Capítulo 2

GÉNESIS Y DESARROLLO HISTÓRICODE LA POLÍTICA AGRARIAEN MARRUECOS (1956-1993)

En los inicios de la Independencia (1956-1961), la prioridad del go-bierno marroquí no era la agricultura y el mundo rural, por lo que lasprimeras experiencias de modernización agraria tuvieron un caráctersubordinado a otras políticas y un alcance limitado. Las opciones de de-sarrollo económico centradas en la agricultura se consolidaron a partirde la segunda mitad de los años sesenta, con la llamada política de lasgrandes transformaciones hidráulicas, que permitió extender en Marrue-cos las políticas de regadío. Dicha política hidráulica confería un papelestratégico al Estado en la financiación y edificación de las obras públi-cas (presas, pantanos, redes de puesta en riego) y en el establecimientode las orientaciones productivas, así como en las modalidades de inser-ción de la agricultura en la economía nacional e internacional y en laregulación del desarrollo de las zonas rurales (Guerraoui, 1985). Esteprotagonismo del sector público significó un endeudamiento externocreciente y un coste elevado para el erario público, que se hicieron in-sostenibles a finales de los años setenta. Las restricciones presupuesta-rias plantearon la cuestión de la reorientación de la política agraria, quese iba a plasmar a partir de 1985 en la aplicación del Programa de AjusteEstructural para la Agricultura (PAESA). Estas tres secuencias históricasserán analizadas en este capítulo, que concluirá con un balance de la si-tuación de la agricultura al final del período. En este análisis veremos elpapel que las políticas agrarias reservaron a los agricultores, planteandocomo tesis central la siguiente: que las opciones de la política agrariason el resultado de negociaciones más o menos trasparentes y complejasy cuyo contenido traduce una relación de fuerzas entre intereses internosy externos al sector no siempre convergentes e incluso a menudo anta-gónicos.

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1. PRIMERAS EXPERIENCIAS DE MODERNIZACIÓNAGRARIA

Cuando Marruecos accede a la independencia en 1956, su agriculturase caracterizaba por la coexistencia de grupos sociales muy diferencia-dos (El Khyari, 1987; Swearingen, 1988). La división interna más lla-mativa radicaba en la presencia de un sector colonial de agricultoresfranceses, residual, pero cualitativamente aún importante ', y de un sec-tor autóctono muy heterogéneo y de compleja categorización.

Este último sector estaba formado por un níunero reducido de lati-fundistas y de grandes y medianos agricultores con distintos grados demodemización que disfrutaban de un estatuto de notables 2. Dentro deeste grupo es preciso distinguir entre los propietarios absentistas y losque dirigían directamente sus explotaciones; los productores que repro-ducían el modelo de explotación colonial con distintos grados de espe-cialización e intensificación; y, por último, los que mantenían una agri-cultura tradicional de carácter extensivo. Al lado de esta categoría seencontraban otras dos formadas por una capa importante de pequeñosagricultores y una mayoría de campesinos infradotados o sin tierras, quese mantenía en el campo a través de distintas fórmulas de tenencia de latierra, ya fuesen formas capitalistas (arrendamiento,...) o precapitalistas(jamís, jobza, ras al-mal*,...^, la dedicación al pastoreo o el empleoestacional fuera de la agricultura 3. Asimismo, el sector agrario autócto-no se caracterizaba por una especialización dual de la estructura agraria,en el sentido de que coexistía, de un lado, una minoría de agricultoresque se habían beneficiado de la política del Protectorado y que, insertosen la división del trabajo marcada por la Unión Francesa, producían parala exportación (cítricos, cereales, vino, productos hortícolas de pri-

' 1.634 explotaciones de colonización oficial (equivalente a 289.000 has de superficie)

y 4.269 de colonización privada (728.000 has de superficie) (citado en EI Khyari, 1987:81). Según Swearingen (1988: 144-145), 2.600 colonos tenían una propiedad media de365 has.z El sector marroquí modernizado, utilizando técnicas similares a las de los colonos euro-

peos, ocupaba 320.000 has en 1955 (El Khyari, 1987: 174-176). Swearingen (1988: l44)

señala que en este sector se instalaban 1.700 agricultores marroquíes, mientras que 5.800latifundistas poseían una propiedad cuya supe^cie media era de 225 has.3 Sobre los agricultores infradotados en tierras y la dificultad de clasificar a los agriculto-

res marroquíes dentro de categorías estables sin traicionar la heterogeneidad y complejidadde la realidad, véanse Pascon, P. y Ennaji, M. (1986).

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mor,...), y, de otro, una amplia mayoría de agricultores ubicados en zo-nas de secano menos productivas (latifundios, explotaciones familiaresy explotaciones campesinas) e inmersos en formas extensivas o domésti-cas de producción precapitalista para el autoconsumo o el consumo lo-cal. En esos dos sectores de la agricultura dual marroquí, la concentra-ción de las explotaciones o de la propiedad determinaba en gran parte laestructura social agraria, ya que la renta de estos titulares de explotaciónse formaba a partir de la renta fundiaria (modulada por las inversionesen capital productivo en el caso de los agricultores con explotacionesmás modemizadas) y del control social sobre la mano de obra disponible(una mano de obra numerosa, dócil y barata). Además, en un sector pro-ductivo como el agrario en Marruecos (que seguía sometido a la adversi-dad climática), la diferente capacidad de movilización del agua por partede los agricultores y la desigual estructura de la propiedad fundiaria, re-forzaban las desigualdades preexistentes, al tiempo que reflejaban undualismo espacial de la agricultura marroquí, diferenciando entre zonasfavorecidas (concentradas en los antiguos asentamientos coloniales) yzonas desfavorecidas.

A este legado de la época del Protectorado ha de añadirse el papelmarginal que tuvieron los pequeños y medianos agricultores en la luchapor la Independencia y el hecho de que algunos de los principales líde-res, tanto urbanos como rurales, del Movimiento Nacional y del futuroEstado independiente solían poseer una base fundiaria 4. Este conjuntode factores limitó el alcance del proyecto de construcción nacional en loque se refiere a la promesa de refonna agraria -que quedó aparcada-y a la liquidación del sector colonial -^ue fue ralentizada debido a loscompromisos adquiridos por el Reino de Marruecos con Francia en eltratado de independencia. ^

Por ello, la política agraria marroquí se planteó como objetivo funda-mental en ese momento contribuir al aumento de la producción de ali-mentos y al incremento del nivel de rentas de los agricultores, así comoa atenuaz las disparidades regionales contribuyendo a resolver el yamencionado dualismo heredado del Protectorado. De ahí que la políticaagraria cumpliera también una función de integración nacional, ademásde mantener la competitividad de la agricultura mazroquí en los sectoresorientados a la exportación (cítricos y hortalizas tempranas), una expor-

" Sobre la base fundiaria de las grandes familias fasíes, véase La7arev (1976).

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tación alentada por los acuerdos comerciales con Francia. Este conjuntode objetivos hizo que el nuevo Estado asumiera un papel protagonista,intentando resolver las contradicciones que tales objetivos planteaban.

El papel conferido al Estado por los nuevos gobernantes no debe sor-prendernos en el contexto histórico e ideológico de los años cincuenta,dominado por el paradigma "desarrollista". En efecto, en Marruecos,tras la independencia, el consenso entre las élites políticas y administra-tivas acerca del papel del Estado coincidía con este paradigma. No obs-tante, las divergencias surgieron respecto a la vía a elegir para la moder-nización, de tal modo que se oponían, de un lado, una opción agrarista,identificada con los grandes productores e inspirada en el éxito del mo-delo de agricultura colonial, y que proponía soluciones técnicas sin quese tuvieran que adoptar reformas estructurales (fundiarias, sociales y po-líticas), y, de otro, una opción industrializadora, que asignaba a la agri-cultura un papel subordinado y ponía el énfasis en las reformas estruc-turales para promover el cambio social y un desarrollo autocentrado.Ambas opciones pretendían remover los obstáculos al crecimiento de laproducción agraria sin provocar desplazamientos masivos de la pobla-ción rural y sin tener que abordar inversiones costosas, aunque la segun-da opción (la industrializadora) consideraba que era necesaria una refor-ma agraria en las zonas de intensificación productiva, reforma que debíatraducirse en una transformación estructural de las explotaciones agra-rias y de las condiciones en que se desarrollaba la actividad de los agri-cultores (Brunet, 1972). La primera opción (la agrarista) ni siquiera con-templaba la liquidación del sector colonial, debido a los intereses quesus representantes compartían con este sector (sobre todo, en lo relacio-nado con la exportación) y debido también al temor de que una interven-ción expropiatoria en el sector colonial pudiese conducir en un fizturo in-mediato a que se cuestionara la propiedad de la tierra en general. Por elcontrario, la segunda opción (la industrializadora) consideraba la liqui-dación del sector colonial como el primer paso de las reformas que nece-sitaba la agricultura marroquí. Estas dos opciones se plasmarían en dosexperiencias que marcaron los primeros años de la política agraria ma-rroquí, a saber: la Operación Labranza y las actuaciones desarrolladaspor la Oficina Nacional de Irrigación (ONI).

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1.1. La Operación Labranza (Twiza*)

Las esperanzas suscitadas por el acceso a la independencia y la cre-ciente movilización de la población rural requerían una respuesta políti-ca por parte del gobierno marroquí, que se plasmará en la puesta en mar-cha de la Operación Labranza durante las sucesivas campañas agrícolasde 1957 a 1960. Esta política iniciada por Omar Abdeljalil, líder históri-co del Istiqlal, se concentró en las tierras de secano y su objetivo era mo-dernizar el sector autóctono extensivo, un sector en el que se situaba lagran masa de pequeños campesinos dedicados principalmente a la pro-ducción de cereales.

1.1.1. Objetivos e instrumentos

La Operación Labranza perseguía como objetivo principal el incre-mento de la producción de cereales, al tiempo que, mediante la movili-zación y encuadramiento de los agricultores por los técnicos agrícolas,se esperaba canalizar el impulso modernizador inducido por el logro dela independencia y la soberanía nacional. Dirigida principalmente hacialos pequeños agricultores (de menos de 50 hectáreas) con explotacionesen zonas de secano (bur*), con la Operación Labranza se perseguía, enefecto, incrementar la renta de este grupo social, introduciendo técnicasmodernas en el sector más tradicional de la agricultura marroquí (Akesbiy Guerraoui: 1991: 89).

Los encargados de poner en marcha a nivel local la Operación La-branza eran los Centres de Travaux Agricoles (CTA) (Centros de ObrasAgrícolas) 5. Para sacar a la agricultura de su arcaísmo se planteó intro-ducir el tractor de forma masiva y en superficies cada vez mayores (con-centración parcelaria), así como promover la utilización de fertilizantes

5 Los CTA fueron creados por el Dahir n.° 1.56.322 del 13 de enero de 1957, sustituyendo

a los anteriores Secteurs de Modernisation du Paysannat que la potencia colonial creó en

1945 en un último intento para proteger al campesinado marroquí del contagio del movi-

miento nacionalista. Los CTA eran organismos públicos, dotados de personalidad jurídica

y autonomía financiera y su misión consistía en la valorización de las zonas regables y el

agrupamiento de todas las personas fisicas y jurídicas que poseían intereses agrarios en el

seno de dichos perímetros. La relacíón entre ambas instituciones no escapó a los jellah'.

que Ilamaban bizana (paysanat) a dichos CTA. Para un estudio en profundidad de la cone-

xión entre las políticas agrarias del Protectorado y la de los sucesivos gobiemos marro-quíes, véase el ya citado trabajo de Swearingen (1988) y, en particular, las páginas 149-152

relativas a la Operación Labranza.

