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Nombre de la materia: Desarrollo y gestión local del turismo.

Clase Nº: 9

Docente: Alejandro Villar

Fecha: 19 de agosto de 2009

Unidad Nº: 4

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Tema de la clase: La gestión local del desarrollo. Aspectos Macros.

Objetivos de la clase: • Conocer los principales aspectos macros de la gestión local del

desarrollo. • Ponderar la relevancia y complejidad de los aspectos macros de

la gestión local del desarrollo.

Lecturas obligatorias de la clase

Madoery, Oscar (2006) La formación de agentes de desarrollo desde la perspectiva endógena. Ponencia presentada en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, Noviembre. Gimenez Lassaga (2007) Nuevos instrumentos para la gestión municipal. Presentación en PPT. Ministerio del Interior de la Nación, Secretaría de Asuntos Municipales. Ley Nacional de Turismo.

Lecturas recomendadas de la clase Arocena, José (1995). “El desarrollo local: un desafío contemporáneo”; Caracas; Editorial Nueva Sociedad. Girardo Cristina (2006) “La profesionalización de los agentes de desarrollo local” Ponencia presentada en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala.

Kaufmann, G. (1996). Solución de problemas y creatividad. En Subirats, Joan et. al.: Lecturas de Gestión Pública. MAP, Madrid.

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Introducción En las unidades anteriores nos hemos centrado en la planificación de

los proyectos turísticos en el marco del desarrollo local. Entonces, una vez que hemos planificado nuestra intervención es necesario pasar a la implementación. Sin embargo, ésta no resulta tan sencilla como aparece en los papeles ya que se ponen en juego la capacidad de gestión del equipo de gobierno, las actitudes y acciones de los distintos actores, las normas que encuadran y delimitan la acción, los recursos disponibles o por disponer, entre las principales variables a considerar. A partir de esta clase, entonces, nos adentramos en la última unidad que

se dedica a presentar y analizar estos elementos en relación con el turismo en el marco del desarrollo local. Comenzaremos con las características que este enfoque demanda al agente de desarrollo local y, luego, revisaremos las características del marco normativo y la problemática de los recursos.

Desarrollo de la clase

El agente de desarrollo: Una primera aproximación nos dice que el agente de desarrollo es

aquel actor que tiene capacidad de incidir en el proceso de desarrollo de una localidad. Posee visión, capacidad de gestión y recursos económicos, políticos o sociales (como el prestigio) que se relación para implementar acciones que modifican la realidad local en un sentido determinado. Otra definición nos dirá que es el .... “actor comprometido con la

propuesta de desarrollo que cumple un rol protagónico en este proceso. Se diferencia de la multiplicidad de actores locales que existen en una comunidad y que se definen sólo por el papel preestablecido que ocupan porque el agente de desarrollo es aquel que en el campo político, económico, social y cultural es portador de una propuesta que busque capitalizar mejor las potencialidades locales” (Arocena, 1995: 44). A su vez Madoery (2006) presenta una serie de perfiles, a saber:

Líderes institucionales para el cambio: personas con aptitudes y conocimientos específicos para desenvolverse en ámbitos locales y regionales, tanto del sector público, privado o no gubernamental, capaces de conducir y guiar el proceso de cambio socio-cultural; conciencia de sus responsabilidades no sólo sobre su institución de pertenencia, sino sobre el sistema institucional territorial. Estos agentes llevan a cabo funciones de animación económica y social (estimulando el conocimiento, organizando el potencial de desarrollo local, promoviendo el asociacionismo, la autoorganización y el cambio cultural) y de promoción de

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iniciativas de desarrollo y proyectos de creación de riqueza y

empleo en la economía local y regional (identificando, sistematizando, evaluando y acompañando proyectos individuales y colectivos).

Emprendedores: personas capaces de asumir decisiones en

contextos de incertidumbre, riesgo o carencia de información. La actividad emprendedora, consiste en definir proyectos, combinar factores para ejecutarlos y de asumir los riesgos productivos, económicos y financieros. Por eso, el emprendedor tiene responsabilidad sobre su empresa, sus colaboradores y sobre el sistema económico y la sociedad de la que forma parte.

