VENDEDORES INFORMALES - Conciliación entre interés general de preservar es espacio públicoy el derecho al trabajo / OCUPACION DEL ESPACIO PUBLICO - Principio de confianza legítima:reubicación de  vendedores informales

De manera reiterada se ha pronunciado respecto de la situación específica de quienes se encuentranocupando tal espacio como vendedores informales amparados por la confianza legítima. En estoscasos, reconociendo que existe un conflicto entre el cumplimiento del deber estatal de preservar elespacio público y el derecho al trabajo de los vendedores informales que lo ocupan, se ha dadoprevalencia a la promoción del interés general reflejada en la ejecución de las medidas pertinentes dedesalojo, siempre y cuando éstas vayan acompañadas de una alternativa de reubicación para losafectados (sentencia SU-360 de 1999). De esta forma se busca dar una respuesta a la situación demúltiples vendedores informales que han ocupado el espacio público durante largos períodos detiempo bajo la tolerancia, expresa o tácita, de las autoridades, y que han visto defraudada su buena fecon la adopción intempestiva de decisiones policivas de desalojo; así, se logra armonizar susintereses y derechos con el deber coexistente de las autoridades de preservar el espacio público parael disfrute colectivo. En este contexto, es claro que aun existe ocupación del espacio públicocorrespondiente a los andenes de los costados oriental y occidental de la Avenida Carrera 10ª entreAvenida Jiménez costado norte y Calle 24 de Bogotá D.C., debido a la presencia en ellos devendedores informales. No obstante, advierte la Sala que, contrario a  lo que alega el apelante, anteesa situación no ha existido omisión y negligencia de la Alcaldía Local de Santa Fe, puesto queinició distintas actuaciones dirigidas a la recuperación del espacio público en el sector antesindicado. En efecto, según se tiene de lo antes revisado, con anterioridad a la presentación de lademanda, la autoridad demandada había dado inicio a los procedimientos de tipo policivo dirigidos ala restitución del espacio público, tal como le corresponde en cumplimiento de sus deberes legalesestablecidos en la normativa señalada en esta providencia, dando como resultado la recuperación delmismo en dos de los sectores mencionados en la demanda (carrera 10ª con calle 14 y carrera 10ª concalle 22 esquina); tales sectores aparecen como recuperados en el inventario oficial contenido en laResolución 269 de 9 de noviembre de 2004. Para la Sala, ciertamente, el hecho de que según lajurisprudencia constitucional en la ejecución de las políticas, programas y medidas de recuperacióndel espacio público cuando éste sea ocupado por vendedores informales - cuya subsistencia dependade la actividad comercial que realizan en la vía pública - deba tenerse en cuenta la reubicación deaquellos, así como la provisión de alternativas económicas (lo cual es válido para salvaguardartambién los derechos de tales personas), no supone, desde ningún punto de vista, que laAdministración se encuentre autorizada para consentir de manera permanente e indefinida dichasituación de ocupación de los espacios que, por definición, se encuentran destinados al uso de todala colectividad; esa medida, debe entenderse solo como un mecanismo de conciliación entre elinterés general de preservar la integridad del espacio público y los derechos fundamentales de laspersonas que, dada la situación socio económica por la que atraviesa el país en general y,concretamente, la ciudad de Bogotá D.C., deben dedicarse a la venta informal en las vías públicas.Se aclara, en todo caso, que la medida adoptada por la Alcaldía Local de Santa Fe en el denominado“Pacto de Cumplimiento”, tampoco supone que se entregue la titularidad sobre los bienes de usopúblico a los particulares para su explotación económica, ya que los mismos son inalienables,inembargables e imprescriptibles (art. 63 de la C.P.), tratándose tan solo de una autorización para unuso temporal y condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos. NOTA DE RELATORIA.- Secita sentencia T-772/03 y sentencia C-183 de 2003 M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

VENDEDORES AMBULANTES - Incorporación en políticas y programas de recuperación delespacio público de un componente obligatorio de provisión de alternativas económicas /ALTERNATIVAS ECONOMICAS PARA VENDEDORES INFORMALES - Sentencia T-772  de2003 / DESALOJO DE VENDEDORES INFORMALES - Violación del principio deproporcionalidad cuando se ejecuta sin programas previos de reubicación o alternativa económica

En esta misma providencia la Corte Constitucional (T-772-03) se refiere a la situación especial delDistrito Capital de Bogotá, advirtiendo que, en aplicación del principio del Estado Social deDerecho, y en el contexto de las condiciones sociales y económicas actuales de la ciudad, lasautoridades distritales competentes están en el deber constitucional de incorporar, como parteintegrante de las políticas, programas o medidas de recuperación del espacio público, uncomponente obligatorio de provisión de alternativas económicas para quienes dependen delcomercio informal para su sustento vital. Destacó que, en ausencia de este componente, que se debeofrecer en principio a todos los comerciantes afectados en forma previa a su desalojo, la política,programa o medida correspondiente será ostensiblemente lesiva de los mandatos constitucionales -esdecir, inadmisible por su carácter desproporcionado-. Con fundamento en tales consideraciones, enesa providencia la Corte Constitucional impartió, entre otras, las siguientes órdenes: -Urgir alGerente del Fondo de Ventas Populares “… que otorgue de manera inmediata a los representantes delos vendedores informales la oportunidad de participar activamente en los procesos de evaluación yseguimiento de las políticas existentes de recuperación del espacio público, así como en laformulación de cualquier modificación a las mismas, con miras a garantizar de manera efectiva quetales políticas sean plenamente respetuosas de las pautas constitucionales precisadas en esaprovidencia, a saber: (i) Estar precedidas de una evaluación y seguimiento cuidadosos de laevolución de la situación social y económica real de los destinatarios de tales políticas, programas omedidas; (ii) Garantizar que las alternativas económicas ofrecidas a los vendedores informalescorrespondan en su alcance y cubrimiento a las dimensiones cambiantes de la realidad social yeconómica respecto de la cual habrán de aplicarse, y  (iii) Garantizar que las alternativas económicasen cuestión sean ofrecidas a sus destinatarios con anterioridad al adelantamiento de las medidas dedesalojo y decomiso tendientes a recuperar el espacio público, y en forma prioritaria a losvendedores informales estacionarios y semiestacionarios. - Ordenar al Comandante del Grupo deEspacio Público de la Policía Metropolitana de Bogotá que efectúe las labores de coordinaciónnecesarias, tanto al interior de su dependencia, como con el Fondo de Ventas Populares y demásautoridades distritales competentes, para garantizar que a partir del momento de notificación de estasentencia, todos los operativos y acciones policivas tendientes a la recuperación del espacio público,se cumplan con el requisito de estar precedidos de un ofrecimiento de alternativas económicas porparte de la autoridad competente a quienes, en virtud de la confianza legítima en que puedencontinuar con su comercio informal, se encuentran realizando ventas encaminadas a obtener losingresos indispensables para subsistir dignamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-26-000-2004-02410-01(AP)

Actor: WILLIAM HELIODORO MEDINA RUIZ

Demandado: ALCALDIA LOCAL DE SANTA FE DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA D.C.