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y semillas seleccionadas e impulsar la rotación de cultivos en las parce-las. En el plano institucional, se pretendía crear las condiciones necesa-rias para que los agricultores emprendieran nuevos^proyectos de tipocooperativo, de modo que, una vez consolidados, pudieran sustituir pro-gresivamente la intervención del Estado. Además, se pensaba que el in-cremento de la producción agraria permitiría responder a la demandacreciente de alimentos provocada por el crecimiento demográfico yurbano. La Operación Labranza fue lanzada de forma espectacularmediante una propaganda oficial en la que se utilizó la figura delRey Mohamed V conduciendo un tractor para la campaña agrícola de1957/1958 y apelando a una movilización de todo el parque de tractores.

1.1.2. Límites y logros de la Operación

La Operación Labranza no alcanzó sus objetivos, siendo abandonadaen 1962. Entre sus metas estaba la de abarcar 400.000 hectáreas en lacampaña del año 1959 y alcanzar la cifra simbólica del millón de hectá-reas en los siguientes tres años. Sin embargo, no sobrepasó las 290.000hectáreas en la campaña 1958/59, decayendo a las 100.000 en la de1961 /62.

Los motivos del abandono de la Operación Labranza son conocidosy pueden ser reagrupados alrededor de los factores siguientes (El Khya-ri, 1987; Swearingen, 1988): logisticos, debido a los enormes déficit quepadecía Marruecos en cuadros técnicos y material mecánico, medios detransportes y comunicaciones viarias; financieros, debido a la resistenciade los campesinos a pagar por unos servicios que no habían solicitado,que provocaban endeudamiento y cuyos resultados no estaban garantiza-dos; y, productivos, debido a unos primeros resultados decepcionantes,acentuados en algunas regiones por la adversidad climática.

Sobre todo, con el nombramiento de Abderrahim Bouabid en la car-tera de Agricultura en mayo de 1958, la Operación introdujo algunoscambios más acordes con el proyecto de transfonmación estructural quepretendía llevar a cabo el ala izquierda del Istiqlal. En primer lugar, ex-cluyó la participación de los grandes agricultores que en la primera cam-paña sí habían contribuido a la Operación Labranza con la aportación desus tractores. Ante el nuevo rumbo, algunos de los grandes agricultoresintentaron sabotear la Operación mediante varios mecanismos, bien des-de dentro, bien proponiendo la subcontratación de trabajos similares alos pequeños campesinos con unos costes inferiores (véanse infra capí-

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tulo 5). En segtmdo lugar, la Operación Labranza se convirtió en una po-lítica impuesta a los agricultores, decidida de forma centralizada y guia-da por una lógica exclusivamente tecnocrática que se enfrentaba a lalógica de los campesinos, que era una lógica asentada en la experienciaempírica, la aversión al riesgo y la estructura doméstica/familiar de susexplotaciones. Prueba de ello es que la Operación no contempló la di-mensión agropastoril de los sistemas de producción marroquíes, ni tam-poco evaluó en su justa medida los recelos tradicionales de los agriculto-res ante las intervenciones administrativas, ya fueran del Majzen, del

Protectorado o del nuevo Estado 6. Además, la superficie de cultivo fija-da por la Operación planteaba problemas a la hora de restablecer los lí-mites de las parcelas después del paso del tractor, generando la descon-f anza de los campesinos hacia el Comité encargado de decidir a eserespecto, desconfianza justificada por la existencia de casos de campesi-nos que se habían sentido engañados por algunos comités. El hecho deque los campesinos tuvieran que asumir los gastos de la Operación tam-bién les inquietó, ya que la experiençia les decía que el endeudamientosolía preceder a la pérdida de las tierras. En definitiva, la ausencia deuna concertación previa con los agricultores hizo que éstos no entendie-ran los fines de la Operación y que desconfiaran de ella. Su resistencia aparticipar provocó la reacción autoritaria de las autoridades locales, loque hizo que la Operación se volviera impopular.

La Operación Labranza constituyó un intento de modernización sinque se cuestionasen las estructuras agrarias existentes. A1 contrario, pre-tendía incluso superarlas mediante la desaparición formal y artificial-visto que era limitada en el tiempo- de los línŭtes de la propiedad

(El Khyari, 1987). La aportación simbólica de la Operación radicaba enel hecho de mostrar que el tractor y las técnicas modernas de cultivo yano eran dominio reservado del colono francés, al tiempo que se presen-taba como un proyecto propio, nacional, de modernización capitalista dela agricultt^ra marroquí.

A pesar del fracaso de la Operación Labranza, otras actuaciones rati-ficaron posteriormente una filosofia semejante, como las que gt ŭaron las

Operaciones Abonos o Trigo Blando, que perseguían los mismos objeti-vos que aquélla, es decir, mejorar el nivel de vida de los campesinos me-

6 Sobre la relación histórica entre campesinos y Estado, véase Pascon (1980: 13-27) y la

Tesis Doctoral de A. EI Quortobi (1987): Etat et paysannerie au Maroc, Universidad de

París V-Sciences Humaines-Sorbonne, París.

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diante un incremento de la producción gracias a la difusión de técnicasmodernas y a los servicios de asesoramiento a los agricultores. Estosrasgos tecnocráticos, considerados como capaces de provocar y maxi-mizar un "choque psicológico" entre los campesinos, reproducían unaconstante en el contenido de las intervenciones en la agricultura marro-quí que se remonta incluso a la época del Protectorado (Swearingen,1988). El fracaso de la Operación Labranza y de otras similares daría ar-gumentos en el seno de la administración agraria a la tesis de que lamentalidad arcaica de los campesinos era el principal obstáculo para unamodemización de la agricultura y a la tesis, apoyada por las élites agra-rias modemas, de que el desan-ollo del sector agrario pasaba por movili-zar loŭ recursos hídricos para así limitar las consecuencias adversas delos factores climáticos. La Operación Labranza seria, de hecho, la única.política^que daba prioridad a la agricultura de secano en detrimento de lade regadío.

1.2. La Oficina Nacional de Régadío (ONn

Ante los obstáculos que encontró la Operación Labranza, el gobiernodel socialista Ibrahim (diciembre de 1958-mayo de 1960), líder del alaizquierda del Istiqlal, que pretendía llevar a cabo un programa de refor-mas estructurales, introdujo cambios en la forma de concebir los proble-mas de la agricultura y apostó por la reforma agraria'. De acuerdo conel principio de ruptura con la antigua metrópoli y con el desan ollista dedesan ollo autocentrado liderado por el Estado, la planificación debía serel instrumento donde plasmar la voluntad política y la vía para propiciarel encuadramiento técnico del aparato estatal. En el Plan 1960-64, en-tonces en preparación, el gobierno Ibrahim decidió concentrar los es-fuerzos públicos en la agricultura de regadío. Se trataba de rentabilizarlas inversiones hidráulicas existentes mediante el equipamiento de lassuperficies afectadas por la transformación. La puesta en riego de las zo-nas regables debía ir acompañada de una refonma agraria que afectara ala gran propiedad, ya que contemplaba (Brunet, 1972; Swearingen,1988: 154), de un lado, fijar límites a la superficie de las nuevas parcelasconstituidas en el marco, de la transformación en regadío, y, de otro,

' Sobre la definición de la reforma económica y social, véase el artículo de N. El Aoufi(1999).

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adoptar diversas medidas de expropiación en las zonas regables (comola de expropiar parte de las superficies de los grandes terratenientescomo contrapartida de su puesta en riego con recursos públicos, la deexpropiar las explotaciones no cultivadas y la de expropiar las tierras delsector colonial).

Estas nuevas orientaciones de la política agraria, que cuestionaban lalibertad de la propiedad fundiaria, suscitaron la oposición de los terrate-nientes y del aparato del Istiqlal, e incluso del propio Rey. Dicha oposi-ción contribuirá a la destitución del gobierno Ibrahim. En el gobierno si-guiente, dirigido por el propio Mohamed V, la cartera de Agricultura fueasumida por el Príncipe Moulay Hassan, que ordenaría el abandono delPlan 1960-64 elaborado por el gobierno Ibrahim y la IJNFP. Como lo se-ñala Swearingen (1988: 155), tras el acceso de Hassan II al trono en fe-brero de 1961, un nuevo texto del Plan fue publicado en el mes de no-viembre de ese año, en el que el anterior proyectó de reforma agrariaquedaba convertido en una reforma inofensiva para los grandes propie-tarios, al tiempo que creaba una comisión para preparar el dossier legis-lativo conocido con el nombre de "Reforma Agrícola".

1.2.1. Objerivos e instrumentos

Las resistencias ante el proyecto de reforma agraria de la LJNFP noimpidieron que parte de sus objetivos se plasmasen en la creación de laOficina Nacional de Regadío (ONi) en septiembre de 1960 (Brunet,1972: 249-267). La ONI poseía amplios poderes, encargándose de todolo relacionado con la puesta en riego, incluyendo la reforma de las es-tructuras fundiarias, la dotación de semillas, fertilizantes y pesticidas alos campesinos y la ayuda técnica mediante el asesoramiento de susagentes en los ya citados Centres de Travaux Agricoles (CTA), converti-

dos ahora en Centres de Mise en Yaleur Agricole (CMVA). Además, laONI se proponía impulsar la orgañización en cooperativas de los campe-sinos beneficiarios del regadío.

El principal objetivo de la ONI era el equipamiento de las parcelasde regadío ya afectadas por la transformación 8, introduciendo cultivosindustriales (algodón, remolacha azucarera,...) para satisfacer la deman-da interna de productos transformados (azúcar, textil,...) y promoviendo

$ Cinco gandes perímetros de regadíos existían en las regiones siguientes: Abda-Dukkala,

Garb, Háuz, Tadla y Triffa.

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los cultivos forrajeros para contribuir al desarrollo de la producción le-chera. Estos objetivos se enmarcaban dentro de la estrategia de autosufi-ciencia alimentaria y de sustitución de importaciones dominante enaquella época. La ONI consideraba que la definición de un programa ra-cional e integrado de cultivos fomentaría un aumento de la producción,aumento que, debido a su mayor remuneración en el mercado, permitiríaincrementar el nivel de vida de los agricultores. Esta opción excluía, porun extremo, a las grandes explotaciones y, por otro, a las micropropieda-des, y sólo afectaba a las explotaciones de mediano tamaño, cuya super-ficie permitía alcanzar un máximo de eficiencia al poder cumplir la dis-ciplina impuesta por el programa de cultivos. Así, para asegurar el éxito,la lógica de la operación debía haber conducido al Estado a adoptar me-didas de redistribución fundiaria que hubieran consolidado este tipo deexplotaciones medianas y a aplicar incentivos para favorecer la constitu-ción de cooperativaŭ (Benhadi,1976). Finalmente, la adhesión de estaclase de agricultores medianos al proyecto era fundamental, por lo queel Estado propuso compartir el riesgo con ellos mediante el estableci-miento de contratos de cultivos y la autorización a aumentar la superfi-cie cultivada en las tierras que alcanzasen sin desfases temporales losobjetivos de producción fijados en el plan de puesta en riego (ibidem:279).

Ante el proyecto de la ONI, se movilizó de nuevo la oposición quehabía contribuido a la caída del gobierno Ibrahim en mayo de 1960. Fru-to de esa presión, el nuevo dossier legislativo de la Reforma Agrícola,presentado en 1963, no fue aprobado por el Gobiemo, y, e17 de mayo de1965, la ONI fue disuelta por motivos políticos, en vísperas del estadode excepción decretado por el Rey, y económicos, tras el informe delBanco Inter-Regional de Desarrollo (BIRD) que aconsejaba su sustitu-ción por un nuevo organismo, el futuro Office National de Mise en Va-leur Agricole (ONMVA).

