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Congreso Internacional de Derecho Aeronáutico Madrid, 27 y 28 de junio de 2017 Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Comunicación a la Mesa de Debate III. “Aeronaves y el reto que plantean los drones”. 1
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Congreso Internacional de Derecho Aeronáutico
Madrid, 27 y 28 de junio de 2017
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid.
Comunicación a la Mesa de Debate III.
“Aeronaves y el reto que plantean los drones”.
Título: “El Concepto de equivalencia funcional entre aeronave y drones. Breve reseña global. Su influencia en el sistema de responsabilidad en la operación de los RPAS. El caso argentino.”
Autor: Carlos María Vassallo1.
1 Abogado, Magister en Ciencias de la Legislación, Profesor de Grado a cargo de la cátedra de Derecho Aeronáutico en la Universidad del Salvador, de Postgrado en el Instituto Nacional de Derecho aeronáutico y Espacial INDAE, y el Postgrado Universidad Católica Argentina, y profesor invitado en Postgrado de la Universidad de Buenos Aires. Actualmente abogado consultor de Aerolíneas Argentinas SA, dirigió el área Miembro Titular del INDAE 2014. Miembro del Consejo Directivo, y Corresponsal en argentina del Instituto
1
Resumen
El presente trabajo trata de las guías normativas a nivel global para que los
Estados Miembros de la OACI puedan desarrollar reglamentaciones nacionales
uniformes para la aviación tripulada a distancia. Se analiza el caso argentino, el
fenómeno de la descodificación y se realizan propuestas de rectificación en las
conclusiones.
Abstract
This paper deals with global regulatory guidelines so that the Member States
ICAO can develop uniform national regulations for remote manned aviation. The
Argentine case is analyzed; the decoding phenomenon and rectification proposals
are made in the conclusions.
Palabras claves
RPA, RPAs, aviación no tripulada, aviación tripulada a distancia,
reglamentaciones sobre RPAs.
Keys words
RPA, RPAs, unmanned aircraft, remote unmanned aviation, RPAs regulations.
----------------------------------------------------
Iberoamericano de Derecho Aeronáutico, y Vicepresidente del Centro de Estudios de Derecho Aeronáutico y Espacial CEDAE, Editor del sitio www.cedaeonline.com.ar
2
Sumario.
a- UAS. Bases del esquema normativo a nivel internacional- Guías reglamentarias
disponibles para los Estados.
b-La posición de la OACI en relación a las aeronaves tripuladas a distancia.
c- La posición de los EUA. El conflicto de su registración y el Fallo de ilegalidad
de la Corte de Columbia.
d- El tratamiento de los drones en la Unión Europea. Normas en elaboración.
e- El caso argentino. El Código Aeronautico Argentino. Tensiones entre su erosión
y su descodificación. Crisis de la Codificación. La ineficacia de la reglamentación
ANAC 527/2015. - Conclusiones y Propuesta para encaminar la posición
argentina.
3
a- UAS. Bases del esquema normativo a nivel internacional- Guías reglamentarias disponibles para los Estados.
“Los juristas han calificado la incidencia del fenómeno de las RPAS como “algo
muy grande”, un hecho que en el actual marco regulatorio de la navegación aérea
va a suponer una “revolución total”, que lleva a la “necesidad de revisar los
paradigmas del Derecho Aeronáutico”.
Esta labor revisionista se ha limitado a la aeronave, al personal de vuelo, a la
figura de su explotador/ operador, a la normativa de navegación aérea,
agresivamente al transportes de mercancías y tenuemente al de personas
efectuados por aeronaves tripuladas a distancia, drones.
La circulación aérea – que es sólo una parte del Derecho aeronáutico – al ser
un conjunto de normas que regulan el hecho técnico de la navegación aérea está,
por su propia naturaleza, sometido a una constante evolución conforme avanzan
los conocimientos tecnológicos de la humanidad, evolución que “modifica” el
hecho técnico, pero ni lo cambian ni lo sustituye por otro, por lo que si la norma
está bien redactada sigue manteniendo su vigencia.
Esta característica del Derecho de la navegación aérea, por otra parte, no es
exclusiva del mismo. En otros sectores del ordenamiento se ha tenido la ocasión
4
de comprobar la existencia de situaciones similares sobre todo a raíz de la
aparición de las tecnologías.
En todos los variados casos de evolución del hecho o conductas y su faceta
normativa, la respuesta del legislador ha sido la misma: la aplicación del principio
de “equivalencia funcional”, que consiste en aplicar a la modificación del hecho
técnico una pauta de no discriminación respecto de lo que se venía haciendo con
anterioridad. Lo que, por lo que al tema que nos ocupa se refiere, supone tratar las
RPAs de igual forma que al resto de las aeronaves” 2
Luego de leído los párrafos precedentes del artículo citado al pie en (2) del
Profesor español Enrique Quintana Carlo, y compartiendo nosotros su explicación
del principio de “equivalencia funcional” entre el RPAs y la Aeronave debe quedar
en claro que:
-Los RPAs son definitivamente aeronaves, no solo para la OACI, cuando en su
Circular 328 dice “el hecho de que la aeronave sea tripulada o no tripulada no
afecta su condición de aeronave..” sino para todos los países de aviación civil
desarrollada, en cuanto dictan sus leyes y reglamentos tomando como objeto de
derecho al RPAs.
-Que por consiguiente se regularán por el derecho aeronáutico, con
características propias de rigurosidad conforme clasificación, en cuanto a su
aeronavegabilidad, matriculación, operación, licencias y habilitaciones entre otros,
de acuerdo a enmiendas OACI a sus Anexos 2 y 7.
-Que sus accidentes e incidentes graves se deberán investigar al igual que la
aviación tripulada en forma convencional por enmienda de la OACI a su Anexo 13.
2 Quintana Carlo Ignacio. Ed. 15 de abril de 2015 https://cedaeonline.com.ar/2015/04/15/3171/
5
-Que el sistema de responsabilidad, será de atribución de responsabilidad
del tipo objetivo y limitado, para los daños a terceros en superficie, y del tipo
subjetivo y también limitado en cuanto el daño proviniese de un abordaje aéreo.
