JOS CARBONELL

Hacia la construccin de un nuevo sistema poltico y constitucional para Mxico

El fin de las certezas autoritarias

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

EL FIN DE LAS CERTEZAS AUTORITARIAS. HACIA LA CONSTRUCCIN DE UN NUEVO SISTEMA POLTICO Y CONSTITUCIONAL PARA MXICO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 84Cuidado de la edicin: Pedro de Antuano Formacin en computadora: Jos Antonio Bautista Snchez

JOS CARBONELL

EL FIN DE LAS CERTEZAS AUTORITARIAS Hacia la construccin de un nuevo sistema poltico y constitucional para Mxico

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO MXICO, 2002

Primera edicin: 2002 DR 2002. Universidad Nacional Autnoma de Mxico INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 968-36-9774-7

De nada sirve al hombre lamentarse de los tiempos en que vive. Lo nico bueno que puede hacer es intentar mejorarlos.

CARLYLESlo es fecunda una generacin cuando ve claramente lo que quiere.

JOS ORTEGA Y GASSETPor s sola, la democracia no puede resolver nuestros problemas. No es un remedio sino un mtodo para plantearlos y entre todos discutirlos. Adems (y esto es lo esencial), la democracia liberar las energas de nuestro pueblo. As, la renovacin nacional comienza por ser un tema poltico: cmo lograremos que Mxico se convierta en una verdadera democracia moderna? No pido (ni preveo) un cambio rpido. Deseo (y espero) un cambio gradual, una evolucin. Detener esa evolucin sera funesto y expondra al pas a gravsimos riesgos. Las soluciones autoritarias gastan a la autoridad, exasperan a los pueblos y provocan estallidos. El compromiso histrico que resolvi en 1929 la disyuntiva entre el rgimen de caudillos revolucionarios y el establecimiento de una genuina democracia, hoy nos enfrenta a otra disyuntiva: estancamiento o democracia. El estancamiento no slo es inmovilidad sino acumulacin de problemas, conflictos y agravios, es decir, a la larga, convulsiones y estallidos. ... Soy uno de los que creen que la democracia puede enderezar el rumbo de Mxico y ser el comienzo de la rectificacin de muchos de nuestros extravos histricos.

Octavio PAZEl gobierno autoritario puede proporcionar buen gobierno por una dcada, o toda una vida, o tal vez hasta una generacin, pero no puede proporcionar buen gobierno durante un periodo sostenido de tiempo, y a lo largo de la historia nunca lo ha hecho. Carece de las instituciones para la autorreforma: debate pblico, prensa libre, movimientos de protesta, partidos polticos de oposicin, elecciones competitivas... En algunas circunstancias, al autoritarismo puede irle bien a corto plazo, pero la experiencia muestra claramente que slo la democracia produce un buen gobierno de largo recorrido.

Samuel HUNTINGTON

CONTENIDO Introduccin La gobernabilidad (democrtica) futura . . . . . . . . . . . . .

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CAPTULO PRIMEROORDEN VERSUS ANARQUA: LA RECONSTRUCCIN DEL ESTADO MEXICANO Y LA FORMACIN DEL RGIMEN POSREVOLUCIONARIO

I. Antecedentes histricos . . 1. El Porfiriato . . . . . . . 2. La Revolucin mexicana 3. La Constitucin de 1917

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II. El nacimiento del sistema poltico mexicano . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El proceso de reforma y centralizacin militar . 3. La centralizacin econmica . . . . . . . . . . . 4. El proceso de reforma poltica: la centralizacin

III. Conclusin: el nuevo pacto poltico. La limitacin del pluralismo y el control de los actores polticos y sociales . . . . .

CAPTULO SEGUNDOEL SISTEMA POLTICO MEXICANO: LA ETAPA CLSICA

I. Introduccin: la etapa clsica del sistema poltico mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IX

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II. Los elementos del sistema poltico mexicano (etapa clsica) . . 1. La presidencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El partido oficial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El papel de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La oposicin poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El federalismo: la relacin del poder central con los estados y municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. El funcionamiento de la economa . . . . . . . . . . . . . III. Las caractersticas del sistema poltico mexicano 1. El carcter autoritario . . . . . . . . . . . . . 2. El corporativismo . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El carcter institucional . . . . . . . . . . . . 4. Un sistema incluyente . . . . . . . . . . . . . 5. El papel de la Constitucin y de las leyes . . . 6. El discurso poltico . . . . . . . . . . . . . . . 7. El papel de la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IV. Conclusin: la mecnica del consenso. Funcionamiento y legitimidad del sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPTULO TERCEROEL PROCESO DE LIBERALIZACIN POLTICA Y ECONMICA: LA DEMOCRACIA ESQUIVA

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. El desarrollo de la sociedad mexicana . . . . . . . . . . . . III. La liberalizacin poltica anterior a 1982 . . . . . . . . . . . IV. La crisis de 1982 y el proceso de transformacin econmica: el establecimiento de un nuevo modelo de desarrollo . . . V. El proceso de liberalizacin poltica (1982-1994) . . . . . . VI. Los efectos polticos de la reestructuracin econmica . . .

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VII. La liberalizacin poltica como base de legitimacin del rgimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. La democratizacin esquiva: avances y resistencias (19952000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Los resultados del 2 de julio de 2000 y la transicin a la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CAPTULO CUARTORGIMEN POLTICO, DISEO INSTITUCIONAL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA: PROPUESTAS PARA LA DEMOCRATIZACIN DEL SISTEMA POLTICO Y CONSTITUCIONAL MEXICANO

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I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El desmantelamiento del sistema poltico autoritario . . . 2. El problema de las instituciones. La construccin, eficacia y rendimiento de un nuevo diseo institucional . . . . . . 3. La Constitucin como elemento configurador del sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La necesidad de un replanteamiento constitucional: lmites y deficiencias del modelo actual . . . . . . . . . . . . II. La difcil cuadratura del crculo. Hacer funcionar el sistema presidencial en un escenario multipartidista . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las crticas al sistema presidencial . . . . . . . . . . . . . 3. Hacer funcionar el sistema presidencial (las medidas por adoptar) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Hacia la restriccin de las facultades constitucionales y metaconstitucionales del presidente . . . . . . . . . . . . . . . IV. El fin de la hegemona prista . . . . . . . . . . . . . . . . . V. El control de la administracin publica y el establecimiento del servicio civil de carrera (neutralidad poltica de la burocracia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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VI. El fortalecimiento del poder legislativo . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La reeleccin consecutiva de los legisladores . . . . . . . 3. El fortalecimiento y profesionalizacin del sistema de comisiones legislativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El staff de apoyo al trabajo legislativo . . . . . . . . . . . 5. La ampliacin de los periodos de sesiones . . . . . . . . . VII. Poder Legislativo, derechos de la oposicin y rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Hacia un nuevo federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Reforma y profundizacin del sistema federal . . . . . . . 2. La reestructuracin del Senado como Cmara de representacin territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. El Estado de derecho como requisito para la democracia . . X. La reforma electoral pendiente . . . . . . . . . . . . . . . . XI. La necesidad de mecanismos de seguridad o vlvulas de escape. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La aprobacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 2. La falta del presidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XII. Nueva Constitucin o una reforma integral? . . . . . . . . XIII. Conclusin: la refundacin del pacto poltico: en busca de la gobernabilidad democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El fin de las certezas autoritarias. Hacia la construccin de un nuevo sistema poltico y constitucional para Mxico, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 16 de enero de 2002 en los talleres de Fundacin Roberto Medelln S. C. En esta edicin se emple papel cultural 70 x 95 de 50 kgs. para los interiores y cartulina couch de 162 kgs. para los forros; consta de 1000 ejemplares.

INTRODUCCIN LA GOBERNABILIDAD (DEMOCRTICA) FUTURAEl Renacimiento de la imaginacin, lo mismo en el dominio del arte que en el de la poltica, siempre ha sido preparado y precedido por el anlisis y la crtica. Creo que a nuestra generacin y a la que sigue les ha tocado este quehacer. Octavio PAZ

El sistema poltico mexicano vive tiempos nuevos, inditos. Mxico se encuentra inmerso en profundos procesos de cambio poltico. El momento actual reviste una gran incertidumbre. El pas est frente a una encrucijada: habita entre el fin de una era y el inicio de otra, una que no termina de ver la luz. Nos encontramos, segn las palabras de Antonio Gramsci, en una situacin en la que lo viejo muere y lo nuevo no puede nacer . Se ha dejado atrs el viejo rgimen posrevolucionario pero no se ha alcanzado, todava, la otra orilla. La transicin poltica ha resultado lenta y errtica, perpetuando la agona del antiguo sistema de dominacin e impidiendo el parto democrtico. Sin embargo, a diferencia de pocas anteriores, Mxico es testigo -y actor- de un cambio radical sin precedentes en el rumbo de su historia; transformacin inslita ya que se ha llevado a cabo sin derramamiento de sangre. Adems, este cambio no ha sido encabezado por una vanguardia o lite como haba sucedido tradicionalmente-, sino por la sociedad en su conjunto, en ejercicio supremo de la soberana popular: concurriendo a las urnas. En realidad, las elecciones del dos de julio del ao 2000 abrieron tantos (o ms) expedientes como los que cerraron. En esa fecha se puso fin de facto y simblicamente al siglo XX mexicano. La centuria que inici bajo la dominacin dictatorial de Porfirio Daz, que vio el paso del movimiento revolucionario, un breve periodo de anarqua, y la instaura1

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cin y esplendor de un fortsimo (y longevo) rgimen autoritario, dominado por una lite posrevolucionaria y su principal criatura: un partido de carcter hegemnico, fue clausurada con una votacin que result abrumadoramente favorable a la oposicin y contraria a la coalicin gobernante. As pues, a pesar de que el dos de julio significa una fecha clave para la vida poltica nacional y representa el momento cumbre de la transicin democrtica, es sobre todo un instante de enorme simbolismo. Simblico, ya que no puede afirmarse que el fin del entramado que dio vida al sistema postrevolucionario se haya dado de forma repentina. Nada ms alejado de la realidad. El complejo animal poltico que fue el rgimen prista no perdi su preponderancia de un da para otro:El fin de ese arreglo no se produjo, como quieren los que entienden la transicin mexicana en clave dramtica, como una muerte sbita. La hegemona prista no se rompi de repente, se fue deshaciendo, desatando poco a poco. La disolucin del imperio prista ha sido un lento pero constante proceso en el que se han sumado dos factores: prdida de votos y desaparicin de las estructuras que afirmaban la prevalencia del partido gubernamental. Durante, por lo menos veinte aos, estos dos elementos se han conjugado: fortalecimiento electoral de las alternativas y robustecimiento de la imparcialidad.1

