Conflicto de Competencia Derecho Procesal Constitucional

7/26/2019 Conflicto de Competencia Derecho Procesal Constitucional

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EXP. N. 00003-2007-PC/TC

SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL

DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

DEL 21 DE NOVIEMBRE DE 2007

PROCESO COMPETENCIAL

Munii!"#i$"$ Di%&'i&"# $( Su')ui##* +$(,"n$"n&( . Munii!"#i$"$ Di%&'i&"# $(

Mi'"#*'(% +$(,"n$"$"

Sn&(%i%Demanda de conflicto competencial interpuesta por la MunicipalidadDistrital de Surquillo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, porconsiderar que se ha producido afectacin de las competencias

constitucionales previstas en los artculos 194 y 195 numerales y 5!

M"i%&'"$*% i',"n&(%LANDA ARROOMESA RAMRE4VER5ARA 5OTELLIBEAUMONT CALLIR5OSCALLE 6AENETO CRU4LVARE4 MIRANDA

SUMARIO


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I. ASUNTO

II. ANTECEDENTES1. D(,"n$"2. C*n&(%&"i8n $( #" $(,"n$"3. S*#ii&u$ $( M($i$" C"u&(#"'

III. MATERIAS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL

IV. 9UNDAMENTOS

:1. CUESTIONES PRELIMINARES1. D(#i,i&"i8n $(# !(&i&*'i* $( #" $(,"n$"

2. P'*nuni",i(n&* %*;'( #" %*#ii&u$ $( ,($i$" "u&(#"'3. A('" $( #"% (


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1. A!#i"i8n $(# Test de Competencia

". P'(%u!u(%&*% $(# Test de Competencia (rincipio de )nidad (rincipio de "ompetencia

V. 9ALLO

EXP. N. 00003-2007-PC/TCLIMAMUNICIPALIDAD DISTRITAL DESURUILLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


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$n *ima, a los +1 das del mes de noviem%re de +-, el .ri%unal"onstitucional en sesin de (leno /urisdiccional, con la asistencia de losma#istrados *anda 0rroyo, Mesa amre2, 3er#ara otelli, eaumont"allir#os, "alle 6ayen, $to "ru2 y 7lvare2 Miranda, pronuncia la si#uientesentenciaI. ASUNTODemanda de conflicto competencial interpuesta por la MunicipalidadDistrital de Surquillo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, porconsiderar que se ha producido afectacin de competencias constitucionales!II. ANTECEDENTES

1. D(,"n$"

"on fecha 18 de mayo de +-, mediante escrito recepcionado el demayo de +-, modificado y complementado mediante escrito de fecha 8de &unio de +-, la Municipalidad Distrital de Surquillo interponedemanda de conflicto competencial 1:contra la Municipalidad Distrital deMiraflores, al considerar que el 0cuerdo de "once&o ;! +


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*as municipalidades A!!!B distritales son los r#anos de #o%ierno local!.ienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntosde su competencia! A!!!B Aartculo 194 de la ConstitucinB

*os #o%iernos locales promueven el desarrollo y la economa local, yla prestacin de los servicios p@%licos de su responsa%ilidad, enarmona con las polticas y planes nacionales y re#ionales de desarrollo!Son competentes para? CA!!!Bla 0dministracin de %ienes y rentasAconsa#rada en el artculo 195 inciso ! de la ConstitucinB> y CA!!!B laor#ani2acin, re#lamentacin y administracin de los servicios p@%licoslocales Aconsa#rada en el artculo 195 inciso 5 de la ConstitucinB

entreellos el Mercado de 0%astos ;! 1, el $stadio Municipal, el "ementerioMunicipal, el Depsito Municipal, entre otros!


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2. C*n&(%&"i8n $( #" D(,"n$""on fecha de octu%re de +-, el 0lcalde de la Municipalidad Distrital deMiraflores se apersona al proceso y contesta la demanda, solicitando que seadesestimada!(rincipales ar#umentos de la "ontestacin de la demanda?


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f! *as competencias constitucionales asi#nadas a las Municipalidades, enrelacin a la administracin de sus %ienes, y en especial de los servicios

p@%licos locales en el Fm%ito de su &urisdiccin territorial#! Definicin de la correspondencia de la titularidad, para el e&ercicio

le#timo de las competencias constitucionales en conflictoh! 0cerca de la competencia para la privati2acin de los mercados p@%licos

IV. 9UNDAMENTOS

: 1. CUESTIONES PRELIMINARES1. D(#i,i&"i8n $(# P(&i&*'i* $( #" $(,"n$"

1! *a demandante solicita como pretensiones?< Se determine la correspondencia de competencia territorial ( en

primer lu#ar, en relacin alfumus boni iurisAapariencia del derechoB,en el caso de autos, la pretensin cautelar para ser estimada requiere a

priori la definicin por parte de este "ole#iado respecto de a qui=nA#emandante o #emandadaB corresponde e&ercer las competencias

constitucionales cuya titularidad se reclama! $n consecuencia, no seconfi#ura la apariencia del derecho!


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! $n se#undo lu#ar, es necesario evaluar el perculum in moraApeli#ro

en la demoraB> si %ien la demandada ha emitido el 0cuerdo de "once&oque aprue%a la privati2acin del Mercado de 0%astos ;! 1 y laconformacin de un "omit= de (rivati2acin, no es menos cierto que lasentencia que emita este "ole#iado CA!!!Bvincula a los poderes p@%licosy tiene plenos efectos frente a todos! Determina los poderes o entesestatales a que corresponden las competencias o atri%ucionescontrovertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciadosde incompetencia! A!!!B+:> en esa medida consideramos que tampoco seevidencia el elemento de peli#ro en la demora, dado que en caso ascorrespondiera y de acuerdo a lo e$puesto la reversi%ilidad del acto esa@n via%le!