Operadores territoriales: personas capaces de desempeñarse en las

competencias básicas, de gestión, funcionales y sectoriales del sistema productivo regional. En condiciones de utilizar y desempeñarse tanto en las técnicas de producción y de organización de la empresa y en la actividad comunitaria, con capacidad creativa y versatilidad.

A su vez, también se ha señalado que “El agente de desarrollo local es mucho más que un mediador, un articulador o un integrador, es un agente: por lo tanto es aquél que expresa incidencia y compromiso sobre el proceso de desarrollo territorial, más allá de su inserción territorial. Se define, como indicamos anteriormente, por el sistema de la acción. Es tanto un analista (capacidad diagnóstica), como un activista (capacidad de acción). Son personas cuyos comportamientos permiten una elevada influencia sobre la dirección, modalidad y naturaleza del desarrollo del territorio. Así los agentes desarrollan sus actividades a partir de ciertas actitudes aprendidas profesionalmente y de otras recuperadas de sus propios conocimientos adquiridos tácitamente”. (Girardo 2006) Entonces, ¿cuáles son las actividades de los agentes de desarrollo? Fundamentalmente: Planificar Redactar proyectos Obtener y administrar recursos Mediar entre actores Articular (Promover alianzas y trabajar en red) Integrar ideas y proyectos Movilizar recursos Apoyar iniciativas orientadas al desarrollo Liderar grupos Generar y leer información

Ahora bien, dadas las características de este curso nos centraremos en los agentes estatales locales, esto es el agente de desarrollo municipal. Así en primer lugar debemos señalar que son aquellos

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responsables de planear, implementar, gestionar y evaluar las políticas territoriales. Ahora bien, el modelo clásico general del perfil de estos funcionarios se caracteriza por ser “buen administrador”, esto es, que posea la capacidad de administrar eficientemente los recursos del municipio. Asimismo, se espera que tiendan a poseer suficiente capacidad como para obtener recursos de los otros niveles del estado para las políticas municipales. En este esquema, la capacidad de administrar, obtener y asignar recursos constituyen el eje de su accionar y de su proceso de acumulación política.

Este modelo de actor local se sustenta en una concepción Estado-centrista fuertemente arraigada. Ahora bien, la incorporación de los nuevos temas en la agenda municipal produjo un cambio en el perfil de este funcionario local. Esta nueva agenda y, en particular, el enfoque del desarrollo local que demanda que el estado, particularmente el local, actúe como catalizador, facilitador de oportunidades y coordinador, y no solamente como distribuidor de recursos. Así, los funcionarios locales deben tener un perfil de facilitadores,

catalizadores y mediadores de los intereses de los actores de la comunidad, que no siempre son coincidentes entre sí. En efecto, armonizar y conducir políticamente intereses de los distintos actores es la nueva tarea de los políticos locales, lo que supone una relación más dinámica con los actores locales. Así, si el perfil del funcionario del modelo tradicional rescataba las capacidades de administrar con eficiencia, y obtener y asignar recursos; ahora se incorpora la de liderar proyectos innovadores en dónde debe superar bloqueos, canalizar y diluir los conflictos, en fin, articular con los actores locales.

LEER ATENTO Su intervención es necesaria para planificar, impulsar, convocar,

articular y catalizar las iniciativas que impactan en el desarrollo de los territorios. Los funcionarios locales tienden a reconvertirse hacia un perfil de facilitadores, catalizadores y mediadores de los intereses de los actores de la comunidad. ------------------- Los Aspectos Macro de la gestión local del desarrollo 1. Apoyos y resistencias El primer paso del agente de desarrollo ante cualquier iniciativa que

quiera tomar es el de sopesar las fuerzas que lo acompañan y las resistencias que encontrará. En ese sentido, hay que recordar, como vimos en el curso de Política Turística y Gestión del Sector Público, que los actores se mueven a lo largo de la implementación de una política. Por ejemplo, pueden acompañar el diagnóstico pero estar en contra de la solución, etc. Lo mismo ocurre en el caso de los proyectos sobre los que estamos trabajando. Se trata, entonces, de uno de los elementos más relevantes de la dimensión política del proyecto turístico local en tanto

