TRASPOSICION DE LA DIRECTIVA DE LA UNION EUROPEA

CAMBIOS EN LA NORMATIVA SOBRE ENVASES Y RECICLADO

n JAVIER PUIG DE LA BELLACASA

Ueposite 7áponesNO `í Flemenloti F,xtraños

ace casi cuatro años, con oca-sión de la publicación de unartículo en el número 5 de DIS-

TRIBUCION Y CONSUMO, efectué unrecorrido a través del proceso de elabo-ración de la Directiva 94/62 sobreenvases y residuos de envases. En elmencionado artículo intentaba ponerde manifiesto la seriedad del problemade la generación de residuos de enva-ses y las consecuencias que tendríapara los sectores económicos afectadosel retraso en afrontarlo con rigor y rapi-dez. Reflexionando sobre las medidasaplicadas en otros países afirmabaentonces que "sorprende que en Espa-ña no se haya tomado medida algunaque conduzca a mejorar la situación enlos próximos años".

La Directiva, entonces no publica-da, es hoy una realidad que tiene como

plazo para su trasposición al ordena-miento legal de nuestro país la fechadel 30 de junio de 1996.

2Han avanzado las administracio-nes públicas y los empresarios por elcamino que conduce a una solucióneficaz, económicamente asumible yque se encuentre dentro de los criteriosdel V Programa de Acción de la UE enrelación con el medio ambiente y eldesarrollo sostenible?

Para respondernos esta preguntavamos a hacer un nuevo recorrido porlos últimos acontecimientos intentandoaclarar algunas cifras, revisar algunostextos legales, otros simplemente pro-gramáticos y otros de investigación quehan servido para intentar situar el pro-blema de la conservación del entornoen una perspectiva comparable entrelos diferentes países.

EL V PROGRAMA DE LA UESOBRE EL MEDIO AMBIENTE (1)

La primera manifestación oficial delinterés de la Unión Europea en la pro-tección del medio ambiente se remontaa 1972, y se expresa en la declaraciónque efectúan los Jefes de Estado y deGobierno de los Estados miembros enese momento, manifestando que "laexpansión económica no es un fin en símismo, y debe traducirse en una mejo-ra de la calidad de vida y del nivel devida."

EI V Programa de Acción respondea la invitación que hicieron los Jefes deEstado y de Gobierno a la Comisiónpara que fuese elaborado. Expone unaestrategia y^ un programa de acción enmateria medioambiental no solo para lapresente década sino para el siglo XXI.

D

^istribución y Consumo 53 ABRIUMAYO 1996

Envases

En el Acta Unica se opina sobre lapolítica de Medio Ambiente que "elcrecimiento económico esperado nopodrá mantenerse si no se toman enconsideración los aspectos medioam-bientales, considerados menos comoun potencial restrictivo que como unestímulo para la mejora de la eficacia yla competitividad en el conjunto delmercado internacional". Todo ellosupondrá una revisión profunda de lafilosofía que orienta la aplicación delos fondos estructurales, la políticaagrícola común, la política de trans-portes y la política energética.

EI concepto del desarrollo sosteni-ble se resume en mantener la calidadde vida de una manera general, mante-ner un acceso permanente a los recur-sos naturales y evitar los daños perma-nentes al medio ambiente.

Sin embargo, este enunciado deprincipios no es suficiente si no se esta-blece un mandato para actuar, unosobjetivos que alcanzar, y unos criteriosoficiales que permitan aglutinar esfuer-zos y desarrollar coordinadamente lasdiferentes políticas.

Para lograr lo que se propone el VPrograma se han establecido una seriede instrumentos recomendados para lasactuaciones de protección medioam-biental.

1. Mejora de los datos estadísticossobre el medio ambiente, esforzándoseen la definición de los criterios quedefinen los datos, las formas de recopi-lación y el tratamiento de la informa-ción correspondiente.

2. Desarrollo de la investigación yel progreso técnico para conocer, yampliar en su caso, el factor limitanteque el nivel de tolerancia del entornonatural supone para el progreso econó-mico y social.

3. Planificación sectorial y ordena-ción del territorio en la medida en queconstituye un elemento importante enel avance hacia la cohesión económicay social.

4. Avanzar en la aproximación eco-nómica que permita establecer preciosreales que recojan en su formación loscostes ecológicos de la actividad pro-ductiva. Hay que tomar medidas para

mejorar la contabilidad y para que éstarefleje los costes derivados del deterio-ro ambiental. También establecer medi-das de fomento, tanto de carácter eco-nómico como fiscal, que pueden sertasas y descuentos que permitan lafinanciación de actividades e infraes-tructuras, medidas fiscales de incentivopara modificar hábitos de consumo ycomportamiento, ayudas estatales yauditorías medioambientales.

5. Incrementar las acciones deinformación a los ciudadanos, para loque puede ser de utilidad la etiquetaecológica. EI Consejo estableció en unaresolución que "...la educación enmateria medioambiental tiene por obje-to reforzar la sensibilización de los ciu-dadanos hacia los problemas existentesen este campo y sobre las solucionesposibles, además de sentar las bases deuna participación plenamente informa-da y activa de los individuos en la pro-tección del medio ambiente y en usoprudente y racional de los recursosnaturales".

6. Incidir en la formación profesio-nal, tanto en el ámbito público comoen el privado, en los campos en que suscompetencias y utilidades están másclaramente delimitadas. Competenciashorizontales para el sector público ysectoriales para el sector privado, cen-trándose la formación en la industria, laagricultura y la silvicultura, y en el sec-tor servicios.

7. Establecer mecanismos de apoyofinanciero que favorezcan la consecu-ción de los objetivos del programa.Estos mecanismos de intervenciónfinanciera pública deben evitar la inter-pretación errónea de que el desarrollosostenible es más costoso que una polí-tica de libre mercado que no contem-ple entre sus objetivos el sostenimientodel entorno.