Referencia: Acción Popular

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra la sentencia proferida el 8de septiembre de 2005 por la Sección Tercera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo deCundinamarca, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA

1.  Las pretensiones

El 4 de noviembre de 2004, el ciudadano William Heliodoro Medina Ruiz promovió demanda enejercicio de la acción popular contra la Alcaldía Local de Santa Fe del Distrito Capital de BogotáD.C., en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa,el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad ysalubridad pública, lo mismo que de los derechos a la vida y la integridad personal y a lalocomoción, en orden a que el Tribunal Administrativo del Cundinamarca adoptara las siguientesdisposiciones:

« A) PRINCIPALES

Se decrete LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS:

Al uso, goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

A la moralidad administrativa.

A la seguridad y salubridad públicas.

En el área de la Carrera 10 (ambos costados) entre Avenida Jiménez costado norma y calle 24 deBogotá D.C., invadida por VENTAS AMBULANTES desde el mes de Septiembre de 2003.

Se decrete el RECONOCIMIENTO AL DEMANDANTE del derecho consagrado en el Art. 39 de laLey 472/98, fijando el incentivo en la cuantía justa.

Se ordene a la Demanda Restituir inmediatamente a la ciudadanía el espacio público invadido en elárea antes indicada, en diligencia que debe efectuar sin ninguna disculpa o dilación.

Se ordene a la Demanda pagar al demandante el incentivo fijado.

PRETENSIÓN SUBSIDIARIAA.

En caso que la parte demandada por voluntad propia dentro del trámite de esta acción popular

A.

restituya a la ciudadanía los bienes de uso público invadidos en las áreas precitadas, haciendo cesarla invasión de los andenes y los actos de perturbación de los derechos colectivos cuya protección seinvoca en esta demanda; en la sentencia de fondo que se dicte sírvase su Señoría declarar que porcausa y con ocasión de la interposición de esta acción, la pretensión incoada prosperó y antes dedictar la sentencia la demanda hizo cesar los actos de perturbación del espacio público, obteniendoanticipadamente por esta actuación voluntaria de la Demandada, la protección que de los derechoscolectivos se pretendía con la demanda, y, en consecuencia, otorgar al Actor el incentivo en lacuantía que su Señoría estime justa.» (Fls. 3 y 4 de este cuaderno – lo resaltado es del texto original).

2.  Los hechos

Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:

1.- Desde el mes de septiembre de 2003 los andenes de los costados oriental y occidental de laAvenida Carrera 10ª entre Avenida Jiménez costado norte y Calle 24 de Bogotá D.C. han sidoinvadidos por toda clase de ventas ambulantes, impidiendo el libre tránsito de los peatones yponiendo en grave riesgo su vida e integridad personal.

2.- Con ésta ocupación irregular se está invadiendo un bien de uso público y por ende se vulnera elderecho colectivo al uso, goce y disfrute del espacio público; así mismo, se afecta el derecho a laseguridad y salubridad pública, puesto que se venden en la vía pública alimentos preparados allímismo en pésimas condiciones de higiene y utilizando estufas y gas propano, poniendo en riesgo lavida de los ciudadanos.

3.- El Alcalde Local de Santa Fe es la autoridad administrativa encargada de proteger el espaciopúblico y velar por su destinación a la comunidad, ordenando su restitución cuando ha sidoinvadido.

4.- No obstante lo anterior, en este caso dicha autoridad ha omitido el cumplimiento de dichosdeberes contenidos en los artículos 132 del Decreto Ley 1355 de 1970 (al que remiten los artículos225 y siguientes del Código Distrital de Policía – Acuerdo 79 de 2003), 8° del Decreto 1421 de 1993y en el artículo 12 del Decreto Distrital 098 de 2004, pese a que en mayo de 2004 fue requerido paraque restituyera el espacio público; igualmente, desconoce que según el artículo 2º del CódigoNacional de Tránsito el anden es parte de la vía pública y está destinado exclusivamente para eltransito de peatones.

II.-   LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Admitida la demanda y surtido el traslado de ésta, la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. -Alcaldía Local de Santa Fe la contestó manifestando que se opone a sus pretensiones, confundamento en las siguientes razones de defensa:

1.- Señaló que no es cierto que la ocupación del espacio público sea permanente y que ésta sepresente desde el año anterior, puesto que la Administración Distrital en coordinación con lasAlcaldías Locales ha velado por la protección del mismo.

2.- Advirtió que en virtud del fallo de tutela T-772 de 2003 la Administración se encuentramaniatada, pues la fuerza pública no puede actuar sino con una justificación razonable, y por lo

tanto, no puede incautar o decomisar los bienes que se venden en la vía pública; además, larecuperación del espacio público está supeditada a que previamente se invite al ocupante a quedesaloje y a que encuentren definidas claras políticas de reubicación de los vendedores ambulantes,con miras a respetar su derecho al trabajo.

3.- Precisó que el Distrito Capital viene haciendo operativos con cierta regularidad con el fin derecuperar el espacio público invadido, y además está poniendo en ejecución el Plan Maestro deEspacio Público, con el        cual se busca logra una concertación con los vendedores ambulantespara evitar la vulneración de los derechos colectivos.

4.- Citó un “CONCEPTO DE LA ALCALDÍA LOCAL”, en el cual se señala que la Alcaldesa Localelaboró un diagnóstico de la ocupación informal del espacio público y elaboró un cronograma deacciones dirigidas a su recuperación dentro del marco normativo contenido en el Decreto Distrital098 de 2004, destacándose las siguientes:

a) Acciones interinstitucionales e integrales en espacio público no recuperados:

- La Alcaldía Local ha venido coordinando en toda la localidad, con el Hospital Centro Oriente laUESP y la Policía Metropolitana, operativos de control higiénico sanitario de los alimentos que secomercializan en el espacio público, además del control en manejo y recolección de desechos(basuras).

- La Alcaldía Local y la Policía Metropolitana han coordinado y ejecutado operativos con la Fiscalíay la DIAN para evitar la venta de productos ilegales, piratería y contrabando en el espacio público.

- Se pusieron en marcha con el Cuerpo de Bomberos, el Hospital Centro Oriente y la PolicíaMetropolitana el retiro de estufas, cilindros de gas y otros elementos que generan riesgo para laciudadanía en general.

- La Alcaldía Local en coordinación con la Secretaría de Tránsito y Transporte y la PolicíaMetropolitana han venido realizando operativos de recuperación del espacio público ocupadoindebidamente por vehículos.

- Se han adelantado acciones administrativas y policivas contra los establecimientos de comercioque exhiben o patrocinas sus productos en el espacio público, y contaminan el medio ambiente.

b) Acciones integrales en espacios públicos recuperados y/o preservados:

- A partir de la expedición por parte de la Defensoría del Espacio Público de la Resolución 158 de10 de junio de 2004, por medio de la cual se adopta el inventario de los espacios públicosrecuperados especialmente en la localidad de  Santa Fe, la Alcaldía coordinó con los diferentesactores la intervención interinstitucional para el retiro de los vendedores informales que ocupan losespacios públicos recuperados ubicados en: 1.- Calle 10 entre Carrera 10 y 13 San Victorino; 2.-Carrera 11 entre Calles 9 y 10; 3.- entre los costados oriental y occidental de la Carrera 10 y Caracasdesde la Calle 10 hasta la Avenida Jiménez; 4. - Carrera 10 con Calle 14 en Ambos Costados;  y 5.-Carrera 10 con Calle 22 Esquina.

- En cumplimiento al procedimiento establecido en el Decreto 098 de 2004, mediante volantes y

afiches se presentaron las diferentes alternativas económicas que el Fondo de Ventas Populares tienepara los vendedores ambulantes, además de invitarlos a acercarse a dicha entidad a conocer laspropuestas.