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de esto depende, en gran medida, la suerte de cada política o cada proyecto. Así, los dos elementos centrales son: a. Contar con un adecuado diagnóstico de los apoyos y resistencias

que el proyecto general. b. Obtener la mayor cantidad de apoyos posibles y neutralizar o

vencer las resistencias encontradas. Para el diagnóstico y teniendo en cuenta el enfoque abordado en este

curso, se requiere analizar los apoyos y resistencias de los distintos actores involucrados directa e indirectamente en el proyecto, a saber: - Los empresarios. - Las organizaciones de la sociedad civil. - Los políticos (tanto del partido gobernante como de los de la oposición así como los locales y los de los otros niveles del estado) - Los funcionarios técnicos - Los empleados Asimismo, es central sopesar el poder de cada uno de estos actores y

el lugar que estos ocupan para la ejecución del proyecto. Así, es conveniente analizar la capacidad de cada actor para: Garantizar: Por ejemplo, financiar o aprobar el proyecto. Facilitar: Por ejemplo: asistir a las reuniones necesarias, generar o

fortalecer las relaciones necesarias entre actores Obstaculizar: Por ejemplo: demorar las decisiones. Impedir: Por ejemplo: denegar el financiamiento. De esta manera los actores distintos actores serán, de acuerdo a los

casos: Imprescindibles: Los que financian o aprueban el proyecto o los

empresarios turísticos locales. Necesarios: Por ejemplo el Intendente o la Cámara de Turismo. Útiles: Por ejemplo las organizaciones ambientalistas. Neutros: no tienen ninguna participación. Además, en imprescindible tener en cuenta que los apoyos se pueden

expresar de manera:

Explícita en: - Términos políticos a través de declaraciones públicas,

facilitación de relaciones con otros actores, etc. - Aporte de recursos económicos o humanos.

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Implícita: cuando no se ponen trabas ni obstáculos a la iniciativa. A su vez, las resistencias se suelen expresar en forma: - Activa: Desde declaraciones públicas hasta marchas, votaciones en

contra, etc. - Pasiva: En este caso no se produce una manifestación pública en

contra de la iniciativa en cuestión sino que se tienen que detectar actitudes no explicitas. Por ejemplo, faltar a las reuniones, retrasar sin causas justificadas la aprobación de un decreto o la firma de un convenio, etc.

LEER ATENTO Las formas de detectar las resistencias son muchas y,

fundamentalmente, subjetivas. Dependen de la capacidad del agente de desarrollo de “detectarlas” para tratar de neutralizarlas. ------------------- Para un adecuado diagnóstico suele ser de mucha ayuda la

presentación en forma gráfica y explícita de los aspectos que hemos trabajado. Así se puede utilizar el siguiente cuadro que las cruzas los apoyos y resistencias con los tipos de actores. Lo recomendable es completarlo con el equipo de gestión. Apoyo Resistencias

Tipo de actor Actor Alto (1)

Medio (2)

Bajo (3)

Alto (4)

Medio (5)

Bajo (6)

Imprescindible A B C D Necesario E F G H Útiles I J K L Neutros M N O P Entonces, si los actores A, B, C, D se cruzan con la variable 4 (Alta

resistencia) el proyecto no tiene mucho futuro, por el contrario si se cruzan con la variable 1 (alto apoyo) tiene muchas posibilidades de avanzar. Obviamente, las combinaciones de variables son inmensas pero

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nos ayuda tanto a sopesar las posibilidades de éxito o fracaso del proyecto como a detectar las necesidades de incrementar el apoyo o de morigerar las resistencias de algún actor relevante. Finalmente, para obtener apoyos y neutralizar o vencer las

resistencias se requieren dos elementos centrales: Para obtener el apoyo de los actores necesarios: Se debe procurar que obtener algún rédito, que puede ser económico

(créditos para ampliaciones de los hoteles, subsidios para infraestructura, incremento de la demanda turística, etc.) o simbólico (prestigio y promoción para las empresas o el centro turístico, legitimidad para el poder político, etc.). Comunicar para persuadir: Este aspecto será abordado con mayor profundidad en la próxima

clase por lo que aquí nos limitaremos a señalar la relevancia de una buena estrategia comunicacional orientada tanto a los actores con los que se necesita trabajar como hacia la sociedad local.