4! Ginalmente, y con respecto al elemento de la adecuacin Auso demedida adecuada a los fines perse#uidosB, el fin perse#uido mediante lainstauracin del conflicto competencial es que este .ri%unal defina aqui=n corresponde el e&ercicio le#timo de las competenciasconstitucionales reclamadas! De autos se evidencia que el contenido enla pretensin cautelar Aque es la suspensin provisional de los efectosdel 0cuerdo de "once&o ;! +


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encontramos ante una relacin &urdica procesal, de ndoleconstitucional, vFlidamente instaurada!

8! "on relacin a la eEcepcin de litispendencia, tal como este .ri%unal

"onstitucional ha eEpresado, C(recisamente so%re la %ase de estaespecificidad del Derecho (rocesal "onstitucional es pertinente indicarque el competencial es un proceso constitucional autnomo respecto deotros procesos &udiciales o constitucionales, y A!!!B orientado

predominantemente a la tutela del orden constitucional o%&etivo, el cualse asienta en los principios de redistri%ucin territorial del poder divisin vertical y en el de separacin tanto de poderes como der#anos constitucionales divisin hori-ontal, sin que ello impliqueomitir la presencia de la dimensin su%&etiva! "ondicionar la resolucindel presente proceso competencial a lo que se resuelva en los procesos

A!!!B a los que hace referencia el demandado, implicara que este"ole#iado a%dique de su funcin de ser el r#ano encar#ado del controlconstitucional, se#@n esta%lece el artculo +1 de la "onstitucin y, en

particular, de la tutela de los fines de los procesos constitucionalesprevistos en el artculo HH del .tulo (reliminar del "di#o (rocesal"onstitucional:! Nu= duda ca%e, la finalidad de los procesosordinarios dista mucho de la funcin de defensa del ordenamientoconstitucional que se persi#ue en un proceso constitucional como elconflicto competencial! $n consecuencia, la eEcepcin delitispendencia queda descartada!

9! especto de la @ltima eEcepcin planteada por la demandada, de

representacin defectuosa, este "ole#iado considera que el tenor del0cuerdo de "once&o ;! 44


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"ompetencial, que OO$l conflicto se produce cuando al#uno de lospoderes o entidades estatales a que se refiere el artculo anterior adoptadecisiones A!!!B, afectando competencias o atri%uciones que la"onstitucin y las leyes or#Fnicas confieren a otro! A!!!BPP Aartculo11B!

1+! "onsideramos relevante y pertinente precisar que los procesos

constitucionales de conflictos competenciales y su tipolo#a han sidomateria de pronunciamiento por parte de este .ri%unal! 0s, se haseKalado que los conflictos competenciales puedenser &!i*%o "&!i*%! $ntre los conflictos competenciales &!i*%, ca%emencionar los conflictos competenciales!*%i&i*% yn("&i*%! $lCA!!!Bconflicto constitucionalpositivose produce cuando dos o mFs

poderes del $stado u r#anos constitucionales se disputan, entre s, una

competencia o atri%ucin constitucional> el conflictoconstitucional negativose da cuando dos o mFs poderes del $stado ur#anos constitucionales se nie#an a asumir una competencia oatri%ucin constitucional5:!$n cuanto a los conflictos competenciales "&!i*%, este .ri%unal hatratado, en primer t=rmino, el AiB conflicto constitucional pormenoscabo de atribuciones constitucionales, indicando que C(uedeeste clasificarse en? aB conflicto constitucional por menosca%oensentido estricto> %B conflicto constitucional por menosca%ode interferencia> y, cB conflicto constitucional por menosca%ode omisin! $n el conflicto constitucional por menosca%o ensentidoestricto, cada r#ano constitucional conoce perfectamente cuFl es sucompetencia! Sin em%ar#o, uno de ellos lleva a ca%o un inde%ido o

prohi%ido e&ercicio de la competencia que le corresponde, lo querepercute so%re el Fm%ito del que es titular el otro r#anoconstitucionalI:!J, en se#undo t=rmino, los AiiB conflictos por omisin en cumplimientode acto obligatorio, indicando queCA!!!B, si %ien es cierto que losCtpicos conflictos positivo y ne#ativo de competencia pueden dar

lu#ar al proceso competencial, tam%i=n lo es que cuando el artculo 11del "!(!"onst! esta%lece que en =ste pueden ventilarse los conflictosque se suscitan cuando un r#ano reh@ye deli%eradamente actuacionesCafectando las competencias o atri%uciones de otros r#anosconstitucionales, incorpora tam%i=n en su supuesto normativo alos conflictos por omisin en cumplimiento de acto obligatorio, pues noca%e duda de que cuando un r#ano omite llevar a ca%o una actuacindesconociendo las competencias constitucionales atri%uidas a otror#ano constitucional, las Cafecta! ;o se trata, pues, de la disputa portitulari2ar o no una misma competencia, sino de aquella que se suscita

cuando, sin reclamarla para s, un r#ano constitucional, por omitir un
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de%er constitucional o de relevancia constitucional, afecta el de%idoe&ercicio de las competencias constitucionales de otro -:!