- El Fondo de Ventas Populares viene adelantando un censo en los principales sitios ocupados porlos vendedores informales como son la Carrera 7ª,  Avenida 19, Carrera 10ª y los que ocuparon elsector de San Victorino, con el fin de iniciar la cuantificación de las alternativas y los costos que laAdministración Distrital deberá asumir para las respectivas soluciones.

- A través del mencionando Fondo se está estudiando la posibilidad de viabilizar unos sitios comobodegas, parqueaderos, locales, etcétera, para ubicar en forma temporal con el lleno de los requisitosexigidos por la Secretaría de Salud algunos vendedores informales para ventas y manipulación dealimentos.

- Frente a los espacios recuperados y preservados la Alcaldía Local con el concurso de las demásentidades de orden Distrital e incluso Nacional, adelantó un Operativo de IntervenciónInterinstitucional el 1º de septiembre de 2004 restituyendo los 5 espacios públicos que se encuentrandentro del inventario de la Defensoría del Espacio Público, y que hasta esa fecha se encontrabanindebidamente ocupados.

- Se suscribió un pacto de cumplimiento con lo vendedores para hacer posible un uso regulado,ordenado y controlado por la Administración en la localidad, de manera temporal, mientras sefinancian y adelantan los programas y las alternativas económicas a través del Fondo de ViviendaPopular.

5.- Argumentó que la acción popular es improcedente, por cuanto la parte actora desconoció lasautoridades administrativas competentes y prefirió interponer la acción para buscar el incentivo, yporque no existe una conducta de la Administración que vulnere o amenace los derechos colectivos.

III.- EL PACTO DE CUMPLIMIENTO

Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocóa las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 27 de enero de 2005, la cual se declarófallida debido a la inasistencia del actor a dicha diligencia.

IV.-  LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

1.-  La parte actora:

Reiteró los argumentos de la demanda y agregó que con el denominado “Pacto de Cumplimiento” loque se pretendió fue suspender el cumplimiento y la aplicación de la ley por seis meses, en orden aautorizar la ocupación indebida del espacio público, actuación ésta que también constituye unavulneración del derecho a la moralidad administrativa.

Afirmó que según el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 tiene derecho al incentivo económico,  y quesu actuar ha sido diligente para proteger los derechos colectivos invocados en la demanda.

2.- La parte demandada:

Guardó silencio en esta etapa del proceso.

V.-  LA PROVIDENCIA APELADA

Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada en la cual el          a quo, luego de reseñarla actuación procesal y las pruebas pertinentes, denegó las pretensiones de la demanda confundamento en los siguientes argumentos:

Señaló que de las pruebas obrantes en la actuación así como de la contestación de la demanda, seadvierte que  ciertamente se encuentra ocupado el espacio público referido en la demanda por partede vendedores ambulantes, pero que igualmente se vienen realizando operativos tendientes a surestitución.

Anotó que en la sentencia T-772 de 2003 la Corte Constitucional impartió precisas ordenes a lasautoridades distritales para que implementen las herramientas jurídicas y las políticas y programaseficaces para lograr la recuperación del espacio público, garantizando a su vez el debido proceso delos vendedores informales y ofreciéndoles las alternativas económicas suficientes para asegurar elrespeto a su mínimo vital y demás derechos fundamentales.

Destacó que en cumplimiento de esa sentencia y, mientras se reglamentaba el procedimientoadministrativo para la recuperación y preservación del espacio público (lo que ocurrió con laexpedición del Decreto 462 del 22 de diciembre de 2003), la Alcaldía Local de Santa Fe ordenó alComando de la Tercera Estación de Policía realizar acciones informativas, persuasivas, preventivasy pedagógicas de restitución del espacio público.

Precisó que el citado decreto posteriormente fue derogado por el Decreto 098 de 12 de abril de 2004,el cual reguló así mismo el procedimiento para la recuperación del espacio público; que endesarrollo de ese cuerpo normativo se creó un Comité Interinstitucional y una mesa de trabajo de laque hace parte la Alcaldía Local de Santa Fe, quien elaboró un cronograma de acciones dirigidas arecuperar el espacio público en forma permanente; que se suscribió un Pacto de Cumplimiento cuyopropósito es fijar las normas para hacer posible el uso regulado, ordenado y controlado por laAdministración del espacio público, con el fin de preparar las condiciones para la vinculación de losvendedores informales a la economía formal.

Advirtió, en ese orden, que la recuperación del espacio público con fundamento en el decretomencionado no supone una omisión de los deberes de la Administración.

Señaló la Alcaldía Local de Santa Fe ha acreditado el inicio de la actuación administrativa pertinentefrente a los vendedores informales de esa localidad, y que aún cuando la restitución del espaciopúblico no se ha materializado a la fecha, se observa que la Alcaldía Local y las demás autoridadesdistritales han adelantando las gestiones necesarias para brindar a los vendedores alternativaseconómicas viables que garanticen su dignidad y su mínimo vital, de tal forma que, una vezconcretados los programas sociales pertinentes para su efectiva recuperación, se ha procedido aadelantar la actuación administrativa, respetando igualmente el derecho al debido proceso de losvendedores.

Puntualizó que la controversia no guarda relación con una omisión sino con la efectividad o no de

los operativos realizados por las autoridades para evitar que los vendedores ambulantes invadan elespacio público.

Estimó, en ese orden, que la pretensión del actor no está llamada a prosperar, pues no existe omisiónrespecto a evitar la invasión del espacio público, sin que sea de recibo “coadministrarjudicialmente”, en el sentido de ordenar a las autoridades administrativas el programa o los mediospara preservar el espacio público, como quiera que el procedimiento respetivo para ello ya seencuentra regulado en el Decreto 098 de 2004; adujo, al respecto, que las decisiones en materia depolíticas de control del espacio público son del resorte del ejecutivo y no del órgano judicial.

VI.-  EL RECURSO

Inconforme con la anterior decisión, el actor la apeló con el fin de que sea revocada, argumentando,en síntesis, lo siguiente:

Afirma que el Tribunal desconoció la ocupación ilegal del espacio público, la cual fue probada en elexpediente, y que no tuvo en cuenta la normativa vigente sobre la materia contenida en los artículos132 del Decreto 1355 de 1970, 225 a 229 del Acuerdo 079 de 2003 y en el Decreto 098 de 2004.

Precisa que la restitución inmediata del espacio público no es un acto administrativo que estésometido al querer o voluntad del Alcalde Local de Santa Fe, sino que es una obligación deineludible cumplimiento.

Señala, así mismo, que el a quo no tuvo en cuenta que esa entidad suspendió los operativos derestitución del espacio público desde el 9 de septiembre de 2003 y no hizo durante el año 2004ninguna diligencia eficaz para lograr tal propósito.

Destaca que no es cierto que la Alcaldía Local de Santa fe haya dado inicio a la actuaciónadministrativa a que se refiere el Decreto 098 de 2004, pues no ha dictado nunca el auto de aperturade dicha actuación.

Aduce, finalmente, que la Alcaldesa Local de Santa Fe ocultó documentos públicos quedemostraban el hecho que el área invadida ilegalmente era un área recuperada, que por lo tanto nopodía ser ocupada de conformidad con el Decreto 098 de 2004, y que su restitución debía hacerse enforma inmediata según lo reglado en el artículo 14 de dicha regulación.