Según la operación sea nacional, las normas del país, e internacional el Convenio
de Roma de 1952.
-Que se deberá atribuir la responsabilidad legal de eventuales accidentes, a la
figura del operador/explotador.
-Que luego de determinado el ordenamiento aplicable a los RPAs y su tipo de
operación, será exigible, como en aviación convencional, un seguro de
responsabilidad civil adecuado.
A partir del análisis de la normativa internacional y nacional de España,
inferimos con la línea argumental del citado profesor, y la tarea de la OACI a partir
de la Circular 328 AN/190, Enmiendas a los Anexos 2, 7 y 13 y del Manual sobre
RPAS, Doc. 10019, presentado en el Primer Simposio Mundial Remotely Piloted
Aircraft Systems en Montreal de marzo de 2015 que tiene como objetivo contribuir
al establecimiento a nivel internacional de un marco regulatorio único para
RPAS basado en estándares técnicos y prácticas operacionales comunes, que
debería ser una tarea abordable por los Estados Miembros, lograr reglamentos
nacionales similares, honrando el principio de la uniformidad del derecho
aeronáutico.
Adelantaré que la República Argentina no ha observado el principio de
equivalencia funcional, y ha dictado un reglamento especifico para la aviación
tripulada a distancia muy cuestionado por el suscripto dado la falta de
reconocimiento jurídico al RPA como aeronave, y entonces solo lo califican de
VANT, vehículo aéreo no tripulado, constituyendo una norma ineficaz por su
inobservancia por la industria.
6
b- La posición de la OACI en aeronaves tripuladas a distancia.
El Convenio de Chicago de 1944 como Tratado Internacional de Derecho
Público Aeronáutico, es decir que vincula a los Estados Parte, es aplicable
únicamente a las aeronaves civiles de cada Estado. Reconocía desde origen la
existencia de aeronaves sin piloto y limitaba su uso en el art. 8.
La comunidad internacional ha tomando conciencia de la proliferación de los
UAV en el ámbito civil, y con ello la necesidad de la regulación jurídica para el
futuro uso común en los aeropuertos y del mismo espacio aéreo “no segmentado”,
con aeronaves tripuladas.
En mayo de 2006 se celebra en Montreal la primera reunión exploratoria de la
OACI con el objeto de redactar normas técnicas y de performance y seleccionar
cuáles podrían dar origen a SARPS.3 También se determinó que la OACI no sería
el órgano más adecuado para dirigir las actividades de elaboración de tales
especificaciones sino que debería servir solo de agente coordinador.
En 2007 en la segunda reunión oficial de la OACI se concluyó en que la labor
sobre especificaciones técnicas para operaciones UAV estaba ya bien avanzada
tanto en EUA por medio de la RTCA4 como en la Unión Europea por vía de
EUROCAE.5 Ambas organizaciones son equivalentes en Estados Unidos y en UE
y tienen por objeto dictar recomendaciones para las comunicaciones, navegación
aérea y vigilancia de la gestión del tráfico aéreo ATM.6 En esa reunión se definió
que la OACI coordinaría la redacción de un documento de orientación estratégica
que guiara la elaboración de reglamentos por los diversos Estados y
Organizaciones.
3 SARPS: Standards and Recomended Practices.4 RTCA: Radio Technical Commission for Aeronautics de UEA.5 EUROCAE: Organización europea para el equipamiento de la aviación civil.6 ATM: Air Traffic Management
7
La Circular 328 del año 2011 es el primer paso que da la OACI para tratar de
proporcionar a la aviación no tripulada un marco normativo internacional mediante
sus normas y métodos recomendados (SARPS).
Este documento está organizado para reflejar las tres áreas tradicionales de
la aviación: operaciones, equipo y personal.
Para la OACI un UAS es una aeronave sin piloto en el sentido del artículo 8
pues se controla plenamente desde otro lugar ya sea tierra, otra aeronave o
espacio o que ha sido programada y es plenamente autónoma.
Las RPA constituyen un subconjunto de las aeronaves no tripuladas. La
terminología RPA y RPAS, ha sido determinada por la OACI, que en su Circular
328 aclara que en todo el documento “aeronave no tripulada” o “sistema de
aeronave no tripulada” se utilizan como términos globales, mientras que “aeronave
pilotada a distancia” o equivalente al mismo, se refieren solamente al subconjunto
de aeronaves pilotadas RPA (párrafo 3.3 Circular 328 OACI)7.
En consecuencia, el piloto remoto de un UAS y el piloto de un aeronave
tripulada tienen la misma responsabilidad final por la operación segura de su
aeronave y, por consiguiente, la misma obligación de tener conocimiento de
principios del Derecho Aeronáutico, performance de vuelo, planificación y carga,
actuación humana, meteorología, navegación, procedimientos operacionales,
principios de vuelo y radiotelefonía.
Los Estados contratantes han aprobado derechos y obligaciones específicos
para que la aviación civil internacional pueda desarrollarse en forma segura y
ordenada. Estos derechos y obligaciones, en principio, se aplicarán igualmente a
las aeronaves civiles tripuladas y a las no tripuladas, y cuando deban elaborarse
nuevas medidas para operaciones UAS, se tratará con arreglo al Convenio de
Chicago.
Pero lo más relevante llega con las enmiendas de la OACI a los Anexos 2, 7 y
13 al Convenio de Chicago de 1944, que los adapta al reconocimiento de la
7 Aeronaves no tripuladas: Estado de la legislación para realizar su integración en el Espacio Aéreo no segregado. Guerrero Lebron, Cuerno Rejado, Marquez Lobillo.
8
aviación tripulada a distancia y con ello al concepto de drones y su equivalencia
funcional al de aeronave.
La enmienda 43 al Anexo 2 aborda nuevas “definiciones” al Anexo que
serán de aplicación y permitirá la interpretación a la novedosa actividad temática
abordada que significa los vuelos no tripulados. Se definirá desde qué es una
aeronave no tripulada, su estación de control, el explotador, el operador RPA y el
Piloto a distancia.
Los temas sobre “Marcas y Nacionalidad” debió reformarse con la enmienda 6
al Anexo 7 en cuanto incluye definiciones de las aeronaves RPA, su clasificación y
la obligatoriedad de uso de marcas de matrícula y forma de identificación para
ellas.