1! CA!!!B, el conflicto se identifica como un contraste entre dos o mFs

r#anos sur#ido al afirmar Ao ne#arB =stos recprocamente sucompetencia para actuar so%re una determinada materia y cuyaresolucin corresponde a un ente superior! A!!!B, el conflicto se definecomo un tipo de controversia &urdica que se distin#ue de las demFs,tanto por su&etos Ason autoridades dotadas de poderes pblicosB como

por el o%&eto Aque es la competencia para reali-ar un actodeterminadoB! 0parece as el t=rmino OOconflictoPP unido al conceptode OOcompetenciaPP8:! $l conflicto se presenta en la medida en queC)no de los r#anos considera el comportamiento del otro ile#timo, alviolar las re#las competenciales, y lesivo, al invadir la propia esfera de

atri%uciones9:!14! $n el caso de autos, se trata de dos #o%iernos locales A,unicipalidad

#istrital de .urquillo y ,unicipalidad #istrital de ,irafloresB, los queafirman tener las competencias constitucionalmente atri%uidas a los#o%iernos locales, especficamente en relacin a que? aB OO*asmunicipalidades provinciales y distritales son los r#anos de #o%iernolocal! .ienen autonoma poltica, econmica y administrativa en losasuntos de su competenciaPP Aartculos 194B> y %B OO*os #o%iernoslocales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin delos servicios p@%licos de su responsa%ilidad, en armona con las

polticas y planes nacionales y re#ionales de desarrollo! Soncompetentes para? A!!!B AB! 0dministrar sus %ienes y rentas A!!!B> A5B'r#ani2ar, re#lamentar y administrar los servicios p@%licos locales desu responsa%ilidadPP Aartculo 195 incisos y 5B! $s importanteresaltar que, en el caso que nos convoca, los entes en conflicto sonr#anos de #o%ierno que se caracteri2an por ostentar personera &urdicade derecho p@%lico!

15! especto de los presupuestos que de%en concurrir en los procesosconstitucionales de esta naturale2a, este "ole#iado se hapronunciado1:y ha esta%lecido la eEistencia de un elementosubjetivoque implica que los su&etos involucrados en el conflictocompetencial ostenten la le#itimidad especial esta%lecida en el artculo19 del "!(!"onst!> es decir, que se trate de poderes del $stado,r#anos constitucionales, #o%iernos re#ionales o municipales> y, de otrolado, la eEistencia de un elemento objetivo> es decir, que la materiao%&eto del conflicto ten#a sustento constitucional o en las leyesor#Fnicas que correspondan!
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1I! "on referencia al conflicto competencial planteado, y en relacin a loselementos antes seKalados, como presupuestos propios de este procesoconstitucional, de%emos indicar lo si#uiente?

Configuracin del /lemento .ubjetivo

$s de o%servarse que, en el conflicto competencial de autos, elelemento su%&etivo queda plenamente confi#urado, en la medida enque, en concordancia con lo previsto por el artculo 19 numeral +del "!(!"onst!, el conflicto competencial instaurado se presentaentre dos #o%iernos municipales Aam%os su&etos le#itimados para ser

parte en el proceso constitucional competencialB, y es cada uno deellos el que se reconoce como titular le#timo por ra-onescontrapuestas para el e&ercicio de las competencias municipales

cuestionadas! Configuracin del /lemento 0bjetivo

$n el caso %a&o anFlisis se trata, en efecto, de un conflicto a

propsito de las competencias constitucionales plasmadas en losartculos 194 y 195 incisos y 5 de la norma fundamental,referidas especficamente a la competencia municipal territorial y ale&ercicio de autonoma en esta materia> as como a la competenciaasi#nada a los #o%iernos municipales para administrar sus %ienes yrentas, y para or#ani2ar, re#lamentar y administrar los servicios

p@%licos locales de su responsa%ilidad!$s necesario seKalar que al oponer el conflicto competencial deautos a dos #o%iernos municipales, en el que am%os se afirmancomo titulares de las competencias constitucionales es%o2adas, setrata de un &!i* *n#i&* !*%i&i* $( *,!(&(ni"%, y dichacuestin de%erF ser dilucidada por este "ole#iado, de%iendo definira cuFl de los r#anos en conflicto corresponde e&ercer lacompetenciaAsB constitucionalAesB reclamadaAsB!

1-! $n el proceso constitucional instaurado, el acto que la demandanteconsidera ile#timo e invasor de competencias, es el 0cuerdo de"once&o apro%ado y emitido por la demandada, a efectos de proceder ala privati2acin del Mercado de 0%astos ;! 1, disponi=ndose laconformacin de un "omit= $special de (rivati2acin para tal o%&etivo!Se afirma C$n relacin a los actos que pueden ser o%&eto del conflictoA!!!B que cualquier acto lesivo, cualquier comportamiento puede darori#en a un conflicto, teniendo escaso relieve la forma que presente esteacto! A!!B11:!
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18! *a definicin por parte de este .ri%unal "onstitucional so%re a qui=ncorresponde la titularidad de las competencias reclamadas, acarrearF en su caso la anulacin o no del acto o disposicin cuyaincompetencia se ar#umenta, lo que serF consecuencia l#ica de ladeterminacin que se ha#a con relacin al reparto competencial y a latitularidad correspondiente! Se dice que CA!!!B*a competencia seconfi#ura como un poder y por ello como al#o indeclina%le>cuando el r#ano titular e&erce al#una de las facultades que inte#ran sucompetencia, no lo hace por un inter=s propio sino para elcumplimiento de los fines normativamente determinados!A!!!B1+:!

19! 6a%i=ndose confi#urado en el conflicto competencial instaurado

los presupuestos requeridos Aelemento subjetivo y elementoobjetivoB, este .ri%unal se encuentra ha%ilitado para reali2ar el anFlisis

que le permita determinar a qui=n corresponde e&ercer le#timamentelas competencias constitucionales reclamadas!