^istribución y Consumo 54 ABRIL/MAYO 1996

OBJETIVOS PENDIENTES

A juicio del Comité Económico y Social(CES), desde la elaboración y publica-ción del V Programa, "la calidad delmedio ambiente en la UE no ha mejo-rado en su conjunto y, en algunoscasos, ni siquiera se ha podido mante-ner (por ejemplo, C02, residuos)" (2).

Varias son las razones que, deacuerdo con el criterio expresado por elCES, han dificultado su aplicaciónplena y, como consecuencia de ello, ellogro de sus objetivos.

1. Ausencia de consenso socioeco-nómico sobre la definición de los obje-tivos y sobre la aplicación de los instru-mentos.

2. Carencia de un sistema de indi-cadores del desarrollo sostenible y res-petuoso con el medio ambiente.

3. Incompleta información sobre laaplicación del programa comunitariode medio ambiente en los diferentesestados miembros.

b

.

^^ I^isp^^^;l^:)i ,Salón Internacional del Embalaje ^Barcelona 3/ 7 Febrero 1997

EI único certamen internacional

del embalaje en España.

La conexión directa con

los mercados mediterráneos

e iberoamericanos. EI encuentro

de todos los sectores que necesitan

procesar sus productos.

G 9^ ^ Fira de BarcelonaAvda. Reina Ma Cristina, s/n. 08004 BARCELONA - España.

Tel. 93 233 20 00. Fax 93 233 22 99.

^^^^i- _ ^ er a ^

^Íi^id

Envases

4. Escasa aplicación de los princi-pios de concertación y de responsabili-dad compartida entre los agentes eco-nómicos.

5. Insuficiente integración del VPrograma de acción en las políticaseuropeas y nacionales.

La preocupación del CES se hacepatente cuando pasamos revista a losaspectos en los que centra su reflexión.Se lamenta de "que en el programa deacción y en las estrategias de aplica-ción no se hayan incorporado las refle-xiones del capítulo 10 del Libro Blancosobre crecimiento, competitividad yempleo".

En el mencionado capítulo, titulado"Reflexiones sobre un nuevo modelode desarrollo", se analiza la relaciónestructural entre el medio ambiente y elempleo y se enuncian algunos modosque pueden contribuir a facilitar elcambio estructural que se estima nece-sario. La infrautilización de la mano deobra y la sobreexplotación de los recur-sos naturales son ejemplos de una inefi-ciente asignación de recursos, quedebe ser corregida con un nuevomodelo que apueste por el desarrollosostenible. Afirmaciones del tenor deque "cualquier nueva política deberáincluir respuestas sustantivas a la cues-

tión de cómo reducir la contaminacióny mejorar la calidad de vida en sentidoamplio" (3) se refuerzan con la men-ción concreta de que "la gente ya noentiende, por ejemplo, por qué la utili-zación de más embalajes o envases o lapresencia de mayor volumen de publi-cidacl impresa contribuye a unas mayo-res cifras de crecimiento económico,según se registra de forma oficial".

Las estrategias y políticas de nuevocuño conducirán a la modificación delos hábitos de consumo cuando se esta-blezcan nuevos patrones de comporta-miento, que solo aparecerán con laaplicación de instrumentos de caráctervoluntario como la etiqueta ecológica yla auditoría medioambiental.

Son especialmente responsables lasacciones de protección y prevenciónque deben ejercer los entes de derechopúblico ya que "la política de medioambiente es un componente necesariode la política en favor de una Europade los ciudadanos".

Los instrumentos económicos seconvierten, en opinión del CES, en fun-damentales a la hora de conducir lapolítica del medio ambiente propugna-da por la UE, que:

1. Debe seguir basándose en lalegislación estatal

2. Trabajará siempre con una mez-cla de instrumentos reglamentarios yeconómicos.

3. Se aplicará a los instrumentoseconómicos los controles públicosnecesarios y se dotará a los acuerdosvoluntarios del necesario marco legal.

Es fundamento ineludible para fijarlos instrumentos económicos que serealice una internalización de los cos-tes de los efectos de la acción econó-mica sobre el medio ambiente. La apli-cación del principio de que "quiéncontamina, paga", el establecimientode ecotasas y la revisión del sistema fis-cal y la exigencia de responsabilidadesciviles por daños causados al medioambiente son algunos instrumentos através de los cuales efectuar la mencio-nada internalización (4).

Los ámbitos de acción política enlos que se recomienda actuar son múl-tiples y afectan a la mayoría de las acti-vidades económicas en los sectoresindustriales y de los servicios, en eltransporte, en la mejora del entornourbano, la calidad de las aguas, en lainteracción con las políticas energética,agrícola y de protección al consumidory en la legislación en materia de resi-duos, objeto inmediato de este artículo,que se califica de "elemento central dela política de medio ambiente". Estalegislación debe apuntar a una dismi-nución de los residuos y a una mejorade las cuotas de reciclado, precisandoel concepto de residuo y sus clases.

ESTRATEGIA EUROPEAFRENTE A LOS RESIDUOS

No solo el CES se muestra preocupadopor el medio ambiente en la UE y porlos residuos en particular, como se havisto en los informes elaborados sobrela aplicación del V Programa, sino queel propio Parlamento Europeo se haocupado también del asunto de la ges-tión de los residuos (5). La propuestaque el Parlamento elaboró trata sobrela necesidad de perfeccionar la estrate-gia comunitaria de gestión de residuos,y ya en los "considerandos" se declaranincompatibles los problemas de gestiónde residuos con un crecimiento sosteni-

Q

^istribución y Consumo ^JÓ ABRIUMAYO 7996

Envases

ble y respetuoso del medio ambiente yse hace mención a la voluntad de dospaíses de la UE (Dinamarca y Holanda)para actuar por la vía de establecerfiguras impositivas específicas paraafrontar el problema.