Con la clausura del siglo veinte mexicano termina una forma de entender y de ejercer la autoridad poltica. Durante al menos las dos ltimas dcadas, el rgimen prista ha estado cambiando; una amplia pero difcil mutacin que ms por la lucha de los sectores inconformes y de oposicin, que por la voluntad de la lite en el poder ha venido transitando pesadamente desde el viejo autoritarismo hacia un sistema democrtico. sta es la caracterstica de este tiempo: la transicin poltica y social a la democracia. Sin embargo, antes de llegar a su muerte, es indispensable comprender el nacimiento del rgimen posrevolucionario, las circunstancias que lo motivaron e hicieron posible, analizar su etapa de auge, y su largo y laberntico declive.21 Silva-Herzog Mrquez, Jess, Partido hegemnico y transicin democrtica , en Moctezuma Barragn, G. (coord.) Derecho y legislacin electoral 30 aos despus de 1968, Mxico, UNAMM. A. Porra, 1999, p. 164. 2 Las revoluciones, escribi Guizot en alguna parte, son menos el sntoma de lo que comienza que la exhibicin de lo que sucedi antes de ellas. Lo mismo podramos decir de las transiciones,

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La institucionalidad poltica que durante dcadas ha operado, y sobre la que se bas el rgimen prista, en la actualidad se est convirtiendo en uno de los mayores obstculos para que la democracia florezca. De hecho, la creciente inestabilidad del juego y de las reglas polticas se debe a que los supuestos y los mecanismos de control sobre los que se estructur la coalicin posrevolucionaria se han agotado, y no se cuenta con nuevos parmetros de actuacin y de conducta. No existen, pues, las normas que den certidumbre a la competencia poltica y a la forma en que el poder es ejercido dentro del nuevo escenario nacional. Subsisten todava algunas de las viejas prcticas del quehacer poltico; sas son las que hay que erradicar, ya que no hacen ms que retrasar el desarrollo poltico del pas. Es necesario desmantelar los cotos de poder y los feudos autoritarios que an perviven, anteponiendo estructuras e instituciones nuevas, que impulsen las conductas de cooperacin, el pluralismo y la democracia. La tarea es ardua: hay que desmontar lo que queda del viejo rgimen y construir entre todos uno nuevo, funcional a los nuevos tiempos que se viven en Mxico. La coyuntura resulta crtica, la inoperancia institucional de las estructuras polticas de antao es palpable... e irreversible. El regreso a las certezas del pasado no es una opcin. El sistema creado en torno al partido oficial fue una respuesta oportuna y una feliz solucin para su poca, donde prevalecan condiciones de virtual anarqua como resultado de la revolucin. Empero, el rgimen se petrific con el paso del tiempo: construy instrumentos y prcticas aptos para operar bajo la realidad en la que haba nacido, y no pudo (y no ha podido) ponerse al da para servir como contenedor a las nuevas demandas de los grupos y sectores emergentes. Su herencia ms perdurable tiene que ver con el apogeo de conflictos de diversa ndole, inestabilidad, elevada delincuencia, ausencia del aparato estatal en cada vez mayores reas de la vida nacional. Las seales de una creciente ingobernabilidad en el pas son inocultables. Los actores principales estn ante una clara

por lo menos de la mexicana. A cada paso, el cambio revela a sus ancestros. Por eso, volver a discutir la naturaleza del viejo sistema poltico es una tarea indispensable para comprender el carcter de su transformacin. Nada entenderemos del levantamiento de la democracia si no contamos con una adecuada descripcin de su prehistoria: el antiguo rgimen . Silva-Herzog Mrquez, Jess, El antiguo rgimen y la transicin en Mxico, 2a. ed., Mxico, Editorial Planeta-Joaqun Mortiz, 1999, p. 17.

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incapacidad para llegar a acuerdos sustanciales sobre el futuro de los asuntos pblicos, legado del autoritarismo del que apenas salimos. La notable gobernabilidad del ancien regime ha desaparecido, se ha esfumado. Si bien sta no era de carcter democrtico, s resultaba funcional a muchos sectores e incluso se le tena como ejemplar en otras latitudes. Desde finales de la dcada de los treinta (cuando el entramado poltico posrevolucionario se consolida) el pas vivi largo tiempo de estabilidad poltica y social. Esto fue posible por el establecimiento de reglas claras y perfectamente conocidas y reconocidas- por todos. La base de todo ello fue una presidencia de la Repblica muy fuerte y sin contrapeso alguno, y un partido oficial en cuyo seno se integraban de forma corporativa prcticamente la totalidad de los sectores organizados, que a su vez, resultaban representativos del conjunto social, acompaado por un complejo tejido institucional capaz de controlar o desarmar cualquier conflicto y las demandas de los diferentes grupos sociales. El presidente y el partido eran concebidos como la totalidad. Eran la Patria, la Nacin, el Estado, e inclusive... la sociedad. Representaban la unanimidad y el universo nacional. Este pacto empez a sufrir fuertes tensiones a partir de que los resultados econmicos no fueron del todo satisfactorios. Primero de forma ms o menos tenue (movimientos sindicales de finales de los cincuenta e inicios de los sesenta, incluso el movimiento del 68); despus fueron aumentando de nivel, a la vez que los logros comenzaban a palidecer (guerrilla de los setenta, movimientos sindicales otra vez, etctera), hasta que a partir del surgimiento de severas crisis econmicas, la ola de inconformes fue creciendo hasta hacerse incontenible (desde 1982 hasta nuestros das). El acuerdo comenz a romperse, en verdad, a partir de 1982, cuando la crisis econmica que estall en ese ao impidi la reproduccin de las condiciones que lo hacan posible. Estos problemas no implicaron solamente la impopularidad de los dirigentes polticos, sino que fueron mucho ms all. Signific la erosin del rgimen y de sus instituciones. La sociedad comenz a darse cuenta de que la solucin no pasaba por un simple recambio de liderazgo de hombres, sino que era algo mucho ms profundo: el problema radicaba en el sistema como un todo. As, el consenso autoritario comenz un largo y tortuoso declive. La insurreccin electoral que empez a darse en esos aos era la muestra ms palpable. El PRI, en tanto brazo electoral del rgimen, perda adeptos, los cuales iban

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a parar a las filas de los inconformes y de la oposicin. Era, en realidad, la emergencia de una sociedad lastimada por las crisis econmicas, que mostraba mayor complejidad y se reconoca incmoda e incapaz de insertarse en el cors prista. Debido a su heterogeneidad, simplemente no caba dentro de una sola institucin poltica (el PRI), por ms flexible e incluyente que sta fuera. En la nueva coyuntura, estos grupos y actores emergentes mucho ms educados y exigentes se dieron cuenta que lo que hasta ese momento era el sistema poltico mexicano, no contaba con la capacidad para dar cabal cumplimiento a sus demandas: resultaba insuficiente y hasta anacrnico. A lo largo de la dcada de los ochenta las dislocaciones de la sociedad respecto al rgimen se fueron ampliando, entre otras razones por la insatisfaccin con los resultados del proceso de ajuste econmico y las polticas de austeridad. La crisis represent, entonces, el principio del fin de lo que hasta ese momento result una frmula poltica de gran xito. La semilla de la democracia se haba sembrado ya. Los cambios que los dirigentes en el poder se vieron obligados a implementar (la apertura poltica y el proceso de reestructuracin econmica) fueron los que a la postre abriran la puerta a un sistema democrtico. Una de las hiptesis de este trabajo se basa en que el proceso de apertura y democratizacin tiene que ver ms con las recurrentes crisis econmicas, que con un deseo real de la sociedad mexicana por vivir bajo el paraguas de la democracia. Que no se nos mal entienda: evidentemente el xito del propio rgimen en materia econmica y de desarrollo social que propici una sociedad ms educada, informada, urbana, con acceso a servicios pblicos, en suma, ms compleja fue un factor importante para que sta exigiera una mayor apertura y la posibilidad de que nuevos grupos pudieran encabezar los diferentes gobiernos. Sin embargo, sostenemos que la razn principal de este fenmeno (la transicin democrtica) est ms ntimamente relacionada con las insatisfacciones y carencias econmicas. Como se explicar a lo largo de este trabajo, el rgimen prista tuvo un gran xito en cuanto a la economa: exista una amplia intervencin estatal sobre el desarrollo de sta, haciendo posible un crecimiento promedio anual del seis por ciento del PIB, lo cual implicaba una relativa (y creciente) satisfaccin de las condiciones de vida de la poblacin, y la disponibilidad de recursos para retribuir las demandas y necesidades de los diversos grupos sociales. En el fondo se estableci, de forma tcita, un pacto que se podra expresar de la siguiente manera: la coali-

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cin en el poder estableca las condiciones pertinentes y fomentaba un amplio crecimiento econmico, que permita que infinidad de sectores resultaran beneficiados; a la par, la sociedad le otorgaba un poder omnmodo y el monopolio incuestionable de la autoridad poltica. La transicin poltica vivida en Mxico se ha caracterizado por desafiar los modelos que la literatura especializada ha construido a partir de otras experiencias de democratizacin. El punto de partida resulta realmente sui generis: el antiguo rgimen era todo un coctel autoritario, acompaado de amplio apoyo social, una fuerte institucionalidad, y como un elemento prcticamente irrepetible, el reconocimiento, al menos formal, de los procesos y mecanismos propios de cualquier sistema democrtico. El proceso de mutacin poltica ha resultado igualmente peculiar: la apertura se ha caracterizado por una serie de avances y retrocesos, de estiras y aflojas; ha sido un hbrido en el que se han ido mezclando etapas y sntesis, que han llevado a la confusin a muchos de los propios actores polticos y a varios de los ms avezados observadores de dicha transformacin. Transicin atpica, ya que no se trata de superar la hegemona de un partido de Estado de carcter totalitario, al modo sovitico o de Europa oriental (pero s de un partido de Estado sumamente peculiar) ni de esperar la desaparicin (fsica) de un dictador o un tirano (como en Espaa), mucho menos de regresar a los generales y al ejrcito a sus cuarteles (al modo sudamericano), o de luchar por el triunfo de un frente o de cierta posicin en algn plebiscito o eleccin (Chile); no, de lo que se ha tratado aqu es de desembarazarse de un rgimen autoritario extremadamente fuerte, que ha contado con gran flexibilidad y ha sido sumamente dctil. Si por alguna caracterstica destaca el sistema encabezado por el PRI, es por su sagacidad para irse adaptando en los ltimos aos a las condiciones cambiantes del medio. Ha sido, sin lugar a duda, un rgimen camalenico, que ha mudado de piel segn se lo han ido exigiendo las circunstancias y la propia sociedad. Por ello, la transicin se ha vuelto laberntica, interminable. No ha sido producto de un evento (o de una serie de stos) cuyo efecto haya sido instantneo. No ha habido ningn acto que pueda catalogarse como un parteaguas dentro de la transicin, algo revolucionario o un derrumbe del propio rgimen. Nada ms alejado de la realidad: ni siquiera las elecciones de 1988 o las del 2000 pueden ser concebidas de esta manera. As, dicho proceso debe ser clasificado, si cabe el trmino, como una evolucin, lenta y paulatina, hacia la democracia.