También en este texto se incorporan las definiciones de Aeronave Piloteada a
Distancia, su clasificación y las formas y tamaños de las “marcas de nacionalidad
y marcas comunes de la matrícula” tanto para los aeróstatos como para los
aerodinos, determinando las características de la “placa de identificación”, la cual
será obligatoria.
En conclusión, para la Comunidad Internacional representada en OACI las
aeronaves sin tripulación son, valga la redundancia “aeronaves”, realidad que no
se puede obviar y por ende su necesidad de regulación. En tal sentido avanzó
firmemente con la Circular 328 específica para estos tipos de aeronaves llevando
a nivel normativo en las enmiendas a los Anexos 2 y 7, base para permitir su vuelo
controlado y seguro.
c- La posición de los EUA. El conflicto de su registración y el Fallo de ilegalidad de la Corte de Columbia.
9
La posición de la FAA y por consiguiente de los EUA ha sido observar ese
principio de equivalencia funcional y jurídico, estando de acuerdo con las
enmiendas 43 al anexo 2 y 7 al anexo 6.
Tanto ha sido así que los UAS son aeronaves para la FAA que las pretende
tener en su órbita de competencia, y con mayor determinación desde el dictado de
la Parte 107 en vigencia desde agosto de 2016,
Un punto de partida positivo los reglamentos de la FAA definen como
aeronave cualquier artefacto inventado, usado o diseñado para navegar o volar en
el aire. '' 49 USC40 102 (a) (6). Es así que un pequeño UAS es un avión a los
efectos de los estatutos de la FAA.
También ya se encuentra abierto el camino para operaciones rentadas, dado
que la amplia definición vigente de comercio aéreo, según la National Transport
Safety Board (NTSB) prevé que será '' cualquier utilización de una aeronave, para
el propósito de vuelo, constituye el comercio aéreo” . '' 49 USC 40 102 (a) (3).
Debemos destacar que la propuesta de la nueva Parte 107 no se aplicaría a
todos los UAS menores a 55 libras pues quedarían fuera por razones de
regulaciones más estrictas : (1) las operaciones de transporte aéreo; (2) externo
operaciones de carga y de remolque; (3) operaciones internacionales; (4)
aeronaves extranjeras cuyo registro no está admitido en los Estados Unidos; (5)
aeronaves públicas; (6) determinado modelo aeronaves; y (7) amarrado globos,
cometas, cohetes de aficionados, y libre no tripulado globos.
La Administración Federal de Aviación de Estados Unidos de América, que
regula el tráfico aéreo en ese país, fijo como fecha límite que antes del 31 de
diciembre de 2016 todos los “drones” debían ser inscriptos en un “Registro” para
recibir un número de licencia y de ese modo, evitar incidentes por el uso
irresponsable de los mismos. Con ello, se tiende a concientizar a los propietarios
10
de estos aparatos aéreos no tripulados, en materia de seguros y responsabilidad.
El precio del registro es de cinco dólares para todos esos aparatos que pesen de
250 gramos a 25 kg., incluidos los que tienen cámaras, y a partir del 19 de febrero
de 2017, el registro tendrá que efectuarse en forma previa a su uso, en tanto que
los menores de 13 años, deberán realizar la inscripción por medio de sus padres8.
La FAA ha intentado con esta regulación que las aeronaves no tripuladas sean
operadas de una manera segura y no supongan amenazas de seguridad y
privacidad. Esta fue la respuesta al mal uso de los drones, que han aparejado
accidentes en estadios deportivo e incidentes entre UAS y aviones tripulados. La
regla fue observada por más de 800.000 operadores han registrado sus aviones
no tripulados desde que entrara en vigor. Nótese la importancia dado que la FAA
tiene 320.000 aviones convencionales registrados.
La cuestionada normativa, era muy rigurosa pues además de obligar al registro
faculta a la FAA a imponer multas civiles o penales de hasta tres años de prisión
a quienes no cumplieron con el registro de drones en el rango de peso indicado.
Ante tal situación, un abogado y entusiasta de drones recreativos John Taylor
solicitó y logró del citado Tribunal la revocación de la regla de registro del año
2015 de la FAA, fallo que podría ser apelable por la Agencia pues podría poner en
peligro la seguridad del sistema de espacio aéreo nacional de los Estados Unidos
y en caso necesario llegar por esa vía hasta la Corte Suprema de los Estados
Unidos.
El límite ha venido de la mano de este reciente fallo judicial, del 19 de mayo de
2017, el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Circuito del Distrito
de Columbia, en el cual los tres jueces por unanimidad han declarado ilegal a la
norma de 2015 de la Administración Federal de Aviación que exige también a los
usuarios de aviones no tripulados recreativos registren la posesión de los
aeromodelos, una sentencia que como veremos, es simple y correcta
8 Fuente: Revista Latino America de Derecho Aeronáutico.
11
jurídicamente en cuanto a que la FAA se habría excedido en su competencia pero
que podría poner en peligro la mayor seguridad del espacio aéreo de EUA.
El fundamento del Fallo ha sido que la norma cuestionada viola “La Ley de
Modernización y Reforma 2012 de la FAA” que establece que la Agencia no puede
promulgar ninguna norma o reglamento con respecto a un aeromodelos por ser
también aplicable a un avión y restringe expresamente a la FAA el dictado de
reglamentaciones que regulen el uso de aeromodelos de uso deportivo y
recreativo.
El Tribunal entendió que la Agencia había creado ilegalmente un nuevo régimen
regulador para los drones. No obstante, la otra cara de la moneda es que este
fallo socava la capacidad de la FAA de crear nuevos requisitos de seguridad
basados en amenazas emergentes y en el uso ampliado de drones. Dos valores
en pugna: la seguridad operacional y la security por un lado, y la seguridad jurídica
en cuanto un Organismo-FAA- no puede dictar normas fuera de su competencia.
Esta decisión crea una incertidumbre importante para la futura integración de
los aviones no tripulados en los Estados Unidos y pone en tela de juicio la
capacidad de la FAA de crear nuevas condiciones para las operaciones de
aviones no tripulados de aplicación general a los drones tanto aficionados como
comerciales.
