Colombia por la primera infancia. Política pública por los niños y niñas, desde la gestación...

8/9/2019 Colombia por la primera infancia. Poltica pblica por los nios y nias, desde la gestacin hasta los 6 aos.

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REPBLICA DE COLOMBIA

COLOMBIA POR LA PRIMERA INFANCIAPoltica pblica por los nios y nias, desde la gestacin hasta los

6 aos

Bogot, diciembre de 2006

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TABLA DE CONTENIDOS

Introduccin .................................................................................................................................31. Justificacin .............................................................................................................................6

1.1 Argumentos cientficos .....................................................................................................61.2 Argumentos sociales y culturales ......................................................................................9

1.3 Argumentos relacionados con el desarrollo econmico ................................................101.4 Argumentos legales y polticos ......................................................................................121.5 Argumentos ligados al contexto institucional y programtico .......................................141.6 Ms all de todo argumento, un asunto tico ..................................................................15

2. Antecedentes ..........................................................................................................................172.1 Anlisis de las polticas ...................................................................................................17

2.1.1 La poltica orientada a la primera infancia en los aos setenta ...............................172.1.2 Polticas de gobierno ms sobresalientes en los aos ochenta ................................182.1.3 El papel otorgado a la primera infancia en las polticas de gobierno de los noventa............................................................................................................................................19

2.2 La experiencia en el campo del desarrollo de la primera infancia ................................24

3. Las Lecciones Aprendidas .....................................................................................................304. Marco conceptual ...................................................................................................................324.1 Concepto de primera infancia .........................................................................................334.2 Primera infancia y familia ...............................................................................................354.3 Perspectiva de derechos y proteccin integral................................................................374.4 Equidad e inclusin social como principios fundamentales para el ejercicio de losderechos y su aplicabilidad desde la primera infancia ..........................................................384.5 Corresponsabilidad e integralidad como principios que orientan la poltica de primerainfancia .................................................................................................................................40

5. Situacin actual y vulneracin de derechos ..........................................................................445.1 Derecho a la vida .............................................................................................................445.2 El derecho a una vida digna ............................................................................................45

5.3 Lactancia materna y nutricin como derecho .................................................................495.4 Derecho a atencin en salud ............................................................................................50

Ministerio de la Proteccin Social, 2003.................................................................................515.5 Acceso a educacin inicial como derecho ......................................................................525.6 Derecho a un nombre......................................................................................................545.7 La asignacin del gasto como requisito para el cumplimiento de los derechos. ............54

6. Objetivos, metas y estrategias ...............................................................................................566.1 Objetivo General.............................................................................................................566.2 Objetivos especficos .......................................................................................................566.3 Metas y estrategias..........................................................................................................57

7. Roles y responsabilidades intersectoriales ............................................................................63

7.1 Actores de la poltica y responsabilidades ......................................................................657.2 Articulacin intersectorial...............................................................................................677.3 Roles y responsabilidades especficos ............................................................................68

7.3.1 Derecho a la supervivencia y la salud ......................................................................687.3.2 Derecho al pleno desarrollo ......................................................................................697.3.3 Derecho a la proteccin ............................................................................................707.3.4 Derecho a la participacin y la cultura ....................................................................70

Bibliografa ................................................................................................................................72

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Introduccin

La construccin de la poltica pblica para la primera infancia, surge como respuesta aun proceso de movilizacin social, generado a partir de la necesidad de retomar y dar unnuevo significado, a la temtica de oportunidades efectivas de desarrollo de la primerainfancia en Colombia. La suscripcin de acuerdos internacionales, relacionados con lasadecuaciones legislativas y jurdicas necesarias para el cumplimiento de los derechos de losnios y nias1, desde la gestacin hasta los 6 aos, ha sido determinante para que el esfuerzode organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, universidades, centros deinvestigacin y el Sistema de Naciones Unidas, entre otros, se haya traducido en una mayorconciencia sobre la importancia de la poblacin menor de seis aos2 y de las madres gestantesy lactantes.

La movilizacin por la primera infancia tuvo origen en el 2002, en la Alianza por laPoltica Pblica de Infancia y Adolescencia en Colombia, a travs de un grupo de trabajointegrado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF , el DepartamentoAdministrativo de Bienestar Social DABS, el Centro Internacional de Educacin y

Desarrollo CINDE, Save the Children y UNICEF. En el 2004 este grupo de trabajo seampla a 19 instituciones3 bajo la coordinacin del ICBF.

La preocupacin por la orientacin de la poltica para la primera infancia, impuls larealizacin en 2003 de un Primer Foro Internacional: Primera infancia y desarrollo. Eldesafo de la dcada. Dos aos ms tarde se da inicio al Programa de apoyo para laformulacin de la poltica de primera infancia en Colombia, con el objetivo de definir unmarco institucional y un sistema de gestin local, regional y nacional, que permitieragarantizar los derechos de la primera infancia, ampliar coberturas, mejorar la calidad delprograma y buscar estrategias para empoderar a las familias y a la comunidad. En 2005, en elmarco del mencionado Programa, se realiz el Segundo Foro Internacional: Movilizacinpor la Primera Infancia.

El Programa de apoyo para la formulacin de la poltica de primera infancia enColombia, cuyo eje es la perspectiva de derechos como enfoque ms cercano al desarrollohumano, conform siete comisiones o mesas de trabajo, con objetivos y lneas de accindelimitadas, a saber:

(i) Mapeo de Investigaciones, para realizar un registro de estudios pertinentesa la poltica, producidos durante la ltima dcada, y para consolidar la red

1 De acuerdo al artculo 12 de la ley 1098 de 2006 por la cual se expide el Cdigo de la infancia y laAdolescencia y atendiendo lo sealado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-804 de 2006 MP Dr.Humberto Antonio Sierra Porto, es preciso desde la perspectiva y equidad de gnero hacer la distincin entrenio y nia.2 En la primera infancia se incluyen los nios y las nias desde la gestacin hasta llegar a los 5 aos, pero sinhaber alcanzado los 6 aos.3 Las instituciones que conforman el comit tcnico del Programa para la poltica de Primera Infancia son:Banco Interamericano de Desarrolla B ID , CERLALC, CINDE, Departamento Administrativo deBienestar Social D ABS , Departamento Nacional de Planeacin DNP , Fondo para la AccinAmbiental y la Niez, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I CBF, Ministerio de Educacin

Nacional, Ministerio de Proteccin Social, Organizacin Panamericana de la Salud OPS , PlanInternacional, Pontificia Universidad Javeriana, Save the Children, Universidad de Manizales, Universidad

Nacional de Colombia, Universidad Pedaggica Nacional, UNICEF, Visin Mundial.

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de grupos universitarios y de investigacin, relacionados con el tema de laniez.;

(ii) Expedicin por la primera infancia, para otorgar a la poltica laperspectiva de los saberes, construidos a partir de la experiencia de losactores sociales de base, relacionados directamente con la primerainfancia, con el fin de visibilizar los procesos locales y regionales deatencin integral, formacin, participacin y movilizacin social;

(iii) Formacin de talento humano, para promover la formacin de los actoresque intervienen en el cuidado, la educacin y la crianza de los nios ynias menores de 6 aos, para mejorar la cobertura y calidad en laatencin y educacin iniciales;

(iv) Lectura en la primera infancia, que promueve acciones para garantizar elderecho de los nios y las nias a formarse como usuarios plenos dellenguaje, el juego, el arte y los smbolos de la cultura;

(v) Comunicacin y movilizacin para la construccin de la poltica de primera infancia y la divulgacin de sus resultados, identificandoescenarios y pblicos, as como las herramientas necesarias para cada uno

de stos;(vi) Gestin y Desarrollo Local, para disear y desarrollar estrategias quepermitan acciones de ejecucin de la responsabilidad e iniciativa locales yregionales, en la proteccin integral de la poblacin infantil menor de 6aos;

(vii) Sistema de seguimiento y evaluacin, para disear la metodologa degestin y seguimiento al proceso de aplicacin de la poltica.

Garantizar el ejercicio de los derechos de los nios y las niasmenores de 6 aos,constituye el objetivo de la poltica pblica orientada a la primera infancia. La garanta de losderechos, es indispensable para el desarrollo de la primera infancia y fundamental para elevarsu calidad de vida. En el proceso hacia la universalizacin del ejercicio de los derechos, bajolos ideales de equidad e inclusin social, es condicin indispensable respetar la diversidadtnica y cultural del pas.

La dinmica, a travs de la cual se viene construyendo la Poltica de Primera Infancia,con la participacin en su construccin de estamentos del gobierno y de la sociedad civille dael carcter de poltica pblica. De la misma forma, sita el tema de la primera infancia en elmbito de lo pblico, tema antes ubicado en el terreno de lo privado. En este orden de ideasse entiende por poltica pblica una coproduccin de Estado y sociedad, para la definicinde un problema y la identificacin de las acciones para su resolucin4. Desde estaperspectiva, el cumplimiento de los derechos de la primera infancia, si bien es un asunto queno le atae solo al Estado, sino tambin a la familia y la sociedad, es el Estado el

directamente responsable de garantizar las condiciones materiales, jurdicas e institucionalespara respetar, promover, cumplir y proteger los derechos de los nios y niasen su conjunto,como prevalentes sobre los derechos de los dems, a travs de mecanismos expeditos,construidos con criterios de accesibilidad, disponibilidad, permanencia y aceptabilidad socialy cultural.

4 Aguilar, L. 2005.

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El documento de Poltica Pblica de Primera Infancia, consta de siete captulosadicionales a la presente introduccin. El primer captulo est dedicado a presentar lajustificacin, que evidencia la necesidad de una poltica pblica especfica, orientada a laprimera infancia. Los antecedentes, que detallan las polticas desarrolladas en las dos dcadasanteriores, se presentan en el segundo captulo. En el tercer captulo se resumen las leccionesaprendidas. El marco conceptual, a partir del cual se construye la poltica, se consigna en elcuarto captulo. La descripcin de la situacin actualde la primera infancia, es el tema delquinto captulo. En el captulo sexto se presentan los objetivos de la poltica de primerainfancia, se describen las metas y las respectivas estrategias a desarrollar. La presentacinconcluye con la descripcin de los roles y responsabilidades intersectoriales.