LEER ATENTO En el adecuado diagnóstico y tratamiento de los apoyos y

resistencias se juega la suerte de cualquier política y proyecto. ------------------- 2. El papel de las normas. La actuación del estado y sus agentes se encuentra regulada por una

serie de normas que la delimitan y encuadran. Entonces, debemos tener presente qué es lo que se puede hacer, cómo se debe hacer y qué no se puede hacer desde el nivel local. La respuesta a esta cuestión se encuentra en dos variables centrales:

la autonomía del régimen municipal y la jurisdicción sobre la que tiene competencia el gobierno local. Analicémoslas por partes. La cuestión de la autonomía municipal es relevante para permitir

el accionar del gobierno. En este caso no se trata de revisar las competencias en términos de la agenda local puesto que, como se vio en la segunda clase, las del desarrollo y el turismo son generalmente del tipo concurrente por lo que el nivel local puede abordarlas sin obstáculos legales. Pero, la autonomía hace referencia a otros aspectos del tipo institucional como, por ejemplo, la capacidad de endeudamiento, de firmar acuerdos con otros municipios, jurisdicciones, gobiernos o entidades, de financiación de actividades o proyectos, etc. Entonces, los gobiernos locales a los que no se les reconoce una autonomía plena cuentan con mayores limitaciones formales para encarar el desarrollo. Revisemos algunos ejemplos:

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La capacidad de endeudamiento del municipio es una atribución que no todos tienen y muchas veces se encuentra supeditada a la aprobación de otros niveles del estado (estadual, provincial o nacional). Esto limita la capacidad de financiar grandes obras que el turismo suele requerir. La posibilidad de firmar convenios con otros organismos y, por

ejemplo, crear entes regionales de turismo entre varios gobiernos locales puede estar limitada en los casos de ausencia de autonomía plena. Esto se planteó en la Provincia de Buenos Aires cuando se creó el Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense en la década de los noventa ya que las normas vigentes no le permitían a los municipios asociarse con otros. El nivel provincial terminó modificando la legislación para permitir estos entes. La capacidad de financiamiento de los municipios que no gozan de

autonomía plena no solo tiene recortes en el ingreso sino que también puede limitar el financiamiento de proyectos. Por ejemplo, en la Provincia de Buenos Aires no se pueden crear Agencias de Desarrollo, en el sentido clásico de una nueva organización autónoma con participación estatal, porque ese nivel no puede financiar sistemáticamente a otra organización. Esto significa que no puede contribuir mensualmente a su mantenimiento económico. El tema de la jurisdicción ha sido abordado en el curso de Política

turística y gestión del sector público por lo que lo retomaremos brevemente: Los límites a la jurisdicción se encuentran habitualmente

relacionados con los recursos turísticos de tipo natural y arquitectónico o arqueológico. En efecto, generalmente los Parques Naturales y algunas de las construcciones más significativas desde el punto de vista del patrimonio se encuentran bajo la jurisdicción de los niveles provinciales o nocionales. En Argentina tenemos parques nacionales y provinciales mientras

que algunos de los principales museos y centros históricos se encuentran bajo esas jurisdicciones. Recordemos el ejemplo del Pucará de Tilcara en Jujuy que, junto con el museo histórico, se encuentra bajo la jurisdicción de la Universidad de Buenos Aires. Otro tanto se puede plantear en México con el Instituto Nacional de Antropología e Historia para los centros arqueológicos y el Museo Nacional de Antropología. Además, la situación se complejiza cuando se trata de recursos turísticos que han sido declarados “Patrimonio de la Humanidad” por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) lo que significa que el estado se compromete a protegerlos; tarea que recae en sus niveles superiores. Además, se pueden presentar casos en los que la complejidad jurídica

es mayor. Tomemos dos ejemplos. Uno, el de los reclamos de representantes de la población originaria de América sobre derechos de uso del suelo en reservas naturales. Otro, en el que se presentan

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regimenes particulares de la tierra como el ejido mexicano que es una propiedad rural de uso colectivo. En este último caso se puede mencionar el fracaso de un proyecto de creación de un centro de actividades invernales en el Nevado de Toluca, en el Estado de México, por la resistencia de lo habitantes de esa zona rural que se encuentra bajo la propiedad ejidal.