VII.-  CONSIDERACIONES

1.-  El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de laConstitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente,hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos,o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esasacciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, quehayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

                                                

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción

popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un dañocontingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro oamenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y,c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos eintereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

2.-  Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e interesescolectivos relacionados con la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilizacióny defensa de los bienes de uso público, y la seguridad y salubridad públicas, los cuales se estimanvulnerados por la presunta omisión de la Alcaldía Local de Sanfa Fe del Distrito Capital de Bogotáen la recuperación del espacio público invadido por la ubicación de vendedores ambulantes en losandenes de los costados oriental y occidental de la carrera 10ª entre la Avenida Jiménez costadonorte y la Calle 24.

En ese contexto, en síntesis, solicita la parte actora que se ordene a la Alcaldía Local demandada larecuperación del espacio público en el sector antes indicado.

3. El a quo en la sentencia impugnada negó las pretensiones de la demanda al estimar que no haexistido omisión de la autoridad demandada, toda vez inició la actuación administrativa establecidaen el Decreto Distrital núm. 098 de 2004 para la restitución del espacio público, y para brindaralternativas económicas viables a los vendedores ambulantes.

4.-  En orden a resolver lo pertinente, es preciso señalar que conforme a lo dispuesto en el artículo82 de la Constitución Política, es deber del Estado velar por la protección de la integridad delespacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

El artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 define el espacio público como el conjunto de inmuebles públicosy los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza,por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, portanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.  Conforme a esta norma,“constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación ... peatonal”.

En el Decreto 1504 de 4 de agosto de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio públicoen los planes de ordenamiento territorial”, se establece igualmente el deber del Estado velar por laprotección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalecesobre el interés particular, señalándose además que en el cumplimiento de la función pública delurbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción,mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo (art. 1º).

Del mismo modo, en iguales términos a los señalados en la Ley 9ª de 1998, se define el concepto deespacio público, agregándose que éste se encuentra conformado por un conjunto de  elementosconstitutivos y complementarios (art. 5º). Dentro de los elementos constitutivos artificiales oconstruidos del espacio público se encuentran las áreas integrantes de los sistemas de circulaciónpeatonal y vehicular, constituidas, entre otros, por los componentes de los perfiles viales tales comolos andenes.

En armonía con las disposiciones antes mencionadas, en el Acuerdo 79 de 20 de enero de 2003, "Por

el cual se expide el Código de Policía de Bogotá D.C.", se define el espacio público como elconjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmueblesprivados destinados por naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanascolectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en elDistrito Capital de Bogotá, precisándose así mismo que aquel está conformado por el conjunto delos elementos constitutivos y complementarios, definidos en las normas nacionales vigentes (arts. 65y 66).

Conforme al artículo 79 del citado Acuerdo Distrital los componentes del espacio público construidoson de uso colectivo, actúan como reguladores del equilibrio ambiental, social y cultural comoelementos representativos del patrimonio Distrital, y garantizan el espacio libre destinado a lamovilidad, recreación, deporte, cultura y contemplación para todas las personas en el Distrito, deconformidad con las normas vigentes.

La ocupación indebida del espacio público construido, a términos del artículo 80 ibídem, no sólo esun factor importante de degradación ambiental y paisajística, sino que entorpece la movilidadvehicular y peatonal y pone en peligro la vida, la integridad y el bienestar de las personas. Seconsideran formas de ocupación indebida del espacio público construido, entre otras, su ocupaciónpor ventas ambulantes o estacionarias, salvo en los casos en que exista el debido permiso expedidopor la autoridad competente.

De otro lado, en el artículo 70 del Acuerdo Distrital  núm. 079 de 2003 se consagran loscomportamientos que favorecen la protección y conservación del espacio público. Prevé estadisposición que, entre otros comportamientos que favorecen la protección del espacio público, sedebe no patrocinar, promover o facilitar directamente o a través de un tercero la ocupación indebidadel espacio público mediante venta ambulante o estacionaria.

5.-  En relación con el deber de las autoridades de velar por la integridad del espacio público ygarantizar su destinación al uso común, es preciso destacar lo siguiente:

El Código Nacional de Policía (Decreto Ley 1355 de 1970) en su artículo 132 preceptúa que escompetencia de los alcaldes municipales dictar los actos administrativos necesarios para larestitución de los bienes de uso público, entre los cuales están las vías públicas urbanas que seencuentren ocupadas indebidamente. En efecto, prevé la citada norma que “Cuando se trate de larestitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso detrenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de usopúblico de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restituciónque deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días.”.

Por su parte, de acuerdo con el numeral 7 del artículo 86 del Decreto 1421 de 1993, contentivo delEstatuto Orgánico de Bogotá D.C., corresponde a los Alcaldes Locales dictar los actos y ejecutar lasoperaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, consujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales.

A su vez, en relación con esta materia, el artículo 139 del Código de Policía de Bogotá D.C. asignacompetencias a los Alcaldes Locales, entre éstas, la de adoptar las medidas para la protección,recuperación y conservación del espacio público del Distrito, y conocer en primera instancia de los

procesos de restitución del espacio público, de bienes de uso público o de propiedad del Distrito o deentidades de derecho público.

El artículo 68 ibídem dispone que corresponde a las autoridades de Policía proteger la integridad delespacio público y su destinación al uso común, y, de manera especial, velar por la conservación,mantenimiento y embellecimiento de los bienes del espacio público de dominio público.

De otro lado, respecto del procedimiento para la restitución de los bienes de uso público, el Acuerdo079 de 2003 establece las siguientes reglas:

“Artículo  225.- Establecida por las pruebas legales pertinentes, la calidad de uso publico del bien, elAlcalde Local procederá a ordenar mediante resolución motivada su restitución, la que deberácumplirse en un plazo no mayor de treinta (30) días.”

“Artículo 226.- La providencia que ordena la restitución se notificara personalmente a los ocupantesmateriales del bien o a sus administradores o mayordomos.”

“Artículo 227.- La providencia que ordena la restitución, será apelable en el efecto suspensivo anteel superior. Los demás autos los serán en el devolutivo, excepto aquellos a los que la ley señale unodiferente.”

“Artículo 228.- Al agente del Ministerio Público y al director del Departamento AdministrativoDefensoría del Espacio Público, se les deberá notificar personalmente todos los autos que se dictenen estos procesos.”

“Artículo 229.- Ejecutoriada la providencia que ordena la restitución, ésta se llevará a cabo sinaceptar oposición alguna.”

6.-  Desde otro ángulo de la argumentación, es pertinente señalar que la Corte Constitucional endistintos pronunciamientos se ha referido al contenido y alcance del deber constitucional y legal delas autoridades públicas de proteger la integridad del espacio público, en el sentido de precisar que elcumplimiento del mismo frente a situaciones concretas de ocupación indebida del espacio público sedebe efectuar en forma tal que se respeten plenamente los demás mandatos constitucionales, enparticular aquellos que protegen los derechos fundamentales de las personas.

6.1 De manera reiterada se ha pronunciado respecto de la situación específica de quienes seencuentran ocupando tal espacio como vendedores informales amparados por la confianza legítima.

En estos casos, reconociendo que existe un conflicto entre el cumplimiento del deber estatal depreservar el espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores informales que lo ocupan, seha dado prevalencia a la promoción del interés general reflejada en la ejecución de las medidaspertinentes de desalojo, siempre y cuando éstas vayan acompañadas de una alternativa dereubicación para los afectados (sentencia SU-360 de 1999). De esta forma se busca dar una respuestaa la situación de múltiples vendedores informales que han ocupado el espacio público durante largosperíodos de tiempo bajo la tolerancia, expresa o tácita, de las autoridades, y que han vistodefraudada su buena fe con la adopción intempestiva de decisiones policivas de desalojo; así, selogra armonizar sus intereses y derechos con el deber coexistente de las autoridades de preservar elespacio público para el disfrute colectivo.