El documento de poltica que se entrega al pblico, constituye slo un primer esfuerzoms no la culminacin de un proceso. La definicin del financiamiento de la poltica y laadopcin de un sistema de evaluacin y monitoreo de la misma, se estn desarrollando bajo elliderazgo del ICBF. En esta primera fase, se espera que el documento de poltica sea uninstrumento que soporte la toma de decisiones, que se adopte como marco orientador de losprogramas y proyectos orientados a la primera infancia, que incentive el compromiso de las

entidades territoriales, para el desarrollo de polticas y planes locales, y que institucionalice elproceso de construccin de la poltica. Es evidente que el reto fundamental de la polticapblica de primera infancia, es hacer de ella no slo uno de los ejes centrales de las polticassociales, sino tambin de las polticas de desarrollo del pas.

Un Plan de Accin Nacional a favor de la primera infancia, denominado Colombia

por la Infancia, que adopte las orientaciones del presente Documento Marco de Poltica,ser preparado y sometido al Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPESpara su consideracin por parte el gobierno nacional, en alianza con los entes territoriales,organizaciones de la sociedad civil, universidades y organismos internacionales.

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1. Justificacin

Es innegable el consenso existente, en torno de la importancia del cuidado y laatencin de los nios y las nias en la etapa de primera infancia. Sin el cuidado y atencinque este grupo requiere, tanto su supervivencia como su desarrollo psicosocial pueden verseafectados. El reconocimiento de los beneficios de la inversin pblica, en programas para eldesarrollo de la primera infancia, es cada vez mayor, tanto en el mbito internacional,gubernamental y de la sociedad civil. Adultos, padres y profesionales de las ms diversasdisciplinas, e incluso adolescentes, empiezan a reconocer su propia responsabilidad y lanecesidad de destinar esfuerzos y recursos, para favorecer el desarrollo de los nios y lasnias menores de 6 aos, tanto en el mediano como en el largo plazo. Cabe resaltar lanecesidad de impulsar la construccin de una poltica pblica para este grupo poblacional, apartir de la cual se vislumbren los mecanismos, que posibiliten la proteccin de los derechosde los nios y de las nias menores de 6 aos, en aras de desarrollar su potencial biolgico,psicolgico, social y cultural.

En este orden de ideas, los argumentos que justifican la construccin de la poltica

estn relacionados con factores: cientficos, dada la importancia de los primeros aos de vidaen el desarrollo del ser humano a nivel biolgico, psicolgico, cultural y social; legales ypolticos, en la medida en que el pas ha adoptado los acuerdos suscritos en la ConvencinInternacional sobre los Derechos del Nio Ley 12 de 1991 y sus dos Protocolos facultativos5

as como otros Convenios y Tratados Internacionales de Derechos Humanospara ajustar sulegislacin a los criterios emanados de ella, y porque, con el paso del tiempo, se ha idodejando de lado una poltica de primera infancia marcada por un carcter asistencialista opaternalista, para empezar a dar cabida a otra, en la cual el nio y la nia se conciben comosujetos de derechos; econmicos, dada la relacin existente entre el desarrollo humano6 y eldesarrollo en la primera infancia;sociales y culturales, puesto que la primera infancia creceen una cultura y un contexto social determinados; institucionales y programticos, pues esnecesaria la articulacin, la definicin de competencias y responsabilidades de las distintasentidades que intervienen en el desarrollo de la primera infancia; y, finalmente, argumentosde tipo tico que priorizan la construccin participativa de una poltica pblica para los niosy las nias menores de 6 aos.

1.1 Argumentos cientficos

Investigaciones en varios campos del conocimiento biologa, neurociencia, cienciasdel comportamiento, psicologa del desarrollo, educacin y economa concluyen que losprimeros aos de vida son bsicos para el desarrollo del ser humano, en todos sus aspectos:biolgico, psicolgico, cultural y social. Desde el perodo de gestacin, los nios y niascuentan con capacidades fsicas, cognitivas, emocionales y sociales, que se deben reconocer y

5 Protocolo Facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio, relativo a la Venta de nios, laProstitucin Infantil y la Utilizacin de los Nios en la Pornografa, adoptado en Nueva York, el 25 de mayode 2000, aprobado por la Ley 765 del 31 de julio de 2002 y declarados exequibles mediante la sentencia C-318 del 8 de abril de 2003, MP. Jaime Araujo Rentara y Protocolo Facultativo de la Convencin sobre losDerechos del Nio, relativo a la Participacin de Nios en los Conflictos Armados, adoptado en Nueva York,el 25 de mayo de 2000, aprobado por la Ley 833 del 10 de julio de 2003, declarados exequibles por la CorteConstitucional mediante la Sentencia C-172 del 2 de marzo de 2004 MP Dr. Jaime Crdoba Trivio.6 A la manera de Sen (2000), el desarrollo humano es concebido en trminos de capacidades, asunto que serargumentado y discutido en el marco conceptual.

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promover, pues ellas sirven de fundamento para el aprendizaje, la comunicacin, lasocializacin y en general para el desarrollo de habilidades, capacidades y competencias.

Los dos primeros aos de vida son definitivos para el crecimiento fsico y la nutricin,as como para la vinculacin afectiva con las figuras materna y paterna. Deficiencias en elestado de salud fsico y nutricional, a menudo conllevan riesgos en el desarrollo infantil. Laalimentacin en la primera infancia es, en unin con el estmulo, un factor determinante delos mecanismos neurolgicos, que favorecen el aprendizaje, la salud y una conductafavorable a lo largo de la vida. Los sistemas inmunolgicos y las tensiones son regulados porla alimentacin en los primeros aos de vida (UNICEF, 2006b).

La leche materna es el alimento ideal para el cerebro, porque proporciona las grasasesenciales para la formacin de las vas nerviosas y se asocia con mejor coeficienteintelectual. Se sabe que un nio o una nia nacen con cerca de 100 billones de clulascerebrales (neuronas), pero 95% de ellas an no estn conectadas entre s. Despus delnacimiento ocurre una extraordinaria interconexin entre las neuronas, para formar las vasneuronales, las cuales permiten al nio o a la nia ver, or, oler, caminar, hablar, pensar, etc.

Estas vas se hallan recubiertas de mielina, una sustancia que facilita la conduccin elctricade los mensajes nerviosos, compuesta por los cidos grasos esenciales, que proporciona laleche materna. Se trata de un proceso natural, que ocurre de manera muy rpida y casi en sutotalidad durante la primera infancia (el proceso de mielinizacin se completa hacia los dosaos de vida). Es un perodo privilegiado, en el cual el cerebro es ms receptivo para fijarexperiencias, y que debe ser aprovechado al mximo, proporcionando la leche materna comoel nico y mejor alimento que asegura el correcto desarrollo neurolgico. Adems, la prcticadel amamantamiento favorece el apego, el vnculo con la madre, la estimulacin de los cincosentidos, la confianza y la seguridad, todo lo cual interviene en el completo desarrollopsicomotor y en el aprendizaje de comportamientos.

Los efectos benficos de la duracin de la lactancia materna han sido demostrados ennumerosos estudios en nios y nias nacidos a trmino, con peso adecuado, pero con efectospositivos an ms marcados en prematuros y en nios y nias con bajo peso para su edadgestacional7. Los resultados sugieren que el crecimiento cerebral, durante el primer ao devida y en la infancia temprana, es ms importante que el crecimiento durante la etapa fetal,para la determinacin de la funcin cognitiva. Razn de peso para promover la prctica de lalactancia materna exclusiva por seis meses, complementada con otros alimentos apropiadoshasta los dos primeros aos de vida.

Tambin, entre los dos o tres primeros aos de vida, proliferan las conexionesneuronales conocidas como sinapsis. Por ejemplo, en el caso de la visin, si las seales delojo no llegan a las neuronas ubicadas en la corteza occipital, el nio o la nia no logra

desarrollar una visin normal; otros circuitos son los sensoriales, bsicos para el desarrollodel lenguaje y lo cognitivo, e igualmente importantes para los estmulos emocionales. Asmismo el circuito Hipotlamo-Pituitaria-Glndula Adrenal HPA o del estrs, que afecta lacognicin, la emocin, la conducta y el sistema de inmunizacin; y, en relacin a ste,

7 Reynolds A. Pediatr Clin North Am. 2001 Feb;48 (1):159-71, Rao MR, Hediger ML, Levine RJ, Naficy AB,Vik T. Acta Paediatr. 2002;91(3):267-74, CR, O'Callaghan FJ, Godfrey KM, Law CM, Martyn CN. Brain.2004 Feb;127(Pt 2):321-9, Angelsen NK, Vik T, Jacobsen G, Bakketeig LS. Arch Dis Child. 2001Sep;85(3):183-8.

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aparece el circuito del sistema nervioso autnomo, relacionado con la respiracin y lasfunciones cardiovasculares (Mustard, 2002, 2005).

Es a travs de estos circuitos, afirma Mustard, como el medio socioeconmico, afectael cuerpo del ser humano; por ejemplo, el maltrato infantil puede alterar el circuito deserotonina, incrementando la probabilidad de ocurrencia del estrs en la edad adulta, con unamagnitud en trminos de costos para la sociedad, que bien amerita aunar esfuerzos en aras dedisear una poltica pblica de primera infancia. La construccin de la poltica se justificams an, dadas las dificultades inherentes al intentar subsanar las consecuencias de un pobredesarrollo del cerebro en la primera infancia.

Durante los tres primeros aos, los nios y las nias aprenden y se desarrollan msrpidamente que en cualquier otra fase de la vida. En estos tres aos el cerebro del nio y dela nia es muy receptivo, permitiendo un aprendizaje y desarrollo ms rpido que encualquiera otra edad, en particular cuando al nio o a la nia se le suministran amor, afecto,atencin y se le estimula mentalmente. Existen etapas durante los primeros tres aos en lascuales, en el curso de un ao, el cerebro del nio puede duplicar su tamao (UNICEF,

2006a).