Se pide a la Comisión Europea "queestudie y elabore, a escala europea,propuestas en materia de fiscalidad,como, por ejemplo, impuesto sobre losresiduos, el depósito en vertederos, laincineración, el cloro o los recursosnaturales, que sean capaces de favore-cer el desarrollo de una política de pre-vención". Además de esta petición decarácter múltiple, también pide que se"fomente en mayor medida el desarro-Ilo de tecnologías para la prevención yreutilización de los residuos y que pre-sente propuestas para la aplicación delos resultados".

Estamos ante planteamientos queresponsabilizan directamente a los sec-tores económicos afectados en la ges-tión de los residuos generados a conse-cuencia de la actividad económica degran número de empresas. Si bien seestá instando a la Comisión a actuar y,por derivación, también a los Estadosmiembros, los sujetos finales responsa-bles son empresas y sobre ellas recae-rán los impuestos, tasas o planes y pro-gramas que se instrumenten para afron-tar el problema que plantea la genera-ción de residuos.

La posición del Parlamento parte dela premisa general de que hay que pro-ducir menos residuos y reutilizar másresiduos. Aboga por que se fijen objeti-vos cuantitativos claros para la reduc-ción de los residuos y para lograr nive-les ciertos de reciclado y reutilizaciónsobre bases sólidas de datos referentesa las cantidades y características de losresiduos. Y para lograrlo son necesariasmedidas específicas en el ámbitocomunitario y nacional aplicables atodas las fases del ciclo de cada pro-ducto: producción, utilización, recogi-da y reutilización o eliminación.

Son especialmente importantes laspolíticas que se propugnan para aplicara los productos y a los procesos de pro-ducción, por las implicaciones que tie-nen para la actividad de las empresas y

^

para los procesos económicos. Por lanecesidad de reducir el volumen deresiduos originados en los procesos deproducción, se verían afectadas las tec-nologías de producción. Aumentar lasposibilidades de reutilización de pro-ductos también obligará a modificar losprocesos de producción.

La optimización de los ciclos dereutilización de materiales plantea exi-gencias en la selección de los residuosy a los sistemas de recogida con elobjeto de satisfacer las condiciones decalidad del residuo utilizado en el pro-ceso de producción. Este tipo de requi-sitos podría dar lugar a obstáculos alcomercio.

De toda esta descripción de proble-mas se concluye la imperiosa necesi-dad de contar con la participación de laindustria en la elaboración de las medi-das de gestión de los residuos. Esta par-ticipación ha de suponer un incrementode la responsabilidad del productor yuna intensificación en la utilización deinstrumentos orientados al mercado.

EI informe del Parlamento Europeoafirma que son los productores quienesejercen una influencia decisiva sobre eldiseño de los productos y sobre la pre-vención de los residuos y la posibilidadde su reutilización. Sin embargo, hasta

la fecha no se les adjudica con claridadninguna responsabilidad. Esta responsa-bilización podría efectuarse con medi-das legislativas pero parece oportuno, yesta es la opinión del Parlamentoexpresada en el informe, utilizar lasfuerzas del mercado en beneficio de lagestión de los residuos aprovechandolos intereses del propio sector. La efica-cia de la prevención y de la reutiliza-ción de los residuos se logrará cuandose internalicen los costes que generan ytengan un interés económico para losagentes que intervienen.

LA DIMENSION DEL PROBLEMA

La Agencia Europea del Medio Ambien-te (6) afirma que los residuos son, prin-cipalmente, el resultado de procesosineficientes y de usos no óptimos de laenergía y de los materiales. Y declaraque la minimización desde la produc-ción al consumo se ha convertido enun foco importante de acción política.La búsqueda de alternativas al depósitoen vertederos, práctica que conlleva lacontaminación de suelos y de aguassubterráneas, no ha permitido, hasta lafecha, encontrar soluciones definitivasque eviten los riesgos para el entorno ypara la salud de los ciudadanos.

b

^istrlbución y Consumo rJ7 ABRIUMAYO 1996

Envases

Las políticas y objetivos europeos seorientan hacia una política sosteniblede gestión de los residuos que contieneuna jerarquización de las opciones queparten de la prevención, continúan conel reciclado y la reutilización y finali-zan con el vertido controlado.

Las cifras más fiables indican queen 1990 los doce países miembros dela UE en ese año generaban cerca de700 millones de toneladas de residuos,en su mayoría procedentes de la mine-ría y de actividades extractivas y delsector industrial.

Los residuos urbanos han pasado de110 millones de toneladas en 1980 a130 millones en 1990 y 134 millonesen 1992, en términos absolutos. En tér-minos relativos hay que hablar de 330kilos per capita en 1980, 380 kilos en1990 y 390 kilos en 1992. Entre 1985 y1992, en la Europa a doce el incremen-to de los residuos urbanos ha sido cer-cano a un 20%.

De estos residuos urbanos una partesustancial está formada por residuos deenvases que, según estimaciones elabo-radas por la OCDE en 1992 para seispaíses de la UE, suponen el 40% deltotal, equivalentes aproximadamente a154 kilos per capita.

En 1990, un 69% de estos residuosfueron depositados en vertederos y un

18% incinerados. La evolución poste-rior muestra que en 1993 el 57% sedepositó en vertederos y la incine-ración aumentó hasta el 23%.

Por lo que respecta al reciclado, lascifras muestran que en los casos delpapel y el cartón, entre 1980 y 1992, seha pasado del 33% al 43%, y en elcaso del vidrio del 17% en 1980 al48% en 1992.

Para otros materiales de envasadono existen cifras de evolución del reci-clado, conociéndose datos para el alu-minio (12% en 1991), acero (25% en1990) y plásticos (6,3% en 1991).

En todo caso, resulta evidente ladificultad de disponer de datos paratodos los materiales y que estos seancomparables.