6.2  Igualmente, dicha Corporación Judicial ha abordado el problema jurídico consistente endeterminar si las personas que se ven forzadas a ocupar el espacio público en ejercicio de actividadesde venta            informal - por ser ésta la única alternativa lícita de subsistencia a su disposición en elcontexto general de las dificultades económicas y sociales del país - pueden ser privadas de susmedios de vida sin recibir alternativa viable alguna por parte de las autoridades, al adelantar éstasdeterminadas políticas, programas y medidas orientadas a cumplir con su deber de preservar elespacio público.

En la sentencia T-772 de 4 de septiembre de 2003, la Corte Constitucional precisó en torno a dichointerrogante que al momento de diseñar y ejecutar las políticas, programas y medidas derecuperación del espacio público, las autoridades competentes están en el deber constitucional deestudiar la situación de los ocupantes de dicho espacio con todo el cuidado, el detalle y lasensibilidad social que ésta amerita, prestando especial atención a la incorporación de variablessocioeconómicas reales dentro del proceso de formulación y ejecución en comento, para así prever laocurrencia de efectos contrarios al goce efectivo de los derechos fundamentales, y atenderlosadecuadamente a través de decisiones complementarias que formen parte integrante de la política,programa o medida en cuestión, pues - en su criterio - si no se da cumplimiento a este requisitobásico, el adelantamiento de la política, programa o medida resultará, por su propia naturaleza y porsus efectos, contrario al orden constitucional y en especial al goce efectivo de los derechosfundamentales, incluso si se ampara formalmente en el cumplimiento de un determinado cometidoestatal, como el de preservar el espacio público.

En ese orden, en el fallo referido se puntualizó que:

“....

Desde esta perspectiva, la recuperación del espacio público por parte de las autoridades a través delsimple desalojo de quienes lo ocupan en el comercio informal, adquiere una nueva connotación: másque el cumplimiento diligente de un deber estatal orientado a promover el bienestar colectivo,equivale a privar a quienes se ven forzados a recurrir al comercio informal (en tanto alternativa desubsistencia) de los medios lícitos que han escogido para ganarse la vida por medio del trabajo, enmedio de los niveles de desempleo más altos de la historia reciente de la ciudad, sin consultar larealidad social sobre la cual surtirán efectos sus decisiones y actuaciones para valorar si se limita enexceso el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales (art. 2, C.P.). No se puedepretender que, en un contexto de pobreza tan grave como el que aqueja a la capital, no haya docenasde miles de personas que opten por trabajar para subsistir y, en ausencia de oportunidades en elsector formal, deban utilizar las vías, plazas y parques públicos comercializando artículos de la másdiversa índole, para así satisfacer sus propias necesidades básicas y las de sus familias. Sobre esteaspecto, ya ha dicho la Corte que el vendedor informal desalojado del espacio público que no tiene asu alcance alternativas económicas es arrojado por las autoridades al desempleo total; “en esteesquema es un contrasentido aumentar el desempleo sin presentar alternativas que lo mitiguen, y porconsiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis”.

...

Privar a quien busca escapar de la pobreza de los únicos medios de trabajo que tiene a su

disposición, para efectos de despejar el espacio público urbano sin ofrecerle una alternativa digna desubsistencia, equivale a sacrificar al individuo en forma desproporcionada frente a un interés generalformulado en términos abstractos e ideales, lo cual desconoce abiertamente cualquier tipo desolidaridad. Si bien el interés general en preservar el espacio público prima, en principio, sobre elinterés particular de los vendedores informales que lo ocupan para trabajar, las autoridades nopueden adoptar medidas desproporcionadas para promover tal interés general, sino buscar fórmulasconciliatorias que armonicen los intereses en conflicto y satisfagan al máximo los primados de laCarta. Así, según ha indicado la Corte, “el desalojo del espacio público está permitidoconstitucionalmente, siempre y cuando exista proceso judicial o policivo que lo autorice, con elcumplimiento de las reglas del debido proceso previo, y que se dispongan políticas que garanticenque sus ocupantes no quedarán desamparados, porque estamos en un Estado Social de Derecho”. Delo contrario, tras la preservación formal de ese “interés general” consistente en contar con un espaciopúblico holgado, se asistiría –como de hecho sucede- al sacrificio de individuos, familias ycomunidades enteras a quienes el Estado no ha ofrecido una alternativa económica viable, quebuscan trabajar lícitamente a como dé lugar, y que no pueden convertirse en los mártires forzosos deun beneficio general.

...”

Con fundamento en tales consideraciones, la Corte Constitucional concluyó lo siguiente:

“... las autoridades sí tienen el deber y la potestad constitucionales de adelantar políticas, programasy medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio público, pero tales políticas, programas ymedidas (i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno,(ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de unacuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y laactualización necesarios para  guardar correspondencia en su alcance y características con dicharealidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) nose pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vitalde los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes nocuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos desubsistencia que tienen a su disposición.

...”

6.3 En esta misma providencia la Corte Constitucional se refiere a la situación especial del DistritoCapital de Bogotá, advirtiendo que, en aplicación del principio del Estado Social de Derecho, y en elcontexto de las condiciones sociales y económicas actuales de la ciudad, las autoridades distritalescompetentes están en el deber constitucional de incorporar, como parte integrante de las políticas,programas o medidas de recuperación del espacio público, un componente obligatorio de provisiónde alternativas económicas para quienes dependen del comercio informal para su sustento vital, elcual se debe formular con base en una evaluación y un seguimiento previos y detallados de lascondiciones sociales y económicas reales y cambiantes de la capital, con miras a asegurar el goceefectivo de los derechos fundamentales a medida que cambia el contexto dentro del cual se van aimplementar, de manera tal que exista correspondencia entre tales políticas, programas y medidas ylas dimensiones y características del problema social a resolver.

Destacó que, en ausencia de este componente, que se debe ofrecer en principio a todos loscomerciantes afectados en forma previa a su desalojo, la política, programa o medidacorrespondiente será ostensiblemente lesiva de los mandatos constitucionales -es decir, inadmisiblepor su carácter desproporcionado-.

Con fundamento en tales consideraciones, en esa providencia la Corte Constitucional impartió, entreotras, las siguientes órdenes:

- Urgir al Gerente del Fondo de Ventas Populares, cuya misión institucional  - de conformidad con elAcuerdo 25 de 1972 del Concejo de Bogotá - es la de “generar y apoyar alternativas de organización,capacitación, formalización y/o reubicación de vendedores ambulantes y estacionarios”, y cuyavisión es la de “promover, con criterio empresarial y contenido social, la incorporación devendedores ambulantes y estacionarios a la economía formal, procurando mejorar su calidad devida”, que otorgue de manera inmediata a los representantes de los vendedores informales laoportunidad de participar activamente en los procesos de evaluación y seguimiento de las políticasexistentes de recuperación del espacio público, así como en la formulación de cualquiermodificación a las mismas, con miras a garantizar de manera efectiva que tales políticas seanplenamente respetuosas de las pautas constitucionales precisadas en esa providencia, a saber:

(i) Estar precedidas de una evaluación y seguimiento cuidadosos de la evolución de la situaciónsocial y económica real de los destinatarios de tales políticas, programas o medidas;

(ii) Garantizar que las alternativas económicas ofrecidas a los vendedores informales correspondanen su alcance y cubrimiento a las dimensiones cambiantes de la realidad social y económica respectode la cual habrán de aplicarse, y

(iii) Garantizar que las alternativas económicas en cuestión sean ofrecidas a sus destinatarios conanterioridad al adelantamiento de las medidas de desalojo y decomiso tendientes a recuperar elespacio público, y en forma prioritaria a los vendedores informales estacionarios ysemiestacionarios.