La evidencia sugiere que algunas estructuras del cerebro, como las vas sensoriales(visin, sonido, tacto), se desarrollan ms temprano, mientras que otras lo hacen ms tarde(lenguaje y matemticas) pero con una gran probabilidad de ser influidas por las basesiniciales. El estmulo externo e interno, que se recibe durante el perodo de gestacin einmediatamente despus del nacimiento, es determinante para el desempeo en la edad adulta(Mustard, 2002).

Las investigaciones sobre el desarrollo del cerebro, sealan las relaciones existentesentre los procesos de lectura, escritura y oralidad y el concepto de plasticidad cerebral. Elcrecimiento acelerado de las clulas del cerebro y la proliferacin de las conexionesneuronales durante los primeros aos de vida, es la respuesta a los estmulos del ambiente y ala calidad de las relaciones e interacciones simblicas, que se establecen con el nioy la nia.Posibilitan que la intervencin temprana brinde al nio y a la nia el sustrato para sudesarrollo cognitivo, emocional, social y lingstico (Prez et al, 2006a).

Las condiciones ambientales, en las cuales se desarrolla la primera infancia, puedenafectar la salud y el comportamiento. Existen evidencias que permiten concluir que las nias,que crecen en condiciones de pobreza, tienen mayor riesgo de enfrentar en la edad adulta,problemas de salud mental. As mismo, los nios y las nias que pasan la mayor parte de sutiempo en instituciones de adopcin u orfanatos, presentan bajos desempeos en cuanto adesarrollo cognitivo y habilidades matemticas (Mustard, 2002 citando a varios autores,

pgina 41).Tambin existen evidencias que muestran cmo el abandono durante los primerosaos de vida, afecta la estructura qumica del cerebro y su organizacin (UNICEF, 2006b).Enla primera infancia, una vinculacin afectiva favorable con los padres es promotora de undesarrollo adecuado tanto fsico como psicosocial y emocional. .

Est comprobado que una buena atencin a la educacin inicial, durante la primerainfancia, est relacionada con el desempeo acadmico, el logro de mejores resultados enpruebas de inteligencia, y con menores tasas de repitencia y abandono escolar (Young, 2002).

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Las condiciones ambientales y especficamente las relaciones con los primeros agentessocializadores familiares y cuidadores primarios8 marcan la pauta para el xito o fracasoescolar posteriores.

1.2 Argumentos sociales y culturales

Los cambios sociales del mundo contemporneo, obligan a repensar la atencin y elcuidado de la infancia, para brindar un apoyo adecuado a la familia, primera responsable deesta tarea. La incursin de la mujer en el mercado laboral, que ha generado nuevas relacionesal interior del grupo familiar, las transformaciones de la estructura familiar y la disminucinde las tasas de mortalidad infantil, son ejemplos de tales cambios. As mismo, la problemticasocial del pas, caracterizada por la violencia, la pobreza, el desplazamiento y la explotacininfantil, entre otros factoresresaltan la importancia de la construccin de una poltica pblicapara la primera infancia.

Los cambios culturales y la correspondiente modificacin de los roles tradicionales dela mujer, ahora inserta en el mercado laboral, (formal o informal) han modificado las formas

tradicionales del cuidado y la atencin del nio y la nia menor de 6 aos. Ya no se trata deuna responsabilidad exclusiva de la madre, pues se reconoce el papel del padre y se acepta laparticipacin de otros agentes socializadores, miembros del grupo familiar (abuela, tos,hermanos mayores) de otras personas encargadas del cuidado personal de los nios y lasnias (terceros). Estas nuevas formas de atencin de la primera infancia exigen unfortalecimiento de los vnculos paternales y de las redes de apoyo familiar y comunitario, para reducir los factores que afectan el desarrollo infantil, asociados a condiciones demaltrato, abandono y desvinculacin afectiva, que influyen de manera directa en la saludfsica y emocional del nio y de la nia y en el desarrollo infantil.

La agudizacin del conflicto armado ha impactado la estructura familiar ycomunitaria, y con sta, los contextos de socializacin y desarrollo de la primera infancia. No pocos nios y nias han perdido a alguno de sus padres y han sido vctimas deldesplazamiento forzado, con consecuencias dramticas, en trminos de ruptura de susvnculos y prdida de seguridad fsica y emocional. Al reubicarse en un lugar extrao, lasredes de apoyo con que contaba la familia, muchas veces con jefatura femenina, son dbiles oinexistentes, lo cual dificulta la adecuada atencin de los nios y de las nias. De otra parte,la situacin econmica los obliga a asumir roles productivos, afectando su escolaridad ydesarrollo individual, yvulnerando sus derechos (CODHES, OIM, 2003).

Las condiciones ambientales en que transcurren los primeros aos de vida de granparte de los nios y nias colombianos, constituyen otra de las razones que convierten eldesarrollo de la primera infancia en una prioridad social y en una condicin para la

conservacin del patrimonio cultural. En efecto, al fortalecer las redes familiares,comunitarias y sociales para asegurar el cuidado y socializacin de los nios y nias, seaseguran las condiciones para que pueda darse la transmisin y recreacin de las tradiciones,valores y costumbres que garantizan la conservacin cultural entre generaciones (Torrado,Reyes y Durn, 2006).

8 Se entiende como tal la persona encargada del cuidado y la crianza de los nios menores de 6 aos. En estesentido, difiere del concepto de adulto significativo que se introducir ms adelante.

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Desde la primera infancia, se construyen las condiciones para el ingreso del nioy dela nia a la vida social y cultural. El acceso del nio y la nia a la lectura, la escritura y lalengua tradicional oral, son procesos de construccin y negociacin de sentidos, generados apartir del dilogo entre las personas y los diferentes lenguajes y textos culturales. El nio y lania es un sujeto de lenguaje, en l, el acto de leer se inicia desde su entrada al mundo de losimblico. Las actividades propias de dicho acto estn mediadas por sus primeras relaciones,fuertemente marcadas por el afecto, con la madre, el padre o con los adultos ms cercanos. Enestas interacciones comunicativas, con la madre, el padre u otros adultos significativos, elnio y la nia lee los gestos, las miradas, los movimientos y las voces de quienes interactancon l. Es precisamente mediante esos intercambios, que el nio y la nia va reconstruyendolas reglas de la vida social y cultural. Las prcticas de oralidad, lectura y escritura promovidasinstitucionalmente y las que prevalecen al interior de las familias, son determinantes para laforma en que se ha de vivir en la sociedad (Prez, M. et al, 2006a).

El disfrute de la cultura y la construccin de la subjetividad, estn condicionados porel desarrollo del sentido esttico. El contacto desde una edad temprana con buena literatura,desde el punto de vista esttico, educa el odo del nio y de la nia, de la misma forma en que

se educa el odo para el disfrute y la valoracin de la msica (Prez, M. et al, 2006b).Igualmente todos los nios y nias tienen derecho a participar de las tradiciones orales yestticas de su cultura de origen.

La diversidad cultural que caracteriza al pas, demanda el diseo de estrategias que

incluyan la identidad y los patrones de crianza de cada cultura, en la garanta de la equidad enel acceso y la calidad de los servicios de atencin a los nios y nias indgenas, de lasComunidades afrocolombianas, raizales y del Pueblo ROM9, y propicien lacorresponsabilidad de la familia, el Estado y la sociedad. Al plantearse como objetivo launiversalidad en la garanta de derechos, la poltica pblica debe construirse sobre elreconocimiento y la inclusin de la diversidad. El acceso al cuidado y atencin de la primerainfancia, debe respetar las pautas y prcticas de crianza, propias de las mltiples vertientesculturales que caracterizan a la poblacin del pas. De esta forma, la poltica pblica estllamada a trazar lineamientos y orientaciones generales de accin, bajo criterios deinterculturalidad y equidad, en funcin de garantizar las condiciones para el ejercicio de losderechos y su restablecimiento, cuando las condiciones hayan sido afectadas.

1.3 Argumentos relacionados con el desarrollo econmico

El desarrollo humano es concebido por el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) como un concepto multidimensional en el que se resaltan tresdimensiones bsicas, deseables por cualquier persona: un ingreso suficiente, que posibilite elacceso y disfrute de los bienes bsicos, pero tambin de la propiedad, una vida larga y

saludable, y un nivel educativo, mediante el cual las personas puedan aumentar la capacidadde dirigir su propio destino. Este concepto, al centrar el nfasis en la calidad de vida, en laexpansin y en el uso de las capacidades humanas, permite captar los logros econmicos ysociales y explicita el papel del ingreso como medio y no como fin en s mismo (PNUD,DNP, ACCI, PNDH, 2003).

9 Gitano.

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Siguiendo a Van der Gaag (2002), al definir el desarrollo humano como un conceptoms amplio que el Producto Interno Bruto, mediante el cual se puede valorar el progresoeconmico de los pases, se establece una clara relacin entre ste y el desarrollo en la primera infancia. Dichos programas incluyen acciones para mejorar las condicionesnutricionales, la salud, el desarrollo cognitivo y la interaccin entre los menores de 6 aos(Van der Gaag, 2002 citando a Myers 1992 y a Young, 1997). La primera infancia, al influirsobre la salud, el aprendizaje y la conducta durante toda la vida, es una oportunidad nicapara impulsar el desarrollo humano (UNICEF, 2006a).

Salud, nutricin, educacin, desarrollo social y crecimiento, medidos a travs deingreso, son las dimensiones mediante las cuales se estructura el desarrollo humano. Un serhumano sano y la comunidad de la cual hace parte, tienen sus bases en una niez sana, que senutre adecuadamente y que recibe los cuidados emocionales necesarios, en un ambienteseguro y confortable. As mismo, los logros educativos de un pas o de una regin, dependende cmo se viene construyendo el desarrollo psicomotor desde la primera infancia, de cmose forma el cerebro, sus matrices de aprendizaje, su capacidad de pensamiento y su equilibrioemocional. (Van der Gaag, 2002, Martnez, 2004).

Un buen punto de arranque para elevar el desarrollo humano de un pas, es invertir enla primera infancia, lo que amerita la construccin de una poltica pblica especfica. Comolo anota Fogel, premio Nbel de Economa, 1993: Gran parte de la capacidad para tenerxito en la vida depende del cuidado prenatal de las madres, de una nutricin adecuadadurante el embarazo, y del fomento, tanto fisiolgico como espiritual, de los nios y nias ensu primera infancia (citado en UNICEF, 2006a).