1.2.2. Límites y logros

Desde una perspectiva histórica, el balance del proyecto ONI es am-bivalente, en el sentido de que, si lo comparamos con la política poste-rior (la llamada gran hidráulica), no fue un proyecto con resultados es-pectaculares en términos de obras públicas (Benhadi, 1976), pero sí tuvoefectos significativos en el transcurso de su corta vida, como el equipa-miento de 40.000 hectáreas para intensificar la producción ^ue se aña-

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dían a las 95.000 ya equipadas de las 185.000 hectáreas afectadas en1958. Proporcionó asimismo una impresionante cantidad de estudios einformes, que continuaron siendo utilizados años más tarde. Tambiénpromovió la introducción de nuevos cultivos, la integración agroindus-trial, la creación de una red hidráulica y el establecimiento de un sistemade contratos de cultivos que perduraron en los decenios posteriores.

La introducción de nuevos cultivos planteada por el ONI requería unplan de formación de los medianos y pequeños agricultores para que asi-milaran el progreso técnico y la nueva lógica de organización, al tiempoque la decisión, implícita en la política del ONI, de privilegiar a los pe-queños agricultores y de acompañar sus acciones con la promoción deuna amplia participación de este colectivo, iba a tener como consecuen-cia la oposición creciente de los notables 9. En vísperas de los comiciosde 1963, se multiplicaron las denuncias de una movilización de los pe-queños agricultores en nombre de la Reforma Agraria por parte del per-sonal de la ONI. El temor ante las consecuencias socio-políticas que ta-les proyectos de política agraria implicaban y que afectaban a temascomo la integración nacional, el control social o la gestión del coste dela mano de obra, llevaría a que el área de la política agraria cayera cadavez más bajo la tutela del Ministerio del Interior. Un ejemplo vale comomuestra: el principal escollo al que se enfrentaban los distintos proyec-tos radicaba en el papel atribuido al campesinado, ya que su moviliza-ción era percibida por los defensores del orden social vigente como unafuente de conflicto que asimilaban a la siba (disidencia tradicional de laszonas rurales).

El abandono del proyecto ONI y, en particular, el hecho de no haberlogrado llevar a cabo las medidas de reforma fundiaria previstas, poníande manifiesto de nuevo la realidad de las relaciones de fuerza en elcampo marroquí y la consolidación de la alianza entre el Trono y losnotables rurales (Leveau, 1976: 63; Benhadi, 1976: 280; Pascon, 1980:268-272). Dicha alianza se fundamentaba en el conservadurismo y que-dó reflejada en una serie de medidas que favorecían los intereses de di-cho grupo, como la supresión del impuesto Tertib y su sustitución por unimpuesto agrícola (1961), la puesta en marcha de la Promoción Nacional

9 Véase Pascon (1980: 268-270), quien señala que "en el ONI (.. ..), en tomo a Mohamed

Tahiri, habíamos creado también un grupo de reflexión sobre la reFonna agraria. (...) para

encontrar nuevas vías. En 1962-1963 el fin del gran período del ONl, fue a causa de este

problema".

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(1961) para mantener en el campo una mano de obra subempleada du-rante largas épocas del año, y la recuperación de las tierras de coloniza-ción pertenecientes al Estado como compensación ante el proceso deventa de las tierras de colonización privada que se realizaba en contra delas leyes instituidas en 1963 10. De ahora en adelante, las soluciones téc-nicas serían privilegiadas por su supuesta "neutralidad" política e ideo-lóŭica (Akesbi y Guerraoui, 1991). La política de recuperación del con-trol del aparato estatal por parte de la tecnoburocracia afin al Majzenpermitiría confiarle una doble función, que interferirá con los objetivoseconómicos de inserción de la agricultura en la economía nacional a tra-vés de, y para reforzar, su integración en la economía internacional: laprimera función era de legitimación política, y la segunda de controlsocial.

La subordinación de la gestión de estas funciones a los principios deldesarrollo económico hubiera significado una reconversión de la lógicatradicional del Majzen, siempre desconfiado ante las tribus y obsesio-nado por la presión étnica (estrés étnico, según expresión del geógrafoM. Naciri, 1999). Esto se puso de manifiesto en el caso de los proyectospreparados por la FAO que afectaban al río Sebou, ya que para no llevarla siba (la disidencia) a las puertas de Rabat, se descartó cualquier medi-da que pudiera afectar el control social de los notables y, por lo tanto, laformación de su renta, esto es, las medidas de concentración parcelaria yde movilización colectiva de los campesinos. Se nombró una comisiónreal, creada para respetar el marco del proyecto de la FAO y así poderbeneficiarse de la financiación internacional, pero reformándolo en elsentido de mantener las estructuras agrarias y, por lo tanto, consolidar lavieja estratificación social dentro de una agricultura modernizada. Eneste sentido, la Monarquía no adoptaba decisiones abruptas y definitivasque pudieran cuestionar su principal apoyo político, sino que buscabasoluciones a corto plazo que mantuvieran los proyectos de desarrolloagrario, pero vaciándolos de cualquier veleidad de reforma estructural(Leveau, 1976). Por lo tanto, como sugiere Bouderbala (1977: 211), esel examen de los grupos sociales, con sus luchas y confrontación de inte-reses, con sus fuerzas respectivas y su capacidad en expresarlas y tradu-cirlas en el plano político, el que permite interpretar el proceso de for-

10 Aquel año, se amnistió a los "traidores", es decir, a los gandes caídes y otros latifundis-tas que durante el proceso de lucha por la independencia habían apoyado la destitución deMohamed V en 1953.

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mación de la política agraria, en particular, y de cualquier políticapública, en general. En definitiva, mientras que los debates ideológicos

^ y tecnocráticos se centraban en las opciones a privilegiar y, en concreto,en las cueŭtiones de la liquidación del sector colonial y la reforma fun-diaria, varios procesos de recomposición social, económica y política es-taban en curso, procesos que fomentarían la asunción de poder por partede nuevos actores que sabrían conectarse con los centros de decisiónpara reforzar y hacer valer sus intereses (Naciri, 1999).

Iniciados ya en 1956, estos procesos reunían los intereses afectadospor la consolidación de la propiedad fundiaria y del control social en elcampo y se plasmaron en varios hechos. En primer lugar, en la forma-ción de una alianza con los notables locales, estableciéndose pro-gresivamente mecanismos institucionales para su incorporación en laadministración territorial (reactivación de la figura de los shiuj y los

moqaddemin), y, dentro de las instancias de representación de la pobla-ción rural y agraria (comuna rural, cámaras agrarias,...), estableciendorelaciones privilegiadas con las distintas administraciones que interve-nían a nivel local en la agricultura o el mundo rural (los ya citados cen-tros CMV y CTA y los gobernadores). En segundo lugar, en la emergen-cia de intereses corporativos por parte de grandes productores herederosdel modelo de agricultura colonial, es decir, vinculados a los sectores deproducción para la exportación, que se vertebrarían bajo formas asocia-tivas para defender sus intereses en el plano nacional y así influir en lasorientaciones de la política agraria. En tercer lugar, en el hecho de quemiembros del nuevo Majzen (militares, grandes empresarios y hombresde negocios y tecnoburocracia) aprovecharían sus posiciones dentro dela nueva configuración política y administrativa para comprar tierras alos colonos en contra de las disposiciones legales ".

Por lo tanto, akededor del año 1965, se puede decir que, además dela lógica de acumulación fundiaria, otros dos tipos de lógicas domina-ban, a saber: una, de control territorial asentada en el aparato administra-tivo, que integraba a los notables; y otra, de desanollo productivo detipo capitalista, que favorecía la reproducción del modelo especializadode agricultura heredado de la época del Protectorado. En ambos casos, laMonarquía se convertiría en referencia legítima al asumir e imponer, deuna parte, la dirección de las grandes orientaciones de la politica agraria

" Sobre la erosión del sector colonial, ver Pascon (1977), EI Khyari (1987) y Swearingen

(1988).

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que el aparato infraestructural del Estado estaba encargado de llevar acabo, y de otra, el arbitraje cuando surgían contradicciones entre losdistintos actores que intervenían en el sector, ya fuesen públicos, ya pri-vados.

2. LAS GRANDES TRANSFORMACIONES HIDRÁULICAS

El establecimiento del estado de excepción en 1965 fue una respues-ta autoritaria al deterioro de la situación económica, política y social delpaís. Previamente, un año antes, el FMI había acudido en ayuda del go-bierno marroquí concediendo un préstamo de 1,3 millones de dólares acambio de que éste preparara un plan de estabilización asesorado por elBIRD (Plan 1964-1967) (El-Malki, 1989: 18). El Plan establecía que, deacuerdo con las ventajas comparativas de Marruecos, el Gobierno debíamodernizar la agricultura y aumentar la rentabilidad de las inversionesen el sector agrario1z. La escasez de recursos hizo que los esfuerzos delGobierno se concentraran en las zonas de regadío y que se optara por loque se llamaría la política de "la gran hidráulica" (o de grandes presas).

El segundo Plan (1968-1973) consolidó el cambio de orientación dela política económica marroquí, dedicando una parte importante de lasinversiones a los grandes proyectos de transformación en regadío y, enparticular, a los destinados a la implantación de cultivos con un alto va-lor añadido, por ir orientados al mercado exterior o bien a la transforma-ción industrial.

El tercer Plan (1973-1978) ratificó esta opción en un contexto mar-cado por la dificil situación política por la que pasaba el país. La alinea-ción con las recetas liberales preconizadas por el BIlZD permitió al Go-bierno marroquí acceder a fuentes extemas para fmanciar las grandesinversiones públicas, acceso que no se vería afectado ni por el desfaseentre la realidad y el discurso oficial, ni tampoco por el incumplimientode las recomendaciones emitidas desde el Banco. En definitiva, los im-perativos políticos mediatizarían la política agraria, si bien la mera for-

1z Para profundizar en la cuestión de la naturaleza de la planificación agraria marroquí

pueden consultar el capítulo segundo de la tesis doctorál de A. ]. Martín Castellanos(1994): Las estrategias de desarrollo agrario en el Magreb central, Universidad de Grana-da, Facultad de Filosofia y Letras, Departamento de Estudios Semíticos, Granada. Para

una visión crítica de la planificación en Marruecos, véase H. El-Malki (1989: 191-198).

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mulación de la política de regadío tuvo un importante efecto moviliza-. dor, ya que las oportunidades de enriquecimiento que prometía eransólidos argumentos para presentarse como altemativa a una reformaagraria cuya amenaza no había desaparecido del todo para los grandespropietarios fundiarios.

2.1. Objetivos de la politica hidráulica

Debido a las limitaciones climáticas de Marruecos, la política de re-gadío era una opción fundamental para la intensificación y estabiliza-ción de la producción agraria. El carácter limitado de los recursos hi-dráulicos del país, la magnitud del coste de su movilización y la filosofiatecnocrática imperante llevaron a formular una política hidráulica basa-da en la construcción de grandes embalses que regaran grandes superfi-cies, en detrimento de pequeños proyectos de transformación en regadíoa escala más pequeña, que, sin embargo, podían afectar a una parte ma-yor del territorio y beneficiar a un mayor níunero de agricultores.