LEER ATENTO Estos problemas son relevantes para el proyecto turístico local en la

medida que resulta necesario incorporar una serie de acuerdos interjurisdiccionales. En síntesis, es central conocer las distintas normas jurídicas que

pueden impedir, delimitar u obligar a interactuar al proyecto turístico del gobierno local. -------------------

3. La cuestión de los recursos Como hemos venido planteando, la cuestión de los recursos es un

problema para las políticas y los proyectos locales de turismo. La escasa participación del nivel local en los gastos del estado repercute en las posibilidades de contar con estrategias propias para estimular o desarrollar el turismo localmente. Sin embargo, se pueden señalar dos alternativas complementarias para financiar los proyectos locales de turismo. Por un lado, la búsqueda de recursos extra-locales en los otros niveles del estado o en organizaciones no gubernamentales, particularmente de tipo internacional. Por el otro, el aprovechamiento de algunos instrumentos, tanto clásicos como novedosos, que aprovechen los recursos locales. La búsqueda de recursos extra-locales: Se trata de aprovechar el financiamiento de los programas

provinciales o nacionales así como de organizaciones no gubernamentales. En este punto es central contar con una estrategia propia y, consecuentemente, con objetivos propios para evitar que el financiamiento extra-local modifique o altere los lineamientos de la política local. En este punto es importante señalar que no se trata solo de revisar las

posibilidades que brindan los programas de las dependencias específicas del turismo sino que se requiere de una perspectiva amplia que permita aprovechar los recursos de los distintos programas nacionales y provinciales o estaduales. Por ejemplo, en el caso argentino, hay que mirar el Ministerio de Planificación Federal para el tema de la infraestructura; los programas Más y Mejor Trabajo, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Manos a la Obra, del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, para tratar de incorporar a los trabajadores informales (artesanos, etc.); etc.

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Los instrumentos para aprovechar los recursos locales En muchas ocasiones no valoramos adecuadamente los recursos

económicos que el sector privado local posee para estimular el turismo. Un análisis del ahorro local nos puede brindar una clara perspectiva de la situación de la economía local y de las fuentes de financiamiento. Así, una primera aproximación a los instrumentos que se pueden

utilizar se puede encontrar en el trabajo de Giménez Lassaga (2007) que forma parte de la bibliografía obligatoria. Aquí nos limitamos a señalar tres alternativas que merecen una mayor utilización por parte de los gobiernos locales: - Sociedades de Economía Mixta - Sociedades del Estado - Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria Estos instrumentos se pueden utilizar tanto para proyectos puntuales

(como la creación de un hotel o un centro vacacional) como para estrategias de mayor alcance como la creación de una Agencia de Desarrollo Turístico Local.

LEER ATENTO La combinación de los instrumentos con las estrategias locales

ofrece un sinnúmero de opciones que responden a las características propias de cada centro turístico. -------------------

Conclusión Esta clase ha estado dividida en dos partes. En la primera hemos

revisado las principales características de uno de los actores mas relevantes para el desarrollo local. Se trata del agente de desarrollo y nos concentramos en el funcionario local que tiene esa responsabilidad. Así, señalamos que su accionar demanda viejas y nuevas tareas. Se necesita capacidad de administrar, planificar, impulsar, convocar, articular y catalizar. Este nuevo perfil requiere, entonces, la combinación de conocimientos técnicos con criterios políticos. Entre estos últimos se destaca la capacidad para detectar y aprovechar los apoyos mientras que debe neutralizar y vencer las resistencias. A su vez, se combinan con el conocimiento de los aspectos normativos, que organizan y delimitan el accionar de los funcionarios del estado, y la perspicacia para detectar u organizar instrumentos de financiamiento para las iniciativas locales de turismo.