Van der Gaag, 2002 identifica cuatro vas, a travs de las cuales se establece elvnculo entre el desarrollo en la primera infancia y el desarrollo humano, a saber: (i)educacin, (ii) salud, (iii) formacin de capital social, (iv) igualdad. Frente a la primera va,est demostrado que los procesos de desarrollo durante la primera infancia tienen ampliasrepercusiones sobre el desempeo escolar y acadmico y que la educacin es determinante,tanto para el desarrollo humano como para el econmico10. Llegados a la edad adulta, losnios y las nias que han participado de programas de educacin temprana, tienen mayoresposibilidades de contribuir a la economa familiar, comunitaria y de la sociedad en general.Pero los beneficios no se limitan al plano personal, la sociedad de la cual los nios y las niashacen parte, contar con un potencial mayor, que le permitir adoptar nuevas tecnologas, unmejor funcionamiento de sus democracias, menores tasas de criminalidad y una reduccin ensus tasas de fertilidad11.

En lo concerniente a la segunda va, los nexos entre la salud de los nios, las nias yla alcanzada en la edad adulta, han sido tambin ampliamente demostrados. La desnutricin

antes de alcanzar los 6 aos de edad se asocia a los problemas de diabetes y baja estatura; un bajo peso al nacer aparece correlacionado con aumentos en la presin sangunea,enfermedades pulmonares crnicas y otras cardiovasculares (Van der Gaag, 2002). Y, comobien anota Fogel, Durante estos primeros aos de vida, no solamente se crean las basesfisiolgicas para una buena salud, sino que se transmiten de padres a hijos aquellos valores

10 Desde otra perspectiva Becker (1964) y Schulz (1984) plantean la importancia de la inversin en capitalhumano dada las tasas de rendimiento propias de la inversin en la educacin (escolarizacin), formacin enel trabajo, cuidados mdicos, y la bsqueda de informacin sobre precios e ingresos.11 Van der Gaag, 2002 citando a Carnoy, 1992; Rutter, Giller, and Hagell, 1998.

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esenciales que tendrn grandes compensaciones en el competitivo mercado laboral (citadoen UNICEF, 2006a).

La tercera va que, conforme a Van der Gaag (2002), relaciona el desarrollo en laprimera infancia con el desarrollo humano, es el capital social, que puede ser concebido, tantodesde el nivel micro (individual) como desde una perspectiva macro. A nivel macro, elcapital social hace referencia a los arreglos institucionales, la confianza y las redes socialesentre grupos tnicos. sta es la perspectiva desarrollada por Coleman (1990) y Putnam(1993). A nivel individual, el capital social se refiere al acceso a recursos insertos en una redsocial, en aras de alcanzar un propsito determinado, partiendo de la base de arreglos mutuos(Coleman 1998 y Lin, 1999). Los avances de la literatura emprica en relacin con el capitalsocial y el nexo entre los conceptos de desarrollo humano y desarrollo en la primera infancia,tienen el reto de demostrar que una mayor participacin en programas de primera infancia, esdeterminante en la reduccin de la delincuencia y el comportamiento criminal en general. Y asu vez, esta misma participacin genera una mayor motivacin y autoestima, reflejada en laaceptacin de las normas y valores culturales.

Estrechamente ligada a las tres vas descritas anteriormente, aparece la igualdad,como un nexo entre los dos conceptos (desarrollo humano y desarrollo en la primerainfancia). La equidad aparece como un bien en s misma, que contribuye al desarrollo de laeconoma, haciendo referencia a los niveles alcanzados en educacin, salud y capital social.As se demuestra que los programas que inciden sobre el desarrollo en la primera infancia,ayudan a reducir las desigualdades existentes en la sociedad, y queda completamenteestablecido el vnculo entre desarrollo humano y desarrollo en la primera infancia. Mientrasque en los nios, las nias, la inversin en programas de desarrollo para la primera infanciareduce las desventajas de los ms pobres en materia nutricional, cognitiva, desarrollo social ysalud, en los adultos, cuando se alcanzan condiciones de equidad en salud y educacin, seequiparan las oportunidades medidas en ingresos (Van der Gaag, 2002).

El progreso del pas y por ende, su capital humano, estn supeditados a la posibilidadde poder garantizar a la primera infancia, las condiciones necesarias para que alcance todo supotencial de desarrollo. Por consiguiente, el desequilibrio desproporcionado en materia dediscapacidades, problemas de aprendizaje y desventajas sociales generadas en la primerainfancia, que afectan a los nios y nias ms pobres, hacen indispensable la construccin deuna poltica pblica que contribuya a romper con el crculo vicioso de pobreza y desigualdadde oportunidades, y que asegure un mejor comienzo a los nios y nias ms pobres. Laimportancia de la construccin de una poltica, que ms tarde se reflejar en programas deinversin que apunten al desarrollo en la primera infancia, puede resumirse citando aHeckman (2004): como sociedad, no podemos darnos el lujo de aplazar la inversin en losnios hasta el momento en que se conviertan en adultos, tampoco podemos esperar hasta que

ellos alcancen la edad para asistir a la escuela un momento cuando puede llegar a serdemasiado tarde para invertir. Al priorizar la asignacin de recursos Heckman sentencia:La mejor evidencia soporta la prescripcin de la poltica: invierta en los ms jvenes[primera infancia]y mejore el aprendizaje bsico y las habilidades para la socializacin.

1.4 Argumentos legales y polticos

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La Convencin Internacional sobre los Derechos de los Nios aprobada por elCongreso de la Repblica de Colombia, mediante la Ley 12 del 22 de enero de 1991,introduce un cambio en la concepcin social de la infancia: los nios deben ser reconocidoscomo sujetos sociales y como ciudadanos con derechos en contextos democrticos. LaConvencin asigna a la sociedad y al Estado, el papel de garantes y responsables de lavigilancia del cumplimiento de los derechos de los nios y de las nias. El desarrollo integral,que considera aspectos fsicos, psquicos, afectivos, sociales, cognitivos y espirituales,aparece as como un derecho universal o como un bien asequible a todos, independientementede la condicin personal o familiar.

Tal como se anot en el apartado de argumentos cientficos, las condiciones en quelos nios y las nias viven la primera infancia, son determinantes para su desarrollocognitivo, las habilidades, los vnculos sociales, las capacidades creativas, la seguridademocional y autoestima del nio y de la nia. Para asegurar el desarrollo de la personalidad yde las capacidades individuales a todos y cada uno de los nios y nias, son importantes laeducacin, la salud, el juego y la participacin en actividades culturales y de la vida de suscomunidades (Artculos 24 a 31 CDN). La Convencin reconoce la relacin entre padres e

hijos como un soporte fundamental para el desarrollo de estos ltimos (Artculos 9 y 10).Para la CDN, la familia, en donde se fundan los vnculos afectivos primarios, es la principalresponsable del desarrollo de la personalidad12 y de las capacidades iniciales del nio y lania, al ser la primera encargada de su crianza y educacin (Artculo 18 CDN)13.

Colombia, al igual que otros pases del mundo, ha elevado a principio constitucionallos compromisos adquiridos al suscribir14 la CDN, estableciendo en el artculo 44 de laConstitucin Poltica, que los derechos del nio y de la nia prevalecen sobre los derechos delas dems personas. Esta norma Superior, al reconocer los derechos fundamentales de losnios y las nias15, establece la obligatoriedad de la familia, la sociedad y el Estado, deprotegerlos contra toda forma de abandono, violencia fsica o moral, secuestro, venta, abusosexual, explotacin laboral o econmica y trabajos riesgosos. Gozarn tambin de los demsderechos consagrados en la Constitucin, en las leyes y en los Tratados Internacionalesratificados por Colombia. Adems, se obliga, a estos estamentos, en su orden a asistir yproteger a los nios y a las nias para garantizar su desarrollo armnico e integral y elejercicio pleno de sus derechos.

Para responder al deber de armonizar la legislacin Colombiana a los postulados de laConvencin sobre los Derechos del Nio -como lo seala el reciente Examen de los Informespresentados por los Estados Partes con arreglo al artculo 44 de la Convencin, el 8 de juniode 2006, en las Observaciones Finales 8 y 9 del Comit sobre los Derechos del Nio de lasNaciones Unidas- el Congreso de la Repblica expidi la Ley 1098 del 8 de noviembre de2006 Cdigo de la Infancia y la Adolescencia.

12 En los ltimos desarrollos de la psicologa se hace referencia al desarrollo de la subjetividad ms que de lapersonalidad. Mientras que el desarrollo de la personalidad est asociado con caractersticas individuales, eldesarrollo de la subjetividad lo est con aspectos psicosociales. (Gonzlez, F. 2002)13 Torrado, Reyes y Durn (2006).14 Mediante la ley 12 de 1991, el Congreso de la Repblica, ratific la Convencin sobre los Derechos del

Nio adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989. La Convencin,integra el bloque de constitucionalidad por ser un Tratado de Derechos Humanos (artculos 93 y 94Superiores) y tiene fuerza vinculante para el Ordenamiento Jurdico Colombiano como ley de la Repblica.15 Los derechos fundamentales estn relacionados con el desarrollo integral del nio.

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Para dar cumplimiento a la CDN, los derechos de los nios y las nias fueronelevados a rango constitucional en el artculo 44 Superior y en funcin de ese precepto, lapoltica gubernamental se ha ido desplazando de una lgica asistencialista o de beneficencia16,orientada a mejorar la supervivencia del nio y de la nia, que se extendi hasta finales de losaos setenta, hacia otra de desarrollo humano.

Las titularidades se refieren al dominio del paquete de bienes que una persona puedetener en virtud del ejercicio de sus derechos17. Dado que los derechos son relaciones entredistintos agentes, bien sea entre una persona y otra o entre una persona y el Estado (Sen,Op.Cit.), los derechos son exigibles por parte de los titulares, lo cual plantea la figura de losportadores de deberes para que el derecho se cumpla (UNICEF 2005). En este sentido yfrente a los derechos de los nios y las nias las personas adultas y las instituciones pblicasy privadas se constituyen en portadoras de deberes, con obligaciones de respetar y proteger elejercicio de los derechos, as como de facilitar las medidas de orden legal, tcnico ypresupuestal para la realizacin plena de los mismos.