La FAA está considerando la posibilidad de dictar normas que amplíen la
aplicación a aviones no tripulados en el espacio aéreo nacional, incluyendo vuelos
sobre personas, vuelos más allá de la línea de visión y vuelos nocturnos, pero esta
decisión judicial aumentará la vulnerabilidad de las normas que la FAA pueda
promulgar para avanzar, por ahora sin claridad, sobre cómo se aplicarán a los
aficionados nuevas normas aeronáuticas.
12
Pero analizando la evolución del concepto de aeronave adoptado por la FAA,
esta argumentó en la Corte de Columbia que la norma de registro de 2015 está
autorizada por disposiciones legales de larga duración y por lo tanto no fue
afectada por la Ley de Reforma y Modernización de la FAA. Según esas leyes
preexistentes, las aeronaves deben ser registradas antes de la operación,
concluyó la FAA.
El tema nos interesa, en tanto los EUA a través de la FAA considera aeronaves
a todas las tripuladas a distancia, inclusive los de bajo peso, y por ello pretende
reglamentarlas en su competencia.
Pero es más el Tribunal de Columbia al dictar su fallo adverso a las
pretensiones normativas de la Agencia da por solución de fondo el impulsar en el
Congreso de los EUA la inclusión de disposiciones para el registro de aviones
teledirigidos recreativos, pues es el Poder del Estado que puede derogar o
enmendar su prohibición del 2012 de la FAA respecto a los aeromodelos. Es así
que el Congreso está considerando ahora una legislación de Reautorización de la
FAA y por lo tanto el tema es muy oportuno.
En definitiva y para razonar la aplicación de “principio de equivalencia funcional”
en los EUA el propio fallo denegatorio, al indicar la salida legal por vía legislativa,
incluye a los drones dentro del concepto de aeronaves, y de allí la posibilidad de
quedar bajo la supervisión de la Autoridad Aeronáutica y de las normas del
derecho aeronáutico.
d- El tratamiento de los drones en la Unión Europea. Normativa en elaboración.
La Unión Europea en camino a la implementación de la enmienda 43, y para
llevar a cabo el proceso, en agosto del 2012 EASA emite la Notice of Proposed
Ammened (NPA) 2012 10. Está NPA sería la transposición directa del Anexo II y
de la enmienda 43 a la normativa europea.
13
El Parlamento Europeo lo aprueba en un tiempo récord, y tratándose de una
modificación a un Reglamento, este será de aplicación directa en los Estados y es
así como el 15 de noviembre del 2012 entra en vigor la Enmienda 43 al Anexo II.
En abril del 2014 EASA emite una nueva NPA 2014 09 sobre el mismo asunto.
La nueva NPA tiene 4 objetivos básicos:
El primero de ellos es enmendar la normativa de tal forma que se elimine la
restricción de los 150 kilos que se establece en la Basic Regulation.
El segundo objetivo es establecer el principio básico de que los Estados
Miembros autorizarán las operaciones previstas dentro de su espacio aéreo,
buscando una mayor similitud con la aviación convencional.
El Tercer objetivo es, trasponer la enmienda 43 al anexo 2 de OACI,
incluyendo definiciones, como qué es un piloto remoto, qué es un RPA, qué es un
RPS?, definición de VLOS, BVLOS.
El cuarto y último objetivo es hacer una demarcación clara entre RPAS por un
lado y aeromodelismo y aviones de juguete en el otro, incluyendo la definición de
toy, aircraft y modelos aircraft.
Para cumplir con este cuarto objetivo se propone un nuevo párrafo en el artículo
1 de la Commission implementing regulation 923 del 2012, en el que se establece
que los Estados Miembros tienen la responsabilidad de adoptar normas sobre el
uso de aviones modelo y aviones de juguete, es decir se traspasa la
responsabilidad sobre los juguetes y los aeromodelos a los Estados. EASA
entiende que según la regla, que será la 3101, operación negligente o imprudente
de aeronaves, es suficiente y aplicable a los aeromodelos y aviones de juguete.
EASA actualizar y modernizar la “Basic Regulation” y dentro de ella los UAS se
tratan en solo tres artículos 45 a 47 y un Anexo IX se trata el tema RPAs.
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Artículos 45-47: Estos artículos crean la base jurídica para establecer más
normas detalladas sobre las aeronaves no pilotadas, a la vista del alcance
ampliado de la propuesta de Reglamento.
Así las cosas llegamos al 8 de diciembre de 2015, en que la Comisión
Europea recibe todas las NPA, y elabora una propuesta de modificación del
Reglamento 216 y lo manda al Parlamento, lo analiza y el 11 de noviembre de
2016 lo aprueba el Parlamento, más de 1100 enmiendas se votaron a mano
alzada incluyendo la de RPAs. Luego debe volver al Consejo para que lo apruebe
y allí ya se tendrá la regulación definitiva, seguramente con ninguna o muy pocas
modificaciones.
Pero lo importante es que ya se da seguridad y se tiene las guías de cómo será
la nueva regulación, tanto para el usuario, el fabricante y los Estados.
Estamos en la última etapa para lograr la aprobación de la normativa, y se
estima que en 2017 estaría vigente para toda Europa.
En conclusión respecto al tratamiento que la UE le da a los drones en relación
al concepto de aeronave, este es totalmente asimilado, e inclusive el de los
recreativos para los casos en que cometan irregularidades operativas.
e- El caso argentino. El Código Aeronautico Argentino. Tensiones entre su erosión y su descodificación. Crisis de la Codificación. La ineficacia de la reglamentación ANAC 527/2015. - Conclusiones y Propuesta para encaminar la posición argentina.
En marzo de 2012 la OACI aprobó dos enmiendas a su Anexo 79 (enmienda 6)
y Anexo 2 (enmienda 43) y conforme al art. 90 del Convenio, cumplidas las
formalidades y pasados los tres meses de notificación a los Estados de las 9 Comunicación AN 3/1-12/9
15
mismas, quedan aprobadas, salvo oposición en ese plazo, de la simple mayoría
de los Estados Parte.