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Los avances del autoritarismo hacia la democracia estuvieron precedidos, en todo momento, por un importante grado de control por parte del Estado. Los arreglos, las negociaciones y cualquier reforma dirigida hacia ese objetivo, fueron resultado de la voluntad de la coalicin en el poder. Esto no significa que no existieran presiones por parte de los actores polticos de oposicin o de la sociedad. No. Significa que el rgimen tuvo la capacidad y la fuerza para ir controlando y dosificando estos avances, a su propia conveniencia. La transicin, pues, debe ser concebida como un proceso de mejora progresiva; una serie de reformas que de forma incremental, desigual, frgil y precaria iban acercndose a la meta: la democracia poltica. El ocaso del siglo XX y el inicio del XXI est marcado, como se ha dicho, por el fin de las certidumbres que el rgimen prista aportaba. El tiempo en que las reglas de juego tenan una aceptacin absoluta ha concluido. Los viejos procedimientos y las instituciones de antao entraron, con las crisis econmicas, en un tobogn que denot la lenta pero imparable prdida de vala. Estamos en una situacin intermedia de ya no ser (el viejo rgimen) y a la vez de an no ser (un sistema democrtico). Las reglas y mtodos de ambos regmenes se traslapan, confunden y en algunos casos chocan. Vivimos, pues, un momento histrico nico e irrepetible. Un instante que significa la condensacin del largo proceso de transicin poltica, en el cual se abre una oportunidad sin igual. Las normas y mtodos de funcionamiento del viejo autoritarismo estn feneciendo y frente a nosotros tenemos y esta es la coyuntura nica a la que me refiero, como nunca antes haba ocurrido, el porvenir abierto. La transicin incluye no solamente un cambio de rgimen poltico, sino todo un relevo en el paradigma de gobernabilidad: de uno claramente autoritario hacia uno pretendidamente democrtico.3 Los problemas mayores vienen (y van a venir) de esta paradoja irresoluta, ya que ambos paradigmas (el viejo y el nuevo) amparan lgicas completamente diferentes. El momento permite ante el fin de las certezas autoritarias la instauracin de nuevas reglas del juego poltico, en las que se abracen de3 Por paradigma de gobernabilidad entiendo, siguiendo a Antonio Camou, un conjunto de respuestas institucionalizadas (ideas, valores, normas, prcticas) que una comunidad poltica sustenta en pos de resolver (y aceptar) ciertas soluciones a sus problemas de gobierno. Este paradigma... depende de una serie de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, grupos sociales estratgicos y una mayora ciudadana . Gobernabilidad y transicin democrtica en Mxico. Una mirada desde el espejo latinoamericano , Dilogo y debate, Mxico, nm. 1, abril-junio de 1997, p. 137.

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forma decidida los mtodos propios de la democracia. El propsito central debe ser la instauracin de las condiciones adecuadas para que la democracia florezca y sea sustentable. Durante dcadas hemos vivido bajo un esquema que privilegiaba la gobernabilidad (control) sobre la democracia. Es indispensable que en los nuevos tiempos por venir no se caiga en el despropsito contrario: privilegiar la democracia a costa de la gobernabilidad. No existen soluciones fciles. El camino se encuentra lleno de piedras: no puede existir la democracia sin un adecuado y generalmente elevado grado de gobierno. No podemos, pues, ganar la democracia a cambio de perder la gobernabilidad. Esa ruta, como demuestran infinidad de experiencias fallidas, no lleva a ningn lado ms que al derrumbe del propio sistema democrtico. Tal parece que el costo que hay que cubrir por no haber sido la mexicana, una transicin pactada por los diversos actores, sino que ha ido avanzando (dando tumbos dira) a fuerza y razn de votos puede llegar a ser muy alto. La culminacin exitosa de la democratizacin va a depender de la capacidad de las lites (es decir, de los diversos partidos polticos y los principales sectores sociales organizados) y de los equilibrios polticos y la correlacin de fuerzas existentes. Como consecuencia, este proceso carece todava de los arreglos de carcter institucional necesarios para garantizar el correcto desempeo de la democracia en el pas. Mxico ha entrado en un profundo proceso de transformacin que debe desembocar en una nueva forma de hacer las cosas. Ya no sirve como hizo el rgimen durante muchos aos simplemente lavarse la cara y desarrugarse la ropa. El futuro exige mucho ms. En algunos casos la mayora habr que dejar atrs (destruir) lo existente y refundarlo, reconstruir de nuevo las reglas y el entramado para dar cauce a la convivencia poltica y social. La materia primigenia y central, va a ser la construccin de un nuevo rgimen poltico, pero no la nica: los retos econmicos, sociales, educativos, de pobreza, etctera, no son menos importantes. Sin embargo, en este estudio sostenemos la necesidad, primero, de instaurar un nuevo modelo de dominacin, es decir, un nuevo sistema poltico democrtico que, posteriormente, permita afrontar con renovados instrumentos y legitimidad los problemas de fondo. Las reglas que durante aos rigieron la vida poltica nacional fueron diseadas en un escenario diferente al de hoy en da. Con el fin del sistema de partido hegemnico y la explosin del pluralismo poltico han comenzado a despertar y cobrar vigencia dispositivos constitucionales que

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en el pasado se encontraban dormidos o aletargados... y nos hemos dado cuenta de que son inservibles!, resultan ineficaces y llegado el caso hasta peligrosos para la estabilidad y la gobernabilidad democrticas. Las presiones aparecidas como resultado del fin de la unanimidad y el acuerdo absolutos, generan inestabilidad, incertidumbre y encontronazos entre los distintos actores polticos. Contrariamente a lo que debiera ser su propsito ltimo (promover el acuerdo y la negociacin, establecer reglas claras y encauzar el conflicto poltico), las instituciones actuales invitan al choque y a la confrontacin; son fuente de parlisis gubernativa y enfrentamiento. Es claro, pues, que el diseo institucional plasmado en la Carta Magna, ms que un afinado mecanismo de relojera poltica, resulta un dispositivo de gran peligro. Es evidente que no basta con apretar un par de tuercas, lo que exige el momento es revisar integralmente el texto de la Constitucin para abrir vlvulas, desactivar bombas, llenar vacos... Hay que reflexionar sobre las condiciones de sustentacin del rgimen democrtico. Hoy que podemos confiar en la soberana del voto, hay que pensar en los instrumentos que hagan sustentable el pluralismo, que debe ser capaz de enfrentar exitosamente los desafos de la poltica y procesar eficientemente los conflictos que surgen de la sociedad. Sustentable tambin porque debe servir, es decir, generar resultados deseables: crecimiento y desarrollo econmico, seguridad material, libertad, justicia .4 Sin embargo, hay que tener presentes las dificultades que el cambio conlleva; a la vez, hay que estar conscientes no slo de los costos del propio proceso de transformacin, sino del precio a pagar por no llevarlo a cabo o por retrasarlo en demasa. No hacer los cambios que el entramado poltico reclama, va a implicar, con seguridad, mayores turbulencias e inestabilidad en un futuro no muy lejano. As como el mercado no es un instrumento econmico que se autorregule, un rgimen poltico carece igualmente de semejante dispositivo de autocorreccin. Un sistema poltico funcional y estable no surge de la nada, no brota por s mismo. Todo lo contrario, hay que construirlo. La transicin mexicana a la democracia ha avanzado, en trminos generales, con un grado considerable de gobernabilidad. No obstante, a ltimas fechas este nudo ha venido desatndose, con lentitud en un principio y cada vez con mayor celeridad, segn avanza el pluralismo. As pues, el4

Silva-Herzog Mrquez, Jess, El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, pp. 143 y 144.

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paradigma de gobernabilidad imperante sufre un gran desgaste y descrdito en el presente, al grado de la inoperancia: resulta ya disfuncional y anacrnico para los tiempos venideros. Lejos de estar segura en sus cimientos, la democracia mexicana tendr que hacer frente a desafos sin precedente si quiere sobrevivir. No es lo mismo gobernar de forma democrtica que tener una democracia: un sistema democrtico mal estructurado puede llevar y con frecuencia as resulta al peor de los desgobiernos; las experiencias sobran. Lo cierto es que esto no es un ejercicio simplemente terico. En Mxico es patente el aumento en el nivel de ingobernabilidad, o dicho de otra manera, el grado de ausencia estatal en la vida pblica. En todo caso, no es arriesgado conjeturar que la metfora de la transicin alent la creencia de que la democracia era algo, es algo, que est en un lugar adonde hay que ir, adonde se va transitando. En vez de pensar la cuestin democrtica como un proceso de construccin de una nueva manera de ejercer el poder, han sobrado las voces que tendieron a pensar la democracia como el puerto de llegada de los ms caros anhelos sociales y polticos. Simplificando las cosas, el razonamiento se despleg del siguiente modo: si el trnsito supone un itinerario y si, adems, sabemos adnde tenemos que ir, tambin tiene que haber un camino establecido, una ruta que nos lleve a buen destino..., y no siempre se ha dejado espacio suficiente para ver la transicin como un resultado contingente del accionar de los actores involucrados en el escenario poltico mexicano... No habra que perder de vista que otros pases latinoamericanos de transicin reciente, pasaron por alto la necesidad de conjugar las necesidades de la construccin democrtica junto con los imperativos de construir un orden poltico gobernable, y ello fue la fuente de amargos desengaos posteriores e incluso de retrocesos democrticos, que despus hubo que lamentar. Lo que algunos pases latinoamericanos descubrieron tarde y mal, fue que generalmente despus de los problemas de la transicin democrtica vienen los problemas de gobernar democrticamente. Mxico todava est a tiempo de pensarlo desde un principio .5 Por otro lado, nos oponemos a las posiciones cada vez ms generalizadas que anuncian el fin de la transicin.6 Nada ms falso (y peligroCamou, Antonio, op. cit., nota 3, pp. 143 y 144. Por transicin se entiende, recobrando la definicin clsica elaborada por ODonnell y Schmitter, el intervalo que se extiende entre un rgimen poltico y otro... Las transiciones estn delimitadas, de un lado, por el inicio del proceso de disolucin del rgimen autoritario, y del otro, por5 6