: 2. CONCEPTOS CONSTITUCIONALES RELEVANTES

1. E# &(''i&*'i* *,* (#(,(n&* (%(ni"# $( #*% *;i('n*% #*"#(%? (n &"n&*$(#i,i&"$*' $( *,!(&(ni"%+! *os #o%iernos locales tienen como uno de sus elementos esenciales el

territorio, que es la superficie fsica so%re la que se asienta unaMunicipalidad que e&erce ius imperiumlocal en ese espacio, al cual nosreferiremos en detalle por ser de trascendencia para la a%solucin delcaso que nos convoca!

+1! Se considera que el territorio municipal estF conformado por el espacio

#eo#rFfico en el que el Municipio desplie#a y e&erce su poder! $lprincipio de descentrali2acin del $stado es el fundamento que su%yaceal concepto de territorio municipal que se desprende de lo dispuesto enel artculo 189 de la "onstitucin! (ara efectos &urdicos y polticos, no

%asta el mero espacio #eo#rFfico asi#nado, sino que =ste requiere de unprocedimiento preesta%lecido, a fin de que dicho suelo puedaconstituirse en una circunscripcin territorial!

++! $ste procedimiento ha sido esta%lecido en la *'M, que seKala C*as

municipalidades provinciales y distritales se ori#inan en la respectivademarcacin territorial que aprue%a el "on#reso de la ep@%lica, a

propuesta del (oder $&ecutivo AQB OOartculo HHH del .tulo(reliminarPP!

+! $ste "ole#iado ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de laimportancia de la circunscripcin territorial de los #o%iernos locales,


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como parFmetro que permita re#ular sus respectivas competencias! $ntal sentido, ha precisado? CA!!!B, las competencias que corresponden auna autoridad municipal de%en ser e&ercidas dentro de lacircunscripcin territorial correspondiente> de lo contrario, se lle#ara ala%surdo de pretender que los actos administrativos de una entidadmunicipal puedan vincular y o%li#ar a las demFs corporacionesmunicipales, mFs a@n cuando el artculo 194 de la "onstitucin nodistin#ue entre un #o%ierno municipal y otro, sean de ran#o provincialo distrital, de%ido, &ustamente, al Fm%ito territorial dentro del que cadauno de ellos puede hacer uso de sus atri%uciones1:! $n esa lnea, la*'M, en el artculo 1+4 citado en el apartado anterior, ha esta%lecidoel tipo de relaciones que de%en esta%lecer los #o%iernos locales entre s,esencialmente de respeto mutuo de sus competencias y #o%ierno!

+4! 0dicionalmente, el .ri%unal "onstitucional ha indicado que C*asMunicipalidades son definidas como #o%iernos locales que e&ercen sucompetencia en la circunscripcin de las provincias y distritos del$stado, y tienen una pluralidad de tareas las cuales les son asi#nadasatendiendo a lo si#uiente? aB Competencia por territorio! Se#@n =sta, lasmunicipalidades, sean provinciales, distritales o dele#adas, cuandoe&ercen sus atri%uciones normativas, administrativas o econmicas, slode%en referirse a las circunscripciones #eo#rFficas para las cuales hansido ele#idas Aesto se conoce como la urisdiccinB! A!!!B14:!

+5! 0s, claro estF que los #o%iernos municipales e&ercen sus competencias

en el Fm%ito territorial Acompetencia territorialB que les corresponde deacuerdo a ley> de lo contrario se dara una invasin ile#tima del Fm%itocompetencial asi#nado! "ada #o%ierno municipal e&erce autonoma enel marco de sus competencias!

+I! *a demandada afirma? C"uando el Decreto *ey ;! 1158 que crea el

distrito de Surquillo, con parte del territorio del Distrito de Miraflores,el Mercado de 0%astos y otros inmue%les de nuestra propiedad, a pesar

de estar dentro de su &urisdiccin no les pertenecen, A!!!B15:

! 0s, elMercado de 0%astos ;! 1, desde la creacin del distrito de Surquillo,pertenece a la &urisdiccin territorial de aqu=lla, y por tanto su #o%iernolocal ha venido e&erciendo competencias so%re dicho inmue%le en eseconteEto!

2. E# '@i,(n $( #*% ;i(n(% !;#i*%

+-! *a demandante afirma que los %ienes inmue%les de propiedad de la

demandada que fueran adquiridos con anterioridad a la creacin del

distrito de Surquillo, u%icados dentro del territorio se#re#ado que dioori#en a este nuevo distrito, !*' &'"&"'%( $( ;i(n(% $( $*,ini*
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!;#i*? !"%"'*n $( !#(n* $('(F* " %(' $( &i&u#"'i$"$ $( $*,ini*!;#i* !"'" #" "$,ini%&'"i8n $(# nu(* $i%&'i&*? !*' i,!('i* $( #"#( !*' %(' !"'&( $(# &(''i&*'i* )u( #( $i* *'i(n. Ai'," "$(,>%)u( %( F" !'*$ui$* un" &'"%#"i8n $( $*,ini* $( !u'* $('(F* $(#*% ;i(n(% !;#i*%A,ercado de %bastos &' 12 Cementerio2 /stadio y

#epsito ,unicipalB eEistentes en el Frea territorial so%re la que se creel distrito de Surquillo1I:!

+8! $n contraposicin a ello, la demandada considera que el Mercado de

0%astos ;! 1 forma parte de su patrimonio, y aun cuando reconoce queel %ien es de uso p@%lico, afirma que se encuentra en la esfera deldominio privado1-:, lo cual constituye un contrasentido!

+9! 0 propsito de los %ienes de dominio p@%lico, la "onstitucin ha

esta%lecido en el artculo - la inaliena%ilidad e imprescripti%ilidad delos tales %ienes! J este "ole#iado, en relacin a esta disposicinconstitucional, ha indicado que CA!!!B $n puridad, dicha norma se limitaa seKalar que tienen la condicin de Cinaliena%les, es decir, que no

pueden ser ena&enados, y que, ademFs, son imprescripti%les, i'e!, que noes posi%le derivar de la posesin prolon#ada en el tiempo derecho de

propiedad al#uno18:!