La gran dimensión de las estructuras fundiarias afectadas por losgrandes proyectos hidráulicos, así como la complejidad de los equipa-mientos elegidos y la debilidad de las capacidades técnicas y fmancierasde los agricultores, llevaron al Estado a adoptar una política intervencio-nista encargada de realizar el conjunto de las operaciones de equipa-miento y de planificación hídrica, incluyendo la construcción de las re-des secundarias y las de puesta en riego de las explotaciones. Para ello,el Estado aseguró la fmanciación de la totalidad de las inversiones y el60% del coste de realización, planificó la producción y programó la ro-tación de cultivos mediante un sistema integrado.

La intervención de la Administración agrícola en todas las fases delproceso de producción en las parcelas de regadío convertía a los funcio-narios en nuevos mediadores entre el Estado y el sector agrario, al tiem-po que integraba a los agricultores en un dispositivo de control adminis-trativo eficiente y despótico, que les hacía perder autonomía y lostransformaba en una especie de personal subcontratado por la propiaAdministración. Ciertos analistas (Couleau, 1967; Pascon, 1980) hanvisto en esto un proceso de proletarización del campesinado, procesoque, en la mentalidad tecnocrática de los funcionarios estatales, permitíasuperar el freno a la modemización representado por las resistencias delos campesinos a la innovación.

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2.2. EI marco institucional de la politica hidráulica

Siguiendo las recomendaciones de descentralización del BIRD, elONMVA, organismo encargado de los proyectos hidráulicos (que, comose recordará, había sustituido al ONI), se dividió en 1966 en varios orga-nismos regionales denominados O^ces Régionaux de Mise en YaleurAgricole (ORMVA) (primero en siete ORMVA y más tarde en nueve "),que coincidían con las grandes zonas de regadío de Marruecos. LosORMVA eran organismos públicos con personalidad jurídica propia yautonomía fmanciera. Si bien estaban bajo la tutela del Ministerio deAgricultura, se debe tener en cuenta que, en el nivel local, se encontra-ban bajo la autoridad del Gobemador de la correspondiente provincia, esdecir, del Ministerio de Interior. A partir de 1969, estos organismos se-rían los encargados de llevar a cabo los objetivos establecidos por el Có-digo de Inversiones Agrarias (CIA) y de establecer los programas decultivo en las tierras regables.

En el nivel local, estos organismos regionales disponían de la redformada por los Centres de Mise en Yaleur Agricole (CMVA). Su inter-vención abarcaba todo el proceso productivo, subordinando así la capa-cidad de decisión del agricultor: previsión de las necesidades en semi-llas, preparación y seguimiento de las campañas agrícolas, control de losplanes de rotación de cultivos, establecimiento de contratos de cultivo,distribución y cobro del agua, divulgación y difusión de nuevas técnicas.En laŭ zonas de secano, los ya citados Centres de Travata Agricoles(CTA) se encargaban de proporcionar servicios de proximidad a losagricultores y desarrollar actividades de divulgación. Por ello, a este altogrado de control e intervención administrativa se le denominaba con eltérmino encuadramiento de los agricultores.

Además de esta red de instituciones desconcentradas de la Adminis-tración agraria que se extendía por todo el territorio, el Estado creó unaserie de empresas públicas especializadas, con el objetivo de desarrollarel uso de ciertos factores de producción y fomentar ciertas produccio-nes destinadas a la transformación agroalimentaria o al mercado exte-rior (Guerraoui, 1985), a saber: la Sociedad Marroquí de Fertilizan-tes (FERTIMA) (1974), la Sociedad Nacional de Comercialización deSemillas (SONACOS) (1974), la Compaíiía Marroquí de Gestión de

13 Tadla, Dukkala, Gazb, Haúz, Muluya, Uanazat, Tafilalet, Sus-Masa y Lukus.

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Explotaciones Agrícolas (COMAGRI) (en el sector ganadero) ( 1963), laSociedad Nacional de Desarrollo de la Ganadería (SNDE) (1974),la Compañía Marroquí de Comercialización de Productos Agrícolas(COMAPRA) (1962) (en los sectores del algodón y el girasol) y la Ofi-cina Nacional Interprofesional de Cereales y Legtuninosas (ONICL)(1973) (para comercializar cereales y leguminosas) ".

El protagonismo del Estado se asentaba no solamente en su fuerzacomo poder público, sino támbién en el hecho de actuar como productormediante la gestión de tierras públicas administradas por dos grandes so-ciedades con participación estatal: la Sociedad de Desarrollo Agrícola(SODEA)15, para las tierras dedicadas a la arboricultura, y la Sociedadde Gestión de Tierras Agrícolas (SOGETA) 16, para las demás. La nacio-nalización del comercio exterior en 1966 hizo que la Oficina de Comer-cio Exterior (OCE) detentase el monopolio de las exportaciones de pro-ductos agrarios y sus derivados (cítricos, productos tempranos, vinos,conservas vegetales,...), lo que correspondía a140% de las exportacionesmarroquíes. Además, la OCE intervenía en todas las etapas del proceso,desde la producción hasta el transporte y la comercialización, partici-pando de forma activa en la adecuación de la producción marroquí a lademanda exterior (ibidem).

Así, al convertirse en uno de los principales productores agrarios,monopolizando los instrumentos de financiación y de estructuras yconcentrando los poderes del aparato estatal (jurídico y policía), elEstado lo gestionaba todo. La reducción de la autonomía de los peque-ños beneficiarios hizo que, de ahora en adelante, el Estado fuese perci-bido por la población agraria como el responsable del futuro del sector(Pascon, 1980: 19). Mientras tanto, los grandes agricultores supieroneludir las imposiciones de la Administración pública al tiempo queaprovechar los instrumentos técnicos y financieros que contemplaba lapolítica agraria.

14 La ONICL sustituyó a la Oficina Cherifiana Interprofesionsl de Cereales (OCIC)

(1948), que había sustituido a la Oficina Cherifiana Interprofesional del Trigo (OCIB),

creada en 1937 para organizar el mercado de cereales.15 Creada el 10 de octubre de 1972 tras el segundo golpe de Estado, controlaba unas70.000 has dedicadas a la arboricultura y, en particulaz, a los cítricos.16 Creada el 22 de agosto de 1973, se dedicaba a la producción de semillas de cereales,

cultivos hortícolas, girasol y arroz

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2.3. Los instrumentos financieros de la política hidráulica

Tal como se ha señalado, la política de regadío fue el gran eje de lamodernización agraria marroquí. Sus realizaciones, que siguieron un rit-mo medio de un embalse por año desde 1967, cambiaron el paisaje agra-rio de Marruecos (Akesbi, 1997). La mayor parte de las inversiones delMinisterio de Agricultura fue destinada a los proyectos hidráulicos, conuna media del 60% de los recursos financieros y con un predominio delas grandes transformaciones regables, que concentraron entre el 60 y el70% de esas inversiones hasta los años ochenta, fecha en la que las res-tricciones presupuestarias harían que este tipo de inversiones cayera has-ta el 40%.

Los instnumentos financieros que vinieron acompañando dicha polí-tica fuerón de tres tipos: uno (el Código de Inversiones Agrarias), basa-do en la concesión de ayudas estructurales para incentivar la acción delos agricultores; otro, basado en la reforma de la fiscalidad; y, un tercero,concretado en una política de sostenimiento de los precios agrícolas y deapoyo a la comercialización.

2.3.1. El Código de Inversiones Agrarias

El Código de Inversiones Agrarias (CIA) promulgado en 1969 teníacomo principal objetivo que los agricultores modernizaran sus explota-ciones para así acompañar la acción del Estado en las zonas de rega-dío ". El Estado se comprometía a conceder subvenciones, primas, cré-ditos y asistencia técnica, y, en el caso de los cultivos integrados, les ga-rantizaba la comercialización a unas condiciones preestablecidas. Ade-más, el coste del agua soportado por los agricultores que se beneficiabande la puesta en riego, fue reducido al mínimo18.

La contrapartida de esta política proteccionista radicaba en la obliga-toriedad del cultivo de las tien'as, que los agricultores beneficiarios delriego debían Ilevar a cabo mediante el cumplimiento de unas normas deexplotación y una serie de programaciones de cultivos definidas por los

" Las medidas relativas a otras zonas, como las de secano y pastizales, no serían aplicadaso tendrían un impacto mazginal.18 Los perímetros de las regiones del Tafilalet y de Uarrazat se beneficiazon de una exone-ración del pago, mientras que en otras zonas el pago se elevaba a 1.500 Dh/ha, lo que re-presentaba el 15% del coste de los equipamientos. A partir de los años ochenta, las tarifasdel agua se verán afectada por una actualización más frecuente (Akesbi, 1997).

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poderes públicos. La parte del CIA relativa a las subvenciones pretendíafomentar la adquisición de distintos instrumentos de modernizaciónagrícola y equipamiento rural, como fertilizantes, maquinaria, almace-nes, edificios para la cría de ganado, nuevas variedades de cultivos (fru-tales, olivar y palmeras) o razas ganaderas genéticamente mejoradas.Algunas disposiciones incluidas en el CIA fueron modificadas a lo largode los años, en la línea de introducir nuevos productos y tener una orien-tación más liberal, al tiempo que más generosa. Tanto en el acceso a lassubvenciones como al crédito, el CIA daba preferencia a la agriculturade grupo en detrimento de la formas individuales. El objetivo era el fo-mento de las agrupaciones y cooperativas de servicios como formas su-puestamente favorables a los pequeños productores para un mejor apro-vechamiento de las economías de escala. Para El Khyari ( 1987: 326), lapreferencia por las grandes zonas de riego y la agricultura de grupo po-nía de manifiesto que el objetivo del CIA era modemizar la producción,pero sin modificar la estructura de la propiedad.

La Caja Nacional de Crédito Agrario (CNCA) llevó a cabo una polí-tica de crédito en armonía con las grandes opciones de la política agra-ria. Su misión era ambiciosa, ya que perseguía la movilización del aho-rro rural y la financiación de los proyectos de intensificación de laproducción y de modernización de las explotaciones agrarias. En reali-dad, estos objetivos no se cumplieron. En primer lugar, la movilizacióndel ahorro fue un fracaso, que llevó a la CNCA a una política de endeu-damiento ante los organismos fmancieros internacionales como el Ban-co Mundial. En segundo lugar, las condiciones de acceso al crédito fue-ron muy selectivas, no sirviendo siempre a los fines modemizadores quese podían esperar de esta institución; los principales beneficiarios delcrédito agrario fueron los grandes y medianos agricultores del Marrue-cos `titil", y para muchos pequeños agricultores el crédito agrario no fueun instrumento de modemización, sino un medio para poder cerrar posi-tivamente el ciclo productivo19.

" El análisis de los datos de 1973 a 1985 efectuado por Akesbi y Guerraoui (1991: 46-53)

muestra que el crédito agrario acabó convirtiéndose en un privilegio: sólo 1.500.000 agri-

cultores eran potenciales beneficiarios, descartándose así a 420.000 que no cumplían losrequisitos mínimos de acceso. Además, entre los agricultores potencialmente beneficia-

rios, sólo 425.000 se beneficiaron efectivamente: 11,4% con una renta de 50 a 1.600 Dh

por año; 82% con renta de 1.600 a 6.000 Dh; 6,6% con más de 6.000 Dh.