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so) en el Mxico de hoy. Ha terminado, en todo caso, la primera etapa del proceso de cambio poltico (muy ardua, por cierto): la de la emancipacin de la sociedad frente al yugo del rgimen autoritario. En este sentido los mecanismos, instrumentos, formas de hacer las cosas y en general las reglas de juego del sistema prista, responden a una realidad ida, son ya cosas del pasado: fueron clausuradas con contundencia el dos de julio del 2000. Sin embargo, la transicin no ha finalizado an, ya que est pendiente de realizacin la segunda etapa. Falta todava lo que se ha llamado la instauracin democrtica. Es decir, que los actores polticos y sociales pacten reglas de convivencia y de juego acordes con la nueva realidad, de marcado pluralismo y democracia. La transicin termina escriben ODonnell y Schmitter cuando la anormalidad ya no constituye la caracterstica central de la vida poltica, o sea, cuando los actores se han asentado y obedecen una serie de reglas ms o menos explcitas, que definen los canales a los que pueden recurrir para acceder a los roles de gobierno, los medios que legtimamente pueden emplear en sus conflictos recprocos, los procedimientos que deben aplicar en la toma de decisiones y los criterios que pueden usar para excluir a otros de la contienda. En otras palabras, la normalidad se convierte en una caracterstica fundamental de la vida poltica cuando los activistas polticos llegan a confiar en que cada cual jugar de acuerdo con las reglas fijadas; y el conjunto de estas reglas es lo que llamamos un rgimen .7 As, la transicin no puede darse por concluida hasta que el pas cuente con normas que permi-

el establecimiento de alguna forma de democracia, el retorno a algn tipo de rgimen autoritario o el surgimiento de una alternativa revolucionaria. Lo caracterstico de la transicin es que en su transcurso las reglas del juego poltico no estn definidas. No slo se hallan en flujo permanente, sino que adems, por lo general son objeto de una ardua contienda; los actores luchan no slo por satisfacer sus intereses inmediatos y/o los de aquellos que dicen representar, sino tambin por definir las reglas y procedimientos cuya configuracin determinar probablemente quines sern en el futuro los perdedores y los ganadores , ODonnell, Guillermo y Schmitter, Philippe, Transiciones desde un gobierno autoritario. Tomo 4: Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, 1a. reimp. Buenos Aires, Editorial Paids, 1991, pp. 19 y 20. 7 Ibid. p. 105. Por su parte, Csar Cansino, al hablar del caso mexicano, afirma que la transicin sigue siendo deficitaria en mltiples aspectos. Por ello, la celebracin de elecciones correctas no es razn suficiente y necesaria para decretar su finalizacin y/o el ingreso del pas a una nueva normalidad democrtica... falta an un acuerdo amplio no slo para definir las normas en materia electoral sino tambin todo el edificio normativo de la democracia que queremos . Despus del 6 de julio , Metapoltica, Revista de Teora y Ciencia de la Poltica, Mxico, nm. 4, octubre-diciembre de 1997, p. 653.

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tan encauzar el quehacer poltico, la participacin social, que establezcan los mecanismos de representacin, los espacios y conductas para negociar. Los problemas derivados de la necesidad de instaurar un nuevo orden poltico, con nuevas reglas, deben ocupar un lugar central en el debate y las discusiones polticas y acadmicas. Deben pensarse (y repensarse) las condiciones necesarias para lograr una adecuada gobernabilidad democrtica, dentro de un escenario realista y, sobre todo, factible. Insisto: se trata de llevar a cabo reformas que podramos llamar de segunda generacin, en las cuales, ms all del expediente electoral, se revisara el andamiaje institucional como un todo. Donde el poder, siendo democrtico, sea a la vez efectivo, duradero y estable. Habitamos ya un rgimen pluralista -escribe Silva-Herzog Mrquez- pero no hemos establecido las rutinas y las prcticas que lo hagan sustentable. No tenemos las instituciones ni las actitudes que la diversidad exige. Un pas que abandona la poltica del amo necesita acercarse a la poltica del pacto. Nosotros hemos soltado una liana sin haber atrapado la otra .8 El antiguo sistema, pues, fue apartado (derribado) antes de poder construir y de que funcionara uno nuevo. Es indispensable reconstituir todo el sistema de pesos y contrapesos, de frenos al poder por el propio poder, es decir, la rendicin de cuentas por parte de los gobernantes. Ms all del pluralismo actual, el establecimiento y consolidacin de la gobernabilidad democrtica que se pretende instaurar requiere mayores espacios para entablar negociaciones y llegar a acuerdos; ms puntos de encuentro entre los actores involucrados. Espacios que combatan la polarizacin de las relaciones interpartidistas, que fomenten los entendimientos bsicos para construir los cimientos del nuevo rgimen y, sobre todo, que impulsen conductas cooperativas y nuevos equilibrios polticos para alcanzar una rpida maduracin de la democracia mexicana. La ventaja inicial es que no se parte desde cero. Como atinadamente escribe Jos Antonio Crespo:La necesidad de inyectar mayor legitimidad democrtica y de mantener la hegemona partidista llev a la lite autoritaria mexicana a abrir de manera gradual el sistema poltico en general, lo que condujo a que las instituciones formalmente democrticas del rgimen fueran cobrando fuerza, auto8

Silva-Herzog Mrquez, Jess, El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, p. 146.

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noma y credibilidad; por lo cual, una vez que se registr la alternancia, no hay que empezar desde el principio. Tales instituciones representaran ya un avance en la institucionalizacin democrtica.9

Dentro de este contexto, y partiendo de estos supuestos, es que se inserta nuestra propuesta; la cual significa un (posible) modelo para adecuar las reglas polticas y las relaciones entre los diversos actores (llmense poderes pblicos, partidos polticos, sindicatos, etctera) a las nuevas condiciones que vive el pas. La transicin en la que estamos inmersos significa una oportunidad de oro para acometer esta tarea. El abandono del viejo autoritarismo y la adopcin de un sistema democrtico debe convertirse en el inicio para recobrar la gobernabilidad (a partir de ahora necesariamente de tipo democrtico). Esta oportunidad abre la puerta para que el rgimen poltico que se adopte cuente con los instrumentos y los canales adecuados para la expresin (y resolucin) de las demandas sociales, y para que la autoridad recobre la legitimidad que desde hace mucho tiempo no tiene. De cara al futuro esta discusin es fundamental, ya que a partir de su resultado se determinar si Mxico se convierte en una democracia de calidad y vigorosa, o bien en una democracia delegativa o de baja calidad, propensa al quiebre o a la ingobernabilidad. El primer captulo est destinado al estudio de la formacin del rgimen postrevolucionario: cmo naci y cmo se consolid. Se arranca desde los antecedentes histricos el Porfiriato, la Revolucin Mexicana y la Constitucin de 1917. A continuacin se procede a diseccionar su nacimiento desde una perspectiva mltiple: se abordan los procesos de reforma y centralizacin en el sector castrense, en lo econmico y en lo poltico, haciendo especial nfasis en este ltimo punto, donde se abordan eventos centrales para el desarrollo poltico nacional, como el nacimiento del Partido Nacional Revolucionario (PNR), el vital sexenio del presidente Lzaro Crdenas (1934-1940) y la fundacin del PRI, entre otros. El segundo captulo corresponde al anlisis de la etapa dorada o clsica del rgimen. Se estudian cuestiones centrales para la vida del pas como el marcado presidencialismo mexicano, la peculiar forma en que se desarrolla la sucesin del poder poltico, el rol que le toc jugar al partido9 Crespo, Jos Antonio, Naturaleza y singularidades de la transicin mexicana , en Elizondo, Carlos y Maira, Luis (eds.), Chile y Mxico. Dos transiciones frente a frente, Mxico, CIDE-Grijalbo-Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2000, p. 87.

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oficial, las elecciones y la oposicin, el federalismo (si en realidad cabe el trmino), y el papel de la economa como factor central para la estabilidad y continuidad de la lite gobernante. A su vez, se tocan las caractersticas propias de este entramado: su acento autoritario, el corporativismo, la corrupcin, etctera; concluyendo con la forma en que realmente funcion el sistema como un todo, conjuntando los elementos apuntados. Por su importancia, buena parte de este captulo es dedicada al intrincado poder del presidente de la Repblica, aquel que muchos denominaron como un hiper-presidencialismo. En realidad, el titular del Ejecutivo fue el eje sobre el que recay prcticamente la totalidad del poder, era el inicio y fin del orden poltico postrevolucionario, el lder cuyas decisiones se acataban sin discusin alguna; el presidente fue el basamento sobre el que se construy el entramado prista y, por ello, al que dedicamos la mayor parte de este apartado. La tercera seccin versa sobre el proceso de apertura y democratizacin que ha vivido el pas y el rgimen. Se sostiene en este captulo que las exigencias de la sociedad para transitar hacia un sistema ms democrtico tuvieron una doble razn; por un lado, se explica el deseo por una mayor apertura poltica debido a que la sociedad mexicana se fue desarrollando y haciendo ms compleja, como resultado del avance econmico, la urbanizacin, mayores niveles educativos y de alfabetizacin. As, el cuerpo social simplemente se sinti carente de representacin a travs de los canales oficiales, por ello comenz a quebrar el virtual monopolio prista y a buscar otras alternativas. En segundo lugar, las constantes crisis econmicas jugaron un papel central. La coalicin en el poder bas buena parte de su legitimidad a partir de que ofreca resultados y mejoras econmicas a la poblacin; al interrumpirse este ciclo con las crisis econmicas, justamente, y las polticas de ajuste estructural el consenso social tcito, comenz a diluirse. Se sostiene, igualmente, la hiptesis de que el liderazgo estatal us el proceso de apertura poltica como una forma de legitimarse: se afirmaba que con las constantes reformas polticas se avanzaba hacia una democracia ms amplia y perfecta. Alegamos que la democratizacin propiamente dicha es de muy reciente data (entendida como el proceso en el cual el bloque autoritario cede poder efectivo, es decir, cuando existe la posibilidad de que ciertas decisiones polticas escapen a su control exclusivo y absoluto); no es sino a partir de 1996, cuando gracias a la reforma electoral de ese ao la organizacin y los resultados de las elecciones eluden la manipulacin y el control