- Ordenar al Comandante del Grupo de Espacio Público de la Policía Metropolitana de Bogotá queefectúe las labores de coordinación necesarias, tanto al interior de su dependencia, como con elFondo de Ventas Populares y demás autoridades distritales competentes, para garantizar que a partirdel momento de notificación de esta sentencia, todos los operativos y acciones policivas tendientes ala recuperación del espacio público, se cumplan con el requisito de estar precedidos de unofrecimiento de alternativas económicas por parte de la autoridad competente a quienes, en virtud dela confianza legítima en que pueden continuar con su comercio informal, se encuentran realizandoventas encaminadas a obtener los ingresos indispensables para subsistir dignamente.

7.-  En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales el Alcalde Mayor de Bogotá D.C.expidió el Decreto núm. 462 de 22 de diciembre de 2003 "Por el cual se dictan procedimientos parala preservación y recuperación del espacio público construido en el Distrito Capital".

Aparece dentro de las consideraciones de dicha regulación, según su propio texto, el hecho de que“la Corte Constitucional en sentencia T-772 de 2003, da instrucciones a la Administración Distritalen cuanto a la forma como las autoridades de policía deben adelantar las diligencias de preservación

y restitución del espacio público en el Estado Social de Derecho en atención a la crisis social yeconómica actual y atendiendo los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a untrato digno al ser humano”.

El mencionado decreto estuvo vigente solo hasta el 12 de abril de 2004 cuando fue derogadoexpresamente por el Decreto núm. 098 de 2004, de esa misma fecha, expedido por el Alcalde Mayorde Bogotá, “Por el cual se dictan disposiciones en relación con la preservación del espacio público ysu armonización con los derechos de los vendedores informales que lo ocupan”.

De esta normativa es relevante destacar las siguientes disposiciones:

“Artículo 1. Clasificación de los Vendedores Informales. Para los efectos del presente Decreto, losvendedores informales pueden clasificarse del siguiente modo:

En atención al grado de afectación del espacio público que representa su actividad.1.a) Vendedores Informales Estacionarios. Desarrollan su actividad alrededor de kioscos,toldos, vitrinas o casetas, ocupando permanentemente el mismo lugar del espacio público.

1.

b) Vendedores Informales Semiestacionarios. Desarrollan su actividad en  carretas, carretillaso cajones rodantes, tapetes, telas o plásticos en las que colocan  sus  mercancías.  Tienen facilidad  para trasladarse de un lado a otro, dependiendo del lugar que consideren máspropicio para su actividad comercial y ocupan transitoriamente el espacio público odiferentes sitios del mismo.

2.

c) Vendedores Informales Ambulantes. Desarrollan su actividad portando físicamente en susmanos o sobre sus cuerpos los productos que ofrecen en venta, ocupan transitoriamente elespacio público en sitios específicos, pudiendo desplazarse y cambiar de lugar fácilmente.

3.

En atención al grado de periodicidad con que realizan su actividad comercial.1.

a) Vendedores Informales Permanentes. Realizan por regla general su actividad todos los días de lasemana a lo largo del día.

b)Vendedores Informales Periódicos. Realizan su actividad en días específicos de la semana o delmes, o en determinadas horas del día.

c) Vendedores Ocasionales o de Temporada. Realizan su actividad en temporadas o períodosespecíficos del año, ligados  a festividades o eventos como conmemoraciones del día del padre, lamadre, las temporadas escolares y navideñas.”

“Artículo 7. Actuación Administrativa Previa a los Procedimientos de Policía. De conformidad conel numeral 7 del artículo 86 del Decreto Ley 1421 de 1993, corresponderá a los Alcaldes Localesadelantar las actuaciones administrativas que se señalan en los artículos siguientes.

A estas actuaciones le serán aplicables los principios de la función administrativa consagrados en elartículo 209 de la Constitución Política y los que gobiernan las actuaciones administrativas, deconformidad con los artículos 3 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.”  

“Artículo 8. Etapas de la Actuación Administrativa. Los Alcaldes Locales deberán aplicar lassiguientes etapas a la actuación administrativa antes indicada, previa a la aplicación de losprocedimientos policivos previstos en el Acuerdo 79 de 2003:

Expedirán el acto administrativo de apertura de la actuación administrativa al que se refiere elartículo 10 del presente Decreto, el cual será publicado en el Registro Distrital, dentro de los 3 díashábiles siguientes a su expedición y se insertará en la página Web de la Alcaldía Mayor de BogotáDC.

Dentro de los 15 días hábiles siguientes a la publicación del acto administrativo, se dará a conocer,por medio de volantes informativos numerados, a los vendedores informales cobijados por lamedida, la apertura de la actuación administrativa de recuperación del espacio público y lasalternativas económicas y programas existentes, ofrecidos a través del Fondo de Ventas Populares,aunque éstos vayan a ser adelantados por una entidad Distrital diferente al Fondo.

Al momento de la entrega de los volantes, el Alcalde Local en cooperación con otras entidadesdistritales y la Policía Metropolitana, deberá llenar un registro anexo a aquel donde consten,  como mínimo, los siguientes datos del vendedor informal: la ubicación donde desarrolla la actividad, elnombre completo, el número de cédula y la dirección de su domicilio y este será suscrito por elvendedor.

Efectuada la diligencia, la anterior información se remitirá inmediatamente al Fondo de VentasPopulares con el propósito de proyectar adecuadamente las alternativas económicas y programassociales, y de armonizar esta información con otros programas y entidades gubernamentales.

El acto administrativo será comunicado al Ministerio Público, a la Secretaría de Gobierno, alDepartamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y al Fondo de Ventas Populares,para lo de su competencia.

Agotado el término del numeral 2, los vendedores informales cobijados con las medidas, contaráncon el plazo de un mes, para seleccionar una de las alternativas económicas y programas ofrecidos,en número igual al determinado en el acto administrativo, a través del Fondo de Ventas Populares.

Vencido el término anterior, las autoridades podrán continuar con los procedimientos previstos en elAcuerdo 79 de 2003, aunque algunos de los vendedores informales cobijados con la actuaciónadministrativa no hubieren seleccionado o hecho uso de una de las alternativas y programaspresentados por el Fondo de Ventas Populares.

Los Alcaldes Locales, una vez vencido el término establecido en el numeral 6, dictarán, endesarrollo del artículo 181 del Acuerdo 79 de 2003, una  orden operativa a la Policía Metropolitanade Bogotá para que ésta, dentro de los 15 días hábiles siguientes, lleve a efecto la restitucióninmediata del espacio público previamente definido respecto de todos los vendedores informarles,con excepción de aquellos que se indican en el artículo 11 del presente Decreto, a quienes se lesaplicará el procedimiento establecido en los artículos 225 y siguientes del Acuerdo 79 de 2003.

El día de la diligencia, la Policía Metropolitana de Bogotá, adoptará todas las medidas necesariaspara evitar confrontaciones con los ciudadanos, propiciando en lo posible una restitución pacífica einmediata del espacio público.