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2.3.2. La reforma de la fiscalidad agraria

Desde la supresión del Tertib* en 1961, la fiscalidad agraria sóloafectaba a una minoría de agricultores (el 10% de las explotaciones) quetributaban sobre una renta estimada y no actualizada desde entonces,siendo exonerados durante las épocas de sequía (Berrada y Said Saadi,1992). Durante dos decenios, dicha minoría consiguió bloquear cual-quier intento de incrementar su contribución. En 1984, el Rey decidióexonerar las rentas agrarias hasta el año 2000, ratificando así su alianzacon esa minoría de agricultores y bloqueando cualquier reforma tenden-te a aumentar los ingresos fiscales 20.

La contribución fiscal de la agricultura tampoco se llevó a cabo me-diante los impuestos indirectos, ya que, según Akesbi (1997), existía lamisma voluntad de reducir la carga fiscal de los agricultores en las pro-ducciones intensivas o destinadas a la exportación, con el objetivo depresionar los precios a la baja y así mantener unos precios bajos, benefi-ciosos para el consumo y las ventas en el exterior. En esa línea, los agri-cultores estaban exonerados del NA e incluso de tasas y derechos de im-portación en los principales insumos, así como en la compra y venta deganado, en la compra de maquinaria y en la venta de productos frescos;las producciones destinadas a la exportación no estaban sometidas a nin-guna tasa a la exportación. A partir de 1980, ciertas medidas fiscales se-rán establecidas para fomentar la concentración parcelaria y luchar con-tra la atomización de las explotaciones.

2.3.3. La política de precios agrícolas y de comercialización

La política de precios obedecía a dos tipos de exigencias: en primerlugar, proporcionar precios remuneradores a los agricultores para mante-ner su nivel de renta y fomentar un tipo u otro de producciones de acuer-do con las opciones elegidas; y, en segundo lu ŭar, mantener la presión ala baja de los precios pagados a la producción, ya que repercutían en losprecios al consumo, tanto de los productos frescos como de los produc-tos trasformados por la industria agroalimentaria, y afectaban la compe-titividad de las producciones destinadas a los mercados externos. Por lotanto, la conjunción de unos precios remuneradores para los agricultores

20 EI 3l de diciembre de 1992, la exoneración fiscal del sector agrario fue prorrogada porel Rey Hassan II hasta el año 2020.

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y el mantenimiento de la presión a la baja de los precios de la produc-ción, exigían incrementar la productividad. Para ello, los poderes públi-cos reglamentaron los precios de los productos básicos consideradoscomo estratégicos y destinados a satisfacer la demanda interna (cereales,leche, remolacha, algodón y girasol), mientras que incrementaron lassubvenciones públicas para atenuar sus efectos sobre los precios al con-sumo mediante mecanismos de compensación. Como ya se ha señalado,la política comercial externa fue organizada desde 1966 hasta 1986 porla OCE (Oficina de Comercio Exterior), mientras que, a nivel interno, lacomercialización de la producción se caracterizó, de un lado, por la ini-ciativa de los poderes públicos, que se encargaban dentro del marco delas zonas de regadío de integrar a los distintos segmentos de la cadenaagroalimentaria ^liére) (productores, ORMVA y unidades de transfor-mación de la producción), y, de otro, por la presencia de la iniciativa pri-vada, caracterizándose estos sectores por su desorganización y la exis-tencia de una multitud de intermediarios.

A partir de los años setenta, el objetivo del Banco Mundial de lucharcontra la pobreza significó un interés renovado por las zonas de secanoen las que se ubica la mayor parte de la población rural, esto es, donderesiden los pobres en Marruecos. Aunque la política de regadío siguióconcentrando el esfuerzo financiero de la política agraria, se prestó unamayor atención a la creación de empleos y al desarrollo rural.

2.4. Los proyectos de compensación para los sectores

de secano y pastizales

A partir de 1975, los poderes públicos intentaron compensar la desa-tención de las zonas de agricultura de secano con la fmalidad de corregirel dualismo al que tendía el sector agrario marroquí. Ello se tradujo en lapuesta en marcha de una primera generación de Proyectos de DesarrolloIntegrado (PDI), impulsados todos ellos por el BIRD 21 (Akesbi y Gue-

21 EI B[RD Ilevaba varios años insistiendo en la necesidad de reorientar las prioridades

hacia el sector de secano, debido a su elevado impacto sobre el empleo y a su menor coste.

Además, la identificación del crecimiento de la pobreza nrral con el riesgo de inestabilidad

política, Ilevaba al BIRD a poner el énfasis en el desarrollo rural. Se trataba de dos genera-

ciones de proyectos impulsados por el BIRD, que concemían, en una primera fase, a las

zonas bur favorables (tierras de secano de más de 400 mm de lluvia), y, en una se-

gunda fase, a las zonas bur no favorables (Fez-Karia-Tissa; Ulmes-Rumani; El Hayeb;

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rraoui, 1991: 128-129). La particularidad de estos proyectos radicaba enel hecho de que partían de la idea de que los agricultores se hicieran car-go de los diversos elementos que requería la gestión de sus explotacio-nes, promoviendo la agricultura de grupo.

Aunque con menor intensidad, era un modelo de encuadramiento si-milaz al aplicado en las zonas de regadío y basado en una misma filoso-fia intervencionista (MAEE: 1998). En efecto, las acciones se funda-mentaban en un paquete tecnológico preestablecido, que se superponía alos sistemas de producción local y a las formas locales de vertebración,no teniendo en cuenta las demandas propias de los agricultores. A1 igualque en los proyectos de regadío, en los de las zonas de secano tampocolos resultados se correspondieron con el volumen de inversiones prome-tidas. EI Programa de Ajuste Estructural (PAE) pondrá fin a estas expe-riencias.

Otras zonas fundamentales paza la agricultura marroquí y que fuerondesatendidas por la Administración agraria en el período que estamosconsiderando, eran las zonas de pastos para el ganado trashumante. Larelevancia de estas zonas radicaba en el hecho de que representaban, deuna parte, un tetTitorio amplio y diversificado que abazcaba en torno a20 millones de hectáreas (sin contar los bosques), situadas en zonas se-miáridas y áridas 22, y, de otra parte, en que era un sector, el ganadero,que cumplía un papel socioeconómico de primer orden debido a la im-portancia del sistema agropastoril dentro de la estructura productiva dela agricultura campesina o familiar en Marruecos.

Para incrementar la producción de carne roja, además de la opción li-mitada y controvertida del ranching, se creazon desde 1969 unos perí-metros de mejora pastoral. Las intervenciones públicas en estas zonas seenfrentazon a numerosas cuestiones de tipo juridico, organizacional ytécnico, cuya complejidad aumentaba por las dificultades planteadas enla gestión de las tierras colectivas y por los factores étnicos, aspectos,estos últimos, que fueron sometidos a la vigilancia de la Dirección deAsuntos Rurales del Ministerio del Interior. Ello hizo que la aplicación y

Abda-Ahmar; Settat y Had Kurt-Uezzan). Dichos proyectos abarcaban casi un millón de

hectáreas de SAU dedicadas principalmente al cultivo de cereales y en donde el ganado

extensivo contribuía de forma relevante a la economía de las explotaciones tradicionales.^ Las zonas de pastizales eran: Mesetas del Oriental y valle de la Muluya, Medio Atlas,

Tánger, Yibilet, Boruy-Rhamna y Haúz, Alto Atlas, Mamora-Zaer, Zona Atlántica, Zonapresahariana y Sahara.

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puesta en marcha de estos proyectos fuesen mucho más lentas que enotros sectores, ya que para ser efectiva no podían olvidarse las negocia-ciones con las poblaciones (Ferdawcy y Tozy, 1992). A principios de losaños ochenta, se empezó a tomar con mayor consideración los factoressociales y la complementariedad entre las zonas de pastos de trashuman-cia y las zonas de cultivos, como ocurrió en los proyectos de las regionesdel Oriental y de Uarzazat (Ferdawcy y Lomri, 2000).

Otra generación de Proyectos de Desarrollo Integrado (PDI) en zo-nas desfavorecidas de secano en los valles del Draa y del Ziz marcaría elinicio de una evolución más acorde con la filosofia del desarrollo rural,esto es, intentando respetar la organización social de los agricultores ysus técnicas tradicionales de captación y movilización del agua, y fo-mentando su participación. No obstante, el desarrollo local basado en laagricultura siguió mediatizado aún por la intervención de las instanciasdesconcentradas de los ministerios de Agricultura y de Interior.

2.5. Logros y límites de la política hidráulica

El modelo de desarrollo agrario marroquí centrado en las grandestransformaciones en regadío ha conseguido ciertos logros, en particularen relación con las producciones de plantas azucareras, leche, hortalizastempranas y cítricos, tanto en volumen como en productividad. Sin em-bargo, los cultivos tradicionales de cereales y leguminosas siguen afec-tados por la cuestión climática, lo que explica que los resultados positi-vos realizados por esas producciónes sólo se observen fuera de las zonasde secano, es decir, fuera de las zonas que concentran este tipo de culti-vos. Puede decirse, por tanto, que el modelo de la política hidráulicapuesto en marcha en Marruecos ha mostrado ciertos límites (Akesbi yGuerraoui, 1991). En primer lugar, la política de construcción de panta-nos para regar un millón de hectáreas ha encontrado dos límites queafectan su rentabilidad, a saber: el coste de funcionamiento de la admi-nistración del agua y, de otro, el retraso en el equipamiento de las super-ficies afectadas. En segundo lugar, el déficit alimentario de Marruecosha mantenido su tendencia negativa y, por ende, la dependencia del paísrespecto de los mercados exteriores, dependencia que sigue incremen-tándose tanto en lo relativo a los insumos, como a^la salida de losproductos marroquíes al mercado. En tercer lugar, el modelo dual deagricultura no ha desaparecido, sino que las disparidades se han incre-

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mentado tanto dentro de la estructura de la propiedad agraria, con unatendencia a la proletarización del campesinado y a la concentración de lagran propiedad, como entre la relativa prosperidad de las zonas de rega=dío y los déficit de las zonas de secano, a lo que hay que añadir la fuertepresión demográfica sobre las tierras agrarias. Por último, la acción delEstado no ha fomentado que los agricultores tomaran el relevo de la po-lítica agraria y astunieran mayor protagonismo en su aplicación, como lorefleja el hecho de que la complementariedad aportada por las inversio-nes privadas no ha sido efectiva.

Este balance no puede ser completo si no se considera que las opcio-nes de la política agraria alrededor de la gran política hidráulica forma-ban parte de un proyecto nacional de gran calado para la estabilidad delrégimen y la propia legitimidad del Rey 23. Dicha opción debe ser eva-luada en términos altamente políticos, con consecuencias externas e in-ternas z4, como puedé ser su contribución a mantener el apoyo al régi-men por los distintos colectivos de agricultores. Por ello, no se debeolvidar entre los objetivos de esta política la creación de una clase demedianos y pequeños agricultores al lado del grupo privilegiado de lati-fundistas y grandes propietarios, unidos todos por una solidaridad de in-tereses en torno a la defensa de la propiedad de la tierra ante las presio-nes de los campesinos sin tierras o con explotaciones insuficientementedotadas. Así, dicha política proporcionó también la oportunidad pararealizar la modernización de las pequeñas y medianas explotaciones quese encontraban en las zonas regables. Además de estos colectivos, estapolítica permitió que emergiera una nueva clase de agricultores, alejadadel mundo rural y fonnada por profesionales urbarios del sector privado

23 EI rey Hassan II proclamó el 14 de maao de 1974 con ocasión de la inauguración de ladécima presa Ued EI Majazin: "hemos decidido lanzar un desafio al tiempo y a nosotrosmismos y hemos decidido poner en riego un millón de hectáreas" (citado en Benhadi,1976: 275). Aparte de que estas obras marcaban el paisaje, su carga altamente simbólica y

movilizadora se comprueba en los hechos siguientes: son proyectos lanzados e inaugura-dos por el Rey; el primer pantano fue el del Tafilalet (Ziz), región de origen de la dinastíaalauí; en 1975, se construyó el pantano "A1 Masira" en referencia a la Marcha Verde.24 Las implicaciones extemas se plasmaban en el hecho de que la política de los pantanospermitía tanto conseguir asesoramiento técnico (FAO, Banco Mundial,...) y financiación

extema mediante préstamos (del Banco Mundial, en particular), como formular y consoli-dar alianzas extemas con diversos países que, dentro del marco de la cooperación bilateral,

contribuían a la financiación de la política de pantanos. Aparte de la presa del "azúcar", lasdemás fueron financiadas por los aliados de Martuecos, como los Estados Unidos, Irán,

Kuwait e incluso la Unión Soviética (la presa Mansour Eddahbi).