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prista, que se puede cifrar el proceso de democratizacin. Este apartado finaliza con el anlisis de las elecciones del dos de julio del ao 2000, en donde se puede decir que el rgimen autoritario prcticamente llega a su fin con la derrota sufrida en las urnas. El apartado cuarto el ms extenso e importante de este estudio apunta al presente y al futuro inmediato. En este captulo se hace una serie de propuestas, muy concretas, para dentro de un esquema democrtico y de pluralidad hacer funcional y gobernable el sistema poltico mexicano del maana. Se tocan varios puntos que es imprescindible poner sobre la mesa; se trata de soluciones y reglas del juego nuevas y, en muchos casos, verdaderamente heterodoxas. En particular, se abordan temas como el desmantelamiento de las pautas y de las instituciones que perviven como herencia del viejo rgimen poltico, la insuficiencia e irrelevancia constitucional, la necesidad de replantear la Carta Magna, la difcil combinacin de un sistema presidencial con multipartidismo (punto central de la discusin sobre la reforma del Estado), la despolitizacin de la administracin pblica y la introduccin del servicio civil de carrera, el fortalecimiento del poder legislativo y del papel de la oposicin (otro de los puntos neurlgicos para el equilibrio de poderes y la rendicin de cuentas), la necesidad imperiosa de reformular el sistema federal (ya que el actual modelo de federalismo resulta prcticamente inservible), el Estado de Derecho y la aplicacin irrestricta de la ley (requisito indispensable para poder hablar de un sistema democrtico, materia donde todava se palidece en Mxico), la urgencia de una nueva reforma electoral para afinar los puntos que quedaron abiertos en 1996. Esta seccin termina con uno de los temas ms polmicos y candentes dentro del debate nacional; nos referimos a la necesidad de adoptar o no un nuevo texto constitucional. Lo cierto es que el pacto poltico posrevolucionario est roto, se ha agotado, y no ha sido posible, todava, establecer un nuevo acuerdo. La cuestin es: la Constitucin vigente puede ser reformada para dar cabida a este nuevo arreglo poltico, al nuevo rgimen democrtico? es mejor un nuevo marco constitucional para la nueva realidad que vive el pas? Y as se podra continuar con infinidad de interrogantes. Al final de esta seccin se discuten, pues, las posibles vertientes de este problema. Se recoge as la urgencia de establecer, como ya se dijo, un nuevo pacto social y la discusin acerca de la necesidad de una nueva Constitucin.

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Ante el tamao y complejidad de los retos inmediatos, no cabe dar nada por predeterminado o fijo. En un momento como este, todo -lo referente al sistema poltico debe estar sujeto a discusin. No tiene por qu existir un rumbo establecido o concreto. Mxico necesita muchas ideas innovadoras, que encaren las imgenes preconcebidas y la ortodoxia aceptada. En este sentido, quiero hacer una especie de declaracin de principios: sin ambages, estoy por la instauracin en Mxico de un sistema parlamentario y por una nueva Constitucin. Creo despus de un amplio anlisis y apoyado en los razonamientos expuestos en el cuerpo de este trabajo en la superioridad del parlamentarismo frente a un sistema presidencial; empero, de forma realista, apuesto por refuncionalizar el sistema presidencial mexicano. Por las circunstancias polticas y culturales del pas, veo poco viable la instauracin del parlamentarismo. Por otro lado, soy un convencido de la conveniencia y oportunidad para la adopcin de un nuevo marco constitucional; estoy de acuerdo con las razones dadas por los impulsores de este proyecto, sobre todo del elemento simblico. Es decir, la nueva Constitucin como la conclusin idnea de la transicin a la democracia. Sin embargo creo, igualmente, que podra acarrear ciertos riesgos y, adems, es poco viable desde el punto de vista poltico. Por ello, en ambos casos opto por soluciones intermedias, que resulten viables en su adopcin y funcionales dentro de un esquema democrtico, plural y multipartidista, como el que vive el pas en la actualidad. Es necesario, pues, culminar la larga transicin, concretarla a travs de una profunda y radical reforma del poder pblico, y por ende del Estado; inaugurando con ello un nuevo tiempo, una nueva era en la historia de Mxico. La coyuntura es nica para el pas. La contemporaneidad poltica significa vivir en democracia... y en eso estamos. Esa es la Meta.

CAPTULO PRIMEROORDEN VERSUS ANARQUA: LA RECONSTRUCCIN DEL ESTADO MEXICANO Y LA FORMACIN DEL RGIMEN POSREVOLUCIONARIO

I. Antecedentes histricos . . 1. El Porfiriato . . . . . . . 2. La Revolucin mexicana 3. La Constitucin de 1917

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II. El nacimiento del sistema poltico mexicano . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El proceso de reforma y centralizacin militar . 3. La centralizacin econmica . . . . . . . . . . . 4. El proceso de reforma poltica: la centralizacin

III. Conclusin: el nuevo pacto poltico. La limitacin del pluralismo y el control de los actores polticos y sociales . . . . .

CAPTULO PRIMERO ORDEN VERSUS ANARQUA: LA RECONSTRUCCIN DEL ESTADO MEXICANO Y LA FORMACIN DEL RGIMEN POSREVOLUCIONARIO I. ANTECEDENTES HISTRICOS 1. El Porfiriato Desde 1876 hasta 1911 con una breve interrupcin durante el periodo de 1880 a 1884, la presidencia del pas fue ocupada por un solo hombre: Porfirio Daz. Durante este periodo Mxico entra en una nueva dinmica. Por un lado, se presenta un crecimiento acelerado aunado a una gran moder-nizacin econmica, pero por el otro, un sistema poltico dictatorial, en el cual el propio Daz era el eje sobre el que giraba todo el poder poltico. Porfirio Daz dio al pas su primera etapa de estabilidad desde la Independencia. Ello fue posible gracias a que Mxico viva bajo una dictadura relativamente benigna, donde el poder poltico estaba concentrado y todos los actores aceptaban de forma incondicional al dictador como el rbitro inapelable y al que obligadamente se tena que recurrir en caso de que los diversos intereses entraran en pugna. La mxima que rega la actuacin del porfirismo era poca poltica y mucha administracin y estaba basada en una frrea voluntad negociadora y en la instrumentacin de una estrategia de cooptacin, ms que en el enfrentamiento. Durante el porfiriato se logra unificar y consolidar al Estado mexicano como tal. El pas se encamina hacia una aguda centralizacin poltica. Se desarrollan instituciones legales y administrativas. Claramente, el proceso modernizador estuvo impulsado por la creacin de un espacio econmico nacional, es decir, se comenzaron a desarrollar mercados tanto de capital, como de bienes y de trabajo: durante este periodo, el pas vive un impresionante desarrollo econmico, resultado natural del largo periodo de estabilidad poltica y de la importante entrada de capital extranjero. La economa crece a un ritmo del 2.7% anual, a diferencia del periodo ante17

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rior desde la Independencia, cuando el crecimiento fue negativo o en el mejor de los casos hubo un estancamiento. La riqueza nacional se duplica entre 1896 y 1905; el ingreso per cpita aumenta en promedio 5.1% anual entre 1893 y 1907; las exportaciones crecen seis veces y las finanzas pblicas tienen un supervit en 1895, despus de vivir un periodo de bancarrota permanente. Durante esta etapa, la sociedad mexicana evoluciona rpidamente. Sin embargo, el precio a pagar es muy alto: el desarrollo acelerado produjo grandes desequilibrios en su seno. Toda la estructura de una economa moderna fue instalada en el plazo de una generacin: ferrocarriles, bancos, industria, crdito nacional en el extranjero, etctera. Pero esta bonanza econmica implic la ampliacin de la brecha que separaba a ricos y pobres. Los campesinos, por ejemplo, vivan sometidos a una verdadera servidumbre: el salario real de un pen en 1910 equivala, aproximadamente, a una cuarta parte de lo que era en 1800. Adems, existieron importantes desequilibrios en otros sectores: la inversin extranjera cre verdaderos emporios, pero provoc inflacin, afectando a los salarios; la minera cre ciudades y pag altos salarios, pero a costa de crear poblaciones flotantes e inestables, alterando regiones enteras; el ferrocarril acort distancias, con la consecuente creacin de mercados de mayor tamao, pero a su vez, produjo una gran especulacin en el precio de la tierra. La acelerada transformacin econmica, la inmovilidad poltica del sistema, ms una divisin y choque en la cpula del poder, dieron por resultado una peligrosa mezcla de ambiciones y resentimientos polticos que finalmente estall con gran fuerza al finalizar 1910, dando principio a ese complejo fenmeno que se conoce como la Revolucin Mexicana .10 2. La Revolucin mexicanaLos dos requisitos previos para la revolucin son, primero, instituciones polticas incapaces de proporcionar canales para la participacin de nuevas fuerzas sociales en poltica y de10 Meyer, Lorenzo, La segunda muerte de la revolucin mexicana, 7a. ed., Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1995, pp. 26 y 27. Por su parte, Samuel Huntington afirma: El sistema poltico era un rgimen personal y oligrquico no institucionalizado, carente de autonoma, complejidad, coherencia y adaptabilidad... el desarrollo econmico de que fue responsable Daz dio nacimiento a fuerzas sociales que no pudieron acomodarse dentro del sistema poltico que insista en mantener , El orden poltico en las sociedades en cambio, 3a. reimp., Barcelona, Ediciones Paids, 1996, pp. 279 y 280.