La diligencia se llevará a efecto por el Alcalde Local quien deberá contar con un delegado delMinisterio Público. No siendo necesaria la asistencia de los Inspectores de Policía de la respectiva

Localidad.

El Alcalde Local levantará un acta de la diligencia de restitución del espacio público y remitirá copiade la misma al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, a efectos deconfigurar el inventario de que trata el artículo 14 del presente Decreto y al Fondo de VentasPopulares.

 En caso de efectuarse aprehensión de bienes o mercancías, la Policía Metropolitana de Bogotálevantará, en el lugar de la diligencia, las correspondientes actas y pondrá éstas y los bienes omercancías a disposición del respectivo Secretario General de Inspecciones.

Las actas deberán contener como mínimo el nombre del vendedor informal poseedor de los bienes omercancías, el estado, cantidad y calidad de los mismos. El acta deberá ser suscrita por el vendedorinformal y el agente de policía que efectúe la aprehensión.

Una vez en su poder, el Secretario General de Inspecciones procederá a dar aplicación a loconsagrado en los artículos 176 y 177 del Acuerdo 79 de 2003.

Surtidas las anteriores actuaciones y procedimientos, el espacio público se entenderá recuperadopara todos los efectos legales.

Parágrafo. Los vendedores informarles beneficiarios de las alternativas económicas y programasofrecidos por el Fondo de Ventas Populares en desarrollo del presente acto administrativo, no seránnuevamente sujetos de las alternativas o programas resultado de actuaciones administrativasposteriores.”

“Artículo 9. Presupuestos para iniciar la Actuación Administrativa. Los Alcaldes Locales deberánimplementar y cumplir los siguientes presupuestos, antes de iniciar las respectivas actuacionesadministrativas:

Determinar la zona o sector objeto de restitución.

Consultar al Fondo de Ventas Populares sobre el número de alternativas económicas y programasdisponibles, para adelantar la actuación administrativa de que trata el artículo anterior.  

Coordinar con la Secretaría de Gobierno la implementación de las medidas de recuperación delespacio público y el inicio de las actuaciones administrativas, formulando para tal efecto un plan derecuperación del espacio público en su Localidad.”

“Artículo 10. Contenido del Acto Administrativo de Apertura de la Actuación Administrativa. Paradar comienzo a la actuación administrativa, los Alcaldes Locales deberán proferir un actoadministrativo de carácter general que contenga por lo menos lo siguiente:

Los fundamentos de hecho y de derecho que hagan necesario recuperar el espacio públicoindebidamente ocupado por los vendedores informales.

El sector o la zona objeto de la medida de recuperación y/o preservación claramente determinada.

El número estimado de vendedores informales destinatarios de la actuación administrativa.

Las alternativas económicas y programas existentes en el Fondo de Ventas Populares, incluidas lasde uso temporal del espacio público construido, previstas en el Acuerdo 9 de 1997 y el DecretoDistrital 463 de 2003.

La expresión “Que contra el presente acto no procede recurso alguno en la vía gubernativa”.

Parágrafo. El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público informarámensualmente al Fondo de Ventas Populares respecto de los espacios públicos susceptibles de serutilizados para desarrollar programas de uso temporal en el espacio público.

Por su parte, el Fondo de Ventas Populares mantendrá permanentemente actualizada la informaciónrelativa a las ofertas de alternativas económicas existentes de que trata el numeral 4 del presenteartículo y el listado de personas que ha atendido y que atiende en los diferentes programasrealizados.”

“Artículo 11. De los vendedores estacionarios con autorización. Para el caso de los vendedoresinformales estacionarios a los que la Administración les hubiere expedido autorización, el AlcaldeLocal competente adelantará de oficio, a petición de parte o por orden judicial, el procedimientoestablecido en los artículos 225 y siguientes del Acuerdo 79 de 2003.

Parágrafo. En todo caso, se deberán ofrecer a este tipo de vendedores las alternativas que seestablecen para los vendedores informales de las que trata el numeral 2º del artículo 8º del presentedecreto.”

“Artículo 12. Espacios Públicos Recuperados y/o Preservados. Aquellas personas que ocupen losespacios públicos que hubieren sido recuperados y/o preservados en cualquier tiempo por parte de laAdministración Distrital, como consecuencia de las actuaciones administrativas y judiciales, podránser retiradas por parte de los miembros de la Policía Metropolitana.

Los bienes y mercancías serán aprehendidos para ser puestos a disposición de la Secretaría Generalde  Inspección respectiva, sin necesidad de adelantar la actuación administrativa señalada en elpresente decreto.”

“Artículo 14. Inventario de Espacios Públicos Recuperados y/o Preservados: Para los efectos antesindicados, corresponderá al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público–DADEP adoptar un inventario de los espacios públicos recuperados y/o preservados en cualquiertiempo.

El anterior inventario deberá ser publicado en la página Web del citado DepartamentoAdministrativo y será actualizado mensualmente.”

8.- Pues bien, definido el anterior marco normativo y jurisprudencial, a efectos de resolver laimpugnación contra el fallo de primer grado, la Sala examinará, con arreglo a las pruebas obrantesen el proceso, si ciertamente existe ocupación o no del espacio público en el sector de la capital deque trata la demanda, como consecuencia de la presencia en él de vendedores ambulantes y, si frentea dicha situación, la Alcaldía Local de Santa Fe ha desplegado alguna actuación dirigida a protegerel derecho al goce del espacio público en los términos precisados por la jurisprudenciaconstitucional o, si contrario a ello, se ha mostrado omisiva en el cumplimiento de sus deberes en

esta materia.

El examen de los elementos de prueba que hacen parte del expediente, permite establecer de losiguiente:

- Con la demanda se acompañó un registro fotográfico, en el cual se observa que sobre la víapeatonal existen ventas ambulantes de todo tipo de bienes (fls. 7 a 9 de este cuaderno). Si bien noexiste certeza acerca del lugar y de los hechos representados en tales documentos, los mismos nofueron tachados de falsos en el proceso, por lo que, en principio, se tienen como demostrativos de laocupación del espacio público en el sector objeto de los hechos de la demanda.

- En el cuaderno anexo del expediente aparece copia de la Resolución núm. 158 de 18 de junio de2004 expedida por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público de BogotáD.C, “Por la cual se adopta el Inventario de los Espacios Públicos Recuperados y/o Preservados”.(fls. 100 a 134 cdno. anexo)

En la citada resolución aparecen los siguientes espacios públicos recuperados y/o preservados en lalocalidad de Santa Fe que corresponden a espacios públicos ubicados en el sector objeto de lademanda:

LOCALIDAD

TIPO DEACTUACIÓN(QUERELLA-

ACCIÓNPOPULAR-TUTELA-

OPERATIVO-OTROS)

No.UBICACIÓN Y/O

DIRECCIÓN(BIEN DE

USO PUBLICO)RECUPERADO

Y/OPRESERVADO

TIPO DEOCUPACION

FECHADILIGENCIA

1 SANTA FE RESOLUCIÓN 073AJ/97

CARRERA 10CON

CALLE 14 ENAMBOS

COSTADOS

CASETAS17-dic-97

    2 SANTA FE QUERELLA 50/99 CARRERA 10

CONCALLE 22ESQUINA

CASETAS 3-oct-01

En las resoluciones números 184 de 16 de julio, 221 de 27 de agosto, 261 de 28 de octubre y 269 de9 de noviembre, todos de 2004, se actualiza el inventario de espacios públicos recuperados y/opreservados señalados en la resolución núm. 158 de 18 de junio de 2004, y en ellas siguenapareciendo los espacios públicos antes mencionados.