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o público, cuyo papel y contribución al desarrollo agrario es dificil deevaluar. Estos "empresarios del domingo", según la expresión románticade Akalay (1987), han sido percibidos, en algunos casos, como innova-dores, sobre todo en lo relativo a los métodos de producción (invernade-ros, sistemas de riego,...) y la especialización en cultivos altamente ren-tables (kiwi, plátano,...), mientras que otros insisten en los factores dedisrupción que implican. Una pregunta a hacer sería la de trataz de eva-luar en qué medida el modelo encarnado por estos empresarios ha tenidoo no un efecto multiplicador entre los agricultores mediante el fenómenodel mimetismo, al tiempo que no se debe perder de vista los factores dedisrupción que ha conllevado la entrada de estos empresarios agrariosajenos al mundo rural. En todo caso, y más allá de estas cuestiones, sepuede afirmar que la desfiscalización, así como el sistema de incentivosfinancieros que acompañaron a la política hidráulica, han sido instru-mentos muy atractivos para impulsar esta lógica de acumulación capita-lista en la agricultura.

En esta línea no debe olvidarse que los objetivos de la política agra-ria marroquí coinciden con un modelo de agricultura que privilegia laagricultura capitalista en torno a la grande y mediana propiedad, que hasido la gran beneficiaria de las inversiones y subvenciones públicas. Elnúmero limitado de grandes agricultores en relación a la gran masa depoblación agrícola ha hecho que la política hidráulica haya sido muy se-lectiva tanto en términos cuantitativos, como cualitativos, ya que la dife-rencia de renta entre el período previo y el posterior a los proyectos au-méntaba paralelamente al incremento del tamaño de la explotación,contribuyendo así a enriquecer a un grupo minoritario de agricultores.

Esta opción selectiva sería modulada en momentos de dificultad po-lítica (Swearingen, 1988: 176-177), como la guerra de las arenas (1963),el estado de excepción de 1965 0 los complots y tentativas de golpe deEstado de principio de los años setenta, siendo sustituida por un discursoque ponía el énfasis en la cohesión social 25. El objetivo de cohesión so-cial y, por tanto, de estabilidad política, reintroduciría de forma recu-rrente la cuestión de la reforma agraria, en el sentido de distribución detierras, que afectaba exclusivamente al sector colonial: en un primermomento, a la colonización oficial (250.000 hectáreas) cuyas tierras fue-ron transferidas al Estado en 1963 y dieron lugar a la distribución de

25 Véanse en Pascon, P. y M. Ennaji (1986: 97) el gcáfico del ritmo anual de la distribución

de tierras. Dicho ritmo está mazcado por los acontecimientos que señalamos.

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25.000 hectáreas; y, en un segundo momento, a la colonización privada(740.000 hectáreas), con la marroquización del período 1973-76. En elmarco de esa marroquización, el discurso sobre la reforma agraria puedeverse como la apuesta, al menos en el terreno de la retórica, por una po-lítica de compensación fuertemente simbólica, que, en la práctica, sóloalcanzaría al 5% de la SAU (380.000 hectáreas) y a la instalación deapenas 25.000 beneficiarios reagrupados en 704 cooperativas, quedán-dose lejos de la promesa de instalar 100.000 familias, que, caso de ha-berse cumplido, hubiera constituido una sólida clase media de agriculto-res 26. Es necesario también séñalar que al beneficiario de un lote detierra en el marco de la refonna agraria se le atribuía una explotaciónviable que le aseguraba su reproducción como productor, pero que, lejosde hacerle autónomo, lo encerraba en una serie de obligaciones que lellevaba a una creciente proletarización, aun dentro de fórmulas coopera-tivistas (Pascon, 1980).

Eñ realidad, la verdadera reforma agraria se efectuó mediante la ven-ta de las 400.000 hectáreas de la colonización privada que fueron adqui-ridas por marroquíes. Como muestra el caso de la región del Garb, estastransacciones provocaron una reducción de la gran propiedad colonial,así como una reorientación de la gran explotación moderna y una conso-lidación de la mediana explotación (Benlhal, 1976). Por lo tanto, los dis-cursos y disposiciones legislativas de la reforma agraria, que recibieroncierta publicidad, contribuyeron a ocultar la realidad de los procesos enmarcha, procesos que contribuían a la consolidación del sector capitalis-ta en la agricultura marroquí. Ello se traducía en que el proceso de apli-cación de la política agraria se veía mediatizado por el sistema de desi-gualdad en el ámbito local, puesto que los agricultores propietarios degrandes explotaciones recurrían a la representación política y la cone-xión con la Administración para obtener las autorizaciones y ayudas ne-cesarias para continuar con el proceso de concentración fundiaria que lasleyes no siempre contemplaban, al tiempo que tampoco acataban elcumplimiento de las obligaciones ligadas a la puesta en riego de sus tie-rras (El Khyari, 1987: 318 y sg.; Raki, 1991: 82).

Este despotismo administrativo se establecía en connivencia con losnotables y en contra de los principios de concertación y participación de

zb Véanse el informe del Secretario de Estado de Agricultura, T. Zaamoun, "Rapport Zaa-moun" (1977) en La Question Agraire 2, BESM, n.°^ 133-134, pp. 66 y sg.

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los agricultores enunciádos por los artífices de la política agraria, ya quelas instituciones colectivas de representación no existían en la práctica ycuando existían eran menospreciadas o cooptadas por los notables. Eneste sentido, el control social y el control burocrático no dejaban emergerla voz de los agricultores, sino que la raptaban, con violencia si era preci-so. Los pequeños agricultores no encontraban quién les escuchara, ya que,como intuyó Pascon (1980), para ser oídos había que aprender a hablar ellenguaje de los que poseían el monopolio de la decisión, provocando asíuna ruptura entre élites administrativas y campesinos.

Desde esta última perspectiva, los campesinos eran considerados porla Administración como el principal obstáculo para el cumplimiento delos objetivos de la política agraria. Por lo tanto, su adhesión se obteníamediante la coerción administrativa, que contribuía a desmovilizar a losagricultores en lugar de fomentar su movilización en torno a un proyectoque la participación les hubiera permitido asumir como propio. Estosson factores poco valorados y que interferían en la aplicación de la polí-tica agraria y, por ende, en sus resultados. De todo ello se desprende que,si los privilegiados escapaban a la tutela administrativa, los pequeñosagricultores resistían de forma pasiva (ni las rotaciones de cultivos, nilas superficies previstas eran respetadas como debían, ni la utilizaciónde insumos alcanzaba los niveles previstos y ni la productividad se si-tuaba en el nivel de las previsiones,...) y activa (rechazo del pago delagua, protestas ante las unidades de trasformación agroindustrial,...).Así, a principios de los años ochenta, la creación de asociaciones de pro-ductores de plantas azucareras en las zonas de regadío a iniciativa de losORMVA tratará de canalizar la existencia de estos antagonismos.

Quedan varias cuestiones abiertas sobre las consecuencias del inter-vencionismo estatal y la integración en la filiére agroalimentaria: ^enqué medida provocaban una mayor toma de conciencia de los interesescorporativos entre las distintas capas de agricultores?; ^en qué medidaerosionaban la naturaleza patriarcal de las explotaciones, esto es, indu-cían una recomposición de su naturaleza doméstica en el sentido de unacercamiento al modelo empresarial?; ^en qué medida afectaban a lasmodalidades de formación de las notabilidades, en el sentido de que lositinerarios para acceder al státus de notables pasaban por el filtro delEstado, que promocionaba los intereses de los productores que coinci-dían con sus objetivos?

En defmitiva, éste era un modelo de desarrollo agrario que esencial-mente polarizaba los medios financieros, humanos y técnicos en unos

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pocos productos, unas pocas regiones y unos pocós grupos sociales; era,por tanto, un modelo que no podía abarcar al conjunto de la poblaciónagraria. La integración selectiva, justificada por motivos de rentabilidady del volumen de recursos disponibles, cambió el paisaje agrario de Ma-rruecos, tras conseguir algunos logros en términos de productividad ymediante la promoción de diversos colectivos de agricultores. En efecto,los objetivos de autosuficiencia alimentaria no se alcanzaron, ya que lasmejoras en algunos sectores se vieron anuladas por el crecimiento de dé-ficit en otros. Asimismo, el sector agrario ligado a la exportación se tuvoque enfrentar a la perspectiva de perder su acceso privilegiado al merca-do europeo con la integración en la Comunidad Europea de países com-petidores como España (1986). Finalmente, la promoción de una agri-cultura capitalista no siguió siempre los criterios de la racionalidadtécnica, sino que fue mediatizada por la desigualdad existente en las zo-nas rurales y el arbitraje del Majzen, dando lugar al desarrollo de lógicasneopatrimoniales. Así, el intervencionismo estatal no resolvió el futurode la mayor parte de la población agraria, y esto por motivos que des-cansaban tanto en una racionalidad técnica que ignoraba la de los cam-pesinos, como en factores políticos para no cuestionar los fundamentosdel control social. La cuestión no es tanto el hecho de que la racionali-dad tecnocrática de los funcionarios estatales no sabía ni quería hacerpartícipes a los campesinos sin decidirse a erradicárlos del mundo rural,sino que, a su amparo, se desarrollaron lógicas neopatrimoniales que en-cerraban el proyecto de modernización en una serie de contradiccionesque mermaban sus objetivos. En este sentido, los distintos dualismos(territoriales, fundiarios, productivos,...) que legó este período plantea-ban muchas incógnitas sobre el futuro del sector, cuando, a partir de1978, el deterioro de la situación económica se hizo patente; crisis queprovocará más tarde las intervenciones del FMI y el BM en 1983 y1985, respectivamente. En el sector agrario, el conjunto de reformas ma-croeconómicas que proponían los organismos internacionales se enmar-caba en una estrategia de liberalismo económico que afectaba directa-mente el protagonismo del Estado sin que ello significara el abandonode los grandes proyectos como el del millón de hectáreas de regadío. Anivel microeconómico, las cuestiones que planteaban las reformas sereferían a una nueva concepción del papel a desarrollar por los agri-cultores.