! CA!!!B! $l dominio p@%lico es una t=cnica de intervencin mediante laque se afectan a una finalidad p@%lica determinada A!!!B


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escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos dedeportePP, etc!+:!

+! $n cuanto a dominialidad administrativa, CA!!!B parte de la causa

material y el marco territorial A!!!B! .am%i=n a%arca los %ienesdestinados a una prestacin de servicio p@%lico con posterioridad a los

procesos de privati2acin+1:!! *a doctrina ha teori2ado acerca de la fi#ura de las,utaciones

#emaniales[22], entendiendo por estas a los CA!!!B cam%ios que seproducen en el estatuto &urdico de la demanialidad: de un %ien quecontin@a siendo de dominio p@%lico! $stos cam%ios pueden tener lu#ar

por alteracin del su&eto titular del %ien o por modificaciones en suafectacin! $l cam%io de titularidad puede o%edecer, a su ve2, a

distintas ra2ones! A!!!B! (or e&emplo, A!!!B la se#re#acin de parte de unt=rmino municipal, en el que eEisten %ienes del demanio municipal,para a#re#arlo a otro! MFs ha%itual es en nuestros das A!!!B la mutacindemanial que acompaKa a la transferencia del servicio al que el %ien dedominio p@%lico sirve de soporte! $l cam%io de titularidad en laadministracin: es en este caso una consecuencia de la redistri%ucin decompetencias! A!!!B, cuando se trata de los %ienes destinados a unservicio p@%lico la re#la es que el cam%io de titularidad del serviciocomporta el cam%io de titularidad de los %ienes afectos al mismo! A!!!B+:!

4! *a "onstitucin asi#na como parte de las competencias de los

#o%iernos locales administrar sus %ienes OOartculo 195, inciso PP> y,en funcin de ello, la *'M ha definido como %ienes de propiedadmunicipal los bienes inmuebles de uso pblico destinados a servicios

pblicos locales, as como los edificios municipales y todos los bienesadquiridos2 construidos yo sostenidospor la municipalidad OOartculo5IPP Asu%rayado a#re#adoB! 0demFs, la "onstitucin en el reparto decompetencias asi#na a los #o%iernos locales el or#ani2ar, re#lamentar y

administrar sus servicios p@%licos! OOartculo 195, inciso 5PP!5! Se ha seKalado que CA!!!B el servicio p@%lico es un medio para un fin

prEimo o para un fin mediato Ael bien comnB, que se traduce enactividades p@%licas, con forma de o%ra, funcin o prestacin de inter=s

p@%lico A!!!B+4:! $n el caso de autos, en el inmue%le en el que funcionael Mercado de 0%astos ;!1 se %rinda el servicio p@%lico de mercadosque constituye una prestacin que persi#ue fines de inter=s p@%lico!

I! $n referencia a los mercados, se ha indicado que CA!!!B (ueden los

municipios construir los mercados y arrendar su eEplotacin oencar#arse de am%as cosas, que en #ran n@mero de casos serF lo
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn20http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn21http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn22http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn22http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn23http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn24http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn20http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn21http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn22http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn23http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn24


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preferi%le, y ca%e que las leyes recono2can a los Municipios el derechoeEclusivo de vender ocupando la va p@%lica, para reunir en un solo ovarios mercados todos los vendedores y poder e&ercer una mayorinspeccin en la venta de los artculos de consumo +5:!

-! $l Mercado de 0%astos ;! 1 ha sido eri#ido so%re un %ien inmue%le,

cuya propiedad re#istralmente fi#ura inscrita a nom%re de lademandada desde antes que se creara el distrito de Surquillo! ;oo%stante, en dicho inmue%le se %rinda el servicio p@%lico de mercadosdestinado a satisfacer qu= duda ca%e una finalidad p@%lica e inter=scolectivo, a favor y en %eneficio de los vecinos de la localidad en la quela demandante e&erce #o%ierno! 0dicionalmente, se#@n afirma lademandante, ha tenido a su car#o la construccin del Mercado de0%astos ;! 1, la compra de fri#orfricos, del arrendamiento de los

puestos, la ampliacin y remodelacin del inmue%le, as como de laconcesin en uso de los puestos mediante su%asta p@%lica, entreotros+I:!

8! $ste "ole#iado considera relevante advertir que, a nivel del

ordenamiento &urdico nacional, es el Decreto Supremo ;! 154eglamento 6eneral de 7rocedimientos %dministrativos de losbienes de propiedad estatal, una norma de ran#o re#lamentario que hadefinido cuFles son los bienes de dominio pblico, entre ellos CaB *os

%ienes destinados al uso p@%lico, A!!!B, cuya conservacin ymantenimiento le corresponde a una entidad estatal> %B *os %ienes deservicio p@%lico, que son aquellos destinados directamente alcumplimiento de los fines p@%licos de responsa%ilidad de las entidadesestatales> as como los %ienes destinados directamente a la prestacin deservicios p@%licos A!!!B OOartculo HH del .tulo (reliminarPP!

9! 0demFs, ca%e seKalar que la norma antes referida ha definido

los bienes del dominio privado del /stadocomo aquellos que, siendode propiedad de la entidad p@%lica no estFn destinados al uso p@%lico ni

afectados a al#@n servicio p@%lico! So%re los %ienes de dominioprivado, las entidades p@%licas e&ercen el derecho de propiedad contodos sus tri%utos, su&etFndose a las normas del derecho com@n!OO0rtculo HHH del .tulo (reliminarPP! especto de los %ienes del$stado de dominio privado, este "ole#iado se ha pronunciadoindicando que C*os %ienes que no estFn afectos al servicio p@%lico, alusop@%lico o al inter=s nacional A!!!B constituyen, prima facie, %ienes dedominio privado y, como tal, son em%ar#a%les +-:!