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nuevas lites en el gobierno, y segundo, el deseo de fuerzas sociales hasta entonces excluidas de la poltica de participar en ella. Samuel HUNTINGTON

En 1908, el dictador concede una entrevista al periodista norteamericano James Creelman. En ella se consideraba como el ltimo de los hombres indispensables; afirmaba que Mxico ya estaba apto para la democracia. Su largo mandato haba transformado al pas y sobre todo la forma en que se haca poltica: su legado segn l sera que su sucesor tendra ya que surgir de las luchas partidistas. Ese mismo ao, Francisco I. Madero, integrante de la clase privilegiada del norte, escribe un libro en el que expone la situacin poltica del pas: La Sucesin presidencial de 1910. En l, Madero propona un cambio: en un rasgo de realismo poltico, buscaba abrir la sucesin presidencial mediante la inclusin, en la vicepresidencia, de alguien realmente sensible a la situacin poltica y no de Ramn Corral como pretenda Daz; alguien que fuese aprendiendo el oficio de gobernar y que llegado el momento ocupara el lugar del general. Las ideas maderistas poco a poco fueron cobrando fuerza por todo el pas, a pesar de que la cpula gubernamental continuaba cerrada a ellas. Esto provoc que en abril de 1910 Madero se convirtiera en candidato a la presidencia de la Repblica, apoyado por el partido anti-reeleccionista. Su popularidad fue creciendo de manera constante, hasta que Daz lo percibe como un peligroso enemigo y decreta su encarcelamiento; no es liberado hasta ya consumada la reeleccin del dictador. La sexta consecutiva: casi treinta aos en el poder de forma continua. En ese momento, el general ya contaba con 80 aos de edad. Ante este atropello, Madero publica el Plan de San Luis, donde se proclama presidente legtimo de la Repblica y llama a levantarse contra el rgimen del general Daz el 20 de noviembre de 1910. A pesar de que este alzamiento fue un desastre, con el tiempo fue cobrando fuerza, hasta contar con el vigor suficiente para tomar una plaza importante: Ciudad Jurez. En ese momento Madero exige la renuncia inmediata del dictador y ste, al ver que la presin creca, accede. Con la dimisin de Daz, el grupo maderista hace su entrada triunfal a la Ciudad de Mxico el 7 de junio de 1910. As, tras convocar y celebrar elecciones, Madero se convierte en presidente de la Repblica. Si bien la revolucin aparentemente haba triunfado sin un derramamiento mayor de sangre, en realidad, no haca ms que comenzar.

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El movimiento revolucionario, en principio, haba finalizado de forma exitosa. Iniciado a partir de la convocatoria maderista y del Plan de San Luis, haba logrado su principal cometido: poner fin a la dictadura de Daz. Sin embargo, estaba por iniciarse la etapa ms compleja y cruenta de la revolucin. Apenas derrotado el antiguo rgimen porfirista, el pas tuvo que hacer frente a otro peligro, que es el que amenaza a toda revolucin: la anarqua. Las querellas entre las distintas facciones revolucionarias no se hicieron esperar y no fueron menos violentas que el alzamiento contra la dictadura de Daz. Madero apenas pudo gobernar unos cuantos meses. Su gobierno sucumbi ante la fuerza y las armas de uno de sus generales: Victoriano Huerta. El general Huerta, con el apoyo de los sobrevivientes del antiguo rgimen y con el beneplcito del embajador estadounidense, lleva a cabo un golpe de Estado que finaliza con las ejecuciones de Madero y del vicepresidente Pino Surez, y con el propio Huerta como presidente de la Repblica. El golpista instaura una dictadura de corte militar, que a diferencia del antiguo rgimen, resulta terriblemente represiva. Los asesinatos de Madero y de Pino Surez, junto con viejos agravios regionales, sociales y econmicos dieron como resultado un movimiento militar en contra de Huerta, encabezado por Venustiano Carranza, gobernador de Coahuila. Se produjeron levantamientos en prcticamente todos los rincones del pas: Carranza, Obregn y Villa en el norte; Zapata en el sur, etctera. La etapa de la guerra civil estaba por comenzar. Todos estos grupos, actuando de forma ms o menos coordinada, logran el derrocamiento de la tirana huertista. El dictador, tras cometer innumerables crmenes, deja el poder en julio de 1914, partiendo al exilio. Las diversas facciones, organizadas para derrocar al tirano, se mantuvieron unidas mientras lograban su objetivo. Sin embargo, despus, la disgregacin fue total. Los revolucionarios no fueron capaces de ponerse de acuerdo. De hecho, se reunieron en una convencin (en Aguascalientes) para nombrar una cabeza del gobierno. Enfrentados, Carranza no reconoce el gobierno emanado de sta e instaura el suyo propio en Veracruz. A partir de ese momento el pas sufre un vaco de poder: cada grupo revolucionario pelea por hacerse de l, pero ninguno cuenta con la fuerza necesaria para imponerse a los dems. En suma, tras la cada del tirano Huerta se produjo una gran fragmentacin del poder que desemboc en el desgobierno. A lo largo y ancho del pas resurgi y se extendi una institucin aeja, que en realidad nunca haba desaparecido: el caciquismo,

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que ahora encontraba su fuerza en los dispersos sectores revolucionarios en armas. Con el tiempo, el grupo constitucionalista (encabezado por Carranza, Obregn y Calles) logra imponerse al menos parcialmente a las otras facciones, consiguiendo frenar los impulsos populares de los ejrcitos de Zapata y de Villa y controlar al conjunto de revolucionarios desperdigados. El grupo carrancista sera, pues, el que finalmente se proclamara vencedor de las pugnas que enfrentaban a las diversas facciones revolucionarias. Con Venustiano Carranza en la presidencia, el pas obtiene una nueva Constitucin (la primera en el mundo que consagra los derechos sociales) y logra aunque no exenta de conflictos cierta estabilidad poltica y social. No obstante, esta aparente tranquilidad no dura mucho tiempo. En 1920, a la hora de encarar la sucesin presidencial, Carranza busca imponer a un candidato dcil y afn a sus intereses; justifica dicha poltica diciendo que la hora de los civiles en el poder ha llegado, que es tiempo de poner fin al militarismo. Este intento de perpetuarse en el poder de forma indirecta, provoca la oposicin de Obregn, quien se va a rebelar y lleva a cabo un golpe de Estado. Los revolucionarios, otra vez, vuelven a chocar y a estar enfrentados entre s. Con la desaparicin de Carranza, y tras un breve periodo de interinato por parte de Adolfo de la Huerta, la presidencia de la Repblica es ocupada por Obregn. Con este movimiento se da por concluida la etapa armada de la revolucin. En el fondo, este periodo implic un gran costo para Mxico: un milln de muertes (250,000 por efecto directo de las armas y el resto de forma indirecta: enfermedades, hambre, etctera), la destruccin de las lites y la ruina casi total de la economa. Tras una larga era de violencia continua, concluye la guerra civil que haba enfrentado al pas. Si bien esta etapa se prolong por diez aos, al finalizar Mxico contara ya con una nueva Constitucin y un ejrcito renovado; y sentara las bases para aglutinar a los grupos obreros y campesinos que comenzaban a organizarse, dispuestos a luchar por sus intereses, a la vez que apoyar de una forma activa al nuevo rgimen emanado del movimiento revolucionario.1111 Sobre la Revolucin Mexicana, vase, entre otros, Aguilar Camn, Hctor y Woldenberg, Jos, Mxico , en Jaguaribe, Helio (comp.), La sociedad, el Estado y los partidos en la actualidad brasilea, t. II, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992; Aguilar Camn, Hctor y Meyer, Lorenzo, A la sombra de la revolucin mexicana. 15a. ed., Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1995; y Crdenas Garca, Nicols, Revolucin y cultura poltica: el caso mexicano (1910-1940) , en VV. AA., Los valores de la democracia. Ensayos ganadores del primer certamen de ensayo Francisco I. Madero, Mxico, IFE, 1998.

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3. La Constitucin de 1917 La creacin de la Constitucin poltica de 1917 fue, en cierta medida, el resultado natural de la revolucin mexicana. Si bien en un principio solamente se buscaba reformar la de 1857 (hay que recordar que la de 17 tiene como ttulo Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la del 5 de febrero de 1857), posteriormente se cambi de idea. Lo que realmente aconteci fue el nacimiento de una nueva Carta Magna, la cual buscaba recoger las demandas ms importantes de las mayoras movilizadas, es decir, la de 1917 nace como la primera Constitucin de carcter eminentemente social. En 1916 el presidente Carranza decreta una reforma al Plan de Guadalupe. En este decreto manifiesta que con la Constitucin del 57 resulta muy difcil si no es que imposible gobernar y poder satisfacer las crecientes peticiones de las mayoras emanadas de la revolucin. El Ejecutivo considera que lo ms adecuado es convocar a un congreso constituyente a travs del cual se puedan expresar los grandes anhelos de la nacin. Este constituyente, adems de subsanar las deficiencias de la norma suprema de 1857, fue concebido como una forma de conjuntar a los diversos grupos revolucionarios y retomar sus demandas e intereses ms encarecidos. La convocatoria para su realizacin fue expedida por el presidente Carranza: en ella se estableca que el Congreso deba instalarse y comenzar sus trabajos el da primero de diciembre de 1916, en la ciudad de Quertaro. Las elecciones de las cuales saldran los representantes de la nacin, se llevaron a cabo el 22 de octubre de ese ao, segn lo establecido en la propia convocatoria. Puntualmente, el primer da del mes de diciembre se inauguraron las sesiones para la elaboracin de la nueva Carta Magna. El presidente del Congreso Constituyente, Luis Manuel Rojas, fue el encargado de dicha apertura. En el acto Carranza entrega su proyecto de Constitucin modificada, a partir del cual comenzaran a trabajar los constituyentes; adems, pronuncia un memorable discurso en el que analiza la situacin que viva el pas: reconoci que la Constitucin de 1857 no era ms que un documento ideal, pero sin vigencia efectiva y sin posibilidad de llegar a alcanzarla. El jefe del Ejecutivo seal que los principios constitucionales no se cumplan y que el diseo de las instituciones polticas era deficiente e inadecuado para regir la situacin que prevaleca en esos das, resultado