En este orden de ideas, el planteamiento de Sen sobre los metaderechos, para indicarque las personas tienen derecho a exigir polticas que aseguren que los derechos seanrealizables, cobra enorme importancia estratgica, ya que, segn este autor, si bien existencircunstancias en que un derecho no puede ser inmediatamente alcanzado por todas laspersonas, como ocurre en casos de hambre o violencia, las personas siempre podrn exigirpolticas que conduzcan rpidamente a ese cumplimiento. (Sen 2005)18, El metaderecho delos nios y las nias menores de seis aos, es su derecho a que exista una poltica de PrimeraInfancia que haga realizables sus derechos humanos en el futuro cercano.

No obstante, al intentar dar cumplimiento a lo acordado en la CDN, elevado a rangode derecho en la Constitucin de 1991, la poltica gubernamental se ha ido desplazando desdeuna lgica orientada a mejorar la supervivencia del nio y de la nia, que se extendi hastafinales de los aos setenta, hacia otra de desarrollo humano y, hasta finales de los noventa ycomienzos del nuevo siglo, al marco general de ciudadana y derechos de la niez. Durante laltima dcada, las polticas pblicas han tendido a privilegiar la asignacin de subsidioscondicionados, con criterios de focalizacin fundamentados en situaciones de pobreza ymiseria, pero insuficientes para proveer, por s solos, una solucin definitiva. Polticas de estetipo requieren ser conjugadas con programas de desarrollo comunitario e integral queempoderen a las familias para superar relaciones de dependencia y favorecer, entre otrosaspectos, el intercambio de saberes y recursos y la generacin de procesos de concertacinsostenibles, orientados al fortalecimiento del capital social.

1.5 Argumentos ligados al contexto institucional y programtico

La familia, la sociedad y el Estado, comparten la responsabilidad del desarrollointegral de la primera infancia, cada uno desde su propio rol diferenciado. Al Estado le

16 Por polticas asistencialistas se entienden aquellas orientadas a transferir recursos a los pobres, encontraposicin al gasto social realizado en servicios sociales como los de educacin y salud, o en seguridadsocial (pensiones a la vejez e invalidez). Se toma as la definicin proporcionada por Perotti (2000).17 Amartya K. Sen, El derecho a no tener hambre, Traduccin de E. Lamprea Montealegre, UniversidadExternado de Colombia, Centro de investigacin en filosofa y derecho, 200218 Ibid

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corresponden compromisos, relacionados con el fortalecimiento de la familia, como unidadbsica de la sociedad y primera responsable de la proteccin, educacin y desarrollo de losnios y nias, y con la prestacin de servicios bsicos. La provisin de servicios demanda delEstado la organizacin y estructuracin, de forma articulada, de los diferentes estamentosrelacionados, bajo la coordinacin de una entidad con funciones claramente establecidas.Dicha articulacin puede darse en respuesta a la provisin de servicios, desde una perspectivapoblacional y que garantice los derechos respectivos. Esto implica pensar en los nios ynias, no como individuos pasivos, beneficiarios de servicios fragmentados, sino comosujetos de derechos., Se est hablando de seres integrales, lo que supone, desde la perspectivapoblacional y garantizadora, de derechos la articulacin intersectorial de manera eficaz yefectiva.

En el pas la lgica es netamente sectorial, y est marcada por la asignacin del gasto.Trabajar desde una perspectiva sectorial, implica correr el riesgo de supeditar la garanta delos derechos de los nios y las nias a los objetivos o preocupaciones de una u otra entidad.Colombia por la primera infancia, como propuesta de Poltica Pblica orientada a los nios ynias desde la gestacin a los 6 aos, se construye a partir de un enfoque poblacional,

rompiendo en parte la lgica de la estructura del Estado. El enfoque poblacional consiste enaglutinar los conocimientos y las aptitudes de profesiones y disciplinas diferentes y proporcionar servicios cuyos efectos a largo plazo se refuercen mutuamente (HenryLabouisse, 1968, citado en Rivera, J. y Morasso, M. 2005).

Una accin coordinada permitir mejorar la planeacin y priorizar la inversin,ampliar coberturas, y mejorar la calidad de los programas para atender ms nios y ms niasy en mejores condiciones. En consecuencia, el trabajar de forma intersectorial, pero demanera articulada, genera condiciones ms propicias para reducir las inequidades en lagaranta de los derechos, para lograr, adems de la supervivencia, el desarrollo, la proteccinintegral y la participacin de todos los nios y nias menores de seis aos.

Como escenario de coordinacin a nivel local, se resalta el papel que vienen jugandolos Consejos de Poltica Social,19 como espacios de participacin del gobierno, ONG yorganizaciones comunitarias, para la construccin de la poltica social, la accin intersectoriale interinstitucional.

1.6 Ms all de todo argumento, un asunto tico

Las relaciones, requeridas para asegurar el bienestar y el pleno desarrollo de los niosy nias, promueven la formacin de un sujeto capaz de ejercer sus derechos y de respetar losderechos de los dems. En otras palabras, dichas relaciones son fundamentales en laeducacin de los nuevos ciudadanos y ciudadanas colombianos (as).

19 Como antecedentes del Proceso de Planeacin en lo Social y Econmico, se tiene la Ley 19 de 1958mediante la cual se crea el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES ; la Ley 152 de1994, que establece la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, esta fue modificada parcialmente por la Ley 290de 1996. Especialmente para los Consejos Departamentales y Municipales de Poltica Social, se tienennormas tales como el Decreto No.1137 de 1999 Por la cual se organiza el Sistema Administrativo deBienestar Familiar se reestructura el ICBF y se dictan otras disposiciones, as como la Ley 1098 de 2006Por la cual se expide el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia.

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El cuidado y educacin de la primera infancia, por su efecto sobre el desarrolloentendido como capital cultural, juega un papel privilegiado en la ampliacin de ciertascapacidades cognitivas, sociales y emocionales, inherentes a la condicin de ciudadanos delmundo contemporneo. Estas capacidades pueden desarrollarse en todos los nios y las nias,porque no dependen de talentos especiales, sino de oportunidades para mejorar la calidad devida y el llamado capital cultural y social.

Asegurar el desarrollo de la primera infancia es tambin una obligacin tica, si seentiende que la razn de ser de una poltica pblica de primera infancia, es su compromisocon la construccin de sociedades ms justas y equitativas, de sociedades donde el ejerciciode las titularidades de derecho, garantice el desarrollo pleno de las capacidades de todos susciudadanos y ciudadanas. En este sentido, asegurar a los nios y a las nias todos susderechos es asegurar su derecho al desarrollo, es la mejor manera de ampliar susoportunidades en la sociedad. Como dira Sen (1977), no es posible concebir una sociedad deegostas puros. Es decir, para Sen de uno u otro modo, las personas compartensentimientos de simpata, generosidad, y espritu cvico, cualidades con ampliasconsecuencias para la poltica, la economa y la sociedad20. Dichas cualidades se constituyen

en uno de los elementos centrales, que han permitido desde comienzos del nuevo siglo,avanzar hacia la construccin de la poltica, pues utilizando las palabras de Smith, la sociedadno puede permitirse jugar el rol de espectador imparcial, ante una necesidad imperiosacomo lo es el trabajar en pro del desarrollo de la primera infancia.

Dado lo anterior, a pesar de los esfuerzos legales, tcnicos y polticos, se presentan no pocas ocasiones, en las cuales se vulneran los derechos de la primera infancia. Unavulneracin que puede manifestarse a travs del maltrato fsico y psicolgico, las inequidadesy toda forma de exclusin social, de las carencias del cuidado y el afecto de la salud, de lanutricin, y del acceso a una educacin inicial de calidad, y de todo lo que demanda la primera infancia justificndose, por tanto, el desarrollo de una poltica orientada a losmenores de 6 aos. El reto de la poltica es la garanta efectiva de los derechos de la primerainfancia, lo cual no es posible sin el concurso de las acciones y los compromisosdiferenciados y complementarios de familia, sociedad y Estado en su formulacin, ejecuciny seguimiento.

20 Sen (2003), interpretando los planteamientos de Adam Smith en la Teora de los Sentimientos Morales(1759).

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2. Antecedentes

2.1 Anlisis de las polticas

Las nuevas realidades sociales, a las cuales se viene enfrentando la primera infancia,los desarrollos conceptuales, los modelos de desarrollo econmico y las tendencias surgidasde los procesos de globalizacin, modernizacin del Estado y descentralizacin, han marcadotransformaciones importantes en la formulacin de las polticas pblicas del pas y, enparticular, de las orientadas a la primera infancia. Adicionalmente, entre finales de los aossetenta y comienzos de los ochenta, se produce un giro hacia la adopcin de una polticabasada en el reconocimiento y el respeto de los derechos de la primera infancia. En lamayora de casos, las polticas descritas haban sido diseadas por entidadesgubernamentales, con una reducida participacin de la sociedad civil en su diseo, nocorrespondiendo, por tanto, a la definicin de poltica pblica adoptada al comienzo deldocumento. La evolucin de la poltica que demarca dicho giro, se presenta a continuacin,tomando como marco temporal el perodo 1978 a 2006.

2.1.1 La poltica orientada a la primera infancia en los aos setenta

La creacin del ICBF mediante la Ley 75 de 1968, marca la institucionalizacin de laasistencia y proteccin a las madres, los nios y las nias proceso que se contina con lacreacin, mediante la ley 27 de 1974, de los Centros de Atencin Integral al PreescolarCAIP, orientados a la atencin de los hijos o hijas de trabajadores, los cuales posibilitaronel diseo y puesta en marcha de varios programas (Fernandes y Galvis, 2006).