Las series temporales puede decirseque no existen salvo para materialescomo el vidrio y el papel y cartón y notodos los países elaboran la informa-ción sobre bases estadísticas que per-mitan hacer comparaciones.

Para programar las acciones queserá necesario desarrollar en el futuropróximo hay que conocer los factoresque influyen en la generación de resi-duos urbanos. Entre otros, podemoscitar aquellos sobre los que la mayoríade los expertos parecen estar de acuer-do y que son:

• EI crecimiento económico medioya que es un factor que influye en elconsumo medio de productos envasa-dos y por tanto en la generación deresiduos de envases.

• La tasa de crecimiento medio dela población que, además, en las socie-dades modernas tiende a concentrarseen grandes núcleos urbanos.

• Las previsiones de crecimiento delas industrias de producción de envasesy de materiales para envasado.

• La conciencia que los ciudadanosvayamos desarrollando frente al creci-miento de la corriente de residuos y lamanifestación activa de los deseos,aparentemente positivos, que manifes-tamos hacia su reducción y reciclado.

Tener o no en cuenta estos factoresa la hora de enfrentar los problemaspuede hacer que los países y las ciuda-des de Europa solucionen o no, en tér-minos positivos y favorables al desarro-Ilo sostenible, el reto del tratamiento ygestión eficaz de los residuos.

DIRECTIVA 94/62: iLA SOLUCION?

La solución no sólo está en las normaslegales, pero sí podemos afirmar quesin ellas encontrar las soluciones y apli-car los medios necesarios para resolverlos problemas es generalmente másdifícil. En todo caso ya hemos constata-do que la idea general predominante esque sin la existencia de una normaarmonizadora no podría haber a escalacomunitaria una solución equilibradaque evitase o redujese el impactoambiental de los residuos protegiendoel medio ambiente, garantizando elfuncionamiento del mercado interior yque fuese realista en su aplicación.

La Directiva (7) sigue la senda mar-cada en el "V Programa de la UniónEuropea para la protección del medioambiente y el crecimiento sostenible"recomendando, en primer lugar, que setrabaje para reducir el volumen de losresiduos que se generan, lo que es con-dición necesaria para lograr el creci-miento sostenible, y así lo declara elTratado de la Unión Europea. No dejade reconocer la función social y econó-mica que desempeñan los envases en

b

^istribudón y Consumo 5ó ABRIUMAYO 1996

Envases

una economía moderna y, en conse-cuencia, Ilama la atención para que semantengan los requisitos legales sobrela exigencia de calidad de los envases,para preservar también la de los pro-ductos envasados en ellos.

MEDIDAS PREVENTIVAS

Salvada la exigencia de que la salud yel bienestar de los consumidores selogra también garantizando la calidadde los envases, la Directiva se aplica enrequerir rigor en la gestión de los resi-duos de envases, por lo que no olvidaconsiderar la existencia de prioridades.

Por ello, en el considerando núme-ro 7 afirma que se "tendrá como prime-ra prioridad la prevención de la pro-ducción de residuos de envases" e instaa los Estados miembros a velar por que"además de las medidas preventivascontra la formación de los residuos deenvases..., se apliquen otras medidaspreventivas" (art. 4.1).

Dentro de la política en materia deresiduos deberán asumirse tambiéncomo principios fundamentales la reuti-lización de los envases, el reciclado yotras formas de valorización de los resi-duos de envases que deberán conducira la reducción de la eliminación finalde estos residuos.

En concreto, se está apuntando aque la cantidad de residuos que segenera en la actualidad sea frenada yreducida en los plazos que se estimerazonable por los Estados, sin poner enpeligro la salud de las industrias a cortoplazo pero sin dejar de arbitrar solucio-nes y establecer programas que permi-tan alcanzar los objetivos para lograr eldesarrollo sostenible.

Entiendo que la Directiva es categó-rica cuando considera procesos preferi-bles por su impacto en el medioambiente la reutilización de envases ysu reciclado y es, a su vez, respetuosacon la soberanía de los Estados, comono podría ser menos, dejando a suvoluntad el establecimiento de sistemasque garanticen el retorno de los enva-ses usados y de los residuos de envases,pero con el matiz impositivo de la ins-tancia superior de carácter suprana-

cional cuando se dice, en el conside-rando 8, que se "deben" establecer sis-temas que garanticen...

También en el apartado de conside-randos se hacen referencias a la técni-cas utilizadas para la valorización delos residuos destacándose la importan-cia del reciclado utilizado "con el pro-pósito fundamental de reducir el consu-mo de energía y de materias primasbásicas y la eliminación final de resi-duos". No se agotan sin embargo ahílas recomendaciones al respecto puestambién el aprovechamiento de energíaconstituye un medio eficaz de valoriza-ción de residuos a criterio de los legis-ladores comunitarios.

Para la gestión de los residuos deenvases se insta a que los Estados esta-blezcan sistemas accesibles a la partici-pación de todos los sujetos económicosimplicados, de manera que se eviten lasfórmulas discriminatorias, sumandoesfuerzos e intereses para lograr elmáximo retorno posible de los envasesy de los residuos de envases, que seevite crear obstáculos al comercio y nose distorsione la competencia. Por esemotivo se hace una Ilamada a todos lossujetos que intervienen en el proceso,que se inicia con la fabricación de losenvases y termina con la producción deun residuo, para que adquieran mayor

^istriCución y Consumo 59 ABRIL/MAYO 1996

conciencia del grado de responsabili-dad que comparten con otros.

Los fabricantes de envases o demateriales para fabricarlos, los envasa-dores, importadores y distribuidores deproductos envasados deberán, deacuerdo con el principio de que "quiéncontamina paga", cooperar con espíritude responsabilidad compartida para eli-minar los efectos negativos que sobre elmedio ambiente pudiese generar suactividad económica.