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de la revolucin. Sin embargo, el proyecto carrancista no resultaba muy novedoso; por el contrario, la nica reforma de importancia era el fortalecimiento del Ejecutivo, en detrimento de los dems poderes, sobre todo del Legislativo. Desde el primer momento, la propuesta del Ejecutivo caus divisin entre los diversos sectores, principalmente por sus omisiones. La mayor inconformidad provino del grupo que buscaba introducir importantes reformas sociales. Los conflictos ms importantes surgieron en el captulo de los derechos del hombre, fundamentalmente en materia de educacin, del rgimen agrario y de trabajo. Dicha fractura en el seno del constituyente se debi a que se encontraban enfrentados dos proyectos de nacin antagnicos: por un lado, una visin que podramos llamar clsica , encabezada por Carranza y sus seguidores; y, por el otro, la que se podra catalogar de progresista , impulsada por los obregonistas, quienes buscaban establecer fuertes vnculos con las mayoras que haban participado en el movimiento revolucionario. Finalmente, el grupo vencedor que impuso su visin y su proyecto constitucional fue el obregonista. Carranza acept su derrota en el constituyente; sin embargo, se convirti en el primer presidente que gobern bajo el nuevo ordenamiento. Tras amplios y acalorados debates, los constituyentes concluyeron su labor el da 31 de enero de 1917, fecha en la que los diputados firmaron y proclamaron su adhesin a la Constitucin. Ese mismo da, en sesin solemne, se lleva a cabo la clausura del congreso. Durante este acto, el presidente Carranza protesta acatar y respetar la nueva Carta Magna; la cual, finalmente, fue promulgada el da 5 de febrero de 1917. La Constitucin del 17 sent un precedente de gran importancia: recogi por vez primera los derechos o garantas sociales , es decir, la nueva Constitucin busc de manera expresa proteger a los grupos ms dbiles (como los campesinos, los trabajadores, etctera). En consecuencia, el carcter social de la nueva Carta Magna qued plasmado fundamentalmente en los artculos 3o. (educacin), 27 (rgimen agrario, atribuciones exclusivas del Estado y la subordinacin de la propiedad privada al inters social), 28 (prohibicin de monopolios y proteccin a los consumidores), y 123 (en el cual se regula la materia laboral). Es en estos preceptos donde se establecen las garantas de contenido social, con las que la Constitucin busca amparar a los grandes sectores sociales, y que constituye el ncleo de avanzada del constitucionalismo moderno. Empero, adems de prestar dicha proteccin a los grupos ma-

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yoritarios, estas reformas desempearon otras funciones, tanto de carcter simblico como de evidente control: se convirtieron, pues, en el medio privilegiado para la organizacin del poder poltico y en el manto ideolgico que lo amparaba. Dentro de este contexto, la Constitucin de 1917 (con su contenido social y, a la vez, fuertemente paternalista) se convertira con el paso del tiempo en uno de los instrumentos clave tanto simblico como fctico para el afianzamiento y la consolidacin del grupo en el poder, y para la canalizacin por una va institucional de las mayoras movilizadas por la ola revolucionaria.12 II. EL NACIMIENTO DEL SISTEMA POLTICO MEXICANOEl vaco de poder y autoridad que existe en tantos pases en modernizacin, puede ser llenado temporariamente por un liderazgo carismtico o por la fuerza militar. Pero slo la organizacin poltica puede llenarlo de forma permanente. El sistema producido por la revolucin dio a Mxico estabilidad poltica, identificacin popular con el gobierno, reforma social y desarrollo econmico sin paralelo en la historia anterior al pas, y nicos en Amrica latina. Samuel HUNTINGTON

1. Introduccin Terminada la etapa armada o de destruccin revolucionaria, los vencedores tuvieron que enfrentar un reto de dimensiones incalculables: reconstruir al pas, tanto en lo econmico como en lo poltico y social. Al trmino de la violencia revolucionaria, Mxico se encontraba sumido en la anarqua. El poder poltico se encontraba prcticamente colapsado y12 Para abundar acerca del proceso constituyente y del significado de la Constitucin de 1917 vase Crdova, Arnaldo, La formacin del poder poltico en Mxico, 20a. reimp., Mxico, Ediciones ERA, 1996; Escobedo Delgado, Juan Francisco, Ataduras histricas de la democracia en Mxico , en Varios autores, Los Valores de la democracia. Mxico, IFE, 1998; id. Resonancias del Mxico autoritario. Mxico, Universidad Iberoamericana-UNESCO-Fundacin Manuel Buenda, 2000; y Marvn Laborde, Ignacio, Y despus del presidencialismo? Reflexiones para la formacin de un nuevo rgimen, Mxico, Ocano, 1997.

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cada faccin, grupo o cacique local, lo ejerca sin lmite alguno en el territorio bajo su control. El movimiento revolucionario produjo un doble problema en materia poltica: por un lado, la existencia de muchos grupos organizados en algunos casos enfrentados entre s que tenan un marcado tono personalista y carecan de un proyecto de nacin o ideolgico alternativo; por el otro, haba dejado a una parte significativa de la poblacin movilizada y con expectativas crecientes, basadas en el contenido programtico de la Constitucin de 1917 y en su participacin en la revolucin. Despus de la etapa armada, el pas no contaba con instituciones polticas y econmicas slidas. El Estado tuvo que hacer frente al problema de controlar a las masas, as como a sus lderes e iniciar un decidido esfuerzo de reconstruccin en todos los frentes. El grupo en el poder cuyo soporte eran las armas, tena que transformarse, establecerse y reconstruir las capacidades estatales. Refundar el Estado y darle un alcance nacional y un poder indisputado. Era necesario, adems, llevar a la prctica las promesas recogidas en la Constitucin. As, la construccin de las instituciones y de mecanismos polticos adecuados, es decir, de todo un sistema de dominacin que permitiera consolidar la hegemona del grupo revolucionario, fue la tarea ms apremiante. Mxico, a travs de Obregn, Calles y Crdenas principalmente, encontr a los hombres necesarios para abordar dicha misin. Sin embargo, ante la dimensin y complejidad del desafo, los revolucionarios tuvieron que hacerle frente, de forma obligada, en etapas sucesivas y mediante una serie de mecanismos diversos. Tanto a las etapas como a los mecanismos a los que recurrieron, nos referiremos a continuacin. 2. El proceso de reforma y centralizacin militar Al trmino de la revolucin como ya se dijo, el poder poltico qued pulverizado; era ejercido, en la mayora de los casos, por jefes militares que controlaban pequeas regiones del pas, cuya nica finalidad era satisfacer sus intereses personales. Se enfrentaban y se rebelaban de forma abierta a las polticas del gobierno central, mediante la fuerza que les otorgaban los ejrcitos locales y los estrechos vnculos con el poder econmico regional, principalmente con hacendados y latifundistas. El papel que jugaba el ejrcito en la poltica y en el uso de recursos a travs del presupuesto como secuela natural del proceso revoluciona-

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rio era enorme y desproporcionado, incluso. El ejrcito absorba del erario pblico segn datos de Juan Molinar el 32 por ciento del total entre los aos 1920 y 1933, aumentando hasta casi el 40% si se incluye el periodo de 1917 a 1920. A su vez, el instituto armado era en extremo proclive a la sedicin: como consecuencia del alzamiento del expresidente De la Huerta en 1923, se vuelve imprescindible realizar una purga : fueron dados de baja 102 generales y cerca del 40 % de la tropa. Ms an, en 1927 se produce un incidente similar, cuyo resultado fue la baja de los generales Gmez y Serrano (dos de las principales figuras militares del pas); con todo, en 1929 se tuvo que eliminar a otros 47 generales, como consecuencia de la revuelta encabezada por el general Escobar, apoyado por 18,000 de los 56,000 efectivos que tena el ejrcito en ese momento.13 Ante esta situacin, los generales en el poder Obregn y Calles tuvieron que afrontar una profunda reforma militar antes de poder abordar la reforma poltica, tan necesaria para la estabilidad del pas. La renovacin de la milicia era un requisito previo inexcusable para poder unificar a todos los grupos revolucionarios. Antes que nada, tuvo que hacerse frente a las constantes rebeliones y alzamientos de algunos generales. Al hacer fracasar estas intentonas, se enviaba un importante mensaje: el tiempo en que el poder se obtena mediante las armas haba concluido. La tarea que tenan que enfrentar las cabezas del grupo revolucionario era inmensa. Resultaba imperioso reducir los efectivos militares, as como mejorar la organizacin interna y compensar los esfuerzos de este cuerpo armado. Estos fueron, sin duda, los tres objetivos principales que persigui la lite poltica en esta materia. Se abord, en consecuencia, una reorganizacin administrativa que buscaba neutralizar las acciones del ejrcito y de sus jefes. A la postre, este sera el momento clave en el proceso de despolitizacin de las fuerzas armadas surgidas del movimiento revolucionario. En particular, fue Obregn quien en verdad comienza a reformar al ejrcito y contener su fuerza. l empieza el combate y debilitamiento de los poderes de facto locales, licencia a un elevado nmero de tropas casi el 50 % y, a la vez, limita la fuerza del poderoso grupo delahuertista.13 Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en Mxico, 2a. ed., Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1993, p. 19. En general sobre el proceso de reforma militar, vase Serrano, Mnica. Estado y Fuerzas Armadas en Mxico , en Cavarozzi, Marcelo (coord.), Mxico en el desfiladero. Los aos de Salinas, Mxico, Juan Pablos Editor-FLACSO, 1997.

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Este proceso se acelera a partir de 1924, ao en el que las condiciones fueron ms propicias para lograr la institucionalidad del ejrcito y la pacificacin del pas. El presidente Calles, conjuntamente con su secretario de guerra, el general Joaqun Amaro, fueron los principales artfices de este proceso; ello signific el inicio de una verdadera profesionalizacin y la introduccin de la disciplina castrense en el ejrcito revolucionario . Calles y Amaro aplicaron una doble poltica: por un lado, limitaron severamente las erogaciones del presupuesto pblico destinadas al sector militar, y por el otro, facilitaron a los caudillos armados su conversin a hombres de negocios, alejndolos de la poltica activa y de la gran ambicin que haban mostrado por hacerse del poder. Otra medida que result trascendental para lograr el sometimiento del ejrcito fue la reestructuracin de la administracin militar. Se crearon 30 jefaturas a lo largo de todo el pas y se estableci la rotacin peridica de los jefes, con la finalidad de no permitir que stos pudieran establecer bases de poder local, evitando as la creacin de intereses personales que con seguridad acarrearan la desobediencia hacia las directrices del poder central, tal y como haba venido ocurriendo en el pasado. Un paso ms importante an se dio con la creacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR). El nacimiento del partido fue el impulso unificador definitivo por parte de los revolucionarios. En este pacto fueron incluidos los militares: sometindolos a los dictados polticos del partido, restndoles autonoma y eliminando de forma definitiva la va armada como medio de acceder al poder. Sin embargo, el presidente Crdenas (1934-1940) fue quien proyect con mayor fuerza la estrategia para someter el ejrcito al control civil. El general michoacano introdujo en el partido a las grandes masas de obreros y campesinos, de modo que le restaran fuerza a la gran influencia del sector militar. En 1938, con la transformacin del PNR en PRM (Partido de la Revolucin Mexicana) y con la creacin de cuatro sectores campesino, obrero, popular y militar se diluye el poder y la fuerza del sector castrense. Bajo su presidencia, las relaciones entre el poder poltico y el militar fueron finalmente resueltas. El ejrcito se convirti en una institucin disciplinada, sometida al Ejecutivo y sin personalismos en su seno. De este modo, los resultados del proceso de profesionalizacin se materializaban en muestras de lealtad absoluta, tanto a la nacin en su conjunto, como al gobierno. As, bajo el mandato del presidente Crdenas