En este caso en estudio, ambas enmiendas, el Consejo resolvió que en la
medida en que surta efecto, por no expresar la mayoría de los Estados su
desaprobación al 16 de julio, será aplicable a partir del 15 de noviembre de 2012,
lo que efectivamente así sucedió.
No obstante siempre está vigente la posibilidad de los Estados de notificar sus
diferencias, conforme los diferentes casos previstos en el art. 38 del Convenio.
El camino adoptado por Argentina es no solo jurídicamente singular, sino a
nuestro entender, errático y contradictorio pues pese a reconocer el fenómeno
técnico de una aviación tripulada a distancia, y que los RPA son técnicamente
aeronaves, a nivel ICAO plantea diferencias y se queda en la denominación de
VANT –vehículo aéreo no tripulado.
Pero lo definitorio en esta calificación de drone=aeronave es que la Autoridad
Aeronáutica a partir del Dictamen 3598/2012, de su Departamento de Asesoría
Legal, reconoce que los RPAs entran dentro del concepto legal de aeronave del
art. 36 del Código Aeronáutico Argentino en cuanto dice “Se consideran aeronaves
los aparatos o mecanismos que puedan circular en el espacio aéreo y que sean
aptos para transportar personas o cosas.”
Acto seguido, la Autoridad Aeronáutica Argentina (ANAC) elabora el
Reglamento Específico ANAC 527/2015, y reconocer a los RPAs como aeronaves
conforme al art. 36 del Código Aeronáutico.
No obstante al momento de facilitar que queden aprobadas las enmiendas a los
Anexos respectivos en donde OACI le da el status de aeronave, Argentina
haciendo uso del art. 38 del Convenio de Chicago notifica diferencias, que cree
insalvables, con su legislación interna respecto de las enmiendas 43 al Anexo 2 y
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6 al Anexo 7 OACI. Funda las mismas tan solo en la norma de carácter operativo
del art. 79 del Cod. Aeronáutico que dice “Toda aeronave debe tener a bordo un
piloto habilitado para conducirla, investido de las funciones de comandante..”
Cuando calificamos a la actitud como errática fundamos tal aseveración en que
el referido Dictamen 3598/2012 del Cuerpo legal de la ANAC, no obstante
reconocer acertadamente que “…Si bien las RPA serían aeronaves en los
términos del art. 36 del Código Aeronáutico…” se aparta de sus propios pasos en
tanto dice: “.. su operación se hallaría en contradicción con lo dispuesto en el art.
79 del citado cuerpo normativo”, y concluye apresuradamente a mi entender,
apoyándose en el art. 79 ya transcripto, que “ Así, como dicho tipo de aeronaves
no podrán ser operadas sobre el espacio aéreo nacional, todo lo atinente a su
matriculación en los términos del Anexo 7 del Convenio de Chicago, deviene
abstracto.” y aconseja notificar las diferencias a las enmiendas 43 al Anexo 2, y
también la 6 al Anexo 7, las que se comunican a la OACI.
El sistema de diferencias, que surge del art. 38 del Convenio de Chicago de
1944, es obligatorio para Argentina como Estado Parte, pero no acaba su
cumplimiento imperativo por el Estado Miembro con solo notificar diferencias,
sino que previo a ello debió analizar su situación normativa, paso dado con el
Dictamen ANAC 3598/2012, sino que al momento de formularlas, sigue diciendo el
art. 38: “ se ve imposibilitado de cumplir en todos los aspectos con alguna de
dichas normas o procedimientos internacionales o de hacer sus propios
reglamentos y procedimientos concuerden con normas internacionales que hayan
sido objeto de enmiendas…”.y agrega que “..el Estado que no enmiende
debidamente sus propios reglamentos y procedimientos lo informará…” .
Para la normativa argentina, Código Aeronáutico de 1967, el RPA es una
aeronave y el tema operativo del piloto a bordo correspondía a aquellos tiempos
de la aviación civil, tanto como la instrumentación del contrato de transporte aéreo
en soporte papel, superado por el e-tkt y la e-awb entre otros muchísimos avances
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tecnológicos posteriores a su sanción, todos superados por el dinamismo del
derecho aeronáutico el cual no se deja encorsetar.
Entonces, Argentina pudo y debió reconocer al RPAs como aeronave
aceptando la enmienda 6 al Anexo 7, y haciendo lo propio con la enmienda 43 al
Anexo 2 procediendo a continuación a adaptar reglamentariamente el tema
operativo, ya caído por desuetudo el art. 79 de su Código Aeronáutico.
Pero la incongruencia es todavía mayor porque la Argentina está participando
de la redacción y adaptación de las Reglas Aeronáuticas Latinoamericanas –
LARs- a sus normas nacionales. Esta nueva normativa regional contempla la
asimilación jurídica del RPA al concepto jurídico de aeronave.
Lo antedicho surge de la simple lectura de la LAR 91, “Definiciones”, en donde
en su acápite (13) prevé la Aeronave Piloteada a Distancia RPA, como “Aeronave
no tripulada que es piloteada desde una estación de pilotaje a distancia..” ; al (144)
Piloto a Distancia. “Persona designada por el explotador para desempeñar
funciones esenciales para la operación de una aeronave piloteada a distancia y
para operar los controles de vuelo, según corresponda durante el tiempo del
vuelo”; (186) “Sistema de Aeronave Piloteada a Distancia, “aeronave piloteada a
distancia, su estación o sus estaciones conexas de pilotaje a distancia, los enlaces
requeridos de mando y control y cualquier otro componente especificado en el
diseño tipo.”
También en los acrónimos de las normas LARs se encuentra el de RPA,
aeronave tripulada a distancia y RPAS, sistema de aeronave tripulada a distancia.
Cuando esta norma latinoamericana se refiere a “Aplicación” 91.005 dice: Esta
parte del reglamento no se aplicará a: (1) globos cautivos,(2) cometas, (3)
cohetes no tripulados y (4) vehículos ultralivianos motorizados. Lejos entonces
estarán los RPAS de esta exclusión.