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3. LAS POLÍTICAS DE ANSTE ESTRUCTURAL

A principios de los años ochenta, los principales indicadores finan-cieros señalaban un grave deterioro de la situación económica de Ma-rruecos. La evolución de los precios de las materias primas en el merca-do internacional, en particular el incremento del precio del petróleo, queseguía a una caída del precio de los fosfatos, puso de manifiesto, ante eldéficit de la balanza comercial, el coste que suponían para las arcas delEstado las opciones prioritarias de la política aplicada durante los dece-nios precedentes, a saber: el desarrollo de un sector agrominero exporta-dor que reproducía el modelo colonial de inserción en la economía mun-dial; una política de sustitución de importaciones consumidora dedivisas, que dependía de la importación de bienes y factores de produc-ción; y, el recurso a la financiación externa, que provocaba un endeuda-miento creciente mientras que las remesas de los emigrantes tambiéntendían a reducirse. Los déficits externos fueron acompañados de défi-cits internos que contribuían a aumentar el gasto público, debido en par-te a la proliferación de empresas y sociedades públicas, que pasaron de60 en 1955 a 460 en 1978 (El Malki, 1989: 217) y al aumento del perso-nal de la Administración, que pasó de 225.000 funcionarios en 1971 a517.000 en 1982 (Abdou y El Farouki, 1994), y debido también al costeque supuso para las arcas del Estado el conflicto del Sáhara a partirde 1975.

De la misma forma que en el sector agrario, el desarrollo del aparatoestatal y la multiplicación de sus intervenciones fueron acompañados dela consolidación de ciertas derivas. De una parte, el movimiento de ex-pansión administrativa contribuyó a la legitimación del Estado, con unapolítica de empleo e intervenciones productivas y de servicios, que fo-mentó la formación de una clase media y un embrión de Estado del bie-nestar restringido al ámbito urbano y, por ende, reproductor del dualis-mo entre el campo y la ciudad. De otra parte, el desarrollo del sectorprivado pasaba por su conexión con el sector público (es decir, con latecnoburocracia encargada de las empresas públicas) para poder, porejemplo, modernizar sus explotaciones o conseguir acceso a los merca-dos controlados por esas empresas estatales. Esta situación fue amplifi-cada por la existencia de redes diversas de solidaridad y estrategias fa-miliares, por lo que las lógicas de parentesco continuaron mediatizandola relación con el ámbito de lo público, manteniendo así la imbricaciónentre sector público y sector privado en los distintos niveles de respon-

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sabilidad. Cuando las relaciones clientelistas entre el sector público y elsector privado adquerían ciertas dimensiones, éstas fueron sometidas alarbitraje del Majaen que estructuró las lógicas neopatrimoniales.

La crisis del modelo desarrollista y su vampirización por las lógicasneopatrimoniales fue puesta de manifiesto en varias ocasiones, cuestio-nando la estabilidad política. Pero fue la presión de la crisis financiera ysus consecuencias, que fomentaban el descontento social de la clase me-dia urbana y de los excluidos (1981, 1983 y 1984) comprometiendo lacredibilidad internacional del país, lo que Ilevó al Gobiemo a poner enmarcha políticas de estabilización (1978-1983) para reducir el gasto pre-supuestario y el déficit de la balanza comercial e incrementar los ingre-sos públicos, y a aprobar, a continuación, programas de ajuste estructu-ral (1985) bajo la supervisión del Fondo Monetario Internacional (FMI)y el Banco Mundial (BM).

Debido a la fuerte presencia del Estado en la economía marroquí,gran parte de los diagnósticos de los organismos financieros internacio-nales consideraba ese protagonismo estatal como una causa de la crisis,por lo que las reformas propuestas apostaban, partiendo de postuladosneoliberales, por una retirada del Estado de algunas de las funciones quele habían sido sustanciales en Marruecos y su devolución al sector pri-vado. Así, se apostó por una liberalización centrada en mecanismos deasignación de bienes y recursos y de coordinación con el mercado, y enel fomento del sector privado. Para que mejorase la situación financierase impuso un programa de racionalización fundamentado en la retiradadel Estado del sector productivo, así como en el incremento de su capa-cidad presupuestaria y fiscal, la reorientación de sus inversiones e indi-zaciones en términos de precios y en la reforma del comercio exterior 27.

En definitiva, el objetivo último del ajuste, inducido por el FMI y elBM, era garantizar que el Estado marroquí pudiera cumplir sus compro-misos financieros. Por ello, y debido a la antes mencionada articulaciónde la esfera pública con la privada y del ámbito económico con el políti-co, el éxito de los programas de ajuste como modelo de desarrollo alter-nativo al anterior planteaba no sólo cuestiones relacionadas con su ele-vado coste social o con la idea de saber en qué medida el sector privadotenía capacidad para sustituir con mayor eficiencia al Estado como actor

27 Véanse el número monográfico de la revista Annales Marocaines d'^conomie (1994):

"Bilan décennal du Programme d'Ajustement Strcuctwel et perspectives de I'économiemazocaine".

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del desarrollo, sino también la cuestión de asimilar los efectos que elajuste propuesto podía inducir en la redefinición de los ámbitos privadosy públicos, de la estratificación social con la promoción de un cierto mo-delo de agricultor, y de la posible jerarquización y expresión de interesesdiferenciados y su traducción en téiminos de ingeniería institucional yde políticas públicas.

El sector agrario fue uno de los sectores más afectados por las re-formas (Ferdawcy, 1994), reformas que se enmazcaban dentro de dosplanes de ajuste estructurales (PAESAs) ( 1985-1987 y 1989-1993) ca-racterizados básicamente por una financiación condicionada y dos prés-tamos para las inversiones en el sector agrario (PISAs) a partir de 1991(FAO, 1996).

3.1. Objetivos de las reformas en el sector agrario

Los objetivos generales de las reformas propuestas en los PAESAsconsistían en fomentar la liberalización de las éstructuras de produccióny de comercialización dentro del contexto de una apertura creciente so-bre el mercado mundial. Los principios que guiaban la liberalización searticulaban alrededor del mercado en su dimensión interna e internacio-nál, concebido como instrumento de regulación óptimo según una lógicade coste/beneficio que determinaba con mayor eficiencia que la gestiónadministrativa la oferta tanto de bienes privados como públicos para sa-tisfacer la demanda. De ahí que otro objetivo consistiera en el estableci-miento de condiciones para maximizar los mecanismos de regulaciónpor el mercado, y que, en el sector agrario, la refonma consistiera funda-mentalmente en la retirada de un Estado intervencionista que debía rede-finir sus misiones. Desde esta perspectiva, el principio que guió la libe-ralización postulaba que el Estado era ineficiente y un elemento dedistorsión, por lo que debía reorientar y reducir sus funciones para quelos operadores respondieran con eficiencia a los incentivos proporciona-dos por el mercado (Jouve y Belghazi, 1993: 75). La supresión de losobstáculos a la libre regulación de los precios por el mercado deberíapromover, en el ámbito interno, el incremento de la productividad agra-ria, mientras que, en el ámbito externo, debería aprovechar las ventajascompazativas de lá agricultura marroquí fomentando su inserción librede trabas en el mercado nacional e intemacional.

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3.1.1. Las medidas globales

Las medidas incluidas en los PAESAs eran de tres tipos: de precios,presupuestarias e institucionales, y consistían en diversas actuaciones.En primer lugar, suprimir las situaciones de monopolio u oligopolio, porlo que las instituciones públicas debían someter su gestión a los impera-tivos de competencia propios de un mercado abierto; en segundo lugar,suprimir las subvenciones a los factores de producción, reorientar elmarco de incitaciones y precios mediante su adecuación a la produccióny al consumo, eliminándose también el sistema de precios agrícolas ga-rantizados; en tercer lugar, fomentar las inversiones privadas medianteuna reforma de la Caja Nacional de Crédito Agrario, que permitiera unmayor acceso al crédito agrario; y, por último, privatizar el patrimoniofundiario estatal. Estas reformas se enmarcaban dentro del proceso glo-bal de la política de ajuste y no eran específicas del sector agrario. Lasmedidas centradas en la agricultura se realizarían dentro de dos présta-mos específicos para el ajuste del sector agrario.

3.1.2. Los instrumentos

El primer programa PAESA se ejecutó entre 1985 y 1987 con un prés-tamo del BM de 100 millones de dólares (ver más adelante). Los objetivosradicaban en una reestructuración del programa de inversiones y gastospúblicos en la agricultura, plasmados en inversiones a corto plazo y renta-bilidad alta en el sector de regadío, al tiempo que se perseguía el manteni-miento de las infraestructuras existentes. Así, los ORMVA debían concen-trar sus actividades en el equipamiento hidráulico, la gestión de las redes yla divulgación, mientras que las demás funciones debían ser transferidasal sector privado o al cooperativismo. La política de incentivos a la mo-dernización e inversiones fue confiada a un Fondo de Desarrollo Agrariocreado en 1987. Estas son algunas de las 61 medidas contempladas, entrelas cuales algunas tenían carácter condicional en el sentido de que la efec-tividad de tres medidas condicionaba el cobro de la primera parte del prés-tamo, mientras que la de otras cinco condicionaba el desbloqueo de la se-gunda parte. Aunque el calendario previsto no fue siempre respetado yciertas medidas tenían un carácter preparatorio, el segundo préstamo(1994-1997) (ver más adelante) tuvo una relevancia mayor y profundizóen la senda del primero (Akesbi, 1997): liberalización de las importacio-nes y exportaciones; transferencia al sector privado de actividades agroin-dustriales, de comercialización y veterinarias; limitación o supresión de

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subvenciones al consumo; revisión del CIA; y desarrollo de las capacida-des de análisis económico del Ministerio de Agricultura.

3.1.3. Logros y límites

La mejor manera de hacer un balance de los resultados del Plande Ajuste Estructural en el Sector Agrario (PAESA), es acudir al pro-pio estudio realizado por la FAO y el MAMVA entre 1996 y 1997(MAMVA/FAO; 1998), donde se señala lo siguiente:

- La liberalización del comercio exterior ha afectado a las importa-ciones de la mayor parte de los productos alimentarios transfor-mados y brutos, mientras que en el comercio interior se han libe-ralizado los precios de los abonos, las hortalizas tempranas y loscereales (ley sobre la reorganización de los mercados de cerealesy leguminosas). Se prevé la liberalización progresiva de los pre-cios de la leche y sus derivados. .

- Se han liberalizado en las zonas de regadío las actividades de co-mercialización por parte de los ORMVA, ya sea mediante el aban-dono de éstas, ya sea mediante su facturación a precio de merca-do. Los planes de rotación de cultivos ya no son obligatorios paralos agricultores, aunque la Administración agraria lleva a cabo unesfuerzo importante en el cobro del precio real del agua.

- Se han privatizado los servicios veterinarios fuera de las zonasmarginales, mediante la transferencia de ciertas actividades relati-vas a la crianza de ganado a las asociaciones de productores (me-jora genética, sanidad,...).

- Se prepara la reestructuración de los servicios de divulgación y lareorganización del Ministerio de Agricultura.

Hasta la fecha, la ejecución del PAESA ha sido parcial, afectando so-bre todo a las medidas que tienen una incidencia positiva sobre las fi-nanzas públicas. En efecto, durante las negociaciones del PAESA2, laAdministración agraria había insistido en la necesidad de llevar a cabo elproceso de liberalización de forma prudente y progresiva (ibidem). Esteenfoque, muy empírico, traducía la percepción de la existencia de posi-bles resistencias y riesgos que podía diferir o modular la realización dealgunas medidas; para ello, se pretendía mantener o introducir mecanis-mos de protección y regulación para las importaciones de ciertos pro-ductos considerados como estratégicos (cereales y harinas, oleaginosas

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y aceites, azúcar;...) e intervenir en la fijación de los precios de algunosproductos básicos. En última instancia se trataba de medidas con un im-pacto claro sobre la cohesión y la estabilidad sociales. Además, las me-didas destinadas a superar los límites estructurales del sector agrario,como las relativas a la cuestión fundiaria y el nivel de formación técnicade los agricultores, no fueron tenidas en cuenta, al tiempo que la cues-tión de la fiscalidad agraria seguía sujeta a una decisión del Rey.