NORMATIVA ARMONIZADORA

Se trata, por tanto, de una Directivamarco armonizadora de las legislacio-nes de los Estados miembros y que enel escenario de unos objetivos de obli-gado cumplimiento deja amplios espa-cios de maniobra para que las legisla-ciones nacionales se hagan eco de lascaracterísticas peculiares de cada país,en orden a organizar la gestión de losenvases y de los residuos de los envasesgenerados internamente.

Parece que la Directiva sigue lasenda de las recomendaciones del CESy del Parlamento en cuanto a la impli-cación y responsabilización de losagentes económicos, a la utilización delas fuerzas del mercado para mayor efi-cacia en la gestión y a la internaliza-

b

Envases

CUADRO N=' 1

SITUACION DE LOS RESIDUOS SOLIDOS URBANOS ( RSU) EN ESPAÑA

% EN PESO TMJAÑO

MATERIALES S/R.S.U. S/ENVASES DE RESIDUOS

PAPEL Y CARTON 16,94 53,69 2.443.498

VIDRIO 6,24 19,78 900.084

PLASTICO 5,30 16,80 763.052

METALES FERREOS 2,40 7.61 346.186

METALES NO FERREOS 0,48 1,52 69.237

MADERAS 0,19 o,so 27.aos

TOTAL 31,55 700,00 4.549.463

FUEN7E Elaboración a partir de datos procedentes de /uentes diversas y de/ MOP7MA.

ción de los costes para lograr que laprevención y la reutilización sean téc-nicas eficientes y generalizadas.

Para que la armonización de laslegislaciones se produzca se fija comofecha límite de trasposición la del día30 de junio de 1996.

EI plazo establecido por la Directivano parece que vaya a ser cumplido porlos Estados miembros, con un retrasoque responde en cada país a motivosde diferente índole y sin duda muy liga-dos a las peculiaridades que el proble-ma de los residuos de envases presentaen cada país así como a las solucionesque hasta la fecha se han aplicado.

Portugal ya ha publicado en elBoletín Oficial el texto de trasposiciónaunque parece que el nuevo gobierno,surgido de las últimas elecciones, quie-re modificar algunos de los preceptospara seguir una vía de mayor exigenciasobre la reutilización de envases y queposiblemente quedarán recogidos enun reglamento de desarrollo. En todocaso las modificaciones no afectan alhecho de que ya cumplió con el man-dato de la Directiva.

En el caso de Francia, la trasposi-ción de la Directiva obligará a introdu-cir modificaciones en el sistema actual-mente en vigor derivado del Ilamado"Decreto Lalonde", para acomodarse alos plazos y a los objetivos. Sin embar-go, no se conoce proyecto alguno quepermita pensar en que se pueda cum-plir el plazo.

Alemania tiene que responder a unasolicitud de la Comisión para que

modifique ciertos preceptos del"Decreto T6pfer", por considerar quediscriminan a los productos importa-dos. Se trata, en concreto, de los artícu-los 7 y 9, que establecen cuotas globa-les mínimas de uso obligatorio de enva-ses rellenables para las bebidas y lapenalización consiguiente si ese objeti-vo no se consigue.

EI Gobierno alemán está obligado aresponder antes de finales del mes demarzo. Si finalmente la argumentaciónalemana no es convincente para laComisión hay que entender que eltexto de trasposición habrá de ser másamplio y profundo y podrá retrasarse afechas posteriores al 30 de junio.

Luxemburgo todavía no ha comen-zado los trabajos para transponer laDirectiva, además de encontrarse,como Alemania, sometida a un requeri-miento de la Comisión para que elimi-ne de su legislación disposiciones dis-criminatorias hacia los productosimportados.

En Holanda y el Reino Unido, ade-más de las informaciones que aparecenen los dos recuadros adjuntos, la situa-ción de desarrollo de la trasposiciónparece que también se encuentra retra-sada. En el caso de Holanda la existen-cia del Convenio de 1991 y las eleva-das tasas de cumplimiento en materiade recuperación y reciclado de resi-duos genera un estado de certeza enlos cumplimientos que puede hacerque se retrase la trasposición.

En Dinamarca, Suecia y Finlandialas fuentes industriales consultadas no

tienen noticias de que sus respectivosgobiernos hayan iniciado los trabajospara efectuar la trasposición.

Esta situación aparente de retrasoen el proceso de trasposición de laDirectiva no impedirá que, a partir dela fecha fijada, las instancias compe-tentes de la Unión Europea reclamen alos países el cumplimiento de los obje-tivos y plazos determinados. Quiereesto decir que el hecho de que en elinterior de los Estados miembros no sehayan definido los procedimientos yorganizado los sistemas que permitandar cumplimiento a la Directiva no lesexime de su justificación.

SITUACION EN ESPAÑA

Una aproximación objetiva al proble-ma de los residuos de envases en Espa-ña nos obliga, como cuando se habladel conjunto de Europa, a tratar decuantificar con cifras homogéneas ycomparables su dimensión; una tareaque no resulta fácil por las mismasrazones que nos impedían hacerlo conlas cifras correspondientes a la UE. Noexisten datos que cuantifiquen el volu-men de residuos de envases por mate-rial de fabricación del mismo, no haycifras fiables respecto al reciclado yvalorización de materiales, exceptopara el papel y cartón y vidrio, e inclu-so es difícil tener series de los datossobre producción y ventas.

De la Federación Española de Enva-ses y Embalajes (FEYE) (ver cuadro)tenemos datos correspondientes al año1994 que cifran la facturación globalde los sectores fabricantes en 639.500millones de pesetas. En términos relati-vos, los fabricantes de envases devidrio agrupados en ANFEVI son los demenor facturación (8,36%) en compa-ración con la cifra total sectorial, segui-dos por los fabricantes de materialescomplejos (9,23%).