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Argentina ha entendido que RPA es una aeronave técnicamente en su dictamen
legal y en la integración de las normas Latinoamericanas LARs a su derecho
interno, pero por una cuestión anacrónica del año 1967, fecha de redacción del
Código Aeronáutico, plantea diferencias en OACI para asimilar el RPA al
concepto jurídico de aeronave por la mera mención del art. 79 de la obligatoriedad
operacional que no se podría cumplir en estos casos de contar con un piloto a
bordo.
El Código Aeronautico Argentino. Tensiones entre su erosión y su descodificación.
Los países que conforman el mundo aeronáutico se encontraron en la Ciudad de
Chicago en el año 1944 donde se origina la norma fundamental de la aviación civil, el
“Convenio de Aviación Civil Internacional” emanado de la Convención.
A partir de allí todos los Estados Miembros tuvieron la obligación de hacer sus
normas internas en línea con las del Convenio, “…a fin de que la aviación civil
internacional se desarrolle de manera segura y sistemática y de que los servicios
de transporte aéreo internacional se establezcan a base de igualdad de
oportunidades y funcionen eficaz y económicamente..” 10.
En cumplimiento de esta manda internacional, la República Argentina el 22 de
octubre de 1948 publica una primera norma en el B.O. la ley 13.345 “Vuelo de
Aeronaves sobre Territorio Argentino”.
Años después en 1954 fue sancionado El Código Aeronáutico Argentino, en su
primera versión y publicado en el B.O. el 18 de agosto de 1954. Fue modificado
parcialmente por el decreto 14.419 de 1955 Transporte Aéreo- Normas de
Transporte; y por la ley 17.118 B.O. 25-1-1967 “Inscripción de aeronaves”
aplicable a las de más de 6 toneladas de peso.
10 Convención de Aviación Civil de Chicago de 1944, Preámbulo.
19
Llega entonces el Código Aeronáutico Argentino a su actual redacción por ley
17.285 publicada el 23 de mayo de 1967, con escasas modificaciones posteriores,
y deroga sus normas aeronáuticas precedentes antes nombradas.
Las modificaciones introducidas luego de 1967, recién aparecen en la norma
codificada en su art. 133 “Fiscalización de actividades aeronáuticas”11 y art. 135 “
Suspensión y extinción de las concesiones y autorizaciones”12 , en cuanto a
Faltas y Delitos las primeras reglamentadas y los segundos trasladados al Código
Penal.
Con esta breve historia de la codificación de las normas aeronáuticas
argentinas queremos significar que desde 1967 no ha habido alteración de
ninguno de los institutos fundamentales del derecho aeronáutico nacional, pese a
que el hecho técnico, las políticas aerocomerciales, la economía y las condiciones
de transporte han variado con una constante evolución a nivel global. Nótese que
Argentina adhiere al Convenio de Montreal de 199913, tratado internacional de
derecho privado aéreo, y con ello a muchas modificaciones que ese Convenio
trae y que no se encuentran todavía hoy en nuestras leyes internas, lideradas por
su vetusta codificación que data de hace 50 años.
Con este panorama normativo podemos ahora introducirnos en el estudio del
enunciado de este título, “El Código Aeronautico Argentino. Tensiones entre su
erosión y su descodificación”.
Como primera advertencia debe considerar el lector que el Código Aeronáutico
fue sancionado bajo paradigmas y principios que no se han mantenido en el
tiempo y que varias formas de su redacción se hiciera bajo una concepción
decimonónica.
11 Art. 133, reglamentado por decreto 326/1982.12 Art. 134 C. Aeron, derogado por ley 22.39013 Ley 26.451 adhesión al Convenio para la Unificación de Ciertas Reglas para el Transporte Aéreo Internacional. Vigencia 14 febrero 2010.
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Nótese que la reglamentación de las actividades aeronáuticas en la década del
60 estaba en manos del Ministerio de Defensa siendo la impronta militar la
característica de esa época. Sus redactores fueron el Dr. Federico Videla
Escalada y dos abogados militares de la Fuerza Aérea, Héctor Perucchi y Néstor
H. Errecart.
“…El nuevo encuadre normativo aportado por la Constitución Nacional y por los
convenios internacionales ratificados con posterioridad a 1967, sumado a una
novedosa práctica consuetudinaria, han instalado un escenario aeronáutico que
difiere tanto cualitativa como cuantitativamente del imperante desde mediados de
la década del sesenta.
El contexto descrito precedentemente es un indicador objetivo, que subraya
la conveniencia de reformar el Código vigente.
Si tomamos en cuenta aquel contexto econométrico y este contexto evolutivo,
es forzoso preguntarse si las soluciones jurídicas han acompañado a tanta
novedad empírica. En lo que respecta al Código Aeronáutico argentino, que en la
década de los setenta fuera modelo para América Latina, poca duda cabe que ha
quedado a la zaga de las transformaciones apuntadas…”14
Así veremos que la definición de aeronave fue prevista en los artículos 36 y en
cuanto a la seguridad operacional en el art. 79 del citado Código, pues poco se
podría prever entonces del uso civil generalizado de las aeronaves tripuladas a
distancia.
La normativa internacional reconoce los cambios en el concepto, pero la
normativa interna argentina ahora se encuentra en tensión, tanto que la simple
14 Capaldo Griselda. Reflexiones sobre la necesidad de la reforma del Código Aeronáutico Argentino. https://cedaeonline.com.ar/2012/12/26/reflexiones-sobre-la-necesidad-de-reforma-del-codigo-aeronautico-argentino/
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solución encontrada por la Autoridad Aeronáutica ante las “Ennmiendas” a los
Anexos 2 y 7 fue la de manifestar “diferencias” insuperables con nuestro
ordenamiento interno.
Un claro ejemplo de esa tensión a la que nos refiriéramos lo advertimos en el
art. 133 del Código Aeronautico Argentino vigente, en cuanto dice que “El contrato
de transporte de pasajeros debe ser probado por escrito…” en tanto Argentina
adhiere al Convenio de Montreal de 1999 que contempla, para el documento de
transporte aéreo internacional, otra forma a la escrita diciendo e su art. 2 en tanto
dice “..Cualquier otro medio en que quede constancia de la información señalada
en el párrafo 1, podrá sustituir la expedición del documento de transporte..”. Ello
le dio validez al e-tkt, que es el único medio por el cual hoy se instrumenta el
contrato de transporte aéreo de pasajeros en el mundo y en Argentina.