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se perfeccionaron los controles civiles sobre el ejrcito (a travs del partido) y se aceler su profesionalizacin. El ltimo paso se dio cuando a fines de 1940, bajo el mandato del presidente vila Camacho, se lleva a cabo una nueva reestructuracin del partido. Esta reforma tuvo como principal finalidad la eliminacin del sector militar y su influencia tanto en la poltica como en el partido, consolidndose as la institucionalidad del ejrcito. El jefe del Ejecutivo orden, en esos das, la salida del sector militar del partido oficial. Esta decis in fue cent ral para concl ui r el ya avanzado proceso de profesionalizacin del ejrcito y su paso a un relativo segundo plano en la actividad poltica. Aquellos militares deseosos de hacer poltica, la pudieron hacer, pero a travs del sector popular y ya no directamente como representantes de su corporacin. En suma, las medidas adoptadas no buscaron sino unir y disciplinar a las fuerzas armadas. Se puso fin a las causas e intereses personales de los caudillos militares y se transform al ejrcito en un cuerpo de carcter institucional. Esto llev a que la milicia se considerase un celoso escolta del movimiento revolucionario, o ms an, como el guardin del acuerdo poltico de 1928-1929; en esa medida sera un integrante activo (e imprescindible) en la consecucin de las metas establecidas por los revolucionarios. Todo este proceso desemboc en la sujecin del poder militar al poder poltico; el cual, a partir de 1946, se deposit en elementos civiles (desde esa fecha, los sucesivos presidentes de la Repblica fueron civiles y ya no militares). La sumisin del ejrcito al poder poltico se convirti en un pilar fundamental para la estabilidad poltica del pas en los aos venideros, sobre todo si se observa bajo el lente de las experiencias militaristas que durante este periodo asolaron al resto de Amrica Latina o incluso el propio caso mexicano y su agitado siglo XIX. 3. La centralizacin econmica Durante la etapa armada de la revolucin (1910-1920), el pas vivi la desorganizacin de buena parte del proceso productivo y de la economa. Mxico sufri un gran retroceso en todos los campos, tanto en la agricultura como en la incipiente industria o en los servicios. No obstante el gran desafo que significaba la reconstruccin de la economa, el grupo revolucionario no parti de cero: para 1920 el gobierno central ya ejerca una gran hegemona, era reconocido y contaba con una influencia efecti-

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va en prcticamente todo el territorio nacional. A la par, la Constitucin de 1917 impuso al Estado grandes obligaciones y le confiri amplias facultades para intervenir en materia econmica; contrajo, de esta manera, vastos compromisos con la sociedad. Teniendo como escenario el trastorno y la destruccin provocados por la revolucin, el proceso productivo slo poda reconstruirse a partir de una amplia intervencin estatal. A partir de 1920 y principalmente hasta 1934, el Estado asume un rol muy activo en la reactivacin y reconstruccin de la economa. Fue una etapa en la que el sistema productivo qued reconstruido y colocado en la ruta de un acelerado y dinmico crecimiento. Es un periodo de transicin en el que se redefinen los elementos centrales de la economa mexicana. Adems, dentro de la fuerte inestabilidad, se observ un proceso de recuperacin de los principales indicadores econmicos, permitiendo definir las caractersticas de una nueva plataforma para el desarrollo en los aos venideros. Durante esta etapa fueron creadas las instituciones que con el transcurso del tiempo resultaran clave para la economa del pas. Surge el Banco de Mxico como el encargado de la emisin monetaria y como rgano financiero central. Se crea un sistema bancario y financiero encaminado hacia el desarrollo de la iniciativa privada; se fundan los bancos Agrcola y Ejidal, enfocados al campo, as como bancos de fomento para impulsar las grandes obras de infraestructura necesarias para el desarrollo del pas. Adems, el Estado asume plenamente con la excepcin del petrleo el control de los recursos naturales no renovables, segn lo estableca el artculo 27 constitucional. Este esfuerzo de reconstruccin y reencauzamiento de la economa mexicana signific el surgimiento del Estado desempeando un papel novedoso. De hecho, para hacer realidad el proceso de rehabilitacin y crecimiento econmico se requiri de la consolidacin del entramado institucional postrevolucionario, adems de un Estado con nuevas atribuciones y capacidades mucho ms amplias. El aparato gubernamental despleg relaciones con diversos grupos sociales y con los agentes que intervenan en la economa; todo ello de una forma novedosa, frente a la naciente sociedad de masas. Desde esta perspectiva, el periodo presidencial de Lzaro Crdenas significa la consolidacin de este (nuevo) proceso econmico. Durante el cardenismo la poltica da un giro: permite la incorporacin y otorga mayor relevancia a las diversas fuerzas polticas nacionales, principalmente

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a las organizaciones de masas. Esta nueva dinmica poltica, sin duda, influy en el aspecto econmico. El Estado se vio obligado a desplegar una mayor intervencin, mucho ms activa, extensa y directa. Se crearon nuevas instituciones y se le dio una nueva funcin a las ya existentes. Este gran esfuerzo estatal parte del Plan Sexenal, elaborado por Crdenas en 1933 como su plataforma poltica. Dicho plan reconoca:Las necesidades del desarrollo de una economa atrasada y de una sociedad dbilmente organizada. Por ello esta fase puede caracterizarse como de preparacin de las condiciones necesarias para el crecimiento econmico de largo plazo. En efecto, en el Plan Sexenal se reconoci la necesidad de impulsar la reforma agraria, la construccin de infraestructura, la expansin del gasto pblico, etc. Como los pilares de un bloque a partir del cual se consolid un proyecto de desarrollo con fuerte orientacin nacionalista.14

En consecuencia, la intervencin estatal hizo posible la recuperacin del crecimiento econmico, hasta lograr una notable tasa del 4.5 por ciento anual. Con todo, lo ms importante de este periodo es que se colocaron las bases para que a partir de 1940 se produjera el gran cambio estructural en la economa mexicana, permitiendo as que durante las dcadas siguientes se alcanzara un acelerado crecimiento, conocido como el milagro mexicano. A su vez, se crean instituciones vitales como Nacional Financiera y el Banco de Comercio Exterior, cuya finalidad principal era la promocin del desarrollo y de las exportaciones; se reforma el Banco de Mxico para asegurar un mayor control de los indicadores macroeconmicos y poder consolidar la poltica monetaria y el sistema financiero en su conjunto. Se fundan, asimismo, las grandes empresas de carcter pblico como la Comisin Federal de Electricidad y Ferrocarriles Nacionales. Adems de las grandes transformaciones estructurales, se lleva a cabo un hecho sin precedentes que con el paso del tiempo se convertira en un hito, no slo en cuanto a la intervencin estatal en la economa sino en la historia nacional: la expropiacin petrolera. Decretada en marzo de 1938, la expropiacin del petrleo tuvo como causa principal el conflicto14 Ayala Espino, Jos, Estado y desarrollo. La formacin de la economa mexicana (19201982), Mxico, SEMIP-UNAM-Fondo de Cultura Econmica, 1988, p. 33. Sobre el desarrollo de la economa durante el Cardenismo, vase Hansen, Roger, La poltica del desarrollo mexicano, 21a. ed., Mxico, Siglo XXI Editores, 1993, pp. 49-56.

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entre las empresas petroleras extranjeras y el presidente Crdenas. Dado que dichas empresas se negaron a acatar un fallo de las autoridades laborales, favorable a los trabajadores, el presidente decidi cortar de tajo la peculiar situacin de estas empresas (las cuales se negaban de forma sistemtica a someterse a las autoridades mexicanas, adems de contravenir el artculo 27 constitucional). En el fondo, la expropiacin del petrleo se tradujo en tres cuestiones bsicas: Se dio cabal cumplimiento al artculo 27 constitucional en materia de hidrocarburos. Permiti al Estado tomar las riendas, de forma definitiva, del desarrollo econmico nacional. Puso fin a la intervencin econmica de las potencias extranjeras, llevada a cabo en algunos casos por encima del Estado mexicano. En pocas palabras, lo que se consigue mediante la expropiacin petrolera es la consolidacin plena de la soberana econmica , es decir, el Estado asume cabalmente la autoridad y la rectora del pas en materia de economa. As pues, este fenmeno se convirti, con el tiempo, en uno de los principios caractersticos fundacionales del rgimen emanado de la revolucin. 4. El proceso de reforma poltica: la centralizacinPara encarar con xito la modernizacin, un sistema poltico tiene que estar ante todo en condiciones de innovar la poltica, es decir, de promover la reforma social y econmica por medio de la accin estatal. El principal problema de la poltica es el atraso en el desarrollo de las instituciones polticas, que deben respaldar los cambios econmicos y sociales. Samuel HUNTINGTON

A. Introduccin Adems de los procesos de modernizacin en materia militar y econmica ya descritos, la centralizacin y unificacin poltica de las diver-

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sas fuerzas existentes en el pas era la tarea ms importante que tena ante s el grupo revolucionario. Dicha centralizacin resultaba indispensable para superar la espiral de anarqua, resultado de la existencia de mltiples facciones y grupos que ejercan el poder poltico en todo el territorio nacional. En particular, la estrategia adoptada por los principales dirigentes del grupo revolucionario se puede expresar a partir de cuatro puntos: La creacin de un espacio poltico que aglutinara y le diera uniformidad al grupo revolucionario y a la vez permitiera resolver sus diferencias; esto se cristaliza con la creacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR). La incorporacin a la poltica de las grandes masas, permitiendo el control poltico de stas por parte del Estado. Esto se hace realidad mediante la transformacin del PNR en PRM y la creacin al interior del partido de los sectores, instituyendo el corporativismo. La creacin de un poder poltico fuertemente centralizado nico que diera coherencia e instrumentara el programa de la revolucin , poniendo fin a los feudos locales de poder. Todo esto se realiz mediante la institucionalizacin de la presidencia como el gran poder y el supremo rbitro de los conflictos polticos, por encima de caudillos o caciques. Finalmente, al reformarse el PRM y convertirse en el Partido Revolucionario Institucional (PRI), se centraliza an ms la toma de decisiones en su seno. De esta forma, la subordinacin del partido al poder que ejerce la presidencia de la Repblica es absoluta. Estos cuatro procesos polticos fueron principalmente los que permitieron sentar las bases para un adecuado funcionamiento del sistema poltic