Mediante el Decreto No.088 de 1976, el Ministerio de Educacin Nacional incluye laeducacin preescolar como el primer nivel del sistema educativo formal. En el marco de laRenovacin Curricular, se disea el Currculo de Preescolar (nios y nias de 4 a 6 aos).Esta medida tiene, como precedente en 1962, la creacin de los Jardines Infantiles Nacionales, cuyo fin fue garantizar a la poblacin infantil de 3 a 6 aos, de escasosrecursos econmicos, atencin para su desarrollo integral y preparacin para la educacinformal. La norma involucr a las familias, con programas de extensin a travs de losdenominados Clubes de Madres. Esta consideracin de etapa previa al ingreso al nivelprimario, explica la inexistencia de un programa especfico para este nivel y la proliferacinde programas diseados por las instituciones.

Entre 1974 y 1978, la poltica orientada a la primera infancia est demarcada en elPlan de Desarrollo Para Cerrar la Brecha, que impregna a la poltica un enfoqueredistributivo, al plantear mediante el Plan Nacional de Alimentacin y Nutricin PAN,acciones para favorecer la nutricin de la poblacin menos favorecida, otorgando un nfasis

particular a la poblacin infantil21

. El preescolar, como nivel educativo en dos grados noobligatorios, se reconoce en 1976, al aprobar el Decreto No.088 (Fernandes y Galvis, 2006).

La Poltica Nacional de Atencin al Menor, concebida en el marco del Plan deIntegracin Social, 1978-1982, enfoca la atencin del menor de 7 aos alrededor de dosproblemas: la situacin de la salud y los procesos de socializacin22. Estos dos problemas

21 DNP. Para cerrar la brecha 1974-1978.22 DNP, Plan de integracin social 1978-1982.

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aparecen con relacin a la dimensin social que, al lado de la econmica, constituyen lospilares en torno de los cuales se dise dicho Plan. El fomento a la descentralizacin y elfortalecimiento regional, figuraron igualmente entre sus propsitos. (Fernandes y Galvis,2006).

En 1979 se promulg la ley 7, que adems de establecer normas para proteger a losnios y nias, cre el Sistema Nacional de Bienestar Familiar SNBF, con el fin depromover la integracin familiar, garantizar los derechos del nio y de la nia y ejercerfunciones de coordinacin de las entidades estatales, relacionadas con los problemas de lafamilia y del menor. Basada en una perspectiva de derechos, la ley 7 determin comoderechos fundamentales de los nios y nias: la participacin en los programas del Estado, enparticular para los discapacitados; la formacin bsica suministrada a todos los colombianos;los derechos a un nombre y una nacionalidad; a la asistencia y bienestar social y a laasistencia mdica; el acceso a la cultura y al deporte; y el derecho de pertenecer a una familia.Conforme a esta ley, la escogencia del tipo de educacin otorgada a los nios y nias es underecho de sus padres, pero al no existir un responsable, al Estado le corresponde asumir talresponsabilidad. (Fernandes y Galvis, 2006)

De otra parte, el Ttulo VII del Decreto No. 2388 de 1979, Reglamentario de la Ley 7de 1979, se refiere a la atencin integral al preescolar en su artculo 61, as: la atencin alpreescolar que corresponde dar al Instituto, es la que se brinda de preferencia. Al menor de 7aos con el fin de suplir y complementar transitoriamente la proteccin familiar y obtener sudesarrollo integral. Esta atencin al preescolar no implica actividades de escolaridad, sino depreparacin para ellas.

La ley 7 de 1979, orient el curso que deba seguir la educacin preescolar: antes queimplicar actividades de escolaridad, la atencin al preescolar debe prepararlo para lasmismas. Para terminar, esa ley erigi criterios para priorizar, en las reas marginadas urbanasy rurales, la prestacin del servicio de atencin integral al preescolar, el cual adems deberaconsiderar el suministro de complementos alimenticios. (Fernandes y Galvis, 2006)

Finalmente, la Ley 28 de 1981, modific las leyes 27 de 1974 y 7 de 1979 y en suartculo 1. seal que los Centros de Atencin Integral al Preescolar, hacen parte del SistemaNacional de Bienestar Familiar.

2.1.2 Polticas de gobierno ms sobresalientes en los aos ochenta

Las polticas consignadas en los planes de desarrollo correspondientes al perodo1982- 1990, orientan la atencin a la supervivencia y el desarrollo infantil, pero sin dejar de

lado el enfoque remedial. As, en el plan de desarrollo Cambio con equidad,1982-1986 sefija como prioridad la atencin integral a la familia, la madre y el nioo la nia; el adoptar laequidad como uno de sus principios orientadores, le lleva a centrarse en el apoyo a los gruposvulnerables23. En Cambio con Equidad, la poltica social se fij como objetivo ampliar lacobertura de la atencin a los menores de 5 aos, priorizando los nios y nias en condicionesde abandono o de peligro. El cumplimiento de este objetivo se plantea sobre la base de la

23 Es marcado el nfasis en los trabajadores del sector informal y en los nios trabajadores.

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modificacin de la estructura de los CAIP, la creacin de hogares infantiles alternos a lostradicionales y el programa de complementacin alimentaria24.

En esta dcada, mediante el Decreto No.1002 de 1984, el MEN implementa el Plan deEstudios para la Educacin Preescolar, con una concepcin de atencin integral a la niez conparticipacin de la familia y la comunidad. El plan seala que no se determinarn grados nireas, que el centro del proceso educativo es el nio y que las modalidades de trabajodeberan desarrollarse mediante actividades integradas, ajustadas a los lineamientospedaggicos

El Plan de Economa Social 1986-1990, conserva la importancia otorgada albienestar y seguridad social de la familia, impulsando programas de nutricin, albergue, saludy educacin25, e incorpora el concepto de desarrollo integral, entendido como mejoras enlas condiciones de vida de toda la poblacin, pero especialmente de los ms pobres. En estesentido, al Estado se le asign un papel en la planificacin de la economa y en laredistribucin de sus frutos, con el objeto de eliminar las desigualdades que estn en la raz dela pobreza. En este plan, los Hogares Comunitarios de Bienestar Infantil,26 basados en la

accin coordinada del Estado y la comunidad, son relevantes para adelantar la atencinintegral de los menores de 7 aos. El plan reiter la responsabilidad del ICBF en la atencinestatal de las familias (Fernandes y Galvis, 2006).

La reducida cobertura de los CAIP, sus limitaciones administrativas y lo elevado desus costos, llev en 1986 al diseo e implementacin de una estrategia de mayor impactosocial como el Programa de HCB, mediante los cuales el ICBF brindara cuidado diurno,alimentacin, atencin bsica en salud y educacin preescolar a los menores de 7 aos.Adems del ICBF estaban llamados a participar de esta iniciativa los ministerios deEducacin y Salud, los municipios, el Instituto de Crdito Territorial, el Banco CentralHipotecario27, el SENA y la comunidad. El Plan considera adelantar un programa deeducacin familiar, que promueva el desarrollo infantil y que sea liderado por el ICBF y losministerios de Educacin y Salud. Con este programa de educacin familiar, se capacitara alas familias en reas de comportamiento bsico y otras esenciales para la supervivencia y eldesarrollo de los nios (Fernandes y Galvis, 2006). Con el tiempo, la filosofa de esteprograma se ha ido transformando, quedando su ejecucin en manos del ICBF y de lascomunidades.

2.1.3 El papel otorgado a la primera infancia en las polticas de gobierno de losnoventa

A partir de 1990 y como resultado de la suscripcin de la CDN y la adopcin de laConstitucin de 1991, se ha ido incorporando progresivamente, en los planes de desarrollo

del pas, la perspectiva de los derechos. En La Revolucin Pacfica 1990-1994, la polticasocial se orient al fortalecimiento de las capacidades de la poblacin, con el objeto deaprovechar las oportunidades derivadas de los programas econmicos, regionales y sociales.

24 DNP, Cambio con equidad,1982-1986.25 DNP, Plan de economa social 1986-1990.26 Posteriormente, la Ley No. 89 de 1988, asign recursos al ICBF y dict otras disposiciones con el fin defortalecer el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, entre otras finalidades, y el Decreto No.1340de 1995 dict disposiciones sobre el desarrollo del Programa HCB.27 Estas dos ltimas entidades operaron hasta la dcada del ochenta.

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El plan propuso extender la cobertura y mejorar la calidad de los servicios en los HogaresComunitarios del ICBF, cuya poblacin objetivo se limit a los nios y a las nias entre 2 y 6aos de edad. El Plan favoreci igualmente a las madres comunitarias, mediante programasde capacitacin y prstamos por un valor promedio de 6 salarios mnimos, financiados conrecursos provenientes del Banco Mundial, los cuales se orientaron a la remodelacin deviviendas. El Acuerdo No.19 de 1993, expedido por la Junta Directiva del ICBF organiz losJardines Comunitarios, brindando atencin a los nios y nias en edad preescolar,pertenecientes a poblaciones vulnerables, con la participacin de los padres y acudientes(Fernandes y Galvis, 2006).

Durante 1992, se formul, con el apoyo de distintos sectores y nivelesgubernamentales, bajo la coordinacin de la Oficina de la Primera Dama de la Nacin y elapoyo de UNICEF, elPrograma Nacional de Accin en Favor de la Infancia PAFI , queretoma los planteamientos de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio y losde la Cumbre de Jomtiem (1990)28. El PAFI incluy polticas y programas orientados a losmenores de 18 aos y sus metas se extendieron hasta finales de los aos noventa.

La ley 100 de 1993, cre el Sistema General de Seguridad Social en Salud, prioriz laatencin de las madres gestantes y lactantes, de la poblacin infantil menor de un ao y de lasmujeres cabeza de familia. Tambin en 1993, la ley 6029 incluye un grado obligatorio depreescolar, obligatoriedad que es ratificada por la Ley General de Educacin (1994), en laque se establece en tres aos, la duracin del preescolar30.

Finalmente, en abril de 1994 se firma el Compromiso de Nario, por parte derepresentantes de 28 pases de Norte, Sur y Centroamrica para dar seguimiento alcumplimiento de los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia.