Cabe entonces referirnos brevemente a la crisis del sistema de codificación, a
manos de las leyes especiales, dentro del cual se incluye al Código Aeronáutico
Argentino de 1967, el cual es minado en su eficacia por las normas especiales
internacionales que son tomadas en abrumadora mayoría por los miembros de la
OACI y de la Comisión Latinoamericana, foros a los que Argentina pertenece, y de
los cuales por razones no muy claras se aleja en cuanto a la aviación tripulada a
distancia, pues no alcanza como justificativo válido para apartarse del
reconocimiento, ni para fundar “diferencias” la norma operativa del art. 79 C. Aero.
invocada como impeditiva de adhesión.
Si bien la aparición de un “Corpus” permitió a los Estados crear instituciones
para aplicar a las relaciones privadas, ese normativismo trajo un sisma entre el
derecho y la decisión justa que solo pasa a estar ajustada a derecho. Así el
dictamen de la Autoridad Aeronáutica.
Los códigos freezan el derecho en los temas a codificar y no obstante darle
facilidad a la resolución de conflictos, le quitan la esencia de lo jurídico que es el
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dinamismo que necesariamente debe acompañar a los permanentes cambios
sociales, y en este caso técnicos. Fue así que se alejó en el dictamen 3598/2012
la buena resolución de acoger los cambios que en aviación tripulada a distancia se
están produciendo priorizando la aplicación de la literal técnica interpretativa.
Este apego a lo normativo, en el que se cae comúnmente, importa el
nacimiento del movimiento de la descodificación en la segunda mitad del siglo 20
que va a caracterizarse por la erosión material de los códigos por estos nuevos
subsistemas jurídicos pasando a ser la protagonista “la ley especial”, que escapa a
la disciplina del “código”, quedando ese corpus como subsidiario.
La batalla queda planteada entre el frío normativismo con el dinamismo jurídico
y resulta entonces ser impensable que los “códigos” no deban ser renovados. Ya
no se podrá más seguir encorsetando al derecho en previsiones superadas como
la del art. 79 del Código Aeronáutico Argentino, produciéndose un proceso de
lenta “descodificación”.
En Argentina, el Dr. Ricardo L Lorenzetti al referirse a la referida
“descodificación” y a la fractura del Código Civil, dijo antes de la puesta en
vigencia el 1/8/2015 del nuevo CCC, que el Código comparte la vida con otros
códigos, con microsistemas jurídicos y con subsistemas, perdiendo su centralidad
al ser desplazado progresivamente.
-El proceso de descodificación y el código aeronáutico argentino. Sus
Consecuencias.
En el caso del derecho aeronáutico el proceso de desconcentración de normas
se manifestó principalmente en la regulación por leyes especiales y reglamentos, y
la internacionalización cada vez más creciente.
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La sociedad necesita del Derecho, y no de su letra muerta, como el art. 79 Cod.
Aeronáutico, que por un apego normativo indeclinable nos mantiene alejado del
fenómeno mundial de la aviación tripulada a distancia, que es el futuro y lo que la
sociedad demanda.
Savigny, el mayor exponente de la escuela dogmática, entendía que la ley
como fuente del derecho, “no debe ser considerada como un hecho sino como una
evolución lógica que se transforma sin cesar”. Para esta escuela, la ley no se
agota en la norma sino en la realidad de la vida social. El dato histórico nos lleva a
conocer el derecho existente en la época que la ley fue elaborada y los cambios
que la misma ha introducido15. Yendo a nuestro caso de estudio, la objeción del
reconocimiento del RPA o Drone, como aeronave, no se puede admitir con la sola
referencia, e interpretación literal al art 79 del Código Aeronáutico, que hay que
integrar a la actualidad pues data de hace casi 50 años, época en la cual el piloto
comercial al mando no tenía otra forma que encontrarse a bordo de la aeronave.
Si tomáramos el método de integración e interpretación de la escuela
teleológica, también podríamos inferir que la finalidad del legislador aeronáutico
argentino en el año 1967 fue el del valor “seguridad” que en el RPA se ha
alcanzado con la nueva tecnología disponible que permite al piloto estar al mando
pero fuera de la aeronave.
La posición del Estado argentino en no reconocer el carácter de “aeronave” a
los RPAs, trae aparejado inmediatas y graves consecuencias jurídicas respecto
del ordenamiento normativo a aplicarse a estos vehículos voladores en tanto se
deban reparar daños causados por estos aparatos.
Consideramos entonces jurídicamente inadmisibles las notificaciones de
diferencias a las enmiendas de los Anexos 2 y 7 de OACI realizadas por
15 GALINDO GARFIAS Ignacio: Interpretación e integración de la ley. Biblioteca JUR México pag.68/9.
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Argentina, desconociendo al RPA como aeronave, con las graves consecuencias
en derecho que esta posición implica.
Si los RPAs fueran aeronaves se les aplicaría la normativa del Código
Aeronáutico, en accidentes dentro de la jurisdicción nacional, pero no siendo
aeronaves, les será aplicable el art. 1757/8 del Código Civil y Comercial para los
daños causados por el riesgo o vicios de las cosas.
¿El modelo decimoníaco adoptado en el Código de los 60 responde a las
necesidades de la actividad aeronáutica del siglo 21?
Enunciaremos algunas diferencias jurídicas relevantes y prácticas de seguir
observando un modelo erosionado, que en el tema en estudio nos llevarán,
contradictoriamente a la inaplicabilidad del derecho aeronáutico a favor del
derecho común.
1- En cuanto al sujeto responsable de indemnizar:
-aeronáutica: será de quienes lleven a cabo o faciliten la operación causante de
daño. ”.( ANAC 527/15 art. 26). Intentando claridad entendemos que será la figura
del “explotador.
-civil: será el dueño o guardián de las cosas que hubiesen provocado el daño.(art.