Aunque en su informe el Banco Mundial consideraba satisfactorio elbalance global del PAESA, también reconocía que las medidas que nohabían sido adoptadas, o no habían culminado aún, eran el resultado dehaber subestimado la capacidad de los grandes grupos de presión marro-quíes, en particular del sector agroindustrial, para oponer resistencia aunas reformas que consideraban contrarias a sus intereses (ibidem).

En definitiva, la política de ajuste en el sector agrario no ha demostra-do su superioridad y su eficiencia sobre el modelo preexistente, ya que de-sestabilizó un sistema que, en los sectores de regadío, era, a pesar de todo,coherente, sin sustituirlo por el establecimiento de condiciones capaces decrear una alternativa viable (Akesbi, 1996). No se puede hablar de impac-to positivo en la producción, ni en la dinámica de acumulación e intensifi-cación y menos aún en lo relativo a las estructuras del tejido económico ysocial del campo marroquí. En el sector de los regadíos, se comprobó unadisminución de las superficies dedicadas a los cultivos básicos en prove-cho de cultivos más rentables, lo que planteó la cuestión de la permanen-cia del objetivo de autosuficiencia alimentaria y el paso al objetivo de se-guridad alimentaria. La liberalización del mercado de los insumos haprovocado un incremento de sus precios sin que se estableciera las condi-ciones para una organización del mercado de comercialización que ajustelos precios de venta, lo que se ha traducido en una reducción del uso deabonos y de maquinaria y en un deterioro de la calidad de las semillas.

Respecto a las medidas de liberalización del comercio internacional,han planteado serios problemas por sus efectos asimétricos. Así, las ex-portaciones marroquíes sufren el proteccionismo interno de la UniónEuropea, que sigue siendo su principal mercado de destino, mientras quelas importaciones de alimentos básicos, como el azúcar, el trigo blando 0los aceites vegetales, requieren la reconversión del sistema marroquí degestión de los stocks en esos productos, así como el abastecimiento delos mercados y el control de los precios.

Por último, las políticas de ajuste y las medidas de liberalización hanobviado la cuestión de la capacidad de adaptación de los agricultores al

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cambio de contexto; un cambio de contexto marcado, desde principios delos años noventa, por una nueva fase del proceso de globalización, caracte-rizada por la definición de espacios supranacionales regionalizados y articu-lados entre sí a través de acuerdos comerciales multilaterales que fomentanuna creciente intemacionalización de los intercambios. El espontaneísmocompetitivo de los agricultores, que postulaba la regulación por el mercado,no ha dado los resultados esperados. La transformación del agricultor en unempresario no ha sido efectiva y cuando los relevos privados han existido,no han asumido su nuevo papel, intentando, por el contrario, mantener lasventajas de las protecciones y situaciones de renta.

Ante el desfase entre la racionalidad que se quería promover y la rea-lidad, los préstamos para las inversiones en el sector agrario (PISAs) sehan convertido en instrumentos sectoriales más afinados, como veremosa continuación.

3.2. Los préstamos de inversión en el sector agrario (PISAs)

Vinculados a proyectos conformes a las orientaciones generales y be-neficiándose de un seguimiento más efectivo de sus realizaciones, losPISAs fueron un complemento necesario de los PAESAs, aunque su-friendo de cierta atomización y, por ello, reduciéndose su impacto. Elprimer PISA (1985-1987) se centró sobre todo en las reformas institu-cionales del Ministerio de Agricultura (personal y presupuesto). Entrelos elementos que nos interesa destacar, podemos mencionar, en primerlugar, algunas intervenciones en zonas de secano, en particular, en elsector ganadero, y, en segundo lugar, el plan de acción para la privatiza-ción de los servicios veterinarios y de mejora genética, elaborado en1991, que se traduciría en la firma de un contrato programa con la Aso-ciación Nacional de Ovino y Caprino (ANOC) y en la creación de laAsociación Nacional de Ganaderos de Bovinos (ANEB). Desde estaperspectiva, la retirada del Estado se concebía mediante su sustituciónpor las organizaciones profesionales.

El segundo préstamo para inversiones en el sector agrario (PISA 2,1994-1997) fue más ambicioso. Sus orientaciones se enmarcaban en lacontinuación de las políticas de ajustes (liberalización del mercado inte-rior y exterior de cereales, reforma del Fondo de Desarrollo Agrario),haciendo hincapié en la mejora de la gestión del sector público y en eldesarrollo del sector privado. Este último aspecto confirmaba la tenden-

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cia creciente a considerar las organizaciones profesionales como una es-tructura de acompañamiento del proceso de transición hacia una econo-mía agraria totalmente liberal, tal y como lo mostraba el Programa deDesarrollo de Sector Privado Agroindustrial (DESPAI), en el que se in-cluía una referencia expresa a las "organizaciones profesionales".

La nueva atención prestada a la organización colectiva de los agri-cultores no cuestionaba los postulados individualistas de la concepciónliberal del agricultor como actor cuya racionalidad es esencialmenteeconómica y determinada por los precios. Así, la introducción de una di-mensión holista en el programa derivaba de considerar al agricultor ma-rroquí como un actor exclusivamente volcado en la actividad productivay sin apenas preocupación por lo que pasaba en las dinámicas más am-plias de la evolución de los mercados y los precios internacionales. Porlo tanto, al no haber tomado conciencia de la existencia de unos cambiosen el comercio internacional de los productos alimentarios, éste corría elriesgo de equivocarse en sus opciones productivas en el sentido de noser competitivo ante la competencia internacional. Desde esta perspecti-va de la competición internacional, el programa consideraba que el agri-cultor marroquí debía integrar en su mentalidad preocupaciones comer-ciales, interesarse por los distintos eslabones de la cadena agroindustrialy estar informado de los precios y las demandas de los consumidores.Por lo tanto, se consideraba que la organización profesional es un mediopara conseguir, de un lado, la conversión del agricultor en empresario, yde otro, la integración exitosa del sector agrario en la competencia inter-nacional (MAMVA/DESPAI, 1995a y b).

3.3. Las políticas liberales y los agricultores marroquíes

Hasta los años ochenta, el Estado se hizo cargo del desarrollo agrario,y así era percibido su papel. Ignorando los logros obtenidos por la amplia-ción del campo de intervención del Estado desde la independencia, la filo-sofia de los planes de ajuste estructural (PAESAs) sólo tenía en cuentaque la idea de un Estado mínimo es sinónimo de eficiencia, según el pos-tulado de que la reducción de las funciones del Estado refuerza su capaci-dad al tiempo que erosiona las lógicas neopatrimoniales. Así, la funcióndel desarrollo debía recaer en el mercado como sistema de regulación yatribución de bienes públicos, y en el empresario como actor principal.Ello traducía unas representaciones simplificadoras que oponían el Estado

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al mercado, subestimando los comportamientos microeconómicos de losagricultores de minimi^ación del riesgo y de informalización de las eco-nomías, y haciendo abstracción de las relaciones de poder, de la existenciade oligopolios que funcionaban en competencia imperfecta o de los lazosque se establecían entre la esfera económica y la política, entre lo públicoy lo privado 28. La concepción del agricultor como un empresario hacíaque se ignorase el hecho de que las estructuras sociales y económicas enel sector agrario marroquí no son el resultado de transacciones entre indi-viduos que intercambian bienes, informaciones, derechos o símbolos, sinofundamentalmente de luchas, incluso violentas, entre grupos de actoressociales, mediatizadas o no por el Estado. Para los agricultores marro-quíes con vocación empresarial, el capital es libre y sus inversiones tien-den a modificar las características de cada territorio en el que opera, mien-tras que los agricultores familiares, en particular, y el campesinado, engeneral, detemvnan sus actividades en función de las características de suterritorio, por lo que uno de los objetivos de estos últimos ha radicadosiempre en mantener los vínculos entre su explotación agraria (de baseterritorial) y su familia, como una forma de garantizar su reproducciónsocial y económica. La incapacidad general de las teorías liberales paratomar en cuenta la formación histórica de las estructuras agrarias y lasubordinación de las sociedades campesinas, tiene como consecuenciauna tendencia a subestimar gravemente los límites extemos que padecenlos campesinos y atribuir eventuales deficiencias a factores intemos. Talincapacidad se reflejó en la aplicación de los PAESAs en Marruecos, queno tuvieron en cuenta que la resistencia de la población rural marroquídentro de una estructura autoritaria no puede expresarse de forma explíci-ta, por lo que ha desarrollado pasividad, no implicación y confonnismo.De ahí la puesta en escena de una adhesión a reglas de funcionamiento li-berales que los pequeños agricultores marroquíes no siempre entendían entodas sus dimensiones.

En ese escenario no sorprende que, a principios de los años noventa,los expertos del Banco Mundial tuvieran que reconocer que, si bien elPlan de Ajuste Estructural había alcanzado algunos de sus objetivos,también había mostrado sus límites. Bajo la influencia del Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se empezó a incorporar aldebate sobre el futuro de la agricultura marroquí términos como desarro-

28 Sobre la cuestión de las recetas liberales y las especificidades del sector agrario, véanse

M. Haubert (1999).

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llo sostenible y políticas integrales de desarrollo rural, que se plasmaránen las Estrategias de Desarrollo Rural y Agrario elaboradas por el Minis-terio de Agricultura, y cuyo contenido será el eje del próximo capítulo.

4. CONCLUSIONES

En este capítulo se ha mostrado que, desde los años sesenta, el Estadoha sido el protagonista en la agricultura marroquí como operador directo ytutor técnico del desarrollo del sector. Los poderes públicos justificaroneste enfoque por la ausencia de un sector privado capaz de cumplir los ob-jetivos que planteaba la política agraria. Los instrumentos de fomento deun sector privado en la agricultura eran selectivos y costosos, y la protec-ción derivaba, en ciertos casos, en un paternalismo que convertía a losagricultores en asistidos, y, en otros casos, en un sistema de coerción en elque se veían encerrados sin posibilidad de autonomía. Esta politica dio al-gunos resultados positivos, pero también mostró sus límites; límites quecondujeron a una serie de reformas enmarcadas dentro de los dosPAESAs. Estos programas de ajuste han tenido un fuerte impacto sobre laintervención del Estado, en el sentido de inducir su retirada conforme a lareducción de su capacidad financiera. No obstante, durante los PAESAs,al no modificarse el enfoque dominante de las intervenciones públicas, semantuvo la tutela del Estado sobre las operaciones de desarrollo, aunquecon medios presupuestarios cada vez más reducidos.

A principio de los años noventa, los logros conseguidos por la políti-ca agraria marroquí desde la Independencia y el mantenimiento de la op-ción liberal se van a ver cuestionados por distintos factores: en primerlugar, por la escasez y fragilidad de los recursos en agua y tierra; y en se-gundo lugar, por la liberalización comercial dentro del marco de losacuerdos del GAT"T, primero, y, luego de la Organización Mundial delComercio (OMC). Es en ese contexto donde se elabora la nueva Estrate-gia de Desarrollo Agrario del Ministerio de Agricultura a lo largo de losaños noventa, apostando por redefinir sus políticas y sus modalidades deelaboración, gestión e implementación. ?^entro de este nuevo contexto,cabe plantearse qué tipo de integración reserva el Estado a los agriculto-res, ya que éstos han mostrado una escasa capacidad de respuesta ante laretirada de los poderes públicos de muchas áreas que antes formabanparte de sus políticas. El análisis de la mencionada Estrategia nos permi-tirá encontrar algunas claves.

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