4! $l Mercado de 0%astos ;! 1 constituye un %ien de dominio p@%lico

que ha sido afectado y es el soporte para %rindar un servicio p@%lico,que es el de mercados! 0demFs, en el caso de autos ha operado
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una mutacin demanial, en la que el %ien de dominio p@%lico, al estarafectado para fines de un servicio p@%lico, F" ",;i"$* $( &i&u#"'i$"$$( $*,ini* !;#i* !"'" #" "$,ini%&'"i8n, pues se redistri%uyeroncompetencias ante la creacin del distrito de Surquillo y, desdeentonces, las competencias constitucionales de administracin del %ien,as como de re#lamentacin y or#ani2acin del servicio p@%lico deMercados, han sido e&ercidas le#timamente por la demandante!

3. L*% M('"$*% P;#i*% %u !'i"&i"i8n

41! *a *'M, en t=rminos de autonoma, indica que CA!!!B *a autonoma A!!!Bradica en la facultad de e&ercer actos de #o%ierno, administrativos y deadministracin, con su&ecin al ordenamiento &urdico OOartculo HH del.tulo (reliminarPP! *a autonoma municipal estF constituida por

varios elementos, y entre ellos, podemos citar la autonomaadministrativa, referida a la or#ani2acin y prestacin de los serviciosp@%licos locales+8:!

4+! "omo ya se seKal en fundamentos precedentes, una de las

competencias que constitucionalmente se asi#na a las Municipalidadeses la de or#ani2ar, re#lamentar y administrar los servicios p@%licos desu localidad, aspecto con#ruente con la autonoma administrativareconocida a las Municipalidades! $ste "ole#iado considera que es enel e&ercicio de dicha autonoma administrativa que corresponde a laMunicipalidad que e&erce le#timamente las competenciasconstitucionales asi#nadas, en virtud de la e&ecucin de un acto de#o%ierno, decidir acerca de la privati2acin del %ien de dominio p@%licoque administra, por formar parte de la &urisdiccin territorial que lecompete!

4! Desde el aKo 199I se re#ul la privati2acin de los mercados

p@%licos+9:A*ey ;! +I5I9 y su e#lamento, as como la *ey;! +-111B a fin de dotar a los o%iernos *ocales del pas de un

instrumento que no slo les permita suprimir sus #astos corrientes en elmantenimiento y funcionamiento de los mercados p@%licos, sino quepuedan incrementar sus recursos disponi%les o cumplir con laso%li#aciones atrasadas, muchas de ellas en co%ran2a &udicial, quevienen asumiendo de administraciones anteriores, contri%uyendoasimismo a ser los #estores de nuevas microempresas decomerciali2acin que personalmente son atendidas por quienesre#ularmente reali2an transacciones con el p@%lico consumidor:!

44! (rivati2ar si#nifica CA!!!B OOtransferir una empresa o una actividadpblicaal sector privadoPP! .ransferencia, pues, al sector privado deuna empresa o de una actividad A!!!B que son p@%licas1:! Asu%rayado
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn28http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn29http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn30http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn31http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn28http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn29http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn30http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.html#_ftn31


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a#re#adoB! $s evidente que es o%&eto de privati2acin aquello que no esdel Fm%ito privado!

45!;o de%emos perder de vista que lo que se privati2astricto sensues el

servicio p@%lico de mercados, y claro estF que dicho servicio p@%licotiene como soporte el inmue%le en el cual el servicio se materiali2a, ycuya titularidad en la administracin del %ien p@%lico viene e&erciendola demandante, en los t=rminos eEpuestos en el fundamento4,supra!

: 3. ANLISIS DEL CON9LICTO COMPETENCIAL1. A!#i"i8n $(# Test de Competencia

". P'(%u!u(%&*% $(# Test de Competencia4I! .al como seKalFramos en lneas precedentes, corresponde a este

.ri%unal definir a qui=n corresponde el e&ercicio de las competenciasconstitucionales demandadas en este "onflicto "ompetencial, y paraefectos de que el conflicto planteado sea resuelto, es necesario reali2aruna la%or de interpretacin constitucional y delimitar as la titularidadde las competencias! (rocederemos a continuacin a la aplicacindel "est de Competencia!

4-! $ste "ole#iado ha definido en materia del "est de CompetenciaqueCDe conformidad con dicho test,en primer lu#ar se de%e anali2arelprincipio de unidad! *ue#o, se de%e in#resar propiamente en elanFlisis del principio de competencia, relacionado con la lista dematerias pormenori2ada previstas en la "onstitucin y en el %loque deconstitucionalidad! A!!!B+:!

7rincipio de 8nidad

48! *a "onstitucin prescri%e que CA!!!B $l estado peruano: es uno eindivisi%leA!!!B! Su #o%ierno es unitario, representativo ydescentrali2ado, y se or#ani2a se#@n el principio de la separacin de

poderes OO0rtculo 4PP! especto al principio de )nidad del $stado,el .ri%unal "onstitucional ha afirmado que C$l $stado de nuestro pases unitario, A!!!B! A!!!B> por mFs descentrali2acin que eEista, el #o%iernono puede de&ar de ser unitario! A!!!B! (ara no de&ar dudas al respecto seha seKalado que Cel territorio de la ep@%lica estF inte#rado porre#iones, departamentos, provincias y distritos, en cuyascircunscripciones se constituye y or#ani2a el #o%ierno a nivel nacional,

re#ional y local, en los t=rminos que esta%lece la "onstitucin y la ley,


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preservando la unidad e inte#ridad del $stado y de la ;acin :Asu%rayado a#re#adoB!