1758 CCC)
2- La indemnización por daños a terceros en la superficie será:
-aeronáutico: será objetiva y cuantitativamente limitada. (art. 174 C. Aeron)
-civil: La reparación será objetiva e ilimitada. (art. 1757 CCC)
3- La indemnización por abordaje, típico caso de ingestión:
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-aeronáutico: conforme arts. 166 y 169 C. Aeron. la reparación es subjetiva y
limitada.
-civil: la atribución de responsabilidad será objetiva e ilimitada y considerando
sujetos responsables al dueño o guardián de los daños causados por las cosas.
(art. 1758 CCC)
4- En cuanto a la prescripción de las acciones:
-aeronáutico: el plazo es de 1 año para daños a tercereos en superficie y abordaje.
( art. 228 inc. 2 y 3)
-civil: el plazo será el general de 5 años. art. 2560 CCC, o en cuanto derivados del
transporte de personas o cosas 2 años art. 2562 inc d)
Esta distorsión impacta directamente en la actividad aseguradora, que ya se
encuentra bastante conmovida con el fenómeno de los RPAs, sector que no
cuenta con estudios actuariales de riesgos y cálculos de primas, en tanto se le
agregue la inseguridad jurídica de tener que llegar a cubrir la posibilidad más
gravosa que representa una responsabilidad ilimitada y objetiva. Nótese que la
reglamentación ANAC 527/2015 obliga a contar con un seguro adecuado a los
riesgos que pudiere ocasionar su operación, pero le impone como obligatorio16
uno de cobertura no menor al previsto en el art. 160 C. Aeronáutico, tal como si
fuera una aeronave, calificación que le ha negado la misma reglamentación.
Por todas las razones jurídicas expuestas, entendemos que la norma
reglamentaria argentina sobre aviación tripulada a distancia es ineficaz, en tanto
desconoce a su objeto –RPA- como aeronave.
16 RESOLUCION ANAC Nº 527/2015 ARTÍCULO 13.- Los propietarios u operadores de vehículos aéreos pilotados a distancia o sistemas de vehículos aéreos pilotados a distancia están obligados a contratar un seguro de responsabilidad por los daños a terceros que pudiera ocasionar su operación. No se autorizará la circulación aérea de vehículo alguno previsto por este artículo, a menos que acredite tener asegurados tales daños. Las coberturas de riesgos no podrán ser inferiores a las establecidas, para aeronaves, en el artículo 160 del Código Aeronáutico.
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Conclusiones y Propuesta para el caso argentino.
a- Existen bases y guías de OACI, para que los Estados reglamenten el tema
RPAs con uniformidad.
b- Los Estados miembros que notifiquen “diferencias” con las enmiendas a los
Anexos OACI, deben tener la imposibilidad de adaptarse a las mismas.
c- Argentina notifica “diferencias” a las enmiendas a los Anexos 2 y 7,
desconociendo el carácter de aeronaves de los RPAs, en forma autocontradictoria
en el dictamen que da origen a la notificación.
d- También en forma no coherente, dicta un reglamento para VANTs por su
autoridad aeronáutica17, con seudos registraciones18 y habilitaciones de
operadores y aparatos, dictando normas de vuelo19 y sancionando infracciones
aeronáuticas20.
e- Participa de la unificación de las Regulaciones Aeronáuticas Latinoamericanas,
que reconoce a los RPA como aeronaves, pilotos y estaciones terrenas de pilotaje.
f- Exhortamos a enmendar la posición, luego de una interpretación analógica juris
con las normas internacionales OACI levantando las observaciones notificadas y
procediendo a adaptar la reglamentación específica conforme sus parámetros.17 ANAC, Administración Nacional de Aviación Civil.18 RESOLUCION ANAC Nº527/2015 ARTÍCULO 30.- Los vehículos aéreos pilotados a distancia y los sistemas de vehículos aéreos pilotados a distancia deberán inscribirse en un registro especial, que será organizado y administrado por el Registro Nacional de Aeronaves.19 ARTÍCULO 14.- Los operadores de vehículos aéreos pilotados a distancia o sistemas de vehículos aéreos pilotados a distancia deberán contar con un manual de operaciones y un sistema de gestión de riesgos adecuado para operar, que incluya la información e instrucciones necesarias para su operación con seguridad y eficacia, el que —como mínimo— debe incluir lo siguiente:1) procedimientos para el despegue y aterrizaje;2) procedimientos en ruta;3) procedimientos ante la eventual pérdida de enlace con los datos de control (data link);4) procedimientos para abortar ante la eventual falla un sistema crítico;5) procedimientos para evaluar la zona de operación;6) procedimientos para la identificación de riesgos y peligros potenciales y para su mitigación;7) identificación de los responsables de la operación y el de todos los miembros de la tripulación remota (piloto/s y observador/es) y8) requisitos para la calificación de los piloto/s remoto/s y observador/es.
20 ARTÍCULO 34.- La autoridad aeronáutica realizará las actuaciones que estime pertinentes a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa vigente y aplicará, en casos de incumplimientos o infracciones, el régimen de faltas aeronáuticas vigente.
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Buenos Aires, junio de 2017.
Bibliografía
CAPALDO Griselda: Reflexiones sobre la necesidad de reforma del Código
Aeronáutico Argentino. https://cedaeonline.com.ar/2012/12/26/reflexiones-sobre-
la-necesidad-de-reforma-del-codigo-aeronautico-argentino/
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FRONTERA Juan Carlos: Descodificación Civil Argentina- Primeras Reflexiones.
Ed. Ambiente Jurídico. Facultad de Derecho. Universidad de Manizales.
FRONTERA Juan Carlos: La recodificación del derecho civil. ISBN 978- 950-29-
1929-5
GUZMAN BRITO Alejandro, “La codificación como programa constitucional en
Francia, saña e Iberoamérica en el siglo 19”. Ed. Revista Chilena de Derecho vol
39 nº 3 pág. 879.
QUINTANA CARLO, Ignacio. “El régimen jurídico de las aeronaves pilotadas por control remoto (RPAS): una interpretación en clave de Derecho privado” https://cedaeonline.com.ar/2015/04/15/3171/
DICTAMEN ANAC 3598/2012
RESOLUCION ANAC Nº 527/2015.
CODIGO Civil y Comercial Argentino.
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