La producción global es de casi 6,2millones de toneladas, de las que apro-ximadamente el 69% son envases omateriales para su fabricación. No esposible disponer de datos para podercomparar en el tiempo la producciónde cada uno de los materiales.

b

^istribución y Consumo Ó^ ABRItJMAYO 1996

Esta será una de las lagunas estadís-ticas que habrá que cubrir cuando sepongan en marcha las medidas quecontempla la Directiva a efectos decontrol cuantitativo del cumplimientode los objetivos.

Por lo que respecta a los residuos,la fuente que nos puede permitir ofre-cer datos razonablemente contrastadoses el anuario sobre el "Medio Ambienteen España" de 1994 publicado por elMinisterio de Obras Públicas, Transpor-tes y Medio Ambiente (MOPTMA). Enel capítulo de Gestión de residuos sóli-dos urbanos se cifra la producciónanual en toda España en 14,3 millonesde toneladas, lo que supone 363 kilospor habitante y año. Las estimacionesmás rigurosas indican que los residuosde envases suponen algo más del 31 %en peso de estos residuos domésticos.

Las cifras del cuadro muestran cuales el peso de cada uno de los diferentesmateriales de envase en el conjunto delos residuos domésticos. La reducciónde la cantidad de residuos es uno de losobjetivos perseguidos por la Directiva ypor la norma de trasposición.

PROYECTO DETRASPOSICION Y VICISITUDES PARASU APROBACION

La entrada en vigor de la Directiva94/62 exige, como reiteradamente ya seha expuesto a lo largo de este trabajo,la elaboración de un texto legal de tras-posición que permita aplicarla a Espa-ña. Desde el momento mismo en que laDirectiva apareció en el DOC, en elmes de diciembre de 1994, se comenzóla redacción y el simultáneo proceso deconsultas que permitiría adoptar sintraumas y de manera progresiva y con-sensuada un texto legal en el plazo pre-visto.

Después de múltiples redacciones ymodificaciones realizadas bajo el espí-ritu del consenso, cuando el que pare-cía texto definitivo tenía que ser apro-bado por el Gobierno, se produce unaruptura del acuerdo que ha situado aEspaña en la posición más que proba-ble de incumplir el plazo previsto parala trasposición.

Envases

CUADRO N" 2

FEDERACION ESPAÑOLA DE ENVASES Y EMBALAJES (FEYE).(CIFRAS DE 1993)

ASOCIACIONES N4EMPRESAS EMPLEOS FACTURAC.(Mill. Ptas).

ENVASES(Millones)

TONELADAS

AFCO 170 7.000 151.000 _ 1.520.850

AME 70 5.580 83.612 _ 376.100

ANAIP 630 16.650 156.000 - 775.000

ANFEVI 7 4.500 53.474 4.036 1.209.699

ASPACK 400 8.000 64.000 - 280.000

ASPAPEL' 46 3.600 72.454 - 1.919.000

FECCPAL 3 450 59 000 4.482 112.050

TOTAL FEYE 1.326 45.780 639.540 8.518 4.273.699

" E/ tone/aje de ASPAPEL no se suma al total por no tratarse envases.

NUMERO DE EMPRESAS/ASOCIACION

ASPAPEL

AFCO

FUENTE^FEYE.

AME ANAIP ANFEVI ASPACK ASPAPEL FECCPAL

b

^istribución y Consumo Ó1 ABRIUMAYO 1996

Envases

CUADRO N" 3

OBJETIVOS SOBRE RESIDUOS Y RECICLADO QUE DEBEN CUMPLIRSE EN ESPAÑA

PERIODO

5 AÑOS

YALORACION DE RESIDUOS

MINIMO 50%

MAXIMO 65%

RECICLADO DE MATERIALES

MINIMO 25% GLOBAL

MAXIMO 45% GLOBAL

MINIMO 15% DE CADA MATERIAL

REDUCCION DE RESIDUOS

10% DE LA TOTALIDAD

20% PVC DE USO ALIMENTARIO

MINIMO 15 % GLOBAL

MINIMO 10% DE CADA MATERIAL

CUADRO N° 4

PROYECCION ESTIMADA DEL CUMPLIMIENTODE LOS OBJETIVOS DE LA DIRECTIVA 94/26

RESIDUOS RECICLAD015% RECICLADO EN 1994DE ENVASES % TM. EN 1994 (TONELADAS) (TONELADAS)

PAPEL-CARTON 53,69 3.382.470 507.371 2.029.482

VIDRIO 19,78 1.246.140 186.921 386.303

PLASTICO 16,80 1.058.400 158.760 116.424

METALES FERRICOS 7,61 479.430 71.915 19.177

METALES NO FERRICOS 1,52 95.760 14.364 4.788

MADERAS 0,60 37.800 5.670 7.560

TOTAL 100,00 6.300.000 945.000 2.563.735

VALORIZACION

50% 3.150.000

65% 4.095.000

RECtCLADO

25°k 1.575.000

45% 2.835,000

EI cuadro estb elaborado en base a datos procedentes de fuentes diversas, oficiales y sectoriales.

La hipbtesis de la proyeccibn de cumplimiento de objetivos se basa en la definicibn de los

objetivos inmediatos de la Directiva (art. 6).

• Transcurridos 5 años se valorizará entre el 50% y el 65% en peso de los residuos de envases.

• Transcurridos 5 años se reciclará entre e125% y el 45% en peso de la totalidad de los materiales de

envasado que formen parte de los residuos de envases.

• Transcurridos 5 años se reciclará un mínimo de 15% en peso de cada material de envasado.

Se considera que la cantidad de residuos se mantiene constante sobre las cifras de 1994.

Los porcentajes de valoracibn y reciclado se aplican ambos sobre la cilra global de residuos de lacolumna Tm. en 1994.

EI espíritu de acuerdo había estadoinfluido por el establecimiento en Espa-ña de un sistema de gestión de los resi-duos de envases que, en opinión de losindustriales implicados, se deberíaaproximar al existente en Francia, porcontraposición al Ilamado sistema ale-mán. EI primero basa su estructura en

mantener la responsabilidad de lasautoridades municipales sobre los resi-duos urbanos y sobre los sistemas derecogida vigentes.