49! "on relacin a la descentrali2acin, este .ri%unal considera que C(ara

A!!!B entender correctamente el proceso de descentrali2acin, A!!!B, esnecesario reconocer que cualquier tipo de anFlisis que se realice de lasautonomas que se les reconoce con el su%secuente reparto decompetencias, de%e respetar A!!!B, la unidad del $stado peruano comomarco que #ue el proceso, A!!!B4:! Asu%rayado a#re#adoB

5! $l artculo 189 de la ;orma Gundamental esta%lece que C$l territorio

de la ep@%lica estF inte#rado por re#iones, departamentos, provinciasy distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y or#ani2a el#o%ierno a nivel nacional, re#ional y local, en los t=rminos que

esta%lece la "onstitucin y la ley, preservando la unidad e inte#ridaddel $stado y de la ;acin!

51! 0s, el territorio nacional se divide que reclaman ser titulares

simultneamente de dos competencias constitucionalmente previstasAartculos 194 y 195 numerales y 5B, y es a este "ole#iado a quien lecorresponde definir cuFl de las Municipalidades es la titular para ele&ercicio le#timo de las competencias constitucionales! ;o de%emos

perder de vista que am%os r#anos se encuentran en el mismo nivel dela divisin territorial estatal, que es el nivel local, no eEistiendo

&erarqua entre am%os r#anos!

5! $n lnea con el principio de unidad del $stado, lo relevante es que elservicio de mercados sea %rindado con independencia de qui=n ostentela propiedad del %ien inmue%le a nivel re#istral, materia, ademFs, queno corresponde a este .ri%unal determinar!

54! $l $stado peruano es unitario y descentrali2ado> se conforma por

entidades descentrali2adas en las que cada una de ellas ostentaautonoma, en lo poltico, econmico y administrativo, dentro de la

&urisdiccin territorial que les corresponde! *a &urisdiccin territorialdefine en qu= porcin del territorio del $stado las Municipalidades

e&ercen autonoma! $l territorio es uno de los elementos esenciales delos #o%iernos locales!


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7rincipio de Competencia

55! 0 efectos de esta%lecer el parFmetro de control Abloque de

constitucionalidadB en aras de la interpretacin constitucional que#enerarF la plataforma so%re la cual se realice el control! $ste"ole#iado considera oportuno citar los mandatos constitucionales, ascomo las disposiciones previstas en la *ey 'r#Fnica deMunicipalidades Aen adelante, *'MB5:, que se concatenan para efectosde contar con un parFmetro de control adecuado en las materias que sonrelevantes para resolver el conflicto que nos convoca! Si %ien la ;ormaGundamental ha previsto un listado de competencias asi#nadas a los#o%iernos locales, es la *'M la norma que desarrolla in e$tensotalesdisposiciones constitucionales!

5I! $n aplicacin del %loque de constitucionalidad, parFmetro de control

para la interpretacin constitucional, corresponde a este "ole#iadointerpretar las competencias respecto de las cuales se ha planteado elconflicto, a la lu2 no slo de la norma fundamental, sino que se de%eincorporar a dicho %loque las disposiciones pertinentes de la *'M, talcomo lo seKalFramos!

5-! So%re las competencias constitucionales cuya titularidad se discute en

el presente conflicto competencial, la "onstitucin eEpresa que C*asmunicipalidades provinciales y distritales son los r#anos de #o%iernolocal! .ienen autonoma poltica, econmica y administrativa en losasuntos de su competencia! A!!!B! OO%rtculo 194PP! *a demandanteafirmaG3Hque, como consecuencia de la afectacin que la demandadareali2a respecto de la competencia territorial de la que se consideratitular, se le han afectado sus competencias constitucionales, tanto paraadministrar sus %ienes y rentas OOartculo 195, numeral PP, como

para or#ani2ar, re#lamentar y administrar los servicios p@%licos localesque estFn %a&o su responsa%ilidad OOartculo 195, numeral 5PP! Dicho

mandato constitucional es corro%orado por lo dispuesto en la*'M OOartculo HH del .tulo (reliminarPP!

58! $n cuanto a los servicios p@%licos locales, en lnea con lo previsto en la"onstitucin OOartculo 195 numeral 5PP, la *'M prev= que C*os#o%iernos locales A!!!B promueven la adecuada prestacin de losservicios p@%licos locales y el desarrollo inte#ral, sosteni%le y armnicode su circunscripcin OOartculo H3 del .tulo (reliminar *'MPP!0s, queda claro que los #o%iernos locales tienen a su car#o que losservicios p@%licos locales que pertenecen a su circunscripcin

territorial, sean %rindados en forma adecuada!


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59! $n cuanto a %ienes y rentas de las municipalidades, la"onstitucin atri%uye a los #o%iernos locales competencias paraadministrarlos OOartculo 195 numeral PP, y ademFs ha indicado quelos %ienes de dominio p@%lico son inaliena%les e imprescripti%les, y quelos %ienes de uso p@%lico pueden ser concedidos a particulares para suaprovechamiento econmico OOartculo -PP! $n esa lnea, la *'M ha

previsto qu= de%e entenderse por %ienes y rentas de lasmunicipalidades, y las caractersticas especiales que ostentan los %ienesde dominio p@%lico de las municipalidades! 0s, C*os %ienes, rentas yderechos de cada municipalidad constituyen su patrimonio! $l

patrimonio municipal se administra por cada municipalidad en formaautnoma, con las #arantas y responsa%ilidades de ley! *os %ienes dedominio p@%lico de las municipalidades son inaliena%les eimprescripti%les! A!!!B OOartculo 55 *'MPP! 0demFs, es la *'M la

que ha enumerado como %ienes de las municipalidades? CA!!!B 1! *os%ienes inmue%les y mue%les de uso p@%lico destinados a serviciosp@%licos locales! A!!!B +! *os edificios municipales y sus instalaciones y,en #eneral, todos los %ienes adquiridos, construidos yLo sostenidos porla municipalidad! A!!!B OOartculo 5I *'MPP, dotando as de contenidoa la disposicin constitucional!