- Obra en el expediente el oficio núm. 2005EE7650 del 21 de abril de 2005 suscrito por la Jefe de laOficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público deBogotá, a través del cual se allegó el memorando interno núm. 2005IE2530 del 6 de abril de 2005 dela Subdirección de Registro Inmobiliario de esa entidad, en el que se informa que realizada unavisita al sector del centro de Bogotá señalado en la demanda el 28 de marzo de 2005, se observó lapresencia de vendedores ambulantes sobre la vía pública (anden peatonal) (fls. 1 a 13 cdno. anexo).

En dicho memorando se informa lo siguiente:

“1. FOTOS 1 a 8: Carrera 10 – Calle 24 a la Calle 19 costado occidental, registros fotográficos enlos que se aprecia los vendedores ambulantes, estos se encuentran situados en determinados sitios.

2. FOTOS 9 a 23: Carrera 10 – Calle 19 a la Avenida Jiménez, Registros fotográficos en los que seaprecia los vendedores ambulantes situados en el andén del costado occidental de la carrera décima,es de anotar que en este tramo se ubica la gran cantidad de vendedores de este sector.

3. FOTOS 24 a 31: Carrera 10 – Avenida Jiménez a la Calle 19 costado oriental, Registrosfotográficos en los que se aprecia los vendedores ambulantes situados en el andén del costadooriental de la carrera décima, en este costado se encontraron muy pocos vendedores distribuidos endeterminados sitios.

4. FOTOS 32 a 33: Carrera 10 – Calle 19 a la calle 24 costado oriental, Registros fotográficos en losque se aprecia los vendedores ambulantes situados en el andén del costado oriental de la carreradécima, es de anotar que en el momento de la visita se encontraron pocos vendedores ubicados endeterminados sitios.” (fls. 10 y 11 – mayúsculas sostenidas originales)

A folios 14 a 45 del cuaderno anexo aparece el registro fotográfico antes mencionado.

En este contexto, es claro que aun existe ocupación del espacio público correspondiente a losandenes de los costados oriental y occidental de la Avenida Carrera 10ª entre Avenida Jiménezcostado norte y Calle 24 de Bogotá D.C., debido a la presencia en ellos de vendedores informales.

No obstante, advierte la Sala que, contrario a  lo que alega el apelante, ante esa situación no haexistido omisión y negligencia de la Alcaldía Local de Santa Fe, puesto que inició distintasactuaciones dirigidas a la recuperación del espacio público en el sector antes indicado.

En efecto, según se tiene de lo antes revisado, con anterioridad a la presentación de la demanda, laautoridad demandada había dado inicio a los procedimientos de tipo policivo dirigidos a larestitución del espacio público, tal como le corresponde en cumplimiento de sus deberes legalesestablecidos en la normativa señalada en esta providencia, dando como resultado la recuperación delmismo en dos de los sectores mencionados en la demanda (carrera 10ª con calle 14 y carrera 10ª concalle 22 esquina); tales sectores aparecen como recuperados en el inventario oficial contenido en laResolución 269 de 9 de noviembre de 2004.

Ahora bien, aunque en la visita practicada por el Departamento Administrativo de la Defensoría delEspacio Público en marzo de 2005 se observó aun la presencia de vendedores informales, seconstató también que ya no había un gran número de ellos sobre la vía peatonal.

De otro lado, es del caso precisar que frente a los espacios públicos no recuperados, la AlcaldíaLocal de Santa Fe suscribió un pacto de cumplimiento para hacer posible el uso regulado, ordenadoy controlado del mismo, mientras se desarrollan y ejecutan los programas de reubicación o los queotorguen alternativas económicas viables para los vendedores informales.

De dicho documento obra copia en el expediente, allegada por el actor con el memorial dealegaciones, y según su texto, es aplicable en la Localidad de Santa Fe, entre otros, en el sector de laAvenida Jiménez y la Calle 26 por la Carrera 10ª, y su duración es de 180 días contados a partir de lafecha de su suscripción (11 de noviembre de 2004), el cual podrá ser prorrogado si se estimanecesario de conformidad con los proyectos puestos en marcha por las entidades distritales (fls. 80 a99 de este cuaderno).

Según dicho documento “En la medida en que los beneficiarios del Pacto vayan acogiéndose a lasdistintas alternativas que progresivamente ofrezca para ellos el Distrito, el espacio que ocupabanserá considerado como recuperado y se incluirá en las correspondientes inventarios contenidos en lasresoluciones del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público.”

De acuerdo con lo informado en la contestación de la demanda, y que no fue desvirtuado en elproceso, las acciones derivadas de ese Pacto se han venido ejecutando por las partes involucradas enél.

Para la Sala, ciertamente, el hecho de que según la jurisprudencia constitucional en la ejecución delas políticas, programas y medidas de recuperación del espacio público cuando éste sea ocupado porvendedores informales - cuya subsistencia dependa de la actividad comercial que realizan en la víapública - deba tenerse en cuenta la reubicación de aquellos, así como la provisión de alternativaseconómicas (lo cual es válido para salvaguardar también los derechos de tales personas), no supone,desde ningún punto de vista, que la Administración se encuentre autorizada para consentir demanera permanente e indefinida dicha situación de ocupación de los espacios que, por definición, seencuentran destinados al uso de toda la colectividad; esa medida, debe entenderse solo como unmecanismo de conciliación entre el interés general de preservar la integridad del espacio público ylos derechos fundamentales de las personas que, dada la situación socio económica por la queatraviesa el país en general y, concretamente, la ciudad de Bogotá D.C., deben dedicarse a la ventainformal en las vías públicas.

En tal sentido, tal como lo viene haciendo la autoridad demandada, de manera progresiva y ordenad,debe lograrse la recuperación del espacio público, teniendo en cuenta las pautas referidas en estaprovidencia, continuando con la ejecución de las acciones administrativas, presupuestales y lasdemás que sean necesarias para cumplir dicho cometido.

Se aclara, en todo caso, que la medida adoptada por la Alcaldía Local de Santa Fe en el denominado“Pacto de Cumplimiento”, tampoco supone que se entregue la titularidad sobre los bienes de usopúblico a los particulares para su explotación económica, ya que los mismos son inalienables,inembargables e imprescriptibles (art. 63 de la C.P.), tratándose tan solo de una autorización para unuso temporal y condicionado al cumplimiento de ciertos requisito

.

9.- Finalmente, debe precisarse que aunque en la demanda también se alegó la vulneración de losderechos colectivos a la moralidad administrativa y a la seguridad y salubridad pública, dichaafirmación no se encuentra fundada en el expediente a través de ningún medio de prueba, tal como lecorrespondía hacerlo a la parte actora conforme a las previsiones del artículo 30 de la Ley 472 de1998.

En efecto, no existe prueba alguna que demuestre que la actuación de la Alcaldía Local de Santa Fese haya adelantado atendiendo a intereses personales o de terceros en perjuicio del bien común, oque ella haya desconocido los fines de la función administrativa.

Igualmente, no existe prueba alguna, directa o indirecta, que existan problemas de salubridad públicagenerados con ocasión de la venta de alimentos por vendedores informales.

10.- Por la anteriores razones, entonces, la Sala confirmará el fallo apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, SecciónPrimera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 2 de noviembrede 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

                  Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA             MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

Ausente con Permiso

 

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