Sobre este principio, el proyectoespañol establece la responsabilidadque tienen los industriales, como gene-radores del residuo, de financiar las

inversiones necesarias para hacer posi-ble su eliminación mediante cualquierade los sistemas de valorización defini-dos en la Directiva.

Por ello, se obliga a los envasadoresy comerciantes, que pongan productosen el mercado español susceptibles degenerar un residuo, a cobrar a susclientes una cantidad individualizadapor cada envase que sea objeto de tran-sacción. Será una cantidad que no ten-drá la consideración de precio ni estarásometida a tributación alguna. Esta can-tidad será devuelta a los usuarios cuan-do posteriormente retornen el envasevacío. Se trata básicamente de unamedida de carácter disuasorio que tratade conseguir que los industriales impli-cados se organicen para gestionar larecuperación de los residuos de enva-ses que su actividad productiva ycomercial genera.

Para poder liberarse de esa obliga-ción de "consignar" sus productos losenvasadores y comerciantes están obli-gados a financiar sistemas de recupera-ción selectiva en origen de los residuosde envases. Estos Ilamados SistemasIntegrados de Gestión (SIG) prestarán alos industriales un servicio de recogidaselectiva de los residuos de envases encolaboración con los ayuntamientos.

La contraprestación por este servi-cio será el pago de una cantidad, fijadapara cada envase y material, que per-mitirá la financiación de los referidossistemas de recuperación. También sonresponsables los fabricantes de losenvases que estarán obligados a absor-ber todos los residuos de envases queles sean entregados para su valoriza-ción y reciclado una vez clasificados.

4

^istribución y Consumo ÓĴ ABRIL/MAYO 1996

Envases

Los industriales que paguen la citadacifra deberán exhibir en los envases desus productos el símbolo demostrativodel cumplimiento de su obligación.

Con objeto de que se logren alcan-zar los objetivos de prevención de laproducción de residuos de envases fija-dos por la Directiva (art. 1.2), el RDLfija la obligación de, en cinco años,"reducir, al menos, el 10%, en peso, dela totalidad de los residuos de envasesgenerados". A esta obligación generalpara todos los materiales de fabricaciónde envases se añade que "esta reduc-ción será del 20% en el caso de resi-duos de envases de PVC de uso alimen-tario". Esta disposición ha sido, entreotras, la que más ha contribuido a quela CEOE plantease una oposición fron-tal al texto de proyecto de RDL. Losobjetivos generales que deberán cum-plirse en el ámbito de todo el territorionacional se reflejan en el cuadro n° 3.

Otro aspecto de especial importan-cia, y que también ha suscitado elrechazo pleno de la CEOE, es el de laaplicación de instrumentos económicosque el RDL pretende aplicar tanto parafomentar que se alcancen los objetivosseñalados como para sancionar la faltade logros en el cumplimiento de losmismos.

EI RDL pretendía seguir las reco-mendaciones globales, tanto del V Pro-grama como de la Directiva, de priori-zar o jerarquizar, desde la orientaciónconservacionista y de apoyo al desarro-Ilo sostenible, las acciones y técnicasconsideradas más favorables para elmedio ambiente.

Este planteamiento se enunciabadesde el primer artículo del RDL en elque se relacionaban las medidas aseguir: prevenir la producción de resi-duos de envases; favorecer la reutiliza-ción; facilitar el reciclado y otras for-mas de valorización, todas ellas dirigi-das a reducir su eliminación mediantesistemas de eliminación final, es decir,el vertido.

En líneas generales, el texto seguíalas orientaciones marcadas por el men-cionado V Programa y la Directiva94/62. Fijaba para nuestro país objeti-vos de cumplimiento medio ambiental

similares a los que rigen en otros paísesen los que la legislación equivalente seaplica después de varios años y que enciertos aspectos sirven de ejemplo paralas políticas de carácter conservacionis-ta. Son países como Alemania, Holan-da, Dinamarca, Austria o Suiza.

DIFICULTADES PARALA APLICACION DE LA DIRECTIVA

Una de las dificultades que tiene laaplicación de este o cualquier otrotexto legal de trasposición radica en lasdiferentes apreciaciones que se tienesobre las consecuencias para la econo-mía en general y con mayúsculas ypara las economías sectoriales y empre-sariales con minúsculas. A primeravista, se vislumbra la competencia queexiste entre los materiales que sirvenpara fabricar envases y entre los fabri-cantes de envases.

Competencia o presencia en losmercados que puede verse alterada porun factor nuevo que irrumpe afectando

las estructuras de costes relativos exis-tentes. Y no puede decirse que el "fac-tor medioambiental" sea un elementoespúreo o que simplemente se intro-duzca por la vía legislativa alterandolas sacrosantas (i?) leyes del mercado.Es un elemento tan "de mercado" comolas innovaciones tecnológicas, financie-ras o laborales. De acuerdo con losdatos oficiales, el sector de fabricantesde envases responde en 1994 a laestructura señalada en el cuadro deobjetivos.

La competencia incluirá en el futuroel factor de reciclabilidad de los resi-duos de envases de cada material porlas empresas que sean fabricantes decada uno de ellos. Esto ha de suponerla internalización de los costes parapermitir a las empresas y al sistemahacer frente a los retos que demanda laasunción de responsabilidades para laconservación del medio ambiente encondiciones que no impliquen frenos aldesarrollo y que apuesten por el creci-miento sostenible.

Q

^istribución y^onsumo Ó3 ABRIUMAYO 1996

Envases

También asumen responsabi-lidades en la aplicación de fór-mulas nuevas para gestionar losresiduos los envasadores y lasempresas de distribución, espe-cialmente aquellas de gran tama-ño que se han desarrollado enEspaña con gran rapidez durantelos últimos años.