I! $n la medida en que, tal como se ha seKalado en los fundamentos +I y

4,supra, el Mercado de 0%astos ;! 1 constituye un servicio p@%licoque pertenece al Fm%ito de &urisdiccin territorial de la demandante, talcomo lo afirma incluso la demandada> mFs a@n cuando la *'M haesta%lecido que se entiende por bien municipalaquel inmue%le de uso

p@%lico destinado a un servicio p@%lico local Aen el caso de autos2 elservicio pblico de ,ercadosB, as como los edificios municipales y susinstalaciones que hu%ieran sido adquiridos, construidosyLosostenidospor la Municipalidad, como es el caso de laMunicipalidad de Surquillo respecto del Mercado de 0%astos ;! 1!

I1! $n consecuencia, al ha%er operado una mutacin demanial A3er

fundamento ,supraB en la medida en que el %ien de dominio p@%licoque ha servido como soporte al servicio p@%lico de mercados, fuetrasladado a la &urisdiccin de la Municipalidad demandante desde sucreacin, corresponde a ella la administracin de este %ien inmue%le atrav=s del que se %rinda el servicio p@%lico ya referido! Se produ&o, portanto, una redistri%ucin tFcita de competencias en este eEtremo! "onesto, el .ri%unal "onstitucional no pretende pronunciarse so%re latitularidad de la propiedad inscrita en los e#istros (@%licos, sino so%rela titularidad de dominio p@%lico para la administracin del Mercado de0%astos ;! 1!


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I+! $ste "ole#iado, ha eEpuesto en los fundamentos 5 y -,supra, so%rela naturale2a y el fin p@%licos que persi#ue el %ien p@%lico que sirve desoporte a la prestacin del servicio p@%lico de mercados, y que so%re =lopera!

I! *a privati2acin de los mercados p@%licos pertenecientes a las

Municipalidades fue re#ulada por normativa le#islativa especfica, y talcomo la ;orma Gundamental prev=, es facti%le que los %ienes de uso

p@%lico sean concedidos a particulares para su me&or aprovechamientoeconmico OOartculo - in finePP! $ste "ole#iado considera que taldecisin y la e&ecucin de tal proceso estFn inmersas y forman parte delas competencias constitucionales asi#nadas a las Municipalidades paraadministrar sus %ienes y rentas, as como para administrar, re#lamentary or#ani2ar los servicios p@%licos de su localidad, en el marco de la

competencia territorial que corresponda!I4! *a *'M ha consi#nado un precepto para re#ular las relaciones entre

las municipalidades! 0s? C*as relaciones que mantienen lasmunicipalidades entre ellas son de coordinacin, de cooperacin o deasociacin para la e&ecucin de o%ras o prestacin de servicios! Sedesenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y #o%ierno!OOartculo 1+4 *'MPP! De modo que la ley ha previsto losmecanismos institucionales para afrontar en com@n la privati2acin delos mercados p@%licos de ser el caso!

I5! $ste .ri%unal ha lo#rado definir que el Mercado de 0%astos ;!1 ? AiB

es un %ien de servicio p@%lico por la finalidad p@%lica que persi#ue> AiiBque se encuentra en la &urisdiccin territorial asi#nada a laMunicipalidad demandanteG37> AiiiB que se ha dado una mutacindemanial, en la medida en que el %ien p@%lico que sirve como soporteal servicio p@%lico de Mercados, fue incorporado a la &urisdiccin de lademandante desde su creacin> AivB que la privati2acin constituye unacto de #o%ierno que, como tal, compete adoptar a la

Municipalidad que le#timamente e&erce competencias respecto dedicho %ien p@%lico> y que AvB las Municipalidades de%en mantenerrespeto mutuo de las competencias que a cada una corresponde e&ercer,as como del #o%ierno!

II! $n consecuencia, consideramos luego de la labor interpretativaconstitucional reali-aday de la aplicacin del "est deCompetencia:que el e&ercicio de lascompetencias constitucionales reclamadas en el presente conflictocompetencial respecto del Mercado de 0%astos ;! 1 en tanto %ien de

servicio p@%lico le corresponde, en forma le#tima, a laMunicipalidad demandante!


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I-! Ginalmente, como ya se ha esta%lecido, los %ienes de dominio p@%lico

materia del proceso constitucional instaurado estFn u%icados ypertenecen a la &urisdiccin territorial de la Municipalidad DistritaldeSurquillo, y es ella la le#tima titular de las competenciasconstitucionales reclamadas!

V. 9ALLO(or estos fundamentos, el .ri%unal "onstitucional, con la autoridad que leconfiere la "onstitucin (oltica del (er@

6A RESUELTO

Declarar 9UNDADA la demanda interpuesta por la Municipalidad Distrital deSurquillo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, por cuanto se hanafectado las competencias cuyo e&ercicio le corresponde en virtud de losartculos 194, y 195 incisos y 5 de la "onstitucin (oltica del $stado,respecto de los %ienes destinados a servicios p@%licos pertenecientes a su

&urisdiccin territorial, como es el caso del Mercado de 0%astos ;! 1! J, enconsecuencia, NULOel 0cuerdo de "once&o ;! +

Conflicto de Competencia Derecho Procesal Constitucional

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