La Constitucin Poltica, en su artculo 67, establece que la educacin serobligatoria entre los cinco y los quince aos de edad y comprender como mnimo, un aode preescolar. El Ministerio de Educacin Nacional, en el marco de la Ley General deEducacin (Ley 115 de 199431), propone el Programa Grado Cero, con el fin de ampliar lacobertura; elevar la calidad y contribuir al desarrollo integral y armnico de todos los nios ynias de 5 y 6 aos de edad, mediante coordinacin de acciones con los sectores de salud y elICBF; ofrecer oportunidades educativas y de desarrollo ms equitativas para toda lapoblacin infantil y facilitar la transicin de los infantes, de la vida familiar y comunitaria a lavida escolar.

Para El Salto Social 1994-1998,32 el bienestar de la niez es una meta fundamentaldel desarrollo nacional33. El plan propone acciones interinstitucionales, orientadas a fortalecerla atencin educativa, en los Hogares Comunitarios de Bienestar y en otros programas para

28 /El Pacto por la Infancia fue una estrategia basada en los siguientes elementos: los Derechos de los Nios, Comunicaciny Movilizacin Social, el Plan de Accin a favor de la Infancia y el Oidor de los Nios como figura temporal creada para lavigilancia preventiva de las responsabilidades del Estado sobre la niez.29 Derogada por la ley 715 de 2001 que crea el Sistema General de Participaciones.30 UNESCO, 2000.31 La ley 115 de 1994 fue modificada por las leyes 1064 de 2006, 1029 de 2006, 1013 de 2006, 962 de 2005,715 de 2001 y 397 de 1997.32 Ley 188 de 1995, Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995 1998.33 DNP. El Salto Social 1994-1996.

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menores de 5 aos, mediante los cuales se mejoren las condiciones de entrada al sistemaeducativo. La estrategia de proteccin, desarrollo y bienestar de este Plan se implementa en elICBF, a travs del Programa FAMI Familia, Mujer e Infancia el cual entregacomplemento nutricional a madres gestantes, mujeres lactantes y nios y nias entre los 6 ylos 24 meses, y ofrece sesiones educativas a las madres, para que realicen actividadespedaggicas con los nios y nias menores de 2 aos. Estas acciones seran complementadascon las del Programa de Atencin Materno-infantil PAMI. Apoyado en el ProgramaNacional de Proteccin y Asistencia Integral, el plan considera lneas de trabajo, orientadas alos menores en situacin irregular (nios y nias maltratados y abusados sexualmente, porejemplo). Para fortalecer los procesos institucionales, se propuso la redefinicin de lascompetencias del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, comprometiendo poltica, tcnicay financieramente a los entes territoriales (Fernandes y Galvis, 2006).

En 1994, el PAFI es incluido como poltica de niez del Salto Social, ampliando superspectiva a un compromiso nacional y a un cambio cultural en favor de la infancia. En1996, bajo la coordinacin de la Consejera para la Poltica Social de la Presidencia de laRepblica y el Departamento Nacional de Planeacin y con la participacin de las entidades

del orden nacional comprometidas en el PAFI, se revisaron las metas para el ao 2000.Paralelamente, con el apoyo de UNICEF, se dise y ejecut la estrategia del Pacto por laInfancia, como mecanismo para descentralizar el PAFI y asegurar su ejecucin a nivel local.

El Pacto por la Infancia logr el posicionamiento del tema de niez en las agendas delos gobiernos locales, trascendiendo la mera responsabilidad institucional de este grupo depoblacin y logrando el inters, la responsabilidad y el compromiso de la sociedad. Uno delos logros ms significativos fue la definicin de los diagnsticos departamentales de lasituacin de la niez. Por primera vez, los gobernantes territoriales incluyeron en sus planesde desarrollo, polticas y programas dirigidos a la familia y la infancia.

Los ltimos cinco aos de la dcada del noventa, estn marcados por la suscripcin devarios acuerdos nacionales e internacionales. As, en 1995 se formula a travs de undocumento CONPES, una poltica pblica sobre la infancia El Tiempo de los Nios.Este es aprobado para contribuir al desarrollo integral de los nios y de las nias ms pobresy vulnerables, vinculndolos a programas de nutricin, salud y educacin. En l se fomentan:la responsabilidad y la participacin de las familias y la comunidad; algunas mejoras en lacalidad de los servicios ofrecidos a los nios y a las nias ms pobres; la prevencin delmaltrato, el abandono, el abuso y la explotacin sexual infantil; la erradicacin del trabajoinfantil, se impulsa el cambio de actitudes y prcticas individuales, familiares, einstitucionales; la creacin de una cultura en favor de la niez, que reconozca las diferenciasy la diversidad de la poblacin ms joven, en la que juega un rol particular lacorresponsabilidad de la familia, del Estado, y dems sectores de la sociedad.

En 1995 se formula el Plan Nacional de Accin para la Erradicacin del TrabajoInfantil y la Proteccin del Joven Trabajador, el cual fue rediseado para el perodo 2000-2002, conservando gran parte de la propuesta inicial. En esta nueva fase, la accin seconcentra en el trabajo considerado ms nocivo y con mayores niveles de explotacin.

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Otras medidas de poltica que resaltan durante este perodo son el Plan Nacional deReduccin de la Mortalidad materna y Perinatal, el Plan Nacional de Sfilis Congnita, y elPlan decenal para la Promocin, Proteccin y Apoyo a la Lactancia Materna.

En octubre de 1996, se firma el Acuerdo de Santiago en el cual por primera vez seespecifican metas para promover la igualdad de gnero en la atencin. La firma de un PlanNacional en favor de la infancia Pacto por la infancia en 1997 permite abordar aspectosrelacionados con la salud, educacin, recreacin, proteccin, justicia, servicios pblicos,discapacidad y maltrato. Despus de este Pacto se firman tambin pactos regionales o ocales,entre ellos la iniciativa Por una ciudad al alcance de los nios, lanzada en el DistritoCapital en 1997, constituye un ejemplo. En el mismo ao, se reglament la universalizacinde la educacin preescolar en las instituciones educativas oficiales34. Un ao ms tarde sefirma el Acuerdo de Lima, cuyo resultado ms importante fue el de conservar la posicinprioritaria otorgada a los nios y nias en la agenda social de los pases.

En 1998, mediante el Decreto No.2247 promulgado en 1997, por el Ministerio deEducacin Nacional, se establecen normas relativas a la organizacin del servicio educativo,

y orientaciones curriculares del nivel preescolar, y en 1999 se publican los lineamientospedaggicos de este nivel. El marco referencial de estos documentos, posibilita la concepcinde la educacin como un proyecto permanente de construccin e investigacin pedaggica,con principios de integralidad, participacin y ldica, alrededor de los cuatro aprendizajesfundamentales definidos por Delors (1996): aprender a conocer, aprender a hacer, aprender avivir juntos y aprender a ser.

A nivel internacional tiene lugar en el ao 2000 la Cumbre de Dakar, que reafirma laidea de la Declaracin Mundial sobreEducacin para Todos (Jomtiem, 1990), respaldada porla Declaracin Universal de Derechos Humanos y la Convencin sobre los Derechos delNio. La cumbre determina, como una prioridad, la atencin y la educacin para la primerainfancia. De la misma manera, en el marco de la Cumbre del Milenio, de Septiembre de 2000,de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Colombia suscribe los ocho objetivos delmilenio y prepara el CONPES No.91 aprobado en marzo de 2005, donde define metas yestrategias para el cumplimiento de dichos objetivos. En cuanto a la primera infancia, apareceen los objetivos: Erradicacin de la pobreza extrema; Acceso a primaria universal, Reducir lamortalidad infantil en menores de cinco aos y Mejorar la salud sexual y reproductiva.

Cambio para construir la Paz, 1998-200235 toc dos aspectos centrales en torno alas funciones del ICBF. Reiter su connotacin como principal entidad ejecutora deprogramas orientados a la niez y la familia, ante lo cual, las entidades territoriales delegaronen esta institucin la responsabilidad de la ejecucin de dichos programas. Este planrecomend redefinir las competencias del ICBF, lo que implicaba iniciar un proceso gradual

de descentralizacin. La articulacin del Plan Nacional de Alimentacin y NutricinPNAN, desarrollado con la participacin de los ministerios de Salud (hoy de laProteccin Social), Agricultura y Desarrollo Social, y Educacin Nacional contina en cabeza

34 Ibidem.35 La Ley 508 de 1999 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los aos 1999 2002 fuedeclarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-557 de 2000 MP Dr. Vladimiro

Naranjo Mesa. Posteriormente se expidi el Decreto Ley No.955 de 2000 Por el cual se pone en vigencia elPlan de Inversiones Pblicas para los aos 1998 2002 y tambin fue declarado INEXEQUIBLE por laCorte, mediante la Sentencia C-1403 de 2000, MP Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

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del ICBF36 y no del Departamento Nacional de Planeacin. El plan contempl as mismo,iniciativas municipales tendientes a cualificar la atencin de los nios y de las nias.

Otros ejemplos de acciones de poltica durante este perodo son: la Poltica Nacionalde convivencia y prevencin de la violencia intrafamiliar, haz paz, el Programa Rumbospara la prevencin de la drogadiccin y el consumo de sustancias psicoactivas; y el CONPESpara la Creacin del Sistema de la Proteccin Social en Colombia. Durante este perodo, elgobierno centra buena parte de sus esfuerzos en el proceso de paz. En Diciembre de 1998 el pas adopta la estrategia de atencin a las enfermedades prevalentes de la infancia, seintensifica el trabajo de Instituciones Amigas de la Mujer y la Infancia, IAMI y sedescentraliza el Plan Decenal para la promocin, proteccin y apoyo a la lactancia materna.En 1999 se crean los Consejos Departamentales y Municipales de Poltica Social, a partir delDecreto No.1137 de 1999, que reestructura el ICBF.37

Al finalizar el ao 2001 se promulg la ley 715, que defini las competencias yrecursos para la prestacin de los servicios sociales (salud y educacin) y estableci elSistema General de Participaciones SGP . Esta ley posibilita la ampliacin de coberturaen

el grado obligatorio de preescolar y asigna recursos para alimentacin escolar, en losestablecimientos educativos, a nios y a nias en edad preescolar.