Los intereses propios, quedefienden en la cadena de laproducción y la distribuciónenvasadores y comerciantes,deben confluir hacia puntos deencuentro en el futuro, parasatisfacer las demandas ciudada-nas de un entorno más limpio ypara acomodarse a las tenden-cias de la economía en favor deun desarrollo sostenible que no

ae on k^ ;-^::os. Mam.,^^,^asa de ;c^.,.,a a, m^„c'^iCa:O tlE I^;rs^^ ^uacorE:xti

^^ 0,3°%; Q^

ADO PARAI^Oco

. _. ^m

^^o0 750m^^^^^

A, S.A.aFiIÑO ^P^^"^

hipoteque su futuro por limitacionesgeneradas por el deterioro del medioambiente, el agotamiento de las fuentesde energía y la sobreexplotación de losrecursos naturales.

Un tercer elemento básico en la

ce cocina. No mhalar ^a pu;,errzac.en ra.^}presencia de animales domés6ros it,..,,..del alcance de los niños. En casc ^:,:maiestar acuda inmediatamentE a^ ^,E;;;.posihle muéstrele el envase; En c2;; ^^ -;'a accldente consulte^ al Se^;ce ;;;^^,.maclán 7oxicoidgíca ^Teléfona 91 562 Oz _C

Materias activas: TeVametnn, 4,3'-7; t^..01^.: Inertes cs.

ECOLOGICO

r10 CONTIENEC01,1PONETESOUE ATACAN LACAPA DE OZONO

AUTOAt2A0DPAPA^ODOMESTICOReg.D.G ^ ? r ^^A^

CONTENID^ 15^^

1000 t'ZEINOVA, S.A. ^36400 PORA'^AOi^v'-

3 s

aplicación de la Directiva de los enva-ses y de los residuos de envases es laactitud que han de adoptar las adminis-traciones competentes en sus respecti-vos ámbitos para permitir una aplica-ción eficaz y eficiente de los instrumen-

tos necesarios y permitir de esamanera alcanzar los objetivosfijados. La colaboración leal delas administraciones apoyandola actividad de las empresas quese responsabilicen de aplicar lassoluciones más económicas yracionales para ofrecer a los ciu-dadanos un entorno limpio ysaludable.

En conclusión, podemos afir-mar que las grandes líneas dedesarrollo que se fijan en el VPrograma de actuación, en lasresoluciones y recomendacionesdel Parlamento Europeo, en lasrecomendaciones del CES y enla Directiva del Consejo, todasellas ya comentadas, quedanrecogidas en el proyecto de RDL

y es necesario que así sea para confir-mar la coherencia de un proyecto y deuna aplicación efectiva de los precep-tos de la Directiva 94/62. O

^AVIER PUIG DE LA BELLACASAEcononii^t,^

NOTAS

(1) V Programa de acción de la Comunidad Europea en relacióncon el medio ambiente y el desarrollo sostenible. COM (92) 23final. 30 de marzo de 1992.(2) CES 1177/95. Dictamen. "Hacia un desarrollo sostenible.Revisión provisional del V Programa de acción de la ComunidadEuropea en relación con el medio ambiente y el desarrollo soste-nible". Bruselas 24-25 de octubre de 1995.(3) Libro blanco sobre crecimiento, competitívidad y empleo.COM (93) 700 final. Bruselas, 5 de diciembre de 1993. Capítulo10, apartado 10.1, letra b), 2`-' párrafo.(4) Dictamen sobre el crecimiento económico y medio ambiente:implicaciones para la política económica (Comunicación de laComisión al Parlamento Europeo y al Consejo). Comité Económi-co y SociaL (95/C 155/O1). DOC 21.6.95.(5) Propuesta de Resolución 63-0328/93, sobre la separaciónefectiva de las diferentes corrientes de desechos. Comisión deMedio Ambiente, Salud Pública y Protección del Consumidor.Ponente Sr. Florenz. 8 de abril de 1994.(6) Environment in the European Union, 1995. Report for thereview of the Fifth Environmental Action Program. Agencia Euro-pea del Medio Ambiente, 1995.En este informe de la UE, en el capítulo 4.5 referido a la gestiónde los residuos se afirma que "los datos sobre reciclado de resi-duos son, una vez más, inconsistentes y reflejo de la variación delas interpretaciones nacionales. Por ejemplo, el Reino Unido yFrancia incluyen la incineración de los envases (para recupera-ción de calor) como reciclado.

Las dificultades para fijar con fiabilidad en Europa los datos sobreresiduos y reciclado son numerosas. Y para mostrarlo basta concitar las conclusiones sobre la recogida de datos para un estudioelaborado por Coopers&Lybrand, por encargo de la ComisiónEuropea, que se planteó con el objetivo de preparar "...un análi-sis comprensivo de la actividad de reciclado en la UE, basado enun acercamiento integrado, multimaterial y multidisciplinar, quetuviese en cuenta consideraciones económicas, industriales ymedioambientales."En este informe se termina afirmando que los datos recogidospara nueve categorías diferentes de materiales no son compara-bles debido a:• Las variaciones en las fechas a las que están referidos.• Las variaciones de las bases sobre las que se contabilizan losmateriales reciclables (en unos casos se utiliza de base el consu-mo de nuevos productos y en otros el nivel de productos efecti-vamente recuperados).• No todos los materiales reciclables están incluidos en algunade las categorías clasificatorias (por ejemplo, los datos de vidriono incluyen el vidrio plano ni la fibra de vidrio).De tal forma, no debe sorprendernos la escasez de datos compa-rables que nos impide delimitar con mayor rigor la realidad delproblema de los residuos y más concretamente de los residuos deenvases. ,(7) Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos deenvases. DOC n`-' L 365/10, 31.12.94.

^istñbudón y Consumo Ó4 ABFiIUMAYO 1996