polticas). El plan contempla intervenciones enmateria de acceso a la vivienda, culminacin de educacin, capacitacin e insercinlaboral, acceso a servicios de salud. Contempla asimismo transferencias monetarias paraservicios de cuidado infantil (guarderas privadas). Por ltimo, el Ministerio del Interiorrefuerza, con recursos humanos, su trabajo en las zonas seleccionadas.

Retomando la mirada sobre la coordinacin de los programas prioritarios, para finalizarinteresa mencionar que parece existir cierta discrepancia o desconocimiento acerca delvnculo de la Comisin de programas prioritarios con el Gabinete Social. Para unos() esto es una comisin del Gabinete, o en todo caso de quien el Gabinete delegue.(Autoridad poltica entrevistada). Para otros, en tanto, no existe un referente claro. ()este mbito de coordinacin no tiene un referente institucional en el Gabinete ni en elConsejo (Autoridad poltica entrevistada).

IV.5- Evaluacin de los programas sociales y desarrollo de los sistemas deinformacin como sustento de la coordinacin

En lo que refiere a la evaluacin de los programas sociales que integran la RAIS, alMIDES le cabe un rol prioritario, a travs de la Direccin Nacional de Evaluacin yMonitoreo, a la que le compete realizar el seguimiento, supervisin y evaluacin de losplanes, programas y proyectos sociales implementados por el Ministerio y de lasrestantes polticas y programas nacionales sin perjuicio de las competencias de otrosorganismos en la materia (MIDES 2011: 301). Desde all se ha impulsado laevaluacin del rgimen de Asignaciones Familiares instalado por el Plan de Equidad,con el asesoramiento de la Universidad de la Repblica13, as como evaluaciones de unconjunto de programas socioeducativos y sociolaborales (vase al respecto MIDES2011). Adems, se est trabajando en el diseo de evaluacin de los programasprioritarios (Autoridad poltica entrevistada y a tcnico).

12 http://www.presidencia.gub.uy/Comunicacion/comunicacionNoticias/olesker-consejo-ministros-13-mayo13 Entre las prestaciones ms destacadas de la RAIS, cabe sealar que las evaluaciones realizadas sobre los programasde las Asignaciones Familiares-Plan de Equidad y la Tarjeta Alimentaria indican que ambos contribuyeron a expandirla llegada de las prestaciones sociales hacia los estratos de menores ingresos, que anteriormente se encontrabanvirtualmente desprotegidos, especialmente entre los hogares integrados por nios y adolescentes (Vigorito yColafranceschi 2012, MIDES 2011). Ello tuvo impactos importantes en trminos de reduccin de la indigencia,aunque menores en el plano de la pobreza. Segn dicha evaluacin: () en la actualidad, el acceso a prestacionesen los estratos de menores ingresos sea casi universal, no existiendo brechas significativas con el grupo de adultosmayores, tradicionalmente cubierto por el ala no contributiva de las transferencias. Persisten, sin embargo, gruposcon cobertura baja, como es el caso de los hogares que no cuentan con menores de 18 ni con mayores de 65 aos(Vigorito y Colafranceschi 2012: 31).

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Asimismo, se han realizado esfuerzos por avanzar en la construccin de sistemas deinformacin sobre las polticas sociales. En particular, cabe destacar la creacin delObservatorio Social de Programas e Indicadores y del Sistema Integrado de Informacindel rea Social (SIIAS). Este ltimo tiene como cometido () generar un sistemainterinstitucional de informacin integrada, que vincule datos de los distintosorganismos, tanto de sus programas sociales como en su ejecucin y sus respectivosbeneficiarios. (Artculo 621 de la ley 18.719). Aun cuando este sistema se encuentraen una fase intermedia de desarrollo, ha mostrado utilidad para impulsar la mejora de lacalidad de la informacin generada por los distintos organismos que operan en el reasocial, proveer a otros organismos informacin que facilite una mejor focalizacin, ascomo facilitar el control de las contraprestaciones establecidas en las AsignacionesFamiliares (Tcnico entrevistado).

Sin embargo, a pesar de estos avances, subsisten problemas en materia de evaluacin delas polticas sociales, que surgen tanto de las falencias en el diseo de los programassociales, de la disparidad de esfuerzos de evaluacin de las distintas intervencionessociales, como de la dispersin institucional de los espacios dedicados a la evaluacindentro del campo social.

En el primer plano, el propio MIDES (2011) destaca la existencia de una serie deproblemas en el diseo de buena parte de los programas sociales, que dificultan suimplementacin y obtencin de resultados. De esa forma, se alude a la fragilidad en eldiagnstico del problema, el dbil vnculo entre la intervencin planificada y el impactodeseado, la falta de claridad en la definicin de objetivos y poblacin objetivo, laausencia de conceptualizaciones operacionalizables, y la fragmentacin de losprogramas que implementa el MIDES, entre los dficits ms destacados (MIDES 2011:302-303).

En segundo lugar, las evaluaciones realizadas sobre los programas que integran la redde asistencia social tienen un carcter dispar, en la medida que algunas prestaciones hansido objeto de evaluacin sistemtica mientras otras no, lo cual plantea un panorama enel que el conocimiento sobre los resultados e impactos de los diversos programas esaltamente heterogneo.

En tercer lugar, se identifica una fragmentacin de los espacios de evaluacin, que seencuentran dispersos en diferentes ministerios y agencias pblicas. Algunas reascuentan con agencias de evaluacin especficas, como por ejemplo, el rea de laeducacin, en la que opera la Gerencia de Investigacin y Evaluacin de laAdministracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), o ms recientemente, elInstituto Nacional de Evaluacin Educativa creado en el ao 2013. Mientras tanto, otrasarenas de polticas sociales no disponen de mbitos institucionales dedicados a laevaluacin y han sido objeto de evaluaciones de carcter puntual o espordico, comopor ejemplo, el campo de la salud. Aun cuando en la Oficina de Planeamiento yPresupuesto se han creado unidades destinadas al seguimiento de distintas polticassociales como el rea de Gestin y Evaluacin del Estado o el recientemente creadoObservatorio de Polticas Pblicas- estas experiencias no permiten avizorar un cambioen el carcter fragmentado y parcial de la evaluacin de los programas que integran laRAIS.

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V. Cuellos de botella para la coordinacin

De acuerdo a lo manifestado por las diferentes personas entrevistadas, en lneasgenerales, los problemas o cuellos de botella existentes en el caso del rea socialuruguaya, a la hora de realizar una efectiva coordinacin de los diferentes esfuerzosinstitucionales, no difieren demasiado de lo observado por buena parte de la literaturasobre la materia. En este sentido, sin lugar a dudas el gran condicionante para estaactividad es el de la voluntad poltica de las altas esferas de gobierno. En la medida enque no exista un serio compromiso con la tarea de coordinar, ser prcticamenteimposible que la misma logre cumplir con los productos que se esperan.

El xito de este tipo de espacios depende de la combinacin entre el diseo delespacio y la buena onda de los participantes. Pero esta ltima es una 60%, el diseoimporta menos porque lo bsico es la voluntad de coordinar, yo le llamo tirar losalambrados abajo. Una de las cosas ms problemticas que tiene el Estado es lacompartimentacin, el no leerse uno al otro.(Autoridad poltica entrevistada).

Justamente, en contextos de fuerte compartimentacin de las actividades sectoriales, losintentos por establecer efectiva coordinacin interinstitucional debern apoyarse enslidos acuerdos polticos. En el caso del objeto de este informe, claramente el primerperodo de gobier

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