El Plan de DesarrolloHacia un Estado Comunitario, 2002-2006, aprobado mediantela Ley 812 de 2003, enfatiza la ampliacin de cobertura en la poblacin ms pobre y adoptalos Consejos para la Poltica Social, creados en el perodo anterior, que todava presentandeficiencias tcnicas en la asignacin de los recursos, como mecanismo para asegurar lacoordinacin entre las diferentes instancias del SNBF. Como elementos de la actual polticapara la infancia se destacan: el planteamiento de la reestructuracin del ICBF, el desarrollo deprogramas de parte de esta entidad con la participacin de los municipios, la utilizacin delSISBEN como principal herramienta de focalizacin en la atencin de los menores de 5 aos,la adopcin de la cofinanciacin para impulsar la descentralizacin, la construccin de unndice de bienestar social de la niez a nivel municipal y su correspondiente uso en laasignacin de recursos38, la construccin participativa de poltica pblica de infancia, lacreacin de nuevas modalidades de atencin, que cumplan los estndares tcnicos, laadopcin de la modalidad de hogares mltiples, con la confluencia de distintos estamentos dela sociedad, la implementacin de Creciendo y Aprendiendo como eje misional, paracualificar el progreso de los nios y nias desde su gestacin, la implementacin deestrategias de capacitacin (a padres, agentes educativos y cuidadores), la promocin de lasfiguras asociativas de madres comunitarias, para posibilitarles la oferta de servicios derestaurantes infantiles y escolares, el fortalecimiento de la familia utilizando estrategias decomunicacin y mercadeo social39, el cambio de legislacin del Cdigo del Menor al Cdigo36 El Decreto Ley No.3264 de 2002 determina la coordinacin en cabeza del ICBF.37 La ley 1098 de 2006 Cdigo de la Infancia y la Adolescencia en sus artculos 206 y 207 hacen referencia alConsejo Nacional de Poltica Social y a los Consejos Departamentales y Municipales de Poltica Social.

38 Aunque existe la intencin, este indicador an no ha sido construido.39 La transformacin de las prcticas sociales concebida a partir del eje misional Creciendo y Aprendiendosupone, reforzar, cambiar o introducir las manifestaciones externas de las prcticas de crianza y educacin

pero en especial, el significado mismo de la infancia, de la juventud, de la familia y de los adultos mayores enla vida social colombiana. No slo es incorporar nuevas prcticas (hacer o dejar de hacer ciertas cosas) sino latransformacin del sentido del quehacer diario con el nio, el joven, los adultos mayores y la familia (por quy cmo lo hace).

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la Infancia y la Adolescencia40, y el ordenamiento jurdico de las instituciones prestadoras delservicio pblico de bienestar familiar (Fernandes y Galvis, 2006).

El Plan de desarrollo Hacia un Estado Comunitario, en el Ttulo II, captulo II,numeral 3, impulsa la economa solidaria, proponiendo crear un marco institucional conreglas claras y favorables al desarrollo del sector solidario privado, promoviendo el desarrollode las organizaciones ms pequeas, estimulando la creacin de formas asociativas, quefavorezcan la vinculacin de trabajadores informales e independientes. Sobre esta base, elICBF viene ofreciendo, a travs de la coordinacin con entidades especializadas en economasolidaria, la induccin a madres comunitarias, interesadas en conocer formas asociativas deeconoma solidaria, buscando de esta manera el desarrollo de su capital social y humano.

Partiendo de una mirada sectorial, ms que desde una perspectiva poblacional, losPlanes de Desarrollo y dems documentos de poltica pblica, econmica y social se hanocupado de la atencin y proteccin a los nios y nias41. El balance presentadoanteriormente permite concluir la necesidad de aunar esfuerzos, que posibiliten laconstruccin de una poltica pblica poblacional, con la participacin de diversos estamentos

de la comunidad. Una poltica que permita avanzar hacia el cumplimiento de los derechos dela primera infancia colombiana.

2.2 La experiencia en el campo del desarrollo de la primera infanciaEl Plan Nacional para la Supervivencia y el Desarrollo Infantil SUPERVIVIR,

adoptado por decreto presidencial en febrero de 1985, es identificado como un momentoclave. Con la puesta en marcha de SUPERVIVIR, la poltica pblica reconoce, de maneraexplcita, la importancia de promover el desarrollo infantil, a la vez que se busca mejorar lascondiciones de salud y nutricin de los nios (Reyes, M., 2005).

SUPERVIVIR fue innovador en varios sentidos: la concepcin del proceso de salud,el papel que se atribuye a las prcticas y conocimientos de las personas, su perspectivaintersectorial y, por supuesto, sus estrategias metodolgicas42; asuntos que por primera vez seintrodujeron en las acciones estatales y sociales a favor de la infancia. En materia dedesarrollo infantil, SUPERVIVIR acenta el papel de la vinculacin afectiva, la estimulacinadecuada y el juego, promoviendo as nuevas formas de relacin entre adultos y nios(Reyes, M., 2005).

La perspectiva intersectorial de SUPERVIVIR posibilit comprometer varias accionesdel sector educativo, entre las que se destacan dos programas, el de "Vigas de la Salud, conestudiantes de educacin media, y el de Educacin Familiar para el Desarrollo Infantil PEFADI (Convenio MEN-ICBF- UNICEF, 1985) dirigido a la poblacin rural. Estos

programas adoptaron, como estrategia bsica, la educacin de la familia y la promocin de40 Cdigo del Menor (Decreto-Ley No.2737 del 27 de noviembre de 1989) y Cdigo de la Infancia y laAdolescencia (Ley 1098 del 8 de noviembre de 2006).41 Documento CONPES, 1995 "El tiempo de los nios"42 Evaluacin del objeto de atencin a partir de anlisis epidemiolgicos que arrojaron 5 focos de atencin:enfermedad diarreica aguda (EDA), infeccin respiratoria aguda (IRA), enfermedades virales, causas

perinatales y deprivacin psicoafectiva. Alianzas institucionales que incluyeron a medios de comunicacin,polica, grupos juveniles, defensa civil, cruz roja, iglesia y comunidad,.bajo la coordinacin de un equipo detcnicos del ICBF y la Divisin Materno Infantil del Ministerio de Salud.

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cambios en los conocimientos y prcticas de los adultos responsables del cuidado y laeducacin de los nios menores de 6 aos (Reyes, M., 2005).

El Programa de Educacin Inicial (19871994) constituye otra expresin de lainstitucionalizacin del tema de en el sector de educacin. A travs de l, los esfuerzos seorientaron a promover la idea de desarrollo de la primera infancia, en un sentido ms integral,ampliando la perspectiva, hasta entonces centrada en la educacin preescolar. PEFADI yotros proyectos, como el de "Apoyo al componente pedaggico de los Hogares Comunitariosde Bienestar"y "Grado Cero"en su fase de experimentacin, fueron articulados al Programade Educacin Inicial.

Entre 1987 y 1994, PEFADI desarroll acciones en ms de 300 municipios y cerca de3.500 veredas ubicadas en 32 departamentos, movilizando funcionarios de diversasinstituciones y representantes de las comunidades rurales. Como logros de PEFADI sepueden anotar, la vinculacin de Escuelas Normales y los trabajos realizados con maestros deescuelas rurales, padres y madres, lo cual le permiti fortalecer el componente comunitario deEscuela Nueva. Para resolver los problemas enfrentados por los nios y por las nias,

PEFADI, adopt un modelo de familia, capaz de reflexionar sobre sus hijos y de convocar alos maestros al dilogo comunitario. A pesar de que el desarrollo infantil no figur entre losejes temticos de PEFADI, se logr generar espacios de dilogo de saberes, que permitieronabordar el tema del desarrollo de la primera infancia. PEFADI funcion en pleno hasta 1993,ao a partir del cual se estanc o finaliz en varios territorios43. Entre las dificultades para suimplementacin figura el recrudecimiento de la guerra, que no permiti el acompaamiento alas comunidades en sus procesos (Reyes, M., 2005).

Paralelamente con la puesta en marcha de SUPERVIVIR, a finales de 1986 el ICBFadopt el programa de Hogares Comunitarios de Bienestar HCB como la principalestrategia de atencin a los nios y a las nias menores de siete aos 44. Esta decisin estuvoantecedida por la experiencia de ms de diez aos en la estrategia de Hogares Infantiles(antiguos CAIPS) y el reconocimiento e impulso de otras estrategias para el desarrollo de laprimera infancia, en varias regiones del pas. A este ltimo proceso se le conoci comoNuevas Modalidades, por su nfasis en la bsqueda de alternativas menos formales, parapotenciar las formas tradicionales de atencin a los nios y a las nias, con participacin de lafamilia y la comunidad.

Desde su formulacin, el programa de hogares comunitarios incorpor, comopropsito central, la perspectiva del desarrollo de la primera infancia, orientndose a los niosy nias menores de 7 aos en condiciones de pobreza, entre las cuales se propiciara eldesarrollo psicosocial, moral y fsico45. A 2005 los HCB se encuentran a lo largo del pas,alcanzando una cobertura de 1'053.000 nios y nias de los estratos ms pobres (ICBF,

2005)46

.

43 MEN. (1997).44 En esa fecha el CONPES aprob el Plan Nacional de Lucha Contra la Pobreza Absoluta, el cual incorporel Programa de Hogares Comunitarios en estrecha relacin con SUPERVIVIR.45 ICBF (1990).46 Esta cobertura corresponde a los servicios ofrecidos a travs de las distintas modalidades de hogarescomunitarios del ICBF: FAMI, HCB tradicional, mltiple, grupal y empresarial.

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Durante la dcada de los 90, el ICBF realiza la sistematizacin del trabajo pedaggicoque haba venido desarrollando durante 20 aos, con el fin de dar herramientas conceptualesy metodolgicas, para orientar la atencin integral a la primera infancia. Produce tresdocumentos que han venido guiando las prcticas pedaggicas en las distintas modalidadesque promueve la institucin. Estos documentos son El Proyecto Pedaggico EducativoComunitario en el ICBF (1990), El Desarrollo Infantil, una conceptualizacin desde elICBF (1990) y La Escala de Valoracin Cualitativa del Desarrollo Infantil, desde elnacimiento hasta los seis aos- manual-(1995).

El Proyecto Pedaggico Educativo Comunitario es considerad

Colombia por la primera infancia. Política pública por los niños y niñas, desde la gestación...

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